Rapport Provisoire Orientations Cpecl - Dec 2016

Etude pour l’élaboration d’une stratégie
d’opérationnalisation des contrats plans

Etat du Sénégal - collectivités
territoriales
RAPPORT PORTANT DÉFINITION DES ORIENTATIONS ET DES

OBJECTIFS DES CONTRATS-PLANS
Décembre 2016
PRESTIGE Cabinet Conseil
PRESTIGE SA- Liberté 6 N° 8175 Dakar – Sénégal

BP 47 Dakar – Sénégal
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Rapport de la mission d'élaboration d'une stratégie d'opérationnalisation des contrats plans Etat- Collectivités locales
9
Décembre 2016 LES GRANDES ORIENATIONS DE LA STARTEGIE CPECL
Sommaire
I – Cadre général de l’étude....................................................................................................................4
I.1 Contexte et problématiques..........................................................................................................4
I.2 Présentation de l’étude..................................................................................................................8
I.2.1 Etat des contrats plans au Sénégal et fondements de l’étude.................................................8
I.2.2 Objectifs de l’étude et résultats attendus.............................................................................11
I.2.3 Méthodologie et économie générale de l’étude...................................................................12
II – Caractérisation, enjeux et enseignements critiques des contrats plans entre l’Etat et les
collectivités territoriales.......................................................................................................................15
II.1 Caractérisation des contrats plans..............................................................................................15
II.2 Enjeux des contrats plans...........................................................................................................18
II.2.1 La cohérence et la pertinence des politiques publiques......................................................19
II.2.2 Le développement et l’équilibre des territoires...................................................................22
II.2.3 L’efficacité de l’action publique............................................................................................24
II.3 Enseignements critiques des contrats plans...............................................................................27
II.2.1 Un statut juridique ambigu..................................................................................................27
II.2.2 Des effets limités sur l’aménagement du territoire..............................................................29
II.2.3 Les aléas du financement....................................................................................................31
II.2.4 Une réelle complexité institutionnelle.................................................................................33
III – Gouvernance des contrats plans pour une productivité effective.................................................35
III.1 Des acteurs et territoires pertinents des contrats plans............................................................36
III.1.1 Des acteurs et territoires dans les expériences étrangères.................................................36
III.1.2 Des acteurs et territoires au Sénégal..................................................................................37
III.1.2.1 Des acteurs centraux et déconcentrés.........................................................................38
III.1.2.2 Des acteurs étatiques décentralisés et territoires locaux.............................................40
III.1.2.3 Des acteurs non étatiques...........................................................................................42
9
III.1.3 des propositions de positionnement et de pouvoirs..........................................................45
III.1.3.1 Des acteurs étatiques centraux et déconcentrés.........................................................45
III.1.3.2 Des acteurs étatiques décentralisés et territoires locaux.............................................47
III.1.3.3 Des acteurs non étatiques...........................................................................................50
III.2 de la structuration, des domaines, démarches et durée des contrats plans.............................51
III.2.1 Des tendances des expériences étrangères........................................................................51
III.2.2 Des propositions pour le Sénégal........................................................................................54
III.3 Du dispositif de pilotage et de suivi-évaluation.........................................................................56
III.3.1 Des tendances des expériences étrangères et principes communs....................................57
III.3.2 Des propositions pour le Sénégal........................................................................................58
III.3.2.1 Le dispositif au niveau national....................................................................................59
III.3.2.2 Le dispositif au niveau territorial.................................................................................60
9
I – CADRE GÉNÉRAL DE L’ÉTUDE
La réflexion sur les contrats plans entre l’Etat et les collectivités territoriales
se pose en un moment où l’approche et la planification du développement
connaissent des évolutions structurelles qui induisent un renouveau
managérial de l’action publique en général. Le cadrage général précise le
contexte et les problématiques diverses (I.1), et la présentation de l’étude
(I.2).
I.1 Contexte et problématiques
Le Sénégal se trouve à un tournant décisif où l’exercice de la démocratie

formelle indique une demande toujours plus forte de gouvernance et de
développement, dans un contexte où, malgré la volonté déclarée et les
progrès réalisés depuis son indépendance, le pays reste encore confronté à
d’importants défis socio-économique et environnemental.
Dans le même temps, les déséquilibres territoriaux persistent, perpétuant de

véritables problèmes d’aménagement du territoire 1. Le territoire national se
trouve ainsi « fortement marqué par une disparité dans son occupation
favorisant l'émergence de deux entités distinctes : d'une part le tiers-ouest où
se concentrent l'essentiel de la population et les activités économiques ; et
d'autre part, le reste du pays »2.
Cet état de fait rencontre toutefois la volonté de l’Etat d’atténuer les

disparités et les inégalités socio-économiques, notamment à travers la
formulation et la mise en œuvre de politiques et de programmes macro-
économiques, ainsi qu’une politique de décentralisation et d’aménagement
du territoire qui consacre la pleine responsabilisation des collectivités
territoriales dans la gestion des affaires publiques locales.
1
Plus de la moitié de la population urbaine du pays et 25 % de la population totale vivent à Dakar, pendant que les régions
du centre, de l’est et du sud sont faiblement urbanisées et peuplées. Ce déséquilibre démographique dans l’occupation du
territoire national s’amplifie en faveur des zones côtières.
2
Rapport Commission « Cohérence territoriale » Acte 3 de la décentralisation.
9
Cependant, malgré une réelle volonté des élus locaux à assumer leurs
responsabilités et les compétences transférées, malgré les divers outils de
planification pour répondre aux besoins des populations, les collectivités
locales restent confrontées à la mobilisation de ressources suffisantes et des
capacités nécessaires pour promouvoir le développement local.
A l’analyse, si les ressources de tous ordres continuent de contraindre les

ambitions pour plus de progrès, il y a lieu de considérer que la faible
pertinence des processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques
publiques a été jusque-là un déterminant fondamental de la crise du
développement.
Aujourd’hui, l’aspiration légitime de la Nation à un développement

harmonieux et inclusif rencontre la conscience et l’engagement de l’Etat à
définir des politiques publiques et des réformes institutionnelles qui
devraient impacter de manière substantielle les conditions et le cadre de vie
des populations. La quête de plus de légitimité et d’efficacité des politiques
publiques se traduit notamment par la définition de nouvelles voies pour
répondre, entre autres, aux enjeux majeurs de l’accélération de la croissance
économique, de la cohésion sociale, de l’emploi, de l’environnement ou de la
cohérence territoriale.
Dans cette optique, l’Etat a réaffirmé et repensé son option pour l’approche
territoriale3, comme « processus de développement qui s’appuie sur des
ressources du territoire susceptibles de servir de cadre d’impulsion du
progrès économique et social avec une articulation des échelles et une
synergie des actions »4.
Cette nouvelle orientation de développement du pays est d’abord affirmée

par le Plan Sénégal Emergent (PSE) qui est le cadre de référence pour relever
les défis de développement durable du pays. Il articule la transformation
structurelle de l’économie et le progrès social au développement territorial.
3
Les jalons d’une approche territoriale sont posés d’ailleurs dès l’indépendance
4
Projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable des territoires, article 2, tiret 6
9
En effet, le PSE pose les options fondamentales de renforcer les collectivités

territoriales, de promouvoir la viabilité des territoires, d’assurer la correction
des disparités spatiales, et de réduire les inégalités.
Elle est ensuite confirmée par la Stratégie nationale de développement

territorial (SNDT) qui énonce la vision, les valeurs, les orientations, les
objectifs et les grands principes du développement territorial. En parfaite
synergie avec le Plan national d’aménagement et de développement territorial
(PNADT), la SNDT identifie diverses mesures organisationnelles,
institutionnelles et financières susceptibles de favoriser l’activation et la
valorisation des potentialités des territoires.
Elle est portée enfin par la réforme de décentralisation en cours,

communément appelée Acte 3 de la décentralisation, qui a pour vision
d’organiser le Sénégal en « territoires viables, compétitifs et porteurs de
développement durable » dont toutes les ressources sont valorisées pour une
création endogène et durable de richesses, d’emplois et de revenus 5.
En cohérence avec les orientations de l’Acte 3 de la décentralisation, le

Ministère de la gouvernance locale, du développement et de l’aménagement
du territoire (MGLDAT) a adopté, en 2015, sa Lettre de politique sectorielle
(LPS) 2015-2020 axée sur l’optimisation de la cohérence territoriale,
l’articulation et la lisibilité des échelles de gouvernance territoriale et
l’adaptation des mécanismes de financement du développement territorial.
Au surplus, le ministère a initié un projet de loi d’orientation pour
l’aménagement et le développement durable des territoires (LOADDT) qui
« vise à doter l’aménagement du territoire et le développement territorial d’un
cadre juridique approprié permettant de favoriser la mise en œuvre des
stratégies y afférentes »6.
Dans une telle perspective, l’un des défis majeurs est sans doute de poser et
de réussir la cohérence des politiques publiques et la cohésion des divers
5
Plan stratégique de l’Agence de développement municipal 2016-2025, p.15
6
Exposé des motifs de la LOADDT
9
acteurs qui sont en définitive les déterminants - et en même temps les

conditions critiques - de la gouvernance et du développement. En effet, que
l’on considère l’un et l’autre paradigme, il est fondamental, pour leur donner
sens et effectivité, de réaliser l’institution et l’articulation pertinente des
territoires, et en leur sein, de favoriser la reconnaissance et la coopération
entre les divers acteurs étatiques et non-étatiques, ainsi que la relation entre
l’économique, le social et les impératifs de préservation de la biosphère.
Fondamentalement, la conception et la mise en œuvre réussie de l’approche
territoriale sont fortement tributaires de la qualité des divers acteurs et des
interactions qu’ils développent entre eux pour construire des territoires
stables et prospères.
Pour répondre à ces défis, la coopération entre les divers acteurs, et

singulièrement la contractualisation entre l’Etat et les collectivités
territoriales sont fortement interpellées. En effet, au sens de la LOADDT, la
formalisation des relations entre l’Etat et les collectivités territoriales basées
sur le partenariat dans le cadre de la territorialisation des politiques
publiques est un enjeu d’importance pour parfaire le profil et la logique
profonde du « jeu des acteurs », et in fine pour améliorer la conception et le
rendement des politiques publiques.
A cet effet, les contrats plans constituent aujourd’hui une modalité qui
permet aux collectivités territoriales de coopérer avec l'État dans la
programmation et le financement pluriannuels de projets importants de
développement territorial. Ils se révèlent comme un cadre formel approprié
qui institue la collaboration entre ces deux catégories d’acteurs, et organise
les mécanismes et les cadres de leurs interrelations au sein d’un territoire, et
entre les territoires.
Institués par diverses dispositions législatives et réglementaires des textes de

la décentralisation pris en 1996, et reconduis par la loi n° 2013-10 du 28
décembre 2013 portant Code général des collectivités locales, les contrats
plans n’ont à ce jour pas connu une mise en œuvre effective alors même
9
qu’ils offrent des opportunités réelles à l’Etat et aux collectivités territoriales

de répondre à des préoccupations communes, notamment dans la réponse
diligente, adaptée et efficace aux défis des territoires, et aux aspirations de
bien être et d’épanouissement des populations.
C’est pourquoi, à l’initiative de l’Agence de développement municipal (ADM)

et de l’Agence nationale d’aménagement du territoire (ANAT), la présente
étude est réalisée, et ambitionne de définir la stratégie et les modalités
d’opérationnalisation des contrats plans entre l’Etat du Sénégal et les
collectivités territoriales pour un développement territorial et national
intégré.
I.2 Présentation de l’étude
I.2.1 Etat des contrats plans au Sénégal et fondements de l’étude
Au-delà du lien théorique et de la rationalité qui relient l’approche

territoriale à la coopération entre l’Etat et les collectivités territoriales, le
système sénégalais de décentralisation et de planification du développement
a posé le cadre général de la contractualisation entre eux. Pour autant, les
pouvoirs publics centraux et décentralisés n’ont jusque-là pas réussi à
implémenter les contrats plans à proprement parler malgré des expériences
collaboratives multiformes.
C’est la réforme dite de régionalisation qui, dans son ambition d’accélérer le

développement économique du pays consacre les contrats plans dont
l’objectif était alors « d'aider la région ou la commune concernée à réaliser
ses objectifs de développement économique, social, sanitaire, culturel et
scientifique »7. En effet, si la loi n° 96-06 du 22 mars 1996 portant code des
collectivités locales pose en son article 15 le principe de la coopération entre
l’Etat et les collectivités locales pour la réalisation de programmes d’intérêt
commun, la loi n° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences
7
Article 5 du décret N° 96-1133 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de transfert de compétences
aux régions, aux communes et aux communautés rurales en matière de planification
9
aux régions, aux communes et aux communautés rurales, prévoit pour la

région et pour la commune la possibilité de « passation, en association avec
l'Etat, de contrats-plans pour la réalisation d'objectifs de développement
économique, social, sanitaire, culturel et scientifique »8.
Toutefois, c’est le décret n° 96-1133 du 27 décembre 1996 portant

application de la loi de transfert de compétences aux régions, communes et
communautés rurales, notamment en matière de planification, qui fait état
des modalités pratiques de contractualisation, précisément dans le cadre des
contrats plans.
Ces dispositions législatives et réglementaires ont été inopérantes pour des

raisons difficiles à objectiver en l’absence d’initiatives et de réflexions sur les
contrats plans, desquels les véritables causes d’inaction auraient pu être
identifiées. L’on peut tout de même supposer que le temps et les modalités
d’installation et d’affirmation institutionnelle de la région - collectivité locale
nouvellement créée en 1996 - semblaient peu favorables. Tout comme la
difficile transformation des rapports paternalistes et « tutélaires » de l’Etat
envers les collectivités locales d’alors, malgré le vœu proclamé de renforcer la
décentralisation et la création d’une échelle intermédiaire de coordination et
de programmation du développement économique.
En tout état de cause, la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code

général des collectivités locales réaffirme, en ses articles 16 et 17, le principe
de coopération entre l’Etat et les collectivités territoriales 9, en même temps
qu’elle conforte les dispositions relatives aux contrats plans, notamment en
ses articles 170, 314 et 315 qui reconnaissent expressément la compétence à
la ville, au département et à la commune de mettre en œuvre des contrats
plans avec l’État pour la réalisation de projets de développement.
8
Articles 44 et 45 de la loi N° 96-07 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales
9
Article 16.- Les collectivités locales peuvent entreprendre, suivant des modalités fixées par décret, des actions
de coopération entre elles, avec l’Etat ou toute autre structure appropriée en vue de la promotion et de la
coordination des actions de développement dans des domaines spécifiques ; Article 17.- Les collectivités locales
peuvent, individuellement ou collectivement, entreprendre avec l'Etat la réalisation de programmes d'intérêt
commun.
9
En plus de ces affirmations législatives, la SNDT avance 3 principes phares

qui appellent la volonté et la capacité de l’Etat et des collectivités locales en
particulier à coopérer formellement à travers les contrats plans.
D’abord le principe de centralité du territoire qui se positionne dès lors

comme un épicentre fédérateur des flux, des interrelations économiques et
sociopolitiques d’un ensemble d’aires fonctionnelles ayant des rapports de
forte interdépendance, et se construisant dans une vocation partagée, donc
d’un projet collectif
Ensuite le principe de subsidiarité qui positionne l’échelle la plus pertinente

et les acteurs les plus indiqués dans une parfaite articulation des rôles,
ainsi que le dialogue entre les politiques sectorielles et les dynamiques
territoriales dans une collaboration permanente des divers dépositaires de
l’action, notamment l’Etat et les collectivités territoriales.
Enfin le principe de contractualisation qui postule la formalisation de la

reconnaissance mutuelle et du travail coopératif entre l’Etat et les
collectivités territoriales - entre autres - autour de programmes intégrés à
l’échelle des territoires, programmes collectivement construits autour des
potentiels de chaque territoire, mettant la priorité sur les thèmes fédérateurs
et les investissements structurants susceptibles d’avoir un impact à moyen
et long terme sur le développement économique et social aux différents
niveaux.
Toutes ces occurrences situent donc la problématique de la

contractualisation, et particulièrement des contrats plans au cœur des
préoccupations pour réussir la territorialisation du développement national.
Dans cet esprit, l’article 278 du code général des collectivités locales dispose
que les collectivités territoriales « concourent avec l'Etat, à l'administration et
à l'aménagement du territoire, au développement économique, éducatif,
social, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu'à la protection et à la mise
en valeur de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie ».
9
Aujourd’hui, le projet de LOADDT reprend et agrège dans son esprit et dans

