Conciliación Prejudicial Como Requisito de Procedibilidad

DEMANDA – Requisitos / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL COMO REQUISITO
DE PROCEDIBILIDAD – Obligatoriedad / CONCILIACIÓN - Origen y desarrollo

legislativo / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Como requisito de procedibilidad
en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / NORMATIVA
PROCESAL - Es de orden público. Vigencia ipso facto a partir de su
promulgación / LEY 1285 DE 2009 - Vigencia / VIGENCIA DE LA LEY -
Reglamentación de una ley procesal no interrumpe su imperatividad /
EXCEPCIÓN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Probada /
DEMANDA EN FORMA - Requisito procesal / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL -
La admisión de la demanda no subsana la falta de acreditación de su
trámite / CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DE LA
DEMANDA - Oportunidad / DECISIÓN ILEGAL - No ata al juez ni cobra
ejecutoria / FALLO INHIBITORIO - Por no acreditar el requisito de la
conciliación prejudicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[L]a Sala considera para el caso sub examine que la demandante debió agotar el
requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, por cuanto, como lo
señaló el a quo, se evidencia que no se enmarca en ninguna de las excepciones
legales para el cumplimiento del requisito, por cuanto, las pretensiones de la
demanda contienen un interés eminentemente económico, representado en que la
parte demandante solicita que se le reconozcan las inversiones efectuadas dentro
del marco del Plan de Manejo Ambiental como cumplimiento de la obligación del
1% contenida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y que, además,
ésta solo tenga en cuenta la tasa por uso de agua y no la totalidad del costo del
proyecto.
CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Requisito de procedibilidad / DEMANDA DE

ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA AMBIENTAL - Agotamiento de la
conciliación como requisito de procedibilidad / CONCILIACIÓN
PREJUDICIAL - Debe agotarse cuando las pretensiones son de contenido
económico / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - No excusa a la parte actora de
cumplir el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial /
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La Sala concluye que la parte demandante debió agotar el requisito de

procedibilidad de la conciliación prejudicial, toda vez, que se evidencia que las
pretensiones de su demanda contienen un interés eminentemente económico,
como es el reconocimiento de las inversiones efectuadas por ella, sin que sea
procedente el argumento de que la solicitud de suspensión provisional de los actos
demandados se enmarca en los supuestos normativos indicados por el legislador
para acudir directamente a la jurisdicción cuando se solicite el decreto y práctica
de pruebas de medidas cautelares.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 97

NUMERAL 7 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 101 / LEY 23
DE 1991 / LEY 446 DE 1998 / LEY 640 DE 2001 / LEY 1285 DE 2009
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00296-01
Actor: B.P. EXPLORATION COMPANY COLOMBIA LIMITED, ACTUALMENTE

EQUION ENERGÍA LIMITED
Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL, ACTUALMENTE MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE Y LA AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Referencia: Se resuelve recurso de apelación interpuesto contra la sentencia

de 16 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión
Referencia: CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Como requisito de procedibilidad

en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / SUSPENSIÓN
PROVISIONAL - No excusa a la parte actora de cumplir el requisito de
procedibilidad de la conciliación extrajudicial / FALLO INHIBITORIO - Al no
cumplir el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial /
REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en

contra la sentencia de 22 de marzo de 2012 proferida por el de 16 de septiembre
de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección C en Descongestión, mediante la cual mediante la cual
declaró de oficio la excepción de inepta demanda por no agotamiento del requisito
de procedibilidad referido a la conciliación extrajudicial, contenido en el artículo 35
de la Ley 640 de 2001 y, por tanto, se inhibió de fallar sobre el fondo de la
demanda presentada por B.P. EXPLORATION COMPANY COLOMBIA LIMITED,
actualmente EQUION ENERGÍA LIMITED, en adelante parte demandante, contra
el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL,
actualmente MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, en el
Ministerio, y la AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES, en delante
de manera conjunta se denominan como la parte demandada.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii)

consideraciones, y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
La parte demandante, por medio de apoderado especial 1, presentó demanda2, en

ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el
artículo 85 del C.C.A., contra la parte demandada, con el fin de que se reconozcan
las siguientes:
1.1 Pretensiones
La parte demandante pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos

administrativos:
“[…] la Resolución No.158 de 29 de enero de 2008 expedida por la
Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por
medio de la cual se modificó una Licencia Ambiental.
[…] la Resolución No. 2337 de 16 de diciembre de 2008 expedida por
la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en
contra de la Resolución No. 158 de 29 de enero de 2008, modificando
su artículo primero en el sentido de: (i) incluir una nueva obligación a
BP y, así mismo, desconocer las inversiones efectuadas por dicha
empresa antes de la expedición de las comentadas Resoluciones; y
(ii) confirmándola en todo lo demás.
[…] la Resolución No. 776 de 27 de abril de 2008 expedida por la
Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
mediante al cual se rechazó el recurso de reposición interpuesto
contra la Resolución No. 2337 de 16 de diciembre de 2008. […]”.
Solicitó, a título de restablecimiento del derecho lo que se extracta a continuación:
“[…] Se declare que la expedición de la Resolución No. 158 de 29 de

enero de 2008, modificada por la Resolución No. 2337 de 16 de
diciembre de 2008 modificando su artículo primero en el sentido de:
(i) incluir una nueva obligación para BP y, así mismo, desconocer las
inversiones efectuadas por dicha empresa antes de la expedición de
las comentadas Resoluciones; y (ii) confirmándola en todo lo demás,
evidencia las omisiones históricas del Ministerio respecto de la
definición de actividades u obras que debían servir como parte del
cumplimiento de la inversión forzosa de que trata el parágrafo del
artículo 43 de la Ley 99 de 1993, razón por la cual no puede ahora
pretender desconocer, como en efecto lo hace en las Resoluciones
demandadas, todas las inversiones ya efectuadas por BP desde el
inicio del proyecto para la construcción y operación del Área de Pozos
Cusiana VA y en beneficio de la cuenca hidrográfica del río Upanema.
[…] Se declare que BP cumplió la obligación de inversión de no
menos del 1% del total del proyecto para la construcción y operación
1
Cfr. Folio 1 del cuaderno principal de primera instancia.
2
Cfr. Folio 149 a 266 del cuaderno principal de primera instancia.
del Área de Pozos Cusiana VA, en la recuperación y preservación de
la cuenca hidrográfica […].
[…] Se declare que en la Licencia Ambiental (Resolución No. 1634 de
26 de diciembre de 1995) otorgada para la construcción y operación
del Área de Pozos Cusiana VA, modificada por la Resolución No.
1755 de 17 de noviembre de 2005, nada se dijo respecto de la
inversión del 1% establecida en el parágrafo del artículo 43 de la ley
99 de 1993.
[…] Se declare que Resolución No. 158 de 29 de enero de 2008, que
modificó la Licencia Ambiental, así como la Resolución No. 2337 de
16 de diciembre de 2008, hicieron caso omiso de las inversiones ya
efectuadas por BP en el área de influencia del proyecto para la
construcción y operación del Área de Pozos Cusiana VA, […].
[…] Se declare que BP, como parte de su plan de manejo ambiental
debidamente avalado por el Ministerio, y como parte del manejo
ambiental que da a proyectos como el de construcción y operación
del Área de Pozos Cusiana VA, pese a las omisiones del Ministerio
que se evidencian con la expedición de las Resoluciones, realizó
todas las acciones pertinentes para dar cumplimiento a la
normatividad ambiental vigente y, en especial, a la obligación de la
inversión forzosa del 1% de que trata el parágrafo del artículo 43 de la
Ley 99 de 1993.
[…] Se declare que como resultado de las leyes 373 de 1997, 715 de
2001 y 812 de 2003, debe entenderse que para la aplicación de la
inversión forzosa en los términos de ley se requiere que […].
[…] Se declare que no existía para BP obligación legal alguna de
presentar un Plan de Inversiones del 1% por no existir tal
requerimiento en la ley vigente al momento de expedición de la
licencia ambiental […].
[…] Se declare que no existe obligación legal alguna de concertar con
la Corporación Autónoma Regional las inversiones que se planeen
efectuar para la recuperación, preservación y conservación de la
cuenca, […].
[…] Se declare que BP, como parte de su plan de manejo ambiental
debidamente avalado por el Ministerio, y como parte del manejo
ambiental que da a los proyectos como como el de construcción y
operación del Área de Pozos Cusiana VA, invirtió más del 1% del
valor de las obras y actividades que generaron tasa por utilización del
agua, y en tal sentido, han cumplido con el deber legal contenido en
el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, e incluido ahora en
la Licencia Ambiental mediante la Resolución No. 158 de 29 de enero
de 2008, modificada por la Resolución No. 2337 de 16 de diciembre
de 2008, en el sentido de: […].”
“[…] Se declare que la inversión del 1% a que se refiere el parágrafo
del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se calcula sobre la inversión que
ha generado la tasa por utilización del agua, dado que debe existir
proporcionalidad entre la inversión del 1% y el uso efectivo del
recurso hídrico, […].
[…] Se declare que la ley sólo hasta la expedición del Decreto 1900
de 2006 distinguió las inversiones que sirven para amortizar la
inversión del 1% y en tal sentido, cualquier inversión realizada antes
de la entrada en vigencia de dicha norma, […], ha debido servir para
amortizar o evidenciar el cumplimiento del deber legal y el Ministerio
ha debido considerar las inversiones ya efectuadas por la BP al
expedir las Resoluciones impugnadas.
[…] Se declare que el Ministerio no puede desconocer las inversiones
ambientales realizadas por BP como inversiones del 1% y en tal
sentido, ha debido tenerlas en cuenta al momento de expedir la
Resolución No. 158 de 29 de enero de 2008 y la Resolución No. 2337
de 16 de diciembre de 2008, […].
[…] Se declare que el Ministerio al momento de modificar la Licencia
Ambiental solamente ha podido solicitar inversiones puntuales a BP
respecto de las actividades u obras que generaron la tasa por
utilización del agua, […].
[…] Se declare que la reglamentación del Decreto 1900 de 2006, que
define las bases sobre las cuales puede calcularse el 1% es el único
marco de referencia aplicable aún respecto de las licencias
ambientales otorgadas con anterioridad a su expedición […]”.
1.2 Presupuestos fácticos
La parte demandante relató, como fundamento de sus pretensiones, los hechos

que se extractan a continuación:
1.2.1 “[…] Mediante Resolución No. 1624 de 26 de diciembre de 1995, el

