La gerencia social en el nuevo siglo:

una aproximación teórica

Percy Bobadilla Díaz

Lima, agosto de 2004

Introducción

Desde finales del siglo XX, la noción de gestión, gerencia, administración o management
ha adquirido gran importancia en el mundo académico y profesional. Esto es
consecuencia de las profundas transformaciones que el fenómeno de la globalización ha
traído consigo en los campos tecnológico-productivo, de conocimientos e información, de
comunicación e interdependencia económica y política en el manejo de bienes y servicios
por un lado, y la búsqueda de resultados que logren impactos considerables en la calidad
de vida de las personas, por el otro.

Una prueba de ello es la magnitud que han alcanzado las ofertas de formación o
especialización profesional en el campo de la gestión: diplomados, maestrías o programas
avanzados en gestión estratégica de marketing, contabilidad y finanzas, logística,
contrataciones y adquisiciones públicas; sistemas integrados de gestión, gestión de
recursos humanos por competencias, auditoria interna y gestión de calidad, gerencia de la
construcción, educación ejecutiva gerencial, gobernabilidad y gerencia política, gestión de
programas y proyectos sociales, entre otros.

En esta vorágine de formas de aplicar la administración como disciplina, la gerencia social

debe encontrar su lugar y especificidad. Al respecto, muchas instituciones y profesionales
se encuentran interesados en definir el marco de acción de la gerencia social; el presente
trabajo se ubica dentro de este proceso. Su propósito no es otro que el de contribuir al
entendimiento de la significación y el alcance de la gerencia social en relación a la gestión
pública y privada; y aportar al desarrollo y la institucionalización de esta disciplina en los
espacios académico y profesional.

El artículo ha sido organizado en tres grandes partes. La primera, referida a la perspectiva

de la gerencia en el marco de los programas y proyectos de desarrollo, resalta cómo las
organizaciones que impulsan estas propuestas incorporan esta disciplina con una
orientación estratégica; es decir, hoy ya no se puede hablar solo de gestión a nivel interno
(microambiente), sino que además debe tomarse en cuenta las contingencias
económicas, políticas y socioculturales del entorno (macroambiente) en el cual interactúan
las instituciones para alcanzar sus objetivos.

La segunda parte alude a las condiciones sociales y políticas que han promovido la
aparición de la gerencia social como una disciplina que intenta enfrentar los desafíos que
plantea la gestión de programas y proyectos de desarrollo orientados a buscar impactos
relevantes en la calidad de vida de las personas pobres, vulnerables o excluidas.

Finalmente, la tercera parte ofrece una definición de gerencia social que intenta
distinguirse de la gestión publica y privada de programas y proyectos, en la cual el
concepto de cogestión de bienes comunes estructura su contenido y le otorga una
identidad distintiva, poniendo énfasis en la división y asunción de responsabilidades por
los diversos actores involucrados en el manejo de dichos bienes. Dicha cogestión se
expresa, además, en la delimitación de roles y funciones para la toma de decisiones de
acuerdo a reglas de juegos consensuadas en un marco de participación, cooperación y
confianza. Estos tres componentes promueven el capital social y el empoderamiento de
los actores participantes en los programas y proyectos si es que estos se desarrollan en
un marco de respeto a los derechos ciudadanos.

2
Este trabajo ha sido posible gracias a las experiencias adquiridas a partir de mi labor
como docente en la Maestría de Gerencia Social de la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP), donde algunas de las ideas aquí desarrolladas pudieron ser discutidas y
profundizadas con profesores y estudiantes. Agradezco especialmente a la coordinadora
de esta maestría, Mag. Marcela Chueca, quien me incentivó a formar parte de este
espacio de aprendizaje. También quiero expresar mi reconocimiento al Instituto de
Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo (INDES BID), en donde tuve la
oportunidad de intercambiar experiencias sobre estos temas.

Un agradecimiento muy especial merecen mis compañeros y compañeras del Instituto de

Información y Metodologías para el Desarrollo Organizacional (INFORMET), con quienes
tuve la oportunidad de participar en diversas consultor’as con entidades públicas y
privadas en temas relacionados a la gestión de programas y proyectos sociales,
recogiendo información empírica que facilitó la comprobación de algunas de las ideas
trabajadas en este documento.

No puedo dejar de reconocer también a los profesores de la Facultad de Ciencias

Sociales de la PUCP Dennis Sulmont y Guillermo Rochabrún, quienes leyeron
manuscritos previos e hicieron importantes comentarios y sugerencias que espero haber
incorporado.

1. Gerencia tradicional y moderna: de la promoción social a la

gerencia social y estratégica
Toda acción colectiva organizada tiene como motivación principal la satisfacción de
diversas necesidades e intereses por medio del cumplimiento de determinados objetivos.
Para ello los miembros activos de la organización dividen su trabajo y coordinan esfuerzos
buscando concertar sus puntos de vista con relación a los procesos más convenientes
que les permitan alcanzar los fines previstos.

Este tipo de racionalidad organizativa puede entenderse y explicarse dentro del concepto
de gestión. Toda persona que trabaja en forma colectiva y que, por lo tanto, requiere el
aporte de otras personas, necesariamente tiene que desarrollar habilidades en el uso de
los recursos materiales, mejorar los desempeños, usar en forma eficiente el tiempo, tener
capacidad de comunicación y coordinación de esfuerzos, etcétera. Todo ello a fin de
promover un ambiente propicio para la toma de decisiones hacia el logro de resultados
satisfactorios.

La gerencia tradicionalmente puso énfasis en el ámbito organizacional, las condiciones

técnicas y los procedimientos normativos capaces de responder a las exigencias del
contexto histórico de la sociedad industrial: producción en masa, rutinización del trabajo,
división clara entre labores manuales y de gerencia, modelo piramidal y jerárquico para la
toma de decisiones, establecimiento de reglas y normas burocráticas, entre otras. Los
1
más claros exponentes de este modelo de gestión fueron Taylor, Fayol, Ford y Weber.

Sin embargo, el proceso de alta tecnificación que sufren las fuerzas productivas en el
sistema capitalista en los últimos veinte años ha generado un modelo de desarrollo
-----------------
1
Hermida, Jorge; Roberto Serra y Eduardo Kastika. Administración y estratégica: teoría y práctica. Buenos Aires:
Ediciones Madrid, 1992.

3
económico en el cual el conocimiento y el manejo de información tienen mayor relevancia
que solo el incremento de la productividad. Este fenómeno ha impactado notablemente en
la forma de gestionar hoy las empresas productivas y de servicios.

Las empresas han comenzado a replantear la manera de organizar su trabajo. Así, la

reducción de estructuras organizativas, la alta tecnificación de los sistemas de producción
y servicios, el aumento de la participación de los trabajadores en la toma de decisiones,
los mecanismos de especialización flexible en la producción de mercancías y servicios, la
ampliación de los liderazgos, el énfasis en los enfoques sistémicos, la promoción de la
cultura organizativa basada en valores éticos, entre otros aspectos, forman parte de lo
2
que actualmente se conoce con el nombre de gerencia moderna.

Un factor clave que explica este nuevo desarrollo en el campo de la administración tiene
relación directa con la complejidad, flexibilización e interconexión de los mercados en el
ámbito nacional y mundial, lo cual se extiende a otros ámbitos como el político, el cultural
y el tecnológico, fenómeno social que se conoce con el nombre de globalización o
3
sociedad de la información.

En este entorno, las empresas enfrentan nuevas exigencias que implican retos y riesgos
que en épocas precedentes no se conocían y que generan altos niveles de incertidumbre
sobre los factores que influyen en su éxito y crecimiento como entidades sostenibles y
perdurables.

Cómo se da este proceso de adaptación de las organizaciones al nuevo entorno y sus

reglas? Lo que queda claro es que las organizaciones ya no pueden continuar con un
enfoque de gestión endógeno que solo genere ambientes propicios de trabajo para la
toma de decisiones; se requiere además fortalecer capacidades para responder mejor a
las demandas del mercado e inclusive innovar procesos para mantener estándares de
competitividad y calidad en los productos y servicios que se ofrecen. Criterios como el
“enfoque al cliente”, la “producción de acuerdo a la demanda” y el “mejoramiento
continuo” son algunos ejemplos de las nuevas sensibilidades que acompañan a los
decisores de inversión privada o pública, con o sin fines de lucro.
El horizonte temporal de estos esfuerzos no se circunscribe al presente, al corto plazo (un
año o dos): las acciones que se requieran ejecutar son evaluadas a partir de un esfuerzo
de prevención y anticipación sobre el surgimiento de posibles escenarios en el mediano y
largo plazo. Ello se debe a la influencia gravitante que tiene el futuro y sus posibles
exigencias en el desarrollo de las organizaciones. Presente y futuro confluyen y se
amalgaman en un mismo espacio y tiempo en las perspectivas y culturas de quienes
trabajan de manera colectiva para lograr resultados eficaces y eficientes.

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2
En el caso de América Latina dicho fenómeno no está generalizado ni es homogéneo, pues los cambios se presentan de
manera desigual e incluso fragmentada. La crisis económica, la debilidad de las instituciones, entre otros aspectos, limitan
el alcance de este proceso en el desarrollo de las diversas organizaciones públicas y privadas, con o sin fines de lucro. Lo
que existe en todo caso es un sentido común y hasta un acuerdo implícito de los involucrados de incorporar enfoques y
herramientas de gerencia moderna para responder mejor a los desafíos que plantea el subdesarrollo en nuestros países.
3
Manrique, Nelson. La sociedad virtual y otros ensayos. Lima: PUCP, 1997. Toffler, Alvin. La tercera ola.
Barcelona: Plaza & Janes, 1992. Castells, Manuel. “La economía informacional y el proceso de la
globalización”, cap. 2, pp. 93-160. En La era de la información: economía, sociedad y cultura. Madrid: Alianza
Editorial, 1997. Drucker, Peter. La Sociedad Post-Capitalista

4
En los últimos años, y con mayor fuerza en la década del noventa, un concepto que
intenta condensar y explicar el fenómeno de adaptación de las organizaciones a las reglas
sociales que emanan de la sociedad de la información —cuyos antecedentes se
encuentran en la organización militar y los círculos académicos— es la noción de
estrategia. Desde esta noción los actores organizados ponen en práctica una racionalidad
que los ayuda a responder con mayor rigor a las diversas oportunidades que presentan
los mercados económicos, políticos y sociales en los cuales interactúan en una relación
de competencia o asociación para incrementar las posibilidades de éxito en los procesos
en que intervienen.

En ese sentido, la estrategia es un concepto multidimensional que abarca la totalidad de

las acciones de una organización y les da un sentido de unidad, dirección y propósito, a la
4
vez que facilita los cambios necesarios que su medio ambiente induce. Los principios
tradicionales que subyacen tras este concepto surgen del sentido común (intuición) y se
vinculan a tres preceptos generales:

- La adaptación de los medios a los fines o viceversa.

- La libertad de acción.
- La economía de fuerzas (poder por información y manejo de recursos).

El enfoque estratégico en la gestión de las organizaciones podría ser considerado un

nuevo referente en el desarrollo de la gerencia moderna, desde el cual las organizaciones
intentan enfrentar la incertidumbre fortaleciendo su posición en el entorno y
proyectándose hacia los posibles retos que les depare el futuro.

Para explicar este proceso es necesario referirnos a la planificación estratégica, aunque

sin el ánimo de atribuirle a dicho instrumento la capacidad de lograr los cambios, pues son
las personas y sus organizaciones las que los hacen posibles. La planificación estratégica
nos sirve solo como modelo para ilustrar que el proceso de gestión estratégica que pone
en marcha una organización tiene un importante papel en su capacidad de lograr una
adaptación exitosa al medio social en el cual se interviene, sea para mantener y fortalecer
las instituciones o para cambiar parte de sus reglas.

Entendemos por gestión estratégica la manera como los dirigentes o líderes de una
organización, e inclusive todos sus integrantes, orientan y adaptan los recursos
tecnológicos y materiales que están a su alcance en función de las exigencias del
presente pero proyectándolos hacia el futuro, tomando como referente principal las
demandas del contexto social en el cual intervienen. Para ello es clave que la evaluación
de los procesos de intervención en la realidad, y los resultados que se obtengan, ayuden
a fortalecer su posición mediante ventajas comparativas producto de la combinación de
mecanismos de cooperación y competencia con los otros actores con los cuales se
relacionan.

-----------------
4
Hax, Arnoldo y Nicolás Majluf. Gestión de empresa con una visión estratégica. Santiago de Chile: Dolmen. 1996. Wanty,
Jacques e Isi Halberthal. La estrategia empresarial. Buenos Aires: El Ateneo, 1975. Mintzberg, Henry. “La elaboración
artesanal de la estrategia”. En Mintzberg y la Dirección. Madrid: Díaz de Santos, 1991.

5
Las estrategias pueden ser diseñadas, planificadas y evaluadas antes de su puesta en
práctica, y repetirse el proceso luego de ejecutadas para ver sus efectos en el desarrollo
organizacional. Pero la gestión estratégica requiere cierta flexibilidad en su ejecución, de
forma tal que las estrategias puedan redefinirse de acuerdo con la aparición de nuevas
oportunidades o amenazas en el contexto social. Así, muchas decisiones tomadas en el
proceso de ejecución de las estrategias no nacen de la planificación y reflexión
concienzuda, sino de la intuición y de las pequeñas ventajas que ofrece el mercado.

A pesar de que la combinación entre planificación e intuición puede resultar sumamente

enriquecedora, sobre todo en una coyuntura de escasez e incertidumbre, el riesgo
siempre presente es la pérdida de orientación en relación a los objetivos que se quiere
5
conseguir. Muchas organizaciones públicas y privadas pierden con extrema facilidad el
sentido y significado de su acción, pues “reaccionan” ante diversas exigencias del corto
plazo (por ejemplo, por problemas económicos), sin evaluar el costo que ello implica en el
fortalecimiento de su posición en el mercado y, por lo tanto, en la obtención de una
identidad que les posibilite una relación de poder más equilibrada con otros actores
sociales.

Al hablar de estrategia expresamos algo más que formas de utilización de algunos medios
para el logro de determinados fines. Evidentemente esta racionalidad se encuentra
presente en la elaboración de estrategias, pero además implica un esfuerzo de análisis,
interpretación y uso de información que no es sencillo manejar de manera coherente.

La puesta en práctica de la gestión estratégica implico, entonces, identificar a los actores

sociales más importantes con los cuales las organizaciones se relacionan en el entorno
social a partir de una lógica de cooperación y/o de competencia. Así, para cualquier
organización de desarrollo, las entidades de cooperación internacional, el Estado, la
empresa privada con responsabilidad social, las ONG u organizaciones que realizan un
trabajo similar y la población destinataria se convierten en los interlocutores más
importantes con los cuales negocian una serie de reglas, valores, normas y recursos para
el logro de determinados propósitos.

Tal negociación conlleva necesariamente una relación de poder, lo cual exige a la

organización hacer explícita su identidad. En el lenguaje de la gestión estratégica este
esfuerzo se desarrolla mediante la elaboración de una “misión”. Allí se define la razón de
ser y de actuar de la organización en la sociedad basada en sus actuales fortalezas, que
necesariamente debe controlar y consolidar para negociar mejor su posición en el
mercado.

Este esfuerzo por mejorar e incrementar sus capacidades se hace evidente mediante la
manifestación de una “utopía posible”; es decir, un esfuerzo por imaginarse cómo quisiera
ser en el futuro. Esto se conoce con el nombre de “visión”. En algunos casos la visión no
solo incorpora la imagen futura de la organización, sino también la de la población
destinataria de sus proyectos.

Ambos conceptos —misión y visión— se convierten en herramientas indispensables para

la gestión estratégica. Es a partir de ellas que los integrantes de una organización intentan
--------------------
5
Sobre la intuición y la racionalidad en la gestión y planificación de empresas véase Mintzberg, Henry. “Planificación en el
lado izquierdo y la dirección en la lado derecho”. En Minstzberg y la Dirección, op. cit.

6
Sin embargo, no puede haber visión de futuro sin acción. En ese sentido, un puente
esclarecer las razones por las cuales trabajan concertadamente para lograr los cambios
que esperan alcanzar en el futuro. Son la finalidad que moviliza sus esfuerzos.

necesario entre la misión y la visión son los objetivos estratégicos, los cuales son
producto del análisis de las capacidades y debilidades internas de la organización,
comparándolas con las oportunidades y amenazas del entorno social. Este análisis
finaliza con la elaboración de las estrategias y acciones principales que permitan el
cumplimiento de dichos objetivos. Estas acciones buscan alcanzar una serie de cambios,
lo que en el lenguaje de la evaluación se conoce con el nombre de resultados a nivel de
efecto e impacto.

Todo este conjunto de elementos constituyen las dimensiones propias de la gestión

estratégica. No obstante, los resultados de este esfuerzo no aparecerán de manera
automática o por la presencia de personas “iluminadas”. La posibilidad de conseguir
cambios sustanciales en el entorno social depende de tres factores:

1. La posición que finalmente consiga la organización a través de la construcción de

una identidad clara que, mediante su trabajo, le permita ubicarse en el mercado
con algunas ventajas comparativas. Dicha identidad servir‡ como referente a
todos los integrantes de la organización y será transmitida por medio de la
misión y visión de la organización.
2. Los recursos sociales y económicos que controle la organización, los cuales le
permitirán hacer evidente su capacidad de intervención para el logro de los
resultados esperados. De esa manera negociará sus relaciones de poder con
mayores ventajas, si es que estos recursos son mostrados durante la interacción
directa o indirecta con otras organizaciones.
3. Las estrategias que la organización ponga en marcha para el cumplimiento de sus
objetivos y propósitos; estas deberán evidenciar su capacidad para negociar sus
intereses con otras organizaciones y actores sociales en una lógica de
cooperación o de competencia.

El gráfico 1 ilustra el proceso de gestión estratégica que permite a las organizaciones

conseguir los cambios sociales esperados. La posibilidad de éxito en dicho proceso de
6
adaptación depende de múltiples factores, algunos de los cuales hemos expuesto.

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6
Para mayor información véase Merschrod, Kris; Percy Bobadilla y Francisco Dumler. Gestión de la organización y los
recursos humanos. Lima: PACT Perú-USAID, 1998.

7
 Gráfico 1

¿Cómo podemos explicar la influencia y pertinencia que hoy tiene la gerencia en el diseño
y la ejecución de programas y proyectos sociales, tanto en el sector público como en el
sector privado sin fines de lucro? En la siguiente sección intentaremos responder a esta
pregunta poniendo énfasis en las condiciones sociales que originan la irrupción de la
gerencia social en América Latina y su relación con los enfoques orientados a la gestión
pública y gestión privada de organizaciones de desarrollo.

2. Factores que posibilitan la aparición de la gerencia social en

América Latina
Tradicionalmente la distinción entre la gestión pública y la privada resultaba clara, y
diferenciar sus competencias, procedimientos, funciones y objetivos no presentaba
mayores inconvenientes.

En términos generales la gestión pública consiste en la administración, planificación y

control de bienes y servicios colectivos o comunes que son considerados propiedad del
Estado, es decir, de todos los ciudadanos, quienes por ley aceptan que sean
administrados por diversas entidades gubernamentales.

8
Dicha gestión debería permitir que todos los miembros de una nación accedan a servicios
de educación, salud, infraestructura, protección y espacios públicos sin más restricciones
que las que plantea la ley por algún criterio socioeconómico o técnico; y que en principio
evite algún tipo de inequidad en la promoción y distribución de estos, o que su restricción
eleve los costos innecesariamente convirtiéndolos en recursos o servicios ineficientes y
onerosos para el Estado.

En el caso de la gestión de entidades privadas, el marco de acción se circunscribe a la

administración de recursos, bienes y servicios cuya finalidad es de carácter lucrativo para
sus propietarios. El interés principal de sus esfuerzos se orienta hacia mercados que
puedan pagar los costos que implica acceder a dichos bienes o servicios. Aquí las
restricciones en el acceso se presentan para todos aquellos que no tienen la capacidad
económica de adquirirlos o de adjudicarse su propiedad. La preocupación central de tal
gestión debe en principio satisfacer las expectativas de quienes pagaron por el servicio o
bien, es decir, los clientes.

Los enfoques de gestión aplicados por las entidades públicas y privadas han ido
cambiando y perfeccionándose a lo largo de su historia organizacional. Pero el mayor
aporte para el desarrollo teórico y práctico de esta ciencia proviene del sector privado, el
cual llegó a institucionalizar una profesión que se encargar’a exclusivamente de ejecutar
dicha función.

Es el sector privado, con el apoyo del Estado, el que hizo un mayor esfuerzo sistemático
por comprender e interpretar las implicancias socioeconómicas y tecnológicas del
desarrollo de una gestión adecuada de la empresa para mejorar sus niveles de eficiencia,
eficacia y competitividad. Las innovaciones más importantes en el campo de la gerencia
moderna en los últimos años provienen de este sector, como la reingeniería, la calidad
total, la administración por objetivos o resultados, los círculos de calidad, el trabajo de
equipo, el liderazgo, entre otros.

Desde panfletos hasta voluminosos tratados dan cuenta del desarrollo alcanzado, cuyo
horizonte de crecimiento no parece terminar; por el contrario, tiene visos de continuar
mejorando sus aportes hacia la producción de nuevos conocimientos y herramientas de
7
gestión.

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7
Es importante destacar la incorporación de las Ciencias Sociales en sus marcos de interpretación, sin mencionar a las
Económicas que ya formaban parte de su derrotero teórico y metodológico, especialmente en el campo contable y
financiero. Fueron los mismos administradores quienes preocupados por entender el comportamiento humano, las
relaciones sociales y la influencia de factores socioculturales y políticos en el desarrollo de las empresas, apelaron a los
aportes teóricos que ofrecen la Sociología, la Antropología y la Psicología Organizacional, expresados en diferentes
escuelas y corrientes de conocimiento en la historia de la administración de empresas.

9
Cualquier tipo de organización civil o pública sin fines de lucro que desee gerenciar de
manera racional algún recurso o servicio, necesariamente tendrá que utilizar los aportes
que en la materia ha producido el sector privado con fines de lucro. No existe una
profesión para la administración pública o de una ONG que no se constituya desde dicho
referente conceptual y metodológico. A partir de la complementariedad que existe entre
gestión pública, gestión de ONG y la gestión privada se pueden buscar semejanzas,
8
diferencias y hasta oposiciones.

En América Latina la gestión pública es considerada por el común de la gente ineficaz e

ineficiente y, desde su estigma “burocrático”, se evalúa su baja o poca capacidad para el
manejo de los recursos y servicios colectivos o comunes que están bajo su
responsabilidad. El fundamento de tal percepción sería el comportamiento político de
diversos gobiernos de la región.

Por el contrario, la gestión privada es vista como más eficiente y eficaz en la

administración de sus recursos y la consecución de sus objetivos. Quizá esta sea una de
las razones históricas por las cuales la opinión pública ha apoyado los procesos de
privatización de empresas y recursos del Estado en América Latina, con la esperanza de
que fuesen mejor manejados.

Para las organizaciones del Estado que administran proyectos, las ONG y las diversas
organizaciones de ayuda social y asistencial, los enfoques de gestión no fueron un
componente relevante en su trayectoria. Desde sus inicios consideraron que estas
materias eran propias de las empresas capitalistas o de entidades privadas que manejan
ingentes recursos económicos y materiales.

La razón principal que influyó en la poca importancia que tuvo la gerencia en las
organizaciones vinculadas a proyectos de desarrollo en el Estado y la sociedad civil
(ONG) reside en la definición de su papel en relación a sus prácticas de trabajo, el cual
ponía énfasis en los aspectos sociales y políticos en desmedro de los aspectos técnicos y
de profesionalización.

En el caso del Estado peruano esto se expresa en acciones populistas o de clientelaje,

con las cuales se busca ganar la aprobación de los ciudadanos con fines electorales. Los
problemas políticos coyunturales no crean condiciones favorables para el desarrollo de
una carrera pública que otorgue sostenibilidad a las decisiones y prácticas de los
funcionarios públicos. Por el contrario, lo usual en el quehacer gubernamental es el
cambio permanente de estos funcionarios y con ellos de todo un conjunto de
profesionales y las políticas que diseñaron y promovieron. Además, la extrema
burocratización y alta jerarquización para la ejecución de actividades y toma de decisiones
limitan la iniciativa de estos funcionarios para innovar procesos, mejorar servicios y lograr
resultados con criterios de eficiencia y eficacia propios de la gerencia moderna.
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8
Si bien el desarrollo de la ciencia administrativa y financiera orientada a las industrias y empresas privadas con fines de
lucro ha logrado un nivel de institucionalización importante como opción profesional, no menos importante es el desarrollo
que en los últimos años ha adquirido la gestión pública, en especial la europea, cuya tradición desde los enfoques del
estado de bienestar ha permitido mejorar la administración de los bienes públicos. En América Latina, a parir de la reforma
del Estado en los noventa se han iniciado esfuerzos importantes para incorporar estos enfoques con el propósito de lograr
el manejo eficiente y transparente de los recursos estatales. Al respecto véase Losada, Carlos. ¿De burócratas a gerentes?
Washington D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo-BID, 1999 y Guerra García, Gustavo. La reforma del Estado: pautas
para reestructurar el poder ejecutivo. Lima: Editorial Agenda Perú, 1999.

10
En lo que respecta a las ONG, la poca relevancia otorgada a la modernización en la
gestión de proyectos se relaciona con la cultura que orientaba el trabajo de quienes
integraban esas organizaciones, basada principalmente en el compromiso, la solidaridad y
en muchos casos la sobre ideologización.

Dicho compromiso podía exigir una serie de acciones que no se limitaban a horarios de
trabajo, niveles salariales o procedimientos administrativos. Evidentemente estos
aspectos estaban presentes formalmente en su estructura y diseño organizativo, pero la
9
percepción el trabajo profesional que buscaban difundir no podía reducirse a aquellos.

En efecto, la acción social que promovía el discurso de las ONG superaba estos
convencionalismos administrativos, y más bien su énfasis en los procesos coincidía con
los movimientos sociales y políticos y la sensibilidad social que en las décadas del
sesenta, setenta y parte del ochenta tuvieron una influencia gravitante en la construcción
de su identidad como organizaciones que formaban parte y contribuían al desarrollo de
dichos movimientos.
El hecho de que el enfoque de gerencia haya sido prioritario en el sector privado no quiere
decir que las ONG, y en especial el sector público, no hayan tenido algún tipo de práctica
gerencial sobre los recursos que controlaban y los objetivos que perseguían.

Ello no obstante, la gerencia de programas y proyectos en el Estado y en las ONG

adquiere importancia a partir de la segunda mitad del ochenta y principalmente en la
década del noventa, cuando las diversas entidades de cooperación al desarrollo y otras
organizaciones internacionales —como el Centro Latinoamericano de Administración para
el Desarrollo (CLAD), el Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD),
el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)—, al evaluar los
efectos del ajuste estructural y las recomendaciones del Consenso de Washington en
América Latina, comienzan a promover la incorporación de modelos y herramientas de
gestión para manejar con mayor rigor las diversas inversiones y préstamos que se hacían
para combatir la pobreza y la exclusión.

Los factores que explican la aparición de la gerencia como enfoque explícito en el diseño
y la promoción de programas y proyectos de desarrollo fueron:

a. El poco impacto que tuvieron las inversiones sociales y económicas entre las
décadas del setenta y ochenta para disminuir la pobreza en América Latina, lo que
se agudizó a partir de las políticas macroeconómicas recomendadas por el Fondo
Monetario Internacional y el Consenso de Washington.
b. La preocupación de las entidades de cooperación internacional por apoyar
programas y proyectos que produzcan mayores impactos o cambios sociales en la
región y a nivel local, dando menor importancia a los proyectos centrados en
ámbitos microsociales (barrios, asentamientos humanos, comunidades
campesinas, etcétera).
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9
En sus inicios, las ONG no contrataban personal basándose solo en sus competencias, habilidades y trayectoria
profesional. Se requería además que la persona tuviera un compromiso social y tomara conciencia de que el trabajo que iba
a realizar le exigirá algún sacrificio: no se laboraba con clientes convencionales que pagan por el servicio, sino con
poblaciones en condiciones de explotación y pobreza. El ámbito de trabajo requería necesariamente de una sensibilidad
social. Muchas personas que trabajaban en ONG por aquella época provenían de las canteras de los partidos políticos, las
universidades, las comunidades urbanas y rurales. Para mayor información al respecto véase Ruiz Bravo, Patricia y Percy
Bobadilla. Con los zapatos sucios, promotores de ONGs. Lima: Escuela para el Desarrollo, 1993.

11
 Así, se puso el énfasis en los problemas relacionados con la pobreza y exclusión
social más que en las ideologías que intentan explicarlas. La estrategia principal
aplicada se centra en la búsqueda de consensos entre el Estado y la sociedad civil
a través de la definición de roles complementarios, en los cuales las entidades
gubernamentales, las ONG, la empresa privada y la población tengan
responsabilidades concretas de participación en la toma de decisiones para el
10
desarrollo y la ejecución de proyectos.
c. La pérdida de centralidad de las ideologías (marxistas y liberales) como referentes
para el diseño y la ejecución de programas y proyectos propios de las décadas del
setenta y ochenta favoreció la comunicación y el entendimiento entre los sectores
público y privado. Dichas ideologías fueron sustituidas por los enfoques de
desarrollo humano, sostenible y equitativo en sus diferentes vertientes (género,
medio ambiente, desarrollo económico, seguridad alimentaria, etcétera), y se puso
mayor interés en enfrentar problemas de pobreza y exclusión aprovechando
oportunidades sociales y culturales de las propias poblaciones con el fin de
mejorar su calidad de vida.
d. Las evaluaciones realizadas por la cooperación internacional arrojaron como
resultado la ausencia de criterios técnicos en la gestión de los recursos
económicos, materiales y humanos de los programas y proyectos en América
Latina. Esto trajo consigo el desarrollo de políticas orientadas a incorporar los
enfoques de gestión moderna y el fortalecimiento de capacidades al respecto
como un requisito indispensable para el financiamiento de nuevos proyectos.
e. Los procesos de reforma del Estado desde los cuales se redefine el papel de las
entidades gubernamentales en el manejo de las políticas públicas, otorgándole
mayores responsabilidades a la sociedad civil organizada para la gestión y
ejecución de los programas y proyectos de desarrollo.

Es en este contexto que surge la necesidad de adaptar los aportes de la administración

privada a la realidad de las entidades públicas y de las ONG. Este esfuerzo comienza a
delinearse a mediados de los ochenta, y una de las ideas centrales del nuevo paradigma
es la noción de gerencia social, utilizada para referirse al “proceso de guiar o dirigir
organizaciones o instituciones públicas hacia el logro de los objetivos que se han
propuesto en políticas, programas y proyectos, en un gradiente complejo que requiere
negociación constante con actores o grupos internos y externos a la organización. Lo que
implica necesariamente creatividad, liderazgo, participación, iniciativa y lectura
permanente de los factores ambientales, así como visión prospectiva y uso racional de los
recursos”.

Kliksberg ha indicado que en la actualidad se requiere un tipo especial de gerencia en el

área social, que implique capacidad para moverse en contextos cambiantes, con
habilidades para la coordinación interinstitucional, la negociación y la concertación.
Además, que incorpora prácticas de orientación participativa y capacidad de operar
procesos permanentes de monitoreo y evaluación para ir ajustando los programas al
11
feedback de la realidad.
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10
Véase al respecto Bobadilla, Percy y Engelbert Barreto. “De la confrontación a la colaboración: Estado y ONGs 1960-
2000”. Revista Debates en Sociología. Lima: PUCP, 2001.
11
Kliksberg, Bernardo. “¿Cómo capacitar en Gerencia Social? La experiencia del primer programa
latinoamericano de formación de gerentes sociales”. En Kliksberg, Bernardo. Pobreza: un tema impostergable.
Nuevas respuestas a nivel mundial. México: Fondo de Cultura Económica-PNUD, 1997.

12
Una de las ideas implícitas en este tipo de gerencia es transformar la mentalidad
asistencial en una mentalidad empresarial y estratégica que permita dar respuestas con
eficiencia, eficacia e impacto, y que convierta las acciones institucionales en resultados
sinérgicos en el campo social. En tal sentido, la racionalidad no es únicamente un criterio
productivo, sino también un criterio ético y de compromiso social.

La gestión trasladada al campo de acción de las organizaciones e instituciones públicas y

privadas que trabajan por los sectores sociales menos favorecidos ha tomado la
12
denominación de gerencia social. Sin embargo, las actuales condiciones
socioeconómicas y políticas producto del proceso de reforma del Estado, donde se han
venido dando cambios sustanciales en la gestión de programas y proyectos de desarrollo,
obligan a una reflexión sobre los alcances de la gerencia social en el nuevo siglo. En la
siguiente sección trataremos de contribuir al debate sobre su significado tomando como
referente las diferencias y semejanzas con la gestión pública y privada de programas y
proyectos sociales.

3. Gerencia social: un intento por entender su alcance

A pesar de los avances logrados para explicar el significado de la gerencia social en
América Latina, hay aspectos de orden teórico que deben contemplarse a la luz de las
experiencias de los últimos años en el manejo de programas y proyectos orientados a
sectores pobres o excluidos. En ese contexto y tomando en cuenta el desarrollo
alcanzado por la administración de programas y proyectos en las entidades
gubernamentales y de la sociedad civil, intentaremos explicar dónde radican las
competencias propias de la gerencia social y si es pertinente encontrar su especificidad
en relación con la gestión pública y privada, o en todo caso si existe algún “valor
agregado” para los tipos de gestión tradicionalmente existentes.

¿Qué es la gerencia social? Como vimos al final del segundo apartado, las propuestas
intentan poner énfasis en el fortalecimiento de la gestión de las políticas públicas. Tal vez
este sea el enfoque más difundido de todas las definiciones de gerencia social existentes,
el cual busca convertirla en un medio eficaz que le otorgue a las entidades
gubernamentales una mayor capacidad para diseñar políticas sociales que respondan a
los desafíos de reducción de la pobreza y la exclusión social que viven amplios sectores

----------------------------
12
El término se lo debemos a Bernardo Kliksberg, quien en diversas publicaciones lo ha desarrollado y profundizado.
Recordemos que este enfoque aparece a mediados de los ochenta e inicios de los noventa, contexto en el cual se requería
reorientar y mejorar la ejecución de las políticas sociales en el marco de una gestión pública eficiente y eficaz con la
finalidad de superar la pobreza que sufren los países de América Latina. Kliksberg, Bernardo. Pobreza: un tema
impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial. México: Fondo de Cultura Económica-PNUD, 1997. Al respecto véase
también Kliksberg, Bernardo. “Las perspectivas de la gerencia social en los años noventa”. p. 26. SPDI. “Reforma social y
gerencia social”. pp. 149-155. SPDI. “Gerencia social: una revisión de situación”. pp. 69-94. SPDI. En Pobreza: el drama
cotidiano clave para una Nueva Gerencia Social eficiente”; “Hacia una Gerencia Social eficiente. Algunas cuestiones
claves”. En Políticas Públicas y Gestión Social: Una mirada desde la Gerencia Social. Alcaldía Medellín. Pp. 129-140. SPDI.

13
 13
sociales en el continente.

Una segunda manera de aproximarse a su definición, que ha ganado gran aceptación en

el mercado de los servicios de capacitación, es aquella que busca mejorar la función de
los responsables de proyectos a través del uso y adecuación de un conjunto de
herramientas de gestión que les permitan ser más eficientes y eficaces en el uso de
14
recursos públicos o semipúblicos.

Adicionalmente, en las diversas definiciones se incorporan aspectos que le son inherentes

como la participación, la concertación, la capacidad de negociación, la generación de
sinergias, la promoción de valores éticos, entre otros.

Si bien el punto común de todas estas definiciones es la gestión de políticas, programas y

proyectos sociales con diferentes ejes temáticos y grupos destinatarios, lo fundamental es
que desde esa perspectiva es difícil distinguir a la gerencia social —o conocer cuál sería
su especificidad—, sin confundirla con la gestión pública o con la gestión privada de
proyectos sociales (por ejemplo de ONG). La gestión pública o privada podría sin ningún
problema incorporar las características presentadas en las definiciones de gerencia social,
sin que por ello tengan que reconocer e incorporar la categoría social como un aspecto
adicional que les permita percibir que asumen un nuevo paradigma en la forma como
administran los recursos. En ambos casos —la gestión pública y privada— lo único que
podrían agregar es que se han modernizado, pero no por ello tendrían que modificar su
identidad administrativa y menos aún sustituir su tipo de gestión por el de gerencia social.

Para distinguir a la gerencia social de los otros tipos de gestión (pública y privada),
comenzaremos por identificar qué es lo que administra tradicionalmente un funcionario
público o un gerente de ONG (políticas, programas y proyectos sociales), para luego
aproximarnos a la forma como administraría dichos bienes una organización que
incorpora el enfoque de gerencia social.

Es necesario poner de relieve que las personas que trabajan políticas y programas de
15 16
desarrollo en los ámbitos público y privado están orientando y adaptando un conjunto

----------------------------------

13
Para mayor información véase Kliksberg, Bernardo, op. cit. Pobreza: un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel
mundial. Licha Salo, Isabel. “Gerencia social: ámbitos y perspectivas”. En Políticas públicas y gestión social: Una mirada
desde la Gerencia Social. Alcaldía de Medellín, pp. 119-128. SPDI; “Concertación y gerencia social: conceptos, enfoques y
experiencias”. VIII Congreso Internacional sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá, 28-31 de
octubre de 2003, pp. 1-22. INDES/BID. Washington, D. C. mayo 2003; “El enfoque de gerencia social”. En Diseño y
gerencia de políticas y programas sociales. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo
Social (INDES), pp. 1-12, junio 2000; Gerencia social en América Latina: enfoques y experiencias innovadoras. Washington,
D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2002.
14
Un ejemplo elocuente de esta visión del gerente social se encuentra en el libro Gerencia Social: diseño, monitoreo y
evaluación de proyectos sociales de Vásquez, Enrique; Carlos Aramburu, Carlos Figueroa, Carlos Parodi (Lima: Centro de
Investigación de la Universidad del Pacífico, 2000), en el cual se señalan un conjunto de herramientas (marco lógico, árbol
de problemas) que los gerentes sociales deben aprender para mejorar el diseño, ejecución y evaluación de los proyectos de
desarrollo.
15
Referido al significado, misión, visión y enfoques de desarrollo que otorgan sentido a las prácticas de trabajo de la
gerencia social en las políticas, programas y proyectos.
16
Referido al uso, manejo y acceso de los recursos, servicios y espacios comunes o colectivos y en las cuales en principio
no existen fines de lucro.

14
 17
de recursos, servicios y espacios de naturaleza común, que en principio no pueden ser
confundidos con los recursos, servicios y espacios de naturaleza privada. En ese sentido,
y en lo que respecta al manejo de los bienes comunes, podemos mencionar que existen
dos tipos de bienes: los bienes comunes públicos y los bienes comunes semipúblicos;
ambos tendrán diferente alcance dependiendo del tipo de gestión, el acceso y beneficio
18
que otorguen a determinados grupos.

La gestión gubernamental de bienes comunes públicos alude al manejo de recursos

naturales y culturales, servicios y espacios que pertenecen a todos los ciudadanos de una
nación, quienes pueden acceder y beneficiarse de estos sin ninguna restricción (no
exclusivos). Estos bienes son gestionados por el gobierno estatal y municipal. Ejemplo:
unidades de conservación, recursos del subsuelo, el litoral y el mar (200 millas), bienes de
valor histórico y cultural, pistas, veredas, parques, playas, defensa nacional, derechos
ciudadanos, entre otros.

Pero existen bienes comunes públicos gestionados por el Estado que por criterios de
concentración y de apoyo a sectores pobres o vulnerables se orientan selectivamente
hacia dichos grupos restringiendo su acceso a otros (exclusivos). Es el caso de todos los
programas sociales de lucha contra la pobreza, por ejemplo los programas de cuidado
infantil (wawa wasis), de seguridad alimentaria (PRONAA, desayunos escolares), de
infraestructura básica (agua potable y desagüe, riego), entre otros.

Los bienes comunes semipúblicos son todos aquellos recursos naturales y culturales,
servicios y espacios que son compartidos y administrados por un grupo de personas
particulares. En este caso operan los principios de acceso y beneficio para todos los
miembros de la colectividad a la cual pertenecen o están dirigidos los bienes. Estos
bienes pueden ser gerenciados por ONG y por las propias comunidades que se
consideren propietarios de estos. Ejemplos: en las zonas rurales, las comunidades
campesinas, las cooperativas y demás formas grupales para gestionar áreas privadas o
concesiones del Estado sobre tierras, bosques, etcétera; en las zonas urbanas, las
propiedades en condominio, los comedores comunales, los clubes de madres, las
asociaciones de microempresarios, entre otras.

Las relaciones sociales que predominan en el manejo y acceso de los bienes comunes
públicos son entre el proveedor de servicios y los ciudadanos; es decir, las personas
tienen derechos y deberes para acceder a estos bienes en tanto asumen dicha posición
(ciudadanía). En el caso de los bienes comunes semipúblicos a la categoría de
ciudadanía se le agrega alguna característica distintiva que le permita acceder y
beneficiarse de manera selectiva, sea porque son pobres o excluidos, miembros de una
comunidad campesina, una cooperativa, un comedor popular, grupos minoritarios,
vulnerables, etcétera.

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17
Los recursos, servicios y espacios se conocen con el nombre de bienes.
18
Las definiciones sobre bienes comunes que se incluyen han sido recogidas y adaptadas del documento
“Por el buen manejo del bien común en el Perú” del Instituto del Bien Común (s/d). Al respecto véase también
los trabajos de Smith C., Richard y Danny Pinedo. El cuidado de los bienes comunes. Gobierno y manejo de
los lagos y bosques en la Amazonía. Lima: IEP / Instituto del Bien Común, 2002. Taylor, Michael. The
possibility of the cooperation. Cambridge: Cambridge University, 1987.

15
Los bienes privados individuales son los recursos naturales y culturales, servicios y
espacios que pertenecen a personas o son gestionados por ellas a través de la empresa
privada, entidad que está reconocida y reglamentada jurídicamente, operando los
principios de acceso y beneficio individual del bien. Ejemplos: en zonas rurales, todas las
formas individuales y empresariales que gestionan recursos productivos o concesiones
del Estado para explotar bienes públicos (empresas mineras, petroleras, entre otras); en
zonas urbanas, todas las propiedades que pertenecen a personas naturales y a varias
formas empresariales.

Las relaciones que predominan en el manejo y acceso de los bienes privados son las de
proveedor-cliente, sustentadas en la lógica del mercado capitalista para la compra y venta
de productos, bienes y servicios que pueden ser adquiridos de acuerdo con la capacidad
económica de las personas o grupos interesados.

La gerencia social no tiene competencia sobre el manejo de bienes privados, más bien su
competencia y papel se centran en la administración —al igual que la gestión pública y
privada— de bienes comunes públicos y semipúblicos.

¿Cuál sería entonces la especificidad de la gerencia social —si es que existe alguna
destacable— en relación a la forma como se administran bienes comunes por las
entidades gubernamentales y de la sociedad civil?

Creemos que si bien la gerencia social pone el peso en la promoción de mecanismos de

participación para el diseño de políticas y gestión de programas y proyectos, tal
participación en sí misma no resuelve un aspecto central en la administración de bienes
comunes, la cual tiene relación con la forma como se gestionan dichos bienes.

Si la responsabilidad del manejo del bien común recae principalmente en el Estado, por
más que este convoque la participación de la sociedad civil para la ejecución del
programa o proyecto, a esta forma de administración se le denominará gestión pública. Si
la responsabilidad del manejo del bien común recae principalmente en una organización
de desarrollo —por ejemplo una ONG—, por más que esta convoque la participación de la
sociedad civil para la ejecución del programa o proyecto, a esta forma de administración
se le llamará gestión privada.

El desafío está entonces en cómo entender la participación y su grado de alcance en el

proceso de toma de decisiones y, por lo tanto, en el grado de responsabilidad que
asumen los actores frente al manejo del bien en cuestión.

Las experiencias nacionales de gestión de programas y proyectos de desarrollo por el

Estado y la sociedad civil en los últimos años evidencian un tipo de gestión que no se ha
conocido en décadas precedentes. En principio, los cambios son influenciados por los
nuevos planteamientos de la reforma del Estado, en la cual las entidades
gubernamentales asumen papeles facilitadores o promotores de procesos de desarrollo y
19
la sociedad civil más bien asume papeles ejecutores de dichas propuestas.
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19
El proceso de descentralización es un ejemplo elocuente de esta nueva forma de gestión promovida desde el Estado y
que ha generado impactos importantes en la gestión de proyectos. Véase los aspectos referidos a los comités de gestión en
la Ley Orgánica de Municipalidades.

16
Las fronteras entre el papel facilitador y el papel ejecutor están en plena construcción, por
lo tanto su asunción por los actores públicos y privados no está exenta de dificultades y
complejidades. En ese sentido, la participación, tan mentada en el discurso de gerencia
social, define su contenido en función del nivel de responsabilidad que los actores
asumen en el manejo de los bienes comunes.

Así, la gerencia social adquiere su identidad frente a la gestión pública y privada en tanto
intenta comprender los esfuerzos de cogestión basados en sistemas de cooperación
racional, en la cual las responsabilidades no están centradas en una de las partes sino,
por el contrario, se comparten de acuerdo a roles y reglas de juego claramente
establecidas por consenso y tomando en cuenta las capacidades de los involucrados en
la puesta en marcha de un programa o proyecto; siendo estos esfuerzos además
apoyados financieramente por el Estado, la banca bilateral o multilateral, las entidades de
cooperación internacional y las empresas privadas con responsabilidad social.