sa juridiction ces divers principes et dispositions, et reconnait en son article
18, la prérogative de l’Etat de définir les instruments de mise en œuvre des
outils nationaux de planification notamment les contrats plans entre l’Etat
et les collectivités territoriales dont les modalités de préparation, d’adoption
et de mise en œuvre doivent être fixées par décret.
La présente étude se situe donc dans le processus d’information et

d’élaboration d’un tel décret, et au-delà dans la production de connaissances
et de propositions pertinentes, essentielles à l’effectivité des contrats plans.
I.2.2 Objectifs de l’étude et résultats attendus
Dans le temps, l’Etat a développé des expériences intéressantes de

coopération avec les collectivités territoriales mais il s’est très souvent agi de
contrats en cascade, liant d’abord le pouvoir central à une organisation ou
un programme, puis l’organisation ou le programme à une collectivité locale.
Ce conventionnement de second degré s’est surtout mené de façon
ponctuelle, avec pour objet, la réalisation d’infrastructures ou d’activités de
renforcement de capacités des collectivités locales, ou encore l’accès au
crédit pour des investissements.
Ce type de coopération s’est réalisé notamment à travers des structures

comme l’Agence d’exécution des travaux d’intérêt public (AGETIP) ou
l’Agence de développement municipal (ADM) dans le cadre d’une nouvelle
forme de partenariat dans laquelle l’Etat confie une partie de ses
prérogatives à une structure hors du secteur public - en signant avec elle
une convention - pour l’exécution de projets par la maitrise d’ouvrage
déléguée.
La mise en place du Crédit communal logé à la BHS relevait de cette

logique, et cherchait à faciliter l’emprunt, notamment l’accès à des
ressources d’investissement pour améliorer et mettre en état les
infrastructures locales.
9
Dans la perspective de mise en œuvre des contrats plans, et en l’absence de

pratiques avérées de contractualisation sous une forme directe, des
questions essentielles se posent. Elles concernent notamment les enjeux, les
domaines, la stratégie ou encore le dispositif institutionnel de pilotage, de
promotion et de suivi- évaluation desdits contrats plans.
Pour y répondre, la présente étude a pour objectif général de nourrir la

réflexion et de formuler des propositions adaptées pour l’opérationnalisation
des dispositions relatives à l’élaboration et à l’exécution des contrats plans
au Sénégal. Précisément, il s’agit de préciser :
- la problématique des contrats plans en rapport avec les défis de

développement et les options fondamentales des politiques publiques
du pays ;
- la plus value des contrats plans au regard de la gouvernance et du

développement des territoires ;
- le statut, la démarche et le champ d’intervention des contrats plans,

particulièrement entre l’Etat et les collectivités territoriales ;
- les dispositions réglementaires pertinentes - notamment au moyen

d’un projet de décret - pour compléter l’arsenal juridique régissant le
cadre général des contrats plans ;
- les acteurs et les modalités concrètes pour conduire les processus

d’implémentation des contrats plans.
Sur cette base, l’Etat et les collectivités territoriales devraient disposer de

connaissances utiles et de rouages maîtrisés pour une pratique soutenue,
huilée et probante des contrats plans.
I.2.3 Méthodologie et économie générale de l’étude
Sous la supervision de l’ADM et de l’ANAT, la démarche de conception de

l’étude s’est fondée sur l’esprit et les principes de la territorialisation et de la
contractualisation de l’action publique pour le développement. Ainsi, la
mobilisation de divers acteurs 10 et expériences aux différentes échelles ont
10
Annexe 1 : liste des acteurs interviewés
9
été recherchées pour asseoir les propositions sur des bases de légitimité de
nature à favoriser l’effectivité de la mise en œuvre des contrats plans.
Au moyen d’interviews basées sur un guide d’entretien ouvert 11 conçu à cet

effet, une consultation large et inclusive a permis de collecter des inputs
d’importance en partant du vécu, des perceptions, des projets et des
perspectives de l’ensemble des catégories d’acteurs à toutes les échelles,
locale, départementale, régionale12 et nationale.
Ce processus endogène de construction collective a été accompagné et

enrichi par une revue documentaire et un benchmarking des initiatives et
expériences africaines et internationales en matière de contrat-plan 13. Il s’est
agi d’organiser un aller - retour permanent entre les spécificités du Sénégal
et les leçons-apprises et bonnes pratiques étrangères. En plus du Maroc et
du Cameroun, un intérêt particulier a été accordé à diverses expériences
européennes de contractualisation14, et singulièrement à l’expérience
française des contrats plans, modèle d’inspiration le plus abouti du système
sénégalais à tous points de vue. Ce choix se fonde principalement sur le fait
que l’Europe à l’avantage sur cette thématique de vivre de longue date des
pratiques riches et variées soutenues par une réflexion scientifique dense et
féconde desquels des enseignements utiles peuvent être tirés.
En tout état de cause, la démarche méthodologique a mis les préoccupations

et réalités sénégalaises de la gouvernance et du développement des
territoires au cœur de la réflexion et de la production afin de parvenir à une
stratégie d’opérationnalisation des contrats-plans réaliste, pertinente et
adaptée.
Conformément aux exigences multi-niveaux et multi-acteurs de

l’opérationnalisation des contrats plans, la présente étude a été partagée
avec diverses institutions et organisations significatives de la
11
Annexe 2 : guide d’entretien ouvert
12
Dans la logique et les dispositions des pôles territoire
13
Annexe 3 : liste des documents consultés
14
Suisse, suède, Pays Bas, Pologne, Ukraine, Espagne, Italie, Grande Bretagne
9
contractualisation de l’action publique dont le « regard croisé » et la

validation collective ont été obtenus à l’occasion d’un atelier national
organisé à cet effet.
Le présent rapport d’étude a donc été élaboré dans l’optique de faciliter une
diffusion pédagogique des connaissances en capturant des développements
essentiels sur le cadre théorique et les pratiques, notamment sur les
fondements, sur l’organisation, la conduite et le suivi-évaluation des
contrats plans.
En tant que tel, il se propose d’éclairer les acteurs, de leur faciliter la

compréhension et de les accompagner au quotidien dans l’apprentissage
collectif de la contractualisation en leur donnant notamment des repères et
des indications pratiques pour conduire, pour s’impliquer et pour réussir
l’opérationnalisation des contrats plans.
Dans cette perspective, le rapport présente dans le fond :
- les concepts et enjeux des contrats plans ;

- la stratégie de mise en œuvre des contrats plans ;
- les domaines et la gouvernance des contrats plans ;
- le dispositif de mise en œuvre des contrats plans.
9
II – CARACTERISATION, ENJEUX ET ENSEIGNEMENTS CRITIQUES DES

CONTRATS PLANS ENTRE L’ETAT ET LES COLLECTIVITES
TERRITORIALES
Si l’acte unilatéral est le moyen commun d’action de la puissance publique,

la contractualisation apparait désormais comme une voie d’avenir pour
l’action publique. L’interdépendance entre les secteurs et entre les échelles
territoriales met le monde face à des défis partagés, même s’ils appellent des
réponses spécifiques.
Dès lors, aucune problématique ne trouve aujourd’hui de réponse judicieuse

et durable dans le cloisonnement des territoires et la fragmentation de
l’analyse. De plus, cette nécessaire articulation se complique avec la
prolifération d’acteurs - tous légitimes à agir dans la production du Bien
commun - sous l’effet conjugué de la décentralisation qui promeut les
collectivités territoriales, de la démocratie participative avec une société civile
et des citoyens de plus en plus impliqués, et du libéralisme qui positionne le
secteur privé jusque dans les affaires publiques.
Cette complexité grandissante des problématiques, des relations et des

phénomènes contemporains ne peut évidemment se dénouer que dans une
action collaborative, une démarche de co-production de l’action publique.
Les contrats plans s’inscrivent dans cette perspective, et appellent tout

d’abord des précisions en termes de caractérisation (II.1), d’enjeux (II.2) et
d’enseignements critiques (II.3).
II.1 Caractérisation des contrats plans
Le contrat plan se définit généralement comme un document conclu entre

l’Etat et les collectivités territoriales, les engageant dans la programmation et
le financement pluriannuel de projets d’importance sur le moyen terme.
9
Si la définition normative du contrat plan est ainsi bien établie, il y a un

intérêt certain à fixer son acception réelle, c'est-à-dire à préciser sa nature,
en reliant d’abord le concept à la contractualisation.
En effet, en tant que « processus éminemment politique, soumis à la tension

des intérêts des acteurs, mais capable de proposer un cadre d’action
commun et concerté »15, la contractualisation donne à voir l’esprit, la réalité
et les spécificités des contrats plans. Dans une approche globale, la
contractualisation intègre toutes les étapes en amont et en aval de l’accord
formel, donc du contrat. Elle donne ainsi la meilleure analyse des acteurs en
présence, de leurs vision et projets, des enjeux, des objectifs et des modalités
pratiques du contrat plan. Toutes choses essentielles à la légitimité et à
l’efficacité des relations contractuelles entre l’Etat et les collectivités
territoriales.
La contractualisation inscrit ainsi le contrat plan dans une démarche

structurante, au-delà des simples considérations techniques. Alors, le
contrat plan devient l’aboutissement d’un processus stratégique par lequel
l’Etat et les collectivités territoriales entrent en dialogue pour la mise en
cohérence et la concrétisation d’engagements négociés, réciproques et
explicites dans le cadre de projets partagés, librement consentis. Il se
caractérise singulièrement par la combinaison qu’il opère entre engagement
et transversalité au service d’un territoire.
En cela, le contrat plan se distingue des contrats sectoriels qui, tout en

relevant de la contractualisation, sont généralement axés sur l’amélioration
des services aux citoyens en incluant l’ensemble des parties prenantes dans
la définition, la mise en œuvre et le co-financement de projets. Circonscrits à
des secteurs précis, ils sont par nature des contrats d’objectifs et de moyens.
Il s’agit par exemple des contrats de partenariat école / entreprises visés aux
articles 28, 53 et 75 du décret N° 96-1136 portant application de la loi de
15
AFD 2008 La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services essentiels ; Rapport du groupe
de travail « Gestion contractuelle des services essentiels » du comité pour la Charte des services essentiels de
l’Institut de la gestion déléguée coordonné par Jean-Marie Tétart et Cédric Le Bris
9
transfert des compétences aux régions, aux communes et aux communautés

rurales en matière d'éducation, d'alphabétisation, de promotion des langues
nationales et de formation professionnelle 16. En France, les contrats locaux
de sécurité, les contrats éducatifs locaux ou les contrats locaux de santé
relèvent de cette catégorie, tout en s’intégrant au contrat plan.
Les contrats plans se distinguent également des contrats d’adhésion, des

cahiers de charges ou des conventions-types comme celles naguère prévues
par le décret n° 96-1122 du 27 décembre 1996 fixant les conditions et les
modalités d'utilisation des services extérieurs de l'Etat par les collectivités
locales, et reconduites à l’article 285 du Code général des collectivités locales
au terme duquel « les conditions d’utilisation de chaque service de l’Etat par
les collectivités locales sont déterminées par des conventions passées entre
le représentant de l’Etat et le président du conseil départemental ou le
maire ».
La contractualisation renvoie donc à une diversité d’instruments tenant elle-

même à la variété des formes qu’elle peut prendre, à la relativité des
domaines, de la nature et de la dimension des engagements qu’elle consacre
ou encore du pouvoir des parties prenantes à fixer ou à modifier les règles
du contrat.
Fondamentalement, les traits distinctifs de la contractualisation - liée

notamment au contrat plan - sont la liberté contractuelle, la négociation et le
consensualisme.
Avec toute la caractérisation du contrat juridiquement défini comme une

entente, un accord entre deux personnes physiques ou morales créant entre
elles des droits et des obligations réciproques pour réaliser un objectif
commun, les contrats plans « sont réputés ne contenir que des clauses
16
Article 28. - Le président du conseil régional conclut des contrats de partenariat écoles/entreprises avec des
entreprises locales ou nationales. Article 53 - Le maire conclut ou facilite la conclusion de contrats de
partenariat école/entreprise avec des entreprises locales, nationales ou de villes jumelles. Article 75 - Le
président du conseil rural conclut ou facilite la conclusion des contrats de partenariat école/entreprises avec
des entreprises locales et nationales.
9
contractuelles » selon l’article 12 la loi N° 82-653 du 29 juillet 1982 portant

réforme de la planification en France.
Pour autant, toujours dans ce pays, les contrats plans, en tant que contrat
de « programmation de l’action administrative » engageant des personnes
publiques, relèvent d’un régime dérogatoire au droit commun. Ils revêtent en
principe un caractère administratif, avec une conception restrictive des effets
du contrat17.
II.2 Enjeux des contrats plans
La logique profonde des contrats plans doit fondamentalement être

appréhendée en rapport avec les enjeux globaux de la contractualisation qui
s’affirme et se développe dans le monde. Les pouvoirs publics, à toutes les
échelles recourent à des relations contractuelles entre eux - et avec les
autres catégories d’acteurs - et marquent ainsi l’obsolescence de
l’unilatéralisme dans leurs modes de faire.
La contractualisation emporte des plus-values certaines dans la conception

et la conduite des affaires publiques en général. Globalement, elle ouvre et
soutient le changement de perspectives dans la conception de l’Etat, dans
l’approche des politiques de développement et dans le pilotage de l’action
publique. Elle se présente ainsi comme un outil de gouvernance au service
du développement et de la démocratie18.
De toute évidence, les contrats plans et plus généralement les contrats entre
l’Etat et les collectivités territoriales participent de cette entreprise, avec
donc une typologie variée. Fondamentalement, ils réfèrent tous à la
problématique globale de l’aménagement du territoire. Toutefois, ils
présentent un intérêt et des bénéfices spécifiques qui se ramènent
globalement à 3 grandes catégories : la cohérence et la pertinence des
17
Le Conseil d’Etat a estimé que le contrat plan « n’emporte en lui-même aucune conséquence directe quant à
la réalisation effective des actions ou opérations qu’il prévoit », Arrêt du 25 octobre 1996, « Association
Estuaire – Ecologie »
18
Même pour les actes unilatéraux, les décisions des pouvoirs publics sont de plus en plus précédées de
concertation et de négociations avec les principaux acteurs concernés
9
politiques publiques (II .2.1), le développement et l’aménagement des

territoires (II.2.2), et l’efficacité de l’action publique (II.2.3).
II.2.1 La cohérence et la pertinence des politiques publiques
L’option stratégique de placer le territoire au cœur de la gestion des affaires

publiques induit le renouvellement de la compréhension et de l’approche des
relations entre l’Etat et les collectivités territoriales dans l’élaboration des
politiques publiques notamment.
A cet effet, les contrats plans constituent un outil d’importance pour assurer
la qualité dans la conception et dans la programmation des politiques de
développement. Par leur capacité à mettre en relation les pouvoirs centraux
et décentralisés, ils contribuent - au détour de la contractualisation - à mettre
en dialogue les politiques sectorielles et les dynamiques des territoires,
assurant ainsi l’adéquation entre les lois, programmes et plans de l’Etat
d’une part, et les réalités et projets locaux d’autre part.
Ce type de contrat articule donc les objectifs nationaux aux spécificités des
territoires, en enrichissant les démarches de l’engagement, de l’inventivité et
de la reconnaissance des acteurs locaux. Cet ajustement territorial des
politiques publiques nationales donne lieu surtout à des négociations et à
des contrats sur les stratégies locales, les modes opératoires, les moyens
d’action, le financement et l’agenda d’implémentation par les collectivités
territoriales, et plus généralement par les acteurs territoriaux pertinents.
Cet enjeu donne lieu à des documents contractuels variés à la fois dans leur
objet, dans leur démarche ou encore dans le champ territorial de mise en
œuvre. Globalement ils peuvent être à l’initiative de l’Etat ou des collectivités
territoriales, avec donc des marges précises pour décider de la déclinaison
territoriale des politiques publiques.
Les contrats plans suggèrent donc que l’Etat et les collectivités territoriales
au-delà de leurs responsabilités et compétences respectives, soient plus
9
attentifs à la façon dont ils délivrent des services aux citoyens, et à la

manière dont ils concourent au développement territorial et national.
Une telle exigence se pose particulièrement dans le domaine de la