Ministerio del Medio Ambiente […], otorgó licencia ambiental ordinaria
para la construcción y operación del Área de Pozos Cusiana VA, […]”.
1.2.2 “[…] Mediante Resolución No. 340 de 15 de agosto de 1996, la

Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía […], otorgó
concesión de aguas a BP en el Área de Pozos Cusiana VA, teniendo
como fuente de captación el río Upanema, […]”.
1.2.3 “[…] Mediante Resolución No. 200.15.06-0645 de 28 de junio de

2006, CORPORINOQUIA modificó la Resolución No. 349 de 15 de
agosto de 1996 en el sentido de señalar que el término para el cual se
otorgó la concesión de aguas es de cinco (5) años y adicionalmente,
autorizó como fuente alternativa de captación al río Caja […]”.
1.2.4 “[…] Mediante comunicación radicada bajo el número 20061011-

780CUSVA de 12 de octubre de 2006, BP allegó el estado de la
inversión del 1% con su respectiva certificación por parte del revisor
fiscal. […]”.
1.2.5 “[…] Mediante Resolución No. 158 de 29 de enero de 2008 el

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial modificó la
licencia ambiental del proyecto para la construcción y operación del
Área de Pozos Cusiana VA en el sentido de incluir la siguiente
obligación: ‘[…] La Empresa BP EXPLORATION COMPANY –
COLOMBIA- Limited de conformidad con lo establecido en el
parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 reglamentado por el
Decreto 1900 de 2006, deberá destinar como mínimo un uno por
ciento (1%) del valor del proyecto, en actividades de recuperación,
preservación y vigilancia de la Cuenca Hidrográfica del Río Upanema,
[…], para lo cual deberá presentar en un plazo no mayor a dos (2)
meses contados a partir de la ejecutoria de la presento resolución, un
plan de inversiones con su respectivo cronograma de actividades,
para la evaluación y aprobación por parte de este Ministerio.
Las actividades en que se resuelva realizar la inversión deben ser de
las establecidas en el Decreto 1900 de 12 de junio de 2006,
concertadas con la Corporación Autónoma Regional […].
Si al vencimiento del mencionado término, no existe concertación
entre las partes, este Ministerio decidirá en que actividades se
invertirá el valor del 1%. […]”.
1.2.6 “[…] Mediante comunicación radicada bajo el número 4120-E1-2488

de 5 de marzo de 2008, BP encontrándose dentro del término legal
para hacerlo y dando pleno cumplimiento a los requisitos de ley,
interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 158 de 29
de enero de 2008, en el cual señaló: […]”.
1.2.7 “[…] Mediante Resolución No. 2337 de 16 de diciembre de 2008, El
Ministerio resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución No. 159 de 29 de enero de 2008 y en la parte resolutiva
decidió modificar la Resolución No. 158 de 29 de enero de 2008 en el
sentido de incluir el siguiente parágrafo:
‘PARÁGRAFO: Dentro del plan de inversión del 1% requerido, serán
evaluados los documentos presentados, contentivos de aquellas
actividades que hayan sido realizadas antes de la expedición del
Decreto 1900 de 2006, siempre y cuando no correspondan a las
obligaciones establecidas en el plan de manejo ambiental, ni en la
licencia otorgada para el desarrollo del proyecto, mediante Resolución
No. 1634 de 26 de mayo de 1995, modificada por la Resolución No.
1755 de 17 de noviembre de 2005, y cumplan con los objetivos de la
inversión del 1%.’ […]”.
1.2.8 “[…] Mediante comunicación 4120-E16452 de 26 de enero de 2009,

BP encontrándose dentro del término legal para hacerlo y dando
pleno cumplimiento a los requisitos de ley, interpuso recurso de
reposición contra la Resolución No. 2337 de 16 de diciembre de 2008,
en el que señaló: […].”.
1.2.9 “[…] Mediante Resolución No. 776 de 27 de abril de 2009, el

Ministerio resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No.
2337 de 16 de diciembre de 2008 declarándolo improcedente
argumentado que el recurso interpuesto contra la resolución No. 158
de 29 de enero de 2008 pretendía que se reconocieran las
inversiones efectuadas con anterioridad del Decreto 1900 de 2006 y
este fue el punto que se resolvió mediante la Resolución No. 2337 de
16 de diciembre de 2008. […]”.
2.10 “[…] El artículo tercero de la Resolución 776 de 27 de abril de 2009

precisó que ‘Contra la presente resolución no procede recurso alguno
por encontrarse agotada la vía gubernativa. […]”.
1.3 Normas violadas
En criterio de la parte demandante, las resoluciones demandadas transgredieron

los artículos 6, 58, 29, 79, 80 y 121 de la Constitución Política; los artículos 35, 59,
76 y 84 del Código Contencioso Administrativo 3; el parágrafo del artículo 43 de la
Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 4; el parágrafo del artículo 16 de la Ley 373 de
6 de junio de 1997 5; el artículo 76.5.6 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001 6;
el parágrafo del artículo 16 de la Ley 812 de 26 de junio de 2003 7; el artículo 1o del
Decreto 1220 de 21 de abril de 2005 8; los artículos 312, 314 (literal h), 316,
317,318,319, 320 y 321 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974 9; los
artículos 1 al 12 del Decreto 2857 de 13 de octubre de 1981 10; el artículo 204 del
Decreto 1594 de 26 de junio de 1984 11; el artículo 19, 23 (numeral 5), 23
(parágrafo 1), 25 del Decreto 1729 de 6 de agosto de 2002 12; el artículo 6 del
Decreto 155 de 22 de enero de 200413.
1.4 Concepto de la violación.
La parte demandante desarrollo el concepto de la violación, así:
1.4.1 “[…] La falsa interpretación del artículo 58 de la Constitución y del

parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 […]”
1.4.1.1 Afirmó que si bien es cierto que el artículo 58 de la Constitución Política

estableció que la propiedad es inherente una función social y ecológica, ello no
puede significar “[…] que esta función ecológica implica una carga ajena por
completo al recurso natural y su uso o conservación […]”. Esto, por cuanto, en su
criterio, la base para calcular el valor correspondiente al 1% del valor del proyecto
no puede ser el monto global de éste, sino únicamente el correspondiente a la
3
Decreto 01 de 02 de enero de 1984. “[…] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo […]”.
4
“[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones […]”.
5
“[…] Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua […]”.
6
“[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”.
7
“[…] Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario […]”.
8
“[…] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales […]”.
9
“[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente […]”.
10
“[…] Por el cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto- Ley 2811 de 1974 sobre
Cuencas Hidrográficas y se dictan otras disposiciones […]”.
11
“[…] Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 09 de 1979, así como el Capítulo II del
Título VI - Parte III - Libro II y el Título III de la Parte III Libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del
agua y residuos líquidos […]”.
12
“[…] Por el cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre
cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del Artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras
disposiciones […]”.
13
“[…] Por el cual se reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas y se
adoptan otras disposiciones […]”.
inversión que ha generado tasas por aprovechamiento del agua, conforme lo
sugirió la Corte Constitucional en la Sentencia C-495 de 1996.
1.4.1.2 Agregó que la falta de reglamentación del parágrafo del artículo 43 de la

Ley 99, atendida solo hasta la expedición del Decreto 1900 de 12 de junio de
200614, dificultaba saber qué clase de inversiones eran imputables al cumplimiento
de la inversión forzosa establecida por dicha norma.
1.4.2 “[…] La interpretación errónea del parágrafo del art. 43 de la ley 99 de

1993 y de los artículos 1º, 4, 20, 21 y 33 del Decreto 1220 de 2005, que
reglamentan lo atinente a la expedición y modificación de las licencias
ambientales y entre ello, lo referido al Plan de Manejo Ambiental, e indebida
aplicación del Parágrafo 2º del artículo 5º del decreto 1900 de 2006 […]”
1.4.2.1 Sostuvo que el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 no se puede

interpretar de manera aislada respecto de lo previsto en el inciso primero de dicha
norma, que regula la tasa por uso de agua con base en el criterio proporcional de
la utilización efectiva del recurso, luego no se podría indicar que tal criterio no es
aplicable a la disposición contenida en el parágrafo y que la inversión forzosa que
éste impone se debe calcular con independencia del monto de agua empleado en
el proyecto. En especial, cuando la Corte Constitucional, en la Sentencia C-495 de
1996, fue expresa en señalar que “[…] [l]a inversión forzosa que contiene el
parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, consistente en destinar el 1% del
total de la inversión que ha generado tasas por utilización de agua, para la
recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la
respectiva fuente hídrica, es una carga social que se desprende de la función
social de la propiedad (art. 58 C.P.) […]”.
1.4.2.1 Planteó que, para ejemplificar lo anterior, que “[…] líneas de transmisión
de energía a nivel nacional a 220KW, proyecto cuyo valor excede los USD
3.000.000.000 y en donde por razones de la operación se construye una locación
pequeña para atender cierto uso limitado del recurso hídrico por parte de algunos
trabajadores en cercanía a un río. La interpretación del Ministerio en este punto,
es que así el tamaño del proyecto sea gigantesco y su costo significativo y el uso
del recurso hídrico mínimo, debe la empresa respectiva asumir el 1% de los USD
14
“[…] Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras
disposiciones […]”
3.000.000 sin consideración alguna a que sólo se toma una insignificante cantidad
de agua de la fuente […]”; circunstancia que, afirma, no parece admisible a la luz
de la norma legal.
1.4.2.2 Destacó que desde el inicio de la actividad licenciada, la parte demandante

ha venido ejecutando inversiones orientadas a dar cumplimiento a la prescripción
del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99, no obstante lo cual el Ministerio se
empeña en desconocerlas.
1.4.3 “[…] Por falta de aplicación de los artículos 6, 80, 121 y 123 de la
Constitución, los artículos 312, 314 literal h), 316, 317, 318, 319, 320 y 321 del
Decreto 2811 de 1974, los artículos 1 al 7 y 9 al 12 del Decreto 2857 de 1981,
numeral 1 del artículo 1 y artículo 3 de la ley 99 de 1993, parágrafo del
artículo 16 de la ley 373 de 1997, el artículo 76.5.6 de la ley 715 de 2001,
artículos 4, 6, 7, 8, 9, 19, 23 numeral 5, 23 parágrafo 1 y 25 del Decreto 1729
de 2002, y el parágrafo del artículo 16 de la ley 812 de 2003 […]”
1.4.3.1 Aseveró que, en virtud de lo previsto por los artículos 6, 121 y 123 de la
Constitución Política, el Ministerio únicamente podía haber exigido lo
expresamente establecido en el parágrafo del artículo 43 de la ley 99.
1.4.3.2 Adujó que se vulnera el artículo 80 de la Constitución Política y el artículo