De acuerdo con los argumentos presentados podemos definir la gerencia social como la
orientación y adaptación de bienes públicos y semipúblicos que se cogestionan de
manera intersectorial o interinstitucional, buscando garantizar una cooperación racional
que produzca beneficios selectivos y compartidos entre los actores miembros de la
colectividad en la cual se ejecuta el programa o proyecto de desarrollo.

Recordemos que esta definición tiene sentido únicamente en el marco de los cambios
sociales y políticos que viene experimentando América Latina, y específicamente el Perú
a partir de la reforma del Estado en la década del noventa.

De esta manera se inicia un proceso de coparticipación sociedad civil-Estado en la

formulación, ejecución y evaluación de programas y proyectos de desarrollo, en el cual
ambos actores encuentran un papel distinto al que estaban acostumbrados
20
tradicionalmente a desempeñar en las políticas públicas clásicas.

En ese sentido, surgen nuevos desafíos en la forma de llevar adelante dichos programas
21
o proyectos que ponen de relieve la necesidad de promover capital social en la lucha
contra los sistemas de exclusión, inequidad y pobreza existentes en Latinoamérica;
buscando que los actores destinatarios de dichos programas no solo sean receptores.

En este marco de acción colectiva cada actor comienza a encontrar su papel y propósito,
el sentido y significado de su trabajo en relación al proyecto y los resultados que espera
alcanzar. En la sociedad civil, por ejemplo, las ONG, las comunidades campesinas, la
empresa privada con responsabilidad social, entre otros por un lado; y las entidades
estatales, gobiernos locales, regionales, programas sectoriales, etcétera, por el otro,
tendrán que hallar por consenso qué tipo de función y responsabilidad deberán cumplir
para la buena marcha del proyecto que ejecutarán en forma conjunta (gráfico 2).
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20
Unos eran los responsables y ejecutores del programa o proyecto —entidades estatales u ONG— y otros los receptores
pasivos de los beneficios de este —la comunidad o grupos destinatarios—.
21
Según Robert Putnam (1994), el capital social está conformado por el grado de confianza existente entre
los actores de una sociedad, las normas de comportamiento cívico practicadas y el nivel de asociatividad que
la caracteriza. Estos elementos evidencian la riqueza y fortaleza del tejido social interno en una sociedad.
Citado por Kliksberg, Bernardo en Más Ética más desarrollo, pp. 33-41. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial
SRL, 2004.

17
pasivos de los beneficios que estos otorgan, sino que además inicien un proceso de
22
aprendizaje social para empoderarse y protagonizar su propio desarrollo.
23
Gráfico 2

La gerencia social entonces no puede ser entendida solo como un valor agregado de la
gestión pública o privada; tiene su propia especificidad y, por lo tanto, podría ser
considerada una disciplina dentro de las ciencias administrativas, cuyo ámbito de acción y
24
competencia se centra en la cogestión interinstitucional o intersectorial de bienes
comunes públicos y semipúblicos.

--------------------
22
Para mayor información sobre el tema del empoderamiento véase Narayan, Deepan. Empoderamiento y
reducción de la pobreza. México D. F : Alfaomega Grupo Editor S. A., 2002. Banco Mundial. Informe sobre el
Desarrollo Mundial 2000/2001, Lucha contra la pobreza: oportunidad, empoderamiento y seguridad. Madrid,
Barcelona y México: Ediciones Mundi-prensa, 2001; y Banco Mundial
<www.worldbank.org/poverty/spanish/empowerment>.
23
Gráfico adaptado del documento “Por el buen manejo del bien común en el Perú”, op. cit.
24
El trabajo de Miguel Fontes apunta en esa perspectiva, pero desde la disciplina del marketing social. Allí se
explica la existencia de un mercado social producto de la relación intersectorial entre el sector gubernamental,
el privado y la sociedad civil; diferenciándolo del mercado asistencial y del mercado capitalista. (Fontes,
Miguel. Marketing social revisitado. Nuevos paradigmas del mercado social. Traducción libre de María Luisa
Do Santos. Brasil: Ciudad Futura, 2001, cap. 9: Alianza Social Estratégica, pp. 193-204. Extraído del material
bibliográfico del curso a distancia Mercadeo Social de la Maestría en Gerencia Social de la PUCP.)

18
La definición de gerencia social presentada hasta el momento se fundamenta en tres ejes
centrales. El primero relacionado con el aspecto teórico, en el cual el capital social y el
empoderamiento son referentes conceptuales básicos y cuya aparición como fenómeno
social solo se explica por los sistemas de cooperación, participación y confianza en las
reglas de juego que estructuran la cogestión de los programas y proyectos.

El segundo eje referido a los componentes necesarios para que esta propuesta teórica se
plasme en la realidad; es decir, el desarrollo organizacional que deben alcanzar las
entidades o grupos organizados involucrados en la cogestión del programa o proyecto.
El tercer eje relacionado con las herramientas de gestión que utiliza toda organización que
pretende cogestionar con eficiencia y eficacia un programa o proyecto.

En seguida se desarrolla cada uno de estos tres ejes a fin de profundizar y complementar
la definición de gerencia social propuesta.

Capital social y empoderamiento como resultado de la participación, cooperación

y confianza en la acción colectiva: el sentido de la gerencia social

El uso, producción y reproducción de los bienes comunes públicos y semipúblicos plantea

un dilema relacionado con el acceso y beneficio que otorgan estos a los sectores
considerados menos favorecidos, del cual no forma parte el modelo de bienes privados
basados en relaciones de mercado capitalista. ¿Quiénes y cómo deben pagar los costos
del acceso y beneficio que otorgan los programas de desarrollo hacia dichos sectores?
En el modelo del estado de bienestar los costos son asumidos principalmente por las
instancias gubernamentales a partir de la recaudación tributaria de los ciudadanos. En
América Latina esta recaudación se ha visto mermada por problemas políticos y jurídicos
que no garantizaron un sistema tributario eficaz, perjudicando la calidad en la entrega de
los servicios públicos a los ciudadanos de menos recursos.

En el marco de la reforma del Estado, una vía que se consideró importante para cubrir
parte de esos costos fue el diseño y la puesta en marcha de estrategias de participación
de los grupos destinatarios de los programas y proyectos de desarrollo. Esta participación
permitiría el mantenimiento, la producción y reproducción de los servicios a través del
trabajo voluntario y la asunción de responsabilidades directas en la ejecución de los
programas o proyectos. El dilema al que hicimos mención radica en que gran parte de
estos sectores destinatarios podrían no asumir el costo de producción y reproducción de
dichos bienes (mediante una participación activa), pues consideran que otras personas
vinculadas a su comunidad (dirigentes o líderes comunales) deberían asumir directamente
esa responsabilidad, e inclusive podrían argumentar que esa es tarea y competencia del
25
Estado.
-------------------------
25
En esta perspectiva se ubican algunos autores cuando cuestionan la participación de sectores pobres en programas
sociales: “la participación es una carga injusta. Para los habitantes de áreas de bajos ingresos, con servicios deficientes,
puede no ser claro por qué deberían participar en procesos de desarrollo auspiciados por el gobierno […]. Los habitantes de
zonas de bajos ingresos trabajan largas horas en diversos empleos para intentar hacerse un camino. ¿Por qué, entonces,
deberían contribuir con tiempo, esfuerzo, trabajo y dinero adicional para el desarrollo de sistemas de infraestructura local
que el gobierno ha sido incapaz de proporcionarles? ¿Puede esto justificarse considerando que la provisión de servicios de
infraestructura adecuados para ‡reas de ingresos medios y altos no requieren de esfuerzos participativos adicionales o
aportes de los residentes? Schübeler 1996, pp 34-35, en Tanaka Martín. Participación popular en políticas sociales, cuándo
puede ser democrática y eficiente y cuándo todo lo contrario. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social/IEP,
2001. Para profundizar el tema de la participación revísese el texto mencionado de Tanaka; y Kliksberg, Bernardo. “20 tesis
sobre la participación”. INDES, Washington.

19
¿Cómo superar el dilema? He ahí la tarea principal de la gerencia social, la cual debe diseñar y
poner en práctica de manera consensuada estrategias que promuevan incentivos y sanciones para
la mayor parte de la población que accede directamente al bien común, y pueda mantener una
motivación e interés para que dicho bien sea promovido, reproducido y fortalecido en forma
autosostenible en el ámbito social en el cual se lleva adelante el programa o proyecto de
desarrollo.

Como se aprecia, el reto que representa impulsar un enfoque de gerencia social —que no
tiene como eje de transacción las reglas del mercado capitalista—requiere recurrir a otros
mecanismos que permitan a la población pobre percibir que el bien recibido puede
aparentar ser gratuito en su forma, pero en el fondo exige un real involucramiento
(participación activa) para acceder a él y cubrir parte de los costos que implica su
ejecución.

Ello contribuirá a que dicha población valore y reconozca las mejoras sociales (renta
social) alcanzadas en su calidad de vida como producto de su esfuerzo y con el apoyo
complementario de otros agentes públicos y privados. Así se espera contrarrestar las
tradicionales estrategias asistencialistas y paternalistas que generaron visiones
compasivas o de alta dependencia en las relaciones existentes entre sectores pobres,
proyectos estatales y ONG, que incentivaron comportamientos oportunistas en la forma
de acceder a los beneficios que otorgaban las políticas públicas.
La gerencia social tiene como desafío entonces resolver el problema del comportamiento
oportunista (free rider o polizón), que corresponde a aquella persona o personas que
buscan acceder a los beneficios de los programas y proyectos que gestionan bienes
comunes públicos o semipúblicos sin comprometerse ni asumir responsabilidades para
cubrir los costos que implica su ejecución. Cualquier tipo de restricción deliberadamente
propuesta para limitar el acceso o beneficio que otorgue dicho bien a los beneficiarios
oportunistas puede elevar sobremanera los costos del programa o proyecto y generar
efectos no éticos en la forma de entregar los bienes.
26
En ese sentido, la participación en el marco de la acción colectiva organizada se
sustenta en estrategias de cooperación racional, entendiendo por cooperación los
esfuerzos que hacen las personas para alcanzar determinados objetivos sobre la base de
la reciprocidad y la confianza en las reglas de juego que sustentan dicha acción colectiva.

Dichas reglas tienen tres dimensiones: (1) ética (valores morales y humanos), (2) material
(satisfacción de necesidades básicas) y (3) jurídica (cumplimiento de normas o acuerdos),
las cuales orientan la acción de los involucrados en programas y proyectos a través de
diversos sistemas de incentivos y sanciones. Los individuos pueden adaptarse o no a
dichos sistemas dependiendo de los márgenes de libertad de acción existentes y los
recursos que controlen en las relaciones de poder que se producen en la ejecución de los
27
programas y proyectos de desarrollo.
----------------------------------
26
Para mayor información sobre los problemas de la acción colectiva véase Elster, Jon. El cemento de la sociedad:
Paradojas del orden social. Barcelona: Gedisa, 1991; Olson, Marcur. The Logic of collective action. Public Goods and the
theory of groups. Boston: Harvard University Press, 1965. Taylor, Michael, ob. cit.
27
Los argumentos propuestos se basan en los siguientes libros: Jean-Daniel Reynaud, Les regles du jeu.
L'action collective et la régulation sociale (París: Ed. Armand Colin, 1994, 2da. edición. Traducción de Denis
Sulmont); Axelrod, Robert, La evaluación de la cooperación. El dilema de la cooperación y la teoría de juegos
(Madrid: Alianza Editorial, 1986); Crozier, Michel y Erhard Friedberg, El actor y el sistema. Las restricciones de
la acción colectiva (México: Alianza Editorial Mexicana, 1990).

20
Si bien la cooperación promovida exclusivamente a partir de reglas sociales de carácter
ético y moral, y las estrategias de promoción de la participación sustentadas en un
compromiso voluntario o militante basado en valores son elementos fundamentales en la
integración social, no son suficientes para garantizar una participación eficaz y sostenible.
De hecho, las experiencias de desarrollo social muestran que el compromiso militante
tiene ciertos límites que buscan resolverse mediante mecanismos de coerción y control
que apelan principalmente a la conciencia que las personas tengan de los costos que
28
implica la sostenibilidad de la propuesta de desarrollo.

Para que la participación y la cooperación funcionen en el marco de la cogestión de los

programas y proyectos es necesario el desarrollo de relaciones de confianza entre los
actores involucrados de acuerdo con los niveles de responsabilidad y autoridad en la
gestión de los bienes públicos o semipúblicos.

La confianza en las reglas de juego que organizan y orientan la cogestión no está

sustentada principalmente en las personas que las ejecutan, sino en los acuerdos que
estas toman, los cuales se expresan en normas y procedimientos comunes en la división
del trabajo y la coordinación de funciones, otorgando legitimidad a los esfuerzos de
concertación y fomentando el respeto al cumplimiento de dichos acuerdos.

Promover la confianza en las reglas de juego que orientan el trabajo colectivo no es una
tarea sencilla, en especial si tomamos en cuenta la debilidad de las instituciones sociales
y jurídicas en los países de América Latina, donde los costos de transacción son
sumamente altos debido a la poca credibilidad y legitimidad que estas tienen en la
población.

Este problema tiene un efecto directo en la cogestión de bienes comunes públicos y

semipúblicos debido a que la participación y cooperación para el manejo de dichos bienes
en el marco de programas y proyectos de desarrollo requiere necesariamente el respeto a
las reglas de juego establecidas, único camino para lograr los resultados esperados; de lo
contrario, la arbitrariedad, la imposición, el vacío de poder y los conflictos desintegradores
encontrarán asidero mermando la posibilidad de promover capital social y
empoderamiento entre los actores participantes.

Si no se respetan las reglas, los costos de producción y reproducción de bienes comunes

recaerán en un grupo minoritario de la comunidad, en especial los dirigentes y líderes,
quienes deberán dedicar más tiempo, esfuerzo físico y mental para cubrir los costos que
implica la generación de dichos bienes, que a la larga beneficiarán a todos o a gran parte
de los integrantes de la comunidad que en la práctica asumen comportamientos
oportunistas.
-----------------------------

28
No cabe duda de que el tema ético ha alcanzado gran relevancia en el ejercicio de lo público, la buena gobernabilidad y
el desarrollo. Nuestro interés en este punto no busca subordinar la ética o lo moral a una racionalidad medios-fines o costo-
beneficio sino que a partir de la base material que promueven los programas o proyectos de desarrollo para la satisfacción
de necesidades básicas (educación, salud, empleo, vivienda, etc.) se deberían contemplar e incorporar cuestiones de corte
ético y moral que garanticen una sostenibilidad legítima y de respeto a los derechos de otros. Véase al respecto el texto de
Kliksberg, Bernardo, op. cit. Más ética más desarrollo.

21
La debilidad en los esfuerzos de concertación y participación, ya sea por comportamientos
oportunistas, desconfianza o por desconocimiento de las reglas de juego, trae como
consecuencia que los miembros activos de la comunidad busquen mecanismos formales
e informales de compensación para cubrir los costos que implica su mayor participación
en los programas y proyectos de desarrollo. Por ejemplo, acceder a beneficios y ventajas
que otros grupos no tienen, sentirse parte de una red que promueva ascenso y
reconocimiento social, recibir algún tipo de pago material en dinero o especies,
perpetuidad de los cargos dirigenciales, entre otros.

Lo cierto es que la gerencia social intenta que los esfuerzos de participación funcionen
sobre la base de la cooperación y la confianza generando estrategias de concertación y el
desarrollo de capacidades a través de alianzas estratégicas y redes sociales en el ámbito
comunal, local y regional de manera interdependiente; de tal forma que la inversión
económica, tecnológica, de infraestructura y de conocimiento e información que supone la
implementación de los programas y proyectos de desarrollo tenga como complemento
aportes de los diversos actores involucrados en la cogestión de bienes comunes públicos
y semipúblicos.

De no ser por estos esfuerzos concertados en una lógica de cogestión, los programas y
proyectos serían sumamente costosos y no tendrían los efectos multiplicadores deseados,
en especial los relacionados a los impactos macroeconómicos y sociales en la mejora de
la calidad de vida de las personas.

La participación, cooperación y confianza coadyuvan a la generación de capital social, el

cual es un requisito importante para garantizar la sosteniblidad de los efectos e impactos
obtenidos con la cogestión de bienes comunes públicos y semipúblicos en el marco de
programas y proyectos de desarrollo. Sin embargo, esta sostenibilidad solo es posible si
los actores involucrados en la cogestión tienen las capacidades y la autonomía para
decidir sobre el uso y manejo de los recursos que controlan y el beneficio que estos
puedan otorgar a su desarrollo como seres humanos; es decir, lograr empoderamientos
que produzcan entre ellos relaciones de equidad y ciudadanía.

El enfoque de desarrollo humano, sostenible y equitativo tiene como premisa la

generación de capital social en los términos señalados, por ende forma parte y sustenta
las diversas estrategias que promueve la gerencia social. De hecho, el diseño y la
ejecución de las políticas sociales que se traducen en programas y proyectos deben tener
una base conceptual en lo que se entiende por desarrollo, de tal forma que la práctica de
la gerencia social no quede sin un sustento teórico.

Desarrollo organizacional y herramientas de gestión: medios que facilitan la aplicación

de la gerencia social

Hasta aquí se ha hecho un esfuerzo por distinguir a la gerencia social de la gestión

pública y privada, como una disciplina que ayuda a entender las prácticas de cogestión en
el manejo de bienes comunes públicos y semipúblicos. Sin embargo, a partir de los
componentes y herramientas de gestión propias de toda función gerencial, se da una
confluencia importante entre las diversas vertientes administrativas. Los componentes se
refieren a los tópicos que forman parte de lo que se conoce como desarrollo

22
 29
organizacional; y las herramientas aluden al conjunto de instrumentos de gestión que se
utilizan para gerenciar una organización, un programa o un proyecto de desarrollo de
acuerdo con las diversas realidades en las cuales intervienen.

Ni los componentes ni las herramientas pertenecen a una ideología en particular, ni son

exclusivos de los ámbitos privado o de público; son más bien medios que están al alcance
de cualquier persona o grupo que trabaje de manera colectiva. Por lo tanto, su uso y
aplicación no le otorga identidad a ningún tipo de organización y es perfectamente factible
que sean utilizados por entidades con o sin fines de lucro.

Lo que sí resulta pertinente es diferenciar los componentes del desarrollo organizacional

de las diversas herramientas o instrumentos que se utilizan para la ejecución de las
propuestas.

Por componentes entendemos aquellos temas centrales que sustentan y forman parte de
la gerencia moderna, entre los cuales destacan la cultura organizacional, la estructura
organizativa y los estilos de gestión, la toma de decisiones, el liderazgo, el trabajo en
equipo, la negociación de conflictos, la gestión de recursos humanos y económicos, entre
otros.

Las herramientas o instrumentos son los medios que facilitan y operan dichos
componentes, como los sistemas de planificación estratégica, programática, operativa, las
técnicas participativas, los diagnósticos organizacionales, el diseño de proyectos con
marco lógico, la formulación de presupuestos, el monitoreo y evaluación de proyectos, la
evaluación de personal, entre otros.

Los componentes y las herramientas de gestión son utilizados indistintamente en

cualquier tipo de acción colectiva organizada pública o privada, con o sin fines de lucro,
con miras a lograr resultados eficientes y eficaces, pero la gerencia social tiene una
complejidad adicional producto del manejo cogestionado del bien común.

Para que la cogestión funcione con eficiencia y eficacia se requiere que la aplicación de
los componentes y herramientas de gestión tome en cuenta el contexto de
corresponsabilidad en el manejo de dicho bien, en la medida en que implica la
participación de varios actores con diferentes grados de poder, diversidad de intereses en
la forma de acceder, manejar y utilizar los bienes comunes. Por ejemplo, es muy diferente
facilitar un proceso de planificación estratégica en una organización pública en la cual el
control y manejo de los bienes están exclusivamente bajo su responsabilidad, que
promover un proceso similar en un programa o proyecto cogestionado por el gobierno
local, las organizaciones de base, ONG y el sector privado con fines de lucro.

--------------------

29. El desarrollo organizacional es un esfuerzo a largo plazo, guiado y apoyado por la alta gerencia, para mejorar la
visión, la delegación de autoridad, el aprendizaje y los procesos de resolución de problemas de una organización, mediante
una administración constante y de colaboración de la cultura de la organización —con un énfasis especial en la cultura de
los equipos de trabajo naturales y en otras configuraciones de equipos—, utilizando el papel del consultor-facilitador y la
teoría y la tecnología de las ciencias de la conducta aplicada, incluyendo la investigación-acción. French, Wendell y Cecil
Bell. Desarrollo organizacional. México: Prentice Hall Inc., 1996.

23
El desarrollo de las capacidades de gestión para la aplicación de los componentes y
herramientas en el marco de la gerencia social implica un esfuerzo por fortalecer
conocimientos, habilidades y actitudes de los actores involucrados a fin de que entiendan
y respondan a las exigencias del manejo de programas y proyectos cogestionados y, en
consecuencia, resuelvan los problemas que se derivan de este singular tipo de gestión.

Gráfico 3

Desafíos pendientes para la gerencia social

En el Perú existen varios programas y proyectos promovidos por el sector público o por la
sociedad civil organizada que han puesto en marcha reales experiencias de cogestión que
30
consideramos ilustran claramente la propuesta teórica presentada. Dichas experiencias,
-------------------------
30
A riesgo de ser injustos por la imposibilidad de incluir a todos los proyectos que desde nuestro punto de vista vienen
trabajando con la lógica de la gerencia social, mencionaremos al Programa Nacional de Cuidado Infantil - Wawa Wasi del
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social; los Comités Locales de Administración de Salud (CLAS) del Ministerio de Salud;
el Consorcio Nacional Multisectorial de Salud (CONAMUSA); las mesas de concertación de lucha contra la pobreza; varios
proyectos promovidos por la Cooperación Suiza para el Desarrollo (COSUDE), entre ellos el Programa Piloto de Agua y
Saneamiento (PROPILAS) y el Programa de Apoyo a la Descentralización Rural (APODER), etcétera. También destacan
las experiencias de los núcleos ejecutores de los proyectos de infraestructura social y económica promovidos desde
mediados de la década del noventa por el Fondo de Compensación para el Desarrollo Social (FONCODES), entre otros.

24
en la medida de sus posibilidades y trabajando bajo una serie de contingencias políticas,
culturales, económicas y jurídicas, manejan bienes comunes públicos y semipúblicos
impulsando sistemas de cooperación y participación que promueven el desarrollo de
capacidades de gestión de los actores involucrados, delegándoles autoridad y
responsabilidad en la toma de decisiones de acuerdo con competencias y roles
establecidos por consenso.

La tarea no es sencilla y todavía hay problemas pendientes de solución debido a la

subsistencia de una serie de prácticas gerenciales tradicionales que en la percepción,
hábitos y costumbres de algunos actores que participan en estos proyectos son difíciles
de superar. En especial queremos destacar dos de ellos: uno de orden jurídico-financiero
y el otro de orden sociocultural y político.

Respecto al marco jurídico-financiero, la normatividad legal que establece los parámetros

de funcionamiento de organizaciones integradas por varios sectores o instituciones para
cogestionar un bien común público o semipúblico es todavía muy general e incompleta. La
personería jurídica y la responsabilidad legal de este tipo de gestión recae todavía en
manos de una sola organización, a pesar de que se realizan esfuerzos de cogestión en el
manejo de dichos bienes. Esto se refuerza en el plano financiero: la posibilidad de
compartir responsabilidades en el manejo de las finanzas es todavía un tema delicado y
difícil de resolver, pues es ahí donde son mayores los problemas de desconfianza,
manteniéndose la idea de que es más eficiente que dicha responsabilidad se concentre
31
en una sola organización.

¿Es posible distribuir responsabilidades en el manejo programático y financiero entre

varios actores que participan de un proyecto aun cuando la responsabilidad legal recae
únicamente en una sola organización, especialmente si dentro del grupo de actores
participantes del proyecto existen algunos cuyas capacidades de gestión son todavía muy
limitadas, por ejemplo en sectores que viven en condiciones de pobreza y exclusión en el
campo a la urbe?

Las experiencias de algunos de los proyectos mencionados muestran avances

significativos al respecto. Su sistematización y difusión podrían ayudar a encontrar los
caminos más adecuados para superar el modelo mental y jurídico que plantea que la
gestión de un programa o proyecto es más eficiente y eficaz cuando la responsabilidad
programática y financiera está en manos de una sola organización. En estos casos la
participación que fundamentalmente promueven en la práctica es de tipo receptiva y

-------------------------

31
El Fondo Global, entidad multinacional cooperante con sede en Francia, promueve proyectos multisectoriales en América
Latina. En el Perú, este Fondo impulsó la creación del CONAMUSA para financiar proyectos orientados a enfrentar el VIH
SIDA y la tuberculosis. CONAMUSA agrupa a ministerios, ONG, población afectada por estas enfermedades,
universidades, organismos de cooperación internacional, organizaciones religiosas, entre otros. Los integrantes del
consorcio tenían la expectativa de que la gestión compartida no solo abarcara aspectos programáticos sino también los
administrativos-financieros. Sin embargo, el marco legislativo-jurídico peruano no contempla la posibilidad de registrar a un
consorcio conformado multisectorialmente por el Estado y la sociedad civil. Como consecuencia de ello, la personería
jurídica del CONAMUSA recayó en el Ministerio de Salud y el manejo administrativo-financiero en una ONG (CARE Perú).
Los aspectos programáticos, el diseño de políticas y la ejecución de las acciones de los proyectos en los temas
mencionados es responsabilidad del consorcio, es decir de los diversos sectores y organizaciones que lo conforman.

25
funcional, dejando de lado procesos más complejos pero necesarios para un desarrollo
32
sostenible de capacidades: la participación activa.

No se puede hablar de capital social y por ende de empoderamiento si todos los actores
participantes no se hacen responsables del manejo parcial o total del bien común de
acuerdo a competencias y roles consensuados, incluyendo además la asunción de las
responsabilidades jurídicas-legales correspondientes.

El desafío que plantea el marco sociocultural y político debe ser trabajado con mayor
profundidad y rigor, y tiene que ver con cómo se asume la participación en los programas
y proyectos sociales. En muchos casos esta participación aparece como un cliché al cual
se alude como si fuera algo natural o de aparición espontánea.

La participación se construye y tiene implicancias políticas. En ese sentido, un desafío

central de la gerencia social es revertir la tradición cultural del país, que entiende la
participación únicamente como recibir servicios o recursos o responder a la expectativa de
un agente externo de desarrollo. En este trabajo entendemos la participación como la
asunción de responsabilidades (participación activa), lo que trae consigo el tema de la
ciudadanía, el cual contempla no solo la toma de conciencia sobre los derechos, sino
también sobre los deberes, formando as’ las dos caras de una misma moneda.

En el Perú, debido a la debilidad de las instituciones sociales y jurídicas, el tema de la

participación todavía está en ciernes y no existe una tradición o cultura de participación
ciudadana en los diversos espacios en los cuales esta se requiere. Siempre son unos
cuantos líderes o dirigentes los que participan y asumen la responsabilidad, y las
implicancias de ello son que la mayoría de las personas percibe que el manejo de bienes
comunes recae en “otros”, bloqueando la posibilidad de generar sinergias que ayuden a
reducir los diversos costos que genera el manejo de dichos bienes y, por lo tanto, la
posibilidad de generar desarrollo sostenible.

Otro desafío que enfrenta la gerencia social tiene que ver con los problemas de
desigualdad económica, de capacidades y de poder existentes entre los diversos actores
que participan en los programas o proyectos que asumen este enfoque. Estas
------------------------------
32
La participación receptiva supone una población con escaso nivel de organización y receptora pasiva de información. Su
participación consiste en recibir un bien o servicio sin asumir ninguna responsabilidad ni tomar decisiones relacionadas con
el bien recibido; la finalidad de la participación es obtener beneficios concretos. Los lazos comunicacionales que se
establecen corresponden al grado de participación ciudadana de tipo informativo. La participación funcional parte de los
requerimientos de un ente externo considerado superior o con el cual exista alguna relación de dependencia. La población
participa para satisfacer objetivos o intereses particulares de una organización externa (entidad pública u ONG) que
promueve la entrega de un bien o servicio generando expectativas en el grupo destinatario, para que, a partir de su
participación, consiga algún tipo de beneficio. Para acceder a los beneficios se exige a la población un grado de
organización mínimo, con lo cual la población responde a las exigencias del ente externo. Los lazos comunicacionales que
se establecen son del tipo consultivo. El Estado o ente externo se acerca al ciudadano solo para recoger su opinión, pero la
influencia del ciudadano es mínima en la toma de decisiones y la asunción de responsabilidad para la ejecución y
sosteniblidad de la propuesta. La participación activa es aquella en la cual la población participa asumiendo
responsabilidades y compromisos de diversa índole —incluyendo la toma de decisiones— sobre la puesta en marcha de
una propuesta impulsada por la misma población o por una organización externa, generándose así una oportunidad para el
desarrollo individual o colectivo de la comunidad. La participación se caracteriza por su grado de compromiso,
responsabilidad e iniciativa. La comunicación que establece el grupo destinatario del proyecto con el ente externo para la
toma de decisiones es del tipo concertador. Extraído de Bobadilla, Percy. Informe de diagnóstico sobre empoderamiento en
los proyectos de COSUDE. Lima, 2003. Al respecto véase las experiencias del Programa Nacional de Wawa Wasi, CLAS y
las experiencias de vigilancia ciudadana en Villa El Salvador y la provincia de Ilo – Moquegua.

26
desigualdades generan intereses particulares —en algunos casos contrapuestos— que
pueden provocar enfrentamientos o conflictos si es que no se llega a un consenso sobre
cuáles son las necesidades que se deben resolver en común.

El consenso entonces es un requisito fundamental para que los sistemas de cooperación

y participación funcionen sobre la base de reglas y normas acordadas, las cuales buscan
garantizar una cogestión eficiente y eficaz de los programas o proyectos de desarrollo.

Sin embargo, la posibilidad de alcanzar consensos es una tarea sumamente compleja y

requiere de habilidades que deben ser trabajadas tomando en cuenta la legitimidad y el
respeto que ganen los actores que interactúan en el marco de un programa o proyecto.
Entre los intereses particulares y los de la colectividad existirá permanentemente una
tensión que la gerencia social buscará resolver y cuyos efectos impactarán fuertemente
en la percepción que tengan los actores involucrados para percibir que es viable trabajar
con un enfoque de cogestión, evitando así la fragmentación social, la duplicidad de
esfuerzos, la descoordinación y desconfianza entre sectores que implícitamente tienen
objetivos compartidos.

Si bien la gerencia social es uno de los mecanismos que el Estado y la sociedad civil
pueden utilizar como medio para alcanzar el desarrollo sostenible y la mejora de la calidad
de vida de la población, es necesario entender que esta forma de gestión no se aplica de
manera mecánica. Requiere necesariamente un esfuerzo de construcción dentro de
procesos socioeconómicos y políticos complejos y difíciles como los que vive actualmente
América Latina.

No todo trabajo colectivo (redes, movimientos sociales, consorcios, plataformas, etcétera)

exige incorporar el enfoque de gerencia social; es perfectamente factible que muchos
proyectos trabajen con los enfoques de gestión pública o privada que actualmente vienen
aplicando muchas entidades. Pero los desafíos que plantea la cogestión —como se se–
ala en este artículo— sí requieren trabajar con un enfoque de gerencia social, lo cual abre
una brecha rica de posibilidades de investigación académica y de prácticas profesionales
en el diseño de políticas y la ejecución de programas y proyectos.

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 Presupuesto y Gasto Público 47/2007: 37-64
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2007, Instituto de Estudios Fiscales

La nueva gestión pública: evolución y tendencias

ISABEL MARÍA GARCÍA SÁNCHEZ
Universidad de Salamanca

Recibido: Marzo 2007

Aceptado: Mayo 2007

Resumen

La nueva gestión pública persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración
que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción
de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servi­
cios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los proce­
sos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la partici­
pación ciudadana.

El presente trabajo tiene como objetivo sintetizar las diversas actuaciones y reformas llevadas a cabo en el sector pú­
blico en el ámbito internacional. Previamente se analizarán las principales teorías que sustentan este paradigma
emergente, lo que permitirá entender la razón de cada una de las políticas o cambios que han tenido, tienen o tendrán
lugar en las administraciones.

Palabras clave: Nueva Gestión Pública, Administración Pública.

Clasificación JEL: H83.

Abstract

New public management pursues the creation of an efficient and effective administration, that is, an administration
that satisfies the real needs of citizens at the lowest possible cost. To do so, it favors the introduction of competition
mechanisms that permit user choice and in turn promote the development of better quality services. All of this is su­
rrounded by systems of control that grant full transparency to the processes, plans and outcomes, in order to, on the
one hand, perfect the system of choice, and on the other, to favor citizen participation.

The present article aims to synthesize the diverse actions and reforms carried out in the public sector in the interna­
tional sphere. The main theories upholding this emerging paradigm are also analyzed, permitting an understanding
of the reasons behind each of the policies or changes that have taken place, are taking place or will take place in the
public administrations.

1. Introducción

En la práctica generalidad de los textos clásicos de economía se detecta un dilema res­

pecto al tamaño óptimo del sector público y a la eficiencia mostrada en el desarrollo de sus
funciones. En un primer momento, el debate se centra en seleccionar al gestor que mejor pu­
38 Isabel-María García Sánchez

diese gestionar los intereses de la sociedad: la función pública o la iniciativa privada. Las de­
sigualdades de la renta en la sociedad del siglo XIX, y el incumplimiento de la eficiencia de
los mercados favorecieron que el estado asumiese un papel más activo, intentado con su in­
tervención enmendar los «fallos del mercado». Posteriormente, en la década de los 70 del si­
glo XX, comienza la preocupación por las ineficacias detectadas en la ejecución de los pro­
gramas públicos, surgiendo el planteamiento de «los fallos de la intervención del estado» en
la economía, asociados a la burocracia, la competencia política o derivados de la propia natu­
raleza de los bienes públicos.
La pérdida de credibilidad del sector público como gestor del bienestar ciudadano viene
acompañado de manifestaciones que exigen y obligan a que las instituciones públicas actúen
aplicando principios de economía, eficiencia y eficacia. Estas nuevas demandas, cada vez
más importantes como consecuencia de la magnitud del déficit público en prácticamente la
totalidad de países, tuvieron en un primer momento un importante impacto en los procesos
de construcción de políticas públicas, pero en la actualidad no se circunscriben únicamente a
la esfera política o ministerial, sino que se han ampliado a todas las actuaciones de la admi­
nistración en sus diferentes órdenes territoriales. Así, las administraciones estatales, autonó­
micas, provinciales y locales se ven envueltas en procesos de regeneración, de cambio. Nue­
vos patrones de actuación y comportamiento, comunes internacionalmente, son los que han
llevado a diseñar un nuevo sistema operativo público, una nueva filosofía de actuación: la
nueva gestión pública.
El objetivo de esta nueva forma de actuar es la consecución de un sector público que
opere exclusivamente en aquellas áreas donde no exista un proveedor más adecuado y lo rea­
lice de forma eficiente y eficaz. Para ello, compite o colabora con el sector privado, allí don­
de es posible, con el objetivo de satisfacer las necesidades públicas, otorgándoles a sus ciu­
dadanos un papel cada vez más activo en el campo público. Realizando, además,
reestructuraciones internas encaminadas a eliminar la burocracia, a la adopción de procesos
más racionales, a una mayor autonomía en la gestión, etc.
Pero, como se ha puesto de manifiesto en países pioneros como el Reino Unido, todos
estos cambios carecen en absoluto de validez si no existe un férreo control que permita con­
trastar la bondad de la intervención pública. Así, en las últimas décadas han comenzado a
perfeccionarse los tradicionales sistemas de control orientados hacia la verificación del cum­
plimiento de la legalidad, encaminándose asimismo a contrastar los principios anteriormente
enunciados.
El análisis de las principales teorías que sustentan este paradigma emergente permitirá
entender la razón de cada una de las políticas o cambios que han tenido, tienen o tendrán lu­
gar en las administraciones, y que serán tratados posteriormente. Hay que partir de la base de
que la nueva gestión pública extrae las ideas claves de distintos enfoques teóricos, analiza
sus características y aplica aquellas que le permiten conseguir la intervención más adecuada
al bienestar de la sociedad en general. Es precisamente la amplitud teórica sobre la que se
fundamenta su marco de acción lo que le permite no rechazar unas preferencias de actuación
frente a otras por mera ideología, sino en función del análisis de las distintas alternativas
posibles 1.
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 39

2. Fundamentación teórica

La nueva filosofía de gestión pública, utilizando palabras de Hood (1991, pp. 5-6), es
un matrimonio entre el Nuevo Institucionalismo y la gerencia profesional.
Lapsley y Oldfield (2001, p. 217) indican que frente a la teoría de la elección racional,
donde se asume que las decisiones colectivas son meros agregados de los intereses individua­
les, el Nuevo Institucionalismo considera que las instituciones públicas son relevantes para en­
tender y explicar las interacciones entre los individuos, pues están dotadas de una lógica propia
que condiciona la preferencias individuales. Y es que como Serna (2001) indica, se define el
concepto de institución como el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se
desarrollan en un determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la actuación
desarrollada por los distintos actores implicados, dirigiendo y limitando su comportamiento.
Dentro de la amplia variedad de enfoques o teorías económicas sobre las que se cons­
truye el Nuevo Institucionalismo, Hood (op. cit., pp. 5-6) destaca su formación a partir de las
ideas de la Teoría de la Elección Pública, la Teoría de los Costes de Transacción y la Teoría
de la Agencia. Doctrinas que persiguen reformas administrativas mediante ideas como la
competencia, elección, transparencia y control. Así, los partidarios del Public Choice focali­
zan en la relación entre propiedad pública o privada en el desarrollo de la actividad pública,
siendo la delegación de autoridad y las divergencias en la consecución de los objetivos, el
campo de estudio de la Teoría de la Agencia y los Costes de Transacción.
Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas de los
Neo-Tailoristas (Pollitt, 1993), se centra en el estudio de la organización burocrática interna
de la administración. Abogando por romper el supuesto mito de las diferencias de gestión en­
tre el sector privado y el sector público (Arellano, 2002, p. 10). A continuación se analizan
más detenidamente cada una de estas teorías.

2.1. La teoría de la elección pública o «public choice»

Esta teoría 2 puede definirse, utilizando para ello las palabras de Mueller (1989, pp. 1-2),
como el estudio económico de las decisiones que se adoptan al margen del mercado o, sencilla­
mente, como la aplicación de la Economía a la Ciencia Política. Sus propuestas giran en torno
a los problemas que la burocracia administrativa plantea en la obtención de la eficiencia en la
actuación pública, criticando implacablemente el monopolio estatal bajo el que actúan
(Downs, 1967, p. 257). Sus hipótesis, aunque basadas en la necesidad de contratar servicios en
el exterior para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia, consideran
que no se alcanzan por la simple conversión de lo público en privado mientras se mantiene el
régimen de monopolio, sino en la introducción de mecanismos de mercado, independiente­
mente de si la producción es de titularidad pública o privada (Buchanan, 1954, p. 334).
Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrático pueden resumirse en
las siguientes (Niskanen, 1971, p. 78):
— Más competencia en el desarrollo de los servicios públicos.
40 Isabel-María García Sánchez

— Privatización o contratación externa para reducir el gasto.

— Mayor información sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios públicos
ofertadas en bases competitivas y de acuerdo con costes comparados.
— Controles más estrictos sobre la burocracia.

2.2. Teoría de los costes de transacción

En la teoría clásica de la elección pública la competencia es vista como la panacea para

la resolución de los problemas burocráticos. Asumiendo que el monopolio público puede ser
remplazado por la gestión de los servicios mediante contratos puntuales en mercados atomi­
zados donde compradores y vendedores poseen una completa información (McMaster y
Sawkis, 1996). La Teoría de los Costes de Transacción sugiere que, si bien el axioma es ade­
cuado, la perspectiva de la elección pública sobre el beneficio de la competencia no es total­
mente correcta. Pues, la competencia puede generar costes adicionales los cuales están au­
sentes en la tradicional forma burocratica de provisión de los servicios.
Williamson (1975, p. 8) identifica costes de transacción asociados a la firma de los
contratos, el control de resultados y comportamiento de las partes contractuales. Estos
costes varían por un lado, con las características de las decisiones de los gestores que
participan en la transacción, y con los objetivos propios del mercado por otra. Por ejem­
plo, la producción interna será más eficiente cuando los activos específicos sean impor­
tantes, existan incentivos para que las partes muestren comportamientos oportunistas, el
número de potenciales usuarios será reducido, o/y la demanda futura de los servicios sea
incierta.
La existencia de costes de transacción en los intercambios realizados en el mercado
proporciona una explicación de las ventajas comparativas de organizar la producción den­
tro o fuera del ámbito público: cuanto mayores sean los costes de las transacciones exter­
nas, mejor será producir dentro de la administración, situándose el límite de la intervención
pública en el punto donde se igualen sus costes con los de contratar en el exterior. Así, la
arquitectura pública, entendida está como la estructura organizativa óptima (Jackson,
2001, p. 15), se realizará en función de los costes de transacción, lo que llevará a la admi­
nistración pública a incorporar condiciones similares a las del mercado como mecanismos
de control cuando aseguren un mantenimiento de dichos costes equilibrados con los intere­
ses que todos los artífices de procesos sociales y colectivos merecen (Boston et al., 1996,
p. 50).

2.3. El neo-tailorismo

Dentro de la teoría que aquí analizamos, la causa de una mala gestión tiene que ver con
la administración en sí misma. Para el neo-tailorismo, el carecer de un sistema de gestión
adecuado —información fidedigna relativa a los costes de las actividades y a los logros con­
seguidos— y el perfil tradicional de los gestores públicos son los factores más importantes
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 41

que impiden la consecución de la ansiada eficiencia (Martín, 1983; Peters y Waterman,

1982).
En esta teoría, se habla de reinvención 3 del gobierno, refiriéndose «a la transformación
fundamental de los organismos y sistemas públicos para que se produzcan mejoras especta-
culares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta trans-
formación se logra cambiando su propósito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura
de poder y su cultura» (Osborne y Plastric, 1998, p. 30). Podemos concluir que las técnicas
propuestas por esta teoría son fundamentalmente:
— Separación entre política y gestión.
— Reducción de las normas de actuación, especialmente las referidas a los órganos di-
rectivos, pues se persigue el gerencialismo o profesionalización del gestor.
— Incremento de los controles económicos y financieros que permiten exigir responsa-
bilidades personales.
— Introducción de mecanismos incentivadores para premiar logros y sancionar fallos.