planification où la définition et la gestion centralisées du développement -
longtemps caractéristiques de la planification des Etats snobant les territoires
et leurs dynamiques - sont passées de mode.
Elle est d’autant plus fondamentale que dans un pays comme la France, les
contrats plans ont été conçus à l’origine - et jusqu’en 1993 - pour servir
d’instrument de mise en cohérence entre le plan national et le schéma de
développement des régions co-contractantes. Ainsi, il engageait l’Etat, la
région et les autres collectivités territoriales19.
Les contrats d’agglomération en Suisse, les accords régionaux de croissance

en Suède ou encore les contrats plans en Ukraine et en Pologne participent
de cet enjeu de territorialisation de la planification des Etats.
Au Sénégal, un tel enjeu transparait d’une part dans l’option de

territorialisation des publiques clairement affirmée par l’Etat, mais aussi
dans la lecture combinée des articles 8 à 13 du projet de LOADDT. En effet,
la loi d’orientation en perspective définit le Plan national d’aménagement et
de développement territorial (PNADT) comme l’outil central de la politique de
d’aménagement et de développement territorial relayés par des schémas ou
plans sectoriels dans des secteurs spécifiques, mais aussi des Schémas
directeurs d’aménagement et de développement territorial (SDADT) élaborés,
en concertation avec les collectivités territoriales ou leur groupement, pour
des zones spécifiques caractérisées par leurs fortes potentialités
économiques, leur faible niveau de développement ou leur sensibilité
écologique.
19
« Les CPER étaient à l’origine des outils de planification économique. Dans le contexte du grand marché
européen et de la mondialisation, l’Etat ne peut plus avoir de politique économique planifiée selon le mode
traditionnel. Il se replie sur l’aménagement national du territoire dont les contrats de plan deviennent peu à
peu l’instrument privilégié », Rapport 2004 du Conseil économique et social « Décentralisation, nouvelle
politique contractuelle et avenir des contrats de plan Etat-Régions »
9
En tout état de cause, la planification locale, en matière d’aménagement et

de développement territorial, dévolue aux collectivités territoriales, s’exerce
en cohérence avec les orientations nationales dans le respect du code
général des collectivités locales
Surtout, la LOADDT établit que les contrats plans Etat - collectivités

territoriales sont au nombre des instruments de mise en œuvre des outils
nationaux de planification. Ils constituent une manifestation de la
pertinence de la double planification nationale et locale.
Par ailleurs, les contrats plans garantissent l’expression collective de l’intérêt

général et sa prise en compte dans la formulation des politiques publiques.
En effet, la contractualisation qui les fonde pose l’impératif de coopération
des pouvoirs publics avec toutes les autres catégories d’acteurs au sein d’un
territoire, mais aussi la concertation - horizontale et verticale - entre les
différents territoires.
En s’attachent ainsi la contribution de tous les acteurs tout en poursuivant

la construction de consensus autour d’une vision et de valeurs partagées,
autour de projets collectifs, les contrats plans contribuent à inventer et à
enraciner les politiques publiques dans le contexte et dans les réalités de
chaque territoire, dans les aspirations et les ambitions diverses des sociétés
locales. Ils favorisent l’endogénéisation du développement essentielle à son
effectivité et à sa durabilité.
De ce point de vue, le volet territorial des contrats plans et le contrat de ville

en France permettaient d’associer les collectivités et les territoires de projets
« infra-nationaux » à la contractualisation, et d’intégrer ainsi les spécificités
locales à la fois spatiales et catégorielles.
II.2.2 Le développement et l’équilibre des territoires
Le rôle de l’Etat et des collectivités territoriales dans le développement

territorial consiste de plus en plus à créer les conditions cadres pour
9
l’attractivité et la compétitivité des territoires, tout en investissant dans la

résorption des inégalités sociales et des disparités territoriales.
En support à cette vision du rôle de soutien au développement socio-

économique et d’aménageur spatial des pouvoirs publics, les contrats plans
sont susceptibles, par leur philosophie, d’améliorer et d’accélérer la
croissance et la prospérité des territoires en promouvant une vision et une
approche de développement véritablement endogène, intégré et inclusif. Par
leur objet, ils portent fondamentalement sur des projets d’envergure avec un
réel effet structurant.
Au-delà de l’aménagement du territoire, les contrats plans partent -

relativement à cet enjeu - des stratégies territoriales pour définir les
modalités de collaboration entre les parties prenantes ainsi que les modalités
e leur exécution et de leur co-financement. En effet, la contractualisation
part ici d’une vision territoriale et/ou inter-territoriale pour définir
collectivement les voies et moyens de son implémentation.
Le champ de tels contrats réfère généralement à l’échelle intermédiaire

comme le territoire institutionnel de la région en France, en Pologne ou
encore en Suède ou au Maroc20. Il peut également porter sur un territoire de
projet ou territoire de développement, dépassant les limites administratives
des collectivités territoriales co-contractantes.
Dès lors, la conception et la mise en œuvre des contrats-plans sont une

opportunité, pour les collectivités territoriales d’initier des projets de
développement favorisant l’intercommunalité et l’inter-territorialité.
En misant alors sur les infrastructures, sur les filières et les secteurs de
soutien à l’économie comme le transport, le développement de la
connaissance ou les technologies de l’information et de la communication,
20
selon Abdel Kébir Berkia, Président du Conseil Régional de Rabat -Salé– Zemmour -Zaèr, il a fallu attendre la
réforme constitutionnelle de 2011et les trois lois organiques du 09 juin 2015 pour une effectivité de la région
et l’existence entre l’Etat et la Région de vrais projets de contrat - plan basés sur les programmes nationaux et
les schémas régionaux d’aménagement du territoire. Il s’agit ici, non plus de contrat sectoriel appliqué par
l’Etat sur une aire régionale mais, plutôt, de contrat Etat - Région de développement territorial.
9
les contrats plans peuvent participer à l’accroissement substantiel de la

productivité, à la densification des activités économiques favorisant ainsi la
création d’opportunités de richesses et d’emplois, et l’accès durable des
populations à des services sociaux essentiels de qualité. Ils pourraient ainsi
être un véritable levier de rationalisation, de mise en cohérence et
d’entraînement des économies des territoires. Dans cet Objectif, un pays
comme le Maroc ambitionne de booster l’économie des terroirs à travers les
contrats plans.
Ce dernier enjeu est fortement affirmé par la SNDT instituant les projets de
territoire qui, « conçus sur la base de la vocation et de l’identité des
territoires, consacrent une méthodologie nouvelle en rupture avec les
approches sectorielles et centralisées du développement ». Cadres
fédérateurs de l’ensemble des interventions sur le territoire, ils se
caractérisent par la prospective et la planification participative et holistique
du développement d’un territoire sur un horizon temporel déterminé, avec la
participation des acteurs locaux et de l’ensemble des acteurs concernés à
toutes les étapes du projet.
A la suite de l’exposé des motifs 21 et de l’article 278 du CGCL22, la LOADDT

situe à bien des égards l’action de l’Etat dans la logique de l’équité
territoriale. En effet, elle pose non seulement le principe de la
contractualisation autour du projet de territoire 23, mais soumet à la
responsabilité de l’Etat la solidarité des territoires aux fins de garantir
l’équilibre entre eux, notamment à travers la distribution des moyens
matériels et financiers pour un aménagement et un développement territorial
adapté aux réalités des territoires24.
21
« Le renforcement des pouvoirs locaux et la gestion de proximité à travers les réformes prévues dans l’Acte III
de la décentralisation, favoriseront la correction des inégalités spatiales et le développement de territoires
viables »
22
« L'Etat ... assure la coordination des actions de développement et garantit la cohésion et la solidarité
nationales ainsi que l'intégrité du territoire ».
23
Article 18.- Une convention formalise l’adhésion des acteurs au projet de territoire. Elle détermine les
objectifs communs, les résultats attendus, les responsabilités et les engagements de chaque acteur dans la mise
en œuvre du projet de territoire
24
Articles 21 et 23 de la LOADDT
9
Outils de développement de l’attractivité et de la compétitivité des territoires,

les contrats plans peuvent se révéler également des instruments de
péréquation économique, sociale et spatiale dans la mesure où l’Etat et les
collectivités territoriales peuvent jouer, à cet effet, sur l’orientation des
investissements et des financements. Au Sénégal, cet effet correcteur des
contrats plans semble donc être l’enjeu principal, fortement corrélé du reste
à la qualité intégratrice des projets, et au rôle de l’Etat.
II.2.3 L’efficacité de l’action publique
L’Etat n’est plus le seul acteur de changement. Il s’ensuit que l’action

publique met en présence une diversité d’acteurs et d’échelles dont il
importe de reconnaître les interdépendances, et de les assumer dans un
esprit de solidarité. Dans cet objectif, les contrats plans pourraient
constituer le vecteur d’une action publique plus rationnelle et plus
cohérente. Ils offrent dans le même temps l’opportunité d’accompagner et de
renforcer la décentralisation.
En effet, les contrats plans renforcent les collectivités territoriales qui

bénéficient de la collaboration de l’Etat dans les domaines pertinents, en
même temps qu’ils permettent au pouvoir central de continuer d’intervenir
dans les domaines de compétence transférées.
Les contrats plans peuvent ainsi contribuer à dépasser les limites

institutionnelles du principe de subsidiarité tenant généralement à la
répartition rigide des compétences, aux mandats conflictuels, aux intérêts
particuliers et à la « recentralisation » des pouvoirs locaux. En levant les
risques de cloisonnement et de concurrence dans les interventions de l’Etat
et des collectivités territoriales, ils peuvent faciliter une action publique
inclusive des différentes échelles territoriales et des acteurs - dans leur
diversité et dans leur pluralité - en réponse à des défis de dimension
territoriale, donc aux défis communs.
9
Ce faisant, la contractualisation qui sous-tend les contrats plans offre des

possibilités de dialogue et de négociation susceptibles de produire et de
façonner une action publique ingénieuse et légitime dans sa conception,
continue et lisible dans sa mise en œuvre, et substantiellement impactant
dans ses résultats et effets.
En pratique, cette qualité de l’action publique sera subordonnée à la

disponibilisation des moyens de tous ordres. Les contrats plans sont à même
de promouvoir la mutualisation des ressources, et principalement le
financement des interventions et des projets. Intégrant cette dimension, ils
peuvent se révéler des instruments adéquats de co-financement des
opérations publiques.
Dans cette optique, un pays comme le Cameroun la loi n° 2011 - 008 du 6

mai 2011 sur l’aménagement et le développement durable du territoire
positionne le contrat plan comme « un cadre de collaboration contraignant
entre l’Etat et une ou des collectivités territoriales de développement…pour
offrir à ces dernières, la possibilité de disposer d’un guichet additionnel de
financement d’investissements susceptibles de créer la richesse et des
emplois au niveau local, en vue d’améliorer la croissance économique au
niveau national ».
En effet, dans un contexte de raréfaction des ressources où l’Etat comme les

collectivités territoriales doivent répondre à une demande sociale de plus en
plus pressante et exigeante, dans un contexte où le développement requiert
des investissements de plus en plus lourds et coûteux, l’intervention
financière cumulée et conjuguée de l’Etat et des collectivités territoriales
apparaît naturellement comme une condition critique de l’effectivité de
l’action publique que le recours aux contrats plans peut soutenir.
Au-delà des financements, est également en jeu la mise en cohérence des

acteurs et des projets. La quête d’un tel enjeu est affirmée par la SNDT qui
insiste sur la nécessité d’une rationalisation des coûts humains et
financiers, et une meilleure valorisation des inputs existants, en mettant
9
notamment en place des cadres de coordination des acteurs et un

« mécanisme intégré » de financement des investissements dans les
territoires.
Au surplus, le cadre stratégique de la SNDT définit l’efficacité de l’action

publique comme une valeur cardinale, au côté de la responsabilité, la liberté
et de la justice pour la réalisation de la vision arrêtée. L’orientation
stratégique propose un nouveau cadre institutionnel dont la logique
profonde doit s’adapter aux exigences de pertinence, d’efficacité et de
performance que postule le développement territorial.
Quant à la LOADDT, elle intègre l’efficacité économique au nombre des

ingrédients du développement durable - avec l’équité sociale et la gestion
rationnelle des ressources naturelles et de l’environnement - devant permettre
d’assurer la satisfaction des besoins des générations actuelles et futures.
Cet enjeu d’efficacité de l’action publique - et non de sa territorialisation -

appelle toutefois une catégorie de contrat spécifique dans des pays comme
l’Italie ou l’Espagne. Il se distingue des contrats plans en ce qu’il se rapporte
plus à un projet qu’à un territoire, avec une orientation non pas transversale
mais sectorielle. Son objectif principal est donc plus
Sous ce rapport, ce type de contrat peut se révéler un instrument puissant

pour la réalisation effective, efficace et diligente de l’action publique, en tant
qu’outil de financement, de coordination des acteurs et de sécurisation de
projets d’importance.
II.3 Enseignements critiques des contrats plans
L’analyse des expériences étrangères montre que dans de nombreux pays,

les contrats plans sont effectivement parvenus à satisfaire les exigences liées
à une contractualisation plus portée sur les processus de négociation que
sur l’accord formel entre les parties. Partant, des acquis réels se sont révélés
en termes de négociation politique, de coopération institutionnelle, de
9
participation effective de la société civile, avec des effets certains sur la

légitimité des projets, sur l’efficacité des interventions, et sur la consolidation
des territoires de développement.
Tenant compte des contextes institutionnels et des acteurs en présence, la

contractualisation a partout privilégié et renforcé une démarche stratégique
et opérationnelle autour du dialogue, du consensus et de l’engagement des
parties selon les objectifs poursuivis.
Toutefois, selon les finalités du contrat, la contractualisation présente des

risques et des limites susceptibles de compromettre les vertus dont elle est
potentiellement porteuse. Ces enseignements critiques se précisent
relativement au statut juridique ambigu (II.2.1), aux effets limités sur
l’aménagement et le développement des territoires (II.2.2), aux aléas du
financement (II.2.3), et à une complexité institutionnelle réelle (II.2.4).
II.2.1 Un statut juridique ambigu
En général, les contrats plans peuvent davantage renvoyer à des protocoles

d’entente ou accord-cadre qu’à de véritables contrats, avec des engagements
juridiques contraignants. Leur portée juridique sera largement fonction des
termes de leur élaboration et de leur programmation, notamment la nature
et la portée des projets ou encore la précision concrète et la force des
engagements en termes de modalités de financement, de calendrier
d’exécution et de pérennité du contrat.
En France, le Conseil d’Etat a jugé que les contrats particuliers 25 - comme

les contrats d’agglomération - qui entrent dans le cadre de l’application des
contrats plans produisent de réels effets juridiques. Dans ces cas, la valeur
et les forces des engagements seront alors déterminantes pour le juge
25
L’article 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 dans sa rédaction issue de l’article 26 de la loi n° 99-533 du 25
juin 1999 définit les conditions de conclusions de tels contrats
9
administratif de retenir la responsabilité d’une partie défaillante vis-à-vis de
son co-contractant et des modalités d’indemnisation des préjudices 26.
Ailleurs, les contrats plans disposent également d’une valeur contractuelle

réelle sans toutefois revêtir une portée juridique impérative dans des pays
comme la Pologne ou l’Ukraine fortement influencés par la conception
française des contrats plans, comme la Suède 27 dont les « Accords régionaux
de croissance » ne posent pas d’obligations juridiques. Par contre, les
contrats de coordination en Italie et en Espagne ont force obligatoire comme
les contrats d’agglomération en France.
L’analyse comparée de la contractualisation dans de nombreux pays

européens autorise donc à conclure que les contrats plans relève d’une
nature juridique complexe et ambigüe, ne débouchant le plus souvent que
sur des obligations politiques dont l’exécution dépendra principalement de la
conscience et de la volonté des parties.
Cette situation juridique floue est perçue dans certaines analyses comme
une force de la contractualisation entre l’Etat et les collectivités territoriales
qui considèrent davantage le processus politique de négociation et
d’engagement que l’entente formelle qui devrait pouvoir évoluer et s’enrichir
continument dans le dialogue entre les partenaires pour intégrer les
évolutions à advenir.
En tout état de cause, les contrats plans créent, selon l’expression de Gérard
Marcou, « une situation juridique subjective », malgré les enjeux
d’importance dont ils sont porteurs.
II.2.2 Des effets limités sur l’aménagement du territoire
Malgré des impacts indéniables sur la gouvernance territoriale, les contrats

plans n’ont pas souvent produit des effets substantiels sur l’aménagement
26
Conseil d’Etat, 7 mars 2008, ministre de l’écologie et du développement durable, n°290259 ; Arrêt du Conseil
d’Etat n° 223960 du 21 décembre 2007, Région du Limousin
27
En Suède, pour lever toute équivoque, le terme de contrat a même été abandonné en 2004 parce que
renvoyant trop au contrat de droit privé. Le terme de Programme est aujourd’hui utilisé
du territoire, et même sur le développement des territoires. Ce constant est

corroboré par plusieurs évaluations de la contractualisation Etat - Régions
en France.
En effet, étudiant les contrats plans de quatrième génération (200 - 2006), la