1º de la Ley 99, pues el Ministerio desconoce que la legislación ambiental tiene
como propósito esencial garantizar el derecho a un medio ambiente sano y la
realización del principio de desarrollo sostenible, ya que omite hacer del uso del
recurso natural el aspecto fundamental para determinar la aplicación de un
instrumento ambiental. Y afirma que ello es tanto como “[…] sostener que quien
no genera un impacto ambiental debe cargar con el costo del impacto […]”;
situación que desnaturaliza la esencia del Derecho Ambiental.
1.4.3.3 Indicó la falta de aplicación de los artículos 312, 314 literal h), 316, 317,
318, 319, 320 y 321 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974, los artículos 1
al 7 y 9 al 12 del Decreto 2857 de 13 de octubre de 1981, el artículo 76.5.6 de la
Ley 715 y los artículos 4, 6, 7, 8, 9, 19, 23.5, 23 parágrafo 1 y 25 del Decreto 1729
de 6 de agosto de 2002, por cuanto estas disposiciones, ignoradas por el
Ministerio, imponen “[…] que la autoridad ambiental defina la inversión del 1%, la
cuenca hidrográfica, que se establezca un plan de ordenamiento de la misma, que
se establezca un plan de ordenamiento de la misma, que se involucre en dicho
plan los aspectos regulatorios de ahorro y uso eficiente del agua y que se
establezcan los componentes dentro del respectivo plan de la cuenca que
resultarán beneficiados con el 1% en discusión […]” . Y apunta que la “[…]
Ninguno de estos requisitos previos no existió respecto del proyecto para la
construcción y operación del Área de Pozos Cusiana VA al momento de su
licenciamiento […]”.
1.4.3.4 Recalcó la falta de aplicación del artículo 6º del Decreto 155 de 22 de

enero de 2004, que reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 e indica que la base
gravable para el cálculo de la tasa por uso de agua es el volumen del recurso
efectivamente captado. Afirma que siendo esa la regla aplicable al cómputo de la
tasa por uso de agua prevista por el artículo 43, no se justifica que la inversión
forzosa contemplada en el parágrafo de esta disposición no siga la misma lógica.
1.4.4 Indebida o falsa motivación.
1.4.4.1 Sostuvo que no existe fundamento jurídico ni fáctico para que el Ministerio
haya expedido los actos demandados y haya establecido, en cabeza de la parte
actora, una obligación como la que le fue impuesta.
1.4.4.2 Enfatizó que:
“[…] no existe ni el soporte jurídico ni fáctico para que el Ministerio

haya expedido las Resoluciones e impuesto a BP una obligación
desconociendo las inversiones realizadas por la Compañía en
cumplimiento de la ley y mucho menos cuando dichas obligaciones no
habían sido claramente definidas por el mismo ente. […]. No existía
norma alguna que exigiera para la época de otorgamiento de la
licencia ambiental la presentación del referido Plan de Inversión del
1% que exigen las Resoluciones demandadas; no existe norma
laguna que libere al Ministerio de su deber legal de indicar las obras
de recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca, ni de su
obligación de cumplir con lo dispuesto por él mismo en la Licencia
Ambiental; no existe obligación legal alguna de concertar con las
corporaciones autónomas regionales las inversiones del 1% y no
existe obligación legal alguna para presentar el citado Plan de
Inversión del 1% para aprobación y aval del Ministerio entes de
efectuar una inversión con cargo al 1%. […]”.
1.4.5 Violación del artículo 83 de la Constitución Política

1.4.5.1 Indicó que los actos demandados vulneran el principio de confianza
legítima, porque habiéndose aprobado la licencia ambiental y el plan de manejo
ambiental correspondiente por el Ministerio.
1.4.5.2 Manifestó que:
“[…] BP entendió que la autoridad ambiental había dado su

aprobación respecto de proyectos y actividades de carácter general,
incluidas aquellas encaminadas a beneficiar específicamente las
cuencas y por ende destinadas a dar cumplimiento a la inversión
forzosa del 1%. […]”.
1.4.5.3 Consideró que, en virtud de esa confianza legítima y obrando de buena fe,
se ejecutaron inversiones equivalentes a lo previsto en la ley en la cuenca de
donde se tomó el recurso hídrico, con el fin de dar cumplimiento a ese deber legal
y se mantuvo siempre informado de ello al el Ministerio.
1.5 Solicitud de suspensión provisional y manifestación de no agotamiento

del trámite de conciliación prejudicial
La parte demandante advirtió que acude directamente a la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo, sin agotar el trámite de conciliación prejudicial,
porque, en su criterio, es improcedente en este caso, toda vez que la Ley 640 de 5
de enero de 200115, en su artículo 35, establece que cuando se solicite el decreto
y práctica de medidas cautelares, cualquiera que sea el proceso de que se trate,
es posible acudir directamente a la jurisdicción sin que se deba cumplir el requisito
de conciliación prejudicial.
Solicitó, en consecuencia, la medida de suspensión provisional que tiene el

carácter de medida cautelar especial para los procesos que se surten ante esta
jurisdicción, en los cuales se controvierte la legalidad de los actos acusados; que
la Jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, ha
sostenido que la suspensión provisional que se puede solicitar en las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho, corresponde a una medida cautelar, por
cuanto con ella se pretende, provisionalmente mientras se dicta sentencia de
fondo, hacer cesar los efectos que producen los actos administrativos cuya nulidad
se pretende.
15
“[…] Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones […]”.
Adicionalmente, indicó que el artículo 35 de la Ley 640 y el artículo 13 de la Ley
1285 de 22 de enero de 2009 16 disponen, expresamente, que ello solo es
necesario en asuntos que sean conciliables y el artículo 2° del Decreto 1716 de 14
de mayo de 200917 dispone que dicho trámite de la conciliación prejudicial solo
resulta procedente tratándose de conflictos de contenido económico, luego, como
el asunto no tiene tales características porque se trata de declarar la ilegalidad de
la interpretación que hace el Ministerio del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99,
razón por la cual se trata de un asunto no conciliable, por tratarse de una
controversia eminentemente jurídica y no de contenido económico, relacionada en
forma directa e inescindible con la legalidad de los actos impugnados.
2. Admisión de la demanda
2.1 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección

Primera, mediante auto de 13 de noviembre de 2009 18, rechazó la demanda
presentada, con base en las siguientes razones:
“[…] Por tanto, la posible violación de las normas invocadas, solo

puede ser analizada en la decisión que decida de fondo el asunto, es
decir, la sentencia. Por tanto, al no ser procedente la suspensión de
los actos demandados, dicha petición no sirve para obviar el
cumplimiento del requisito de procedibilidad. En este orden de ideas,
como dentro del expediente no obra constancia que acredite el
cumplimiento de tal requisito, debe rechazarse el libelo. […]”.
2.2 La parte demandante presentó, mediante escrito de 29 de noviembre de

200919, recurso de apelación contra el auto del 13 de noviembre de 2009 proferido
por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección
Primera.

Primera, mediante auto de 1 de marzo de 2010, concedió el referido recurso de
apelación y ordenó remitir el expediente ante Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
16
“[…] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia […]”.
17
“[…] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y
del Capítulo V de la Ley 640 de 2001 […]”
18
Cfr. Folios 269 a 276 del cuaderno principal de primera instancia.
19
2.4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 13 de
mayo de 201020, revocó el auto de 13 de noviembre de 2009 proferido por el
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, y
ordenó que se procediera a efectuar el correspondiente análisis con respecto de
los requisitos de la admisión de la demanda.

Primera, mediante auto de 21 de junio de 2010 21, rechazó la demanda y ordenó
remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento
en la siguiente consideración:
“[…] Al momento de la presentación de la demanda, la cuantía

máxima de conocimiento de los Juzgados Administrativos era de
$149.070.000,oo; por lo que la cuantía estimada por el acto excede el
monto anteriormente calculado, razón por la cual este Despacho no
es competente para conocer de la presente acción.
Por consiguiente, dado que de conformidad con el Art. 132 numeral 3 o

del Código Contencioso Administrativo el competente para conocer
de la presente acción es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
se remitirá el presente asunto a la mencionada instancia judicial a fin
de que asuma la competencia por el factor de la cuantía, de la cual
este Despacho carece por exceder el monto máximo establecido por
el Art.134B ídem. […]”.
2.6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B,

mediante auto del 24 de marzo de 2011 22, admitió la demanda presentada y
denegó la suspensión provisional de los actos demandados.
El Tribunal consideró lo siguiente:
2.6.1 Respecto de la admisión de la demanda.
“[…] Por reunir los requisitos de ley se admitirá la demanda de la

referencia. […]”.
2.6.2 Respecto de la solicitud de suspensión provisional
“[…] Estima la Sala que la primera exigencia fue cumplida por la parte
actora, ya que la medida cautelar fue solicitada y sustentada en el
mismo escrito de la demanda antes de su admisión.
20
21
22
Ahora bien, con relación al segundo requisito, la Sala observa que al
confrontar el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, y las
Resoluciones No. 158 del 29 de enero de 2008, No. 2337 del 16 de
diciembre de 2008 y No. 776 del 27 de abril de 2009 demandadas no
determina un estudio minucioso, que no propio de esta etapa
procesal, sino de la sentencia.
Bajo las consideraciones anteriores, la Sala denegará la solicitud de

suspensión provisional de los actos demandados. […]”.
3. Contestación de la demanda
La parte demandada, por medio de apoderado especial 23, presentó escrito de

contestación de la demanda24, se opuso a todas y cada una de las pretensiones,
argumentando que carecen de fundamento fáctico y jurídico, así:
3.1 “[…] este Ministerio simplemente aclaró la cuenca sobre la cual se