2.4. La teoría de la agencia

Como resume Gimeno Ruiz (1997, p. 47), la Teoría de la Agencia, entendiendo cual-
quier ente como un conjunto de contratos entre un individuo (principal) que contrata a otro
(agente) delegando en él la ejecución de una determinada tarea, viene definida por la diver-
gencia entre las funciones de utilidad de cada una de las partes del contrato. A esta situación
debe añadirse la posibilidad de que el agente cuente con información preferente o asimétrica
que impida un control exhaustivo sobre él por parte del principal. Así, bajo esta teoría la con-
secución de los objetivos del principal depende de las acciones que realice el agente, las cua-
les se ven afectadas por la información preferente que este último posea.
En el ámbito público la definición de principal y agente es compleja al encontrarnos en
presencia de múltiples figuras. Mayston (1993, pp. 76-77) se cuestiona quien es el principal
en dicha relación, descubriendo tres posibles respuestas a dicha pregunta: el electorado —a
través de los procesos democráticos de elecciones y los controles parlamentarios—; los con-
sumidores de los servicios públicos; y los políticos del gobierno central en el poder. Albi et
al. (1997, p. 90) establecen relaciones de agencia superpuestas entre distintos niveles de la
gestión pública, tales como ciudadanos, parlamentarios, gobierno, agencias y empleados pú-
blicos; ampliadas por Pina Martínez y Torres Prada (1996, p. 17) bajo la teoría de la red con-
tractual a prestamistas, sindicatos y otros agentes legítimamente interesados.
Por nuestra parte, entendemos que existen o que podemos encontrarnos con dos niveles
básicos en la relación de agencia dentro del sector público:
a) La provocada por la delegación sucesiva de responsabilidad que representa la ca-
dena: Ciudadanos → Políticos → Gestores
b) La relación ínter - administraciones.
42 Isabel-María García Sánchez

a) La relación Ciudadanos → Políticos → Gestores

Esta delegación sucesiva de responsabilidad se produce en todos los ámbitos territoria-
les de la administración, como pueden ser el estatal, autonómico, local, etc., pues la elección
de los representantes y la delegación de gestión en los subordinados es común a todas ellas.
Para realizar un análisis más concreto, hemos procedido a examinar cada una de los enlaces
independientemente.

a.1.) La relación Ciudadanos → Políticos

Los ciudadanos eligen a representantes políticos de acuerdo con los objetivos plasma-
dos en un programa electoral, cuyo íntegro cumplimiento queda a merced de la existencia de
grupos organizados de poder con intereses propios, la obtención de minoría parlamentaria, o
la función de utilidad del partido gobernante en su totalidad, o de cada miembro político in-
dividualmente. Esto se deriva en una relación de agencia, donde los ciudadanos aportan su
capital de forma coercitiva, y los políticos toman decisiones que pueden no generar un bene-
ficio colectivo para la ciudadanía.

a.2.) La relación Políticos → Gestores

La función política se encarga de diseñar programas o políticas, fijando los objetivos a
alcanzar, siendo los gestores la mano ejecutora de las actividades que permitan su logro.
Ante esta división de funciones, la relación principal-agente tiene pleno sentido, pues son
numerosos los factores que pueden originar desviaciones por parte de los gestores de las pautas
marcadas por los políticos. Es latente en la bibliografía presupuestaria que la función de utili-
dad de los gestores viene definida por la necesidad de incremento de poder a través de su parti-
da en presupuestos; por el número de niveles jerárquicos bajo su control; la posible mejora de
la relación laboral o su vinculación a la escena política. Anteponer su función de utilidad a los
objetivos políticos, partiendo de la inexistencia de controles exhaustivos, es misión posible.
La unión de estos dos niveles complica la relación de agencia, pues existen múltiples
agentes en la relación ciudadano - administración, con distintas funciones de utilidad cada
uno, que pueden ocasionar graves distorsiones en los principios que deben guiar a la admi-
nistración en su actuación. También puede hablarse de un tercer eslabón en la cadena, en
aquellos bienes o servicios donde además se produce una separación entre su provisión y su
producción, consecuencia de la decisión de comprar en vez de hacer.

b) La relación ínter - administraciones

Bajo lo que Arenilla (1991, pp. 30-31) denomina luchas de poder entre las distintas ad-
ministraciones territoriales, entendemos que existe un afán de obtener mayor supremacía en
un ámbito territorial determinado a través de la sustracción de competencias estatales con la
consiguiente desviación de los recursos financieros necesarios. Estas actuaciones pueden, en
ocasiones, realizarse sin considerar su efecto en el bienestar social de todos los ciudadanos,
sino que vienen justificadas por la necesidad que los gobernantes ejercientes en territorios in-
feriores tienen de incrementar su poder político. Así, es posible encontrarnos con relaciones
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 43

de agencia entre los distintos niveles de administración, las cuales, además, pueden producir
importantes divergencias entre los servicios recibidos por habitantes de las distintas comuni­
dades y provincias que forman el territorio español.
Estas relaciones de agencia, que pueden venir ocasionadas como consecuencia de las fun­
ciones de utilidad que presente un ámbito respecto a otro, se verán agravadas cuando el partido
en el gobierno de la de ámbito superior difiera en orientación política de la de nivel inferior.
Estos conflictos de carácter político entre distintas administraciones, término utilizado por Pa­
lacios Gómez (1994, p. 97), provocan mayores diferencias entre los ciudadanos derivados de la
consecución de beneficios partidistas, en numerosas ocasiones alejados del interés general.
Bajo las propuestas de esta teoría, es esencial la existencia de un adecuado sistema de
control, así como una perfecta delimitación de la responsabilidad de los agentes. Todo ello
facilitaría una mejor comunicación con los ciudadanos, favoreciendo la transparencia admi­
nistrativa.
Identificados los aspectos fundamentales de las teorías básicas que han dado lugar a la
nueva gestión pública, debe indicarse que cada una de ellas aporta elementos significativos
que permiten obtener «un gobierno que cueste menos y trabaje mejor» (Gore, 1993). Las lí­
neas principales de actuación dentro de cada una de las teorías analizadas diseñan las distin­
tas acciones que deben realizarse para lograr la reforma del sector público se encuentran re­
sumidas en el Cuadro 1. Teniendo en cuenta, como señala Barzelay (2003), que «si

Cuadro 1

Pilares de la nueva gestión pública

COSTES DE
TEORÍA

PUBLIC CHOICE NEO-TAILORISMO

TRANSACCIÓN
DE LA AGENCIA

Reducción de la
burocracia y sus Implantación de
Introducción del sector normas de actuación. herramientas de
privado en la control vinculadas al
Reestructuración
producción pública. Simplificación de la ejercicio de
organizativa en
estructura jerárquica. responsabilidades.
relación con la función
Introducción de
de coste más óptima
mecanismos de Perfeccionamiento de Implantación de
competencia los mecanismos de procesos de rendición
motivación, vinculados de cuentas
a sistemas de control

J
J
J
J

NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

Reformas en la estructura orgánica
Racionalización normativa y cultural
Transparencia de la Administración
Fuente: Elaboración propia.
44 Isabel-María García Sánchez

concebimos a la nueva gestión pública como un debate en torno a estas cuestiones, debemos
descartar de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestión pública sea una co­
rriente internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo de organización de servi­
cios públicos, o una pura teoría. Todas estas definiciones, que estimulan la literatura en este
campo, serían secundarias frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas, según las
circunstancias, a las cuestiones de cómo estructurar, gestionar y controlar, individual y co­
lectivamente, los sistemas burocráticos públicos».

3. Conceptos y tendencias de la nueva gestión pública

Para Leeuw (1996, p. 92) la nueva gestión pública enfatiza en la aplicación de los con­
ceptos de economía, eficiencia y eficacia en la organización gubernamental, así como en los
instrumentos políticos y sus programas, esforzándose por alcanzar la calidad total en la pres­
tación de los servicios, todo ello, dedicando menor atención a las prescripciones procedi­
mentales, las normas y las recomendaciones.
Es decir, el actual sistema de actuación pública se mueve en un nuevo escenario con
dos diseños básicos de coordinación. En primer lugar, el sector público reduce las diferen­
cias respecto al sector privado en términos de personal, sistemas de remuneración y métodos
de gestión; y, en segundo lugar, existe una disminución del volumen de reglas y procedi­
mientos que articulan la actuación de gestión de los departamentos, sujetos a reglas unifor­
mes para contratar e incurrir en costes (Dunleavy y Hood, 1994, p. 10).
Quizá la presencia en todas las teorías anteriormente analizadas de la necesidad de de­
sarrollar y perfeccionar herramientas de control, especialmente orientadas a la evaluación de
los logros o resultados obtenidos, se asocia en la literatura a la nueva gestión pública con la
introducción de conceptos, prácticas y técnicas procedentes del sector privado (Fernández
Rodríguez, 2000, p. 108), destinadas exclusivamente al control de resultados (Boden et al.,
1998, p. 267 y Broadbent y Laughlin, 1998, p. 403), o se amplia a la introducción de mejoras
en la gestión, mediante la desregulación, descentralización, y la introducción de competencia
y transparencia en la rendición de cuentas (Coninck-Smith,1991; Ladner,1999; Montesinos,
1999).
Podríamos resumir que la nueva gestión pública persigue la creación de una adminis­
tración eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales
de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de meca­
nismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan
el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que
otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por
un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciu­
dadana.
Para ello, se han desarrollado una serie de actuaciones 4, cuyas líneas básicas se en­
cuentran desglosadas en el Cuadro 2, que analizaremos en los apartados siguientes.
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 45

Cuadro 2

La Nueva Gestión Pública

TEORÍA ACTUACIONES

Reducciones puras de la di­ Privatizaciones

mensión Gestión indirecta de servicios
PUBLIC CHOICE
Reformas en la Introducción de competencia ex­
COSTES DE estructura Reducciones híbridas o in­ terna
TRANSACCIÓN organizativa termedias de la dimensión
Cooperación o colaboración
Modificaciones en el diseño Creación de competencia interna
organizativo Simplificación de la estructura je­
rárquica: La descentralización
Racionalización procedimientos
NEO-TAILORISMO Racionalización administrativos
Racionalización normativa
normativa y
Desburocratización
cultural
Racionalización cultural Desarrollo de políticas de personal
Introducción de técnicas privadas
Innovación tecnológica
TEORÍA DE LA
AGENCIA Transparencia Comunicación externa
de la Participación ciudadana
Administración

La clasificación primaria utilizada para sintetizar estas actuaciones se basa en la orde­

nación secuencial lógica en el desarrollo de estas acciones tal y como se expone en el trabajo
de Barea (1997). La taxonomía secundaria refleja una agrupación de las acciones atendiendo
a la Teoría que sustenta las mismas.
Así, dentro de un marco temporal, inicialmente debe comenzarse por determinar que
actividades deben ser realizada por las administraciones públicas y cuales pueden ser cedidas
al sector privado en caso de que este último sea el productor más eficiente de las mismas. Se­
guidamente, debe cuestionarse las acciones más adecuadas para introducir la competencia
como mecanismo que fomente la eficiencia y calidad de aquellos servicios que permanecen
definidos como de competencia pública. Estas actuaciones, fundamentadas principalmente
en los paradigmas de la Public Choice y los Costes de Transacción, se han englobado en Re­
formas en la estructura organizativa debido a que suponen cambios en la dimensión o en la
organización del sector público.
Una vez delimitado claramente el ámbito público, y con el mismo fin que la introduc­
ción de la competencia, las administraciones públicas deben (i) desburocratizarse, o en otras
palabras, simplificar tanto su propio contexto interno como la normativa que regula la presta­
ción de sus competencias en relación con los administrados y (ii) adoptar determinadas ac­
tuaciones con gran éxito en el ámbito privado encaminadas a promover la motivación de los
trabajadores y a mejorar los procesos de toma de decisiones mediante el feedback proporcio­
nado por los instrumentos de planificación y control. Estas acciones se agrupan en Racionali­
46 Isabel-María García Sánchez

zación normativa y cultural, sustentándose teóricamente en las recomendaciones de los neo­

tailoristas y de los defensores de la Teoría de Agencia.
Finalmente, las actuaciones a desarrollar se centrarán en favorecer las relaciones con
los ciudadanos, explicando que se pretende hacer y que se ha hecho para servir los intereses
generales, fijados estos a partir de la participación de los ciudadanos en el proceso público de
decisión. Estas recomendaciones propias de la Teoría de la Agencia han sido recogidas en la
denominada Transparencia de la Administración.

3.1. Las reformas de la estructura organizativa

Las medidas de adecuación de la estructura organizativa propuestas no implican que

deba existir una generalización 5 en la aplicación de un tipo concreto, sino que cada organis­
mo necesitará de una en particular, de varias combinadas o de todas, de acuerdo a la dolencia
diagnosticada y el tratamiento que se considere más eficaz.
Las reformas o modificaciones que agrupamos bajo el punto de vista organizativo pue­
den venir dadas por la desaparición permanente o temporal de lo público en la producción de
bienes o servicios; por su coexistencia con el sector privado; o simplemente, por una modifi­
cación en la distribución de funciones y poder en el ámbito público. Esta clasificación nos
permite realizar un estudio sobre las mismas, agrupándolas en los siguientes apartados: a) re­
ducciones puras de la dimensión; b) reducciones híbridas o intermedias de la dimensión;
c) modificaciones en el diseño organizativo.

3.1.1. Reducciones puras de la dimensión

Las reducciones puras de la dimensión, como mecanismos que persiguen la adopción

de afilados incentivos que mejoren el bienestar social (Craggy Dyck, 2003, p. 177), com­
prenderán las actuaciones de privatización y gestión indirecta de los servicios. Bajo estas fi­
guras, el sector público cede la gestión de los bienes y servicios de forma permanente en el
caso de las privatizaciones, o de forma temporal en el de la gestión indirecta.
Los objetivos que sustentan las decisiones de privatización son de muy diversa índole.
En general, como señala Eguiagaray (1995, p. 5), la estrategia de privatización se fundamen­
ta en torno a dos enfoques, uno macro y otro micro 6. En el primero de ellos, se persigue un
sector público de menor tamaño, y en el segundo, la introducción de mejoras en la gestión en
dichas empresas. En su totalidad, podríamos considerar, de acuerdo con Carrau (1995,
pp. 183-185), los siguientes:
— Objetivos de índole financiero-fiscal, donde la venta de activos supondría un ahorro
de intereses por la deuda cancelada que compensaría los ingresos futuros; la desapa­
rición de compromisos presupuestarios venideros a través de subvenciones de fun­
cionamiento; y por ultimo, la ausencia de compromiso con posibles necesidades fu­
turas de capital.
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 47

— Objetivos ideológicos o políticos, que abarcarían aspectos como una mejora de la

eficiencia, una mayor estabilidad en la dirección para el desarrollo de estrategias, así
como una disminución de la vulnerabilidad a las actuaciones sindicales, sin olvidar
el deseo de restringir la presencia del sector público en el conjunto de la economía.
— Dentro de otros objetivos, podría señalarse la voluntad de incrementar la cohesión
social mediante el capitalismo popular con la colocación de títulos en los mercados
de valores.
— A esto hay que unir el hecho de pertenecer a la Unión Europea cuya normativa co­
munitaria persigue la desregulación, desmonopolización, y la defensa de la compe­
tencia, así como la prohibición de la concesión de subvenciones de explotación a so­
ciedades inviables, para favorecer la introducción de mecanismos de mercado en el
sector público.
En relación con la gestión indirecta de servicios, la mayoría de los gobiernos conside­
ran en su renovación legislativa este mecanismo, con el objetivo «value for money» (Ezza­
mel y Willmott, 1993, p. 111), maximización que persigue junto a la reducción de los costes
de producción, la relevancia de términos como satisfacción del cliente, interés público, ho­
nestidad, equidad, justicia, etc. Señalando que incluso la contratación con una empresa pri­
vada 7 supone introducir la competencia ex ante en las actividades y servicios reservados al
sector público (Torres Prada y Pina Martínez, 1998, p. 54).
Dentro de la contratación de servicios a terceros, podemos encontrarnos con diversas
figuras, que de acuerdo a la amplitud de las actividades que comprenden pueden clasificarse
en: gestión indirecta de servicios en su totalidad, de una determinada actividad o contrata­
ción de servicios de apoyo interno. Esta última modalidad, la contratación de servicios de
apoyo interno, recibe cada vez un mayor número de críticas. Cada vez de forma más común
se les denomina consultocracia, con el objetivo de describir el significativo incremento de
poder de los consultores privados en el ámbito público (Lapsley y Oldfield, 2001, p. 524).
Las ventajas que pueden citarse de la gestión indirecta engloban desde el ahorro de cos­
tes, el incremento de la flexibilidad e innovación en la prestación de los servicios, a la exis­
tencia de mayor libertad para que los directivos del sector público se dediquen a las grandes
prioridades (Industry Commision, 1996). Pero debe tenerse presente que pueden presentarse
inconvenientes como costes de transacción, riesgo moral, etc. (Boyne, 1998, pp. 709-710).
Ccontratar los servicios a terceros debe consistir, como indica Mulgan (1997), en un tra­
de-off entre eficiencia y responsabilidad: la eficiencia se obtendrá si se otorga plena autori­
dad sobre la gestión del servicio, residiendo en la administración la obligación continua de
controlar la actuación privada.

3.1.2. Reducciones híbridas o intermedias de la dimensión

Dentro de este apartado reflejaremos las acciones en las que no existe un traspaso direc­
to de funciones públicas al sector privado, sino que ambos sectores compiten o cooperan en
la prestación de un mismo servicio.
48 Isabel-María García Sánchez

El proceso de activación de la competencia externa tiene como finalidad que la produc­

ción será de carácter publico o privado dependiendo de la adecuación a las necesidades y de­
mandas de los usuarios (ciudadanos u otros órganos públicos). La potencial perdida del con­
trol de la producción a favor del sector privado, provocará una rivalidad entre ambos sectores
por captar cuota de mercado que conllevará a ofertar servicios y bienes de mayor calidad con
un coste inferior.
La colaboración del sector público con otras entidades puede entenderse como acuer­
dos donde el sector público y distintos socios cooperan en la obtención de los objetivos mar­
cados, bajo un criterio de reparto de autoridad y responsabilidad, compartiendo sus recursos
y conocimientos, el riesgo asumido y el beneficio obtenido.
Kramer (1994, pp. 37-40) recoge como socios cooperativistas: los gobiernos de distin­
tos países, distintos niveles de gobierno de un mismo país, departamentos dentro de un mis­
mo nivel de gobierno, el sector privado, y organizaciones de carácter no gubernamental o fi­
guras como el voluntariado. Existiendo, de acuerdo con Armstrong y Lenihan (1999,
pp. 13-14), tres tipos de colaboración que pueden oscilar desde una mera ampliación de los
términos del contrato de gestión indirecta, a acuerdos donde los roles y las responsabilidades
no están claramente definidos.
Ambos autores alertan sobre la introducción de nuevas corrupciones, comportamientos
oportunistas, problemas de protección de la privacidad de datos, etc. (Davis, 2002). Siendo ne­
cesario que los trabajadores públicos estén preparados para hacer frente a la ambigüedad en las
situaciones que pueden plantearse desde el punto de vista ético (Sternberg, 1998, p. 53).

3.1.3. Modificaciones en el diseño organizativo

Ante aquellas áreas de actuación pública donde el gobierno se enfrenta a la imposibili­

dad de introducir mecanismos reales de mercado, ha tenido que favorecer su creación me­
diante nuevos caminos de competición interna, o planteándose la necesidad de estimular la
responsabilidad de los gestores y la productividad de los trabajadores mediante una descen­
tralización de funciones, o simplificaciones de la estructura jerárquica. Procedimientos que
no suponen una pérdida de poder por parte de la administración.
Los mercados internos competitivos se crean para el desarrollo de una competencia si­
mulada pero efectiva entre órganos públicos. Esta competencia puede venir ocasionada por:
— La rivalidad entre entes de carácter público destinados al mismo fin. Planteamiento
que incluiría tanto la posibilidad de elección del ciudadano entre los recursos dispo­
nibles de organismos distintos como dentro del mismo organismo.
— Competencia vitual o artificial que, mediante la comparación pública de costes y re­
sultados, permitirá descubrir deficiencias y sus posibles soluciones, favoreciendo la
prosperidad operativa de la entidad.
Por otra parte, y en la misma línea que el sector privado, la estructura de la organiza­
ción pública se decanta a favor de la reducción del número de niveles jerárquicos, es decir,
hacia estructuras más planas con asignación de mayores niveles de autoridad y autocontrol.
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 49

Pero la verdadera renovación estructural, viene de la mano de la descentralización, figura

bajo la cual se produce una transferencia de poder o competencias de un ente a otros; y sobre
la que puede indicarse que existen dos tipos: descentralización territorial y funcional o del
área de gestión.
La descentralización territorial persigue la asignación de funciones al ente más próximo
al ciudadano, facilitando la cobertura de sus necesidades con mayor precisión (Giménez
Abad, 1996, p. 149).
Respecto a la descentralización funcional o del área de gestión, por un lado, recoge el
traslado de atribuciones a entes dotados de personalidad jurídica propia, tratando de escapar
a las rigideces del sistema y del derecho administrativo común. Y por otro, supone la crea­
ción de agencias que operan con autonomía en la gestión de los recursos y la prestación de
sus actividades, rindiendo cuentas por los resultados obtenidos, independientemente de po­
seer o no personalidad jurídica independiente. Pues como indica Gray y Jenkins (1993, p. 62)
el verdadero éxito de la descentralización consistirá en crear un sistema de gestión que com­
bine la descentralización de responsabilidades con un sistema integrado de control.
La descentralización supone una clara delimitación entre política y gestión: lo que nos
lleva a diferenciar la responsabilidad política y la responsabilidad de gestión. De esta forma,
«mientras los gestores públicos tendrían la responsabilidad sobre los inputs y el logro de los
outputs establecidos a instancias políticas, en los políticos recaería la responsabilidad sobre
el logro de los outcomes» (Gimeno Ruiz, 1997, p. 55).

3.2. Racionalización normativa y cultural

Este apartado, se procede a examinar la racionalización normativa y la racionalización

cultural de forma individualizada.

3.2.1. Racionalizacion normativa

La racionalización normativa persigue la simplificación tanto de los procesos adminis­

trativos como de la normativa que regula la actuación pública.
Bajo la racionalización de procesos administrativos, se procede a identificar las actua­
ciones internas que se duplican, en aras a la desaparición de funciones sin valor añadido, es­
tandarizando aquellas tareas que sea posible.
Respecto a la simplificación legislativa se persigue, por un lado, reducir la normativa
sobre actividades internas, regulando exclusivamente cuestiones imprescindibles. Por otra
parte, y en relación con la normativa que vincula la actuación pública con los ciudadanos,
debe imperar la cultura de la «receptividad administrativa», entendiendo que «una adminis­
tración receptiva, en el sentido que la entienden los países de la OCDE, es aquélla que tiene
en cuenta la capacidad de cada persona para hacer frente al proceso administrativo, facilitan­
do su acceso a las prestaciones que tiene derecho a esperar de la administración» (OCDE,
1996, pp. 7-8).
50 Isabel-María García Sánchez

3.2.2. Racionalización cultural

Bajo la racionalización cultural hemos agrupado un conjunto de actuaciones, que bien

mediante el desarrollo de factores motivadores para los recursos humanos, o mediante el per­
feccionamiento de los métodos de dirección y herramientas de control 8, pretenden incremen­
tar la eficiencia y eficacia de las actividades que se han reservado como ejecución pública.

Desarrollo de políticas de personal

El hecho de que los trabajadores o recursos humanos del sector público constituyan el
principal input en la prestación de servicios, otorga una significativa importancia a la gestión
de los mismos, constituyendo el factor de mayor valor estratégico con el que cuentan las ad­
ministraciones para operar y adaptarse al cambio. Esto hace necesario poner en marcha una
nueva gestión de recursos humanos de carácter más descentralizado, aspecto que, de acuerdo
con Longo (1995, pp. 5-15), evitaría un alejamiento de los problemas respecto de los centros
de responsabilidad que impiden la producción de respuestas adecuadas, obstaculizando una
gestión eficaz y eficiente de los servicios públicos; al mismo tiempo permitiría potenciar las
oportunidades y capacidades de los trabajadores, a través de la desaparición de la rigidez del
tradicional modelo público.
Dentro de los procesos que se desarrollan en esta área destacan: i) las reducciones de
plantilla; ii) la formación permanente y dinámica; iii) la participación de los trabajadores; iv)
la implantación y desarrollo de sistemas de remuneración y motivación que, de acuerdo con
la teoría de la ineficiencia X de Leinbestein (1966), sirven como mecanismo para dirigir la
conducta de los trabajadores hacia los propósitos de la organización; y v) la implantación de
sistemas de evaluación que permitan obtener el grado de desempeño de los trabajadores pú­
blicos, para vincularlo a las estrategias de motivación.

Introducción de técnicas privadas

Respecto a las técnicas privadas que son importadas a la administración, vamos a dis­
tinguir en su análisis dos tipos: técnicas referidas a la dirección, y técnicas referidas al con­
trol y medición de los resultados. El hecho de diferenciarlas no supone que se consideren téc­
nicas aisladas, sino interrelacionadas entre sí.
Como ya se ha mencionado, en la nueva gestión pública se aboga por distinguir las de­
cisiones relacionadas con la oferta de los servicios públicos, de las decisiones relacionadas
con la forma de gestionarlos e incluso de producirlos. Esto exige la utilización de técnicas di­
rectivas desarrolladas que permitan tomas de decisiones precisas.
Inicialmente se comenzó con la gestión por objetivos, pero en la actualidad es la direc­
ción estratégica la técnica seleccionada para satisfacer plenamente dichas necesidades. Este
nuevo sistema de dirección exige la elaboración de la estrategia o plan estratégico, donde se
recoge la misión o propósito de la organización concretándola en las metas generales u obje­
tivos a largo plazo necesarios para su consecución, así como el plazo marcado para alcanzar­
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 51

los; y la planificación y programación anual, o plan operativo, con una fuerte vinculación al
proceso de elaboración del presupuesto, que concreta las líneas de actuación a corto plazo
cuya responsabilidad es del gestor público.
Además, estas técnicas directivas están muy vinculadas a los procesos de control y me­
dición de los resultados, con el fin de detectar si existen holguras entre los objetivos planifi­
cados y los conseguidos, así como sus causas, lo que facilitaría, iniciar acciones correctoras
para la solución de los mismos; y, por otro lado, las mejores prácticas para aprender de ellas.
Una de las herramientas adoptadas ha sido el sistema de evaluación del rendimiento de
unidades basado en el Modelo Europeo de Gestión de Calidad, conocido como Modelo Eu­
ropeo de Excelencia para Organismos Públicos (MEEOP). Es una técnica de autoevaluación
que permite detectar los puntos fuertes y débiles de una unidad.
Pero el mayor o menor éxito futuro de los procesos de control y evaluación esta unido
al desarrollo, aplicación y perfeccionamiento de técnicas ya utilizadas en el ámbito priva­
do 9. Técnicas de control y medición de los resultados que tienen cada vez mayor importan­
cia dentro del proceso de rendición de cuentas 10. Estas técnicas pueden clasificarse en herra­
mientas de información de carácter interno y procedimientos de control. Las herramientas de
información serán aquellas utilizadas por la administración para cuantificar y medir los re­
sultados alcanzados en términos monetarios y técnicos, convirtiéndose los procedimientos
de control en mecanismos de verificación de dicha información.
Dentro de las herramientas de información de carácter interno destacan principalmente
el presupuesto, la contabilidad financiera y analítica, y las ratios e indicadores financieros y
de gestión.
El presupuesto, además de ser el instrumento para el desarrollo de las políticas del go­
bierno, debe proporcionar un marco de referencia de mejora de la gestión de la administra­
ción 11. Ello puede alcanzarse si el proceso presupuestario atiende a los tres objetivos funda­
mentales que Ezquiaga (2000) establece: contribuir a un funcionamiento ágil y riguroso de la
administración; preservar la sostenibilidad financiera; y vigilar la eficiencia en la provisión
de servicios.
González Páramo (2000) enumera fuentes de ineficiencia que aquejan a los procesos
presupuestarios clásicos, como son las metas políticas particulares, la ilusión fiscal o la pro­
pensión al déficit. Para paliar dichas deficiencias, del presupuesto clásico se ha ido pasando a
fórmulas alternativas como el presupuesto por programas, presupuesto por objetivos y presu­
puesto base cero. Distintos modelos de presupuestos que mediante la adaptación de la clasifi­
cación presupuestaria a la estructura de objetivos y el desarrollo de indicadores de gestión,
como mecanismos de control de los estándares de ejecución, van encaminados a contrarres­
tar el sistema incrementalista tradicional.
Pero la aplicación de estas nuevas técnicas no ha tenido los efectos espectaculares que
cabría esperar, fundamentalmente como consecuencia de las resistencias políticas y funcio­
nariales y de las dificultades para definir objetivos y medir los resultados (Zapico Goñi,
1989, pp. 65 y ss.). Aunque como destaca este mismo autor (1990, p. 45), han permitido que
52 Isabel-María García Sánchez

la gestión se desarrolle con una mayor orientación hacia la eficacia en la prestación de los
servicios públicos y conciencia de los costes.
Pero además, como señala Lüder (1994, p. 215), «el cambio del gobierno hacia el ge­
rencialismo exige todo un nuevo conjunto de herramientas contables que aseguren el control
empresarial y la responsabilidad administrativa interna». La contabilidad como sistema de
información debe satisfacer tanto las demandas internas como externas, siendo necesario
tanto la elaboración de nuevos modelos contables, como el perfeccionamiento de los instru­
mentos de la contabilidad.
En esta área se han realizado avances como la introducción del principio de devengo, la
exigencia de consolidar las cuentas anuales de la entidad principal con sus organismos autó­
nomos y sociedades dependientes, o el desarrollo de sistemas de contabilidad analítica.
Y, de forma complementaria a la limitada utilidad que las ratios financieros tradiciona­
les tienen en los entes públicos, en los últimos años ha surgido con fuerza una nueva herra­
mienta, los indicadores de gestión, que permiten medir la economía, eficiencia, eficacia con
que se prestan los bienes y servicios públicos. Se trata de variables que representan el proce­
so productivo público y sus efectos, equiparándose la información que facilitan al significa­
do que la magnitud beneficio presenta en el sector privado. La introducción de estas técnicas
de carácter no financiero en el ámbito de la información facilitada supone una ampliación del
proceso de rendición de cuentas (Parker, 1996, p. 9), permitiendo estructurar su diseño y uti­
lización mediante cuadros de mando (Vivas Urieta y Mora Corral, 2001; Rodríguez Bolívar
et al., 2002 y 2006).
En relación con los procedimientos de control, ha adquirido una relevancia desmesurada
la realización de auditorias operativas que como examen sistemático y objetivo podrá utilizarse
como promotora del desarrollo de la responsabilidad de la administración, al verificar la eco­
nomía, eficiencia y eficacia en el desarrollo de las actividades públicas (Wilkins, 1995, p. 429).
Finalmente, otro de los cambios más relevantes en todas las administraciones públicas,
ha sido la incorporación de la innovación tecnológica en los procesos tanto internos como
externos de la actuación pública. Dentro de los procesos internos esta encaminada a favore­
cer la implantación de sistemas de información que simplifiquen los procesos de planifica­
ción, gestión y control. Respecto a los sistemas de información externos —internet, puntos
de consulta automaticos, correo electrónico, etc.—, se intenta facilitar el acceso de los ciuda­
danos a sus expendientes sin necesidad de desplazamientos y sin esperas. Nuevos retos tele­
máticos orientados a un e-gobierno.

3.3. Transparencia de la administración

Berman (1997) resume la opinión de los ciudadanos respecto al gobierno en tres facto­
res negativos: se sienten malentendidos o ignorados; consideran que los gobierno no utilizan
su poder para favorecerlos; y encuentran las políticas públicas y servicios inefectivos. Para
evitar estas situaciones sugiere tres estrategias: la primera, consistiría en explicar que preten­
de hacer el gobierno para servir los intereses generales; la segunda estrategia iría encaminada
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 53

a incorporar a los ciudadanos como input en el proceso publico de decisión; y por último, la
necesidad de que el sector público defienda su reputación, mostrando el grado de eficiencia
alcanzado en el proceso.
Las administraciones públicas han tomado buena nota de estos deseos, facilitando la
comunicación externa y la participación ciudadana, ya que deben considerarse, de acuerdo
con McTavish y Pyper (2007), los motores básicos en este proceso de cambio del sector pú­
blico en su orientación hacia el ciudadano.
La comunicación externa conlleva facilitar información constante a los ciudadanos y
sectores interesados sobre dos aspectos, el primero, estaría relacionado con las actuaciones
futuras de la administración en la búsqueda de los intereses generales —publicación de pla­
nes estratégicos—, y el segundo, haría referencia a los derechos de los ciudadanos en rela­
ción con la actividad pública —publicación de cartas de servicios—.
La publicación de planes anuales supone un esfuerzo informativo para que los ciuda­
danos conozcan que prestaciones pueden demandar, los recursos que van a destinarse y una re­
troalimentación del sistema con datos relativos al año anterior sobre los objetivos alcanzados.
De acuerdo con Galofré Isart (1997, pp. 69-70), las cartas de servicio son documentos
escritos en los que se dan a conocer a los ciudadanos, los compromisos de calidad. Pretenden
ser la expresión de un contrato de servicios, donde los ciudadanos tienen derecho a reclamar
el incumplimiento de los términos acordados y a obtener una compensación.
La necesidad de la participación ciudadana, como afirma Bourgon (1999), es conse­
cuencia de que «los ciudadanos no estamos satisfechos con votar una vez cada cuatro años.
Queremos tener la oportunidad de decir algo en el diseño de las políticas que nos afectarán.
Queremos colaborar con el gobierno en el diseño de nuestro futuro. Queremos tener acceso a
las instituciones democráticas de acuerdo con nuestras necesidades».
Hasta hace poco, la literatura identificaba las conductas de los ciudadanos hacia la adminis­
tración pública como el temor ante las sanciones 12. No debemos olvidar que como señala la
OCDE (1996, p. 33), «la administración tiene el monopolio de crear obligaciones; es la única que
puede exigir datos y obligar a unos tipos de comportamientos específico, o prohibirlos». Esta si­
tuación esta sufriendo importantes cambios, la administración establece canales efectivos de in­
formación y recogida de opinión, es decir, esta fomentando la participación ciudadana 13.

4. La nueva gestión publica en el sector publico español

La convergencia de las reformas impulsadas bajo la nueva gestión pública 14, no supo­
nen una globalización de las acciones desarrolladas por los gobiernos de distintos países,
sino que difieren ampliamente entre ellas (Pollitt, 2002, p. 934).
Generalmente, las comparaciones entre países suelen basarse en la comparación de las re­
formas realizadas en tres ámbitos concretos (Pollitt y Bouckaert, 2000): políticas de personal
(procedimientos de selección, remuneración, promoción, etc.), modificaciones en la estructura
organizativa (descentralización, desburocratización, etc.) y perfeccionamiento de las técnicas fi­
nancieras y de control (i.e., presupuesto, contabilidad, auditoría, indicadores de gestión, etc.).
54 Isabel-María García Sánchez

Analizando estas actuaciones y teniendo en cuenta si su nivel de funcionamiento esta

próximo a su utilización en el ámbito privado, Verheijen (1998, pp. 4-5) clasifica las refor­
mas efectuadas sobre la gestión pública en tres tipos:
a) Reforma radical, basada en la teoría de la nueva gestión pública. En términos gene­
rales asume que las técnicas de dirección privadas son superiores a las públicas, y
por supuesto, pueden importarse a la gestión pública. Reformas realizadas en paí­
ses como el Reino Unido, Nueva Zelanda 15 y Austria.
b) Reforma incremental, basada en una exigua modificación de la gestión pública tra­
dicional. Introducción de pequeños cambios como sería la autogestión administra­
tiva, una clara delimitación de los políticos en la administración, alta estabilidad en
la función pública, y sistemas de promoción basados en méritos. Los modelos pú­
blicos de administración y la gestión privada son todavía significativamente dife­
rentes. Uno ejemplo serían las reformas acontecidas en Francia.
c) Gerencialismo moderado. Reforma situada en una posición entre los dos extremos
anteriores. Este tipo correspondería a las modificaciones introducidas en Irlanda o
los Países Bajos.
Con el objetivo de evidenciar las modernizaciones realizadas en las administraciones
españolas para su posterior clasificación, consideramos conveniente analizar las actuaciones
concretas desarrolladas. Así, en el Cuadro 3 se recogen las acciones más relevantes, aunque
no se especifican de forma concreta las relativas a las reestructuraciones organizativas debi­
do a que su enumeración sería muy amplia, pues se ha privatizado distintas empresas públi­
cas, a la vez que se han introducido mecanismos de competencia interna y externa, gestión
indirecta, así como la descentralización de funciones, siendo todas ellas especificas para
cada administración y organismo.
A partir del análisis de las políticas de renovación introducidas en la administración es­
pañola, consideramos que estas se podrían encuadrar dentro del grupo denominado reforma
incremental. El ejecutivo actual quiere basar la mejora de los servicios administrativos en
tres medidas: aumentar la cualificación de los funcionarios, incentivar su productividad y fa­
cilitar la comunicación con los ciudadanos. Pero no olvidamos que la nueva gestión pública
surge por la necesidad de legitimación de la administración, exigiendo un comportamiento
eficiente y eficaz en su actuación para evitar daños mayores que los que se ocasionarían sin
su intervención.
Es decir, se persigue la obtención de un sector público de dimensión óptima, donde los
burócratas formen parte del pasado, y los ciudadanos tengan posibilidades de elección allí
donde sea posible y expresen sus necesidades mediante las distintas vías de participación.
Pero además, la administración pública debe mostrar los resultados obtenidos en el desempe­
ño de sus funciones. Por lo tanto, consideramos que las páginas siguientes deben utilizarse
para hacer hincapié en conceptos de la nueva gestión pública que han quedado aparcados o
relegados a un segundo plano, aún cuando tienen una especial incidencia en la búsqueda de
una administración eficiente. Nos referimos a las técnicas de control, a la necesidad de per­
feccionar la información para la toma de decisiones, de rendir cuentas a quienes aportan los
fondos que la administración gestiona.
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 55

Cuadro 3

La nueva gestión pública en España

TRANSPARENCIA
COMUNICACIÓN EXTERNA
Introducidas mediante el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, con el objeto de que los
Cartas de Servicios ciudadanos conozcan los servicios que prestan las organizaciones públicas y la calidad que
tienen derecho a percibir.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Libro de Quejas y Junto con el buzón virtual de sugerencias permite a los ciudadanos dirigir preguntas y co-
Sugerencias mentarios a los distintos organismos. Regulados en el Real Decreto 208/1996.
RACIONALIZACIÓN NORMATIVA Y CULTURAL
RACIONALIZACIÓN CULTURAL
La IGAE (1997, pág. 21) expone que «se esta implantando una cultura de gestión por obje­
tivos con responsabilidad por resultados, en la que estos se evalúan en función de los recur­
sos empleados...», pero la realidad es distinta, aunque en España se ha avanzado en la utili-
Gestión por
zación de la dirección estratégica y la gestión por objetivos, la tendencia presupuestaria
objetivos
basada aún en el incrementalismo y el mantenimiento del tradicional modelo de debate en
los distintos foros parlamentarios, unido a otra serie de factores, impiden un mayor desarro­
lla de estas técnicas directivas.
Creado para la evaluación del rendimiento de las unidades administrativas. Esta metodolo­
gía se basa en el análisis de factores endógenos de cada centro directivo y permite la adap-
Método SISTEMA
tación flexible a cada función, prestando este órgano un servicio de apoyo y colaboración
técnica al gestor.
La presupuestación por programas fue introducida en 1984 con la finalidad de dotar de ra-
Presupuesto por
cionalidad al gasto publico, pero no existe una verdadera implantación por los motivos re-
programas
cogidos en la gestión por objetivos.
Respecto a la contabilidad financiera, ésta ha recibido un fuerte impulso a partir de que el
Nuevo Plan General de Contabilidad de 1994 introduce como mecanismo de control, al in­
Nuevo Plan

corporar el principio de devengo y otras serie de factores que permiten la obtención de in­
General de

formación financiera más relevante.

Contabilidad

La Ley 13/1996, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales y del Orden social obliga a las
Pública y el

corporaciones locales a consolidar las cuentas anuales.

Proyecto CANOA

Distinta situación es la de la contabilidad analítica que, a pesar de contar con el proyecto

CANOA, tiene un ámbito de aplicación muy restringido.
Debe señalarse la tendencia hacia la realización de las mismas, especialmente por parte de
Auditoría los Organismos de control externo (OCEX), pero éstas se ven afectadas negativamente por
Operativa numerosos factores, especialmente por la escasa utilización de los indicadores de gestión,
tal y como puede verse en sus informes de recomendación.
Creación de un Hipercentro informativo de la Administración General del Estado que per-
Hipercentros mite enlazar con todas las páginas webs disponibles de la administración, comunidades au-
Informativos tónomas, etc. así como con las de otros países, intranet administrativa, red multiservicio,
teletramitación de procedimientos administrativos, etc.
Uno de los principales mecanismos que tendrán los ciudadanos para comunicarse con la
Puntos automáticos administración será a través de los llamados puntos automáticos de consulta y de gestión.
de consulta Son similares en formato a un cajero automático, con los que los ciudadanos podrán acce­
der a la información administrativa y realizar la mayor parte de sus gestiones.
El proyecto tiene como objetivo principal la constitución de una autoridad pública de certi-
Proyecto CERES ficación que proporcione seguridad y validez a los actos administrativos que tengan lugar
por medios electrónicos.
Aprobado por Resolución 14 de enero de 2003 (BOE núm. 27 de 31 de enero de 2003) per-
Proyecto RED
mite la remisión electrónica de documentos a la Seguridad Social.
56 Isabel-María García Sánchez

RACIONALIZACIÓN NORMATIVA
Comisión El objetivo de esta comisión es racionalizar y simplificar los procesos administrativos y re-
Interministerial de glamentaciones para facilitar la actuación ciudadana en sus gestiones ante la administra-
Simplificación ción.
Son centros especializados en la información administrativa y la asistencia al ciudadano,
Centros de
incluida la gestión del derecho de petición, el asesoramiento en materia de trámites admi-
Información
nistrativos, el establecimiento y coordinación de oficinas centralizadas de información re-
Administrativa
lativa a materias de la administración pública.
Dentro de este proyecto se persigue una progresiva implantación de un sistema intercomu­
nicador de registros entre la Administración General del Estado, las administraciones de las
Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local, favore­
ciendo la interconexión y transmisión de asientos registrales yde documentos completos
Ventanillas Únicas entre las distintas unidades registrales de las administraciones públicas.
Es complementado con la ventanilla única empresarial, cuyo objetivo es establecer centros
de atención integral al emprendedor en los que, de forma totalmente gratuita, se prestan
servicios de orientación y tramitación a cualquier ciudadano que desee establecerse como
empresario.
Fuente: Elaboración propia.

Conclusiones

En las últimas décadas, las administraciones públicas de la mayoría de los países desa­
rrollados se han visto inmersas en procesos de regeneración con el objetivo de conseguir una
administración más eficiente y ágil que pueda adaptarse a las necesidades de los ciudadanos,
sin que ello se traduzca en un incremento de la presión fiscal, sino que incluso se tienda a la
contención o reducción del gasto público.
Las actuaciones desarrolladas son de diversa índole, pero básicamente se podrían dis­
tinguir tres grandes tipos, las que implican la apertura al mercado de ámbitos habitualmente
sometidos a los procesos de gestión pública, y aquellas que suponen la adopción de las técni­
cas usadas por las empresas privadas en el ámbito público.
Para la apertura al mercado de los procesos de gestión se vienen utilizando pautas de ac­
tuación que van desde la mera privatización de empresas públicas, el establecimiento de deter­
minadas figuras contractuales que permiten la gestión indirecta de los servicios públicos, o el
fomento de la competencia entre los sectores público y privado, allí donde ambos concurren en
la oferta de servicios. Estas medidas tienen como objetivo evitar o reducir las ineficiencias
asignadas tradicionalmente a la burocratizada gestión de la Administración Pública.
La utilización de técnicas privadas en el ámbito público ha supuesto el desarrollo de la
dirección estratégica como técnica directiva y consecuentemente un importante auge de los
sistemas de control interno de los entes públicos. Dentro de estos ha adquirido especial rele­
vancia, la ampliación de los tradicionales procedimientos de verificación desarrollados en el
ámbito de la información financiera hacia las auditorias operativas y el complemento de las
tradicionales técnicas presupuestarias y contables con nuevas herramientas informativas de
ayuda a la toma de decisiones como los indicadores de gestión.
En España, siguiendo la tendencia a la globalización de las ideas que rodea a la nueva
gestión pública, se han adoptado los dos tipos de actuaciones anteriormente indicadas, aun­
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 57

que debe destacarse el retraso con el que las técnicas de control han comenzado a aplicarse
en relación a otros países con mayor tradición democrática como el Reino Unido o los Esta­
dos Unidos.

Notas

1. Pero no todo son alabanzas para los nuevos planteamientos, a la falta de democratización criticada por Beltrán
Villalva (1996, p. 11), se unen las críticas de otros autores como Peters (1996, p. 7) y Brugué (1996, p. 50) que
incluyen la asiduidad y generalidad con que se acude al recurso del mercado como prácticas incuestionables;
sin embargo, opinamos con Albi (2001) que «sería un error considerar que la apuesta por el mercado necesa­
riamente supone reducir mucho el papel del estado. Ambas formas de organización colectiva, estado y merca­
do, son tan imperfectas que se necesitan mutuamente».

2. En Zafirovski (2001) se realiza una revisión de las distintas corrientes que existen dentro de esta teoría, así
como su evolución. También puede verse al respecto Barzelay y Gallego (2006).

3. Término acuñado por Osborne y Gaebler en 1992, momento en el que proceden a la utilización de la expresión
«gobierno empresarial», para denotar aquellas instituciones del sector público que actúan bajo los parámetros
de eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos disponibles.

4. Distintas clasificaciones para estas actuaciones, así como su contenido, pueden verse, entre otros, en Hood
(2000), Pollitt (2003) y Ferlie et al. (2005).

5. Al respecto Lasheras Merino y Ruiz-Huerta Carbonell (1992, p. 189) afirman «hay mecanismos alternativos a
los cambios de propiedad o titularidad de los servicios hoy gestionados por el sector público. Una correcta de­
finición del marco contractual y del sistema de incentivos en el seno de la administración pública; el reforza­
miento de las estrategias y soluciones de cooperación y coordinación de la acción administrativa; la introduc­
ción de mayor competencia de ideas en los procesos de decisión, pueden producir mejoras en la eficacia del
sector público sin necesidad de ceder terreno frente al sector privado».

6. En Cuervo (1996) puede encontrarse las diferentes causas que justifican cada una de las privatizaciones de
empresas de forma individualizada.

7. En relación con las ventajas e inconvenientes de la gestión privada puede verse, entre otros, Almquist (2001),
Boyne y Dahya (2002), Hurton et al. (2002), Van Wart (2003), Javidan y Waldman (2003) y Brown y Potoski
(2003).

8. La complejidad de las reformas propias de la nueva gestión pública y sus consecuencias en la gestión y los as­
pectos financieros han provocado la publicación por parte de la European Federation of Accountants (FEE)
del paper The New Public Management: A Perspective for Finance Practitioners (disponible en www.fee.be).

9. Como indican Metcalfe y Richards (1989, p. 227) y Bradbury (1998, p. 70) para el diseño de nuevas técnicas
de evaluación: «allí donde el sector privado ha desarrollado con éxito soluciones para problemas específicos
de gestión, no tiene sentido que la administración pública reinvente la rueda».