Cour des comptes a établi que « malgré la volonté exprimée par les
instructions ministérielles28 d’en faire un outil de péréquation entre les régions,
en adaptant le soutien financier de l’Etat à leur situation économique et
sociale, l’analyse précise des documents signés montrait que, pour l’essentiel,
l’engagement de l’Etat était proportionnel à la population, à de rares
exceptions près comme en Corse, en Guyane et au Limousin) »29.
La Cour confirme ainsi le rapport Chérèque qui soutient, s’agissant des

contrats plans des trois premières générations que « les contrats Etat
-Régions n’ont pas eu l’effet péréquateur escompté »30 alors même que, dans le
cadre de la troisième génération, l’Etat a accru sa participation dans les
régions « nécessitant un effort prioritaire » de sa part. Pour les deux premières
générations par contre, « l’Etat calculait sa contribution proportionnellement à
ce que les conseils régionaux proposaient de consacrer au contrat plan »31.
Selon les analystes, cette limite des contrats plans s’expliquerait d’une part
par l’orientation et les modalités du concours financier de l’Etat. Même dans
le cas où a été retenu l’indicateur du niveau d’engagement rapporté à la
population dans les contrats plans 2007 – 2013 afin d’investir davantage
dans les régions « défavorisées » plutôt que dans les régions « riches », « la
fourchette relativement étroite »32 de la contribution de l’Etat n’a pas permis
d’inverser la tendance. De surcroit, l’effort de péréquation a été compromis
avec la baisse dans le temps de la participation financière de l’Etat 33.
28
Circulaire du 1er juillet 1998 de la ministre chargée de l’aménagement du territoire
29
Référé du 16 février 2006, page 2
30
Jacques Chérèque, Rapport sur la prochaine génération de contrats de projets Etat – Régions (200 – 2007),
« plus de région et mieux d’Etat », mai 1998, pages 15 et 16
31
Rapport Chérèque précité
32
L’engagement de l’Etat variait dans une fourchette entre 142 et 238 euros par habitant
33
Cette part qui était de 60 % des engagements dans la première génération (1984 – 1988) a diminué de façon
constante sur les générations suivantes jusqu’à 51 % pour la quatrième, et 44 % pour la cinquième génération.
9
D’autre part, il y a lieu de considérer les difficultés à construire une véritable

vision inter-régionale, et à définir des domaines de contractualisation à fort
effet structurant. Toujours en France, les contrats inter-régionaux
intervenus tardivement à partir de la génération 2000 - 2006 ont
essentiellement porté sur la thématique environnementale, notamment la
biodiversité et la gestion des risques. La Cour des comptes de « regretter que
la coopération inter-régionale ne soit pas allée plus loin dans d’autres
secteurs, notamment celui du transport »34.
Concernant le développement régional, il est toujours noté en France le

faible impact des contrats plans dans la mesure où le volet territorial n’a eu
que des apports limités dans les zones rurales notamment.
Au Royaume – Uni, la contractualisation par les Programmes « City

Challenge » n’aurait pas davantage produit les effets correcteurs des
déséquilibres et de l’incohérence des territoires. Basés sur une procédure
d’appels à projets des territoires, ce système s’inscrit dans la perspective
d’une meilleure compétitivité des régions, et de la résorption des disparités
économiques inter et infra-régionales par la mise en compétition des
territoires. Le postulat est que cette procédure de la concurrence
développerait l’inventivité des acteurs, l’ancrage des projets, et la coopération
des territoires.
Même s’ils ont produit des résultats dans l’efficacité et la cohérence de

l’action publique, les Programmes n’ont pas souvent tenu leurs promesses
en aménagement et en développement des territoires. En effet, l’appel d’offre
a plus bénéficié aux régions qui avaient les capacités d’élaborer et porter des
projets conformes que les régions démunies qui ont réellement besoin du
soutien de l’Etat. Dans le même temps, les projets présentés et retenus ne
s’inscrivaient pas nécessairement dans les besoins et les priorités des
territoires. Leur pertinence a été ainsi parfois neutralisée par une démarche
opportuniste de captage des ressources financières disponibles.
34
Les contrats de projets Eta – Régions (CPER), enquête demandée par la commission des finances du Sénat.
9
Toutefois, les conventions « VINEX » aux Pays – Bas ont enregistré des
résultats intéressants par exemple en termes de création d’emplois donc de
développement des territoires. Par contre, malgré leur force contraignante
pour l’Etat, l’effet péréquateur a été moindre dans la mesure où la
concentration de ces emplois sur les territoires visés n’a pas atteint le niveau
souhaité, donc ont présenté des insuffisances relativement à l’aménagement
du territoire.
II.2.3 Les aléas du financement
Au-delà des considérations qui portent sur les montants et les orientations
du financement des contrats plans, l’effectivité et la valeur des engagements
financiers des parties prenantes sont un sujet majeur de préoccupation dans
l’opérationnalisation de la contractualisation.
Généralement, les contrats plans reposent sur la participation financière des

acteurs, à l’exception de certains types de contrat comme en Espagne avec
les conventions de coopération plus portées sur la mise en relation des
acteurs à travers des « conférences sectorielles, destinées à débattre des
orientations fondamentales dans les domaines décentralisés »35. C’est aussi le
cas, dans l’accord cadre des conventions « VINEX » aux Pays-Bas, qui se
focalisent exclusivement sur la programmation et l’harmonisation des projets
sur plusieurs années, les accords de procédures n’intervenant que plus tard
précisant la contribution financière de l’Etat.
Au demeurant, le financement des contrats plans repose sur des logiques

variées qui tournent généralement autour de fonds dédiés comme en France,
d’appels de fonds comme les subventions européennes, ou d’incitation à la
mobilisation de fonds privés. Dans la majorité des cas, la part de
financement par l’Etat est posée en même temps qu’elle est déterminante.
En principe les contributions financières sont attendues de chaque partie

prenante à hauteur de ses responsabilités dans la mise en œuvre du contrat
35
Contractualisation entre Etat et collectivités locales, pouvoirs d’agglomération, annexes, page 64
9
plan, principalement de l’Etat et des collectivités territoriales. De ce point de

vue, « la structure de financement des « conventions locales » britanniques
illustre la mobilisation large et variées des fonds publics »36.
Toutefois, les engagements financiers sont rarement explicites. Tenant au

caractère pluriannuel de tels engagements alors que les budgets sont assis
sur le principe de l’annualité, les participations financières sont
généralement floues, et sans réelle force exécutoire.
Par ailleurs, avec la baisse tendancielle des financements de l’Etat comme en

France, les ressources financières se trouvent de plus en plus éclatées entre
de petites opérations au détriment des projets réellement structurants. Cette
tare du financement est naturellement liée à la conception et à la sélection
des thématiques et des domaines couverts par les contrats. Elle s’accentue,
dans un pays comme la France, avec les volets territoriaux qui ont vocation
à financer « des opérations de portée limitée ».
Cette dispersion des fonds, du fait d’une prolifération et d’une atomisation

des contrats aboutit à un saupoudrage certain des crédits, sans réelle plus-
value. Elle entraîne un gonflement artificiel des engagements financiers,
surtout lorsque les crédits vont au niveau déconcentré pour le financement
d’opérations locales, pour la subvention au fonctionnement, ou encore
lorsque ces crédits portant sur des actions déjà prévues et budgétisées au
niveau des ministères, sont simplement reversés au contrat plan.
II.2.4 Une réelle complexité institutionnelle
Pour autant qu’ils ambitionnent d’apporter des réponses à un

environnement délicat et complexe, les contrats plans ne sont pas toujours,
en eux-mêmes, porteurs de simplicité et de cohérence intrinsèque. Ils
présentent diverses limites du point de vue leur philosophie, comme de leur
ingénierie institutionnelle.
36
Rapport contractualisation Etat Collectivités locales précité, page 16
9
D’une part, les contrats plans posent l’épineuse question du rôle et de la

prépondérance de l’Etat dans la négociation et l’effectivité de la
contractualisation, si tant est qu’ils sont une opportunité de renforcement de
la décentralisation.
En effet, dans les différents pays, et quelle que soit la catégorie de contrats
considérée, une constante se dégage : la domination du niveau national sur
les collectivités territoriales dans la définition des orientations et des
paramètres qui fondent la contractualisation.
Au-delà de la volonté et du soutien politique qui dépendent exclusivement de

lui, et qui constituent un élément-clé de succès des contrats plans, l’Etat est
toujours l’acteur central en lieu et place du Territoire - normalement acteur
majeur, et le « maître du jeu » face aux collectivités territoriales malgré les
politiques de décentralisation. A ce propos, et selon l’expression de Gérard
Marcou, « on se demande si la contractualisation favorise la centralisation ou
la décentralisation »37.
Que l’on considère le pouvoir discrétionnaire de l’Etat dans la sélection des

projets de territoire en France et en Suisse, la fixation d’objectifs chiffrés non
négociables en Grande Bretagne, les procédures unilatérales d’appel d’offres
en Suède, il se dégage une démarche « top - down » et un pouvoir de contrôle
du niveau central sur des collectivités territoriales « soumises ». Dès lors,
même si l’approche « bottom up » intervient dans le processus, elle se trouve
circonscrite - voire téléguidée - dans les faits.
D’autre part, le développement de la contractualisation, la diversité des

formes qu’elle prend ainsi que la multitude d’objectifs poursuivis aboutit
inévitablement à une prolifération des parties prenantes et à une
atomisation des contrats. Il s’ensuit un enchevêtrement architectural dense
avec un amoncellement des procédures contractuelles qui rend la cohérence
des contrats et la coordination des acteurs encore plus difficile.
37
Gérard Marcou, « la contractualisation territoriale en Europe », in les cahiers GRIDAUH n°12, page 207 - 237
9
C’est précisément de tels méfaits que la France a cherché à juguler, sans

nécessairement y parvenir, en passant des contrats de plan à des contrats
de projets dans la génération 2007 – 2013 supposés plus sélectifs pour une
cohérence d’ensemble et une rationalisation des allocations financières. Elle
est même revenue dans la dernière génération à l’appellation, donc à la
logique des contrats plans.
La situation est beaucoup plus prononcée dans des pays comme l’Espagne
et l’Italie où la déconnexion entre la planification et la contractualisation est
un risque réel dans un contexte de développement exponentiel de la
contractualisation sans une relation évidente entre les contrats, donc sans
coordination adéquate et obligatoire.
Aussi, l’atomisation contractuelle rallonge le temps de négociation et de

construction de consensus, même si les contrats n’en sont que plus
légitimes. Aux Pays - Bas, les contrats « VITEX » réputés pour leur efficacité
ont tout de même été conclus après huit années de négociation.
Au total, les contrats plans apparaissent par endroit comme « le symbole des
contradictions de l’action publique »38 en raison notamment des difficultés à
mettre en adéquation leur ingénierie aux objectifs poursuivis. D’une
construction intellectuelle logique et pertinente, ils révèlent dans tous les
pays des insuffisances dans leur mise en œuvre. Pour autant, tous
s’accordent à reconnaître l’intérêt et la nécessité de la contractualisation.
Alors les limites des contrats ne doivent pas être exagérées. Elles appellent
plutôt une réflexion et des propositions stratégiques de nature à renforcer la
gouvernance des contrats plans pour tenir les enjeux.
38
Rapport Cour des comptes précité, page 106
9
III – GOUVERNANCE DES CONTRATS PLANS POUR UNE PRODUCTIVITE

EFFECTIVE
En Comme en témoigne leur généralisation progressive à travers le monde,

les contrats plans sont encore perçus comme le bon instrument pour fonder,
encadrer et opérationnaliser la coopération entre l’Etat et les collectivités
territoriales pour le développement durable.
Au regard notamment de la diversité des démarches possibles, du niveau

différencié des engagements, du nombre de secteurs et de politiques
publiques à investir, de la variété et de l’importance des acteurs, de
l’imbrication des territoires, il ne saurait exister de modèle - type réplicable.
Tout au plus, il se dégage des objectifs et principes communs, des lignes
directrices à moduler en fonction du contexte et des réalités de chaque Etat,
et de chaque territoire.
Dès lors, le véritable défi reste celui de leur adaptation, plus globalement
leur refondation, au-delà des simples questions techniques. Une telle
entreprise appelle une ré-interrogation profonde de la gouvernance de la
contractualisation, à mesure d’assurer une véritable gestion des cohérences
internes des contrats plans en perspective de leur plus grand rendement sur
l’aménagement et le développement des territoires.
Fondamentalement, la gouvernance des contrats plans se rapporte aux

problématiques phares des acteurs et des territoires pertinents (III.1), de la
structuration et des domaines (III.2), du processus de d’élaboration et de
conclusion (III.3), des modalités de financement (III.4), et du dispositif de
suivi - évaluation (III.5).
9
III.1 Des acteurs et territoires pertinents des contrats plans
III.1.1 Des acteurs et territoires dans les expériences étrangères
Face à la diversité des acteurs et l’enchevêtrement des territoires, la

contractualisation soulève des questions essentielles, notamment : qui sont
engagés ? Qui sont les signataires ? Quels sont les territoires concernés ?
Faut-il une entrée par territoire ou par projet ? Qui sera l’acteur ou le
territoire « chef de file » ? Si la réponse à ces questions est variable, il ressort
généralement de grandes tendances.
Du point de vue des parties prenantes, il ressort généralement que les

acteurs engagés sont le plus souvent signataires, mais à des niveaux, et à
travers des documents variables. Il s’agit essentiellement de personnes
publiques variables selon l’organisation territoriale et administrative du
pays, en l’occurrence l’Etat, les régions, les communes, les provinces, etc.
En France, le contrat plan est conclu entre l’Etat et la Région, même si les
collectivités territoriales « infra » sont également signataires des contrats
relatifs au volet territorial. Il en est de même en Suisse, au Maroc, et
particulièrement en Ukraine et en Pologne dont les contrats plans sont - sur
ce point également - manifestement d’inspiration française.
Tout en s’inscrivant dans cette tendance, la Suède intègre cependant les

acteurs de la société civile dans les « Accords régionaux de croissance ». En
Espagne et en Italie, à travers les conventions adossées aux « Accords de
programme », le secteur privé est également signataire.
Globalement plus l’on se rapproche du niveau opérationnel, plus le nombre

de signataires est important et ouvert, donnant lieu en Grande - Bretagne et
au Royaume - Uni un « partenariat local » en face de l’Etat. Un tel état de fait
renvoie ainsi à la question subsidiaire de savoir qui est alors l’acteur ou le
territoire « chef de file » au niveau stratégique.
9
Invariablement, la réponse est la région, ou de façon plus universelle, le

niveau intermédiaire entre l’Etat central et les collectivités territoriales de
base. Même dans un Etat comme les Pays - Bas où la région n’est pas
consacrée comme cadre institutionnel, le concept d’instance régionale a été
avancé pour désigner l’espace géographique entre la province et la commune
dans le cadre de la contractualisation.
Au demeurant, la plupart des expériences intègre les niveaux territoriaux

infra, de la commune aux plus petites unités spatiales. Ainsi, dans le cadre
des politiques d’agglomération, le Royaume - Uni et la France incluent les
quartiers défavorisés dans les documents contractuels. L’expérience des
Pays – Bas pour mettre en œuvre le plan national d’aménagement du
territoire se distingue particulièrement du fait qu’elle porte sur des sites 39
précis pour le développement de la conurbation néerlandaise.
Quant à l’Italie et l’Espagne, leur singularité tient au fait que les contrats ne
portent pas sur des territoires, mais plutôt sur des projets.
Au total, la contractualisation se joue avec un dispositif formel multi-

acteurs, dans un cadre spatial multi-niveaux, selon une approche
fonctionnelle des territoires, ou une démarche de projet. Sa formalisation et
son opérationnalisation commandent de bien situer les responsabilités et
rôles respectifs des acteurs et des territoires tout en articulant inclusivité et
subsidiarité.
III.1.2 Des acteurs et territoires au Sénégal
La désignation des acteurs et des territoires, et subséquemment la définition

de leurs rôles et responsabilités dans les contrats plans peuvent se révéler
délicates dans le contexte de réformes en cours, notamment avec l’Acte 3 de
la décentralisation. En effet, des mutations importantes viennent d’être
opérées - ou sont projetées - tant au niveau central qu’au niveau déconcentré
et décentralisé. Au surplus, la SNDT et le projet de Charte de la
39
22 sites exactement
9
déconcentration, dont la validation politique de haut niveau est attendue,

ont avancé des constats et des propositions - toujours en perspective -
d’adaptation du cadre organisationnel et institutionnel du développement
territorial, relativement aux territoires et aux institutions au sens large. Ils
offrent dans leurs analyses et préconisations constituent une base solide
pour déterminer les acteurs centraux et déconcentrés (III.1.2.1), les acteurs
décentralisés et territoires locaux (III.1.2.2), et les acteurs non étatiques
(III.1.2.3) des contrats plans.
III.1.2.1 Des acteurs centraux et déconcentrés