debe hacer la inversión de no menos del 1%, y no se compete la
afirmación hecha por la empresa frente a que se impuso una
obligación ya cumplida por la BP, […]”:
3.2 “[…] este Ministerio nunca ha pretendido desconocer las actividades

realizadas por BP […] y prueba de ello es que solicitó información del
estado de cumplimiento de la obligación para determinar cuáles
cumplían con los objetivos de la inversión de no menos del 1% y
había sido desarrolladas en beneficio de la Cuenca del ríó Upanema.
[…]”.
3.3 “[…] La evaluación de las inversiones presentada por la empresa tienen

por objeto verificar que estas cumplen con el objetivo de la inversión
del 1% y que se localizan al interior de la cuenca hidrográfica
correspondiente, así mismo, permite asegurar que las actividades y
obras reportadas por la empresa para tenerse en cuenta dentro de la
inversión del 1% no hacen parte del Plan de Manejo Ambiental del
proyecto ni de las demás obligaciones establecidas en la Resolución
de licencia ambiental u otros actos administrativos expedidos por la
autoridad ambiental regional y en ningún momento se busca
desconocer la información remitida por la empresa. […]”.
3.4 “[e]l parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 consagra

expresamente la obligación que tiene todo proyecto que involucre en
su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes
naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o
cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, de destinar no
menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación,
preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la
respectiva fuente hídrica. La autoridad ambiental que otorgue la
licencia ambiental determinará las obras y acciones de recuperación,
preservación y conservación de la cuenca.”
23
24
3.5 Descartó que lo expresado en la Sentencia C-495 de 1996 por la Corte
Constitucional, respecto de la base que se debe tomar para efectos de liquidar
el valor de la inversión forzosa del 1% establecido por el parágrafo del artículo
43 de la ley 99 de 1993, tenga el carácter de precedente vinculante, por cuanto
no se enmarca dentro de las exigencias que jurisprudencialmente se han fijado
a ellos, a saber: que emane de la ratio decidendi de un conjunto de sentencias
que resuelven un problema jurídico similar al que se trata.
3.6 “[…] la sentencia citada hace referencia a la constitucionalidad de la

existencia de la norma en relación con la igualdad de las cargas
tributarias y no en relación con la aplicación particular de cada una de
las tasas allí referidas […]”.
3.7 Explicó que, a diferencia de lo que plantea la demanda, debe el juez ceñirse
al texto de la artículo 43 de la Ley 99 de 1993, siendo este explícito en señalar
que el 1% debe calcularse sobre la totalidad de la inversión:
“[…]
Ley 99 de 1993, Artículo 43, Sentencia C-495/96
Parágrafo
PARÁGRAFO. Todo La inversión forzosa que
proyecto que involucre en su contiene el parágrafo del
ejecución el uso del agua, artículo 43 de la Ley 99 de
tomada directamente de 1993, consistente en destinar
fuentes naturales, bien sea el 1% del total de la inversión
para consumo humano, que ha generado tasas por
recreación, riego o cualquier utilización de aguas, para la
otra actividad industrial o recuperación, preservación y
agropecuaria, deberá vigilancia de la cuenca
destinar no menos de un 1% hidrográfica que alimenta la
del total de la inversión para respectiva fuente hídrica.
la recuperación,
preservación y vigilancia de
la cuenca hidrográfica que
alimenta la respectiva fuente
hídrica.
[…]”
3.8 “[…] esta comparación literal permite observar que la Corte

Constitucional adicionó una frase que no existe en la ley y que pierde
fuerza a la luz de lo expuesto previamente por ser una modificación
del texto de la norma que no lo está permitido en las circunstancias
planteadas de dicho caso y que adicionalmente solo se encuentra en
una sentencia (y no un grupo de sentencias) cuyo ratio decidendi no
corresponde a la materia de estudio del caso particular que nos
convoca […]”.
3.9 Hizo énfasis en que, a diferencia de lo que plantea la parte demandante,

nada tiene que ver la tasa por uso de agua con la inversión forzosa del 1%,
como se evidencia en el siguiente cuadro:
“[…]
Gravamen Hecho Sujeto Sujet Base Destinació
Generado activo o gravabl n
r Pasiv e
o
Tasa Utilizar el Autori Usuario Sistema y Compensación
Compensatori agua dad de aguas método del gastos de
a ambienta art. 42 Ley mantenimiento
l 99 de 1993 y
renovabilidad
del recurso
hídrico
Inversión Todo Autoridad Beneficia No menos Obras de
Forzosa del proyecto ambienta rio de la del 1% del recuperación,
parágrafo del que para l que licencia total de la preservación y
artículo 43 su obliga a ambienta inversión. vigilancia de la
de la Ley 99 ejecución cumplir a l En cuenca que
de 1993 tome través de discusión establezca la
directam LA todo lo licencia
ente demás- ambiental –
agua Directamente
tomada por el
de fuente propietario del
natural proyecto
que
tenga
licencia
ambienta
l
[…]”
3.10 Subrayó que el argumento expuesto por el demandante en relación con la

vulneración de la confianza legítima carece de fundamento legal y jurisprudencial.
3.11 Aseveró que resulta equivocado el señalamiento hecho por el demandante en

relación con la vulneración del debido proceso, pues el acto administrativo se
expidió tras haberse agotado el procedimiento administrativo respectivo, del cual
tuvo conocimiento y participó el demandante.
3.12 Advirtió el demandado, que el Decreto 1900 de 2006 no estableció a ningún
tipo de exoneración en cuanto al cumplimiento de la obligación establecida en el
artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y, por tanto, el demandante tiene el deber legal y
constitucional de cumplir con lo allí señalado, así como con las cargas que le
imponga la licencia y el plan de manejo ambiental.
4. La sentencia proferida en primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B en

Descongestión, en sentencia de 16 de septiembre de 2013 25, declaró de oficio la
“[…] excepción de inepta demanda por no agotamiento del requisito de
procedibilidad referido a la conciliación extrajudicial contenido en el artículo 35 de
la Ley 640 de 2001 […]” y, por tanto, se declaró inhibida de fallar sobre el fondo
del asunto.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B en

Descongestión, fundamentó su decisión en los argumentos que se resumen a
continuación:
4.1. La parte demandante entendió como improcedente el cumplimiento del

requisito señalado en el artículo 35 de la Ley 640, referente a la conciliación
prejudicial, dado que prevé la exoneración del mencionado trámite cuando se ha
solicitado con la demanda el decreto y práctica de medidas cautelares como
acaeció en el presente asunto.
4.2 La parte demandante indicó que el artículo 13 de la Ley 1282 dispone que
deberá surtirse dicho trámite solo en aquellos asuntos de naturaleza conciliable y
en conflictos de contenido económico, situación que es diferente al presente caso,
en el que se tiene por objeto la declaración de ilegalidad de la interpretación que
hace la parte demandada del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99.
4.4. El a quo se acogió al precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de

27 de enero de 201126, en la cual la Sección Primera del Consejo de Estado, en un
asunto similar, al resolver un recurso de apelación interpuesto por la misma parte
demandante con las mismas razones que ahora expone, contra una sentencia del
25
Cfr. Folios 455 a 497 del cuaderno principal de primera instancia
26
Consejo de Estado. Sección Primera, nro. único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00241-01, Consejero
ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno.
Tribunal, consideró que por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, la parte demandante debía acogerse a la conciliación prejudicial
como requisito de procedibilidad, previo a instaurar la demanda.
4.5 Asimismo, consideró que no le asiste razón al parte demandante, por cuanto,
se advierte que sí se debió cumplir con el requisito de procedibilidad relativo a la
conciliación prejudicial, pues se evidencia que las pretensiones de la demanda
contienen un interés eminentemente económico, representado en el
reconocimiento de las inversiones efectuadas dentro del marco del Plan de
Manejo Ambiental, para que se tengan en cuenta como el cumplimiento de la
obligación contenida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99, consideración
que implica un gravamen de carácter pecuniario que no se puede desconocer.
4.6 Aclaró que:
“[…] Se estima entonces que el propósito perseguido por la medida

cautelar y la suspensión provisional es distinto, motivo por el que no
puede basarse el accionante en tal solicitud para no cumplir con el
requisito de procedibilidad, contenido en la Ley 1285 de 2009 y 1395
de 2010. […]”.
4.7 Concluyó que:
“[…] Así las cosas encuentra la Sala, que los argumentos

presentados por la BP, como consideración previa en los alegatos de
conclusión carecen de sustento, por cuanto si es necesario en casos
como el presente, en donde se evidencia un interés económico
referente al reconocimiento de las inversiones del 1% realizadas en el
Plan de Manejo Ambiental en acatamiento de la obligación estipulada
en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, agotar el requisito previo de
conciliación prejudicial, exigencia que la norma contienen y que no se
puede desconocer.
Así mismo advierte la Corporación que la medida cautelar a que hace

alusión la parte accionante, consistente en deprecar la suspensión
provisional de los actos acusados que modificó las obligaciones
contenidas en la licencia ambiental, no guardan relación con las
medidas cautelares, previstas para evitar la insolvencia del deudor,
contenidas en el Código Civil razón por la cual no es de recibo la tesis
planteada por la parte demandante.
De conformidad con lo expuesto, la Sala procede a declarar probada

de oficio la excepción de inepta demanda por falta de cumplimiento
del requisito de procedibilidad, en consecuencia se inhibirá para
pronunciarse respecto al fondo del asunto, en razón a encontrar que
revisado el expediente no reposa constancia de conciliación
prejudicial que le permitiera al accionante acudiera ante esta
jurisdicción, ya que la demanda interpuesta se presentó después de
la entrada en vigencia de la normatividad que exige llevar acabo la
audiencia de conciliación extrajudicial. (Ley 1285 de 22 de enero de
2009). […]”.
5. El recurso de apelación presentado por la parte demandante
La parte demandante, mediante escrito de 8 de octubre de 2013 27, interpuso y

sustentó el recurso de apelación, con el fin de que se revoque sentencia de 16 de
septiembre de 2013 proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B en Descongestión, y se proceda a efectuar un
estudio de fondo de las pretensiones de la demanda, con base en los argumentos
que se resumen a continuación:
5.1 Expresó su inconformidad contra las consideraciones del a quo respecto de