10. Su origen se encuentra en el término accountability —concepto más amplio que el de responsabilidad— defi­
nido como una obligación estatuaria (Normaton, 1966); un requisito legal (Stewart, 1984); una obligación
emergente (Thynne y Goldring, 1987); un emergente sistema de control (Birkett, 1988); centrada en funciones
de información financiera (Glynn, 1987); personificando la relación entre principal y agente (Mayston, 1993);
como núcleo en el proceso de la justificación de gestión (Humphrey et al., 1993); como medio para negociar
acuerdos políticos (Degeling et al., 1996); y como la llave de un gobierno responsable (Dayy Klein, 1987).
58 Isabel-María García Sánchez

11. Rodrigo Rato y Figaredo (1999, p. 25) fija, en términos políticos, los dos objetivos que deben responder los
presupuestos: por un lado, la prolongación del crecimiento y la creación del empleo estable; y por otro, la me­
jora de la calidad de los servicios públicos. Para Ameijenda Cunsy Gómez Rodríguez (1996, p. 57), el presu­
puesto materializa la planificación a corto plazo, donde se cuantifican los gastos a realizar durante un año y los
ingresos que van a financiarlos. A esta función de planificación se añaden, de acuerdo con González Páramo
(2000), las de previsión (calidad para la toma de decisiones) y control (rendición de cuentas y de exigencia de
responsabilidad sobre el grado de cumplimiento del mandato recibido del órgano legislativo) como funciones
político-administrativas; debiéndose añadirse las de carácter marcroeconomico o estabilizador para contra­
rrestar las oscilaciones cíclicas de la economía; y la de carácter político-económico destinados a facilitar una
resolución efectiva de conflictos, generando acuerdos estables y predecibles entre legisladores y gobernantes e
incentivando el uso eficiente de los recursos públicos.
12. Hinkel (1999) afirma que «estando de pie ante un inspector, usted no tiene ninguna sensación de ser un cliente
del gobierno».
13. Dentro de las distintas formulas merecen destacarse las siguientes:
— Comunicación externa: Los ciudadanos son informados de acuerdo a lo expuesto en el epígrafe anterior.
— Consultas: a través de encuestas, sugerencias, etc. Una amplia metodología para dar voz a las necesidades
de los usuarios.
— Colaboración: participación de los ciudadanos en los órganos de gestión, donde los usuarios o representan­
tes tengan derecho a voto, o creación de empresas mixtas entre entidades públicas y ciudadanos. Alberich
(1999, p. 172) plantea una tetrarquia en la gestión pública como nuevo método de participación ciudadana,
denominándola «gestión social», formada por los entes privados, entes públicos, asociaciones y los ciuda­
danos.
— Delegación: los usuarios son autorizados para tomar decisiones, dentro de un marco determinado por los
productores de los servicios públicos.
— Control: los usuarios son los responsables del control de la provisión de los servicios. Así, en Estados Uni­
dos se han comenzado a crear diversos grupos de ciudadanos, entre los que puede citarse The Citizens Lea­
gue Research Institute, que colaboran con el gobierno en el desarrollo y utilización de medidas de resulta­
dos.
En Heinrich (2002) se encuentra un revisión de las distintas iniciativas de control y su implicación en la trans­
parencia.
14. En el ámbito internacional, Pollitt y Bouckaert (2000), y Torres Prada y Vicente Pina (2003) realizan un análi­
sis comparativo de las reformas realizadas en diversos países, encontrándose en Mayne y Zapico Goñi (2000)
un estudio centrado exclusivamente en el control a posteriori, y en López Casanovas et al. (2003) en instru­
mentos financieros. Estudios como el de Poole et al. (2006) analizan la convergencia entre la gestión pública y
privada en los últimos 20 años. con el fin de no sobrecargar el trabajo de bibliografía, para consultar estudios
vinculadas a iniciativas a nivel país o compartivas pueden verse, entre otras, las revistas Public Administra­
tion, Public Administration Review, Public Management Review, Public Money & Management, Internatio­
nal Public Management Journal, International Journal of Public Sector Management, and Financial Accounta­
bility and Management.
15. Algunos autores afirman, i.e. Chapman y Duncan (2007) que actualmente, en determinados aspectos, se está
regresando al tradicional modelo público.
La nueva gestión pública: evolución y tendencias 59

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PLAN DE ACCIÓN NACIONAL DE GOBIERNO ABIERTO
DEL PERÚ 2017 – 2019
 CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

I. Antecedentes

II. Enfoque y avances conceptuales respecto a los planes precedentes

III. Metodología de co-creación del Plan AGA 2017 – 2019

IV. Estrategia de seguimiento y evaluación

V. Compromisos de gobierno abierto

ANEXO

Fichas de compromisos de gobierno abierto

2
 INTRODUCCIÓN

Desde la creación de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership) en el 2009,
a la fecha, ya son setenta y cinco (75) países los que forman parte de esta iniciativa multilateral, la
cual tiene como objetivos: i) mejorar los niveles de transparencia y rendición de cuentas de la
Administración Pública mediante la apertura de datos; ii) promover y expandir los mecanismos de
participación ciudadana en los asuntos públicos que les conciernen; y iii) generar la colaboración
entre entidades públicas y sociedad civil para la búsqueda e implementación de soluciones a los
problemas públicos.

El gobierno abierto se ha venido posicionando como un nuevo paradigma de mejora de la gestión

pública y de ampliación de las capacidades de acción de la ciudadanía, a través del desarrollo de
espacios colaborativos entre el Estado, organizaciones representantes de sociedad civil y gremios
empresariales para el diseño, seguimiento y evaluación de políticas y servicios públicos, con el fin
de promover gobiernos más abiertos, eficaces y responsables en el manejo del presupuesto y
mejora de la calidad de vida de las personas.

En septiembre del 2011, en el marco de la reunión de las Naciones Unidas, el Perú manifestó su
interés de formar parte de la Alianza de Gobierno Abierto. Se formaliza su incorporación en el 2012
a través de la aprobación del primer Plan de Acción de Gobierno Abierto 2012-2104, aprobado
mediante Resolución Ministerial N° 075-2012-PCM. Cabe destacar que el 2013 el gobierno abierto
se constituyó en un eje transversal de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública
orientada al ciudadano y resultados, aprobada por Decreto Supremo Nº 004- 2013-PCM, que abona
a incrementar la eficacia de la gestión pública, ya que permitirá establecer canales de comunicación
directa para conocer las preocupaciones y las necesidades de las personas para mejorar los servicios
públicos.

En el 2015 se aprobó el segundo Plan de Acción de Gobierno Abierto 2015-2016, mediante RM 176-
2015-PCM, siendo este el tercer Plan de Acción que el Perú ha elaborado, para el periodo noviembre
2017–agosto 2019.

Este documento presenta el enfoque y avances conceptuales respecto a los dos planes precedentes,
la metodología de co-creación del Plan Acción Nacional de Gobierno Abierto 2017-2019, los
compromisos asumidos por el Perú y, finalmente, algunos criterios para el seguimiento y su
evaluación.

3
I.- ANTECEDENTES

En el primer Plan de Acción 2012–2014 se asumió compromisos para mejorar la transparencia y el

acceso a la información pública, aumentar la integridad pública, promover la participación
ciudadana, así como el gobierno electrónico y mejora de los servicios públicos.

Durante el proceso de elaboración del primer Plan de Acción, se acordó institucionalizar un espacio
de coordinación y seguimiento de la implementación de los compromisos del Plan AGA 2012-2014,
con participación de representantes de las entidades públicas y de la sociedad civil. Así, en enero
del 2013, mediante Decreto Supremo N°003-2013-PCM se creó la Comisión Multisectorial de
naturaleza permanente para el Seguimiento de la Implementación del Plan de Acción de Gobierno
Abierto, integrada por representantes de la sociedad civil y del Estado.

El segundo Plan de Acción 2015–2016 incluyó compromisos en transparencia y el acceso a la

información pública, participación ciudadana, rendición de cuentas y mejora de los servicios
públicos. La Comisión Multisectorial de naturaleza permanente para el Seguimiento de la
Implementación del Plan de Acción de Gobierno Abierto fue convocada para la realización de las
actividades correspondientes, pero debido al retraso de la aprobación del Plan, programada para
junio del 2014, debido al cambio de gestión en la Presidencia del Consejo de Ministros, motivó que
en diciembre de 2014 las organizaciones que representaban a la sociedad civil comunicaran a la
PCM su decisión de suspender el acompañamiento en el proceso del PLAN AGA, decidiendo retirarse
de la Comisión cuando se dejó para evaluación la propuesta normativa de creación de la Autoridad
Nacional para el Acceso a la Transparencia y el Acceso a la Información Pública, materia que fue
finalmente abordada en la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción y creada en el Ministerio de
Justicia.

Los dos primeros planes de acción del Perú tuvieron un enfoque orientado a la promoción directa
de los principios y valores de Gobierno Abierto, conforme a la experiencia y lineamientos de la
Alianza, los mismos que generaron nuevos y mejores marcos normativos, así como la promoción del
uso de las tecnologías de la información y mejora de las herramientas informáticas, en los
componentes establecidos en los planes.

Para dar inicio al proceso de elaboración del presente Plan de Acción de Gobierno Abierto 2017 –
2019 (en adelante PAGA 2017 – 2019) y con el objeto de enriquecer el proceso, la Secretaría de
Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros desarrolló una consultoría que permita
contar con lecciones aprendidas de los procesos anteriores, para lo cual se contó con la participación
de 28 especialistas de la sociedad civil, la academia y el sector público1, siendo las principales
recomendaciones:

1) Que contenga compromisos que generen cambios en la administración pública en beneficio

de los ciudadanos, y llevados a cabo con la colaboración de éstos.

1
10 representantes del Estado (8 del Poder Ejecutivo, la Defensoría del Pueblo y la Municipalidad de Miraflores), 4
representantes de la cooperación internacional, 4 representantes de la Academia, 9 representantes de organizaciones civiles
y empresariales (1 representante de la Cámara de Comercio, 8 de la sociedad civil) y 1 consultor independiente.

4
 2) Que los compromisos sean específicos, medibles, relevantes para los valores de la Alianza
para el Gobierno Abierto y realizables en el periodo de dos años.
3) Que los compromisos incorporen avances en los siguientes principios rectores de la Alianza:
Transparencia y acceso a la información pública, rendición de cuentas, participación
ciudadana y tecnología e innovación.
4) Que las iniciativas de gobierno abierto deben contribuir al logro de las prioridades
nacionales, los estándares de la OCDE y los objetivos de desarrollo sostenible (Agenda ONU
al 2030), es decir, que los compromisos estén orientados a resultados y reflejen cambios en
la realidad de los ciudadanos.
5) Que el PAGA 2017 – 2019 contemple la incorporación de un mayor grupo de actores del
sector público, sector privado, sociedad civil y academia.
6) Que se generen condiciones para la existencia de grupos de trabajo temático que se
mantengan a lo largo de la vigencia del PAGA, recomendando 6 ejes temáticos: salud,
educación, seguridad ciudadana, infraestructura, agua y ambiente y anticorrupción.

El siguiente es un cuadro comparativo que muestra la evolución y los avances durante los tres
procesos de co-creación del PAGA en el Perú.

PAGA 2012-2014 PAGA 2015-2016 PAGA 2017-2019

METODOLOGÍA
Convocatoria de entidades Participativa, en dos fases: Participativa, en tres fases:
expertas en transparencia, - Propuestas de entidades públicas  05 Mesas Temáticas: Lima
rendición de cuentas, para de los 3 niveles de gobierno (generación de la
formular una propuesta que - Propuestas generadas en 5 talleres propuesta de compromisos
se comparte con Ministerios, (3 Talleres regionales en San con expertos de Estado y
Poder Judicial, ANGR, AMPE, Martín, Ayacucho y Piura y 2 en sociedad civil)
REMURPE, Municipalidad de Lima)  03 Talleres Regionales: La
Lima para sus comentarios y Libertad, Arequipa San
luego fue aprobada por la Martín. Se
PCM. complementaron las
propuestas de
compromisos
 02 Mesas Nacionales: Lima.
Se ajustaron las propuestas
370 participantes 312 Participantes
Metodología SMART Metodología SMART
NÚMERO DE COMPROMISOS
47 compromisos, 10 17 compromisos, 11 concluidos 18 compromisos
concluidos

ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Creación del Grupo de Comisión Multisectorial de La participación fue abierta,
Trabajo “Iniciativa de naturaleza Permanente de por invitación, a las
Gobierno Abierto” para la seguimiento a la implementación del organizaciones de sociedad
formulación del plan PAGA, creada en el 2013, integrado civil que quisieran participar en
integrado: por: el proceso de co-creación del

5
 PCM  SG de PCM plan, de acuerdo a los 6 ejes
 Ministerio de Relaciones  SGP/PCM temáticos propuestos.
Exteriores  SEGDI/PCM Asimismo, se ha considerado
 Contraloría General de la  Ministerio de Relaciones Exteriores un compromiso para crear
República  MINJUS foros multiactor (por
 Defensoría del Pueblo  Poder Judicial temáticas y/o compromisos)
 Sociedad Civil (CAD, CPP,  Sociedad Civil (Proética, CAD, CPP, que amplíen los participantes
Proética) Cámara de Comercio, CONFIEP) que acompañen la
 Observadores: CGR, CAN y implementación y sirvan de
Defensoría del Pueblo base para la co-creación de los
siguientes planes de acción.

II.- ENFOQUE Y AVANCES CONCEPTUALES RESPECTO A LOS PLANES PRECEDENTES

En el presente proceso de co-creación del PAGA 2017-2019 se consideró un enfoque temático que
se alinee a las prioridades de gobierno, a las políticas nacionales y al plan estratégico de desarrollo
nacional informada por la Oficina de Cumplimiento e Innovación Sectorial de la PCM, con la finalidad
de que la formulación de compromisos se articulen y contribuyan a esas prioridades a efectos de
que generen valor público con la incorporación de uno o más principios de gobierno abierto, al
momento de su implementación.

Se consideró el trabajo desarrollado por CEPLAN2 en el documento entregado en el GORE Ejecutivo,

que contiene la Matriz de Alineamiento con las Políticas de Estado y Políticas de Gobierno con el
alineamiento a los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda al 2030 y a la OCDE, para
determinar las materias a ser abordadas en el proceso de co-creación, identificándose a Salud,
Educación, Saneamiento, Ambiente, Infraestructura y Seguridad Ciudadana.

Durante las mesas temáticas, estas prioridades de gobierno y el portafolio de intervenciones

previsto en cada temática fueron presentados a los actores participantes en el proceso, como base
de discusión y para la priorización de los compromisos del PAGA.

De otro lado, en los talleres regionales realizados durante el proceso de co-creación, los
participantes presentaron propuestas de compromisos sobre situaciones que afectan severamente
a algunas regiones y que han sido asumidas por los ministerios como parte del actual PAGA,
mediante asistencia técnica, sistemas de información o intervención directa a través de iniciativas
piloto que podrán ser replicadas.

Adicionalmente, la Secretaria de Gestión Pública contó con los resultados del Estudio de
Gobernanza Pública en Perú desarrollado por la OCDE, que destaca la importancia de promover
reformas para fortalecer la Gobernanza del Gobierno Abierto entre las cuales se encuentra la
definición de una política o estrategia, el rol de coordinación de la Secretaría de Gestión Pública y el
establecimiento de foros multiactor, que se consideran como estándares y buenas prácticas
reconocidas por la OCDE. En esta perspectiva el PAGA 2017-2019 considera la creación de foros

2
Avances de la Política Sectorial en el Marco de la Política General de Gobierno, OCDE y la Agenda 2030 a Noviembre de 2016,
https://www.ceplan.gob.pe/documentos_/ceplan-entrega-avances-de-politica-sectorial-a-gobernadores-regionales/ (página 7).

6
multiactor, de carácter flexible, por temática o compromiso, para el seguimiento y evaluación de los
mismos.

III.- METODOLOGÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL PLAN AGA 2017 – 2019

El proceso de co-creación del PAGA 2017-2019 ha sido conducido por la Secretaría de Gestión
Pública de la PCM, a través de un equipo de profesionales de la Subsecretaría de Administración y
con el apoyo técnico de la Cooperación Alemana GIZ, en aspectos metodológicos para el desarrollo
de los diversos espacios de diálogo, que se han llevado a cabo en base a los estándares de
participación y co-creación establecidos por la Alianza de Gobierno Abierto. Para dicho efecto, se
contó con el apoyo de dos consultoras responsables de apoyar en la facilitación de los talleres, de
sistematizar los avances y apoyar las acciones de difusión con la ciudadanía. A continuación, en el
siguiente cuadro se resumen las medidas adoptadas por el Perú, como parte de la metodología, a
efectos de cumplir con los estándares de participación y co creación AGA:

ESTÁNDARES DE CO-CREACIÓN AGA

Difusión de Información Espacios y plataforma Apropiación y toma de
de diálogo y co-creación decisiones conjunta
Página Web de Gobierno Mesas temáticas con Reuniones Técnicas con los
Abierto expertos de Sociedad sectores para precisar
Civil y Estado (11,12, 13 información adicional (plazos,
y 19 Set) recursos disponibles, contactos)
Publicación del cronograma de Consulta Pública en Retroalimentación con la Unidad
actividades en la página web Foro Virtual de Apoyo de la AGA sobre la
(08.09.17) (22 Set al 06 Oct) propuesta de compromisos.
952 Visitas al Foro
Virtual de consulta
pública
Publicación y consulta virtual Talleres Procedimiento de Aprobación
del Informe final de Descentralizados: de RM de PCM que aprueba el
autoevaluación del segundo La Libertad 21 Set. PAGA 2017-2019
PAGA 2015-2017 San Martín 28 Set.
Arequipa 02 Oct.
Mesas Nacionales:
En Lima 12 y 13 de Oct.
Otros mecanismos de
difusión:
Redes sociales, Foro
virtual y correo
electrónico

a) Mesas temáticas:

Se convocó a funcionarios del sector público, especialistas y representantes de organizaciones de la

sociedad civil y gremios empresariales. En las mesas temáticas se desarrollaron 18 compromisos
consensuados entre el sector público y la sociedad civil: 3 para Ambiente, 4 para Educación, 5 para

7
Infraestructura, 2 para Salud, 2 para Saneamiento y 2 para Seguridad Ciudadana. Participaron 62
personas, conforme se detalla a continuación:

- Mesa de Saneamiento y Ambiente (16): 5 representantes del Estado (4 del Poder Ejecutivo y 1
de la Contraloría General de la República) y 9 de la sociedad civil y 2 de la cooperación
internacional.
- Mesa de Salud (13): 5 representantes del Poder Ejecutivo y 8 de la sociedad civil.
- Mesa de Educación (11): 2 representantes del Poder Ejecutivo, 7 de la sociedad civil (5 de la
sociedad civil y 1 de gremios empresariales) y 2 de la cooperación internacional.
- Mesa de Seguridad Ciudadana (10): 2 representantes del Estado (1 del Poder Ejecutivo, 1 del
Poder legislativo) 1 representante de la Academia, 7 de la Academia.
- Mesa de Infraestructura (12): 6 representantes del Poder Ejecutivo, 6 de la sociedad civil y
gremios empresariales (5 de la sociedad civil y 1 del gremio empresarial).

b) Talleres descentralizados

Se realizaron tres talleres regionales: en La Libertad, San Martín y Arequipa, como referencia para
recoger los problemas y necesidades de la población de tres zonas geográficas del país: costa, selva
y sierra respectivamente. A estos talleres asistieron 145 personas, entre servidores públicos y
representantes de la sociedad civil: 49 en La Libertad, 43 en San Martín y 50 en Arequipa.

En los talleres regionales se examinaron los compromisos propuestos en Lima y se co-crearon 11

compromisos adicionales: 2 para Ambiente (San Martín y Arequipa), 4 para Educación (San Martín,
Arequipa y La Libertad), 1 para Infraestructura (San Martín); 1 para Salud (San Martín), 1 para
Saneamiento (San Martín) y 2 para Seguridad Ciudadana (La Libertad y San Martín).

c) Mesas nacionales

Para discutir las propuestas de compromisos recogidas durante las mesas temáticas y talleres
descentralizados, se organizaron dos mesas nacionales en Lima. En cada una de las mesas nacionales
se abordaron 3 temáticas, donde se revisaron todas las propuestas de compromisos y se
incorporaron otros como en el caso de educación y salud, quedando finalmente 26 propuestas de
compromisos que debían ser consultadas con cada sector para su validación.

En cuanto a representatividad de participantes, a la Mesa Nacional 1 (Saneamiento, Seguridad

Ciudadana e Infraestructura) asistieron 46 personas: 28 de sector público y 18 de la sociedad civil.
En la Mesa Nacional 2 (salud, educación y ambiente) se logró la participación de 61 personas: 43 del
sector público y 18 de la sociedad civil.

Cabe destacar que los participantes de ministerios y otros organismos del Estado fueron designados
por su institución para representarla con capacidad de decisión.

8
 Resultado de Propuestas de compromisos

PROCESO DE CO-CREACIÓN DE COMPROMISOS PAGA 2017-2019

Mesas Talleres regionales Mesas Compromisos

temáticas (adicionales) Nacionales aprobados
Temática

Saneamiento 2 1 3 2
Infraestructura 5 1 4 2
Seguridad 2 2 4 3
Ciudadana
Ambiente 3 2 4 3
Salud 2 1 4 3
Educación 4 4 6 4
Foro multiactor
1 1
Total 18 11 26 18

d) Consulta virtual

COMENTARIOS Y/O APORTES REGISTRADOS DURANTE LA CONSULTA VIRTUAL

Del 22 de Setiembre hasta el 06 de Octubre 2017

Foro: http://www.gestionpublica.gob.pe/foro/viewtopic.php?f=23&t=22
Correo Electrónico: gestionpublica@pcm.gob.pe

VISITAS: 952
Temática Total Aportes Vía Foro Vía Correo
Salud 3 2 1
Ambiente 3 1 2
Infraestructura 4 2 2
Educación 3 2 1
Seguridad 6 3 3
Ciudadana
Saneamiento 1 0 1
Total 20 10 10

9
IV. COMPROMISOS DE GOBIERNO ABIERTO

Luego del desarrollo de las Mesas Temáticas, Descentralizadas y Nacionales, la Secretaría de Gestión
Pública sostuvo reuniones técnicas con cada uno de los Sectores (Ministerios y Organismos Públicos)
que fueron identificadas como responsables de la implementación de los compromisos
desarrollados, a efectos de complementar información relacionada a cada uno de los compromisos
e identificar recursos para su implementación, entre otros.

El resultado del proceso de co-creación del tercer Plan de Acción de Gobierno Abierto refleja el
enfoque adoptado en la metodología, por cuanto los compromisos abordan de manera directa
problemáticas relacionadas a las temáticas priorizadas donde se incorporan uno o más principios de
Gobierno Abierto, para generar valor público en su implementación.

Es de resaltar que en el presente plan incorpora, por primera vez, compromisos propuestos a nivel
regional (La Libertad, San Martín y Arequipa). Asimismo, recoge compromisos que permite generar
sinergia y articulación interinstitucional fortaleciendo las intervenciones del Estado en su
implementación como en el caso de la temática ambiental, entre otros.

Los compromisos del presente plan reflejan el fortalecimiento de políticas públicas como en el caso
de Seguridad Ciudadana. También, promueve la mejora de los servicios públicos con enfoque
inclusivo como las intervenciones en zonas rurales y bilingües en la temática de educación. Se
promueve el uso de las tecnologías de la información, transparencia y acceso a la información en
materia de salud y saneamiento, así como espacios de participación y colaboración para crear las
condiciones en el proceso de la reforma del transporte en materia de infraestructura.

Como resultado final de todo el proceso, se lograron desarrollar 18 compromisos que a continuación
se detallan:

FOROS MULTIACTOR

1. Foros Multiactor en sectores prioritarios y compromisos de gobierno abierto

AMBIENTE

2. Acceso a información ambiental y mejoramiento de los mecanismos de transparencia de

información ambiental.

3. Fortalecimiento de espacios que congreguen al sector público, privado y sociedad civil para la
concertación de propuestas de diseño, implementación y seguimiento de las políticas
ambientales regionales y locales (Comisiones Ambientales Municipales – CAM y Comisiones
Ambientales Regionales – CAR).

4. Promover el acceso a la información de los recursos públicos vinculados a actividades extractivas

en las instancias multinivel.

EDUCACIÓN

10
5. Mejorar las capacidades de los docentes en el uso pedagógico de materiales educativos EIB en las
diversas lenguas originarias y su elaboración pertinente para todos los niveles y lenguas.

6. Diseño e implementación de un modelo de gestión descentralizada para la diversidad con

enfoque territorial que atienda realidades educativas diversas con pertinencia y fortalecimiento
de capacidades en el uso de información estadística en la EIB para la mejora en la toma de
decisiones territoriales.

7. Consulta web de información de grados y títulos emitidos por IEST a nivel nacional.

8. Promover el mejoramiento de las condiciones en las cuales se prestan los servicios educativos
específicos para la población del ámbito rural (Secundaria en Alternancia, Secundaria con
Residencia Estudiantil y Secundaria Tutorial).

INFRAESTRUCTURA

9. Transporte Urbano de Lima y Callao con espacios participativos y colaborativos que contribuyan
a la Gobernanza y el funcionamiento de la Autoridad de Transporte Urbano - ATU.

10. Planes de Transporte Urbano de principales ciudades del país elaborados e implementados con
la participación de la ciudadanía.

SALUD

11. Catálogo Sectorial estandarizado e Interoperable.

12 Central de Información de los Servicios de Emergencia Hospitalaria (Disponibilidad de camas

operativas)

13. Transparentando el Sistema de Acreditación de Asegurados.

SANEAMIENTO

14. Implementación de un sistema de información integral sobre proyectos de inversión en

saneamiento.

15. Creación de un repositorio de estudios en materia de saneamiento.

SEGURIDAD CIUDADANA

16. Promover y difundir el uso de información y conocimiento en materia de seguridad para la

formulación de políticas, planes y proyectos sobre seguridad ciudadana.

17. Diseñar e implementar una política de prevención contra las extorsiones en la Región La Libertad
con participación ciudadana.

18. Fortalecer los sistemas existentes sobre trata para mejorar la atención a las víctimas.

11
V.- ESTRATEGIA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

La Secretaría de Gestión Pública realizará y promoverá el seguimiento y evaluación del

cumplimiento del plan, para lo cual promoverá la implementación de foros multiactor de acuerdo
al compromiso contemplado en el III Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto. Su
implementación contempla la consulta pública que permitan efectuar mejoras del mecanismo de
participación ciudadana y se implementará a modo de piloto en los ministerios interesados.

Los foros multiactor permitirán que las organizaciones de la sociedad civil, academia, empresas,
cooperantes y entidades públicas que participen puedan involucrarse en los procesos de
implementación, seguimiento y evaluación de los compromisos contemplados en el Plan de Acción
Nacional de Gobierno Abierto 2017-2019.

Para apoyar la labor de estos foros, la SGP de la PCM trabajará en estrecha coordinación con los
ministerios involucrados en el III PAGA. Previamente, coordinará con las entidades responsables
para la formulación de los indicadores, con el apoyo técnico contratado por GIZ durante el mes de
noviembre del presente año.

12
 ANEXO

FICHAS DE COMPROMISOS DE GOBIERNO ABIERTO

FOROS MULTIACTOR

Ficha de Compromiso

1. Foros Multiactor en sectores prioritarios y compromisos de gobierno abierto

Noviembre 2017 – 31 de agosto 2019

Institución responsable de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM

implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que el El proceso de formulación, implementación, seguimiento y

compromiso aborda?
evaluación de los Planes de Acción de Gobierno Abierto en el
Perú ha adolecido del acompañamiento efectivo de las
organizaciones de la sociedad civil, academia y gremio
empresarial.
Limitaciones de recursos presupuestales y humanos para
replicar iniciativas exitosas en beneficio de poblaciones
vulnerables.

¿Cuál es el compromiso? La Secretaría de Gestión Pública promoverá la implementación

de foros multiactor en los sectores prioritarios y de acuerdo a
los compromisos contemplados en el III Plan de Acción
Nacional de Gobierno Abierto.
La propuesta será puesta a consulta pública para recibir
aportes que permitan efectuar mejoras.
Se implementará a modo de piloto en los sectores interesados,
teniendo en cuenta los compromisos de gobierno abierto.

¿Cómo contribuirá a resolver la El compromiso representa una oportunidad para que las
problemática? instituciones públicas, organizaciones de la sociedad civil,
empresas y cooperación internacional puedan disponer de un
espacio de participación y colaboración, donde no sólo se
promuevan los principios de gobierno abierto sino también se
aprovechen las oportunidades que puedan generarse para
producir valor público en beneficio de la ciudadanía y de los
actores que participan.
El foro multiactor constituye un mecanismo flexible, aplicable
a los sectores prioritarios y compromisos identificados, y se
convierte en una oportunidad para desarrollar iniciativas que
puedan replicarse con el apoyo técnico o financiero de la
cooperación internacional o empresa privada, y el

13
 acompañamiento de la academia, organizaciones de la
sociedad civil y el involucramiento de otras instituciones
públicas.

¿Por qué es relevante a los El compromiso es relevante frente a la participación y

valores de OGP? colaboración ciudadana al permitir que las organizaciones de
la sociedad civil, academia, empresas y cooperantes puedan
involucrarse en los asuntos públicos, en particular en los
procesos de formulación, implementación, seguimiento y
evaluación de los compromisos contemplados en el Plan de
Acción Nacional de Gobierno Abierto.

Información adicional  Para la implementación del compromiso se tomará como

referencia el marco conceptual e instrumentos de la
Alianza Multiactor desarrollados por la Agencia Peruana
para la Cooperación Internacional APCI.
 El compromiso está vinculado con la recomendación
promovida por el Consejo sobre Gobierno Abierto de la
OCDE.

Actividad y producto entregable Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

1. Adopción del marco SGP Enero 2018 Marzo 2018

conceptual e instrumentos de
las Alianzas Multiactor para ser
aplicados en los Foros
Multiactor de Gobierno Abierto

2. Implementación de pilotos de SGP Abril 2018 Mayo 2019

Foros Multiactor en sectores
prioritarios, considerando los
compromisos de gobierno
abierto.

3. Evaluación de resultados de SGP Junio 2019 Agosto 2019

los pilotos ejecutados y
elaboración de propuesta de
implementación.

Información de Contacto

Nombre de la persona Mayen Ugarte Vásquez-Solis

responsable Secretaria de Gestión Pública

Título, Departamento Secretaría de Gestión Pública de la PCM

Correo electrónico y teléfono mugarte@pcm.gob.pe

14
Otros actores de Gobierno Agencia Peruana de Cooperación Internacional
involucrados Instituciones Públicas con compromisos de Gobierno Abierto

Otros actores de Organizaciones Organizaciones de la sociedad civil interesadas en participar

de la Sociedad Civil, Sector en los pilotos
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

15
AMBIENTE

Ficha de Compromiso

2. Acceso a información ambiental y mejoramiento de los mecanismos de transparencia de

información ambiental

Noviembre 2017 – Agosto 2019

Institución responsable de Ministerio del Ambiente

la implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática Durante los últimos años, diversas entidades públicas y privadas vienen
que el compromiso generando información vinculada a diferentes aspectos del ambiente y
aborda? del territorio. Sin embargo, la información ambiental se encuentra
dispersa en un sin número de bases de datos, así como también se
encuentra en diversos formatos, tanto físico como digital, y a su vez es
desconocida entre los diversos organismos. Esto no solo dificulta el
acceso oportuno a la información, sino que implica duplicar esfuerzos y
recursos en su generación.

Por otra parte, actualmente el Registro Nacional de Infractores

Forestales y de Fauna Silvestre publicado en la web del SERFOR,
dificulta el acceso de los ciudadanos a la información que contiene, el
registro solo permite buscar de acuerdo con los criterios de: nombre
del infractor, el Nro. de DNI, Nro. de RUC, o título habilitante, lo que
implica, que el ciudadano debe conocer con anticipación uno o más de
los criterios mencionados para encontrar la información que requiere.

¿Cuál es el compromiso? El compromiso estriba en crear las condiciones que permitan

incrementar la provisión y el uso de información ambiental a través de
las plataformas creadas por el Sector Ambiental, que servirán como
canales que concentren información relevante para la ciudadanía.
Específicamente, estas plataformas son las del Sistema Nacional de
Información Ambiental – SINIA, de Información Territorial –
GEOSERVIDOR y del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

Para ello se plantea en primer lugar elaborar una propuesta de catálogo

único de datos ambiental que permita estandarizar la forma de generar
y organizar la información ambiental, así como la creación de
condiciones que permitan la interoperabilidad entre los sistemas de
información priorizados y el SINIA. En segundo lugar, se desarrollarán
herramientas para el fomento del acceso y uso de las plataformas del
SINIA y el GEOSERVIDOR. Asimismo, el compromiso incluye la
implementación de una nueva plataforma tecnológica integral en línea
que proporcione los servicios públicos digitales e información

16
 organizada sobre la actividad realizada por el Organismo de Evaluación
y Fiscalización Ambiental.

En lo que respecta al Registro Nacional de Infractores Forestales y de

Fauna Silvestre publicado, el compromiso consistirá en mejorar la
búsqueda y visualización implementado 4 nuevos criterios de búsqueda
en los que se incluya: la institución sancionadora, la categoría del
infractor (titular del título habilitante, regente, consultor, persona
natural o jurídica), la región y la fecha en que se sancionó. Se espera
que el incremento de los criterios de búsqueda y visualización facilite el
acceso a la información requerida por los ciudadanos.

¿Cómo contribuirá a El presente compromiso contribuirá a que la ciudadanía y gestores en

resolver la problemática? general puedan acceder a mayor información ambiental de manera
oportuna a través de las plataformas del Sistema Nacional de
Información Ambiental – SINIA, de Información Territorial –
GEOSERVIDOR y del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental;
información que contribuirá al proceso de toma de decisiones en el
marco de la gestión ambiental y el desarrollo estratégico de los recursos
naturales.

Asimismo, la mejora en el Registro Nacional de Infractores Forestales y

de Fauna Silvestre contribuirá a facilitar el acceso a la información,
implementando criterios de búsqueda para que el ciudadano pueda
contar con más criterios para filtrar la información; podrá filtrarla por
la institución sancionadora, por la categoría del infractor, por la región
o por la fecha en que se sanciono, con lo cual se estará añadiendo 4
nuevos criterios de búsqueda a los 4 criterios ya existentes.

¿Por qué es relevante a los El compromiso es relevante para el principio de transparencia y acceso
valores de Alianza para el a la información pública puesto que facilitará al ciudadano el acceso a
Gobierno Abierto - OGP? una mayor información ambiental, a través de los canales que el Sector
implementa y mejora constantemente, como lo son las plataformas del
Sistema Nacional de Información Ambiental – SINIA, de Información
Territorial – GEOSERVIDOR y del Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental.

Asimismo, el poner a disposición de la ciudadanía una mayor

información resultante de las actividades que realiza el Sector
Ambiental se constituye como un mecanismo de rendición de cuentas.

Información adicional El compromiso se vincula a los siguientes objetivos establecidos en los

instrumentos de gestión:

1. Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2017-2021 del

Sector Ambiental:
● Objetivo Estratégico Sectorial 5: Fortalecer la gobernanza y
cultura ambiental

17
 2. Plan de Acción para la implementación de las recomendaciones de
la Evaluación de Desempeño Ambiental elaborada por OCDE-
CEPAL:
● Recomendación N° 7: “Seguir reforzando la construcción del
sistema de información ambiental y su utilización en la política
pública. Asegurar información ambiental básica de notificación
obligatoria, de continuidad temporal, representativa y de
cobertura adecuada e internacionalmente estandarizada (el
RETC, los niveles de emisiones y calidad de los medios, los
indicadores biológicos, entre otros). Asegurar el acceso
oportuno y transparente a la información ambiental publicada
en el dominio público por parte de la población, en
cumplimiento con la legislación existente.”

Sobre los recursos disponibles, se precisan por cada actividad:

● Actividad 1: Se realizará con los recursos humanos de la

Dirección General de Educación, Ciudadanía e Información
Ambiental del MINAM y con recursos del Proyecto UNITAR –
GEF “Global Project on the Implementation of PRTRs as a tool
for POPs reporting, dissemination and awareness raising for
Belarus, Cambodia, Ecuador, Kazakhstan, Moldova and Peru”.
● Actividad 2: La creación de condiciones que permitan la
interoperabilidad del SINIA con ANA y OEFA está prevista
realizarse con fondos del proyecto de inversión “Mejoramiento
y ampliación de los servicios de información para el control del
calidad ambiental a nivel nacional” a ser financiado por el
Banco Mundial.
● Actividad 3: Se realizará en el marco del Programa de Inversión
“Mejoramiento y ampliación de los servicio de información
ambiental regional en zonas priorizadas”, con cargo a los
recursos del presupuesto institucional del MINAM.
● Actividad 4: Se realizará con cargo al presupuesto institucional
del MINAM y con los recursos humanos de la Dirección General
de Ordenamiento Territorial Ambiental.
● Actividad 5: Se realizará con cargo al presupuesto institucional
del OEFA y estará a cargo de la Oficina de Tecnologías de la
Información de la entidad.
● Actividad 6: La realización de esta actividad se asignará a un
profesional de la Oficina de Tecnología de la Información de
SERFOR.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

18
1. Desarrollo e MINAM - DGECIA Junio 2018 Agosto 2019
implementación de la
estrategia comunicacional
del SINIA con enfoque
intercultural, que
involucre: la elaboración
de una estrategia
comunicacional,
elaboración de materiales
de difusión, incidencia en
redes sociales de entidades
públicas y privadas, entre
otras.

2. Creación de condiciones MINAM - DGECIA Noviembre 2017 Diciembre 2018

que permitan la
interoperabilidad del
Sistema Nacional de
Información Ambiental –
SINIA con los sistemas de
información de ANA y
OEFA priorizados; así como
la elaboración de una
propuesta de catálogo
único de datos
ambientales.

3. Formulación de 04 MINAM - DGECIA Noviembre 2017 Diciembre 2018

estudios de pre inversión
que mejoren la provisión
de servicios de información
ambiental en las Regiones
de San Martin, Puno,
Tumbes e Ica.

4. Difusión de la plataforma MINAM - DGOTA Noviembre 2017 Agosto 2019

de información territorial –
GEOSERVIDOR para
facilitar el acceso a la
información que
contribuya a la gestión
sostenible de la diversidad
biológica y los servicios eco
sistémicos.

5. Implementación de una OEFA Enero 2018 Diciembre 2018

plataforma tecnológica
integral en línea que

19
proporcione servicios
públicos digitales e
información organizada
sobre la actividad realizada
por el Organismo de
Evaluación y Fiscalización
Ambiental.

6. Fortalecimiento de la Servicio Nacional Noviembre 2017 Enero 2018

plataforma de Forestal y de Fauna
transparencia forestal Silvestre – SERFOR
categorizando el registro
de infractores en 3
categorías: Concesiones,
Regentes y Consultores

Información de Contacto

Nombre de la persona Paola Angulo Barrera

responsable

Título, Departamento Directora de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto

Correo electrónico y pangulo@minam.gob.pe

teléfono

Otros actores de Gobierno Xavier Gordillo Carrillo

involucrados Director General de Educación, Ciudadanía e Información Ambiental
(DGECIA) del MINAM
xgordillo@minam.gob.pe

Erasmo Otárola Acevedo

Director General de Ordenamiento Territorial Ambiental (DGOTA) del
MINAM
dotarola@minam.gob.pe
Miriam Alegría Zevallos
Secretaria General del Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental – OEFA
malegria@oefa.gob.pe

Oscar Gómez Castro

Secretario General del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre –
SERFOR
ogomez@serfor.gob.pe

Otros actores de -
Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector

20
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

Ficha de Compromiso

3. Fortalecimiento de espacios que congreguen al sector público, privado y sociedad civil para la
concertación de propuestas de diseño, implementación y seguimiento de las políticas ambientales
regionales y locales (Comisiones Ambientales Municipales – CAM y Comisiones Ambientales
Regionales – CAR)

Noviembre 2017 – Agosto 2019

Institución responsable de Ministerio del Ambiente

la implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática Las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) y Comisiones Ambientales

que el compromiso Municipales (CAM), presentan limitaciones operativas que han dado
aborda? como consecuencia bajos niveles de convocatoria, representatividad y
coordinación, que dificultan su institucionalidad y la canalización de
compromisos ante las instancias con competencia ambiental a nivel
regional y local para la mejora de la implementación de las políticas
públicas en materia ambiental.
Actualmente existen 25 CAR y 425 CAM conformadas a nivel nacional,
sin embargo muchas de estas presentan las siguientes limitaciones que
afectan su operatividad:

- Escaso nivel de convocatoria, poca participación en las sesiones.

- Poca frecuencia de reuniones al año, algunas han quedado inactivas.
- Poca representatividad de actores claves como la sociedad civil y
privada que no genera la representatividad requerida.
- Baja capacidad de concertación de las propuestas a canalizar ante
las instancias de decisión.
- Débil posicionamiento ante la Autoridad Ambiental Regional, al no
ser considerados en las decisiones sobre la gestión ambiental
regional y local.
- Las entidades regionales y locales no consideran en su presupuesto
operativo, asignaciones financieras para el funcionamiento de las
CAR y CAM.
- La falta de logística básica para un adecuado ambiente que propicie
el diálogo y la concertación.
- Débil conocimiento de estrategias y herramientas para fortalecer el
diálogo y la concertación en la prevención de conflictos socios
ambientales.

21
 - Débil intercambio de información ambiental entre los actores de la
CAR que permitan un seguimiento a los compromisos establecidos
en la gestión ambiental.
- Falta de herramientas y procedimientos que permitan la difusión de
los logros y compromisos arribados.
- La ejecución de planes de trabajo de las CAR y CAM no
necesariamente son vinculantes con la de otros espacios de
participación ambiental, identificándose duplicidad y superposición
de acciones de promoción en la gestión ambiental.

Esto ha venido desalentando el ejercicio de la gestión ambiental

participativa, al no contar con un activo involucramiento y apropiación
por parte de los actores claves dentro de los procesos asociados a la
conservación de ecosistemas, evaluación, certificación, vigilancia y
monitoreo ambiental, entro otros, que articule una acción coordinada
para el cumplimiento de objetivos comunes en la mejora del desempeño
de la gestión ambiental.

¿Cuál es el compromiso? Este compromiso consistirá en generar lineamientos para el adecuado

funcionamiento de las CAR y CAM así como brindar la asistencia técnica
a 08 CAR y 20 CAM para la implementación de mejoras que contribuyan
a la gobernanza ambiental: compromisos ambientales con participación
la sociedad civil, prevención de conflictos socio ambientales, etc.

La asistencia técnica comprenderá el fortalecimiento de las capacidades

de las CAR y las CAM que apunta a generar pautas que ayuden a superar
ciertas limitaciones operativas señaladas en el punto anterior, para lo
cual se realizará un curso virtual en modalidad a distancia como
mecanismo que permita dar continuidad al fortalecimiento de
capacidades que previamente se brindará a los miembros de las CAR y
CAM en modalidad in situ.

Como resultado, la participación pública en la gestión ambiental regional

y local ejercida a través de las CAR y CAM se verá reforzada, aportando
con propuestas para la mejora del desempeño ambiental regional y local,
previamente concertadas y canalizadas ante las entidades con
competencias ambientales, fortaleciendo la participación ciudadana en
la toma de decisiones y la promoción de las mismas.

¿Cómo contribuirá a Fortalecer las capacidades de las CAR y CAM permitirá que estos
resolver la problemática? espacios que congregan al sector público, privado y la sociedad civil,
intervengan proactivamente en la concertación de propuestas de
diseño, implementación y seguimiento de las Políticas Ambientales
Regionales y Locales.

¿Por qué es relevante a Es relevante frente a la participación pública, puesto que al fortalecer las
los valores de OGP? Comisiones Ambientales Regionales (CAR) y Comisiones Ambientales
Municipales (CAM) se mejoran las oportunidades y se crean condiciones

22
 favorables para la participación de la sociedad civil en la toma de
decisiones.

Información adicional El compromiso contribuirá a los siguientes objetivos:

1. Vinculación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible:

● Objetivo 16: Promover sociedades, justas, pacíficas e inclusivas
16.7 Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones
inclusivas, participativas y representativas que respondan a las
necesidades

2. Vinculación con el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM)

2017-2021 del Sector Ambiental
● Objetivo Estratégico Sectorial 5: Fortalecer la gobernanza y
cultura ambiental

3. Plan de Acción para la implementación de las recomendaciones de

la Evaluación de Desempeño Ambiental elaborada por OCDE-CEPAL
● Recomendación N° 1: “Sobre la base de los mandatos y
obligaciones legales existentes, hacer efectiva la necesaria
coordinación institucional, tanto horizontal como vertical, para
mejorar la política y la gestión ambiental del país hacia el
desarrollo sostenible, integrando visiones parciales y
sectorialistas”
Resultado a corto Plazo: “Consolidar el funcionamiento de la
Comisión Multisectorial Ambiental y la Comisión Consultiva
Ambiental, como órganos encargados de la articulación
intersectorial; así como las CAR y las CAM como espacios de
gestión ambiental de los gobiernos subnacionales.”

Recursos presupuestales y humanos disponibles:

La ejecución de este compromiso y sus actividades se realizará con cargo
al presupuesto institucional del MINAM, destinándose un aproximado
de S/. 60,000, y estará a cargo del personal de la Dirección General de
Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental (DGPIGA).

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Elaborar lineamientos
para el funcionamiento de
las Comisiones
Ambientales Municipales MINAM-DGPIGA Noviembre 2017 Junio 2018
(CAM) y Comisiones
Ambientales Regionales
(CAR).

23
La elaboración de los
lineamientos para el
funcionamiento de las
CAM y CAR involucra una
primera etapa de diseño
sobre la base de las
experiencias de
acompañamiento
realizada por la DGPIGA a
las CAR y CAM, así como
los principios y funciones
establecidas en la
normatividad,
Incorporando además
criterios y aportes de la
documentación
relacionada al tema y de
buenas prácticas
documentadas, con lo
cual se propondrá un
diseño de lineamientos de
manera preliminar.

En una segunda etapa,

esta propuesta preliminar
será validada
participativamente con 2
CAR y 4 a 5 CAM,
considerando la
diversidad de contextos
regionales y locales
existentes, a fin de validar
los lineamientos y las
herramientas y
procedimientos de
gestión que consigna la
propuesta preliminar.

2. Asistencia técnica a 08
Comisiones Ambientales
Regionales y 20
Comisiones Ambientales
MINAM-DGPIGA Julio 2018 Agosto 2019
Municipales priorizadas,
en el seguimiento y
evaluación de su Política
Ambiental.