L’Etat et ses services territoriaux sont évidemment les principaux
partenaires des collectivités territoriales dans le cadre des contrats plans,
avec le pouvoir exécutif, les administrations centrales, l’administration
territoriale et les services déconcentrés.
L’organisation et les interrelations entre ces différentes organisations sont

bien établies par les lois et règlements. Toutefois, les limites et les nécessités
de réforme de l’Etat - clairement posées dans l’exposé des motifs du projet de
décret portant charte de la déconcentration - se confirment dans la projection
d’opérationnalisation des contrats plans. Globalement, le diagnostic établit
que depuis les indépendances, a prévalu au Sénégal « un choix
organisationnel de l’Etat caractérisé par une hypertrophie fonctionnelle de
l’administration centrale », et son déploiement territorial plus porté sur une
logique de « renforcement du pouvoir exécutif au niveau local ».
D’une part, « le modèle de déconcentration mis en œuvre, basé en réalité sur

des impératifs de maintien de la stabilité et de l’autorité » présente non
seulement de « sérieuses insuffisances…notamment en ce qui concerne la
prise en charge de la fonction de développement », mais a aussi engendré
« une cacophonie au sein des multiples intervenants déconcentrés, et a
annihilé de façon significative l’efficacité de l’action publique au niveau
territorial ».
9
D’autre part, ce modèle a produit « un décalage dans les termes du

partenariat multiforme qui doit unir les acteurs déconcentrés et ceux
décentralisés et, dont le but ultime poursuivi coïncide avec la nécessité d’une
harmonisation entre les stratégies étatique et locale de développement ».
Un tel contexte, qui a conduit à envisager l’adoption dune charte de la

déconcentration afin de conférer à la déconcentration son statut privilégié
dans la stratégie globale de l’action étatique, doit être intégré, et
profondément revu dans la perspective des contrats plans.
Par ailleurs, le système de gouvernance territoriale compte de nombreuses

instances - à l’échelle nationale - susceptibles d’influer sur les contrats
plans. Au côté de l’Assemblée nationale qui peut avoir un rôle majeur à
travers l’élaboration des lois et l’adoption formelle des documents nationaux
de planification du développement, l’on note d’autres institutions,
commissions et organismes comme :
- le Haut conseil des collectivités territoriales – HCCT 40, assemblée

consultative « dont la mission est de donner un avis motivé sur les
politiques de décentralisation, de développement et d’aménagement du
territoire… de contribuer à la modernisation de l’action publique
territoriale, à l’aménagement équilibré du territoire, à la mobilisation des
territoires pour la croissance et l’emploi ainsi qu’au développement des
solidarités territoriales et de la démocratie locale »41 ;
- la Commission nationale de dialogue des territoires – CNDT 42, organe

consultatif créé auprès du Président de la République, qui intervient
en matière de coopération territoriale, de concertation entre acteurs
territoriaux, de renforcement des ressources humaines, matérielles et
financières des collectivités locales, d’intercommunalité et d’inter-
territorialité ;
- le Conseil national de développement des collectivités locales –

CNDCL43, présidé par le Chef de l'Etat pour établir le bilan de
40
Institué par la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 5 avril 2016 comme une institution de la République
41
Exposé des motifs de la loi organique n° 2016-24 du 14 juillet 2016 relative à l’organisation et au
fonctionnement du Haut conseil des collectivités territoriales
42
Décret n° 2015-1970 du 21 décembre 2015 portant création et fixant les règles d’organisation et de
fonctionnement de la Commission nationale du Dialogue des Territoires (CNDT)
43
Article 274 du CGCL
9
l'évolution des départements et des communes, et chaque année un

état de la coopération décentralisée, et pour formuler toutes
propositions utiles ;
- un Comité interministériel de l’administration territoriale 44, institué

par décret, et consulté chaque année sur la conduite de la politique de
déconcentration de l'Etat ;
- le Comité interministériel d’aménagement du territoire 45, institué par

décret, et qui est consulté sur toute modification des limites
territoriales et du nombre des départements ;
- Une commission nationale d’assistance aux centres d’appui au

développement local, instituée par décret, et consultée sur
l'élaboration et la mise en œuvre de la politique et des programmes de
développement à la base, avec l'appui des commissions régionales
d'assistance aux centres d'appui au développement local46.
Toutes ces structures devraient intégrer le dispositif d’élaboration et de mise

en œuvre des contrats, à l’étape idoine, et en parfaite adéquation avec les
acteurs des autres niveaux.
III.1.2.2 Des acteurs étatiques décentralisés et territoires locaux

La réforme dénommée Acte 3, marquée par une volonté de donner un
nouveau souffle à la politique de décentralisation, a généré une nouvelle
architecture de gouvernance locale guidée par une option de simplification
institutionnelle, avec notamment la communalisation intégrale et la
départementalisation.
La départementalisation a consisté à ériger le département jusque-là

circonscription administrative, en collectivité locale, personne morale de
droit public dotée de la personnalité juridique bénéficiant d’une autonomie
administrative et financière. Quant à la communalisation intégrale, elle a
abouti à la mutation des anciennes communautés rurales et communes
d’arrondissement en communes. Dans le même temps, la réforme projette la
44
Article 275 du CGCL
45
Article 276 du CGCL
46
Article 277 du CGCL
9
mise en place de pôles-territoires comme échelle de gouvernance entre le

niveau central et les deux ordres de collectivités territoriales.
D’une construction institutionnelle non encore aboutie, les pôles-territoires

sont toujours en réflexion du point de vue de leur statut 47, des acteurs
constitutifs, de leurs missions, de leur espace géographique, ou encore de
leur financement. Pour autant, un cadre-test du concept est mis en œuvre
en Casamance entre les trois régions administratives de Ziguinchor, de
Sédhiou et de Kolda. Aussi, le processus d’émergence du pôle Sine-Saloum,
est enclenché avec les régions administratives de Kaolack, Kaffrine et Fatick.
Au total, la réforme aura consacré à ce jour deux niveaux décentralisés, avec

cinq cent cinquante sept (557) communes dont cinq (5) villes et quarante
deux (42) départements, correspondant à autant de territoires institutionnels
décentralisés. Le pays compte également cent quatre vingt deux (182)
circonscriptions administratives, dont quatorze (14) régions, quarante cinq
(45) départements et cent vingt trois (123) arrondissements.
Cet état des lieux traduit une tendance effrénée à la création à la fois de
collectivités territoriales et de circonscriptions administratives, avec comme
conséquence un émiettement territorial excessif, des déséquilibres spatiaux
manifestes - et par conséquent des inégalités socio-économiques criantes -
sous-tendus par une incohérence territoriale tenace. De toute évidence,
l’espace national se caractérise par un enchevêtrement touffu de territoires
institutionnels et administratifs le plus souvent en dysharmonie avec les
territoires de développement.
Si cette situation renforce et justifie à bien des égards l’intérêt pour les
contrats plans, il n’en pose pas moins une problématique territoriale
majeure avec la départementalisation et la création à venir des pôles-
territoires : celle de la définition de « l’échelle intermédiaire » qui s’est révélée
47
La question n’est pas tranchée de savoir s’ils seront des collectivités locales, des cadres de coopération entre
collectivités territoriales, ou des établissements publics territoriaux
9
comme le niveau stratégique de contractualisation dans toutes les

expériences étrangères.
En effet, alors que toutes les missions et fonctions dévolues à la région en

1996 - échelle intermédiaire d’alors - sont reprises par le département, la
logique intrinsèque des pôles-territoires s’inscrit également dans la vision
d’une régionalisation du développement. Or, de toute évidence, l’idée de deux
« échelles intermédiaires » n’est pas soutenable. Donc, pour
l’opérationnalisation des contrats plans, il importe non seulement que soient
précisés le statut et la positon des pôles-territoires dans l’architecture
territoriale du Sénégal, mais surtout que des fonctions nettement
distinctives soient définies entre ces pôles et les départements.
III.1.2.3 Des acteurs non étatiques

L’Acte 3 a consacré et élevé la participation citoyenne au rang de principe à
côté de la libre administration des collectivités territoriales. La réforme a
ainsi conforté et renforcé la longue tradition de démocratie participative
développée dans les territoires locaux. Dans l’attente du décret d’application
des dispositions législatives y relatives, la loi pose expressément la possibilité
pour l’exécutif local de « garantir une bonne participation des populations
dans la gestion des affaires publiques » par l’institution de « cadre de
concertation consulté sur les plans et les projets de développement local, les
conventions de coopération et les contrats plans…et sur toute autre matière
d’intérêt local »48.
Par ailleurs, la loi garantit le droit d’initiative de toute personne physique ou

morale qui « peut faire, au président du conseil départemental et au maire,
toutes propositions relatives à l'impulsion du développement économique et
social de la collectivité locale concernée et à l'amélioration du fonctionnement
des institutions »49. Elle pose également le droit à l’information de tout
habitant ou contribuable qui peut « demander, à ses frais, communication,
48
Article 7 CGCL
49
Article 6 CGCL
9
prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux du conseil départemental

ou du conseil municipal, des budgets et des comptes, ainsi que des arrêtés
pris par l’autorité locale »50.
Quant au secteur privé, le renforcement de sa participation est une

préoccupation essentielle dans la perspective d’un changement de paradigme
pour la satisfaction des besoins de financement de l’économie nationale.
Pour saisir toutes les opportunités des financements innovants, la loi n°
2014-09 du 20 février 2014 relative au contrat de partenariat public-privé
(PPP) et son décret d’application n° 2015-386 du 20mars 2015 ont été pris
pour faciliter « la réalisation et l’exploitation …d’infrastructures d’intérêt
public destinées à satisfaire les besoins des populations en matière de
mobilité urbaine et interurbaine »51.
En somme, le Sénégal a procédé à « l’adoption de mécanismes permettant aux

collectivités publiques de mener à bien leurs missions dans la quasi-totalité
des secteurs de l’action publique » à travers cette loi qui « s’applique aux
contrats de partenariat conclus par l’État, une collectivité locale, un
établissement public, une agence, une société à participation publique
majoritaire, une société nationale et tout autre organisme ou personne morale
de droit public, ainsi que les associations formées par ces personnes
morales »52.
De surcroit, le code général des collectivités locales inclut le secteur privé et

la société civile dans la composition du CNDCL53, confirme la possibilité pour
les collectivités territoriales de conclure des conventions de partenariat
public-privé54, et d’entreprendre des actions de coopération qui donnent lieu
à des conventions…avec des organismes internationaux…privés de
développement55. Les collectivités territoriales ont également la possibilité de
50
Article 6 précité
51
Exposé des motifs de la loi sur le PPP
52
Exposé des motifs de la loi précitée
53
Article 274 CGCL
54
Article 14 CGCL
55
Articles 19 et 29 du CGCL
9
faire des garanties et des prises de participation dans des sociétés privées
exerçant des activités d'intérêt général à participation publique 56, ou de
conclure des conventions de concession ou d'affermage de services publics
locaux à caractère industriel ou commercial57.
Toujours relativement aux acteurs non étatiques, le monde universitaire est

un acteur à considérer dans la mesure où le Sénégal positionne et investit
l’enseignement supérieur, la formation professionnelle et la recherche dans
les territoires, tout en les articulant à la politique décentralisation. Il
ambitionne ainsi l’accès du supérieur au plus grand nombre, avec une offre
d’enseignement et de capacitation diversifiée, orientée sur le développement
territorial en général, et adaptée aux besoins du développement des
économies locales.
Dans cette optique, le schéma directeur de l’enseignement supérieur repose

une nouvelle carte universitaire territorialisée 58 marquée par l’implantation
et la spécialisation de nouvelles universités à Thiès, à Ziguinchor, à Bambey,
à Saint-Louis avec l’Université des métiers, à Kaolack, et des collèges
universitaires régionaux (CUR) dans toutes les régions administratives et
dans les pôles économiques. Dans le même temps, l’enseignement supérieur
privé, jusque là confiné dans la région de Dakar, se développe, et se déploie
dans les territoires.
Avec l’inclusion des représentants du monde du travail et des collectivités

territoriales dans la gouvernance de ces structures, cette planification de
l’enseignement de la formation et de la recherche dans l’espace national se
veut le levier d’une professionnalisation accrue, d’une diversification des
filières et des établissements, d’une valorisation des ressources nationales et
régionales avec des ressources humaines de qualité.
56
Article 245 CGCL
57
Article 243 du CGCL
58
https://www.sencampus.com/enseignement-superieur-au-senegal-tendances/
9
En définitive, le Sénégal dispose d’un cadre institutionnel favorable à une

contractualisation inclusive dans la mesure où il reconnaît et institue les
différentes parties prenantes du développement territorial dont il importe de
structurer le positionnement et les pouvoirs.
III.1.3 des propositions de positionnement et de pouvoirs
L’ingénierie institutionnelle des contrats plans repose fondamentalement sur

la gestion de la complexité inhérente au développement territorial. Elle
repose en conséquence sur la coopération, pour organiser, relier et mettre en
mouvement à tous les niveaux les différents acteurs et territoires divers. Au
demeurant, elle postule une nette distinction du positionnement et des
pouvoirs des acteurs étatiques centraux et déconcentrés (III.1.3.1), des
acteurs étatiques décentralisés et territoires locaux (III.1.3.2), et des acteurs
non étatiques (III.1.3.3).
III.1.3.1 Des acteurs étatiques centraux et déconcentrés