que las pretensiones de la demanda contenían un interés económico,
representado en el reconocimiento de las inversiones que ya había ejecutado, lo
cual lo llevó a concluir que se estaba ante un asunto de naturaleza conciliable y
que también.
5.2 Manifestó que no compartía la conclusión del a quo sobre que la solicitud de
suspensión provisional de los actos administrativos demandados no excusaba a la
parte demandante de intentar la conciliación, porque dicha excepción únicamente
hacía referencia a las medidas cautelares establecidas por el Código de
Procedimiento Civil y no a las del Código Contencioso Administrativo.
5.3 Estimó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acudió a las normas

de la Ley 640 para declarar probada la excepción de inepta demanda, pero no
consideró que en virtud de lo establecido en el artículo 35, inciso final, de dicha
ley, ha debido estudiar de fondo el asunto.
5.5 Aclaro que en la demanda se solicitó el decreto y práctica de la medida

cautelar de suspensión provisional de los actos demandados, motivo por el cual
era obvia la aplicación de la excepción dispuesta en el artículo 35 de la Ley 640,
según el cual no era preciso acudir al requisito de conciliación prejudicial.
5.6 Sostuvo que la suspensión provisional tiene el carácter de medida cautelar

especial para los procesos que se surten ante la Jurisdicción de lo Contencioso
27
Administrativo, en los cuales se controvierte la legalidad de los actos
administrativos; que la doctrina en materia contencioso administrativa, así como la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, han sostenido
que la suspensión provisional que se puede solicitar en las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, corresponde a una medida cautelar, por cuanto con
ella se pretende, provisionalmente, mientras se dicta la sentencia de fondo, hacer
cesar los efectos que producen los actos administrativos, cuya nulidad se
pretende.
5.7 Adujo que la Ley 1285 dispone que la conciliación prejudicial es requisito de
procedibilidad en materia contencioso administrativa, siempre que se trate de
asuntos conciliables, lo cual no sucede para este caso; que el Decreto 1716 de 14
de mayo de 2009, que reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285, señala en su
artículo 2° que los asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia
contencioso administrativa son aquellos de “[…] carácter particular y contenido
económico […]”, aspectos que no se enmarcan dentro de los supuestos
argumentativos discutidos dentro del proceso, pues, reitera, se trata de una
controversia jurídica en la que no es posible exigir la conciliación como requisito
de procedibilidad.
5.8 Insistió en que la controversia que dio origen a la demanda versa sobre la
interpretación que el Ministerio hace del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de
1993, luego el objeto del proceso corresponde a un asunto no conciliable, por
tratarse de una controversia eminentemente jurídica y de legalidad que no tiene
contenido económico, como se advierte de sus pretensiones de nulidad y
restablecimiento del derecho, a saber:
 Se declare que los actos acusados desconocen que entre el uso del
recurso y la inversión del 1% debe existir una proporcionalidad asociada a
la tasa por uso del agua, toda vez que el Ministerio interpreta el parágrafo
del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, como si aquel no fuera parte integral
de éste.
 Se declare que en la motivación de los actos impugnados se desconoce

que de las actividades encaminadas a dar cumplimiento a la inversión del
1% de que trata el mencionado parágrafo, podían hacer parte del Plan de
Manejo Ambiental, y que no existe norma alguna que excluya o limite esa
responsabilidad.
 Se declare que ni el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 ni

ninguna otra norma, indica que las actividades para dar cumplimiento a la
inversión forzosa del 1% no puedan ser incluidas o estar relacionadas con
las actividades del Plan de Manejo Ambiental, si en últimas todas ellas
tienen un mismo fin, cual es, la protección y preservación del medio
ambiente.
5.9 Expuso que para este caso, es evidente, que el Tribunal Administrativo
rechazó la demanda, afirmando equivocadamente que la simple entrada en
vigencia de la Ley 1285, específicamente en su artículo 13, había establecido, sin
lugar a excepciones, la obligatoriedad de agotar la conciliación extrajudicial previo
a presentar cualquiera de las acciones procesales establecidas en los artículos 85,
86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, olvidando por completo que el
artículo 13 únicamente reguló lo relacionado con la conciliación como requisito de
procedibilidad, sin referirse en absoluto a la excepción prevista, para dicha regla,
en el artículo 35 de la Ley 640, según la cual no es necesario recurrir primero a la
conciliación cuando quien demanda solicita el decreto y práctica de medidas
cautelares como la suspensión provisional.
5.10 Presentó un análisis histórico de los mecanismos alternativos de solución de

conflictos y sus características, y trae a colación doctrina y jurisprudencia sobre el
particular tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que han
sostenido que la suspensión provisional que se puede solicitar en las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho, corresponde a una medida cautelar como
tal, por lo tanto encaja perfectamente dentro de los parámetros establecidos en el
artículo 35 de la Ley 640, para acudir directamente a Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo sin necesidad de agotar el requisito de la conciliación
prejudicial.
5.11 Indicó que se evidencia una indebida interpretación de las normas que no se
ajusta al contenido de las normas supuestamente en conflicto y que tampoco tiene
relación con los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones en
el marco de un proceso judicial.
6. Trámite del recurso de apelación en la segunda instancia
El Despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante

auto de 6 de febrero de 201428, admitió el recurso de apelación presentado por la
parte demandante contra la sentencia de Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B en Descongestión.
7. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio

Público
7.1 Alegatos de conclusión de la parte demandante
La parte demandante, mediante escrito de 30 de junio de 2015 29, presentó los

alegatos de conclusión reiterando los argumentos y la solicitud del recurso de
apelación interpuesto.
7.2 Alegatos de conclusión de la parte demandada
La parte demandada guardó silencio.
7.3 Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público guardó silencio.
II. Consideraciones de la Sala
2.1 Competencia
La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en

segunda instancia del presente asunto, en los términos del artículo 129 del Código
Contencioso Administrativo30 en concordancia con el numeral 3 del artículo 132
28
Cfr. Folio 4 del cuaderno principal de segunda instancia.
29
Cfr. Folios 18 a 34 y 41 a 57 del cuaderno principal de segunda instancia.
30
“[…] Artículo129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda
instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos
y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja
cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se
conceda el extraordinario de revisión. […]”.
ibídem31; y, el artículo 13 del Acuerdo 58 de septiembre 15 de 1999, modificado
por el Acuerdo 55 de agosto 5 de 2003 32 ambos expedidos por la Sala Plena de
ésta Corporación.
La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte

demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia de 16 de
septiembre de 2013 proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B en Descongestión, mediante la cual se denegó las
súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en
cuenta que de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil 33,
(hoy artículo 328 del Código General del Proceso), aplicable por remisión del
artículo 267 del Código Contencioso Administrativo 34 se limitará a conocer de los
puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el
caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en
esta instancia.
La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) los

actos administrativos demandados; ii) requisitos de procedibilidad del recurso de
apelación interpuesto y la verificación de ausencia de causales de nulidades
procesales; iii) el problema jurídico; iv) la naturaleza de la excepción previa de
inepta demanda y su diferencia con el agotamiento del requisito de procedibilidad;
v) La procedencia de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad
para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el caso sub
examine (reiteración jurisprudencial); y vi) conclusión.
31
“[...] Artículo 132. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
[…]
3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier
autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales. […]”.
32
“Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado":
“[…] Artículo 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el
cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:
Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.
Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se
distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
Sección Primera:
[…]
2-. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras
secciones. […]”.
33
“[…] Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al
apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del
recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente
relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere
adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […]” (Destacado de la Sala).
34
“[…] Artículo 267. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento
Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la
jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”.
2. Requisitos de procedibilidad del recurso de apelación interpuesto y la
verificación de ausencia de causales de nulidades procesales que invalide lo
actuado
Visto el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo35, en materia de

recurso de apelación contra sentencias, y el auto admisorio del mismo proferido el
6 de febrero de 201436 por el despacho sustanciador de la Sección Primera del
Consejo de Estado, la Sala encuentra que el recurso de apelación se ajusta a los
supuestos normativos de procedibilidad de dicho recurso, por cuanto, se interpuso
y sustento por la parte demandante, a través del respectivo apoderado especial,
ante el a quo, dentro del terminó de los diez (10) días contados a partir de la
notificación de la sentencia, esto es, la sentencia fue notificada en edicto fijado el
20 de septiembre de 2013 y desfijado el 24 de septiembre de 2013 37 y el escrito de
recurso de apelación se presentó el 8 de octubre de 2013 38.
Asimismo, la Sala no observa que en el presente proceso se haya configurado

causal de nulidad que invalide lo actuado, en consecuencia, se procede a decidir
el caso sub lite.
3. Los actos administrativos demandados
Se procederá a transcribir los apartes más relevantes de las resoluciones objeto

de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin perjuicio de
35
“[…] Artículo 212. Modificado por el art. 51, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 67, Ley
1395 de 2010 En el Consejo de Estado el recurso de apelación de las sentencias proferidas en primera
instancia tendrá el siguiente procedimiento.
Recibido el expediente y efectuado el reparto, se dará traslado al recurrente por el término de tres (3) días
para que sustente el recurso, si aún no lo hubiere hecho. Si el recurso no se sustenta oportunamente, se lo
declarará desierto y ejecutoriada la sentencia objeto del mismo.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, será admitido mediante
auto que se notificará personalmente al Ministerio Público y por estado a las otras partes.
Las partes, dentro del término de ejecutoria del auto que admita el recurso, podrán pedir pruebas, que sólo se
decretarán en los casos previstos en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo. Para practicarlas
se fijará un término hasta de diez (10) días.
Ejecutoriado el auto admisorio del recurso o vencido el término probatorio, se ordenará correr traslado a las
partes, por el término común de diez (10) días, para alegar de conclusión y se dispondrá que, vencido éste, se
dé traslado del expediente al Ministerio Público por diez (10) días, para que emita su concepto.
Vencido este término se enviará el expediente al ponente para que elabore el proyecto de sentencia. Este se
debe registrar dentro del término de treinta (30) días y la Sala o sección tendrá quince (15) días para fallar.
Se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen para obedecimiento y cumplimiento. […]”.
36
Cfr. Folio 4 del cuaderno principal de segunda instancia.
37
38
la transcripción que de los mismos se haga al analizar cada uno de los cargos
presentados, así:
3.1 Resolución nro. 158 de 29 de enero de 2009, “Por la cual se modifica una
Licencia Ambiental”
La mencionada resolución, entre otros asuntos, resolvió lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO PRIMERO.- Modificar la Resolución No. 1634 del 26

de mayo de 1995, modificada por la Resolución No. 1755 del 17 de
noviembre de 2005, […] en el sentido de adicionar la siguiente
obligación:
La empresa BP EXPLORATION COMPANY LIMITED, … de

conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 43 de la
ley 99 de 1993 reglamentado por el Decreto 1900 de 2006, deberá
destinar como mínimo un uno por ciento (1%) del valor del proyecto,
en actividades de recuperación, preservación y vigilancia en la
Cuenca Hidrográfica del Río Upanema, […] , para lo cual deberá
presentar en un plazo no mayor a dos (2) meses contados a partir de
la ejecutoria de la presente resolución, un plan de inversiones con su
respectivo cronograma de actividades, para la evaluación y
aprobación por parte de este Ministerio.
Las actividades en que se resuelva realizar la inversión deben ser de

las establecidas en el Decreto 1900 del 12 de junio de 2006,
concertadas con la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía –
CORPORINOQUÍA- y ejecutadas directamente por la empresa BP
EXPLORATION COMPANY (COLOMBIA) LTD.
Si al vencimiento del mencionado término, no existe concertación

entre las partes, este Ministerio decidirá en qué actividades se
invertirá el valor del 1%. […]”.
3.2 Resolución nro. 2337 de 16 de diciembre de 2009, “Por medio de la cual

se resuelve un recurso de reposición”
La mencionada resolución, entre otros asuntos, resolvió lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la