24
 Información de Contacto

Nombre de la persona Paola Angulo Barrera

responsable

Título, Departamento Directora de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto

Correo electrónico y pangulo@minam.gob.pe

teléfono

Otros actores de Aldo Ramírez Palet

Gobierno involucrados Director General de Políticas, Normas e Instrumentos de Gestión
Ambiental (DGPIGA) del MINAM
aramirez@minam.gob.pe

Otros actores de -
Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

Ficha de Compromiso

4. Promover el acceso a la información de los recursos públicos vinculados a actividades extractivas

en las instancias multinivel

Noviembre 2017 – Agosto 2019

Institución responsable de la Ministerio de Energía y Minas

implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que Existen dificultades para el acceso a la información de los recursos
el compromiso aborda? públicos vinculados a actividades extractivas de recursos renovables y
no renovables en las instancias multinivel (gobierno nacional, regional
y local). Lo que no posibilita comunicar, oportunamente, información
de interés para la sociedad civil (ONG ’s, academia, ciudadanía
organizada y general)

Esta información puesta al alcance de la ciudadanía, tanto en Lima

como en las regiones del país, contribuye a desarrollar mecanismos de
vigilancia y control ciudadano sobre los ingresos y los usos de los
recursos que provienen de las actividades extractivas.

25
 Esto contribuye de forma importante a mejorar la gobernanza de las
actividades extractivas.

¿Cuál es el compromiso? Promover el acceso a la información de recursos públicos que

provienen de las actividades extractivas (recursos renovables y no
renovables) en las instancias multinivel (gobierno nacional, regional y
local. Particularmente en actividades productivas nacionales que
poseen problemática e impacto multidimensional: económica, social,
y ambiental.

¿Cómo contribuirá a resolver Los espacios multiactor y la difusión de información son factores clave
la problemática? para tener estrategias consensuadas que contribuyan al desarrollo
nacional, fomentar inversiones y solucionar conflictos sociales.

¿Por qué es relevante a los El compromiso es relevante en materia de transparencia, rendición de

valores de OGP? cuentas y participación ciudadana.

Información adicional Se implementará con recursos humanos de ambos ministerios.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Constitución de MINEM Diciembre 2017 Diciembre 2018

comisiones multiactor para
la promoción de la
transparencia y el acceso a la
información a cargo del
MINEM en 02 Regiones
(Gobiernos Sub-nacionales).

2. Publicación periódica de MINEM Enero 2018 Agosto 2019

información de industrias
extractivas no renovables a
nivel nacional y sub-nacional,
por parte del MINEM.

3. Identificación y PRODUCE Enero 2018 Agosto 2019

publicación periódica de
información desagregada
por niveles subnacionales y
fuentes, de la actividad
extractiva pesca

4. Asistencia técnica del MINEM Enero 2018 Agosto 2018

MINEM a PRODUCE para la
transferencia de
conocimientos sobre

26
promoción de la
transparencia y el acceso a la
información multiactor que
puedan ser aplicados en la
actividad productiva pesca.

Información de Contacto

Nombre de la persona Mag. Fernando Castillo Torres

responsable Cargo: Director General

Título, Departamento Oficina General de Gestión Social

Ministerio de Energía y Minas – MINEM

Correo electrónico y teléfono Correo electrónico: fcastillo@minem.gob.pe

Teléfono: 014111100 – Anexo 1401

Otros actores de Gobierno PRODUCE

involucrados Lic. Carmen Condorchúa Vidal
Directora General de Planeamiento, Presupuesto y Modernización
ccondorchua@produce.gob.pe
Teléfono: 616-2222 Anexo: 2501

Otros actores de
Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

27
EDUCACIÓN

Ficha de Compromiso

5. Mejorar las capacidades de los docentes en el uso pedagógico de materiales educativos EIB en
las diversas lenguas originarias y su elaboración pertinente para todos los niveles y lenguas, con
participación de los padres de familia de las comunidades indígenas.

Noviembre 2017 al 31 agosto 2019

Institución responsable Ministerio de Educación

de la implementación Dirección de Educación Intercultural Bilingüe-DEIB

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática Los niños y niñas de pueblos originarios de la Educación Intercultural

que el compromiso Bilingüe no alcanzan los aprendizajes esperados en lectura, siendo uno de
aborda? los factores que no utilizan plenamente los materiales educativos en sus
lenguas originarias que se les brinda, esta problemática se da porque los
docentes no utilizan estos materiales en el aula por diversas razones, entre
ellas desconocimiento y poca familiaridad.

Justificación.-
En el Perú existen estudiantes hablantes de lenguas originarias en 40
lenguas (29 lenguas como lengua materna y 11 lenguas como segunda
lengua), de estas lenguas el MINEDU ha podido entregar materiales en sus
lenguas a 23 lenguas originarias. Sin embargo, del estudio de “Factores
asociados al uso de cuadernos de trabajo en EIB de los materiales en
awajún, ashaninka aimara y quechua chanka”, realizado conjuntamente
con FORGE-GRADE, se ha identificado que es necesario fomentar el uso de
los cuadernos de trabajo, elaborar guías metodológicas, elaborar módulos
de capacitación, brindar capacitación virtual y elaborar materiales
adicionales de consulta para el docente.

Asimismo, se ha detectado que los docentes no utilizan materiales

educativos y herramientas pedagógicas en las lenguas originarias y
castellano como segunda lengua para el apoyo de los aprendizajes de los
estudiantes, por falta de información y capacitación en el uso adecuado de
las diversas lenguas, este hecho reduce los niveles de aprendizaje de los
estudiantes de pueblos originarios.

¿Cuál es el compromiso? Fortalecer las capacidades de los docentes en el uso pedagógico de los
materiales educativos en las lenguas originarias de los niños y niñas de
pueblos originarios de la Educación Intercultural Bilingüe, con el fin de
apoyar los aprendizajes de los estudiantes en ámbitos bilingües del país,
cuyo cumplimiento y ejecución será monitoreado a través de instrumentos
elaborados por la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe, en la que

28
 se permita la participación de los padres de familia de las comunidades
indígenas, lo que nos permitirá reflejar la mejora de las capacidades de los
docentes en el uso pedagógico de los materiales educativos EIB.

En los últimos años de evaluaciones censales escolares, ha mejorado

considerablemente la atención a la población escolar indígena, los
resultados de la evaluación censal muestran avances significativos. Entre
el 2014 y el 2016 hay un incremento de 16 puntos porcentuales en
promedio en lectura en lengua originaria, el aumento porcentual más alto
se registra en IIEE polidocente de la lengua quechua collao que es del 41.12
puntos porcentuales. Igualmente en castellano como segunda lengua hay
logros significativos con un 25,1 % de estudiantes que alcanzan el nivel
satisfactorio. Los avances señalados se apoyan en la dotación de
materiales pertinentes y de calidad, herramientas pedagógicas para
docentes y otras estrategias. En ese sentido, tiene una gran contribución a
los aprendizajes de nuestros niños y niñas de pueblos originarios.

¿Cómo contribuirá a El compromiso representa una gran oportunidad para los estudiantes de
resolver la pueblos originarios para que puedan mejorar los niveles de aprendizaje
problemática? recibiendo materiales pertinentes y de calidad a través del desarrollo de
capacidades de los docentes en los procesos de aprendizaje y de
enseñanza usando de manera adecuada los materiales educativos en sus
lenguas originarias de forma pertinente a su contexto cultural.

Así mismo, esta es una oportunidad para que los padres de familia de las
comunidades indígenas y campesinas puedan participar como agentes de
vigilancia y aseguren la adecuada ejecución de este proceso con el fin que
se logren los aprendizajes esperados de sus hijos.

¿Por qué es relevante a El compromiso es relevante frente a la participación ya que incentiva a los
los valores de OGP? padres de familia y/o ciudadanía en general a contribuir al logro del
objetivo a través de una gobernanza más responsable y efectiva. Este es
un derecho que tienen los padres de familia que garantiza la intervención
ciudadana a través de la participación en los asuntos y/o servicios públicos
que brinda el sector, así como en cada una de las fases del cumplimiento
de la política.

Información adicional El compromiso cuenta con un presupuesto anual de S/ 44MM el cual es

asignado por el Ministerio de Educación a través del Programa
Presupuestal 0090 logros de aprendizajes de estudiantes de la educación
básica regular, en el producto 300387 Estudiantes de Educación Básica
regular cuentan con materiales educativos necesarios para el logro de los
estándares de aprendizajes.

Justificación.-
El informe defensorial 152, en la página 179 señala: “A partir de los
diagnósticos realizados en las dos últimas décadas, la inversión en la
producción de material educativo se incrementó. Esto es muy favorable

29
 debido a la relación positiva entre la disponibilidad de materiales
educativos y el proceso de aprendizaje de los niños, niñas y adolescentes”

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Fortalecimiento de DEIB Febrero 2018 Diciembre 2018

capacidades de los
equipos de elaboración
de materiales.

2. Elaboración de los DEIB Marzo 2018 Agosto 2019

materiales educativos
en lenguas originarias

3. Fortalecimiento de DEIB Febrero 2018 Diciembre 2018

capacidades a
especialistas de UGEL y
docentes de aula en el
uso de materiales
educativos.

4. Monitoreo al uso de DEIB / UGEL Abril 2018 Agosto 2019

materiales educativos,
con participación de los
padres de familia de las
comunidades indígenas.

Información de Contacto

Nombre de la persona Nora Delgado Díaz

responsable Kelly Ramírez Alva (Coordinadora de Planificación y Monitoreo)

Título, Departamento Directora de la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe

Correo electrónico y ndelgadod@minedu.gob.pe

teléfono 6155800-anexo 26525
kramirez@minedu.gob.pe
anexo 21165

Otros actores de Dirección Regional de Educación

Gobierno involucrados Unidad de Gestión Educativa Local

Otros actores de Equipos regionales y locales de elaboración de material educativo EIB.

Organizaciones de la Organizaciones indígenas.
Sociedad Civil, Sector Expertos temáticos.
Privado, Organizaciones Especialistas de las UGEL.
multilaterales, Grupos Acompañantes pedagógicos.
de Trabajo, etc.

30
 Ficha de Compromiso

6. Diseño e implementación, con participación de la sociedad civil local, de un modelo de gestión

descentralizada para la diversidad con enfoque territorial que atienda realidades educativas
diversas con pertinencia y fortalecimiento de capacidades en el uso de información estadística
en la EIB para la mejora en la toma de decisiones territoriales.

Noviembre 2017 al 31 agosto 2019

Institución responsable Ministerio de Educación

de la implementación Dirección de Educación Intercultural Bilingüe-DEIB

Descripción del compromiso

¿Cuál es la Ausencia de un modelo de gestión educativa que responda a la diversidad

problemática que el cultural y lingüística en el marco del enfoque territorial a fin de garantizar
compromiso aborda? una adecuada gobernanza y gobernabilidad en las diversas
circunscripciones educativas del país.

El Ministerio de Educación en los últimos años viene desarrollando diversas

iniciativas por mejorar la educación a través de una serie de mecanismos
que buscan este fin; sin embargo, las diferencias que existen, en la mirada
tanto como en la práctica misma, son equivalentes a las diferencias socio
culturales, lingüísticas, geográficas y económico productivas que tenemos.
Todo ello genera la necesidad de desarrollar nuevos y diferentes esfuerzos
para alcanzar y brindar un servicio educativo que promueva la equidad, la
calidad e igualdad para el cierre de brechas que nos aquejan. Es así que una
de las exigencias actuales para responder con pertinencia la demanda
educativa es el reconocimiento que a cada cultura, a cada territorio y, por
qué no, a cada colectivo humano le corresponde un modelo educativo
construido desde sus propias bases.

Justificación.-

En el marco de la política nacional de modernización de la gestión pública,

en la Gestión Descentralizada se ha identificado ausencia de orientaciones
pertinentes y relevantes sobre la gestión educativa de la diversidad en el
marco del enfoque territorial, así como herramientas de gestión que mejore
la toma de decisiones, con el fin de garantizar una adecuada gobernanza y
gobernabilidad de la educación en las diversas circunscripciones educativas
del país.

En los últimos cuatro años el desarrollo de las regiones ha estado

influenciado por un crecimiento nacional importante del 6%, tomando en
cuenta la heterogeneidad, así como las limitaciones internas y externas de
cada región. En este contexto, la gestión pública ha estado más orientada a

31
 aspectos presupuestales y administrativos de corto plazo, que a acciones
estratégicas de mediano y largo plazo.

Para ello es pertinente una adecuada priorización territorial en base a

objetivos concertados siendo una condición indispensable el desarrollo de
las capacidades regionales a nivel gerencial y de planificación para la toma
de decisiones y generar mayor valor público.

¿Cuál es el Diseñar e implementar el modelo de gestión para la diversidad con enfoque

compromiso? territorial que atienda realidades educativas diversas con pertinencia y
articulación intersectorial e intergubernamental en base a una ruta de
construcción participativa y de consenso con los actores locales del ámbito
de intervención de las Unidades de Gestión Educativa Local focalizadas
(Imaza, Datem del Marañon, Atalaya, Quispicanchi, Huanta, Grau,
Andahuaylas, Abancay y Crucero).
Por otro lado, este proceso debe ir acompañado del fortalecimiento de las
capacidades de las Direcciones Regionales Educativas y Unidades de Gestión
Educativa Local sobre el uso y beneficios de la información estadística que
administra la Educación Intercultural Bilingüe para un mejor ejercicio de sus
funciones y generar mayor valor público.

¿Cómo contribuirá a El compromiso representa una oportunidad para construir e implementar

resolver la una propuesta de gestión de la diversidad con enfoque territorial, el mismo
problemática? que repercutirá en la adecuada gobernabilidad y gobernanza de la
educación en la circunscripción de la Instancia de Gestión Educativa
Descentralizada (DRE y UGEL).

Así mismo es una oportunidad para las Direcciones Regionales de Educación

y Unidades de Gestión Educativa Local, utilicen la información disponible en
la toma de decisiones referidas a las acciones de implementación de la EIB.

¿Por qué es relevante a El compromiso es relevante frente a la participación pública que implica
los valores de OGP? hacer vigilancia de las acciones del sector así como desde el estado
promover la organización de un modelo de gestión descentralizada; brindar
acceso a la información y responsabilidad pública para fortalecer las
capacidades sobre el uso y beneficios de la información estadística de la
información en la planificación de la Educación Intercultural Bilingüe para
una mejor toma de decisiones y generar mayor valor público.

Información adicional El compromiso no cuenta con un presupuesto anual.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Diseño del Plan de DEIB Diciembre 2017 Diciembre 2018

Implementación del
Modelo de Gestión de

32
la Diversidad con
Enfoque Territorial de
la UGEL focalizadas

2.Implementación del DEIB Enero 2018 Agosto 2019

Modelo de Gestión de
la Diversidad con
Enfoque Territorial de
la UGEL focalizadas

3.Diseño del plan de DEIB-DIFOCA Noviembre 2017 Febrero 2018

fortalecimiento de
capacidades para la
toma de decisiones en
base al uso de
información estadística
EIB

4.Implementación del DEIB-DIFOCA Abril 2018 Agosto 2019

Programa de
Fortalecimiento de
Capacidades para la
toma de decisiones en
base al uso de
información estadística
EIB

Información de Contacto

Nombre de la persona Nora Delgado Díaz

responsable Kelly Ramírez Alva (Coordinadora de Planificación y Monitoreo)

Título, Departamento Directora de la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe

Correo electrónico y ndelgadod@minedu.gob.pe

teléfono 6155800-anexo 26525
kramirez@minedu.gob.pe
anexo 21165

Otros actores de Dirección Regional de Educación

Gobierno involucrados Unidad de Gestión Educativa Local

Otros actores de ONG, Cooperación Internacional, otros

Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector
Privado,
Organizaciones
multilaterales, Grupos
de Trabajo, etc.

33
 Ficha de Compromiso

7. Consulta web de información de grados y títulos emitidos por IEST a nivel nacional

02 de enero del 2018 – 30 de diciembre del 2018

Institución responsable Dirección de Gestión de Instituciones de Educación Técnico-Productiva y

de la implementación Superior Tecnológica y Artística – DIGEST

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática Según el Censo Escolar, durante el periodo del 2014 al 20163 se emitieron
que el compromiso en promedio 22,000 títulos por año en instituciones educativas de
aborda? educación superior tecnológica públicas y privadas; sin embargo no existe
a la fecha una base de datos nacional y centralizada que permita a
cualquier entidad o usuario verificar la inscripción de los grados y títulos en
el Registro Nacional de Certificados, Grados y Títulos, identificando la
correspondencia con los datos del titular y las carreras.

¿Cuál es el compromiso? Publicación en la web de la información referida a los grados y títulos

emitidos por los IEST a nivel nacional y que fueron inscritos en el MINEDU
durante el periodo comprendido entre noviembre del 2015 al 2017 a fin de
permitir a cualquier entidad o usuario efectuar la consulta
correspondiente.

Considerando que hasta el año 2015, bajo el marco normativo dispuesto

por la Ley N° 29394 y su Reglamento, los títulos otorgados por los IEST eran
registrados en la DRE correspondiente y que recién con la entrada en
vigencia de la Ley N° 30512, el 03 de noviembre de 2016, se creó el Registro
Nacional de Grados y Títulos administrado por el MINEDU, se viene
construyendo la base de datos referida a los grados y títulos inscritos.

En ese sentido y para lograr el compromiso establecido, se debe llevar a

cabo lo siguiente:
- Ejecutar acciones orientadas a la verificación de la información
contenida en la base de datos de títulos emitidos por los IEST e
inscritos en el MINEDU durante el periodo comprendido entre
noviembre del 2015 al 1017, tomando en cuenta que las DRE hasta el
02 de noviembre de 2016 eran las responsables de visar dichos títulos
luego de su inscripción en el MINEDU.
- Publicar la norma técnica para la implementación y funcionamiento
del Registro Nacional de Certificados, Grados y Títulos de conformidad
con el artículo 87° del Reglamento de la Ley N° 30512.

3
Según el censo escolar, en el 2014, se titularon 22 448 estudiantes de educación superior tecnológica; en el
2015, 25 374; y en el 2016, 22 651

34
 - Definir la plataforma informática que será utilizada para la consulta
web y los mecanismos de seguridad que comprenden la utilización de
la misma.
- Establecer los mecanismos de difusión de uso de la consulta web.

El cumplimiento del compromiso está sujeto a las siguientes condiciones:

- Las DRE colaboran para la verificación de la información contenida en
la base de datos de títulos inscritos en el MINEDU.
- La OGC autoriza la utilización de la plataforma informática para la
consulta web de grados y títulos.
- La OTIC garantiza la disponibilidad de los servicios vinculados.

El MINEDU como administrador del Registro Nacional de Certificados,

Grados y Títulos a través de la DIGEST establecerá las acciones de
coordinación con las DRE, para contar con la información de los títulos
registrados antes de noviembre de 2015 en dichas dependencias, en
cumplimiento del artículo 88°, numeral 88.5 del Reglamento de la Ley N°
30512.

¿Cómo contribuirá a La existencia de una consulta web accesible a diferentes entidades o

resolver la problemática? instituciones permitirá agilizar trámites relacionados a la autenticación y
validez sobre los grados de bachiller técnico y títulos de técnico y de
profesional técnico otorgados a los estudiantes por los IEST a nivel
nacional, contribuyendo a su vez con el acceso a la transparencia y el
acceso abierto a la información.

Asimismo, reduce los costos de transacción y agilización de tiempos en los

procesos de contratación de personal técnico proveniente de institutos,
mediante la automatización de procesos; contribuyendo al dinamismo del
mercado laboral.

El contar con una base de datos nacional centralizada constituida a partir

de registros individuales con datos de personas, carreras, grados y títulos
emitidos por los IEST permitirá contribuir a la construcción de estadísticas
nacionales con un mayor grado de precisión (actualmente se cuenta con
datos declarativos y agregados), para la toma de decisiones a nivel de los
sectores involucrados (Educación, Producción, Trabajo, Economía y otros).

¿Por qué es relevante a Este compromiso es relevante con respecto a los valores de OGP de
los valores de OGP? transparencia y participación pública, ya que permitirá:
- Acceso en línea a los ciudadanos, empleadores, egresados y otros
sobre títulos de IEST en torno a la transparencia.
- La agilización de procesos en torno a la empleabilidad, lo que está
vinculado a la transparencia.
- Automatiza procesos referentes a la inscripción de grados y títulos en
el Registro Nacional de Certificados, Grados y Títulos; lo cual está
vinculado a la participación pública, si se crean o mejoran las

35
 oportunidades o capacidades de la ciudadanía y sociedad civil para
influir en la toma de decisiones.
- Es relevante frente a la transparencia, ya que mejora los mecanismos
para que empleadores validen la información declarada respecto a los
grados y títulos obtenidos en los IEST a nivel nacional.
- Es relevante frente a la innovación y apropiación del uso de nuevas
tecnologías de la información, por parte de la ciudadanía.

Información adicional Este compromiso permitirá contribuir a otros desafíos nacionales e

internacionales; vinculados a:
- Objetivos de Desarrollo Sostenible.
- La obtención de información real vinculada a la obtención de grados y
títulos en IEST a nivel nacional, demanda de los programas de estudios
pertenecientes a una determinada familia productiva y otros, que
permite la construcción de indicadores para la toma de decisiones.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Verificación de la DRE Enero 2018 Noviembre 2018

información contenida en DIGEST
la base de datos de títulos
emitidos por los IEST e
inscritos en el MINEDU
durante el periodo
comprendido entre
noviembre del 2015 al
2017.

2. Publicación de la norma DIGESUTPA Marzo 2018 Mayo 2018

técnica para la DIGEST
implementación y OAJ
funcionamiento del
Registro Nacional de
Certificados, Grados y
Títulos del MINEDU.

3. Definición de la DIGEST Mayo 2018 Octubre 2018

plataforma informática OTIC
que será utilizada para la UNOME
consulta web.

4. Establecimiento de los DIGESUTPA Noviembre 2018 Diciembre 2018

mecanismos de difusión DIGEST
de uso de la consulta web. OGC
OAJ

Información de Contacto

36
Nombre de la persona Álvaro Andrés Calado Bryce - Director DIGEST
responsable
José Fernando More Bertrán - Coordinador (persona de contacto)

Título, Departamento Dirección de Gestión de Instituciones y de Educación Técnico - Productiva

y Superior Tecnológica y Artística

Correo electrónico y jmoreb@minedu.gob.pe

teléfono Telf. 6155800 anexo 22272

Otros actores de Direcciones Regionales de Educación a nivel nacional

Gobierno involucrados

Otros actores de Institutos de Educación Superior Tecnológica públicos y privados

Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

Ficha de Compromiso

8. Promover el mejoramiento de las condiciones en las cuales se prestan los servicios educativos
específicos para la población del ámbito rural (Secundaria en Alternancia, Secundaria con
Residencia Estudiantil y Secundaria Tutorial), a través de alianzas con la sociedad civil.

Noviembre 2017 al 31 agosto 2019

Institución responsable de la Ministerio de Educación – DIGEIBIRA – DISER

implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que La Educación Secundaria en el ámbito rural, registra los índices de
el compromiso aborda? menor acceso, mayor deserción y menores logros de aprendizaje a nivel
nacional. Esta situación se agrava en los espacios más dispersos de la
zona rural.

Actualmente, el Ministerio de Educación apuesta por contar con

servicios educativos específicos para lograr atender con pertinencia las
necesidades formativas de los estudiantes de secundaria de la zona
rural, con énfasis en las más dispersas.

Es así que desde el año 2016 se reconocen formalmente 3 formas de

atención diversificadas (FAD) denominadas: Secundaria en Alternancia,
Secundaria con Residencia y Secundaria Tutorial. Dichas FAD hoy están

37
 definiendo a detalle las características de sus componentes:
pedagógico, de gestión y de soporte.

Dado que es un tema en el cual la atención desde el MINEDU es

bastante reciente, urge garantizar las condiciones necesarias en las que
se prestan estos servicios (incluido el servicio complementario de
residencia donde se requiere), de manera que los estudiantes de
educación secundaria de las zonas rurales, con énfasis en las más
dispersas, reciban un servicio educativo que les promueva el acceso,
conclusión oportuna y adecuados logros de aprendizaje.

¿Cuál es el compromiso? Promover de manera progresiva el mejoramiento de las condiciones de

funcionamiento de los servicios educativos FAD que implemente la
DISER en lo que se refiere a: a) gestionar los recursos y conducir los
procesos necesarios para contar con el personal que demandan las 3
FAD (pedagógico y no pedagógico) y b) lograr los recursos y asegurar
una adecuada dotación de enseres y mobiliario de las FAD (Secundaria
en Alternancia y Secundaria con Residencia), a través de alianzas con la
sociedad civil organizada y/o el sector privado que permitan mejorar
las condiciones de las áreas de residencia de las FAD Secundaria en
Alternancia y Secundaria con Residencia.

¿Cómo contribuirá a resolver Garantizar aspectos básicos como el personal, el equipamiento y las
la problemática? condiciones de los espacios físicos impactará directamente en el nivel
de bienestar de los estudiantes, lo que afectará positivamente el
acceso, la permanencia y los logros de aprendizaje.

¿Por qué es relevante a los Es relevante en cuanto a la transparencia dado que se relaciona con
valores de OGP? mejorar la calidad del servicio educativo para un grupo de peruanos en
los cuales las brechas son profundas.

Es relevante frente a la participación ciudadana ya que las acciones

apuntan a mejorar las oportunidades y capacidades de la ciudadanía de
los ámbitos rurales, de manera que más adelante puedan participar con
mayor preparación en las actividades de interés nacional.

Información adicional La implementación de las actividades de este compromiso requiere de

presupuesto adicional para la atención de los estudiantes FAD, en un
año especialmente complejo a nivel de recursos dado el último
incremento salarial a todos los docentes del sector.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Gestionar los recursos y DISER Noviembre 2017 Mayo 2018

conducir los procesos
necesarios para contar con el

38
personal de las Secundarias
con Residencia.
Contratación oportuna de los
perfiles CAS del modelo en 34
Secundarias con Residencia
focalizadas a través de las
unidades ejecutoras a nivel
nacional.

2. Gestionar los recursos y DISER Noviembre 2017 Mayo 2018

conducir los procesos
necesarios para contar con el
personal de las Secundarias
en Alternancia.
Contratación oportuna de los
perfiles CAS del modelo en 70
Secundarias en Alternancia a
través de las unidades
ejecutoras a nivel nacional.

3. Gestionar los recursos y DISER Noviembre 2017 Mayo 2018

conducir los procesos
necesarios para contar con el
personal de la Secundaria
Tutorial.
Contratación oportuna de los
perfiles del modelo en 32
núcleos a través de ODS
gestionadas directamente
por la DISER.

4. Lograr los recursos y DISER Noviembre 2017 Julio 2018

conducir los procesos
necesarios para asegurar una
adecuada dotación de
enseres y mobiliario en la
Secundarias con Residencia
focalizadas.
Entrega de enseres y
mobiliario para 38
Secundarias con Residencia
focalizadas durante el 2018.

5. Lograr los recursos y DISER Noviembre 2017 Noviembre 2018

conducir los procesos
necesarios para asegurar una
adecuada dotación de

39
enseres y mobiliario en la
Secundaria en Alternancia.
Entrega de enseres y
mobiliario para 70
Secundarias en Alternancia
durante el 2018 a través de
las direcciones regionales de
educación.

6. Promover alianzas con el DISER Enero 2018 Diciembre 2018

sector privado y la sociedad
civil que permitan mejorar las
condiciones de habitabilidad
de las áreas de residencia de
las FAD Secundaria en
Alternancia y Secundaria con
Residencia, ya sea a través
del mejoramiento de los
espacios físicos como en el
acceso a servicios básicos.
Lograr al menos 2 reuniones
al mes con potenciales
aliados para exponer las
necesidades de las FAD y
solicitar alianzas.

Información de Contacto

Nombre de la persona Rosario del Pilar Bonilla Tumialán

responsable

Título, Departamento Directora de la DISER

Correo electrónico y teléfono rbonillat@minedu.gob.pe

Anexo 27509

Otros actores de Gobierno

involucrados

Otros actores de
Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

40
INFRAESTRUCTURA

Ficha de Compromiso

9. Transporte Urbano de Lima y Callao con espacios participativos y colaborativos que contribuyan
a la Gobernanza y el funcionamiento de la Autoridad de Transporte Urbano - ATU.

Nov 2017 – 31 de agosto de 2019

Institución responsable de la Ministerio de Transportes y Comunicaciones

implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que el La sobreposición de rutas, la informalidad, transitabilidad

compromiso aborda? desordenada, congestión vehicular y contaminación son parte de la
problemática que afronta la Ciudad de Lima y Callao, debido
principalmente, entre otros, a la falta de coordinación entre los
actores, lo que dificulta la gestión del tránsito y su gobernanza.

¿Cuál es el compromiso? El Ministerio de Transportes y Comunicaciones promoverá la

generación de espacios participativos y colaborativos que permitan
a la futura Autoridad de Transporte Urbano (ATU) recoger los aportes
de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Academia, Empresa y
Cooperantes e instituciones públicas para contribuir a la Gobernanza
en el Transporte Urbano y su funcionamiento.

De esta forma se busca crear espacios de discusión y el

fortalecimiento de los instrumentos que permitan crear las
condiciones para avanzar en la reforma del transporte urbano en
Lima y Callao, considerando como un factor importante el cambio de
patrones de conducta de los usuarios del transporte que han
modelado sistemas ineficientes.

¿Cómo contribuirá a resolver la El compromiso representa una oportunidad para los ciudadanos y
problemática? representantes de la sociedad civil para participar y colaborar con la
Autoridad de Transporte Urbano en la solución de la problemática
del transporte en Lima y Callao; y su involucramiento en los procesos
de implementación, seguimiento y evaluación de la reforma del
transporte.

Asimismo, el compromiso busca sensibilizar a las autoridades de

Lima y Callao y Congreso de la República para fortalecer la
gobernanza de la ATU.

La elaboración de los Estudios de la Autoridad de Transporte Urbano

realizados durante el año 2016 y I semestre 2017, los avances en la

41
 creación de la Autoridad de Transporte Urbano (Proyecto de Ley
remitido al Congreso de la República en Julio de 2017), y en la
propuesta de Política Nacional de Transporte Urbano, así como las
iniciativas para la implementación de sistemas integrados de
transporte en corredores de la Municipalidad Metropolitana de
Lima, constituyen un punto favorable.

¿Por qué es relevante a los El compromiso es relevante frente a la participación cívica debido a
valores de OGP? que ofrece a la ciudadanía la oportunidad de participar en el proceso
de implementación y seguimiento de las acciones que realice la ATU.
El compromiso también resulta relevante sobre la rendición de
cuentas debido a que da la oportunidad a la Autoridad de Transporte
Urbano de acercarse a la sociedad civil y rendir cuenta de sus
acciones.

Información adicional El compromiso se enmarca en el:

- Proyecto TRANSPERU NAMA de Transporte Urbano Sostenible que
tiene las 6 Políticas que propone acciones para desarrollar un
transporte sostenible, bajo en carbono y la mitigación de gases de
efecto invernadero.
- Política Nacional de Transporte Urbano
- Estrategia para apoyar a los Gobiernos Locales
- El Programa Presupuestal 0148: Reducción del tiempo,
inseguridad y costo ambiental en el transporte urbano

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Gestión para la aprobación de Ministerio de Noviembre 2017 Marzo 2018

la Ley de Creación de la Transportes y
Autoridad de Transporte Comunicaciones
Urbano

2. Sensibilización sobre la Ministerio de Noviembre 2017 Marzo 2018

necesidad de implementar la Transportes y
Autoridad Autónoma de Comunicaciones
Transporte y sobre su
funcionamiento.

3. Desarrollo de espacios de Ministerio de Enero 2018 Junio 2018

participación para la Transportes y
elaboración de propuestas de Comunicaciones
implementación para la
gobernanza del transporte
urbano

42
4. Diseño e implementación de Ministerio de Julio 2018 Agosto 2019
la estrategia para el Transportes y
seguimiento de las acciones de Comunicaciones
la Autoridad de Transporte
Urbano

Información de Contacto

Nombre de la persona Paúl Concha Revilla

responsable

Título, Departamento Director General de la Dirección General de Transporte Terrestre

Correo electrónico y teléfono pconcha@mtc.gob.pe

Otros actores de Gobierno Municipalidad Metropolitana de Lima

involucrados Municipalidad Provincial del Callao
Autoridad Autónoma del Sistema Eléctrico de Transporte masivo de
Lima y Callao – AATE

Otros actores de GIZ, Agencia Francesa de Desarrollo – AFD

Organizaciones de la Sociedad
Civil, Sector Privado,
Organizaciones multilaterales,
Grupos de Trabajo, etc.

Ficha de Compromiso

10. Planes de Transporte Urbano de principales ciudades del país elaborados e implementados con
la participación de la ciudadanía.

Noviembre 2017 – 31 de agosto de 2019

Institución responsable de la Ministerio de Transportes y Comunicaciones

implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que Sistemas de transporte urbano no integrados en las principales

el compromiso aborda? ciudades.
El crecimiento en las grandes ciudades del país no ha ido acompañado
del desarrollo de un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz
para atender la demanda existente.

43
¿Cuál es el compromiso? El Ministerio de Transportes y Comunicaciones promoverá la
participación en la elaboración y seguimiento de los planes de
transporte urbano en las principales ciudades del país.

Los aportes de las Organizaciones de la Sociedad Civil, Academia,

Empresa y Cooperantes e instituciones públicas servirán para
contribuir a los procesos de formulación e implementación de los
Planes de Transporte Urbano.

Los planes se implementarán considerando un sistema de seguimiento

y evaluación.

¿Cómo contribuirá a resolver El compromiso permitirá apoyar el desarrollo de planes de transporte

la problemática? urbano en las principales ciudades capitales del país, involucrando a la
ciudadanía en el proceso de identificación de los problemas y posibles
alternativas de solución sobre movilidad urbana que se ajusten a la
realidad local.

Asimismo, a partir de la difusión de la Política Nacional de Transporte

Urbano se brindará asistencia técnica a los gobiernos locales
provinciales de las principales ciudades del país para la formulación de
sus planes de transporte urbano.

Se fortalecerán los instrumentos como convenios y manuales de

operación, los espacios de discusión, y los mecanismos de seguimiento
y evaluación de los planes que permita a la sociedad civil conocer los
avances e impactos de dichos planes.
El compromiso busca crear las condiciones para el diseño y desarrollo
de un Programa de Transporte Urbano alineado a las políticas y
estrategias nacionales donde se incorporen los enfoques y tendencias
actuales referidas a la movilidad y transporte urbano sostenible.

¿Por qué es relevante a los El compromiso representa una oportunidad para que los ciudadanos y
valores de OGP? las organizaciones de la sociedad civil puedan colaborar con los
funcionarios de los gobiernos locales provinciales en la formulación e
implementación de los planes de transporte urbano alineados a la
Política Nacional de Transporte urbano y estándares internacionales.

Información adicional El compromiso se enmarca en:

- El Proyecto TRANSPERU NAMA de Transporte Urbano Sostenible que
tiene las 6 Políticas que propone acciones para desarrollar un
transporte sostenible, bajo en carbono y la mitigación de gases de
efecto invernadero.
- La Política Nacional de Transporte Urbano
- La Estrategia para apoyar a los Gobiernos Locales
- El Programa Presupuestal 0148: Reducción del tiempo, inseguridad y
costo ambiental en el transporte urbano

44
Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio: Fecha de término:
entregable

1. Gestiones para la Ministerio de Transportes y Noviembre 2017 Diciembre 2017

aprobación de la Política Comunicaciones
Nacional de Transporte
Urbano

2. Desarrollo de talleres para Ministerio de Transportes y Noviembre 2017 Setiembre 2018

la identificación de Comunicaciones
problemáticas sobre
transporte urbano con
participación ciudadana

3. Asistencia Técnica para la Ministerio de Transportes y Noviembre 2017 Setiembre 2018

elaboración de planes de Comunicaciones
transporte urbano dirigida a
gobiernos locales provinciales

4. Desarrollo de sistemas de Ministerio de Transportes y Octubre 2018 Agosto 2019

seguimiento y evaluación de Comunicaciones
los planes de transporte
urbano, basado en
indicadores de avance del
cumplimiento de los planes
de transporte urbano.

Información de Contacto

Nombre de la persona Paúl Concha Revilla

responsable

Título, Departamento Director General de la Dirección General de Transporte Terrestre

Correo electrónico y teléfono pconcha@mtc.gob.pe

Otros actores de Gobierno Gobiernos Locales provinciales de las principales ciudades del país.
involucrados

Otros actores de GIZ, Agencia Francesa de Desarrollo – AFD, KFW y Banco de

Organizaciones de la Desarrollo de América Latina – CAF.
Sociedad Civil, Sector
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

45
SALUD
11. Catálogo Sectorial estandarizado e Interoperable
Institución responsable de la
implementación
¿Cuál es la problemática que
el compromiso aborda?
¿Cuál es el compromiso?
¿Cómo contribuirá a resolver
la problemática?
¿Por qué es relevante a los -
valores de OGP?
Ficha de Compromiso
Ministerio de Salud - MINSA
Descripción del compromiso
- Fragmentación de los sistemas de información y catálogos a nivel
sectorial.
- Uso de Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE), así
como algunos catálogos y/o estándares no oficializados.
- Uso y existencia de tablas de equivalencias para la homologación
de catálogos para el procesamiento y análisis de información.
- Inconsistencia de datos registrados en los diferentes sistemas de
información a nivel sectorial.
- Inadecuada y limitada gestión centralizada de los catálogos
aprobados por el MINSA.
- Se carece de una plataforma de interoperabilidad de los sistemas
existentes en el sector para el uso de catálogos oficiales.
- Diccionarios de datos desactualizados.
- Implementación del Repositorio Virtual del Sector Salud para la
gestión de catálogos y su interoperabilidad con sus respectivos
sistemas de información, estandarizando prácticas y protocolos
en todo el sector así como poniendo esta información al alcance
de todos los usuarios de salud.
- Formalizando y estandarizando los catálogos en todas las
instancias de salud a nivel nacional
- Se logra mejorar la gestión en salud (por tanto mejora las prácticas
y atenciones) además de aportar a transparentar el accionar en
salud ante parámetros estandarizados de acción.
- Se pondrá contar con acceso oportuno a información actualizada
en los catálogos a nivel de los servidores de salud y los diversos
usuarios del sector (a través de aplicativos y plataformas de
información).
Es relevante frente a la transparencia, en tanto además de las
mejoras en la estandarización de catálogos y su correcto uso, la
ciudadanía podrá tener acceso a ello y orientarse mejor sobre
estos temas.
46
 - Es relevante frente a la innovación y tecnologías de la información,
en tanto se crearán nuevos espacios de acceso e interoperabilidad
de los sistemas de salud a nivel nacional.

Información adicional - Se encuentran en lo que plantea el Objetivo 3 (Buena Salud) de la

Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible coadyuvando a la
buena salud que todos en el país requieren.
- Estas acciones a nivel del Ministerio de Salud se vinculan con el
Objetivo Estratégico Institucional 3 “Garantizar y mejorar de
forma continua el cuidado de la salud y la calidad de atención de
los servicios de Salud” del Plan Estratégico Institucional 2017 –
2019 del Ministerio de Salud.
- Adicionalmente, coadyuva a la rectoría y mayor gobernanza así
como insta a un trabajo articulado entre el Ministerio, organismos
adscritos y otras instancias públicas y privadas del Sector Salud.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Aprobación de los catálogos Dirección General Enero 2018 Marzo 2018

oficiales: CIE10, Catálogo de de Aseguramiento e
Procedimientos y Intercambio
Tratamientos, Cartera de Prestacional; Oficina
servicios, entre otros y General de
apoyándose en las mesas de Tecnologías de
trabajo interinstitucionales Información
para generación de acuerdos.

2. Emisión de actos resolutivos Oficina General de Enero 2018 Junio 2018

o directivas aprobando el Tecnologías de
proceso para la gestión de los Información
catálogos e interoperabilidad
de los sistemas de información
así como diseño, desarrollo e
Implementación de la
plataforma virtual para la
gestión y consumo de
información a través de web
Services u otros mecanismos
para soportar la
interoperabilidad de los
sistemas del sector y proveer
servicios al ecosistema de
salud.

47
 3. Diseño, Desarrollo y Dirección General Abril 2018 Julio 2018
construcción de aplicaciones de Aseguramiento e
móviles para acceso Intercambio
ciudadano a la información Prestacional; Oficina
General de
Tecnologías de
Información

4. Sensibilización y Dirección General Julio 2018 Julio 2019

compromiso de los actores del de Aseguramiento e
ecosistema de salud en torno Intercambio
al cumplimiento y uso de los Prestacional; Oficina
catálogos a nivel sectorial. General de
Tecnologías de
Información;
Susalud; Gores; SIS,
EsSalud, Sanidades,
IPRESS Privadas y
Públicas.

5. Alineación y adecuación Instituciones Julio 2018 Agosto 20194

progresiva de sistemas Prestadoras de
existentes, mediante Servicios de Salud
sensibilización y asistencia (IPRESS) y las
técnica. Instituciones
Administradoras de
Fondos de
Aseguramiento en
Salud (IAFAS)
Privadas y Públicas;

6. Campaña de difusión hacia SUSALUD Julio 2018 Agosto 2019

el ciudadano y de fiscalización
de cumplimiento progresivo a
nivel nacional.

Información de Contacto

Nombre de la persona José Perez Lu, Director General de la Oficina General de Tecnologías
responsable de Información.

Título, Departamento Oficina General de Tecnologías de Información.

Correo electrónico y teléfono jperez@minsa.gob.pe

Otros actores de Gobierno SUSALUD; SIS, ESSALUD, Sanidades, IPRESS e IAFAS Públicas.
involucrados

4
Se espera un 40% de avance a Diciembre 2019

48
Otros actores de IPRESS e IAFAS Privadas.
Organizaciones de la Sociedad
Civil, Sector Privado,
Organizaciones multilaterales,
Grupos de Trabajo, etc.

Ficha de Compromiso

12. Central de Información de los Servicios de Emergencia Hospitalaria (Disponibilidad de camas

operativas)

Institución responsable de la MINSA

implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que - Insuficiente/Limitado y poco transparente acceso a la información

el compromiso aborda? en torno a disponibilidad de camas operativas en los Servicios de
Emergencia Hospitalaria (teniendo como piloto los hospitales de
Lima Metropolitana)

¿Cuál es el compromiso? - Información transparente y oportuna en torno a la disponibilidad

de camas operativas en los Servicios de Emergencia Hospitalaria

¿Cómo contribuirá a resolver - Los ciudadanos podrán contar con información directa, real y
la problemática? oportuna que facilite la toma de decisiones así como mayor
transparencia y fiscalización a nivel de los servicios de emergencia
hospitalaria.

¿Por qué es relevante a los - Es relevante frente a la transparencia, por el compromiso pone de
valores de OGP? acceso ciudadano información útil a nivel de los sistemas de
emergencias de salud para que ciudadanos y otras instancias de
salud tomen mejores decisiones ante episodios complejos que
requieren rápida y oportuna atención.
- Es relevante frente a la innovación y tecnologías de la información,
al crear plataformas y mecanismos de acceso de cara a los
ciudadanos y otras instancias de salud.

Información adicional - Se encuentran en lo que plantea el Objetivo 3 (Buena Salud) de la

Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible coadyuvando a la
buena salud que todos en el país requieren.

49
 - Estas acciones a nivel del Ministerio de Salud se vinculan con el
Objetivo Estratégico Institucional 7 “Contar con infraestructura y
equipamiento moderno e interconectado que aseguren los
servicios de salud de calidad” del Plan Estratégico Institucional
2017 – 2019 del Ministerio de Salud.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Emisión de actos Oficina General de Enero 2018 Julio 2018

resolutivos o directivas Tecnologías de
disponiendo la publicación de Información
Información en torno a la
disponibilidad de camas
operativas en los Servicios de
Emergencia Hospitalaria.

2. Diseño, Desarrollo e Oficina General de Agosto 2018 Diciembre 2018

Implementación de la Tecnologías de
plataforma virtual y/o Información
Aplicación móvil para
asegurar la publicación de
información en torno a la
disponibilidad de camas
operativas a nivel de las
IPRESS Públicas y Privadas

3. Sensibilización y difusión de Oficina General de Enero 2019 Agosto 2019

la plataforma virtual y/o Tecnologías de
Aplicación móvil Información, SUSALUD,
Instituciones
Prestadoras de Servicios
de Salud (IPRESS) y las
Instituciones
Administradoras de
Fondos de
Aseguramiento en Salud
(IAFAS) Privadas y
Públicas

4. Alineación y adecuación Oficina General de Enero 2019 Agosto 2019

progresiva de sistemas Tecnologías de
existentes, mediante Información, SUSALUD,
sensibilización y asistencia Instituciones
técnica. Prestadoras de Servicios
de Salud (IPRESS) y las
Instituciones
Administradoras de

50

Nombre de la persona
responsable
Título, Departamento
Correo electrónico y teléfono
Otros actores de Gobierno
involucrados
Otros actores de
Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector Privado,
Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.
13. Transparentando el Sistema de Acreditación de Asegurados
Institución responsable de la SUSALUD
implementación
¿Cuál es la problemática que
el compromiso aborda?
¿Cuál es el compromiso?
Fondos de
Aseguramiento en Salud
(IAFAS) Privadas y
Públicas
Información de Contacto
José Perez Lu, Director General de la Oficina General de Tecnologías
de Información.
Oficina General de Tecnologías de Información.
jperez@minsa.gob.pe
SUSALUD; ESSALUD, Sanidades, GORES, IPRESS Públicas.
IPRESS Privadas.
Ficha de Compromiso
Descripción del compromiso
No existe en el sector público un sistema único que estandarice el
proceso de acreditación de afiliados de las aseguradoras públicas.
Adicionalmente, aún existen problemas de identificación de usuarios
vinculados a fondos de aseguramiento en salud público en algunos
sistemas de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPRESS)
privadas y públicas generando con ello dilación en la atención o hasta
no atención.
Contar con un sistema integrado de Acreditación de Asegurados en el
sector público que sume al ya existente a nivel del sector privado,
asegurando el no repudio prestacional y la mejora de la información de
los usuarios de salud
51
¿Cómo contribuirá a resolver Al contar con un sistema de acreditación de asegurados que cubra todo
la problemática? el espectro de asegurados públicos y privados usado por IPRESS
públicas y privadas se logrará asegurar la correcta identificación y
posterior atención a cerca de veinticinco (25) millones de personas en
el país.