L’opérationnalisation des contrats plans interroge fondamentalement l’Etat
dans sa posture, ses orientations et approches, son organisation, son mode
de fonctionnement. A cet égard, la SNDT et le projet de charte de la
déconcentration convergent dans la nécessité pour l’Etat d’opérer une mue
structurelle, à toutes les échelles territoriales. Ils posent qu’il faut
précisément amener les administrations centrales à une posture et à des
fonctions stratégiques, adapter l’organisation et les missions de
l’administration territoriale, avec une politique de déconcentration adaptée et
efficace59.
Attendu sur des choix politiques légitimes et des décisions stratégiques à

large spectre, le pouvoir exécutif se dote d’une vision à long terme, avec un
projet planifié, doté d’une force législative. Cette planification devrait se
traduire dans un document unique, en l’occurrence, le Plan national
59
Il s’agit là des 3 mesures avancées par la SNDT dans son axe stratégique 1 « promouvoir un Etat cohérent et
régulateur »
9
d’aménagement et de développement territorial (PNADT) soumis à l’adoption

formelle de l’Assemblée nationale.
Cet « Etat régulateur, visionnaire et cohérent » s’appuierait alors sur une

administration centrale repositionnée et re-profilée en conséquence. Avec
une culture de travail collaboratif et de management, l’administration
centrale devrait se spécialiser dans l’appui-conseil aux autorités
gouvernementales, la préparation des politiques publiques, la définition des
stratégies, l’impulsion, le suivi et l’évaluation de leur mise en œuvre par les
structures déconcentrées dans les territoires60.
En conséquence, ce recentrage de l’administration centrale induit une

logique nouvelle de la déconcentration qui doit passer désormais d’une
simple « technique de relais » du niveau national à une réelle
territorialisation de l’Etat, et évoluer, dans le cadre de la décentralisation,
pour devenir une véritable démarche de mise en cohérence entre les
politiques publiques de l’Etat et les dynamiques territoriales.
Le représentant de l’Etat devrait alors disposer de responsabilités étendues,

et de pouvoir d’initiative renforcée, en s’appuyant sur des services
déconcentrés à l’organisation remodelée 61. Dans un souci de cohérence
d’ensemble ces structures déconcentrées devraient s’agencer dans une
véritable « plateforme » de compétences, de ressources et de services 62, avec
60
Article 8 du projet de charte de la déconcentration. - Les services de l’Administration centrale assurent, au
niveau national, des missions d’impulsion, de conception, d’animation, d’orientation, d’évaluation et de
contrôle. A cette fin, les administrations centrales participent à l’élaboration des projets de loi et de décret,
préparent et mettent en œuvre les décisions du Gouvernement et de chacun des ministres
61
Article 10 du projet de charte de la déconcentration. Les services déconcentrés sont les services des
départements ministériels ayant des compétences techniques territorialement délimitées dans la région, le
département ou l’arrondissement. Ils ont pour vocation, la mise en œuvre, au niveau des échelons territoriaux,
des politiques définies par les administrations centrales. Ils reçoivent, pour l’exercice de leurs missions, un
transfert d’attributions de la part des administrations centrales et peuvent, pour des nécessités de service,
recevoir des délégations de compétence. Cette délégation s’accompagne d’un transfert concomitant de
ressources financières et humaines.
62
Article 20 du projet de charte de la déconcentration. - Afin de rationaliser et de rendre plus cohérente
l’action publique locale, sont institués, dans chaque région, des pôles régionaux de l’Etat. Un pôle régional
regroupe l’ensemble des services déconcentrés d’un même département ministériel, ou les services
déconcentrés de différents départements ministériels dont l’exécution des missions présente des
convergences.
9
un renforcement substantiel de leurs capacités stratégiques et de leurs

moyens d’action63.
Sur cette base, se dégage d’une part la responsabilité de l’Etat-République

incarné par le pouvoir exécutif avec le concours de l’administration centrale,
et la participation de l’Assemblée nationale pour élaborer des politiques
publiques cohérentes et pérennes, servant de boussole aux contrats plans.
D’autre part, se précise la responsabilisation de l’Etat-Territorial incarné par
le représentant de l’Etat pour la territorialisation de ces politiques publiques
nationales, offrant ainsi aux contrats plans une carte pour se réaliser et
s’ancrer dans les territoires, en harmonie avec les dynamiques et les acteurs
locaux.
III.1.3.2 Des acteurs étatiques décentralisés et territoires locaux

Relativement à la mise en œuvre réussie des contrats plans, le véritable défi
des collectivités territoriales est de s’affirmer comme des leaders en capacité
effective d’impulser et de promouvoir le développement des territoires, avec
des moyens d’action renforcés, dans le cadre de véritables coalitions entre
elles. Comme le suggère du reste la SNDT et la réforme de l’Acte 3.
Dépassant l’approche « administrativiste » de la décentralisation, et

particulièrement la répartition institutionnelle des compétences, les
collectivités territoriales doivent développer une vision stratégique de leurs
missions en partant du territoire. Dès lors, l’impulsion et la promotion du
développement des territoires doivent être, non pas une mission simplement
générale et abstraite, mais la mission particulière autour de laquelle sont
pensées et organisées les collectivités territoriales, leur projet et leurs
interventions.
Ce changement de perspective se traduira notamment dans l’analyse et

l’approche d’élaboration des projets de territoire, et plus encore dans la
63
Exigence tenable, dans la mesure où les moyens dégagés de la rationalisation de l’architecture
gouvernementale et du repositionnement des administrations centrales pourront être redéployés au niveau
territorial.
9
détermination de la nature et de l’étendue de leurs compétences. Dans le

cadre d’une pleine concrétisation de la clause de compétence générale, ces
compétences doivent se concevoir non plus du point de vue de la
subsidiarité avec l’Etat ou de leurs capacités propres, mais dans l’objectif
général de valoriser tous les atouts des territoires en intégrant l’ensemble
des acteurs, des ressources, des savoirs et savoir-faire locaux dans un projet
global à long terme. En somme, les collectivités territoriales devraient avoir
comme seule compétence le Territoire, et les dynamiques territoriales comme
guidance pour le projet de territoire.
Au-delà de la liberté juridique et de l’ingéniosité politique de se doter de

vision et de politiques de développement territorial, il est essentiel que les
collectivités territoriales soient dotées de capacités stratégiques et
opérationnelles pour négocier des partenariats équilibrés et porteurs, et pour
servir des intérêts locaux et territoriaux spécifiques.
A cet effet, des administrations locales performantes et attractives doivent

émerger et se consolider, avec des agents aux capacités de conception et de
propositions avérées, des compétences techniques solides, ainsi que de
grandes aptitudes à l’écoute, à la coopération au sens du compromis
Toutefois, au regard de la configuration actuelle des territoires et du nombre

de collectivités territoriales, l’opérationnalisation des contrats plans évoque
un questionnement sur le leadership à instituer. En effet, si tous échelons
territoriaux et toutes les collectivités territoriales sont concernés par la
contractualisation, et le développement d’une coopération horizontale et
verticale entre eux, leurs responsabilités seront nécessairement variables.
En tout état de cause, les principes de transversalité, d’efficience, de

pertinence et de durabilité milite pour des contrats plans à l’échelle supra-
départementale. Il faut alors considérer le pôle-territoire - sous réserve qu’il
devienne une collectivité territoriale ou un regroupement de collectivités
9
territoriales -64 ou a minima un territoire inter-départemental comme l’échelle

stratégique pertinente de conclusion des contrats plans. Dans cette dernière
hypothèse, la configuration devrait inclure au moins les 3 départements
d’une même région administrative, avec comme « tête de file » le département
abritant le chef lieu de région.
Sous la responsabilité de la collectivité territoriale ou de l’EPCI « tête de file »,

toutes les autres collectivités territoriales devraient former une « coalition
locale » pour intégrer le contrat plan, assister à toutes les phases de la
contractualisation, sans en être formellement signataires.
Par ailleurs, la contractualisation s’accommodera difficilement de la

traditionnelle correspondance entre une circonscription administrative et un
« paquet » de collectivités territoriales. Les territoires de contractualisation
enjambant les découpages officiels, la région administrative pourrait
correspondre à l’espace de contractualisation pour l’Etat, avec une
responsabilisation du gouverneur de région pour la signature des contrats
plans65. Dans l’hypothèse d’un contrat plan chevauchant plusieurs régions,
le gouverneur de la région impliquant le plus grand nombre de départements
ou de la région historiquement plus ancienne pourrait assurer la fonction de
« tête de file ».
Il convient d’insister sur la fait que cette configuration n’implique pas des
liens de subordination ou des relations de pouvoirs entre ces acteurs
étatiques des différents niveaux, mais plutôt des rapports fonctionnels
synchronisés aux fins de construire une vision partagée avec la participation
des acteurs non étatiques.
64
« Il est retenu que les «pôles territoires» constituent l’échelon de mise en cohérence des outils de
planification des actions de développement dans un espace socio-économique et culturel approprié par ses
habitants à l’image des «pays» qui constituent des espaces homogènes au plan éco-géographique, historique,
socioculturel et économique. Avec la suppression de la région collectivité locale, les pôles-territoires seront
déterminés par regroupement des départements dans la perspective de se rapprocher des zones éco-
géographiques du pays ».
65
Un territoire de développement pourra englober plusieurs espaces administratifs, auquel cas, la présence
d’un grand nombre d’autorités administratives induirait pour les acteurs un dialogue avec plusieurs
interlocuteurs représentant le même Etat. Les risques de dysfonctionnement, de malentendus, de lenteurs et
d’incohérence seraient alors énormes.
9
III.1.3.3 Des acteurs non étatiques

A côté des pouvoirs publics donc, les acteurs non-étatiques constituent la
ressource-clé des territoires. Leur cohabitation harmonieuse est la condition
du développement territorial, et la pérennité du projet collectif dépend de
leur ancrage sur le territoire, selon l’expression de la SNDT 66. Leur invitation
dans la contractualisation est non seulement un facteur potentiel de
pertinence et de légitimation du contrat plan, mais elle lui assure en même
temps des opportunités additionnelles de portage, de concrétisation, et de
veille dans le suivi-évaluation.
Le premier défi à relever est donc de développer une vision partagée des
enjeux territoriaux. A cet effet, des échanges soutenus devront être engagés
entre les acteurs non étatiques et les pouvoirs publics sur le projet de
territoire. Au-delà donc de la « coalition locale » formé par les collectivités
territoriales, un cercle incluant les acteurs non étatiques devrait se bâtir
sous forme d’un « partenariat local » incluant la société civile, le secteur
privé, les universités, les instituts et centre de formation et de recherche, les
organisations communautaires etc.
Le deuxième défi est celui du renforcement des capacités d’acteurs à

s’adapter aux exigences du développement territorial. En effet, consacrer
l’implication des acteurs n’a de sens que s’ils sont capables de jouer leur
partition. Le fait donc qu’un acteur soit reconnu des autres et qu’il soit invité
à participer au développement territorial et au contrat plan est déjà un
facteur favorable à son institution. Mais pour que cela soit durable et
bénéfique au territoire, il faut véritablement que cet acteur soit préparé et
« bien outillé ».
Si ces défis concernent l’ensemble des acteurs, leur institutionnalisation

devra considérer les vocations de chaque catégorie d’acteurs. A ce titre, il
convient de renforcer les capacités techniques des acteurs sur les outils de
gestion, d’analyse et de prospective des territoires, sur le sens et les
66
Ces développements reprennent pour l’essentiel les propositions de la SNDT
9
modalités des contrats plans, sur le partenariat, la coopération, la

négociation, etc.
Dès lors, les contrats plans incluraient utilement l’ensemble des familles
d’acteurs avec des fonctions articulées à la structuration et aux domaines
couverts.
III.2 de la structuration, des domaines, démarches et durée des contrats

plans
III.2.1 Des tendances des expériences étrangères
L’étude croisée des expériences étrangères révèle une grande variété de

documents contractuels du point de vue de leur agencement peu ou prou
complexe, de leur orientation relativement détaillée, des démarches
généralement complémentaires, et des domaines plus ou moins vastes.
D’une part, l’on distingue des « contrats-cadres » généralement conclus entre

le niveau central et « l’échelle intermédiaire », qui fixent la vision et les
objectifs généraux du développement des territoires, les engagements
réciproques et les modalités de coopération des acteurs, dans un horizon
temporel entre cinq et 7 ans en général.
D’autre part, il existe des « contrats d’objectifs » plus précis, plus

opérationnels, et en général directement exécutoires parce plus portés sur
l’atteinte de finalités et des cibles, avec des moyens déterminés. De tels
contrats se déclinent en deux catégories : ceux qui sont directement intégrés
à un « contrat cadre », et en constitue une déclinaison en termes de
territorialisation et de programmation exécutive de projets spécifiques ; et
ceux qui, s’inscrivant dans une stratégie donnée, se suffisent à eux-mêmes.
Selon le cas, la durée des contrats est variable. Si dans le premier cas leur
horizon temporel épouse ceux des « contrats-cadres », dans le second, il peut
porter sur le très court terme.
9
La France offre l’exemple type d’une structuration intégrée des contrats

plans avec trois grands axes : « les « grands projets » d’envergure nationale,
susceptibles de créer des effets d’entrainement sur les économies régionales,
un « volet territorial », pour le financement des projets d’envergure plus
limitée s’inscrivant dans une démarche territoriale infrarégionale et donnant
lieu à la signature de conventions territoriales ; et un « volet inter-régional »
concernant des espaces particuliers (massifs de montagne et grands bassins
hydrographiques) »67.
Dans le même registre, la Suisse avec les contrats d’agglomération articule

les « projets modèles » qui visent à stimuler l’innovation locale sur des
problèmes urbains, la « Conférence tripartite » lieu de dialogue entre
commune, canton, gouvernement fédéral, et enfin les « projets
d’agglomération » concrétisés dans le contrat d’agglomération68.
Les Pays-Bas, dans le cadre des contrats « ROM », relève d’un

enchevêtrement plus simple, avec d’abord la signature d’un contrat fixant
l’accord des parties sur un document stratégique, et l’élaboration ensuite
d’un plan d’actions. Cette expérience se singularise par le fait que le
document contractuel varie dans sa forme, dans son appellation et même
dans son champ selon la région considérée. Elle constitue sans doute la
démarche la plus aboutie de la mise en cohérence entre les logiques de
territorialisation et de contractualisation.
Quant à l’expérience britannique des conventions locales, elle est

caractéristique du document contractuel « autarcique » - mais issu d’une
large négociation entre tous les acteurs – fondé simplement sur les objectifs à
atteindre et les indicateurs de mesure des réalisations quantitatives et
qualitatives.
Cette structuration des contrats prédéfinit généralement la démarche de

contractualisation qui se révèle en définitive comme un croisement
67
Contractualisation Etat et collectivités locales, Pouvoirs d’agglomération, page 6
68
Document précité, page 16
9
d’approches ascendante et descendante, selon les exigences de la

gouvernance multi-échelles qui supposent une parfaite égalité des parties
prenantes à la négociation. C’est le cas en France, même si les faits donnent
au niveau central une posture confortable pour orienter et diriger le contenu
des contrats plans. Toutefois, même le projet à la base du contrat est élaboré
par les acteurs locaux, l’approche « bottom up » prévaut dans la mesure où
l’Etat et la région ont seuls, le pouvoir administratif d’initier la
contractualisation.
Cette prédominance du niveau central s’accentue dans les processus de

sélection des projets contractualisés par l’Etat, et surtout dans les cas
d’appels à projets. Dans cette dernière hypothèse, l’approche « top down » est
manifestement consacrée puisqu’il n’ya lieu à un contrat, ni à un projet
négocié. Au plus, une lettre d’accord de subvention est notifiée aux acteurs
locaux comme dans les Programmes « City Challenge » au Royaume-Uni.
Relativement aux domaines de la contractualisation, ils sont étendus, et très

divers du fait que les contrats portent sur des projets de territoire censés
couvrir toute la sphère du développement territorial. Invariablement, les
contrats portent sur des secteurs à la limite pléthorique dans nombre de
pays.
C’est surtout le cas en France, avec son système de contractualisation

intégrée, qui illustre la difficulté à définir de manière rigide et limité le
champ d’intervention des contrats plans. Alors même qu’il a jugé utile de
recourir aux contrats de projets pour minimiser les opérations contractuelles
avec seulement 3 domaines prioritaires 69, l’Etat avait défini pour la
prochaine génération de contrat plan - cette fois - cinq domaines prioritaires
de contractualisation70 par une circulaire du Premier ministre en date du 2
août 2013. Seulement quelques mois après, une autre circulaire du 15
69
Compétitivité et attraction du territoire, promotion du développement durable, cohésion sociale et
territoriale
70
L’Enseignement supérieure et la recherche, l’innovation, les filières d’avenir et l’usine du futur, la couverture
du territoire en très haut débit et le développement des usages du numérique, la transition écologique et
énergétique, et les mobilités multimodales
9
novembre 2013 rajoutait 4 autres domaines prioritaires 71, tout en précisant

paradoxalement la nécessité d’une « sélectivité particulièrement importante
dans le choix des projets qui pourront être inscrits dans les futurs contrats
plans ».
III.2.2 Des propositions pour le Sénégal
S’agissant de la structuration, des domaines, approches des contrats plans

au Sénégal, leur conception doit d’abord s’inscrire dans la quête d’une
grande simplicité, et viser davantage la qualité que la quantité.
Plusieurs facteurs militent dans ce sens, notamment la primo expérience des

contrats plans dans le pays, les réformes non encore stabilisées, l’état des
acteurs, la raréfaction des ressources publiques, et surtout la « sagesse »
d’apprendre des expériences étrangères en dépassant leurs limites.
Ainsi, pour leur structuration, les contrats plans pourraient se formaliser

dans un document unique assorti d’un plan d’actions, avec des fiches
projets pour chaque opération. Une telle formule rapportée au nombre limité
de signataires le gouverneur de région et l’échelle intermédiaire est de nature
à garantir la lisibilité, la cohérence et le suivi régulier de la
contractualisation. Etablis selon des modèles types, les contrats devraient
varier dans leur champ d’intervention.
En effet, les contrats plans sont par nature des outils au service de la
méthode et du partenariat. Dans ce sens, ils présentent une grande
dimension stratégique et prospective à travers une vision, l’anticipation et
l’inventivité. Œuvre de construction collective, ils recèlent une grande
profondeur politique.
C’est aussi pourquoi, relativement aux domaines, il convient de considérer

que fondamentalement, leur identification ne peut se faire de manière
pertinente et définitive à ce stade. D’abord les documents référentiels
71
L’agriculture et le développement rural, la dimension culturelle, l’orientation et la formation professionnelle,
et la participation citoyenne
9
existants avancent un grand nombre de priorités pour lesquelles il n’est pas