Resolución N° 1916 de 31 de octubre de 2008, […]”.
4. El problema jurídico
La parte demandante, en su recurso de apelación, solicita que se revoque la
sentencia proferida en primera instancia, por medio de la cual se declaró probada
de oficio “[…] la excepción de inepta demanda por no agotamiento del requisito de
procedibilidad referido a la conciliación extrajudicial […]”, que se realice un estudio
de fondo del asunto y se acceda a las pretensiones de la demanda.
Entonces la Sala, antes de referirse al asunto de fondo, si fuere del caso,

procederá a pronunciarse acerca de la procedencia de la conciliación prejudicial
como requisito de procedibilidad para acudir a esta jurisdicción.
5. Naturaleza de la excepción previa de inepta demanda y su diferencia con

el agotamiento del requisito de procedibilidad
La demanda ha sido entendida como el instrumento o el mecanismo a través del

cual las personas ejercen su derecho de acción, es decir, la posibilidad de acudir
ante la jurisdicción en procura de sus intereses, con el fin de obtener una decisión
de fondo, de ahí que uno de los presupuestos procesales para proferir sentencia
sea la demanda en forma.
Lo anterior resulta importante para señalar que la demanda debe cumplir con unos
requisitos formales, previamente establecidos por el legislador, los cuales, para el
asunto bajo estudio, estaban establecidos en los artículos 137, 138 y 139 del
Código Contencioso Administrativo (vigentes al momento de admitir la demanda
que da origen al presente proceso), en relación con la claridad y la precisión de los
hechos y de las pretensiones, los fundamentos de derecho, las pruebas que se
pretenden hacer valer y la dirección para notificaciones, entre otros aspectos que
resultan relevantes y, por tanto, son analizados desde el estudio de admisión que
efectúa la autoridad judicial competente .
El Código Procedimiento del Civil, en su artículo 97, numeral 7, contempla la “[…]

ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida
acumulación de pretensiones […]” como una excepción previa, susceptible de ser
propuesta por el demandado, de ahí que deba entenderse que este medio
exceptivo está llamado a prosperar cuando la demanda carece de los requisitos de
forma previstos en la ley o cuando no se cumplen las reglas para la figura procesal
de la acumulación de pretensiones, pero no es la excepción que se debe invocar
cuando se ha omitido alguno o algunos de los requisitos de procedibibilidad de la
acción, como lo es la conciliación prejudicial.
En el caso sub examine, se observa que el a quo declaró de manera oficiosa esta
excepción como consecuencia del indebido agotamiento del requisito de
procedibilidad -conciliación prejudicial- respecto de una de las pretensiones,
cuando jurídicamente, de manera expresa, real y material, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca fundamenta su decisión inhibitoria en el no
agotamiento de mencionado requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho; situación que conlleva a que la Sala deba precisar la
denominación que formalmente debió haber invocado el Tribunal como excepción
de oficio.
La Sala comparte lo indicado por esta Sección, en sentencia de 21 de mayo de

201539, respecto de que los jueces deben inhibirse para fallar cuando han
declarado de oficio la “excepción de falta de agotamiento del requisito de
procedibilidad de la conciliación prejudicial” en los procesos relacionados con
las acciones de nulidad y restablecimiento, cuyas consideraciones se extractan
así:
“[…] Para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho el Código Contencioso Administrativo en concordancia
con la Ley 1285 de 2009 y su Decreto Reglamentario el Decreto 1716
de 2009 ordenaron que debían acreditarse los siguientes
requisitos: (i) agotar la vía gubernativa (artículos 135 y 138 del
C.C.A.) (ii) solicitar de manera previa a la presentación de la
demanda la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General
de la Nación en cumplimiento del artículo 28 de la Ley 1285 de
2009 y el mencionado decreto reglamentario, y (iii) presentar la
demanda dentro de un término especial dispuesto en el numeral dos
del artículo 136 del C.C.A. que es de cuatro (4) meses contados a
partir de la notificación del acto.
[…]
Revisado el expediente se observa que la actora no allegó la

constancia de la solicitud de conciliación prejudicial, lo que indica que
no cumplió con el requisito de procedibilidad indicado para acudir a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[…]
Lo anterior implica que de manera forzada la Sección declare

probada la excepción de falta de agotamiento del mencionado
39
Consejo de Estado, Sección Primera, nro. único de radicación: 25000-23-24-000-2010-00024-01, Consejero
Ponente: Guillermo Vargas Ayala.
requisito y en consecuencia emita un fallo inhibitorio, pues tal
circunstancia impide que se resuelva de fondo la petición de la
demandante40. […]” (Destacados de la Sala)
En el presente caso, la Sala evidencia que la decisión adoptada por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca tuvo que ver con el incumplimiento del requisito
de procedibilidad de la conciliación prejudicial, pero que erradamente dicho
Tribunal la denominó como una “[…] excepción de inepta demanda […]”, cuando,
a juicio de la Sala, ha debido referirse a esta como excepción de falta de
agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial,
razón por la cual se procederá a aclarar, en la parte resolutiva de esta providencia,
lo concerniente al nombre de la excepción que invocó el a quo.
Precisado lo anterior, la Sala procede a resolver el recurso de apelación

interpuesto.
6. La procedencia de la conciliación prejudicial como requisito de

procedibilidad para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
en el caso sub examine. Reiteración jurisprudencial
En un asunto similar, la misma parte demandante en este proceso, sociedad BP

EXPLORATION COMPANY LIMITED, presentó demanda ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones
nro. 2125 de 6 de diciembre de 2007, 623 de 31 de marzo de 2009 y 1222 de 26
de junio de 2009, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
En esa oportunidad el contenido de los actos administrativos acusados hace

referencia, entre otros aspectos, a la obligación que le asiste a la parte
demandante de “[…] destinar como mínimo un uno por ciento (1%) del valor del
proyecto, en actividades de recuperación, preservación y vigilancia de la Cuenca
Hidrográfica del río Unete […]”.
40
“[…] En la Sentencia C-258 de 2008, la Corte Constitucional definió así los fallos inhibitorios: “Decisiones
judiciales inhibitorias son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de
fondo el asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito; por tanto, el problema que
ha sido llevado a la justicia queda sin resolver…” […]”.
Asimismo, en dicho caso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la
demanda por considerar que al tratarse de una acción de nulidad y
restablecimiento, debía observarse lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285,
que exige como requisito de procedibilidad el intento de conciliación extrajudicial.
Por lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la

providencia proferida por el Tribunal, el cual fue decidido por esta Sección,
mediante la sentencia de 27 de enero de 2011 41, confirmó la providencia recurrida.
La Sala, en esta oportunidad, prohíja en su totalidad la referida sentencia de 27 de
enero de 201142, por cuanto existen identidad de partes e idénticos elementos
fácticos y jurídicos en los dos procesos, así:
“[…] En el caso sub examine, la controversia gira en torno a resolver

tres problemas jurídicos, a saber, determinar si la Ley 1285 de 2008
es aplicable en el caso objeto de estudio; establecer si el asunto de
que tratan las resoluciones acusadas, es conciliable; y si la solicitud
de suspensión provisional excusa a la parte actora de cumplir con el
requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
Estima la Sala pertinente precisar el origen de la conciliación como

requisito de procedibilidad en nuestro ordenamiento jurídico, en aras
de dar claridad sobre el asunto planteado para solución.
Conforme lo observó la Sala en providencia de 30 de agosto de

200743, la conciliación como mecanismo alternativo de solución de
conflictos fue introducida en nuestra legislación desde el Decreto
2158 de 1948, adoptado como legislación permanente mediante el
Decreto 4133 de 1948, por el cual se expidió el Código Sustantivo del
Trabajo, encontrando un nuevo impulso a partir de la reforma del
Código de Procedimiento Civil, efectuada mediante Decreto 2282 de
1989.
Con la expedición de la Ley 23 de 1991, modificada por la Ley 446 de

1998 y desarrollada por la Ley 640 de 2001 se extendió al Derecho
Administrativo. Allí se precisó que en los procesos contencioso
administrativos sólo es procedente en los conflictos de carácter
particular y contenido económico, es decir, aquellos que se tramiten
en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del
C.C.A.
41
Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno.
42
Esta Sección ha reiterado dicho pronunciamiento, en varias oportunidades, como por ejemplo en las
sentencias de 28 de enero de 2016, nro. único. de radicación: 25000-23-24-000-2010-00281-02 y 25000-23-
24-000-2011-00820-01, respectivamente, Consejera Ponente: María Elizabeth García González.
43
Ponente: Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta
En dicha Ley, se previó que la conciliación en asuntos contenciosos
administrativos, podría ser prejudicial. Para tal fin, no constituía un
requisito de procedibilidad de la acción.
Por su parte, la Ley 446 de 1998, que modificó la Ley 23 de 1991,

estableció en su artículo 70, que el artículo 59 de la anterior Ley
quedaría así:
Artículo 70. Asuntos susceptibles de conciliación. El

artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así:
“Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las

etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de
derecho público, a través sus representantes legales o por
conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter
particular y contenido económico de que conozca o
pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso
administrativo a través las acciones previstas en los
artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo.
Parágrafo 1º. En los procesos ejecutivos de que trata el

artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá
siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de
mérito.
Parágrafo 2º. No puede haber conciliación en los

asuntos que versen sobre conflictos de carácter
tributario”. (Negrilla y subrayado fuera de texto)
Insiste la Sala en que en ese momento, la conciliación en las

acciones de nulidad y restablecimiento era posible de forma judicial o
prejudicial, pero en ningún momento, constituía un requisito de
procedibilidad de la acción.
Así mismo, según se infiere del texto transcrito solo era viable para
los asuntos de carácter particular y de contenido económico, pero
nunca en asuntos de carácter tributario.
Sólo fue a partir de la entrada en vigencia del artículo 37 de la Ley