¿Por qué es relevante a los - Es relevante frente a la transparencia, al poner de alcance público
valores de OGP? el sistema de acreditación y verificación de los mismos por parte de
la ciudadanía y las instancias prestadoras de salud (siempre
salvaguardando la intimidad y datos sensibles).
- Es relevante frente a la innovación y tecnologías de la información,
en tanto se crearán nuevos espacios de acceso e interoperabilidad
de los sistemas de salud a nivel nacional.

Información adicional - Se encuentran en lo que plantea el Objetivo 3 (Buena Salud) de la

Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible coadyuvando a la buena
salud que todos en el país requieren.
- Estas acciones a nivel del Ministerio de Salud se vinculan con el
Objetivo Estratégico Institucional 4 “Ampliación de la Cobertura de
Afiliación y Prestacional del aseguramiento en Salud” así como el
Objetivo Estratégico 02 “Instituciones Supervisadas cuentan con
reglas de juego claras y otorgan servicios de calidad, confiables,
seguros y sostenibles” del Plan Estratégico Institucional de
SUSALUD.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

Reglamentar el uso del Oficina General de Enero 2018 Julio 2018

sistema de acreditación de Tecnologías de
asegurados ante las Información,
aseguradoras y SUSALUD y SIS.
establecimientos de salud
públicos.

Diseñar e implementar el Oficina General de Abril 2018 Setiembre 2018

sistema en el SIS y ESSALUD. Tecnologías de
Información,
SUSALUD y SIS.

Desarrollo de pilotos del SUSALUD Setiembre 2018 Marzo 2019

sistema de acreditación en
principales hospitales de
Lima.

Brindar asistencia técnica y SUSALUD Setiembre 2018 Agosto 2019

soporte a aseguradoras y
hospitales

52
 Alineación y adecuación SUSALUD Setiembre 2018 Agosto 2019
progresiva de sistemas
existentes, mediante
sensibilización y asistencia
técnica5.

Información de Contacto

Nombre de la persona Ing. Jaime Alejandro Honores Coronado

responsable

Título, Departamento Intendente de Investigación y Desarrollo de SUSALUD

Correo electrónico y jhonoresc@susalud.gob.pe

teléfono

Otros actores de Gobierno SUSALUD; SIS, ESSALUD, IPRESS e IAFAS Públicas.

involucrados

Otros actores de Asociaciones del Consumidor, IPRESS Privadas entre otros.

Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

5
Se espera la totalidad de hospitales en Lima y un 50% de avance sobre la totalidad a Diciembre 2019

53
SANEAMIENTO

Ficha de Compromiso

14. Implementación de un sistema de información integral sobre proyectos de inversión en

saneamiento

01 de diciembre de 2017 – 31 de agosto de 2018

Institución responsable de la Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que el La información disponible sobre proyectos de inversión en

compromiso aborda? saneamiento es compleja, poco amigable, lo que dificulta el
acceso de la ciudadanía.
De otro lado, no existen portales que difundan información del
financiamiento de los proyectos, obras y de asociaciones
público privadas.

¿Cuál es el compromiso? La Oficina General de Estadística e Informática implementará

un sistema de información integral sobre proyectos de
inversión en saneamiento a nivel de región.
El sistema mostrará información sobre el financiamiento en
proyectos, obras, expedientes y estudios de Saneamiento por
región y provincia, número de proyectos, población
beneficiada y financiamiento.
La información estará a disposición de los ciudadanos y
Gobiernos Locales y Regionales.

¿Cómo contribuirá a resolver la El compromiso representa una oportunidad para los

problemática? ciudadanos, Gobiernos Locales y Regionales y usuarios del
sistema para conocer los proyectos, obras, expedientes y
estudios de saneamiento en los que participa el MVCS. Al poner
toda la información a disposición del ciudadano facilitará la
planificación por parte de los Gobiernos Regionales de nuevos
proyectos en cada una de las regiones.

¿Por qué es relevante a los valores de Es relevante frente a la transparencia, debido a:

OGP?  Se publica información, se mejora la calidad de la
información y acceso a los usuarios del sistema.
 A la rendición de cuentas, porque que da a conocer la
gestión de los proyectos a nivel regional.
 Uso relevante de las Tecnologías de Información e
innovación tecnológica.

54
Información adicional El compromiso forma parte de la implementación del sistema
de georreferenciación que forma parte del Sistema Integral de
Agua y Saneamiento (SIAS), se desarrollará con recursos
propios y se requiere esfuerzo para afrontar costos de
publicidad, publicación y mantenimiento en portal web,
capacitaciones o instructivos, reuniones, personal, entre otros.

Actividad y producto entregable Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

1. Análisis y diseño del Sistema Ministerio de Diciembre 2017 Febrero 2018

Vivienda,
Construcción y
Saneamiento

2. Desarrollo de versión web Ministerio de Marzo 2018 Mayo 2018

del Sistema. Vivienda,
Construcción y
Saneamiento

3. Implementación del Sistema Ministerio de Junio 2018 Julio 2018

en versión web. Vivienda,
Construcción y
Saneamiento

4. Despliegue del sistema. Ministerio de Agosto 2018 Agosto 2018

Vivienda,
Construcción y
Saneamiento

Información de Contacto

Nombre de la persona responsable Daniel Camacho Zárate

Título, Departamento Director General de la OGEI

Correo electrónico y teléfono dcamacho@vivienda.gob.pe

Otros actores de Gobierno

involucrados

Otros actores de Organizaciones de

la Sociedad Civil, Sector Privado,
Organizaciones multilaterales,
Grupos de Trabajo, etc.

55
 Ficha de Compromiso

15. Creación de un repositorio de estudios en materia de saneamiento

01 de enero de 2018 – 31 de agosto de 2018

Institución responsable de la Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que el Desconocimiento de las acciones del Estado para el cierre de
compromiso aborda? brechas relativas a saneamiento. Existe información de
indicadores en materia de saneamiento pero no son de dominio
público.

¿Cuál es el compromiso? La Oficina General de Estadística e Informática implementará

un repositorio de estudios en materia de saneamiento.
El repositorio mostrará información de estudios estadísticos de
servicios de saneamiento a nivel regional.
La información estará a disposición de los usuarios.

¿Cómo contribuirá a resolver la El compromiso representa una oportunidad para los

problemática? ciudadanos, Gobiernos Locales y Regionales y usuarios del
sistema para conocer los estudios de saneamiento en los que
participa el MVCS.
Al poner toda la información a disposición del ciudadano y la
sociedad civil facilitará aumentar el conocimiento de las
acciones del estado para el cierre de brechas relativas a
saneamiento.

¿Por qué es relevante a los valores de Es relevante frente a la transparencia, debido a:

OGP?  Se publica información, se mejora la calidad de la
información y el acceso a los usuarios del sistema.
 Uso relevante de las Tecnologías de Información e
innovación tecnológica.

Información adicional El compromiso se desarrollará con recursos propios y se

requiere esfuerzo para afrontar costos de publicidad,
publicación y mantenimiento en portal web, capacitaciones o
instructivos, reuniones, personal, entre otros.

Actividad y producto entregable Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

1. Consolidar los indicadores de Ministerio de Enero 2018 Marzo 2018

estudio en materia de Vivienda,

56
 saneamiento, y clasificar la Construcción y
información pública teniendo en Saneamiento.
consideración lo establecido en
la Ley de Transparencia de
Acceso a la Información Pública,
normas del Archivo General de la
Nación, estándares de
CONCYTEC.

2. Desarrollo de un sistema básico Ministerio de Abril 2018 Julio 2018

de repositorio. Vivienda,
Construcción y
Saneamiento.

Nombre de la persona responsable Daniel Camacho Zárate

Título, Departamento Director General de la OGEI

Correo electrónico y teléfono dcamacho@vivienda.gob.pe

Otros actores de Gobierno

involucrados

Otros actores de Organizaciones de

la Sociedad Civil, Sector Privado,
Organizaciones multilaterales,
Grupos de Trabajo, etc.

57
SEGURIDAD CIUDADANA

Ficha de Compromiso

16. Promover y difundir el uso de información y conocimiento en materia de seguridad para la

formulación de políticas, planes y proyectos sobre seguridad ciudadana

Noviembre 2017 – Agosto 2019

Institución responsable de Ministerio del Interior

la implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática El Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana (OBNASEC)

que el compromiso actualmente no realiza investigaciones o estudios obtenidos de las
aborda? propias fuentes de información del sector interior. Asimismo, no aporta
acciones alineadas a alguna política pública, con lo que se pierde su
visibilidad y trazabilidad.
Existen limitaciones para fortalecer capacidades de los operadores de
observatorios regionales de seguridad ciudadana.
El OBNASEC no interactúa con fuentes de información sistematizadas
propias del sector interior.
Se ha identificado que el OBNASEC no cuenta con un adecuado proceso
para la publicación de sus productos en formatos estándares para su
análisis, interpretación y descarga.

¿Cuál es el compromiso? Realizar una transformación operativa del Observatorio Nacional de

Seguridad Ciudadana, con la finalidad de brindar información que aporte
a la generación de propuestas relacionadas a políticas públicas sobre
seguridad ciudadana.

¿Cómo contribuirá a El compromiso representa una oportunidad para disponer de una fuente
resolver la problemática? primaria de información tanto para los funcionarios del sector interior
como de la ciudadanía a través del observatorio.

Con ello se orientará al OBNASEC a la producción analítica, que esté

conformado por un equipo interdisciplinario que elabore productos de
alto valor para la toma de decisiones en materia de seguridad ciudadana,
que permita el análisis de datos de los sistemas de información del sector
interior y posicionar el Observatorio como fuente primaria de
información tanto para usuarios internos y externos.

Para ello se ha previsto el fortalecimiento del observatorio nacional de

seguridad ciudadana a través del rediseño de su estructura organizativa,
incorporación de personal de alto desempeño, diseño e implementación

58
 de una herramienta tecnológica que interopere con los sistemas de
información en el sector interior, la adopción de los datos abiertos y la
implementación de una plataforma de capacitación virtual.

¿Por qué es relevante a los El compromiso es relevante frente al acceso a la información y la

valores de OGP? participación cívica debido a que ofrecerá a todos los interesados, la
oportunidad de participar en el análisis e interpretación de los datos
publicados sobre seguridad ciudadana, lo que mejorará la calidad de la
información que actualmente proporciona el Observatorio.

Información adicional  Vinculación con el Plan Bicentenario 2021, relacionada con el objetivo
de mejorar la gestión y previsión de la seguridad ciudadana.
 Vinculación con el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018,
dentro del Objetivo estratégico: Disponer de un Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana articulado y fortalecido.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Diseñar un modelo de Dirección de Gestión Enero 2018 Abril 2019

gobernanza de datos del del Conocimiento para
sector interior la Seguridad

2. Publicación de Dirección de Gestión Noviembre 2017 Noviembre 2019

investigaciones en del Conocimiento para
seguridad ciudadana la Seguridad

3. Diseñar e implementar Dirección de Gestión Noviembre 2017 Agosto 2019

una herramienta del Conocimiento para
tecnológica que interopere la Seguridad
con los sistemas de
información en el Sector
Interior

4. Crear un Portal de datos Dirección de Gestión Noviembre 2017 Noviembre 2019

abiertos para la publicación del Conocimiento para
de contenido generado por la Seguridad
el Observatorio

Información de Contacto

Nombre de la persona Noam Lopez Villanes

responsable

Título, Departamento Director de la Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad

Correo electrónico y nlopez@mininter.gob.pe

teléfono

59
Otros actores de Gobierno Mariana Llona Rosa
involucrados Directora General de la Dirección General de Información para la
Seguridad
Ricardo Valdés Cavassa
Viceministro del Viceministerio de Seguridad Pública

Otros actores de Banco Interamericano de Desarrollo

Organizaciones de la
Sociedad Civil, Sector
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

Ficha de Compromiso

17. Diseñar e implementar una política de prevención contra las extorsiones en la Región La Libertad
con participación ciudadana

Noviembre del 2017 – Diciembre 2018

Institución responsable de Ministerio del Interior

la implementación

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática que En los últimos 10 años, el índice de detenciones penales se ha

el compromiso aborda? incrementado cuantiosamente en Perú. A nivel nacional, entre los años
2006 y 2014 esta cifra se elevó en 95%. Si bien La Libertad ha registrado
un incremento menor al promedio nacional (42,6%), se cataloga como
el 4° departamento del interior del país con mayor número de personas
detenidas por cometer algún delito (INEI 2016). Uno de los principales
delitos por el cual están detenidos serian por el delito de extorsión, sin
embargo los casos no han disminuido conforme se puede observar en
los datos estadísticos. Según el Barómetro de las Américas, en el 2012
las extorsiones fueron el quinto delito más extendido en el Perú, al
representar el 7,2% del total. Según datos del INEI, El Porvenir se
encuentra dentro de los distritos con mayor homicidio y muertes
asociadas a hechos violentos, dentro de ellos por extorsión.

La Libertad es la región donde el delito de extorsión es más recurrente:

el 55,8% de empresas liberteñas son extorsionadas. Le sigue Lima
Provincias, con 50,4%. Luego figuran las regiones del norte del país:

60
 Tumbes (42%), Piura (41,9%), Lambayeque (28,4%), Cajamarca (28,2%)
y Áncash (27,5%). Callao ocupa el puesto 21 (4,2%).

De acuerdo a la misma encuesta de victimización empresarial, la

actividad económica más afectada por las bandas extorsionadoras es la
construcción. El 40% de empresarios extorsionados proviene de este
sector. Le siguen el comercio y reparación de vehículos automotores
(18,4%) y el servicio de transporte (8,3%).

En base al ENAPRES se puede observar que el 19,7% de extorsiones son

a pequeñas empresas y el 14,6% a microempresas; solo el 5,5% de
extorsiones son a grandes y medianas empresas. En función a fuentes
policiales se sabe que de los 1.234 microbuses que circulan en la
provincia de Trujillo, 1.000 pagan cupos a las organizaciones criminales,
cada microbusero pagaría al menos S/ 20 diarios para que lo dejen
circular por las zonas más convulsionadas de Trujillo.

Según Anthony Pérez Bardales, magistrado de la Fiscalía Especializada

contra la Criminalidad Organizada (Fecor) hay bandas organizadas que
operan muchas veces bajo la fachada de sindicatos de construcción o
hasta de empresas de seguridad que a los agraviados les obligan a pagar
miles de soles en cupos a cambio de no atentar contra sus vidas o las de
sus familiares. Gino Costa (2014) señala que las extorsiones en
construcción civil ocurren en todo el territorio nacional, hay ciudades
como Trujillo y Chiclayo donde organizaciones criminales tienen
sometidas a chantaje a sectores productivos enteros, como el
transporte público y el comercio, obligando a cada microbusero, taxista,
mototaxista y comerciante a contribuir con una cuota diaria por el
servicio de seguridad.

¿Cuál es el compromiso? La Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad, de la

Dirección General de Información para la Seguridad, del Viceministerio
de Seguridad Pública, facilitará información estadística, evidencias
cuantitativas y cualitativas sobre las características de la extorsión en la
ciudad de Trujillo, con el objetivo de diseñar e implementar una política
de prevención contra extorsiones en la Región La Libertad con
participación de la ciudadanía. La elaboración de los lineamientos y la
política contará con la participación de los diferentes actores, como la
Dirección General Contra el Crimen Organizado, División Especializada
de la Policía Nacional Contra el Crimen Organizado, el Gobierno Regional
de La Libertad, y municipalidades de la Provincia de Trujillo.

¿Cómo contribuirá a Se facilitará información, evidencias para la formulación de

resolver la problemática? lineamientos, políticas focalizadas basadas en evidencias, con
participación de los principales actores, lo que permitirá cambiar la
práctica de intervención para enfrentar la extorsión. Facilitará que los

61
 diferentes actores se manifiesten, generen consensos y la estrategia
tenga legitimidad.
Los datos, evidencias encontradas en marco al estudio serán difundidos
en espacios públicos con autoridades, funcionarios, actores que estén
vinculados a la lucha contra el crimen organizado, en ese marco se
generarán compromisos, acuerdos para conformar los espacios de
diálogo especializado y elaborar propuestas para enfrentar el fenómeno
criminal. Con el liderazgo de la Dirección de Gestión del Conocimiento
para la Seguridad se elaborará un plan de seguimiento a las
recomendaciones propuestas, acordadas, para el cual se contará con la
participación de la Dirección General del Crimen Organizado, División
Especializada de la Policía Nacional para el Crimen Organizado,
autoridades de las Municipalidades distritales de Trujillo y Gobierno
Regional de La Libertad.

¿Por qué es relevante a los Es relevante porque busca una nueva forma de participación e
valores de DGIS? intervención colectiva, con co- responsabilidad e involucramiento de los
diferentes actores, incluyendo a la sociedad civil. Asimismo busca
innovar el diseño de políticas y estrategias que es parte de la gestión del
conocimiento.
Es relevante frente a la innovación, en cuanto se dispone de evidencias
para formular los lineamientos y políticas de intervención.

Información adicional La investigación es relevante porque :

1. Se encuentra dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible: Paz,

justicia e instituciones sólidas, para lograr los Objetivos de
Desarrollo Sostenible son necesarias sociedades pacíficas, justas e
inclusivas. Las personas de todo el mundo no deben tener temor a
ninguna forma de violencia y tienen que sentirse seguras a lo largo
de su vida, independientemente de su origen étnico, religión u
orientación sexual.
2. Es parte del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, que tiene como
objetivo disponer de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
articulado y fortalecido.
3. Responde a uno de los compromisos país, para la integración de la
OCDE se tiene como acuerdo lucha contra el cohecho y crimen
organizado.
4. El compromiso dispone de un presupuesto para el estudio el cual
está en curso. Se tiene planificado contar con el estudio e
información en el mes de diciembre.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Estudio de caso sobre las Dirección General de Noviembre 2017 Diciembre 2017
características de la Información para la
Seguridad.

62
extorsión en la ciudad de
Trujillo.

2. Diagnóstico estadístico de Dirección General de Noviembre 2017 Diciembre 2017

la problemática de extorsión Seguridad para la
en la región y de las medidas Información
adoptadas por el Estado.

3. Presentación del estudio Dirección General de Febrero 2018 Febrero 2018

en un evento regional y Seguridad para la
generación de Información
compromisos.

4. Elaboración de Dirección General de Marzo 2018 Abril 2018

recomendaciones y Seguridad para la
propuestas para la Información
implementación de políticas
e intervenciones en la lucha
contra la extorsión.

5. Elaboración e Dirección General de Abril 2018 Diciembre 2018

implementación de un Seguridad para la
sistema de seguimiento a las Información
recomendaciones

Información de Contacto

Nombre de la persona Noam López Villanes

responsable

Título, Departamento Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad.

Correo electrónico y nlopez@mininter.gob.pe

teléfono

Otros actores de Gobierno Mariana Llona Rosa, Directora General de la Dirección General de
involucrados Información para la Seguridad; Ricardo Valdés Cavassa, Viceministro del
Viceministerio de Seguridad Pública del Ministerio del Interior.

Gobierno Regional de La Libertad, Municipalidad Provincial de Trujillo,

Municipalidades de El Porvenir, La Esperanza y Florencia de Mora,
Dirección General de Crimen Organizado, División Especializada de
Crimen Organizado de la Policía Nacional, Dirección de Participación
Ciudadana.

Otros actores de Programa Conjunto de las Naciones Unidas para la Seguridad y la Paz.
Organizaciones de la El Programa viene implementando una experiencia piloto en los
Sociedad Civil, Sector distritos de alto riesgo en Trujillo (El Porvenir, La Esperanza y
Privado, Organizaciones Florencia de Mora), desarrollan un modelo holístico,

63
multilaterales, Grupos de autosostenible y multisectorial para reducir la criminalidad, y
Trabajo, etc. especialmente la participación juvenil en actos delictivos, la
violencia basada en género y los crímenes violentos, con la
colaboración conjunta del Programa se ha dado inicio del estudio sobre
extorsión en los tres distritos señalados.

Ministerio de Justicia como parte del sistema de justicia, es un actor

principal en la lucha contra la criminalidad.

Ficha de Compromiso

18. Fortalecer los sistemas existentes sobre trata para mejorar la atención a la víctimas

Noviembre 2017 – Agosto 2019

Institución responsable de Ministerio del Interior a través dela Comisión Multisectorial de naturaleza
la implementación permanente contra la trata de personas y tráfico ilícito de migrantes.

Descripción del compromiso

¿Cuál es la problemática El Perú es considerado un país de origen, tránsito y destino de hombres,

que el compromiso mujeres, niños y niñas que se encuentran en situación de trata. Según, el
aborda? Ministerio Público entre los años 2009 y 2014, hubo un total acumulado
de 2,241 casos de trata de personas. Esta situación implicó, en ese
período de tiempo, un total de 3,911 presuntas víctimas y 3,252
presuntos implicados (Ministerio Público, 2015). Al respecto, el Estado
Peruano ha establecido Políticas para tratar el fenómeno y su atención
integral, entre los que se encuentra el Plan Nacional contra la Trata de
Personas 2017-2021.

El referido Plan reconoce causas directas que explican la existencia y

persistencia de la trata de personas, como son la i) débil gestión
institucional para la implementación de políticas, ii) inadecuada atención
de los servicios de atención, protección y reintegración de víctimas e iii)
ineficiencia de las medidas de fiscalización y persecución del delito. Al
respecto, es visión del Plan, el garantizar un entorno seguro entorno
seguro a la población en situación de riesgo ante la trata de personas y la
protección integral a sus víctimas y con respeto a su dignidad humana y
la restitución de sus derechos, proponiendo como objetivos estratégicos,
la reducción de los factores de riesgo frente al delito de la trata de
personas y sus formas de explotación, así como la garantizar los servicios
y espacios de atención, protección integral, integración y reintegración de
calidad, considerando las necesidades y expectativas de las víctimas y su
entorno familiar y comunitario.

64
¿Cuál es el compromiso? El Ministerio del Interior lidera la Comisión Multisectorial de naturaleza
permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico ilícito de Migrantes,
a través del cual considera necesario fortalecer los sistemas existentes
sobre la trata de personas para mejorar la atención integral a las víctimas,
a través de la actualización y mejora de los sistemas existentes y la
generación de conocimiento orientado a la formulación de Políticas
Públicas en la materia.

¿Cómo contribuirá a El compromiso representa una oportunidad para los ciudadanos y

resolver la problemática? organizaciones vinculadas a la lucha contra la trata toda vez que la
articulación de los sistemas de información con los que se cuentan
actualmente permitirá generar conocimiento relevante del fenómeno
delictivo, a fin de orientar el diseño de políticas de intervención oportuna
en la lucha del delito, así como aquellas que permitan la identificación y
atención oportuna de las víctimas y los riesgos asociados a ellas, que
permitan prevenir y reducir dichos factores.

Estas intervenciones permitirán a las instituciones focalizar acciones en

virtud a los objetivos del Plan, reduciendo los indicadores existentes de
victimización, a través del enfoque preventivo, sin dejar de lado las
acciones de control, fiscalización y persecución del delito, así como la
atención integral a las víctimas.

¿Por qué es relevante a los El compromiso es relevante frente a la innovación y tecnologías de la

valores de OGP? información, en cuanto permitirá interconectar sistemas entre los actores
vinculados a la lucha contra la trata de personas.
Asimismo, es relevante en cuanto permitirá una adecuada gestión del
conocimiento del fenómeno delictivo que permita implementar políticas
en bien de la ciudanía en general, reduciendo los factores de riesgo
asociados a las víctimas y fortaleciendo el sistema de atención de las
mismas.

Información adicional El compromiso se encuentra directamente vinculado a los Objetivos del

Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, así como el Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 y las funciones en materia
de criminalidad organizada que ostenta el Ministerio del Interior.

Asimismo se encuentra vinculado a los lineamientos de la Política

Nacional frente a la Trata de Personas y sus formas de Explotación.

Actividad y producto Responsable Fecha de Inicio Fecha de término

entregable

1. Actualizar y mejorar la MININTER Octubre 2017 Febrero 2018

información de los MP

65
sistemas existentes:
Sistema de Registro y
Estadísticas del Delito de
Trata de Personas y afines
(RETA) y Sistema de
Información Estratégica
sobre Trata de Personas
(SISTRA)

2. Interoperabilidad de los MININTER Enero 2018 Diciembre 2018

sistemas RETA y SISTRA MP

3. Capacitación en la MININTER Enero 2018 Permanente

Gestión del Sistema RETA

4. Sistematización de Dirección de Gestión Noviembre de 2017 Enero 2018

registros y sistemas que del Conocimiento para
contengan información de la Seguridad.
víctimas de trata de
personas que generen un Dirección de Derechos
banco de datos que Fundamentales
contenga registro histórico
de las víctimas, con
incidencia en el lugar de
nacimiento y residencia.

5. Estudio Riesgo de Dirección de Gestión Febrero 2017 Junio 2018

victimización de trata de del Conocimiento para
Personas en Perú la Seguridad.

6. Presentación del Estudio Dirección de Gestión Julio 2018 Julio 2018

de riesgo de victimización del Conocimiento para
de trata de personas en la Seguridad.
Perú

7. Elaboración de Dirección de Gestión Agosto 2018 Agosto 2018

recomendaciones para del Conocimiento para
focalización de acciones de la Seguridad.
prevención y disminución
de riesgos de victimización
de trata de personas.

Información de Contacto

Nombre de la persona Noam López Villanes

responsable

Título, Departamento Dirección de Gestión del Conocimiento para la Seguridad

66
Correo electrónico y nlopez@mininter.gob.pe
teléfono

Otros actores de Gobierno Mariana Llona Rosa, Directora General de la Dirección General de
involucrados Información para la Seguridad; Ricardo Valdés Cavassa, Viceministro del
Viceministerio de Seguridad Pública del Ministerio del Interior. Ministerio
Público, Policía Nacional del Perú, Dirección General de Seguridad
Democrática del Ministerio del Interior.

Otros actores de Miembros de la Comisión Multisectorial de naturaleza permanente

Organizaciones de la contra la trata de personas y tráfico ilícito de migrantes
Sociedad Civil, Sector
Privado, Organizaciones
multilaterales, Grupos de
Trabajo, etc.

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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reform a del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

De la política pública al valor público: la cadena lógica de resultados

Iriana Diana Ferreyra

Durante el año 2015, en Cartagena de Indias, Colombia, se desarrolló una asistencia técnica
que tenía por objetivo aportar herramientas para la definición de unos lineamientos para el
diseño e implementación de políticas de desarrollo económico, social y la sostenibilidad
ambiental del distrito, y promover la participación ciudadana y la evaluación de dichas
políticas públicas. El trabajo se realizó desde el Instituto de Políticas Públicas Regionales y
de Gobierno (IPREG) de la Universidad de Cartagena, contando para ello con un equipo
interdisciplinario.

Esta experiencia permite reflexionar y ejemplificar los aspectos clave de toda política pública
y el rol que su diseño tiene tanto para generar resultados como para poder evaluar su
alcance.

En un sentido amplio puede entenderse por política pública todo aquello que el gobierno
decide hacer o no hacer (Dye). Esta definición laxa se complementa, en esta experiencia, por
un lado, con el recurso analítico de la esquematización en etapas secuenciales que
conforman una política esperando que al abordar cada una de las etapas se pueda llegar a
abordar integralmente esa política pública (Laswell), y por otro, con el énfasis en la
necesidad de enfoques participativos para el análisis y desarrollo de las políticas públicas
(Torgerson). La visión adoptada implica la comprensión de la interrelación existente entre los
diferentes momentos de la política (no necesariamente cronológicos) y la interpretación de la
evaluación de la política como parte del desarrollo de la misma.

Para diseñar, implementar, evaluar una política pública es fundamental contar con un marco
de referencia claramente definido. Es su construcción uno de los primeros esfuerzos que
todo servidor público debería realizar. Por marco de referencia se entiende toda la
información necesaria para definir los problemas prioritarios de un territorio y de la
comunidad que lo habita. Cada gobierno partirá de una situación diferente según los hábitos
y esfuerzos con los que ya se cuente para la definición de las políticas públicas. En el caso
del distrito de Cartagena, se cuenta como punto de partida con un Plan de Desarrollo y es a
partir del mismo que desde el inicio de la asistencia técnica se delimitaron tres dimensiones
para el abordaje, tres prioridades desde las cuales es posible concebir el desarrollo regional
y por ende el diseño e implementación de las políticas públicas que conducirán a él. Las tres
dimensiones elegidas por Cartagena son las siguientes: desarrollo social, el desarrollo
económico y la sustentabilidad ambiental.

Interesa destacar en este punto que es valioso contar con alguna plataforma a partir de la
cual poner en cuestión, reflexionar, socializar, debatir, etcétera. Puede ocurrir que como
resultado de estos procesos tal plataforma se vea completamente transformada, igualmente
los aprendizajes serán de gran riqueza para todas las partes: tanto diseñadores internos y
externos de la política como ciudadanos que se involucren en las diferentes instancias.

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La información existente, los sistemas de monitoreo que se venían utilizando, las

conclusiones a las que se ha arribado anteriormente, constituirán elementos útiles para la
revisión, los que no necesariamente deberán descartarse, ya que desde sus propios aciertos
y errores se podrá llegar a formulaciones superadoras, con mayor potencial para generar
resultados e impactos.

Tomando en cuenta, a modo de ejemplo, las tres dimensiones elegidas por Cartagena -
desarrollo social, desarrollo económico y sustentabilidad ambiental-, puede afirmarse que el
distrito se posiciona en la búsqueda del desarrollo regional.

También, puede sostenerte que Cartagena, al considerar deseables la participación

ciudadana en los procesos que van desde el diagnóstico hasta la evaluación de una política
pública, tanto como al considerar deseable la evaluación en sí de las políticas, se abre a la
posibilidad de explorar alternativas innovadoras, que permitan generar valor público
eficientemente. Los caminos abiertos hacia la participación y la evaluación son arduos,
siendo por ello, especialmente significativos sus primeros pasos.

La atención se dirige en este escrito a aquello que subyace a toda política pública, esto es:
su teoría del cambio, su cadena lógica de resultados; esto es el modo en que se considera
que los componentes de la política se relacionan entre sí, generando unos efectos y
resultados. Una rigurosa elaboración/revisión del plan (de desarrollo), permitirá
definir/esclarecer tanto una cadena lógica de resultados del mismo como de cada una de las
políticas que lo componen/compongan.

De modo genérico, puede establecerse que la misión de toda política pública es generar
valor público (Moore: 1998). Esto es generar un valor agregado para la ciudadanía o un
sector de la misma: resolviendo adecuadamente los problemas relevantes de un territorio,
satisfaciendo las necesidades prioritarias de una sociedad o de un grupo dentro de ella,
generando condiciones para un amplio ejercicio de los derechos, disminuyendo las brechas
socioeconómicas de una comunidad… es así que los gobiernos pueden generar valor
público.

La posibilidad de averiguar si una política pública -sea cual fuera- cumple con su propósito
último (la generación de valor público) se vincula con el modo en que su teoría del cambio ha
sido clarificada. Desde este punto de vista, el rol de los servidores públicos implica de modo
subyacente al diseño, implementación y evaluación de la política pública, el esfuerzo de
explicitar la teoría del cambio de la misma y su actualización en función de las evidencias
que se vayan recogiendo.

Es decir que, visto el asunto de modo secuencial, la teoría del cambio subyace, en primer
lugar, a la planificación de la política y se traduce en una cadena lógica de resultados e
impactos de la misma. En segundo lugar, la teoría del cambio está implícita como guía
durante la implementación -especialmente en el sistema de monitoreo- y, por último, emerge
en la etapa de la evaluación de resultados, donde resulta clave para la valoración de la
política pública y sus efectos.

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Retomando el ejemplo de Cartagena, se cuenta allí con unas dimensiones priorizadas para
alcanzar el desarrollo regional. Para que sea posible derivar de ellas, la cadena lógica de
resultados del accionar gubernamental, será necesario definir políticas concretas de
intervención que se correspondan con las dimensiones, ya sea que las aborden de modo
diferenciado o combinado, o que las mismas resulten desagregadas en subdimensiones. El
siguiente paso se relacionará con la identificación del ámbito de incidencia de dichas
políticas, -es decir el campo puntual en el que las intervenciones públicas seleccionadas
generan efectos- en estrecha relación con el paso anterior, es decir, con las líneas de acción
gubernamental definidas a partir del diagnóstico.

Cuando todo ello ha sido explicitado, la tarea de evaluar la política pública contará con
elementos claros e información específicamente recogida en el sistema de monitoreo a los
fines de corroborar los supuestos comprendidos en la teoría del cambio.

Asimismo, cuando la teoría del cambio no ha sido explicitada, llegado el momento de la

evaluación, la misma puede ser reconstruida a partir de las acciones comprendidas en la
política y de las evidencias generadas de su implementación y resultados.

La cadena lógica de resultados, tiene la capacidad de responder, concretamente a tres

preguntas:

1.1 ¿Cuáles son los resultados deseados?

Al definir los objetivos, la planificación se adelanta y proyecta un estado de situación
deseable, al que se procurará llegar partiendo de un estado inicial que se corresponde con el
diagnóstico. La caracterización de ese estado de situación deseable, se traduce en
resultados que se espera alcanzar mediante la política pública.

1.2 ¿Cómo se alcanzarán estos resultados?

La elección de unas estrategias o líneas de acción concretas, establece un camino concreto
por el cual se considera que se alcanzarán los resultados, entendidos estos como efectos
directos e inmediatos de la aplicación de las políticas públicas. A los resultados, seguirán los
impactos, que pueden definirse ampliamente como efectos a largo plazo de las políticas
públicas. Cabe advertir que son menores posibilidades de establecer relaciones causales
directas entre las políticas públicas, líneas de acción o estrategias y los impactos, ya que
existirán siempre otras variables a las que atribuir responsabilidad.

1.3 ¿Cómo se sabrá que se han alcanzado estos resultados?

Junto con los objetivos y las líneas de acción, la política pública debe definir a priori sus
propios mecanismos de evaluación. Ello implica la elección de indicadores que permitan dar
cuenta de los logros alcanzados. Los indicadores constituyen expresiones cuantitativas y/o
cualitativas de información que permiten dar cuenta de una realidad.

Al definirlos los objetivos corresponderá establecer también unas metas, es decir la

cuantificación de los resultados que se espera lograr en un plazo determinado de tiempo, en
relación a los objetivos concretos que se persiguen.

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Habrá que seleccionar también: unos indicadores de metas, que posibiliten medir el progreso
en el logro de las mismas; unos indicadores de realización, para medir la ejecución física y
financiera de las líneas de acción; y unos indicadores de resultado a fin de medir los efectos
directos e inmediatos causados por las políticas públicas puestas en marcha.

Por supuesto, posteriormente podrán ampliarse las posibilidades de evaluación de la política,

pero desde el momento inicial es clave la consideración de cuáles elementos mínimos
deberán registrarse a los fines de analizar la capacidad de creación de valor de la alternativa
de política elegida.

En conclusión, identificados y priorizados los problemas, definidos los objetivos y las líneas
de acción, corresponde planificar de modo preciso y concreto cada una de ellas,
estableciendo los resultados esperados y los indicadores y metas que permitirán realizar el
seguimiento de la implementación.

El gráfico 1 ofrece una representación de los componentes centrales desde el punto de vista
teórico del que es fundamental apropiarse en la práctica para la definición de las políticas
públicas. A modo de ejemplo, a los fines de ofrecer de modo claro el recorrido recomendado
para la definición de la política pública, se supone una política denominada “Cartagena
Competitiva” para la que corresponderá precisar los aspectos señalados.

Como se expresó anteriormente, desde el inicio de la asistencia técnica se consideraron

como dimensiones prioritarias las siguientes:

Desarrollo Económico
Desarrollo Social
Sostenibilidad Ambiental

A su vez, el análisis de la información documental y el trabajo realizado en los talleres

participativos permitió distinguir unos problemas específicos vinculados a las anteriores
dimensiones y considerados prioritarios por los actores consultados, dichos problemas como
se ha venido argumentando pueden englobarse en una preocupación principal ligada a la
competitividad y sustentabilidad del territorio. La interpretación correcta de los principales
problemas complejos a resolver que afectan a la población y al territorio debe guiar la
intervención pública, entendiendo y discriminando aquellos problemas que son estructurales
de los coyunturales.

A partir del trabajo en los talleres realizados con actores claves, se pudieron formular cuatro
principales problemas estructurales que involucran ajustar la acción del sector público en
Cartagena, a saber:

1. La Bahía interna de la ciudad está sobrecargada de actividades, mientras que el

resto del litoral está aún sin intervenirse ordenadamente. La línea costera presenta
asentamientos de vivienda con déficit social, con riesgo susceptible de inundación,
y mínima regulación y mantenimiento de los canales naturales y la red pluvial.

2. La cultura productiva concentra la especulación inmobiliaria, mientras que se

requiere desarrollar nuevos polos de inversión y fomento al emprendimiento.
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3. La conectividad espacial y los sistemas de movilidad presentan obstáculos a la

integración social y cultural. La falta de conectividad en el espacio público y el
diseño modal y vial segrega a los grupos más pobres a la Popa y la zona sur de la
ciudad, mientras que encarecen sus costos y tiempos de transporte para acceder a
las zonas de trabajo (especialmente las zonas Centro y Bocagrande).

4. Los ciudadanos perciben lentitud respecto al control de la brecha social y ven con
desconfianza las actuaciones públicas, a pesar de los esfuerzos de modernización
de la gestión pública y de fomento a la participación.

En función de ello, se considera pertinente que el ejercicio participativo de análisis y

diagnóstico se complemente con un enfoque territorial para el despliegue de la política
pública de los próximos años, tomando como base los principales cuerpos de agua. Para ello
se ilustra en la Figura 1, la Zona 1, Bahía interna de Cartagena, como el área consolidada en
términos de aglomeración de enclaves turístico, comercial y de servicios. La Zona 2
corresponde al área insular (Turismo y náutica), del Canal del Dique (potencial logístico
fluvial) y el enclave Industrial de Mamonal (Puertos, Astilleros, Petroquímico-plástico y
cementeras). La Zona 3 es la Ciénaga de La Virgen que recibe las aguas desde Turbaco y
Santa Rosa (Turismo ambiental).

Se considera aquí en detalle solo uno de los problemas estructurales, a modo de ejemplo
(Tabla 1). Allí se ofrecen unos resultados esperados y unos indicadores mínimos de producto
sugeridos para las líneas de acción antes propuestas.

Se enfatiza que la planificación acabada de una política pública requiere un mayor

despliegue analítico del que aquí se ofrece, puesto que se indican tan solo unos lineamientos
para el abordaje de las políticas públicas en general, aunque basándose en elementos y
características concretas de la realidad de Cartagena. La planificación deberá incluir
instancias participativas e instancias de trabajo con expertos para definir exhaustivamente –
como se ha venido expresando– la oportunidad, viabilidad y evaluabilidad de las políticas
diseñadas.

Entre otras cosas, dicha planificación deberá incorporar indicadores de realización, que se
derivan de las actividades concretas definidas para cada programa, tal como se señala en la
tabla anterior. Como en este caso, no se definen las actividades sino solo los programas -a
los fines del ejemplo- no se proponen indicadores de realización, y -valga la insistencia- los
indicadores de resultado sugeridos son aproximados o mínimos y no exhaustivos, ya que de
la planificación concreta de objetivos y actividades, emergerá con claridad cuáles son los
aspectos incluidos en cada programa definido.

Se espera que estos lineamientos permitan fortalecer a la administración pública de

Cartagena en sus competencias para la definición de políticas públicas eficientes y efectivas
con capacidad de generar valor público allí donde la ciudadanía lo está demandando.
A la vez, este recorrido realizado para Cartagena, se ha hecho pensando en que su
metodología pueda utilizarse en otras experiencias de planificación para la sustentabilidad de
las ciudades.

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Reseña biográfica
Iriana Ferreyra (Irma Diana Ferreyra). 1983, Villa Dolores, Córdoba, Argentina.

Máster en Evaluación de Políticas Públicas de la Universidad Internacional de Andalucía

(2014). Maestranda en Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires (2016
esperado). Licenciada en Ciencia Política de la Universidad Católica de Córdoba (2005).
Tiene antecedentes en docencia, investigación, asesoramiento y asistencias técnicas a
gobiernos locales argentinos, especialmente en temáticas de políticas sociales y de empleo.
Actualmente se desempeña en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba como Coordinadora de Gestión del Conocimiento del
Instituto Federal de Gobierno. Es miembro de la Red Argentina de Evaluación (Evaluar) y de
la Red Internacional de Evaluación de Políticas Públicas (RIEPP).

Correo electrónico: irianaferreyra@gmail.com / Web: www.ifg.org.ar

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Cuadros, tablas y gráficos

Gráfico 1- La cadena de resultados del accionar público: ¿Cómo una política pública genera valor público?
Resultados: Impactos:
Marco Objetivos Estrategia Efectos directos e Incidencias de las E. en el
Teórico inmediatos de la logro de los O.
aplicación de las E. Consecuencias a LP.

Metas: Indicadores de
Cuantificación de los metas:
resultados que se Instrumentos que
Distrito de espera lograr en un posibilitan medir el Efectos o Impactos de la
Política
plazoCartagena
x en relación a progreso en el logro de resultados de las
Cartagena Líneas de acción política en la
Competitiva
los O. perseguidos. una meta. operaciones competitividad del
territorio

Pautas fundamentales: SEGUIMIENTO = MEDICIÓN = INDICADORES

Es clave entender cómo las políticas públicas Expresiones cuantitativas y/o cualitativas de una realidad. Mecanismo de sistematización de información.
generan valor/impactos.
Los impactos solo pueden observarse en el largo
plazo.
Hacia el final de la cadena de resultados, menores Indicadores de Indicadores de
posibilidades de establecer relaciones causales realización: impacto:
directas entre las estrategias y los impactos (por la Miden la ejecución física Miden las consecuencias
influencia de variables externas). de las líneas de acción,
y financiera de las líneas
Es sustancial incorporar las percepciones de los más allá de los efectos
actores claves en los diferentes momentos, incluso
de acción.
inmediatos.
en relación a qué se entiende por impacto en cada
caso en particular.
Elementos que integran el CMI
Fuente: Elaboración propia en base a Porrini; 2015, inédito.

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Tabla 1- “Cartagena Competitiva” Problemas, Objetivos, Líneas de acción, Resultados Esperados e Indicadores
PROBLEMAS OBJETIVOS LÍNEAS DE RESULTADOS INDICADORES DE PRODUCTO
ACCIÓN ESPERADOS
Asentamientos informales
Porcentaje de viviendas sin servicios
públicos
A- Disminuir las Empresas y vecinos Porcentaje de sanciones realizadas por
brechas existentes articulados en la control urbano
entre los diferentes definición de las Índice de Balance de usos de suelo por
a- Programa de
sectores de la prioridades de los localidades
puesta en valor de
Los ciudadanos ciudad en cuanto a barrios. Espacio público efectivo por habitante
la cultura y el
perciben lentitud desarrollo social, Sectores productivos Déficit de Cobertura de agua potable
espacio público de
respecto al mediante la y sector público Déficit en cobertura de alcantarillado
los barrios de
control de la promoción de la implicados en el logro Viviendas afectadas por las inundaciones
Cartagena.
brecha social y responsabilidad de unas metas Viviendas con servicio de recolección
ven con social empresaria ambientales definidas periódica de residuos sólidos
desconfianza (RSE). conjuntamente. Déficit de cobertura de energía eléctrica
las actuaciones Incidencia de la pobreza
públicas, a Coeficiente de Gini
pesar de los Gini de tierras
esfuerzos de B- Incrementar la Grupos vulnerables y
modernización participación de minoritarios de
de la gestión grupos vulnerables Cartagena
pública y de y minoritarios en la participando en Índice de Desarrollo Humano
fomento a la toma de b- Programa de espacios de toma de Índice de Gobierno Abierto (IGA)
participación. decisiones empoderamiento decisiones públicas, Porcentaje de presupuestos participativos
públicas, y en la de grupos de su implementación Sesiones públicas de rendición de cuentas
implementación y vulnerables y y evaluación. por año
evaluación de las minoritarios de Universidades y Presupuesto de apoyo a veedurías y
mismas, mediante Cartagena. organizaciones Consejo Territorial
la promoción de la sociales articuladas Índice de transparencia
responsabilidad en el fortalecimiento
social universitaria de la participación
(RSU). ciudadana.

