Poder estructural en economía política comparada: perspectivas desde la formulación de políticas

públicas en América latina.

Tasha Fairfield.

Introducción.

Podemos encontrar dentro del poder que tienen los empresarios, por un lado, el poder estructural,
y por otro, el poder instrumental. El poder instrumental consiste en el involucramiento deliberado
de los actores empresariales en política, mientras que el poder estructural deriva de las
respuestas maximizadoras de ganancia de los inversionistas a las señales del mercado.

Podemos nombrar algunas consideraciones que sugieren que el poder estructural empresarial
debería ocupar un lugar central en la investigación contemporánea sobre economía política en
américa latina. Por un lado, por las profundas reformas pro mercado que se dieron a partir de la
década de los 80, y que alejaron a américa latina de las políticas estatistas, por otro lado en esta
región existe un capitalismo jerárquico dominado por grandes grupos económicos controlados por
familias, y por último, las economías latinoamericanas se han integrado cada vez más al mundo y
a la exposición de los movimientos de capital, y sus fugas.

El análisis del poder estructural en conjunto con el instrumental, puede proveer una herramienta
importante para explicar la variación en los resultados de políticas públicas que afectan los
intereses del empresariado. Analizar el poder estructural e instrumental se vuelve esencial si se
quiere comprender de manera cabal los medios y mecanismos de influencia de los empresarios y
la medida en los gobiernos democráticos pueden formular y adoptar políticas económicas con
cierta autonomía de los intereses empresariales.

Definiendo y operacionalizando el poder estructural.

El poder estructural surge del hecho de que en sociedades de mercado los estados dependen de
la inversión privada para generar crecimiento económico, empleo y prosperidad. Las empresas
cambian sus decisiones de inversión de acuerdo a las políticas públicas de los estados de
acuerdo a sus objetivos de obtener la mayor ganancia posible. Así los hacedores de política
podrían descartar de llevar adelante determinadas políticas publicas si creen que estas pueden
generar consecuencias negativas como la reducción de la inversión privada. Los empresarios e
inversionistas influencian las decisiones políticas sin realizar ninguna acción política concertada,
sino que es el mercado quien coordina sus decisiones económicas individuales con el objetivo de
generar la mayor ganancia posible.

1|Página
El poder estructural depende del peso relativo en la economía del sector privado versus el estado.
Si el sector publico domina, el poder estructural tendera a ser débil. Es decir en los países donde
las empresas públicas dominen la producción el poder estructural será más débil.

En el sector financiero es donde el poder estructural es más fuerte debido a la posibilidad de

escapar en caso que las políticas públicas no le favorezcan. Por otro lado este sector ocupa una
importante posición estructural ya que sirve de sostén a otros sectores productivos de la
economía.

Fairfield advierte también que el hecho de que el capital pueda escapar por la implementación de
determinada política pública no significa que necesariamente vaya a hacerlo, ya que habría que
analizar el clima creado por un conjunto de políticas públicas más amplio que afectan a los
inversionistas. Por ejemplo la implementación de un impuesto en medio de una ola privatizadora.

Las percepciones de los hacedores de políticas juegan un rol fundamental en cómo y cuándo
actúa el poder estructural. Dadas las complejidades de las economías en la práctica es difícil
predecir cómo van a actuar los inversores con respecto a una política pública dada.

La centralidad de las percepciones de los hacedores de política y la dificultad de prever como van
a reaccionar los inversionistas imponen dificultades para la operacionalizacion del poder
estructural. Enfrentamos este problema de la siguiente manera, en la etapa de la formulación de
la agenda, calificamos al poder estructural como fuerte si existe evidencia de que los hacedores
de políticas percibieron una amenaza creíble que una reforma terminaría en una baja de la
inversión. Y por otro lado, si los hacedores de política no estaban preocupados por una futura
desinversión calificamos al poder estructural como débil.

Podemos afirmar que no existe una medida inequívoca del poder estructural, y en la mayoría de
los casos este no puede observarse directamente. El poder estructural es siempre, en parte, un
asunto de percepción e interpretación. Así las percepciones de los hacedores de políticas sirven
como importantes huellas empíricas del poder estructural.

Podemos decir que los actores privados que ejercen el poder estructural son empresas,
inversionistas, etc., relevantes al momento en que los hacedores de políticas evalúan las
consecuencias de una política determinada.

Nuestro argumento es que el poder estructural es una variable que toma distintos valores, desde
débil a fuerte. Una serie de factores afectan la reacción de los inversionistas a las iniciativas
políticas, y las expectativas de los hacedores de política acerca de cómo estos van a reaccionar.