640 de 2001, tal como fue publicada en el Diario Oficial No. 44.303 de
24 de enero de 2001 en cumplimiento del Decreto 131 de 2001 y
según la corrección que le hizo el artículo 2º de éste, que se dispuso
la conciliación como requisito de procedibilidad en algunas acciones
previstas en el Código Contencioso Administrativo. Allí se estableció:
“ARTICULO 37. Requisito de procedibilidad en asuntos

de lo contencioso administrativo. Antes de incoar
cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y
87 del Código Contencioso Administrativo, las partes,
individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de
conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es
conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la
petición de conciliación enviada a la entidad o al particular,
según el caso, y de las pruebas que fundamenten las
pretensiones”.44
En dicho momento legislativo, la conciliación como requisito de

procedibilidad sólo era exigible en las acciones de reparación directa
y de controversias contractuales. (Art. 86 y 87 del C.C.A.)
De tal forma, que sólo fue hasta la expedición de la Ley 1285 de

2009, que se estableció la conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora bien, sobre la aplicación de la conciliación como requisito de

procedibilidad de la acción, recuerda la Sala que el artículo 13 de la
Ley 1285 de 2009, estableció su obligatoriedad para los asuntos que
sean conciliables.
“ARTÍCULO 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley

270 de 1996 el siguiente:
“Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia

contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta
ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre
constituirá requisito de procedibilidad de las acciones
previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código
Contencioso Administrativo o en las normas que lo
sustituyan, el adelantamiento del trámite de la
conciliación extrajudicial.” (Negrilla fuera de texto)
Por su parte, el artículo 28 de la Ley 1285 dispone que dicha

exigencia rige a partir de su promulgación. Por lo tanto, al ser una
norma procesal es de aplicación inmediata, según lo dispone el
artículo 6° del Código de Procedimiento Civil.
De acuerdo con lo anterior, se concluye que para el caso objeto de

estudio, es menester antes de proveer sobre la admisión de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, verificar si el
asunto era conciliable, y en consecuencia, si era obligación de la
parte actora, aportar constancia del intento de conciliación.
Para el efecto, reitera la Sala que dicho requisito se entenderá

cumplido de acuerdo con lo previsto en la Ley 640 de 2001, cuando
se efectúe la audiencia sin que se logre el acuerdo o cuando vencido
el término de 3 meses contados a partir de la presentación de la
solicitud, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa.
En este último evento, se podrá acudir directamente a la jurisdicción
con la sola presentación de la solicitud de conciliación.
44
“[…] El motivo de la corrección reseñada se presentó en la parte considerativa del citado Decreto 131 de
2001, así:
Que en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 se incluyó una referencia al artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, la cual es errada toda vez que el legislador sólo aprobó referenciar los artículos 86 y 87 del
mismo Código, tal como consta en el texto aprobado en segundo debate por la Cámara de Representantes y
en el texto de la Comisión Accidental de Conciliación, aprobado por las plenarias de las Cámaras, ambos el
12 de diciembre de 2000’. El artículo 2º del mismo, que dispuso tal corrección, fue encontrado ajustado a
derecho por esta Sala, en sentencia de 30 de enero de 2004, expediente núm. 6914, consejero ponente
doctor Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda de
nulidad que se interpuso contra el mismo. […]”
Con todo, puede acudirse directamente a la jurisdicción cuando bajo
la gravedad del juramento, que se entiende prestado con la
presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio,
el lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado o que éste
se encuentra ausente y no se conoce su paradero.
Los asuntos conciliables en las acciones de nulidad y

restablecimiento del derecho, están entonces, guiados por la
disposición que tenga la persona del bien jurídico, presuntamente
afectado por el acto administrativo, es decir, al tenor de la Ley 446 de
1998, en los que sean susceptibles de transacción, desistimiento y
aquellos que expresamente determine la ley.
Ahora bien, contrario a lo afirmado por la parte actora considera la

Sala que es necesario confirmar el auto apelado toda vez que los
actos administrativos acusados son de contenido económico y es
posible conciliar sus efectos económicos.
El contenido de los actos administrativos acusados hace referencia,

entre otros aspectos, a la obligación que le asiste a la parte actora de
“…destinar como mínimo un uno por ciento (1%) del valor del
proyecto, en actividades de recuperación, preservación y
vigilancia de la Cuenca Hidrográfica del río Unete…” . Destinación
que a todas luces tiene una naturaleza económica y cuantificable
según el valor del proyecto.
En este sentido resalta la Sala que el artículo 71 de la Ley 446 de

1998 dispone que todo acto administrativo podrá conciliarse sobre los
efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del
artículo 69 del C.C.A., que para el caso concreto es la causal
contenida en el numeral 3° del citado artículo, ya que con la decisión
adoptada en el acto acusado de obligarla a destinar el 1% del
proyecto mencionado, se le podría causar un agravio en su
patrimonio.
Lo anterior se evidencia a folios 228 a 231, donde la demandante

reclama que se le excuse del citado pago por ser contrario al
ordenamiento jurídico, dinero que considera debe ser excluido de los
actos acusados.
El asunto tratado envuelve la existencia de un derecho subjetivo en

cabeza de la parte actora; derecho de naturaleza económica y en
consecuencia susceptible de transacción, desistimiento y
allanamiento.
De igual forma se observa que no se trata de un asunto tributario y

por lo mismo no resulta aplicable lo dispuesto en la Ley 640 de 2001,
donde de manera expresa excluye la conciliación como requisito de
procedibilidad, en dichos asuntos.
Lo anterior, permite concluir a la Sala que el asunto estudiado es de

aquellos que son conciliables y por tanto, la actuación del juez de
primera instancia, de exigir el cumplimiento de la conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad fue ajustada a derecho.
Por último, sobre si la solicitud de suspensión provisional excusa a la
parte actora de cumplir con el requisito de procedibilidad de la
conciliación extrajudicial, observa la Sala que el artículo 35 de la Ley
640 de 2001 dispone:
ARTICULO 35. REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD. En los

asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación
extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para
acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso
administrativa, laboral y de familia, de conformidad con lo
previsto en la presente ley para cada una de estas áreas.
Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo
conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación
prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento
Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas
aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del
proceso, salvo cuando el demandante solicite su
celebración.
El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido

cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se
logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el
inciso 1o. del artículo 20 de esta ley la audiencia no se
hubiere celebrado por cualquier causa; en este último
evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la
sola presentación de la solicitud de conciliación.
Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción

cuando bajo la gravedad del juramento, que se entenderá
prestado con la presentación de la demanda, se manifieste
que se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar
de trabajo del demandado, o que este se encuentra
ausente y no se conoce su paradero.
Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera

solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares,
se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo
contrario, tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial
en derecho como requisito de procedibilidad, de
conformidad con lo previsto en la presente ley.
PARAGRAFO. Cuando la conciliación extrajudicial en

derecho sea requisito de procedibilidad y se instaure la
demanda judicial, sin perjuicio de lo previsto en los
artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la
parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia.
Esta multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios
mínimos legales mensuales vigentes en favor del Consejo
Superior de la Judicatura. (Negrilla y subrayado fuera de
texto)
Esta Sala ha entendido45 que las medidas cautelares de que trata el

citado artículo hacen referencia a aquellas previstas en el Código de
45
“[…] Sección Primera del Consejo de Estado, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Auto de 18
de marzo de 2010, Expediente 2009-00086. […]”.
Procedimiento Civil y que tienen como finalidad evitar que el deudor
se insolvente luego del intento de conciliación extrajudicial para
impedir la efectividad del decreto de medidas cautelares.
Por su parte, la suspensión provisional prevista en el artículo 152 del

C.C.A. suspende un acto administrativo, por manifiesta infracción
entre las normas invocadas como vulneradas, cuando las entidades
estatales o las particulares que cumplan funciones administrativas
expiden un acto administrativo manifiestamente ilegal. De ello se
sigue que al guardar una naturaleza y finalidad distintas, no pueden
ser asimiladas.
En consecuencia, la solicitud de suspensión provisional no excusa a

la parte actora de cumplir con el requisito de procedibilidad de la
conciliación extrajudicial. […]”.
Asimismo, se prohíja lo decidido por esta Sección, en providencia de veintiocho