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Figura 1-Zonas diferenciadas de incidencia estratégica en Cartagena de Indias, 2015

Fuente; Adaptado por IPREG, J. Amézquita, de www.openstreetmap.org

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 Paolo Sosa (editor)
Nuria Esparch
María Elena Sánchez
Darío Pedraglio
Maximiliano Ruiz

DESDE ADENTRO:
CASOS PRÁCTICOS DE GESTIÓN
EN EL ESTADO PERUANO

INSTITUTO DE
ESTUDIOS
PERUANOS
 Paolo Sosa (editor)
Nuria Esparch
María Elena Sánchez
Darío Pedraglio
Maximiliano Ruiz

DESDE ADENTRO:
CASOS PRÁCTICOS DE GESTIÓN
EN EL ESTADO PERUANO

Documento de Trabajo N.° 227

© Instituto de Estudios Peruanos, IEP
Horacio Urteaga 694, Lima 11
Central telefónica: (51-1) 332-6194
Fax: (51-1) 332-6173
Correo-e: <publicaciones@iep.org.pe>
Web: <www.iep.org.pe>

Libro electrónico de acceso libre disponible en:

<http://www.iep.org.pe/biblioteca_virtual.html>

ISBN 978-9972-51-575-0
Documento de Trabajo (ISSN 1022-0356)
Edición digital

Lima, julio de 2016

Diagramación: ErickRagas.com

Desde adentro: casos prácticos de gestión en el estado peruano / Paolo Sosa, Nuria Esparch, María Elena
Sánchez, Darío Pedraglio y Maximiliano Ruiz. Lima, IEP, 2016. (Documento de Trabajo, 227. Serie Política, 13)

WD/04.04.02/P/13

1. ESTADO; 2. REFORMA DEL ESTADO; 3. POLITICAS PÚBLICAS; 4. SECTOR PÚBLICO; 5. PERÚ

 Índice

Introducción..................................................................................................................... 5
Paolo Sosa Villagarcia

Experiencias de gestión el Gobierno Central ............................................................ 18

Nuria Esparch, María Elena Sánchez y Darío Pedráglio
Introducción........................................................................................................................... 18
Ministerio de Defensa: eficiencia en la compra de seguros........................................ 20
Ministerio de Trabajo: recibiendo mejor al ciudadano.................................................. 28
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social: la infraestructura, un desafío mayor.... 36
Ministerio de Trabajo: organizando el resarcimiento de diez mil despedidos......... 44
Reflexiones finales................................................................................................................ 51
Bibliografía.............................................................................................................................. 53

Experiencias de gestión en un gobierno regional .................................................... 61

Maximiliano Ruiz
Introducción........................................................................................................................... 61
Gobierno Regional de Piura: de la planificación estratégica a la operativa............. 64
Educación básica regular de la región Piura:
un nuevo modelo de gestión del sistema educativo.................................................... 78
Bibliografía.............................................................................................................................. 94
 Introducción
El Estado “Desde Adentro”
Paolo Sosa Villagarcia

¿Qué implica ver al Estado “desde adentro”?1 El lector podría asumir, correcta-
mente, que esta mirada implica un recuento de experiencias de funcionarios y ase-
sores dentro de diferentes instituciones públicas. El objetivo de este tipo de mirada
es que las experiencias recopiladas sirvan para el aprendizaje de la “cosa pública”,
especialmente en lo que refiere a la identificación de problemas en el sector
público, el diseño de estrategias para su solución y, finalmente, la implementación
y las condiciones que permiten que las políticas públicas funcionen efectivamente.
Ese es el objetivo de este volumen que compila trabajos desarrollados en medio de
la iniciativa titulada Reflexión para la gestión.

De esta manera, el lector encontrará en esta compilación algunas experiencias

de diseño e implementación de reformas tanto a nivel nacional y como subnacio-
nal, Experiencias que reflexionan sobre las posibilidades y dificultades de empren-
der reformas en el sector público, poniendo especial énfasis en la introducción
de nuevos enfoques de la gestión pública contemporánea. El libro reúne, de esta
manera, experiencias que van desde reformas en la política pública hasta la imple-
mentación de cambios específicos en infraestructura o en las dinámicas que rigen
el comportamiento de los funcionarios en las oficinas del Estado.

Dichas reflexiones se concentran en el nivel ejecutivo, es decir que están basa-

das en experiencias desarrolladas a nivel ministerial, en el Ministerio de Defensa,
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y Ministerio de Trabajo y Pro-
moción del Empleo, y a nivel del gobierno regional de Piura. Si bien es cierto que

1 El nombre de este volumen es una sugerencia de Nuria Sparch, María Elena Sánchez y Darío Pedraglio.
 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 6

las autoras y autores no son funcionarios públicos de carrera, en términos buro-

crático-administrativos, son expertos y consultores de amplia experiencia que han
acompañado como funcionarios de alto nivel o como autoridad electa. Esto nos
permite, además, una evaluación del sector público y la estigmatizada burocracia
desde su propia experiencia conduciendo las reformas.

Este tipo de relatos, en ese sentido, resultan muy importantes tanto por la
riqueza de sus apreciaciones como por la ausencia de información similar que, sis-
temática y analíticamente, de cuenta del funcionamiento del Estado desde la pers-
pectiva de alguien que, por decirlo de algún modo, se ha “ensuciado las manos”
lidiando con sus problemas. Durante los últimos años se han hecho importantes
avances en la publicación de textos que presentan análisis narrativos muy ricos
sobre la gestión de diferentes reformas y la implementación de políticas públicas
(ver Alza 2013). No obstante, es sumamente importante complementar este tipo de
lecciones con aquellas obtenidas de miradas que además nos introduzcan a una
perspectiva desde la gestión de este tipo de reformas y políticas públicas.

Esto es importante porque durante las últimas décadas se ha resaltado la impor-

tancia que tiene el Estado en el desarrollo de los países de América Latina y, con-
secuentemente, la importancia de su estudio desde la academia (Iazzetta 2007,
Mainwaring 2009, Tanaka 2010, Dargent 2012). De esta manera, la producción aca-
démica sobre el Estado latinoamericano se ha multiplicado de forma considerable,
ampliando los conocimientos sobre las fortalezas y debilidades que presentan y
resaltando las implicancias que estas características tienen sobre el sistema político,
social y económico en estos países. Sin embargo, estudiar este tipo de procesos
no es una tarea sencilla, puesto que en el fondo este tipo de trabajos nos muestran
el complejo funcionamiento del Estado. Funcionamiento que, por lo general, es
opaco para la mayor parte de la ciudadanía e incluso dentro de los sectores espe-
cializados en el estudio de la política y, por consiguiente, de las materias estatales.

En 1977, por ejemplo, Philip Abrahams resolvía con dureza que una de las prin-
cipales limitaciones del estudio del Estado consistía en no tomar en cuenta que el
“sector público” trata la información referente a su funcionamiento como si fuese
privada, es decir que dicho conocimiento no debe ser hecho público en tanto su
poder se sostiene en “la habilidad bastante conspicua de retener información, negar
la observación y dictar los términos del conocimiento” (Abrahams 2015, 23-24).
Esta afirmación puede parecer lo suficientemente abstracta como para ser tomada
en consideración, sin embargo, si uno revisa el conocimiento producido desde y
sobre el Estado peruano podría estar de acuerdo de que, cuando la información
viene fundamentalmente del primer tipo de fuente, existe un sesgo particular en
aquellos que priorizan el análisis de las buenas prácticas, resaltan la necesidad de
determinada política estatal o refuerzan la imagen de los efectos positivos de las
medidas adoptadas dentro de la política pública.

Mientras tanto, la gran producción de conocimiento sobre políticas públicas es

desarrollada mediante consultorías que, por lo general, establecen convenios de
confidencialidad que impiden el conocimiento público de los resultados de dichas
investigaciones financiadas con fondos públicos (ver Remy y Rochabrun 2016)
o son impugnados bajo argumentos que atañen a consideraciones “técnicas” o
metodológicas (Abrahams 2015, 24). Por ello, en medio del conocimiento difuso

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 7

sobre el funcionamiento de las entidades públicas, una iniciativa como esta resalta
y nos presenta una oportunidad valiosa para reflexionar sobre la lógica propia de la
gestión pública y la forma cómo se constituye el Estado.2 Se trata pues, en el mejor
de los sentidos, de un testimonio de parte que ilumina parcialmente esta área de
conocimiento.

Adicionalmente, ver al Estado “desde adentro” implica también la posibilidad

de una mirada detallada del funcionamiento mismo del Estado a partir de estas
experiencias. Es decir, esta perspectiva nos permite, como lectores, trascender las
lecciones aprendidas de la marcha emprendida por estos funcionarios y autorida-
des para, en el mejor de los términos, comprender su propia lógica y su apreciación
de la lógica en la gestión pública para entender cómo funciona el Estado peruano
y qué nos sugieren las dinámicas que desarrollan sus funcionarios “dentro y fuera”
del Estado. Esto nos permite avanzar más allá de la reflexión para la gestión y, de
esta manera, esbozar o corroborar algunas ideas sobre el Estado peruano desde las
lógicas de gestión que dibujan los testimonios aquí compilados.

En ese sentido, la literatura especializada distingue, grosso modo, dos formas de

“ver” al fenómeno del Estado. Por un lado, una suerte de mirada “telescópica” del
aparato estatal donde los investigadores, al igual que frente a un cuerpo celeste,
examinan sus características y rastrean su trayectoria, considerando su punto de
partida y las condiciones que han determinado su “ruta” de construcción estatal
(state building), especialmente frente a otros casos. Por otro lado, siguiendo la
metáfora, tenemos una mirada más bien “microscópica” del Estado, donde la aten-
ción se concentra en la disección de sus partes para comprender la forma cómo
operan sus entidades y establecer patrones que ordenan el relacionamiento entre
los segmentos del Estado, así como de estos segmentos frente a la sociedad.

Aunque ambas miradas se han desarrollado casi simultáneamente nos propo-

nen tendencias diferentes sobre el estudio de Estado y, en última instancia, sobre
la forma de aprehender al Estado para conceptualizarlo. Podemos encontrar, por
un lado, una tendencia a mirar al Estado en su conjunto, aún reconociendo que no
obra de manera unitaria y monolítica (Stepan 1978, Migdal 2011), proponiéndonos
indagar a grandes rasgos las características del Estado a propósito de su trayectoria
histórica y la comparación con otros estados. De esta manera es posible clasificar-
los en función de su fortaleza o su autonomía (Mann), su funcionalidad o la orienta-
ción de sus políticas (Evans et al. 1985), permitiéndonos buscar en la comparación
una explicación para las diferencias que muestran los aparatos estatales nacionales
(ver Centeno 2014, Paredes 2012, Kurtz 2013 y Soifer 2015).

Asimismo, desde la segunda forma de mirar al Estado encontramos una inquie-

tud mucho más centrada en la compresión del ejercicio cotidiano de los funciona-
rios y las agencias públicas, entendidas más bien de forma explícitamente “compar-
timentalizada” o fragmentaria (Abrahams 2011, Mitchell 2011), buscando entender
las culturas políticas que se desarrollan en el seno de estas instancias, así como
las dinámicas informales y contradictorias que despliegan los propios funcionarios
públicos (Gupta 2011). La idea de fondo es ver, a través de estas características, las

2 Algunas experiencias y balances previos son interesantes, aunque siempre publicados en coyunturas críticas o con la
distancia prudente de las propias reformas (ver Abusada et al. 2000).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 8

“micro-fundaciones” del Estado con el objetivo de comprender la naturaleza propia

del mismo, las contradicciones entre sus discursos y sus prácticas, y la forma cómo
el Estado proyecta una imagen propia para legitimarse.3

Más allá de establecer qué tipo de perspectiva es la correcta, es importante

señalar que ambas miradas son complementarias en el sentido que nos ayudan
a avanzar en la forma como estudiar un fenómeno tan complejo como la cons-
trucción y operatividad del Estado.4 No podemos comprender las micro-funda-
ciones del Estado si no tomamos en cuenta la historia de la formación del mismo,
sus inclinaciones, las coaliciones que lo constituyen y los niveles de autonomía
que éste representa en cada caso. Del mismo modo, no podemos quedarnos en
una mirada histórica del Estado ya que, particularmente en los aparatos estatales
más precarios, es importante observar la reafirmación cotidiana de las prácticas
estatales, la configuración de nuevos actores y la rutinización de nuevas prácti-
cas. Finalmente, más allá de la autonomía a nivel macro, debemos ser conscientes
que el Estado es tan permeable a la sociedad y la economía como cualquier otra
institución social (Mitchell 2011), lo que se refleja cotidianamente en sus propias
dinámicas (Migdal 2015).

En ese sentido, los trabajos compilados en este volumen son importantes para
comprender el Estado desde la segunda mirada pero, como hemos señalado, con
un matiz que constituye una ventaja analítica: son escritos por los propios actores
involucrados en la dinámica a la que se hace referencia. Esto es importante porque
a través testimonio de estos “actores estatales” podemos recuperar algunas ideas
que apuntan en la necesidad de comprender al Estado en su complejidad; es decir,
que estamos frente a una entidad paradójica que, en algunos casos, actúa contra
sí misma a través de sus diferentes oficinas; pero que, al mismo tiempo, busca
proyectar a través de sus funcionarios una imagen corporativa y unificada (Migdal
2015, 44). Volveremos sobre esto más adelante.

***

¿Qué sabemos sobre el Estado peruano? El estudio del Estado peruano tiene
referentes previos muy importantes. Las limitaciones durante el gobierno de Fer-
nando Belaúnde (1963-1968) y la solución “autónoma” de los problemas durante
el gobierno militar encabezado, inicialmente, por Juan Velasco Alvarado fueron un
punto de partida para estas discusiones.5 Adicionalmente, los estudios se han incre-
mentado sustancialmente durante las últimas dos décadas atendiendo los retos de
las reformas de mercado durante los años noventa, la permanencia de problemas
referidos a las capacidades estatales frente a un régimen democrático precario, el
efecto del auge económico sobre la administración pública y, más recientemente,

3 Esto, en su versión más radical, busca demostrar que el “Estado” no es más que la imagen auto constituida de una red
elemental de oficinas y funcionarios y que, por lo tanto, en realidad no existe (Abrahams 2011).
4 Ver, por ejemplo, la interesante discusión que plantea Paulo Drinot (2016) a propósito del trabajo de Hillel D. Soifer
(2015).
5 Esta experiencia desencadenó, por ejemplo, empresas que buscaban comprender las razones históricas de las limi-
taciones estatales y la imposibilidad de encabezar las reformas que el país requería (Cotler 1978), analizar las prácti-
cas burocráticas y deficiencias administrativas que rezagaban la acción estatal (Kuczynski 1977, McClyntock 1985, De
Soto et al. 1986), comprender los efectos de las políticas estatales en la economía y la sociedad (Webb 1977, Collier
1978, Matos Mar 1984, Dietz 1986), así como para discutir las características conceptuales del Estado más allá del caso
peruano (Stepan 1978).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 9

la introducción e implementación de políticas sociales. Esta literatura merece ser

revisada ampliamente para comprender el Estado puesto que proporciona, desde
un momento muy particular, una reflexión sobre las condiciones históricas, admi-
nistrativas y coyunturales que forman al Estado peruano y, consecuentemente, su
relación con la sociedad.

De esta literatura podemos concluir, grosso modo, que el Estado peruano es

comparativamente débil respecto a sus pares latinoamericanos (Kurtz 2013, Soi-
fer 2015). Por ello, el caso peruano es ubicado constantemente entre el grupo de
países que se encuentra más rezagado en términos de desarrollo de capacidades
estatales, especialmente en lo que se refiere a tributación, legitimidad, control del
territorio, entre otras. Este diagnóstico es importante porque en la discusión local
el Estado peruano aparece, desde algunas perspectivas, como un ente todo pode-
roso al que hay que limitar antes que fortalecer. Por ello, es importante resaltar
tanto el diagnóstico como los patrones históricos que han formado dichas caracte-
rísticas.6 En pocas palabras, conocer la trayectoria histórica de la construcción del
Estado peruano y conocer el origen de sus fortalezas y debilidades.

Estas trayectorias han sido explicadas en función de diferentes factores. Desde

una perspectiva histórica, las explicaciones resaltan el auge en la explotación de
recursos naturales, como en el caso del guano de isla, y su impacto decisivo sobre
los incentivos para la creación de capacidades de recaudación tributaria que, junto
a las dinámicas propias de las élites y grupos sociales, no lograron apuntalar el
fortalecimiento el Estado (Cotler 1978, Paredes 2012, Kurtz 2013, Soifer 2015), así
como las demandas sociales respecto de los servicios y derechos provenientes de
la acción estatal que, históricamente, han sido débiles y han reforzado la dinámica
antes mencionada (Soifer 2012).

Adicionalmente, algunas coyunturas específicas son resaltadas para compren-

der los cambios en los patrones estructurales del Estado como, por ejemplo, la
recuperación del control territorial luego del periodo de violencia política durante
el gobierno autoritario de Alberto Fujimori (Burt 2011), la expansión del Estado a
partir de los recursos y dinámicas sociales originados por el reciente boom en la
demanda de commodities (Perla 2010, Tanaka 2010, Dargent 2013, Bebbington
2013), así como la existencia de una expertos dentro del sector público que permi-
ten generar espacios de autonomía y desarrollo sectorial (Dargent 2015) y, poste-
riormente, la rutinización de dichas prácticas y políticas en la burocracia (Vergara
2013). No obstante, es importante resaltar la literatura reciente que reconoce avan-
ces sustanciales en el desarrollo de agencias estatales muy particulares que se han
beneficiado de contextos domésticos e internacionales muy favorables y que son
conocidas como “islas de eficiencia” (Dargent 2008 y 2014).7

Esta nueva condición he generado nuevas dinámicas al interior del sector

público, corroborando la idea de que el Estado más que unitario y monolítico es

6 Es relevante señalar, por ejemplo, que tanto Perú como Argentina inician el recorrido luego de la independencia con una
importante infraestructura heredada del aparato estatal colonial pero que, en la actualidad, presentan estados débiles,
mientras que Chile y Uruguay, que inician de manera menos auspiciosa, lograron construir Estados fuertes que se con-
solidan en el último siglo (Kurtz 2013).
7 Para los autores, los ejemplos más resaltantes de esta dinámica son aquellas agencias vinculadas al manejo de la eco-
nomía (Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central de Reserva o Comercio Exterior y Turismo) o la diplomacia
(Cancillería de la República).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 10

diverso y, hasta cierto punto, contradictorio. La primacía de los sectores econó-

micos y el desarrollo de las islas de eficiencia han generado nuevas correlacio-
nes de poder al interior del Estado, las cuales operan de manera desigual tanto
en el diseño formal de las políticas públicas como en los avatares cotidianos de
su implementación y del cumplimiento de las funciones públicas en general. Los
sectores como Economía y Finanzas (MEF), Energía y Minas (MINEM) o Transportes
y Comunicaciones (MTC), por ejemplo, tienen un nivel de influencia mayor, a través
de sus titulares, sobre las decisiones del Estado que otros sectores como Cultura
(MINCUL), Ambiente (MINAM) o Salud (MINSA).8 Asimismo, sectores como Desarro-
llo e Inclusión social (MIDIS) y Educación (MINEDU) se han empoderado durante
el último lustro gracias al efecto de irradiación tecnocrática proveniente del MEF
(Barnechea y Sosa Villagarcia 2014).

A nivel subnacional, el escenario es bastante más complicado. Hace más de

una década, durante el gobierno de Alejandro Toledo, se desarrolló la última gran
reforma descentralista que, a pesar de haber fracasado en el proyecto de regiona-
lización, ha tenido un impacto importante en la desconcentración y descentraliza-
ción de funciones desde el poder central hacia los gobiernos subnacionales (Loaiza
et al. 2010). Dentro de esta lógica podemos encontrar tendencias generales así
como variaciones importantes entre el desempeño de las agencias subnacionales
(ver Barrantes et al. 2011). En general, por ejemplo, tenemos la falta de claridad
en las competencias descentralizadas, espacio que se encuentra opacado por el
entreverado conjunto de normas en los diferentes niveles que versando sobre un
mismo tema se superponen generando parcelas de poder repartidas en diferentes
instituciones y niveles de gobierno (Vargas 2013, Gálvez y Sosa Villagarcia 2015).9

En términos generales, también se encuentran los problemas en el servicio civil

a nivel local, donde tanto los bajos salarios y adversas condiciones laborales o la
absoluta discrecionalidad de las autoridades en el nombramiento de funcionarios
acarrean niveles muy elevados de rotación en el personal, generando problemas en
la acumulación de conocimientos y capacidades en las entidades locales (Palomino
et al. 2013, Gálvez y Sosa Villagarcia 2015). Del mismo modo, las deficiencias gene-
rales son apuntadas en términos de eficiencia en la gestión y en el gasto público,
espacio que además requiere de un grado de control desde el gobierno central a
través de sistemas y plataformas que dependen, fundamentalmente del MEF.10

Esto ha generado la adaptación de viejas dinámicas, y la formación de nuevas,

alrededor de estos instrumentos de control en las gestiones locales así como el
“aprendizaje” del valor y la importancia de aprovechar (o transgredir) estos instru-
mentos a favor de los proyectos priorizados entre las autoridades y funcionarios

8 En su comparación entre los sectores de Economía y Salud en Perú y Colombia, Eduardo Dargent (2015) propone que
este tipo de dinámicas puede explicarse a partir del grado de autonomía que ganan las agencias estatales con la incor-
poración de expertos y el consenso político de que determinados temas no pueden ser “contaminados” con el debate
público. Del mismo modo, una mirada de la consulta previa exhibe elocuentemente esta desigualdad en la correlación
de fuerzas entre los sectores involucrados en su diseño e implementación (Gálvez y Sosa Villagarcia 2013, Sosa Villa-
garcia 2015). Del mismo modo, una comparación de la estabilidad de los cargos políticos en los ministerios señalados
da cuenta de una condición desigual que garantiza horizontes más largos en el caso de los sectores más empoderados
(Sosa Villagarcia 2014).
9 Palabra aparte merecen los efectos “perversos” que ha significado la introducción de reformas participativas en estos
espacios. Para esa discusión se recomienda revisar Meléndez (2012) y Uchuypoma (2013).
10 Muchas de estas deficiencias, vale decirlo, provienen también del rezago de infraestructura y conectividad que aun
padecen algunos espacios locales (León 2013).

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 11

locales, apoyados por consultores externos (Gálvez 2016).11 Siguiendo esta mirada
“microscópica”, los estudios muestran una gran permeabilidad de las instituciones
públicas frente a la sociedad mediante dinámicas transgresivas que modelan la
práctica misma del Estado. Dichas prácticas cotidianas de corrupción o clientelismo
el configuran en gran medida la forma cómo opera concretamente el Estado y,
fundamentalmente, la forma cómo los ciudadanos se aproximan a este y acceden a
sus servicios (Mujica 2011). Dinámicas patrimonialistas que permanecen invisibles y
son funcionales al funcionamiento del Estado hasta que, en algunos casos, escalen
a espacios nacionales constituyéndose como escándalos públicos (Arévalo 2015).12

***

Los trabajos compilados en este volumen presentan una mirada al Estado desde
niveles de gobierno nacionales y subnacionales. Los textos, basados en la expe-
riencia de sus autores “desde adentro” de la gestión, nos permiten observar los
problemas, estrategias y dinámicas de implementación que se desarrollan en el
seno del aparato estatal. Las experiencias recopiladas en ambos niveles, pero sobre
todo en el espacio subnacional, hacen tangible de la advertencia antes señalada de
que el Estado, al menos analíticamente, no debe ser visto como un ente necesaria-
mente unitario ni monolítico. Por el contrario, las experiencias de reforma y diseño
de política en ambos niveles nos dan cuenta de oficinas desiguales y, muchas
veces, contradictorias en sus políticas. Es necesario, entonces, mirar al Estado en
sus fragmentos, en sus dependencias, en sus oficinas puesto que ahí se configura,
en última instancia, la imagen que éste proyecta sobre sus ciudadanos.

Una primera lección que resaltan las autoras y autores compilados es la impor-
tancia de prever que la burocracia tiene una cultura propia, un conjunto de carac-
terísticas conductuales que ordenan sus acciones y su cosmovisión sobre las refor-
mas que buscan ser implementadas. Lo que los autores denominan “movimiento
inercial” o la “resistencia al cambio” no es más que la rutinización, en el sentido
weberiano del término, de la burocracia. La predictibilidad y la constancia son valo-
res muy apreciados en la racionalidad de la administración moderna (Scott 1998).
Por ello, a tono con la reflexión de Esparch y sus colaboradores en este volumen,
es importante integrar la perspectiva del burócrata en la elaboración y puesta en
práctica de la reforma. Esto, sin embargo, es mucho más complicado de lo que
suena, especialmente si tenemos en cuenta la gran variedad de regímenes labo-
rales presentes en el Estado, especialmente a nivel ministerial,13 y los niveles de
rotación que antes se han señalado.

Una segunda lección que se obtiene de las experiencias compiladas en este

libro es la necesidad de repensar la planificación estratégica en la gestión pública
peruana. Por un lado, es presumible que el funcionamiento eficiente de un Estado
moderno requiere un mínimo de ordenamiento y planificación que le permita con-
centrar esfuerzos y destinar recursos para la consecución de objetivos trazados en
el mediano y largo plazo. Sin embargo, esta premisa termina siendo vacía, tanto

11 Sin embargo, como menciona Gálvez (2016) “Quienes encarnan estas transgresiones no son necesariamente funciona-
rios públicos, sino consultores, ciudadanos o empresarios externos a la municipalidad, o incluso agentes que personifi-
can simultáneamente varios de estos roles.”
12 Una discusión más amplia puede encontrarse en Durand (2007) y Pedraglio (2014).
13 Ver Alza (2012) y Gálvez y Cavero (2014).

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 12

por la precariedad política que enfrenta el país -especialmente a nivel regional-14

como por la seria fragmentación de las responsabilidades en el sector público.
En ese contexto, el aprovechamiento de los recursos económicos y humanos del
Estado dista de ser estratégico puesto que cada oficina pública parece funcionar
parcelariamente, buscando avanzar sus prerrogativas aún en contra de otras ofici-
nas dentro de su mismo sector.

La atención al ciudadano merece una reflexión aparte. Una de las grandes pre-
ocupaciones en los casos compilados es la necesidad de incorporar un enfoque de
gestión pública que reconozca al funcionario, y no al trámite, como centro de la
acción estatal. Esto es sumamente relevante ya que los trámites por acceso a infor-
mación, reconocimiento de derechos o acceso a servicios públicos son el princi-
pal medio de conexión explícita y latente entre el Estado y el ciudadano. Dentro
de estos espacios, las condiciones del trato y la infraestructura dispuesta para la
atención del ciudadano no están pensadas de acuerdo a esta perspectiva, gene-
rando que el ciudadano sea constantemente sujeto de largas esperas, la exposi-
ción púbica de sus problemas y otro tipo de arbitrariedades15. Estas, por lo general,
disponen los espacios propicios para los actos de corrupción antes señalados y no
solo repercuten en la evaluación propia de los servidores públicos (ver Reyes 2007),
sino también del Estado en su conjunto.

Cambiar estos paradigmas, como señalamos, no es una tarea sencilla. Una

reflexión comulgada por todas las experiencias compiladas en este volumen es la
importancia del involucramiento de los funcionarios de más alto rango en el lide-
razgo de las reformas. Las autoras y autores proponen que una condición necesaria
para la materialización eficiente de los planes de implementación de las políticas
es el liderazgo frente al conjunto de entidades contradictorias, a la fuerte cultura
burocrática y los enfoques enraizados en los componentes de gestión.

Esta es, quizás, la reflexión más importante de las experiencias de esta compila-
ción porque supone la revalorización de la política de la gestión para concretar las
mejoras en la gestión pública. Durante los últimos años se han elaborado algunas
recetas importantes para apuntalar el crecimiento económico y procurar el bien-
estar social a partir de mejorar las condiciones del Estado peruano (ver Ghezzi y
Gallardo 2013). No obstante, estas propuestas están concentradas en mejorar las
condiciones, instrumentos y paradigmas de gestión, sin contemplar las caracte-
rísticas administrativas y políticas que definen la práctica propia del Estado más
allá de los reglamentos y los incentivos. Estas experiencias nos proponen que para
avanzar en las reformas necesarias en el Estado es indispensable tomar en cuenta
a la política.

Al enfrentarse al Estado “desde adentro”, nuestros autores han sido testigos de

esta importancia en el fragor de la política, desplegando estrategias preventivas
o respondiendo a las presiones internas y externas a la institución en la que han
trabajado. Por ello, es importante resaltar que la gestión pública no solo requiere
de recetas tecnocráticas, sino también el desarrollo de un trabajo político serio que
permita afianzar y avanzar en las reformas anheladas para mejorar el Estado frente

14 Ver Aragón e Incio (2014).

15 Una discusión teórica sobre este tema puede encontrarse en Auyero (2012).

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 13

a las presiones sociales, imbricadas en algunas oficinas del estado, la resistencia

burocrática y la fragmentación administrativa. Finalmente, parafraseando a Abra-
hams (2015, 29), el Estado no es un aparato en el que puedan intercambiarse pie-
zas, sino una práctica continua que involucra oficinas y funcionarios que pugnan
por legitimar su función en la sociedad.

***

Para una mejor comprensión y legibilidad de los casos presentados, las expe-
riencias han sido ordenadas bajo un marco común. En primer lugar, el lector
encontrará un resumen del proyecto de la reforma o la medida a implementarse,
seguido de una contextualización de escenario institucional y político en el que
ésta debe desarrollarse. Posteriormente, las autoras y autores presentan la estrate-
gia diseñada para cumplir con el objetivo trazado y, consecuentemente, una narra-
ción detallada de la puesta en práctica de la misma. Finalmente, las autoras y auto-
res concluyen presentando los resultados de la reforma, así como sus reflexiones
respecto a los retos afrontados así como de las condiciones que permitieron, o no,
que los objetivos sean concretados de acuerdo a lo planeado.

La publicación de este volumen no hubiera sido posible sin el apoyo del Instituto
de Estudios Peruanos (IEP) y el Think-Tank Initiative del International Development
Research Centre (TTI-IDRC). Estos trabajos fueron desarrollados bajo la iniciativa
“Reflexión para la gestión” coordinada por Roxana Barrantes en su periodo como
directora del Instituto. Asimismo, el proyecto de edición para su publicación contó
con el decidido apoyo de Ricardo Cuenca, actual director del Instituto. Las autoras,
los autores y el compilador están agradecidos con todos ellos por la oportunidad
de compartir las experiencias y dejar constancia de los retos afrontados, esperando
que la reflexión sea útil en el futuro.

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IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 18

Experiencias de gestión
el Gobierno Central
Nuria Esparch, María Elena Sánchez y
Darío Pedráglio

Introducción
Cuando se piensa en el Estado peruano, por lo general se lo relaciona con adje-
tivos poco halagadores. Al mismo tiempo, son bastante comunes experiencias de
personas que no han sido bien tratadas en algún organismo público, y a menudo
se oyen expresiones como “el Estado es ineficiente”, “el Estado no sabe gastar” o
“el Estado no está al servicio de los ciudadanos”. ¿Qué nos muestra esto? Un claro
sentir de descontento, de desconexión, respecto a una entidad que, no obstante,
está presente en casi todos los aspectos de la vida de las personas. Desde los semá-
foros instalados en las esquinas y el recojo de la basura hasta la educación pública,
la salud y la seguridad, pasando por el cobro de impuestos y la infraestructura vial,
el Estado cumple innumerables funciones que le corresponden como responsable
de la defensa de los derechos de todos y cada uno.

Para cambiar la idea negativa que prima respecto al actuar del Estado, es vital
que se conozcan y difundan experiencias de gestiones exitosas en el sector público.
Es fácil enterarse de lo que sale mal, ya que los casos de este tipo suelen ser publi-
citados —a nivel micro, boca a boca, y a nivel macro, vía medios de comunicación
y redes sociales, por ejemplo—, y lo más común es que las experiencias positivas
no alcancen la misma difusión.

La realidad es que no todas las experiencias de gestión pública son negativas;

muchas veces las administraciones de turno logran llevar a buen puerto proyectos
de diversa magnitud. Este texto relata prácticas que van contra el sentido común
establecido. La idea es mostrar, mediante la narración y el análisis de casos basados

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 19

en experiencias propias, que, teniendo como clara prioridad las necesidades de los
ciudadanos y el uso eficiente de los recursos, sí se pueden gestionar de manera
correcta los proyectos del sector público.

Pero no se trata solo de poner experiencias positivas en evidencia. La intención

también es contar y analizar, de manera sistemática, el proceso que siguió cada
caso, con la finalidad de que la experiencia obtenida sirva para decisiones futuras,
así como para promover el diálogo respecto a la gestión y la política pública en el
Perú. Con esta finalidad, cada caso se estudia a detalle y se exponen las principales
decisiones, estrategias, dificultades y acciones que se fueron produciendo.

Asimismo, es para nosotros sumamente importante que el debate académico

respecto a la administración pública en el Perú se vea enriquecido con el presente
trabajo. Son dos los temas en los que queremos poner énfasis. El primero es el uso
eficiente de los recursos públicos, entendiendo la palabra recursos en todo su sig-
nificado, no solo en el sentido monetario; es decir, en relación con el tiempo, los
espacios físicos, los trabajadores, la infraestructura, etcétera. Usar eficientemente
recursos públicos significa reducir costos, disminuir el tiempo invertido, utilizar
mejor las instalaciones, lograr el mejor rendimiento posible de los funcionarios y
brindar una infraestructura adecuada, tanto para tratar con los ciudadanos como
para incentivar un buen ambiente laboral1.

El segundo tema que guía el documento tiene que ver con que desde la admi-
nistración pública se genere valor público2 —no solo con los resultados, sino tam-
bién en los procesos aplicados para obtener dichos resultados—, que beneficie a
los usuarios directos y a la ciudadanía en general, sea a través de un servicio o de
un producto. La idea es que tanto funcionarios como organizaciones públicas se
orienten hacia el ciudadano, de manera que sus necesidades resulten satisfechas,
en el marco de las competencias correspondientes y en la mejor medida posible.

Creemos que tomar el cumplimiento del mandato como el objetivo de la admi-

nistración pública es un error. Es, ciertamente, el inicio de la labor del funcionario
público, el pilar sobre el cual se elaboran y aplican medidas con la intención de
crear valor público para satisfacer a la ciudadanía, pero no el eje central de la actua-
ción del funcionario público. Ese eje central es un espacio privilegiado que se debe
reservar para el servicio a los ciudadanos3.

Los textos se organizan muy sencillamente. Son cuatro casos independientes,

con una estructura similar: una primera sección en la que se narra el contexto que
encontramos al inicio de cada caso; una segunda en la que se presenta de manera
sintética el proyecto del cual había que hacerse cargo; una tercera en la que se
muestra el escenario y se identifican las principales dificultades del proyecto; una
cuarta que describe el proceso de planificación, en el que se pone en evidencia
qué estrategias pensamos para resolver las dificultades previamente identificadas;

1 Sobre eficiencia en administración pública, véanse Manzoor 2014; Curristine, Lonti y Joumard 2007; y Grandy 2008.
2 El valor público se refiere al valor creado por el Estado, a través de leyes, servicios, productos, etcétera. El concepto,
hace referencia también al valor que se genera en las transacciones con los ciudadanos, cuando el Estado les brinda
servicios de calidad, garantiza sus derechos y satisfacen sus demandas (Moreno 2009). Para más sobre valor público ver:
Moore 1998 y 2006; Morales y Gómez 2005; y Moreno 2009.
3 Para conocer más sobre este tema revisar: Cortázar 2011; Moore 1995; Barzelay 1998; Peters y Wright 2001; y Oyarce
2011.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 20

una quinta sección en la que narramos la puesta en práctica de la estrategia, así

como dificultades que fueron surgiendo durante esta etapa del proceso; y, por
último, un balance de los resultados obtenidos al finalizar cada proyecto.

El primer caso describe la gestión de la compra de los seguros en el Minis-

terio de Defensa, en el 2006. El segundo caso transcurre en el 2004, cuando se
reformó la atención a los ciudadanos en el Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo (MTPE), con el objetivo de mejorar el servicio. La tercera experiencia
ocurre en el año 2005, en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes),
cuando se planteó la reorganización y remodelación del interior de la sede central
del Ministerio, para mejorar tanto las condiciones de trabajo de los funcionarios
como atención a la ciudadanía. La cuarta experiencia ocurre en el 2004, también
en el MTPE: existía el encargo institucional de resarcir a las personas cesadas injus-
tificadamente durante el gobierno de Alberto Fujimori que se habían acogido al
Programa Extraordinario de Acceso a Beneficios, iniciado durante el gobierno de
Valentín Paniagua, tarea nada fácil si se considera que eran miles los que se habían
acogido a este programa. Por último, para cerrar el texto, ofrecemos una sección
con reflexiones finales.

Si bien cada caso tiene una lógica propia, el de las coberturas de seguros en el
Ministerio de Defensa, el de la reforma de la atención en el MTPE y el de la reor-
ganización del edificio del Mimdes responden a necesidades de línea. ¿A qué nos
referimos con este término? A proyectos que no son específicos, sino que res-
ponden a necesidades continuas de organismos del Ejecutivo. Los tres apuntaron
a mejorar procesos continuos durante los años, puesto que forman parte de las
funciones corrientes de dichos ministerios. El caso del resarcimiento a los cesados
puede verse, en cambio, como claro ejemplo de un proyecto específico, asignado
al Ministerio de Trabajo, ante la necesidad de compensar a un amplio grupo perso-
nas afectadas por una medida que implicó a todo el sector público. Este proyecto
no apuntó a mejorar procesos continuos de un organismo, sino que emprendió
un proceso particular, externo a las funciones habituales del MTPE. Los casos se
presentan agrupados de acuerdo con lo antes dicho: en primer término, los tres
relacionados con exigencias de línea; y luego el proyecto puntual.

Agradecemos al Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y al think-tank Initiative del

International Development Research Centre por permitirnos hacer públicas nues-
tras experiencias y dejar constancia de estas, con la esperanza de que sean útiles en
el futuro. Asimismo, queremos agradecer a Ricardo Cuenca, actual director del IEP,
y a Roxana Barrantes, ex directora de la organización, por hacernos parte de esta
importante iniciativa, que Barrantes ha llamado Reflexión para la gestión.

Ministerio de Defensa: eficiencia en la compra de seguros

Una de las obligaciones del Ministerio de Defensa del Perú (Mindef)4 es la contra-
tación de coberturas de seguros para las unidades terrestres, aeronáuticas y marí-

4 El Ministerio de Defensa se creó mediante la Ley 24654, de 1987. Integró los Ministerios de Guerra, Marina y Aeronáutica,
el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y la Secretaria de Defensa Nacional, así como los órganos consultivos, de
asesoramiento, planeamiento, apoyo y control. Para mayores detalles, véase el organigrama del 2006 del Mindef en el
capítulo V, p. 82, del Libro blanco de la Defensa (Mindef 2005). El organigrama actual se puede ver en el siguiente enlace
de la página web del Ministerio: <http://www.mindef.gob.pe/informacion/documentos/organigrama_2011.pdf>.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 21

timas. En agosto del 2006 el Ministro del ramo, le encargó esta labor al área de
Asuntos Administrativos y Económicos. Los seguros adquiridos el año anterior ven-
cían pocos meses después, por lo que la gestión era impostergable. No obstante,
antes de convocar el concurso era necesario evaluar los antecedentes y tomar
decisiones para evitar demoras en el proceso o gastos poco eficientes, como debe
ser con cualquier compra pública, más aún si estas representan varios millones de
dólares de por medio.

Proyecto
Toda compra estatal está regida por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
vigente y debe efectuarse según sus reglas5. En este caso, la adquisición de los
seguros suponía retos específicos. La pluralidad de empresas que históricamente
concursaban era muy bajo, pues en los últimos años solo habían participado
dos6. Por otra parte, hasta ese momento cada instituto —Ejército, Fuerza Aérea y
Marina— contrataba sus seguros de manera independiente; esto es, la compra no
había sido agrupada como una compra corporativa7 y esto suponía desventajas de
índole monetaria. De igual modo, había que considerar las particularidades de cada
bien a asegurar8.

Tomando en cuenta las características mencionadas, el proyecto debía lograr

el aseguramiento de los bienes del Ministerio de Defensa, mediante un concurso
transparente que garantizara el uso más eficiente posible de los recursos de la ins-
titución.

5 Las normas vigentes en el 2006 eran el D. S. 083-2004-PCM, Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, y el D. S. 084-2004-PCM, Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Ambos textos se pueden ver en la página web del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE, http://
portal.osce.gob.pe/osce/). A inicios del 2009 estos decretos supremos fueron derogados.
6 Cuando solo hay dos ofertantes la estructura del mercado es oligopólica. Es decir, es una estructura en la que compiten
un número reducido de empresas como consecuencia de la existencia de barreras de entrada (Autoridad Catalana de la
Competencia 2010). En el oligopolio, que es la estructura de mercado más frecuente, las empresas no son precio acep-
tantes y toman en cuenta, al momento de tomar sus decisiones, la estrategia de sus competidores. Dentro de los tipos
de oligopolio se prohíbe los que son colusorios, es decir, en los que las empresas no solo tienen en cuenta las reaccio-
nes de sus competidores sino que coordinan sus comportamientos con estos últimos de manera explícita o tácita con
la intención incrementar sus ganancias. Este tipo de estructuras suelen darse bajo ciertas condiciones. Por ejemplo: la
interacción entre las empresas debe ser repetida; la oferta debe encontrarse concentrada en pocas empresas; debe
haber simetría en los costes de los ofertantes; entre otras (Autoridad Catalana de la Competencia 2010). Parte de la tarea
para que la compra fuera exitosa se centraba en estructurar la competencia de manera tal que no hubiesen trabas para
que oferten la mayor cantidad de empresas posible. Para más información sobre oligopolios ver: Autoridad Catalana de
la Competencia 2010 y García y Pérez-Reyes 2012.
7 El artículo 88 del reglamento de la Ley 24654 señala que “Mediante convenios interinstitucionales o por mandato nor-
mativo las Entidades podrán adquirir bienes y contratar servicios generales en forma conjunta, a través de un proceso
de selección único, aprovechando los beneficios de la economía de escala, en las mejores y más ventajosas condiciones
para el Estado. Bajo esta modalidad de contratación, las Entidades participantes encargan a una Entidad la ejecución del
proceso de selección para que seleccione al proveedor o proveedores que se encargarán de bienes y servicios”. Para
mayor información, véase el título IV, capítulo II del reglamento.
8 Las pólizas tienen particularidades distintas dependiendo del bien a asegurar. Por ejemplo, no era lo mismo asegurar
un avión que asegurar un automóvil. Este último solo requería la compra del SOAT, que se consigue con suma facilidad.
En el caso del avión, en cambio, la compra era más complicada. Habían distintos precios a acordar, dependiendo de la
cantidad de horas que el bien se encontraba en uso. Según esto había que determinar el número de horas que se pagaría
a priori, y el tipo de hora que se pagaría (es decir, en uso o no en uso). Asimismo, había que determinar el tiempo que se
daría para cualquier devolución, si es que el número de horas en uso que se pagaron fueron mayores a las que luego se
llegaron a utilizar. Si bien no todo era distinto entre un bien y otro, sí habían particularidades de esta índole que hacían
algunas compras más complicadas que otras.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 22

Escenario
El primer desafío era ampliar la competencia. Si bien las aseguradoras que trabaja-
ban en el Perú no eran muchas, en los años inmediatamente anteriores el número
de postores había sido en extremo reducido: dos. El motivo era un requisito de
las bases9: para ofertar, la empresa debía tener, a priori, el aval de una compañía
reaseguradora extranjera que respaldara el posible contrato a firmar. Las empresas
extranjeras que cumplían con los requisitos para dar un aval de este tipo también
eran pocas y era relativamente más sencillo otorgárselo a la empresa con contrato
vigente en ese momento, nunca dos a la vez. Ello dificultaba que participaran del
concurso. Así, la competencia era reducida desde antes de iniciar el concurso.

Otro reto para maximizar la capacidad de adquisiciones del Ministerio y lograr

una mejor posición ante los ofertantes era la centralización de la compra del sec-
tor. En lugar de que cada organismo la efectuara de manera independiente, debía
hacerse corporativamente10.

Una tercera dificultad tenía que ver con el tipo de bien a asegurar y la confi-
guración de los comités encargados de la adquisición11. Por lo delicada que era la
compra el comité debía estar compuesto por oficiales altamente calificados. En
la compra de seguros de barcos, por ejemplo, lo habitual era que hubiese miem-
bros de la Marina. A pesar de que el sentido común indique que esa presencia en
el comité respectivo era “natural”, si se daba que un miembro del comité era de
rango superior al resto de los integrantes, estos últimos quedaban en una posición
delicada. Tal situación dificultaba la transparencia y debía eliminarse a pesar del
descontento que pudiera surgir en los diversos institutos.

Había tres últimos problemas por resolver. El primero estaba relacionado con
la contratación de un bróker o corredor de seguros. El segundo, que las bases no
mencionaban qué sucedía en caso de empate; por lo tanto, de darse este resultado,
las empresas ganadoras podían dividirse el contrato y esto no incentivaba la com-
petencia ni garantizaba la obtención del mejor precio posible. La tercera dificultad
eran devoluciones pendientes de aseguradoras que habían obtenido contratos en
años anteriores: a) una utilidad que se debía pagar al Ministerio si el contrato había
sido bien administrado y no habían ocurrido siniestros; y b) la devolución de una
prima pagada por el Mindef en el caso de los aviones, denominada lay off, ya que el
valor del seguro no es el mismo cuando el bien está en vuelo que cuando perma-
nece en tierra. El pago inicial tomaba como referencia el valor asignado del bien en
uso. En los contratos, tal y como se venían haciendo, no se acotaba el tiempo que
tenían las empresas para cumplir con los pagos o devoluciones.