établi de sur-priorisation officielle. Ensuite, une telle entreprise suppose que
les priorités thématiques des collectivités territoriales fussent croisées à
celles du niveau central pour dégager des « priorités consensuelles ». Enfin,
la cohérence des propositions exige que ces priorités contractuelles se
dégageassent des documents de planification de l’Etat et des collectivités
territoriales, en conformité avec le PNADT, et la participation de l’Assemblée
nationale.
En définitive, les propositions sur un mécanisme de définition des

thématiques contractuelles semblent plus porteuses en termes de
légitimation, et plus en adéquation avec l’esprit de la territorialisation qui
s’accommode mal de l’uniformité.
Dès lors, les contrats pourraient retenir au maximum quatre thématiques

prioritaires dont deux proposées par l’Etat, et deux par les collectivités
territoriales fixant des objectifs nationaux et territoriaux à atteindre, dans
une approche combinant le « top down » et le « bottom up ».
Les contrats pourraient ainsi alors donner lieu à autant de projets évalués
pour leur sélection sur la base des critères suivants :
- La légitimité, c'est-à-dire sa capacité à répondre aux besoins réels des

territoires en associant et en responsabilisant toutes les catégories
d’acteurs à toutes les étapes du processus de contractualisation et de
sa mise en œuvre ;
- La dimension stratégique, c'est-à-dire sa capacité à générer un effet
d’entrainement, et à produire des effets et impacts significatifs au plan
social, économique et environnemental ;
- Le caractère transversal, c'est-à-dire capacité à se constituer en zone
de polarisation d’au moins trois secteurs-clés, et dans l’ensemble des
territoires couverts par le contrat ;
- L’envergure financière, c'est-à-dire la consistance de l’enveloppe
budgétaire nécessaire à sa réalisation, et qui éloigne des micro-
opérations et du saupoudrage des crédits ;
9
- La performance, c'est-à-dire le degré de maturité des opérations, la

force exécutoire des engagements, et la planification réaliste et
contraignante de mobilisation des moyens nécessaires, ainsi qu’un
échéancier précis de mise en œuvre, avec en amont des études de
faisabilité et d’impacts.
Conclu pour une durée qui enjambe les mandats électoraux, les contrats
plans pourraient porter sur 10 années, avec des plans d’actions de 3 ans,
permettant ainsi à l’Etat d’arrimer ses engagements au Plan triennal
d’investissements publics (PTIP), et aux collectivités de s’inscrire dans une
programmation budgétaire pluriannuelle dans un horizon maîtrisable.
III.3 Du dispositif de pilotage et de suivi-évaluation
Le dispositif de pilotage et de suivi est déterminant pour la performance de la

contractualisation. Il réfère à la méthode et aux modalités de conception,
d’analyse et de revue de l’exécution des contrats plans ; et permet
essentiellement de prévenir et de corriger les dysfonctionnements et blocages
de l’exécution diligente des contrats plans. Les tendances étrangères se
caractérisent par une grande diversité tout en présentent des principes
communs (III.4.1) pouvant inspirer des propositions pour le Sénégal (III.4.2).
III.3.1 Des tendances des expériences étrangères et principes

communs
Les dispositifs de pilotage et de suivi-évaluation sont multiformes dans la

mesure où leur ingénierie est largement fonction du contexte institutionnel
et des types de contrats de chaque pays.
En France, le dispositif se caractérise par la panoplie de possibilités tenant à

la substance du contrat et au niveau territorial. D’abord dans une approche
globale, avait été institué par au niveau national le Groupe d’études et de
suivi des contrats de projets Etat-Régions (GESPER) regroupant la DATAR,
la Direction du budget, et toutes les directions nationales contribuant au
financement des contrats. Se réunissant deux fois l’an, ce groupe était
9
chargé de faire le bilan annuel d’exécution, de vérifier la disponibilité des

crédits, et de faire des propositions au Premier ministre. Au niveau local,
était constitué un Comité de suivi réunissant au minimum les signataires
des contrats de projets pour assurer le suivi régulier de l’exécution, et en
étudier les voies de continuation. Il se réunit également deux fois par an,
avant celles du GESPER. Le Comité de suivi dresse le diagnostic de
l’évolution des réalisations, propose des mesures correctives et
anticipatrices, et la révision éventuelle des contrats. Ces Comités de suivi
ont été variables dans leur composition et leur fonctionnement au niveau
des régions.
Cette expérience promeut un dispositif « lourd » pour gérer l’approche

globale, avec notamment des fonctions d’instruction, de concertation et de
décision, à côté d’un dispositif plus léger dans le cadre des actions
individualisées. Dans ce dernier cas, l’architecture prévoit comme pour les
contrats de ville un comité de pilotage politique composé d’élus et assurant
la maitrise d’ouvrage, et un comité de pilotage technique formé par les
administrations, et assurant la maitrise d’œuvre.
Pour autant, la mise en branle du dispositif a révélé des sérieuses

insuffisances relatives notamment à la faible fonctionnalité des instances, à
un système d’information très souvent défaillant, à une faible adaptation,
maîtrise et utilisation des outils de suivi, à une approche beaucoup plus
sectorielle que globale, beaucoup plus technique que politique. Evidemment,
un tel état de fait à conduit à une évaluation approximative et limitée dans
sa conception, sa mise en œuvre, et ses résultats.
Par ailleurs, le système suédois repose quant à lui sur un véritable

« partenariat régional » avec toutes les parties prenantes à l’Accord,
notamment les collectivités nationales et locales, les acteurs économiques,
les universités, les syndicats, les associations citoyennes etc. L’Espagne et
l’Italie se distinguent respectivement la mise en place d’un organisme
permanent doté de la personnalité morale, et d’un organisme de
9
surveillance. Ces expériences relativement différentes du cas français,

partagent dans une moindre mesure tout de même ses limites, parce que
relevant d’une ingénierie moins complexe.
Au final, quelles que soient les formes et appellations, ces dispositifs

reposent sur des bases communes, notamment d’articulation des échelles,
d’inclusion des acteurs, de prise en compte distinctive des aspects
stratégique et opérationnels, et de flexibilité pour s’adapter aux impératifs de
large concertation, de mise en cohérence.
III.3.2 Des propositions pour le Sénégal
Là encore, les caractères de simplicité, de lisibilité et de proximité devraient

guider le dispositif de pilotage et de suivi évaluation, tout en intégrant les
principes communs dégagés des expériences étrangères. Dès lors, il importe
que le dispositif s’organise autour d’instances et d’espaces en nombre limité,
des missions relativement compactes, et une programmation précise. Le
dispositif s’éclate et s’assemble entre le niveau national (III.4.2.1) et le niveau
territorial (III.4.2.2).
III.3.2.1 Le dispositif au niveau national

Au niveau national, le pilotage et le suivi-évaluation des contrats plans
pourraient s’organiser à travers un dispositif sobre centré autour d’un
Comité national de pilotage et de suivi-évaluation, avec la participation et
l’intervention de toutes les familles d’acteurs et de certaines Institutions de
la République.
Le Comité national de pilotage et de suivi-évaluation composé

majoritairement et à parité des représentants de l’Etat et des collectivités
territoriales, ainsi que des représentants du secteur privé, de la société
civile, et du monde de l’enseignement supérieur et de la recherche.
9
Il se réunit une fois l’an, et sa présidence est assurée alternativement par un

représentant de l’Etat et un représentant des collectivités locales 72.
Globalement, le Comité définit pour chaque cycle de contrats plans le cadre

stratégique de la contractualisation. Il fixe les grandes orientations
opérationnelles et de leur financement. Il procède à l’évaluation globale
annuelle de la mise en œuvre des contrats plans après réception des
évaluations locales. Il décide des mesures et orientations futures après
réception des avis et recommandations des autres Institutions et niveaux
impliqués dans le processus. Il formule des avis et recommandations au
dispositif territorial de pilotage et de suivi-évaluation.
Cette instance de gouvernance - donc, à dimension politique et stratégique

-s’appuierait sur une Commission technique chargée de préparer et
d’appuyer le travail et les réunions dudit Comité. Il serait structuré en un
sous-comité « Administration centrale », et un sous-comité « Collectivités
territoriales », véritables creusets de préparation et d’études des dossiers, de
production de données et d’informations, et d’appui-conseil.
Le Comité national devrait interagir avec l’Assemblée nationale qui lui

fournit les orientations fondamentales par l’adoption du PNADT, et qui reçoit
les rapports d’évaluation du Comité, rapports sur lesquels elle peut formuler
des avis recommandations.
Le Comité national devrait également interagir avec le Haut conseil des

collectivités territoriales en lui transmettant les rapports d’évaluation pour
avis et recommandations.
III.3.2.2 Le dispositif au niveau territorial

Au niveau territorial, le pilotage et le suivi-évaluation des contrats plans
pourraient s’organiser à travers un dispositif également sobre centré autour
d’un Comité territorial de pilotage et de suivi-évaluation, à aussi avec la
72
De préférence le Premier ministre et le Président de l’Union des associations d’élus locaux (UAEL)
9
participation et l’intervention de toutes les familles d’acteurs. Son ingénierie

serait ainsi harmonisée avec le Comité national.
Le Comité territorial de pilotage et de suivi-évaluation composé

majoritairement des représentants de l’Etat et des collectivités territoriales
parties prenantes au contrat plan, ainsi que des représentants du secteur
privé, de la société civile, et du monde de l’enseignement supérieur et de la
recherche.
Il se réunit une fois l’an, et sa présidence est assurée alternativement par un

représentant de l’Etat et un représentant des collectivités locales, en
l’occurrence les deux autorités déconcentrée et décentralisée signataires.
Globalement, le Comité organise la négociation et acte la signature - par les

autorités habilitées - du contrat plan, dans toutes ses parties stratégique,
opérationnel et de financement, en tenant naturellement compte des
orientations, décisions, avis et recommandations du Comité national. Il
commandite et supervise les études de faisabilité et d’impacts. Il dresse le
bilan annuel de l’exécution, procède aux évaluations annuelle, triennale et
décennale des contrats plans.
Sur la base des enseignements tirés de l’expérience, le Comité territorial

initie la révision des contrats à l’occasion de l’évaluation triennale. En effet,
« outils d’avenir », les contrats plans ne sauraient se figer dans le temps
malgré leur caractère le plus souvent formel. La pluri-annualité qu’ils
impliquent dans un contexte perpétuellement changeant, avec des acteurs
aux capacités relatives, impose à la fois rigueur et souplesse dans les
engagements. Dans ce sens, l’accord même formel des parties prenantes doit
être pris pour ce qu’il est : une base à la fois ferme et ouverte pour façonner
un futur partagé et harmonieux. Dès lors la « Clause de revoyure » est un
élément essentiel des dispositions contractuelles.
Cette instance de gouvernance des contrats plans au niveau territorial -

donc, à dimension politique et stratégique - s’appuierait là aussi sur une
9
Commission technique chargée de préparer et d’appuyer le travail et les

réunions dudit Comité. Il serait structuré en un sous-comité
« Administration déconcentrée », et un sous-comité « Collectivités
territoriales », véritables creusets de préparation et d’études des dossiers, de
production de données et d’informations, et d’appui-conseil.
9
Annexes
9
Annexe 1 : Termes de référence de la mission
Ministère de la Gouvernance Locale, du Développement et de l’Aménagement du Territoire
TERMES DE REFERENCE POUR LA SELECTION

D’UNJ CABINET EN VUE DE L’ELABORATION
D’UNE STRATEGIE D’OPERATIONNALISATION DES
CONTRATS-PLANS ETAT-COLLECTIVITES
LOCALES
JANVIER 2016
SOMMAIRE
1. CONTEXTE ET JUSTIFICATIONS 65
2. OBJECTIFS DE L’ETUDE 66
3. RESULTATS ATTENDUS 66
4. REALISATION DE L’ETUDE 66
9
5. CONTENU DES PRESTATIONS 67
6. MANDAT DU CABINET 68
7. DUREE ET CALENDRIER DES LIVRAISONS 68
1. CONTEXTE ET JUSTIFICATIONS
Malgré les efforts entrepris par le Sénégal depuis son accession à la souveraineté internationale, dans
le domaine de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, le territoire national est encore
marqué par :
 le manque de viabilité et de valorisation des potentialités de développement

des territoires ;
 les disparités territoriales importantes ;
9
 les faibles capacités d’intervention des collectivités locales

 la faiblesse de la gouvernance territoriale accentuée par une multiplicité
d’acteurs avec des logiques et des préoccupations parfois différentes ;
 et l’inefficience des mécanismes de financement du développement territorial.
Pour promouvoir un aménagement équilibré du territoire national, les options stratégiques retenues
dans l’Axe 3 du Plan Sénégal Emergent (PSE) sont : (i). de renforcer la gouvernance locale, (ii) ;
d’assurer la réduction des inégalités territoriales et (iii) ; de promouvoir la territorialisation des
politiques publiques. Ces options sont mises en œuvre à travers la réforme de l’acte III de la
décentralisation qui vise à promouvoir l’émergence de collectivités locales viables ayant une assise
territoriale pertinente, disposant de cadres organisationnels appropriés ainsi que de mécanismes de
financement plus adaptés.
Cette importante réforme est accompagnée par l’élaboration d’outils et de stratégies d’aménagement
du territoire, tels que la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable des
Territoires (LOADT) et le Plan national d’Aménagement et de Développement Territorial (PNADT).
Pour la mise en œuvre de la territorialisation des politiques publiques et pour renforcer les capacités
de financement des collectivités locales, dans la première phase de l’Acte III de la décentralisation, le
Contrat-plan Etat-collectivités locales (CPEC) a été retenu comme l’un des instruments de
financement de projets de développement.
A l’instar du Code général des Collectivités locales (Loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code
général des collectivités locales), le CPEC est également identifié comme un outil pertinent pour
promouvoir la mise en œuvre des orientations retenues par le PNADT. A cet effet, le projet de texte
de loi de la LOADT préconise d’élaborer un décret d’application permettant de déterminer les
conditions et les modalités de sa mise en œuvre.
Cependant, il convient de rappeler que ce mécanisme a été également énoncé dans le Code des
collectivités locales de 1996, mais jusqu’ à présent il n’a pas été opérationnalisé.
Ainsi, pour infléchir cette tendance et accompagner la mise en œuvre de la deuxième phase de l’Acte
III où le financement des collectivités locales constitue un enjeu majeur, il est important
d’entreprendre une étude approfondie afin d’appréhender les conditions de l’élaboration et de la
mise en place du CPEC.
C’est dans ce contexte que l’Agence Nationale d’Aménagement du Territoire (ANAT), en partenariat
avec l’Agence de Développement Municipal (ADM), a initié cette étude objet des présents termes de
référence et envisage de recourir aux services d’un cabinet en vue de l'élaboration d'une stratégie
d'opérationnalisation des contrats plans Etat- Collectivités locales
2. OBJECTIFS DE L’ETUDE
L’objectif global de l’étude est de proposer un dispositif permettant d’opérationnaliser les contrats-
plans Etat-Collectivités locales.
9
Les objectifs spécifiques de l’étude sont :
 définir de façon précise les champs d’intervention des contrats-plans ;

 d’élaborer une stratégie de mise en œuvre des contrats plans ;
 proposer un dispositif institutionnel de pilotage, de promotion et de suivi-
évaluation des contrats-plans ;
 d’élaborer un projet de décret d’application de la LOADT, fixant les modalités
d’élaboration et de mise en œuvre des contrats-plans ;
 etc.
3. RESULTATS ATTENDUS
Au terme de l’étude, les résultats attendus sont :
 les champs d’intervention des contrats plans sont définis ;