2|Página
La relación entre el poder estructural y poder instrumental.

Cualquier marco analítico para estudiar la influencia empresarial sobre las políticas públicas debe
contemplar el poder estructural en conjunto con el poder instrumental, que deriva de los recursos
políticos que hacen efectivas las intenciones de los empresarios como pueden ser las relaciones
de los empresarios con distintos sectores de la política, así como también las organizaciones
empresariales, el dinero, la experticia técnica y el acceso a los medios, que fortalecen la posición
de los empresarios para ejercer acciones colectivas en contra de determinadas políticas públicas.
El poder estructural es conceptualmente distinto del poder instrumental, el primero está ligado a
las decisiones individuales de inversión maximizadoras de beneficios que coordina el mercado.
Esta característica hace al poder estructural un atributo exclusivo del empresariado. Por otro lado
el poder instrumental puede ser ejercido también por sindicatos, movimientos sociales, etc.

El argumento de Fairfield sostiene que los intereses empresariales influyen en las decisiones
políticas cuando el poder estructural o el poder instrumental son fuertes.

En primer lugar, el poder instrumental puede potenciar el poder estructural usando activamente
sus recursos para aumentar la preocupación de los hacedores de política sobre la inversión, el
lobby y las campañas mediáticas pueden reforzar las preocupaciones sobe la inversión (FIG. 1.
A.).

En segundo lugar, el poder estructural puede potenciar al poder instrumental. Una preocupación a
priori de las posibles reacciones de inversión puede generar que los hacedores de políticas
públicas otorguen al empresariado mayor acceso y participación en la política de los esperado.
Por ejemplo nombrar a un integrante del empresariado como presidente del banco central.

3|Página
En ocasiones se distingue al poder estructural e instrumental de acuerdo a si la influencia es
indirecta, o si es directa y explicita. Sin embargo tanto el poder estructural como el instrumental
pueden accionar de ambas formas, el poder instrumental puede influenciar la formulación de
agenda política, debido a los grandes recursos políticos de los empresarios, así como también el
poder instrumental puede operar después de que una política pública fuese implementada.

El poder empresarial y su relación con otras consideraciones políticas: incentivos electorales y

movilización social.

El poder empresarial no es lo único que tienen en cuenta los hacedores de políticas, los
incentivos electorales y la presión de los actores sociales que no pertenecen a las elites también
dan forma a los resultados de las políticas públicas.

En épocas de elecciones, los incentivos electorales pueden contrarrestar el poder empresarial, ya

que se intentan llevar adelante políticas que puedan generar un mayor apoyo en las elecciones y
que muchas veces estas políticas no van de la mano de los intereses empresariales. Una vez
pasado este periodo puede que nuevamente las preocupaciones estén enfocadas en las
necesidades de inversión y el poder empresarial aumente.

Por otro lado, las demandas de los sectores populares movilizados crean incentivos para que los
hacedores de políticas descarten los intereses empresariales. Estas movilizaciones tienen
probabilidad de imponerse sobre el poder empresarial en la medida que sean continuas y de gran
escala.

4|Página
Conclusiones.

La reforma tributaria chilena de 2014 muestra importantes puntos sobre el poder estructural.

Primero, la percepción de los hacedores de política importa. Proyectar lo que los mercados harán
no es una ciencia exacta, y de hecho surgieron distintos enfoques de cómo podría afectar la
reforma a la inversión entre miembros del mismo partido.

Segundo, el caso chileno ilustra el potencial del poder instrumental para fortalecer el poder
estructural. Los empresarios mediante los medios aumentaron deliberadamente la preocupación
sobre las respuestas del mercado.

Tercero, el poder estructural no debe operar exclusivamente en la etapa de elaboración de

agenda. En el caso chileno, el poder estructural actuó mas tarde en el proceso de política pública.
En la medida que la economía comenzó a ralentizarse se propago la preocupación sobre la
contribución de la reforma tributaria a la inversión,

En chile, el poder estructural se hizo más importante luego que el poder instrumental decayó,
después de que la derecha perdiera un número considerable de legisladores.

Finalmente, el caso chileno ilustra la importancia de analizar los incentivos electorales y la

movilización popular en conjunto con el poder empresarial. Aunque los cambios no fueron del
todo significativos por el poder estructural de los empresarios, la movilización pública puso en la
agenda y permitió que se realizaran cambios importantes en el esquema tributario de Chile.

5|Página