(28) de enero de dos mil dieciséis (2016) 46, al “[…] confirmar la sentencia de la
sentencia de 11 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión […]”, “[…]
mediante la cual declaró de oficio la excepción de inepta demanda por no
agotamiento del requisito de procedibilidad referido a la conciliación extrajudicial,
contenido en el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 y, por tanto, se inhibió de fallar
sobre el fondo de la demanda […]”, presentada, en ejercicio de acción de nulidad y
restablecimiento, por la B.P. Exploration Company Colombia Limited (Hoy Equion
Energía Limited) contra Ministerio De Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
respecto de actos administrativos de contenido similar a los del presente caso.
En dicha oportunidad, cuya sentencia en primera instancia sustentó su decisión

inhibitoria en similares argumentos a la sentencia proferida en primera instancia de
caso sub judice, esta Sección consideró lo siguiente:
“[…] La actora en su recurso de apelación solicita que se revoque

la sentencia de primera instancia por medio de la cual se declaró
probada de oficio la excepción de inepta demanda por no
agotamiento del requisito de procedibilidad referido a la
conciliación extrajudicial, que se realice un estudio de fondo del
asunto y se acceda a las pretensiones de la demanda.
Entonces la Sala, antes de referirse al asunto de fondo si fuere del

caso, procede a pronunciarse acerca de la procedencia de la
conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para acudir a
esta Jurisdicción.
46
Consejo de Estado, Sección Primera, nro. único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00820-01, Consejera
Ponente: Dra. María Elizabeth García González.
En un asunto similar, la misma actora en este proceso, sociedad BP
EXPLORATION COMPANY LIMITED, presentó demanda ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85
del C.C.A., tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las
Resoluciones núms. 2125 de 6 de diciembre de 2007, 623 de 31 de
marzo de 2009 y 1222 de 26 de junio de 2009, expedidas por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En esa oportunidad el contenido de los actos administrativos

acusados hace referencia, entre otros aspectos, a la obligación que le
asiste a la parte actora de “…destinar como mínimo un uno por ciento
(1%) del valor del proyecto, en actividades de recuperación,
preservación y vigilancia de la Cuenca Hidrográfica del río Unete…”.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por

considerar que al tratarse de una acción de nulidad y
restablecimiento, debía observarse lo dispuesto en el artículo 13 de la
Ley 1285 de 2009, que exige como requisito de procedibilidad el
intento de conciliación extrajudicial.
Por lo anterior, la actora interpuso recurso de apelación contra la

providencia proferida por el Tribunal, y mediante sentencia de 27 de
enero de 2011 (expediente núm. 2009-00430, Consejero ponente
doctor Marco Antonio Velilla Moreno), que la Sala, en esta
oportunidad, prohíja en su totalidad por cuanto existen idénticos
elementos fácticos y jurídicos, confirmó el proveído recurrido.
[…]
Siendo así, es fuerza concluir que en el presente caso, la actora

debió agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación
prejudicial, porque como bien lo señaló el a quo, se evidencia
que las pretensiones de la demanda contienen un interés
eminentemente económico, representado en que BP solicita que
se le reconozcan las inversiones efectuadas dentro del marco del
Plan de Manejo Ambiental como cumplimiento de la obligación
del 1% contenida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de
1993 y que, además, ésta solo tenga en cuenta la tasa por uso de
agua y no la totalidad del costo del proyecto.
Por lo anterior, la Sala confirmará la providencia apelada, en

cuanto se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto,
como en efecto lo hará en la parte considerativa de esta
providencia. […]” (Destacados de la Sala).
Adicionalmente, la Sala, en sentencia de 11 de mayo de 2017 47, efectuó las

siguientes precisiones:
“[…] Al respecto, la Sala recuerda que la “demanda en forma” es un

requisito procesal que debe ser controlado por el Juez y por las partes
47
Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés
durante la etapa de la admisión de la demanda o en la contestación a
la misma a través de la formulación de las respectivas excepciones
previas.
En efecto, las partes pueden ejercer el control de las cuestiones de

carácter procesal que surgen al inicio del proceso a través de los
instrumentos que consagra el ordenamiento jurídico, esto es,
mediante el ejercicio de los recursos ordinarios , con la interposición
de un incidente de nulidad , o con la formulación de excepciones
procesales (denominadas excepción previas).
En lo atinente a la actuación del juez, la Sala resalta que además

del análisis previo realizado en la etapa de admisión, de
conformidad con el artículo 306 del CPC, hoy artículo 282 del
CGP, éste tiene el deber de reconocer oficiosamente en la
sentencia un hecho que constituyen una excepción cuando lo
halle probado.
En este contexto, para la Sala no le asiste razón al recurrente cuando

afirma que por el hecho de haberse admitido la demanda se entendió
subsanada la falta de acreditación del requisito de procedibilidad de la
conciliación, por cuanto el control de los presupuestos procesales de
la demanda no solo se puede realizar al momento de la admisión de
la misma sino también en la sentencia, de oficio o petición de parte,
cuando se resuelven las excepciones previas formuladas, de
conformidad con el artículo 170 del CCA aplicable al caso sub
examine. […]”. (Destacado de la Sala)
La Sección, en auto de 18 de septiembre de 2014 48, ha efectuado las siguientes

consideraciones sobre las excepciones al cumplimiento del citado presupuesto de
procedibilidad:
“[…] Recapitulando entonces tenemos que actualmente existen las

siguientes excepciones a la regla general de cumplimiento del
requisito de procedibilidad en la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo relacionado con la acreditación de haber solicitado
previamente a la presentación de la demanda, la conciliación ante el
Ministerio Público:
a. Cuando el asunto es de carácter tributario.

b. Cuando se adelante un proceso ejecutivo.
c. Para acudir a Tribunales de Arbitramento a resolver asuntos de
carácter contractual en aplicación del artículo 121 de la Ley 446 de
1998.
d. Cuando el demandante solicite medidas cautelares de carácter
patrimonial.
e. Cuando una entidad pública funja como demandante. […]”.
48
Consejo de Estado, Sección primera, nro. único de radicación: 68001-23-33-000-2013-00412-01, Consejero
Ponente: Guillermo Vargas Ayala.
En virtud de lo anterior, la Sala considera para el caso sub examine que la
demandante debió agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación
prejudicial, por cuanto, como lo señaló el a quo, se evidencia que no se enmarca
en ninguna de las excepciones legales para el cumplimiento del requisito, por
cuanto, las pretensiones de la demanda contienen un interés eminentemente
económico, representado en que la parte demandante solicita que se le
reconozcan las inversiones efectuadas dentro del marco del Plan de Manejo
Ambiental como cumplimiento de la obligación del 1% contenida en el parágrafo
del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y que, además, ésta solo tenga en cuenta la
tasa por uso de agua y no la totalidad del costo del proyecto.
7. CONCLUSIÓN
La Sala concluye que la parte demandante debió agotar el requisito de

procedibilidad de la conciliación prejudicial, toda vez, que se evidencia que las
pretensiones de su demanda contienen un interés eminentemente económico,
como es el reconocimiento de las inversiones efectuadas por ella, sin que sea
procedente el argumento de que la solicitud de suspensión provisional de los actos
demandados se enmarca en los supuestos normativos indicados por el legislador
para acudir directamente a la jurisdicción cuando se solicite el decreto y práctica
de pruebas de medidas cautelares.
En virtud de lo expuesto, la Sala confirmará la providencia apelada, en cuanto se

inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto, como en efecto lo hará en la
parte considerativa de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia apelada, en el entendido que la

excepción, declarada de oficio por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es
la de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación
prejudicial, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal
de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por
la Sala en la sesión del día veintiséis (26) de abril de 2018.
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Conciliación Prejudicial Como Requisito de Procedibilidad

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DEMANDA – Requisitos / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL COMO REQUISITO

DE PROCEDIBILIDAD – Obligatoriedad / CONCILIACIÓN - Origen y desarrollo

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Requisito de procedibilidad / DEMANDA DE

La Sala concluye que la parte demandante debió agotar el requisito de

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 97

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00296-01

Actor: B.P. EXPLORATION COMPANY COLOMBIA LIMITED, ACTUALMENTE

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Referencia: Se resuelve recurso de apelación interpuesto contra la sentencia

Referencia: CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Como requisito de procedibilidad

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii)

La parte demandante, por medio de apoderado especial 1, presentó demanda2, en

La parte demandante pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos

Solicitó, a título de restablecimiento del derecho lo que se extracta a continuación:

“[…] Se declare que la expedición de la Resolución No. 158 de 29 de

1.2 Presupuestos fácticos

La parte demandante relató, como fundamento de sus pretensiones, los hechos

1.2.1 “[…] Mediante Resolución No. 1624 de 26 de diciembre de 1995, el

1.2.2 “[…] Mediante Resolución No. 340 de 15 de agosto de 1996, la

1.2.3 “[…] Mediante Resolución No. 200.15.06-0645 de 28 de junio de

1.2.4 “[…] Mediante comunicación radicada bajo el número 20061011-

1.2.5 “[…] Mediante Resolución No. 158 de 29 de enero de 2008 el

1.2.6 “[…] Mediante comunicación radicada bajo el número 4120-E1-2488

1.2.8 “[…] Mediante comunicación 4120-E16452 de 26 de enero de 2009,

1.2.9 “[…] Mediante Resolución No. 776 de 27 de abril de 2009, el

2.10 “[…] El artículo tercero de la Resolución 776 de 27 de abril de 2009

1.3 Normas violadas

En criterio de la parte demandante, las resoluciones demandadas transgredieron

1.4 Concepto de la violación.

La parte demandante desarrollo el concepto de la violación, así:

1.4.1 “[…] La falsa interpretación del artículo 58 de la Constitución y del

1.4.1.1 Afirmó que si bien es cierto que el artículo 58 de la Constitución Política

1.4.1.2 Agregó que la falta de reglamentación del parágrafo del artículo 43 de la

1.4.2 “[…] La interpretación errónea del parágrafo del art. 43 de la ley 99 de

1.4.2.1 Sostuvo que el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 no se puede

1.4.2.2 Destacó que desde el inicio de la actividad licenciada, la parte demandante

1.4.3.2 Adujó que se vulnera el artículo 80 de la Constitución Política y el artículo

1.4.3.4 Recalcó la falta de aplicación del artículo 6º del Decreto 155 de 22 de

1.4.4 Indebida o falsa motivación.

1.4.4.2 Enfatizó que:

“[…] no existe ni el soporte jurídico ni fáctico para que el Ministerio

1.4.5 Violación del artículo 83 de la Constitución Política

1.4.5.2 Manifestó que:

“[…] BP entendió que la autoridad ambiental había dado su

1.5 Solicitud de suspensión provisional y manifestación de no agotamiento

La parte demandante advirtió que acude directamente a la Jurisdicción de lo

Solicitó, en consecuencia, la medida de suspensión provisional que tiene el

2.1 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección

“[…] Por tanto, la posible violación de las normas invocadas, solo

2.2 La parte demandante presentó, mediante escrito de 29 de noviembre de

2.3 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección

2.5 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección

“[…] Al momento de la presentación de la demanda, la cuantía

Por consiguiente, dado que de conformidad con el Art. 132 numeral 3 o

2.6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B,

El Tribunal consideró lo siguiente:

2.6.1 Respecto de la admisión de la demanda.

“[…] Por reunir los requisitos de ley se admitirá la demanda de la

2.6.2 Respecto de la solicitud de suspensión provisional