 une stratégie de mise en œuvre des contrats plans est élaborée;
 un dispositif institutionnel de pilotage, de promotion et de suivi-évaluation
des contrats-plans est proposé ;
 un projet de décret fixant les modalités d’élaboration et de mise en œuvre des
contrats plans est élaboré.
4. REALISATION DE L’ETUDE
Pour exécuter cette mission, l’ADM recrutera un cabinet spécialisé et ayant une expérience avérée
d’au moins dix (10) ans dans les domaines plus précisément de la décentralisation ou du
développement local, avec des profils complémentaires qui travailleront en étroite concertation.
Il devra également avoir (au cours des dix dernières années):
1. une expérience avérée (attestations à l’appui) en élaboration de documents de planification

spatiale ou économique et une bonne connaissance des mécanismes de financement des
collectivités locales ;
2. une expérience avérée (attestations à l’appui) et une bonne pratique du cadre légal et
réglementaire des collectivités locales sénégalaises ou de pays similaires en Afrique de l’Ouest;
3. une expérience avérée (attestations à l’appui) dans l’élaboration et la mise en œuvre de contrat
plan Etat-CL ainsi que les modalités de leur mise en œuvre ;
L’équipe du cabinet devra comporter le personnel-clé suivant:
 un spécialiste en droit public ou similaire (Bac +5 au minimum) ayant au

moins dix (10) années d’expériences professionnelles dans les domaines de la
décentralisation, une bonne connaissance des mécanismes de financement des
9
collectivités locales, une bonne pratique du cadre légal et réglementaire des

collectivités locales sénégalaises ou de pays similaires ;
 un planificateur, un socio-économiste, un aménagiste, ou similaire spécialisé
en développement local (Bac + 5) ayant une expérience d’au moins dix (10)
années en élaboration de documents de planification du développement aux
plans national et local, en identification et formulation de projets et
programmes de développement.
Le Cabinet pourra, au besoin et à leur charge, s’adjoindre toute autre compétence nécessaires à la
bonne exécution de la mission.
NB: La connaissance des mécanismes de contractualisation entre l’Etat et les collectivités locales
dans les pays ayant une tradition en matière de décentralisation et d’aménagement du territoire est
souhaitée et la connaissance des collectivités locales sénégalaises sera un plus.
5. CONTENU DES PRESTATIONS
La mission sera exécutée en trois (03) phases comme suit :
 Une première phase de préparation, de collecte et d’analyse des documents de

contractualisation entre l’état et les collectivités locales aux plans national et
international, de rencontre des parties prenantes, etc. ;
 Une seconde phase de définition des orientations et des objectifs des contrats-
plans : analyse du cadre de gouvernance territoriale du Sénégal, identification
des contraintes qui ont jusqu’ici ont empêché la mise en œuvre des contrats
plans, identification des échelles de gouvernance et des champs d’application
les plus pertinents pour la contractualisation entre l’Etat et les collectivités
locales, etc.
 Une troisième phase d’élaboration de la stratégie d’opérationnalisation des
contrats-plans incluant : les modalités de la mise en œuvre des
contrats plan comprenant la proposition d’un dispositif d’évaluation et de
suivi des contrats plans, une proposition de modèles de contrats-plans Etat-
Collectivité locale, des mécanismes de contractualisation entre l’Etat et les
collectivités locales, et une proposition de projet de décret portant sur les
contrats-plans.
6. MANDAT DU CABINET
Les différentes tâches du Cabinet consistent à :
 rencontrer les parties prenantes concernées sur la base d’un échantillon

représentatif validé ;
9
 réaliser une revue bibliographique relativement à la thématique concernée par

l’étude ;
 réaliser, à partir de la revue documentaire, un « benchmarking » des
mécanismes de contractualisation entre l’Etat et les collectivités locales dans
les pays ayant une tradition en matière de décentralisation et d’aménagement
du territoire ;
 Analyser le cadre de gouvernance territoriale du Sénégal ;
 identifier les contraintes ayant jusqu’ici empêché la mise en œuvre des
contrats- plans ;
 Identifier les échelles de gouvernance et les domaines d’application les plus
pertinents pour la contractualisation entre l’Etat et les collectivités locales ;
 Proposer une méthodologie d’élaboration et de validation des « contrats
plans » ;
 Proposer un modèle, pour chaque ordre de collectivité locale, de contrat-plan
Etat- Collectivité locale ;
 Déterminer les modalités de mise en œuvre des contrats plan ;
 Proposer un dispositif institutionnel de pilotage, de promotion et de suivi-
évaluation des contrats-plans ;
 Proposer un projet de décret portant modalités d’élaboration et de mise en
œuvre du contrat plan Etat-CL ;
 Evaluer l’impact de la mise en œuvre des contrats-plans sur les finances
publiques de l’Etat ;
 et proposer toute autre tâche nécessaire à l’atteinte des objectifs de la mission.
7. DUREE ET CALENDRIER DES LIVRAISONS
Conformément aux résultats attendus et aux tâches assignées au Cabinet, le volume de la prestation
est globalement de 120 hommes/jours pour une période maximale de 03 mois (délais de validation
non compris), à compter de la date de notification de l’ordre de service de démarrage, répartie
comme suit :
 expert juriste : 60 hommes/jours ;

 expert en planification ou similaire : 60 hommes/jours
Le Cabinet produira les rapports ci-dessous. Chaque rapport sera produit en vingt-cinq (25)
exemplaires sur support papier et un exemplaire sur support électronique (clé USB). Les rapports
provisoires seront soumis à l’approbation du Comité Technique qui produira ses commentaires dans
un délai maximum de deux (2) semaines. Tous les rapports seront rédigés en français, selon le
phasage ci-après :
a) Phase 1 :
9
 Une note d’orientation méthodologique. Cette note présentera, de façon

exhaustive, la compréhension de la mission, décline la démarche
méthodologique et le chronogramme de la mission. (15 jours, après l’ordre de
service de démarrage)
b) Phase 2 :
 Rapport portant définition des orientations et des objectifs des contrats-
plans (45 jours après validation du rapport méthodologique) : analyse du
cadre de gouvernance territoriale du Sénégal, identification des contraintes
qui ont jusqu’ici ont empêché la mise en œuvre des contrats plans,
identification des échelles de gouvernance et des champs d’application les
plus pertinents pour la contractualisation entre l’Etat et les collectivités locales,
etc.
c) Phase 3 :
 Rapport provisoire d’élaboration de la stratégie d’opérationnalisation des
contrats-plans incluant : les modalités de la mise en œuvre des
contrats plan comprenant la proposition d’un dispositif d’évaluation et de
suivi des contrats plans, une proposition de modèles de contrats-plans Etat-
Collectivité locale, des mécanismes de contractualisation entre l’Etat et les
collectivités locales, et une proposition de projet de décret portant sur les
contrats-plans(45 jours après validation du deuxième rapport) ;
 Rapport final de la mission intégrant les observations du commanditaire, (15
jours après validation du troisième rapport) ;
RECAPITULATIF DES LIVRABLES

RAPPORT NOMBRE FORMAT
D’EXEMPLAIRES
Papier physique A4 + 1
Une note d’orientation méthodologique 25
clé USB
Rapport portant définition des orientations Papier physique A4 + 1

25
et des objectifs des contrats-plans clé USB
Rapport provisoire d’élaboration de la

Papier physique A4 + 1
stratégie d’opérationnalisation des contrats- 25
clé USB
plans
9
Rapport final de la mission intégrant les Papier physique A4 + 1

25
observations du commanditaire clé USB
9
Annexe 2 : liste des personnes rencontrées
N° Prénoms et nom Fonction Organisation
1 Biram Owens Ndiaye Conseiller technique Ministère de la

Gouvernance Locale de la
Décentralisation et de
l’Aménagement du
Territoire (MGLDAT)
2 Cheikh Ndiaye Directeur du secteur Ministère de l’Economie,

public local des Finances et du Plan
(MEF)
3 Alassane Ndour Secrétaire général Agence de Développement

Local (ADL)
4 Arona BA Secrétaire général CNDT (Comité National du

Dialogue des territoires)
5 Fatou Binetou Camara Directrice Direction des Collectivités

Locales(DCL)
6 Mbagnick Patar Diouf Conseiller Technique Ministère de la

Gouvernance Locale de la
Décentralisation et de
9
l’Aménagement du
Territoire (MGLDAT)
7 Mbagnick Diouf Directeur Direction d’appui au

développement local
8 Oumar BA Maire, Secrétaire AMS, représentant Union

Permanent des Associations des Elus
locaux (UAEL)
9 Momar Gueye Directeur Direction des stratégies de

Développement Territoriale
(DSDT)
10 Daouda SEMBENE Directeur Direction de la

comptabilité publique et
du trésor
Annexe 2 : Liste des documents consultés
1. Agir ensemble ? 25 actions pour penser l’avenir de la

contractualisation entre l’Etat et les collectivités : Etude de six élèves
administrateurs du groupe « Egalité Territoriale », promotion Paul
Eluard, de l’Institut National des Etudes Territoriales, janvier 2013
2. Etude TID – CLD : Contractualisation-Etat-collectivites-locale-
pouvoirs-agglomeration-Typologie-analyse-experiences-europeennes,
octobre 2007
3. Annexes-Etude-Contractualisation-Etat-CL
4. La contractualisation : une clé pour la gestion durable des services
essentiels
5. Rapport du groupe de travail« Gestion contractuelle des services
essentiels »du comité pour la Charte des services essentiels de
l’Institut de la gestion déléguée coordonné par Jean-Marie Tétart et
Cédric Le Bris, AFD 2008
6. Cour des comptes Rapport CPER : Enquête demandée par la
commission des finances du Sénat, juillet 2014
7. Contrat de plan Etat – Région : Bâtir aujourd’hui la France de demain,
Midi – Pyrénées, 2015 – 2020
8. Le financement des communes du Sénégal par emprunt : contraintes
et perspectives, Massamba Dieng, février 2011
9. Contractualisation des relations entre l’Etat et les établissements et
entreprises publics : Guide méthodologique, Ministère de l’économie et
des finances, Royaume du Maroc
10. Charte nationale d’aménagement du territoire et du
développement durable, Ministère de l’aménagement du territoire, de
l’urbanisme, de l’habitat et de l’environnement, Royaume du Maroc
11. La contractualisation des rapports entre l'État et les collectivités
territoriales, Jean-Pierre Gaudin, juin 2016
12. La contractualisation des politiques publiques, Wiki Territorial,
octobre 2015
13. LOI n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la
planification, République française
14. La contractualisation des relations entre l’Etat et les collectivités

territoriales, Thèse de doctorat en droit public, Benjamin Huglo, juillet
2014
15. Stratégie nationale de développement territorial SNDT, 2014 –
2024, Ministère de l’aménagement du territoire et des collectivités
locales, Programme national de développement local, 2014
16. Projet de loi d’orientation et de développement durable des
territoires, Ministère de la gouvernance locale, du développement et de
l’aménagement du territoire
17. Projet de décret pour l’élaboration et la mise en œuvre de la
charte de la déconcentration, Ministère de l’intérieur, République du
Sénégal
18. Articulation entre l’acte III de la décentralisation et le PSE par M.
Amadou Bocoum du Centre des Etudes Avancées et de Recherche,
juin 2015
19. Décret n° 2012/0709/PM du 20 mars 2012 fixant le régime
général des contrats-plans Etat/Commune, Cameroun
20. Actes du séminaire International sur la gouvernance locale et les
valeurs partagées 12-14 janvier 2011, Douala Cameroun
21. Contrat plan Etat-Commune au Cameroun, Exposé de M.
ABOUNA ZOA Guy Daniel, Directeur des infrastructures et d’Appui au
Développement Régional et Local au MINEPAT
22. Les contrats d’agglomération, Jean Philippe BROUANT
23. Contrat de plan Etat-Région au Maroc, Institut numérique 21
janvier 2014, www.institut-numéruque.org
24. Rapport 2004 du Conseil Economique et Social français
« Décentralisation, nouvelle politique contractuelle et avenir des
contrats de plan Etat-Régions »
74
Décembre 2016

Rapport Provisoire Orientations Cpecl - Dec 2016

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Etude pour l’élaboration d’une stratégie

d’opérationnalisation des contrats plans

RAPPORT PORTANT DÉFINITION DES ORIENTATIONS ET DES

PRESTIGE Cabinet Conseil

PRESTIGE SA- Liberté 6 N° 8175 Dakar – Sénégal

I.1 Contexte et problématiques..........................................................................................................4

I.2 Présentation de l’étude..................................................................................................................8

I.2.1 Etat des contrats plans au Sénégal et fondements de l’étude.................................................8

I.2.2 Objectifs de l’étude et résultats attendus.............................................................................11

I.2.3 Méthodologie et économie générale de l’étude...................................................................12

II.1 Caractérisation des contrats plans..............................................................................................15

II.2 Enjeux des contrats plans...........................................................................................................18

II.2.1 La cohérence et la pertinence des politiques publiques......................................................19

II.2.2 Le développement et l’équilibre des territoires...................................................................22

II.2.3 L’efficacité de l’action publique............................................................................................24

II.3 Enseignements critiques des contrats plans...............................................................................27

II.2.1 Un statut juridique ambigu..................................................................................................27

II.2.2 Des effets limités sur l’aménagement du territoire..............................................................29

II.2.3 Les aléas du financement....................................................................................................31

II.2.4 Une réelle complexité institutionnelle.................................................................................33

III – Gouvernance des contrats plans pour une productivité effective.................................................35

III.1 Des acteurs et territoires pertinents des contrats plans............................................................36

III.1.1 Des acteurs et territoires dans les expériences étrangères.................................................36

III.1.2 Des acteurs et territoires au Sénégal..................................................................................37

III.1.2.1 Des acteurs centraux et déconcentrés.........................................................................38

III.1.2.2 Des acteurs étatiques décentralisés et territoires locaux.............................................40

III.1.2.3 Des acteurs non étatiques...........................................................................................42

III.1.3 des propositions de positionnement et de pouvoirs..........................................................45

III.1.3.1 Des acteurs étatiques centraux et déconcentrés.........................................................45

III.1.3.2 Des acteurs étatiques décentralisés et territoires locaux.............................................47

III.1.3.3 Des acteurs non étatiques...........................................................................................50

III.2 de la structuration, des domaines, démarches et durée des contrats plans.............................51

III.2.1 Des tendances des expériences étrangères........................................................................51

III.2.2 Des propositions pour le Sénégal........................................................................................54

III.3 Du dispositif de pilotage et de suivi-évaluation.........................................................................56

III.3.1 Des tendances des expériences étrangères et principes communs....................................57

III.3.2 Des propositions pour le Sénégal........................................................................................58

III.3.2.1 Le dispositif au niveau national....................................................................................59

III.3.2.2 Le dispositif au niveau territorial.................................................................................60

I – CADRE GÉNÉRAL DE L’ÉTUDE

I.1 Contexte et problématiques

Le Sénégal se trouve à un tournant décisif où l’exercice de la démocratie

Dans le même temps, les déséquilibres territoriaux persistent, perpétuant de

Cet état de fait rencontre toutefois la volonté de l’Etat d’atténuer les

A l’analyse, si les ressources de tous ordres continuent de contraindre les

Aujourd’hui, l’aspiration légitime de la Nation à un développement

Cette nouvelle orientation de développement du pays est d’abord affirmée

En effet, le PSE pose les options fondamentales de renforcer les collectivités

Elle est ensuite confirmée par la Stratégie nationale de développement

Elle est portée enfin par la réforme de décentralisation en cours,

En cohérence avec les orientations de l’Acte 3 de la décentralisation, le

acteurs qui sont en définitive les déterminants - et en même temps les

Pour répondre à ces défis, la coopération entre les divers acteurs, et

Institués par diverses dispositions législatives et réglementaires des textes de

qu’ils offrent des opportunités réelles à l’Etat et aux collectivités territoriales

C’est pourquoi, à l’initiative de l’Agence de développement municipal (ADM)

I.2 Présentation de l’étude

I.2.1 Etat des contrats plans au Sénégal et fondements de l’étude

Au-delà du lien théorique et de la rationalité qui relient l’approche

C’est la réforme dite de régionalisation qui, dans son ambition d’accélérer le

aux régions, aux communes et aux communautés rurales, prévoit pour la

Toutefois, c’est le décret n° 96-1133 du 27 décembre 1996 portant

Ces dispositions législatives et réglementaires ont été inopérantes pour des