9 En el reglamento las bases están definidas del siguiente modo: “Los documentos que contienen los requerimientos téc-
nicos, metodología de evaluación, procedimientos y demás condiciones establecidos por la Entidad para la selección
del postor y la ejecución contractual respectiva incluyendo, cuando corresponda, la proforma del contrato, en el marco
de la Ley y el presente Reglamento”. Para más detalles sobre las bases, véase el título III, capítulo VII, del reglamento.
10 Para mayor información sobre compras corporativas, antecedentes, ventajas, desventajas, etcétera, véanse Vallejos
2014, Hernández 2011 y Córdova 2012.
11 Sobre los comités de compra, véase el título III, capítulo VI del reglamento. Véase también el título IV, capítulo II, artículo
96.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 23

Estrategia
Los desafíos se pueden reunir en dos grupos: a) los externos, concernientes a la
relación directa entre el Ministerio y las aseguradoras; y b) los internos, referidos a
manejos interinstitucionales.

a. Desafíos externos

Para ampliar la convocatoria y fomentar la competencia entre los postores12, se

evaluó que era posible cambiar el momento de exigir la prueba de que contaban
con el aval de las reaseguradoras (exigencia que, obviamente, no se podía eliminar).
Esto equivalía a modificar las bases, de manera que el requisito no equivaliera a
un impedimento. Si se pedía el respaldo de la reaseguradora una vez terminado el
concurso, y solo a la empresa ganadora —es decir, no antes de iniciar el proceso
ni a todas—, las aseguradoras sin aval a priori ya no quedarían excluidas. De ser su
oferta la elegida por el Ministerio13, la empresa estaría obligada a presentar dicho
aval en un plazo razonable; no obstante, ya que la empresa local tendría el contrato
ganado, no habría razones para que le negaran el reaseguro, siempre y cuando
cumpliera con las exigencias del caso.

Entre los asuntos directos entre el Mindef y las aseguradoras, se debían solucio-
nar los pagos pendientes —la utilidad y las devoluciones— y, para el futuro, deter-
minar un plazo máximo para estos desembolsos una vez finalizado el contrato.
Además de significar dinero para el Estado, esto tenía como finalidad consolidar la
transparencia del proceso.

Quedaban por tratar otros desafíos externos, relacionados con el trato entre el
Ministerio y las aseguradoras. En primer término, la desaparición de los brókers. De
acuerdo con la Ley de Contrataciones y Adquisiciones y su Reglamento (vigentes
desde 2004 hasta inicios del 2009), los ofertantes debían presentar sus propues-
tas de manera directa14. Esto hacía no tan necesaria la contratación de un bróker
para la etapa de preparación del concurso de pólizas, servicio intermediario que el
corredor de seguros brinda en una compra/venta entre privados, para recolectar
información sobre ofertas y recomendar la mejor opción. Por el contrario, el Minis-
terio estaba obligado a exigir a las empresas la presentación directa de las ofertas

12 Tal como sostiene Naciones Unidas (2012), “Dada la limitación de los recursos públicos, el estado tiene un fuerte inte-
rés en obtener los bienes y servicios necesarios de la calidad adecuado al menos precio posible. Con esto en mira, las
compras públicas deben proceder promoviendo la competencia por contratos públicos, con la finalidad de asegurar el
mejor valor por los recursos gastados. Considerando la importancia de los recursos públicos usados para la compra, la
competencia por contratos públicos protege tanto el interés financiero del estado como las oportunidades económicas
de los postores. Se ha reportado que en los países en vías de desarrollo el gasto público en adquisiciones oscila entre el
veinticinco y treinta por ciento de su PBI y en los países de la OECD llega a quince por ciento. Por lo tanto, reglamentar
las adquisiciones públicas asegura a que los ofertantes tengan todos las mismas oportunidades en espacios importantes
de la economía”. Para más información sobre competencia en adquisiciones públicas, véanse Naciones Unidas 2012,
OECD 2007 y Sánchez-Graells 2013.
13 Artículo 132 del Reglamento: “El otorgamiento de la buena pro se realizará en acto público, cuando se trate de licitacio-
nes públicas, concursos públicos y adjudicaciones directas públicas, o en acto privado, tratándose de adjudicaciones
directas selectivas y adjudicaciones de menor cuantía. En la fecha señalada en las bases el comité especial procederá a
otorgar la buena pro a la propuesta ganadora, dando a conocer los resultados del proceso de selección, a través de un
cuadro comparativo, en el que se consignará el orden de prelación y el puntaje técnico, económico y total obtenido por
cada uno de los postores”.
14 Artículo 120 del reglamento: “Forma de presentación y alcances de las propuestas. Las propuestas se presentarán en
dos (2) sobres, de los cuales el primero contendrá la propuesta técnica y el segundo la propuesta económica, salvo en el
caso de las adjudicaciones de menor cuantía en los que se haya previsto la participación de un solo postor”. Las etapas
de los procesos de selección pueden verse en en el título IV, capítulo III del reglamento.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 24

al ente responsable de la compra. Así se cumpliría con la formalidad y, al no pagar

un servicio innecesario, se optimizaría el uso de recursos públicos. Se planteó la
necesidad, en cambio, de contratar a un especialista en seguros15. Con el fin de
promover la transparencia, se determinó que este especialista no debía haber tra-
bajado en asuntos relacionados con el sector Defensa.

En cuanto a un posible empate entre postores y la posterior división del contrato,

con el riesgo de desincentivar la competencia y entorpecer la optimización de las
ofertas, se vio la necesidad de agregar en las bases un acápite que se adelantara a
esta circunstancia, impidiendo la posible división del contrato y determinando que
se adjudicaría la buena pro a uno de los postores mediante sorteo16.

Las modificaciones que se introducirían en las bases del concurso plantearon la

conveniencia de dividir el proceso en tres etapas. Primero se convocaría la compra
de los seguros obligatorios de accidentes de tránsito (SOAT) y los seguros para vehí-
culos terrestres en general, por ser la que debía presentar menos complicaciones (y
de más fácil solución). Luego se convocaría la compra de seguros para las unidades
marítimas y, por último, para las unidades aéreas.

Puesto que las bases serían las mismas para todas las compras, la primera
adquisición serviría como ensayo para las siguientes. Los posibles reclamos de las
empresas ofertantes respecto a las bases se procesarían y solucionarían en esta
instancia y ya no se repetirían en las siguientes compras17. Esto debía permitir, ade-
más, una mayor concurrencia de postores, debido a que permitía la participación
de un número más alto de empresas, ya que los mercados tenían un distinto grado
de especialización: no es lo mismo ofertar para SOAT que para asegurar buques o
aeronaves.

b. Desafíos internos

Planificado lo anterior, se debía diseñar una estrategia para afrontar los retos inter-
nos: la compra corporativa y la integración de los comités de compra.

Para la compra corporativa era clave un acuerdo interno, ya que lo acos-

tumbrado era que cada rama de las Fuerzas Armadas —Ejército, Marina y Fuerza
Aérea— adquiriese los seguros para sí. Había que centralizar las compras de los tres
institutos, sin que importara, además, el tipo de seguro requerido. Esto implicaba la
cooperación de quienes, con la ruptura de una costumbre institucionalizada, ya no
compartirían un espacio de decisión. Se planteó como tarea informarles y conven-
cerlos de que se estaba planteando lo mejor para el Ministerio, para cada instituto

15 Para más detalles respecto a la contratación de especialistas independientes, véase el artículo 49 del reglamento.
16 El artículo 133 del reglamento señala los pasos a seguir en caso de empate entre dos o más propuestas. El artículo 134
señala que la posibilidad, o no, de distribuir la buena pro, está prevista en las bases de cada adquisición.
17 Los participantes podían plantear consultas y observaciones a las bases presentadas por la entidad compradora. Estas
eran recogidas por el comité de adquisiciones y por Consucode, que debían absolverlas (la decisión final correspondía
al Consucode). Finalizado el proceso, pasaban a constituir las denominadas bases integradas, definidas en el reglamento
como “las bases definitivas del proceso de selección, cuyo texto contempla todas las aclaraciones y/o precisiones pro-
ducto de la absolución de consultas, así como todas las modificaciones y/o correcciones derivadas de la absolución de
observaciones y/o el pronunciamiento de Consucode; o, luego de transcurridos los plazos para dichas etapas, sin que
los participantes las hayan formulado”. Véase el título IV, capítulo III, subcapítulos III, IV y V del reglamento.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 25

y, por ende, para el país: se obtendrían mejores precios y una mejor supervisión del
proceso18.

Lo último era diseñar la estrategia para evitar diferentes grados de jerarquía entre
las personas que tomaban parte de los comités de compra. Si la presencia, en estos
comités, de militares de la rama para la cual se adquirían los seguros facilitaba la
intrusión, la salida era que los comités estuvieran integrados por miembros de las
otras ramas. En el comité encargado de elegir la mejor oferta para los seguros de
los barcos, por ejemplo, no debían estar los especialistas de la Marina, sino los del
Ejército o de la Fuerza Aérea. Así, quienes integraban los comités no tendrían rela-
ción con la organización en control de los bienes a asegurar, lo que era importante
para garantizar la autonomía.

Esta estrategia podía ser rechazada internamente, ya que iba en una dirección
distinta a lo acostumbrado. Del mismo modo que para afrontar las resistencias ante
la decisión de comprar corporativamente, habría que informar y dialogar sobre las
razones de los cambios con todos los que tomaban parte en el proceso. Asimismo,
había que capacitarlos en compras corporativas.

Entre los actores involucrados, otro grupo relevante eran los altos funcionarios
del Ministerio, ya que su posición podía ser determinante para el resultado del pro-
yecto19. El Ministro mantenía una postura favorable, crucial para que todo llegase
a buen puerto. Los viceministros —de Asuntos Administrativos y Económicos, y
de Asuntos Logísticos y de Personal— mantenían, también, una postura favorable.
Sin embargo, la responsabilidad recaía en los equipos a cargo de la Viceministra
de Asuntos Económicos y Administrativos, el Ministro y de la Directora General de
Administración quienes diseñaron, promovieron y aplicaron los cambios.

¿Cómo reaccionarían las empresas postoras frente a los cambios planificados?

Probablemente algunas modificaciones generarían descontento, por lo que sería
vital mantener una relación fluida con los funcionarios y poner a su alcance la
información necesaria. Esto, siempre teniendo en cuenta que la relación con los
privados debe darse en espacios formales, sin dar lugar siquiera a sospechas de
irregularidad. Al involucrar recursos públicos, era crucial mantener transparente la
relación con los privados, para no generar dudas respecto al uso diáfano y eficiente
de los recursos asignados.

Por otro lado, de acuerdo con la Ley de Contrataciones, las empresas ten-
drían la posibilidad de plantear reclamos referidos a las bases, tanto al comité de
compra como al Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

18 De acuerdo con Hernández (2011), las compras corporativas: a) permiten obtener menores precios porque la demanda
agregada da una mejor posición de negociación frente los proveedores, ya que al adquirir por grandes volúmenes se
puede exigir mejores condiciones; b) permiten que los recursos se racionalicen adecuadamente, debido a que baja la
cantidad de procesos de selección y, por ende, los costos de transacción, lo que redunda en la gestión de la compra
de las entidades participantes, que podrán usar sus recursos humanos de mejor manera; c) fomentan la uniformidad en
bienes y servicios que contrata el Estado; d) facilitan la supervisión de los procesos, lo que hace más sencillo, para los
órganos de control, ejercer correctamente la labor de fiscalización; y e) se le da mayor valor agregado al dinero público,
ya que se adquiere, por el mismo precio, una mayor cantidad de bienes.
19 Para mayor información sobre mapeo de actores, son útiles Tapella 2007, Instituto de Investigaciones y Gerencia Política
2012 y Ministerio de Protección Social de Colombia 2011.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 26

(Consucode)20, encargado de determinar su validez21 . Así, los postores tenían un

espacio para manifestar sus cuestionamientos y la certeza de que serían tomados
en cuenta.

Puesta en práctica
El proceso se inició afrontando los desafíos internos, pues las reformas planificadas
para enfrentar los problemas externos no podían aplicarse sin tener decidida la
compra corporativa y sin garantizar la plena autonomía de los comités de compra.
Ambas decisiones se implantaron mediante normas internas acordes con el Regla-
mento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones, en particular con el mandato
de la sección referida a las compras corporativas22. La norma faculta a la entidad
pública para realizar compras corporativas facultativas mediante convenio23; asi-
mismo, que se centralicen las funciones necesarias para llevar a cabo la compra
(en este caso, de seguros), para aprovechar los beneficios de la economía a escala
y obtener mejores condiciones para el Estado24. El mismo reglamento señala, ade-
más, que la entidad encargada de la compra tiene a su cargo la tarea de designar
al (o los) comité(s) especiales de compra, que tendrán a su cargo los procesos de
selección para las compras corporativas.

En términos formales, no había inconveniente para reformular la composición

de los comités; sin embargo, hubo resistencia interna, proveniente de miembros
de diversas instancias del Mindef, así como cuestionamientos a la conveniencia de
estos cambios. Personas que hasta el momento controlaban de manera particular
el aseguramiento de los bienes, no estaban dispuestas a aceptarlos.

Para vencer las resistencias, el Viceministerio de Asuntos Administrativos y Eco-

nómicos, organismo responsable de las reformas, informó a los que tomaban parte
en la compra.

El Ministro mostró su apoyo explícito y constante, lo que proporcionó legitimi-

dad a las medidas. Esto era importante sobre todo para la nueva conformación de
los comités, medida que generó el mayor descontento. El Ministro veló por que la
comunicación interna fluyese y se encargó de explicar, desde el inicio del proceso
hasta la firma del contrato, qué hacía, y por qué, a los comandantes, generales,
etcétera, miembros de los organismos del Ministerio de Defensa. El Ministro se
mantuvo informado por la Viceministra y por la Directora General, responsables
de los avances del día a día. El pequeño grupo sirvió de sostén a la propuesta se
encargó de vencer las trabas internas y de planificar y legitimar las reformas, en el
Ministerio, y ante las empresas postoras y los medios de comunicación.

20 Hoy Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).

21 Para mayores detalles, véase el título IV capítulo III, subcapítulo III y IV del reglamento.
22 Véase el título IV, capítulo II del reglamento.
23 Véase el título IV, capítulo II, subcapítulo II del reglamento.
24 Las compras corporativas podían ser obligatorias o facultativas: “Las compras corporativas facultativas y las compras
corporativas obligatorias se diferencias sustancialmente en el hecho de que, mientras para ejecutar las primeras bastará
que las diversas entidades suscriban un acuerdo interinstitucional voluntario para la adquisición de bienes o servicios
comunes a ellas, para las segundas se requiere de un decreto supremo que determine los bienes que serán materia de
la compra, así como las entidades que están obligadas a participar en dicho proceso y el órgano que se encargará del
proceso de selección” (Hernández 2011). Más información en Córdova 2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 27

Los desafíos externos, vinculados a la relación directa entre las empresas pos-
toras y el Mindef, implicaban cambios, en relación con los años anteriores, en las
bases y los contratos.

Un asunto previo fue garantizar que se actualizara la información respecto al uso

de los bienes, reforzando a los equipos encargados recolectar y validar esta infor-
mación para que puedan terminar su trabajo. Así, con estos datos certificados, las
aseguradoras pudieron cancelar pagos pendientes por utilidades o devoluciones.
Pero esto no evitaba que una postergación similar ocurriera finalizado el siguiente
contrato. Para impedirlo, se implementó un primer cambio: el postor que ganara
el concurso tendría un máximo de tres meses, una vez terminado el contrato, para
cancelar este tipo devoluciones.

Lo siguiente era introducir cambios en las bases. Siguiendo lo planificado, el

proceso se partió en tres etapas, aunque con el mismo formato de las bases para
todas. La primera compra que se hizo fue la de los SOAT y los seguros de las unida-
des terrestres. Las bases ya incluían las modificaciones planteadas:

a. El aval de la reaseguradora era requerido solo de ganar el concurso, con un período

máximo de diez días para obtenerlo. Si la empresa ganadora no cumplía, se otorgaba
la buena pro al siguiente mejor postor y se le otorgaban, también, diez días para
conseguir la carta de reaseguro, y así sucesivamente.

b. En caso de empate habría un sorteo para determinar un ganador. Quedaba impedida,

además, la división del contrato entre dos o más empresas.

Las empresas postoras a este primer contrato presentaron una centena de

observaciones a Consucode. Esta instancia recogió las observaciones y, dentro del
tiempo mínimo que le otorgaba la ley, se pronunció: recogió unas pocas y rechazó
la mayoría. Los dos cambios recién planteados se mantuvieron en las bases, por lo
que pasaron a formar parte de las bases integradas, que no podían ser modificadas
y serían las mismas para las siguientes dos compras, que se resolvieron sin incon-
venientes25.

Por último, no hubo bróker. Se contrató, sí, un especialista en seguros que,

como se había planeado, estuviera lo menos ligado posible al sector Defensa26.
Esto era posible porque se compraban los seguros de los bienes, no los bienes
en sí. Se necesitaba una persona con un amplio conocimiento de las compras de
seguros, no de detalles técnicos sobre los bienes a asegurar. El especialista formó
parte de los comités y brindó su apoyo para que las especificidades de la compra
— deducibles, cláusulas, utilidades, entre otras— no plenamente manejados por los
funcionarios del Mindef, fueran beneficiosos para el Ministerio de Defensa.

Resultados

De 18 millones de dólares, monto al que ascendió la compra anterior, el costo

bajó a poco menos de 11 millones de dólares; pero el proceso no solo significó

25 Véase el título IV, capítulo III, subcapítulo V del reglamento, sobre la integración de las bases: “Una vez absueltas todas
las consultas y/u observaciones, o si las mismas no se han presentado, las bases quedarán integradas como reglas
definitivas y no podrán ser cuestionadas en ninguna otra vía ni modificadas por autoridad administrativa alguna, bajo
responsabilidad del titular o de la máxima autoridad administrativa de la entidad, según sea el caso”.
26 Para más detalles, véase el título III, capítulo VI, artículo 49 del reglamento.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 28

un ahorro, sino que, una vez culminado, nunca fue puesto bajo ningún tipo de
sospecha. Asimismo, el ahorro es aún mayor cuando se toma en cuenta que se
aseguraron más bienes de los que habían sido asegurados en procesos anteriores.

No contratar los servicios de un bróker significó un primer ahorro importante, ya

que se dejó de pagar una comisión que, debido al alto costo de la compra, ascendía
a un monto considerable. La compra corporativa fue crucial, también, para el uso
más eficiente de los recursos, pues se aprovechó el enorme poder de compra del
Ministerio, que se tradujo en mejores ofertas por parte de los postores.

Además, se logró la participación de más empresas en el proceso. En la primera

compra, de SOAT y seguros para vehículos terrestres, concursaron cinco postores; y
la empresa que obtuvo más puntos fue una que nunca había ganado. En la compra
de seguros para barcos, se mantuvieron solo dos postores; y para el último con-
trato, el de seguros para las unidades aéreas, participaron tres postores. Se logró,
así, uno de los objetivos primordiales del proyecto: aumentar la competencia entre
los concursantes. Esto fue crucial para reducir los precios ofrecidos y para que
hubiese mayor transparencia durante el proceso.

Por esta compra el Mindef ganó el premio de Buenas Prácticas Gubernamen-

tales (BPG) del 2006, en el rubro Eficiencia en Contrataciones y Adquisiciones27.

Ministerio de Trabajo: recibiendo mejor al ciudadano

En el 2004, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)28 ofrecía
muchos servicios básicos presenciales; entre otros, bolsa de trabajo, consultas
laborales, entrega de planillas, servicio de liquidaciones y asesoría jurídica. Ade-
más, eran decenas los trámites que se debían realizar en el local del MTPE, desde
la oficialización de una declaratoria de huelga hasta el inicio de una negociación
colectiva, pasando por inscribir un sindicato o designar delegados de los trabaja-
dores29. En consecuencia, un gran número de ciudadanos acudía todos los días de
semana al Ministerio.

Los usuarios abarrotaban el espacio de recepción, ubicado en el primer piso

del local, para pedir informes, hacer un trámite sencillo o solicitar un servicio más
complejo. Se entremezclaban en colas sin fin, durante horas, a veces desde la
madrugada. Los días quince y treinta de cada mes —fechas de entrega de plani-
llas— la espera se podía alargar hasta horas inusuales. Ir a hacer un trámite al MTPE
era sinónimo de pérdida de tiempo; además, todo esto tenía lugar sin ninguna
comodidad para el público.

27 Este premio es dado anualmente por la entidad privada sin fines de lucro Ciudadanos al Día (CAD). El premio consta dis-
tintos rubros. En el caso del premio a la eficiencia en contrataciones y adquisiciones, este se le da a la institución pública
que adquiera bienes y servicios de terceros con “la mayor calidad, transparencia, oportunidad y al menor costo posible,
contribuyendo a fortalecer una leal y honesta competencia en el mercado de proveedores del Estado” (CAD 2007, p.
104). Más información sobre el premio, sus rubros, ganadores y metodología puede encontrarse en los manuales de
buenas prácticas gubernamentales, publicados por Ciudadanos al Día todos los años y disponibles en la página web de
la organización.
28 El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) se creó por Decreto Ley 11009 del 30 de abril de 1949, en ese
entonces como Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas.
29 El texto único de procedimientos administrativos (TUPA) actual del Ministerio se encuentra en <http://www.trabajo.gob.
pe/archivos/file/tupa/tupa_mtpe.pdf>.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 29

Por otra parte, el desorden era un incentivo para la corrupción. Podía ocurrir
que, para abreviar su espera, el ciudadano estuviese dispuesto a darle dinero al fun-
cionario encargado de su trámite; y que este, a su vez, lo recibiera. El descontento
y la falta de orden dificultaban la transparencia de las acciones.

Finalmente, pero no por ello menos importante, una aglomeración así de per-
sonas representaba un grave peligro para la seguridad de quienes concurrían el
Ministerio en caso de ocurrir cualquier tipo de emergencia.

Proyecto
Visto el escenario, la tarea era clara: reordenar la atención que se ofrecía al público
en el primer piso del Ministerio —lugar de contacto inicial con las labores de esta
entidad—. Este reordenamiento debía lograr que la espera durara el menor tiempo
posible y tuviera lugar en un ambiente cómodo. Junto con esto, debían desapare-
cer o reducirse al mínimo las posibilidades de corrupción, al mismo tiempo que se
garantizaba la seguridad de empleados y usuarios.

Escenario
Para obtener el resultado deseado era necesario identificar las causas del desor-
den. Un primer grupo de problemas se relacionaba con la infraestructura, que no
favorecía el buen servicio. A pesar de la fuerte demanda que había sobre las venta-
nillas de atención al público, por ejemplo —ya que ahí era donde se comenzaban
numerosos trámites—, solo había cuatro.

Asimismo, no había un sistema que, al momento de ingresar, segmentara a los

usuarios según el servicio que requerían. Incluso, era difícil mantenerse en la cola
adoptada inicialmente, puesto que la demora hacía que las filas se extendieran
hasta confundirse unas con otras. Además, no había zonas de espera que brindaran
a los usuarios un espacio adecuado para estar mientras esperaban y que dividieran
a los ciudadanos según los trámites a realizar.

Las oficinas de cada unidad estaban aisladas y separadas. Había paredes por
todos lados; era imposible ver lo que ocurría en su interior, desde la zona de los
usuarios y desde las otras oficinas. Este detalle arquitectónico desalentaba la cul-
tura de transparencia, necesaria para desincentivar la corrupción30. Acabar con el
aislamiento ayudaría, además, a dejar en evidencia a quienes usaban esta “privaci-
dad” para incumplir sus labores.

30 La transparencia, como la entiende Ranjan (2014a) “implica apertura, comunicación y rendición de cuentas. Asimismo,
la transparencia opera de tal manera que es fácil para otros ver qué acciones se llevan a cabo. En política, la transpa-
rencia se utiliza como un medio para que los funcionarios públicos rindan cuentas y para la lucha contra la corrupción.
Un régimen político transparente es el que proporciona información precisa acerca de sí mismo, de sus operaciones
y del país en su conjunto, o pone a disposición la información para que sea recogida. Kopits y Craig (1998) identifican
la transparencia como “la apertura hacia el público en general acerca de la estructura y funciones del gobierno, las
intenciones de política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones. Se trata de un acceso fácil a la infor-
mación fiable, completa, oportuna, comprensible y comparable a nivel internacional sobre las actividades del gobierno
para que el mercado electoral y el financiero puedan evaluar con exactitud la situación financiera del gobierno y los
verdaderos costos y beneficios de las actividades gubernamentales, incluyendo las implicancias económicas y sociales,
tanto presentes como futuras, de estas actividades”. El concepto de transparencia envuelve: (a) la transparencia evento;
(b) la transparencia del proceso; (c) la transparencia en tiempo real; (d) y la transparencia retrospectiva (Hood, 2007)”
[Traducción propia]. Para más sobre transparencia en general y en la administración pública, véanse Armstrong 2005,
Ranjan 2014, Liem 2007, Castelazo 2003 y Mulgan 2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 30

Otro déficit concerniente a la infraestructura era la falta de elementos básicos,

como computadoras, impresoras, escritorios y sillas adecuadas. Esto limitaba la
capacidad de los empleados del MTPE y menoscababa su moral.

Un segundo grupo de problemas se relacionaba con los empleados o funciona-

rios, que a menudo no brindaban el mejor servicio. Era común, por ejemplo, que al
pasar de un usuario a otro dejaran transcurrir más tiempo del necesario. Tomaban
descansos sin considerar a las personas que estaban esperando, abrían sus oficinas
ya entrada la mañana o suspendían la atención al público durante el horario de
trabajo. Al mismo tiempo, había indicios de que algunos empleados podían estar
recibiendo dinero a cambio de acelerar la tramitación de expedientes.

Era vital, entonces, lograr un cambio de mentalidad. Quizá el problema más

relevante, transversal a todos los mencionados, era la falta de conciencia respecto
al eje medular de su labor: servir al ciudadano. Se ponía por delante el trámite, no
la satisfacción de las demandas. Cambiar el paradigma implicaba establecer como
prioridad brindar un servicio que satisficiera, por lo menos en la medida máxima
posible, los requerimientos de quienes necesitaban los servicios de su institución31.

El último grupo de problemas se relaciona con la información. Muchos usua-

rios estaban desinformados sobre los servicios del Ministerio. Había quienes llega-
ban en repetidas ocasiones, ciertas “caras comunes” que se veían día tras día en el
MTPE. Podía ocurrir, por ejemplo, que una persona acudiera para saber si se habían
resuelto asuntos relacionados con su liquidación, y que, al recabar esa información,
se enteraba de que había un servicio de asesoría jurídica. Entonces, regresaba al día
siguiente para pedir cita con un abogado; y si en su cita se enteraba de la existencia
de otro servicio útil para su caso, volvía a hacer cola el día siguiente para solicitarlo.
Así, las mismas personas iban al Ministerio una y otra vez, situación que tenía un
agravante: los ciudadanos que acudían reiteradamente al MTPE eran, por lo general,
quienes atravesaban serias dificultades económicas, lo que hacía aún más delicada
la situación.

Estrategia
Para resolver los problemas era necesario un plan de acción. Había que planificar
qué hacer y cómo hacerlo, tomando en cuenta las contingencias que surgirían
durante su puesta en práctica. Además, había que identificar a los actores involu-
crados y determinar su posición respecto a las medidas planificadas.

31 La idea de que organizaciones y funcionarios públicos se orienten hacia el servicio al ciudadano, generando soluciones
valiosas para estos, es el eje integrador del llamado paradigma posburocrático (Cortázar 2011), calificación que sirve
para diferenciar una familia de ideas distintas a las del paradigma burocrático, que se centra en el cumplimiento de
lo legalmente establecido (Oyarce 2011). Este nuevo punto de vista pone énfasis en la creación de valor público que
beneficie, mediante un producto o un servicio, a los usuarios directos y a la ciudadanía en general (Cortázar 2011). El
mandato no se toma como un fin en sí mismo, sino como un punto de partida; y el valor público se ubica no solo en los
resultados, sino también en los procesos aplicados para obtener dichos resultados, en particular, en la interacción entre
las organizaciones públicas responsables y los ciudadanos o comunidades involucrados (Oyarce 2011). Según Oyarce,
“Este enfoque implica que importan los resultados que los servicios, proyectos o programas causen entre las poblacio-
nes objetivo, pero también importan los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los
procesos que se establecen entre las organizaciones responsables por una creación de valor público y las comunidades
general valor en sí mismos” (2011: 24). Para conocer más sobre enfoques de gestión pública, véanse, además, Chica
2011 y Peters y Wright 2001. Para más información sobre el paradigma posburocrático, véase Barzelay 1998; y sobre
creación de valor público, Moore 1995 y Moore y Khagram 2004.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 31

La planificación tomó como base la naturaleza de los problemas identificados:

a) la infraestructura del local, b) los trabajadores y c) la información —o, más bien,
con la falta de esta—.

En cuanto a la infraestructura, quedó claro que era necesario remodelar todo

el espacio de recepción de usuarios; es decir, el primer piso del MTPE. Era preciso
aumentar el número de ventanillas, en un espacio que garantizara su funciona-
miento permanente. Esto exigía reacomodar los otros servicios que se brindaban
en el recinto, siguiendo un criterio lógico: separar las ventanillas, un servicio que
debía ser de corta duración y en el que el flujo de personas debía ser veloz, de
aquellos servicios que requerían una mayor interacción con el usuario, como la
bolsa de trabajo o la asesoría jurídica.

Transformar las paredes que aislaban —y, en muchos casos, ocultaban— a los
empleados era otro requisito para lograr el cambio. La única forma de hacerlo era
reemplazar los muros, o parte de estos, por vidrio, de manera tal que todo fuera,
literalmente, transparente. Por último, se debían construir salas de espera, con sillas
adecuadas y televisores que comunicaran sobre posibilidades de empleo, servicios
de organizaciones públicas, así como otros temas de interés, en espacios diferen-
ciados para dividir a las personas según el servicio que habían solicitado. Estas salas
debían garantizar una espera de calidad.

La incapacidad de distinguir a los usuarios según el servicio solicitado se rela-

cionaba con dificultades de infraestructura y con la falta de información —de bene-
ficiarios y empleados—. Para superar esta insuficiencia, era necesario un sistema
de operaciones que diferenciara a los usuarios mediante tickets. Según el servicio
requerido, el sistema asignaría una etiqueta particular: si la persona iba a ventanilla
de informes, por ejemplo recibiría un ticket con la letra V y un número de orden
según la cantidad de gente que estaba esperando el mismo servicio; si se solicitaba
atención en el área de asesoría jurídica, el ticket debía tener la letra A, y el número
que le tocara siguiendo la lógica ya planteada.

Esta sencilla segmentación de usuarios era crucial para que los funcionarios
obtuvieran una información básica previa, de la que antes carecían. Además, el
sistema permitiría supervisar el flujo y determinar la demanda que correspondía a
cada servicio.

El nuevo procedimiento debía diferenciar a los usuarios al momento de su lle-

gada; y luego, durante la espera, los mantendría también en espacios diferencia-
dos. En televisores ubicados en estos ambientes se informaría la cantidad de per-
sonas por atender previamente, el turno y el número de ventanilla o plataforma de
atención correspondiente. Además, el sistema posibilitaría monitorear el tiempo de
atención de cada área y funcionario, para evaluar los tiempos de atención de cada
servicio.

Para hacer frente a la desinformación de los usuarios se determinó que la mejor

alternativa era el sistema de ventanilla única (en inglés, one stop shop). Como el
problema era que muchos desconocían los servicios que podían obtener del Minis-
terio, la salida era implementar un módulo de atención para indicar qué servicios les
serían útiles, y el procedimiento a seguir. Así, apenas llegado, el usuario obtendría
la información necesaria y sería orientado al servicio correspondiente en menos

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 32

tiempo. La finalidad era que los ciudadanos no se enterasen “en el camino” de que
el Ministerio brindaba tal o cual servicio, para que pudieran solicitarlos en un solo
día. Así no caerían en el círculo vicioso que los forzaba a regresar una y otra vez, y
disminuiría el número de personas que pasaban por el MTPE32.

Lograr que los empleados del Ministerio aceptaran los cambios fue un eje cen-
tral al momento de planificar los cambios. Sin su cooperación, sería imposible
mejorar el servicio. Lo planeado implicaba modificaciones que los afectaban direc-
tamente: se alteraría el espacio en el que trabajaban, su forma de hacer las cosas
y, en muchos casos, la mentalidad con que lo hacían. Lo primero fue aproximarse
a ellos y darles a conocer los cambios, para involucrarlos. Era importante recalcar
que las reformas eran para bien: iban a brindar un mejor servicio y se beneficiarían
con un mejor espacio de trabajo.

En este proceso, era clave que se notara la presencia de los funcionarios

encargados de liderar la reforma. Los responsables tenían que hallarse en contacto
con los trabajadores que iban a vivir los cambios. Esto tenía dos finalidades: en
primer lugar, mantener una buena relación con los trabajadores y que ellos sintieran
que quien tomaba las decisiones vivía las consecuencias junto con ellos; y, en
segundo lugar, que pensaran dos veces antes de relajarse en sus labores o tentarse
a pedir algo a cambio de acelerar un trámite, ya que la persona responsable estaba
presente.

Por otra parte, la información obtenida con el nuevo sistema operativo era cru-
cial para garantizar la eficiencia y la transparencia, al permitir un seguimiento de
las acciones del piso de atención al público, debido a que era posible observar, en
todo momento, la velocidad con la que fluía la atención.

La dificultad mayor era lograr un cambio en la mentalidad de los trabajadores,

relacionado con prácticas, tradiciones y costumbres que se habían instituciona-
lizado33. Urgía cambiar el chip de los trabajadores: debían pasar de una forma de
trabajo que privilegiaba el mandato per se —siguiendo determinados tiempos y

32 El concepto de one stop shop implica implementar un solo punto de acceso a la información y a la prestación del
servicio público; es decir, los ciudadanos acceden a determinados servicios gubernamentales mediante un punto de
contacto (PWC Australia 2012, Organización Mundial de Aduanas 2012). Al momento de la planificación de la ventanilla
única del MTPE se utilizó este concepto como guía, con la idea de que los ciudadanos accedieran a toda la información
sobre trámites y servicios del Ministerio de Trabajo y Promoción del empleo en un solo punto. El modelo se desprende
de la mirada de la gestión pública orientada hacia los ciudadanos y la creación de valor público, ya que surge de la nece-
sidad de facilitar el acceso a información a los usuarios. Para más información sobre el sistema de ventanilla única, o
one stop shop, véanse los textos recién citados. Sobre el sistema de ventanilla única electrónica, véase, además, Salazar
2006.
33 Desde una perspectiva institucionalista, Vergara (1997) define como marco institucional el conjunto de reglas, normas,
prácticas y tradiciones, formales e informales, que existen en las distintas organizaciones. De acuerdo con el mismo
autor, el marco institucional, es decir, las instituciones, cambian poco a poco, en plazos de tiempo relativamente largos;
y las normas, reglas y tradiciones institucionales influyen de manera determinante en el comportamiento de los indi-
viduos. Sobre la cimentación de estas rutinas, Vergara propone que “El origen de las reglas normas institucionales se
encuentra en la necesidad de toda organización de crear rutinas para administrar la atención organizacional [...] Dada
la limitada capacidad de atención organizacional, [las organizaciones] se ven obligadas a crear rutinas para atender
asuntos cotidianos. Con el tiempo, estas rutinas se transforman en reglas, convenciones, tradiciones, tecnologías y
mitos que componen la cultura de la institución. Estos elementos conforman un conjunto de conocimientos y prácticas
compartidos por los miembros de la institución que se dan por hecho —es decir, que no son cuestionados sino que se
asumen como parte de la realidad— y conforme a los cuales se genera una forma particular de hacer las cosas. Este
conjunto de conocimientos y prácticas son el marco de referencia a partir del cual los individuos y organizaciones deci-
den la relevancia de un evento o encuentran el significado de una acción” (1997: 26). Así, los actores organizacionales
obedecen a las instituciones existentes porque representan mecanismos eficaces para simplificar la realidad y facilitar
procesos de toma de decisiones (Vergara 1997, March y Olsen 1997). Para conocer más sobre instituciones y cambio
institucional, véase, además de los textos citados, Helmke y Levitsky 2003.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 33

modos— a otra cuyo eje fuera el ciudadano, para brindarle un servicio altamente
satisfactorio34.

Con los trabajadores se optó por una actitud conciliadora, vía la información y
la capacitación, además de hacer evidente el involucramiento directo de quienes
tenían a su cargo aplicar las reformas. La presencia cercana y constante de estos
últimos debía servir como ejemplo e incentivo para los empleados, de modo que
no recayeran en las prácticas que primaban hasta entonces. Además, estando los
trabajadores informados sobre las reformas y sus mecanismos de funcionamiento,
sabrían que su desempeño estaba siendo monitoreado. Esto, se esperaba, serviría
como incentivo para cambiar su actitud pasiva al atender al público35.

Quedaba identificar a los actores involucrados y prever su posición respecto a

los cambios36. Esto permitiría prevenir contingencias y reconocer a los opositores
que dificultarían la puesta en práctica de lo planificado.

La principal persona encargada de concretar la reforma era la Secretaria Gene-

ral del Ministerio; siendo ella la promotora y responsable de gestionar la reforma,
estaba, obviamente, a favor de su aplicación. Otra actriz fundamental era la Direc-
tora General de Administración, responsable, con la secretaria general, de ejecutar
y administrar el proyecto. Ella también tenía una postura favorable y estaba dis-
puesta a involucrarse.

El respaldo de los principales funcionarios del Ministerio resultaba vital para

convencer a los demás trabajadores de la importancia del cambio37. Un primer
actor era el Ministro, autoridad principal de la institución. Él mantenía una postura
favorable a la reforma, pero sería necesario buscar oportunidades para mante-
nerlo constantemente informado de los avances, debido a sus múltiples tareas. El
Viceministro de Trabajo y el Viceministro de Promoción del Empleo también man-
tenían una postura de apoyo. Como en el caso del Ministro, habría que mantener-
los informados, ya que los cambios podían implicar a sectores de sus respectivas
competencias.

34 Centrar el foco en los ciudadanos, no solo en cumplir con el mandato formal, implicaba un cambio importante en el
marco institucional del Ministerio, pues alteraba prácticas institucionalizadas que determinaban en gran medida cómo
respondían los trabajadores del Ministerio para lograr resultados esperados. El proceso se puede calificar de reforma
institucional, ya que aspiraba a modificar de manera deliberada la estructura y cultura de una organización (Vergara
1997). Sobre estos procesos, Vergara señala: “a veces tenemos el caso de organizaciones que son forzadas a transformar
sus prácticas institucionales en poco tiempo. En el mundo de las organizaciones estatales, por ejemplo, es frecuente
encontrar ambiciosos proyectos de reforma política y administrativa; estos proyectos representan intentos por modifi-
car las prácticas institucionales en una dirección específica”.
35 A veces se piensa que es más sencillo, ante un cambio, traer a alguien externo como jefe, para que lidere el proceso. Sin
embargo, a pesar de ser una labor más difícil, cambiar la mentalidad de quienes ya están y seguirán estando en la orga-
nización brinda mayores posibilidades de que la reforma sea no solo efectiva sino, también, permanente, con capacidad
de sostenerla más allá de la alta dirección de turno.
36 Para más información sobre el análisis de actores, véanse: Tapella 2007; Instituto de Investigaciones y Gerencia Política
2012; Bryson 2003; y Banco Mundial, sin año. Para una mirada profunda del tema puede revisarse Ackermann y Eden
2011.
37 Como señala Vergara (1997), debido a la complejidad de los procesos de adaptación organizacional y a la inercia de la
rutina y otras prácticas o costumbres institucionalizadas —que, en sí mismas, tienden a la estabilidad—, es razonable
preguntarse en qué medida los intentos de reforma dirigidos, como sucede en organizaciones estatales, tienen posibili-
dades de ser exitosos. Tanto March y Olsen (1983) como Vergara (1997) sostienen que las reformas administrativas tien-
den a ser ambiguas en su puesta en práctica, y que a menudo terminan siendo olvidadas por sus promotores iniciales.
En este sentido, el hecho de que un curso de acción que busca un cambio institucional se mantenga en la agenda de
los tomadores de decisiones influye favorablemente sobre las posibilidades de éxito de la reforma (Vergara 1997, March
y Olsen 1983).

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 34

Era necesario coordinar, también, con el Director Nacional de Trabajo y con la

Directora Nacional de Promoción del Empleo, segundos al mando de cada vicemi-
nisterio. Ellos, como los viceministros, tenían una posición favorable a la reforma;
igualmente, iba a ser necesario mantenerlos enterados de los avances. Compro-
meterlos era vital para que los funcionarios jerárquicamente por debajo de ellos se
alineasen y apoyaran las reformas.

Se detectó que los abogados que atendían al público directamente podían ser
resistentes a los cambios. En esta sección, conformada por abogados laboralistas,
se había hecho costumbre dejar de atender al público en las tardes, para trabajar
en cuestiones internas, a puerta cerrada. No obstante, para asegurar el funciona-
miento del nuevo sistema había que garantizar una atención constante, sin pausa.
Esto obligaba a persuadirlos de la necesidad de cambiar el eje de su labor, en fun-
ción del servicio al ciudadano.

Un funcionario clave, puesto que los cambios lo involucraban directamente, era

el Jefe de Trámite Documentario, encargado de supervisar a diario el trabajo que
se efectuaba en el primer piso del MTPE. Ante su reticencia inicial, sería necesario
mantenerlo informado y convencerlo de los beneficios del cambio para usuarios
y trabajadores. Entre estos últimos habría que prestar atención a aquellos que se
resistiesen a la reforma, en el afán de no alterar su antigua forma de trabajo. Estos
podían ser, principalmente, los que habían lucrado en el desorden, los que no esta-
ban acostumbrados a trabajar constantemente y ciertos jefes de sección que acos-
tumbraban decidir, unilateralmente, los horarios de atención.

Un último grupo de actores involucrados eran los usuarios. Con ellos también
era necesaria una actitud dialogante, para que quedara claro que los cambios
tenían como objetivo brindarles un mejor servicio.

La reforma planificada, si bien no era monumental, implicaba una considerable

inversión de dinero. Los recursos del MTPE eran escasos y todo se debía financiar
con lo ya presupuestado, pues no era posible solicitar una ampliación de recursos.
El Ministro delegó la elaboración del presupuesto y la gestión del dinero a la Secre-
taria General y a la Directora General de Administración, principales promotoras de
la reforma.

A pesar de que recibía pocos recursos en comparación con otros ministerios,

al terminar el año el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo devolvía parte
de lo asignado, por ineficiencias en la ejecución o simples saldos de balance. Para
financiar los cambios —desde sillas adecuadas hasta el sistema operativo—, las
funcionarias armaron un presupuesto que se sustentó en recursos no ejecutados
los años anteriores y ahorros varios provenientes de una política de austeridad al
interior del Ministerio. Esto permitió reunir los montos necesarios para la reforma
planificada.

Puesta en práctica
Como primera medida, se adquirió el sistema operativo para aplicar el servicio de
tickets. Paralelamente, se reorganizó el primer piso para ubicar las nuevas venta-
nillas y salas de espera. Se retiraron las puertas y se cambió el concreto por vidrio,

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 35

con lo que las instalaciones pasaron a ser transparentes. Las ventanillas se sepa-
raron de los servicios que tomaban más tiempo, al estilo de la actual segregación
vigente en los bancos entre ventanillas y plataformas. Con esto se ordenó la espera.

En cuanto a las ventanillas, de cuatro se pasó a tener doce: ocho permanen-

tes y las otras cuatro como refuerzo para los días de mayor demanda —15 y 30
de cada mes—. Puesto que no se contrató nuevo personal, fue imprescindible el
compromiso de los trabajadores. La propia secretaria general del Ministerio aten-
dió en ocasiones en las que el personal de turno no se daba abasto para cubrir la
demanda.

En la entrada del local se implantaron dos innovaciones. En primer lugar, una

estación de información, con una persona dedicada en exclusividad a informar a
los usuarios sobre los servicios que podían obtener del MTPE según el motivo de
su visita. En esta instancia no se gestionaban trámites ni se recibían documentos.

La segunda novedad fue un módulo de autoservicio en el que los ciudadanos

debían obtener su ticket por sí mismos. Según el servicio demandado, seguirían
cierto procedimiento y recibirían el ticket con el turno correspondiente, según la
lógica antes planteada. Sin embargo, este sistema no funcionó. Los usuarios fue-
ron reticentes al nuevo sistema electrónico. Sacaban varios tickets, porque querían
estar más seguros de ser atendidos, porque no entendían el procedimiento o por
la razón que fuere. En vista de esto, aunque no se había planificado, fue necesario
colocar una persona al costado del módulo, para ayudar a los usuarios. Tampoco
se pudo instalar un servicio intraticket, que permitiera usar un mismo ticket para los
servicios solicitados en una misma visita. De requerir un segundo servicio (o más),
los usuarios debían volver al módulo para obtener un nuevo ticket.

Por otra parte, la Secretaria General y el Jefe de Trámite podían monitorear

desde sus respectivas oficinas la velocidad de la atención en el primer piso. Así, el
sistema operativo permitió a los responsables del cambio evaluar constantemente
las labores y hacer ajustes para mantener el ritmo de atención. Una supervisión de
este tipo era algo nuevo en la organización y sirvió como incentivo, ya que no solo
se dirigió a controlar quiénes trabajaban con lentitud, sino también a reconocer a
quienes cumplían una buena labor en su servicio a los ciudadanos.

Cuando la idea central de un plan es cambiar la mentalidad de los funcionarios

—por ejemplo, para que reconozcan al ciudadano como eje central de su labor—,
saber que los responsables están supervisándolos constantemente es una pieza
crucial del rompecabezas38. No obstante, en este caso fue insuficiente: hubo quie-
nes mantuvieron sus viejos modos y no mejoraron su servicio. Esto obligó a recurrir
a otras alternativas, incluso a colocar cámaras ciegas para aumentar la sensación
de fiscalización; no obstante, la clave para avanzar resultó siendo otra. Los respon-
sables —la Secretaria General y la Directora General de Administración— decidie-

38 Junto con la importancia de que el proyecto de reforma se mantenga en la agenda de sus impulsores, es pertinente
lo que Casares plantea en el siguiente símil: “Cuando el entrenador de un equipo de fútbol evalúa la actuación de sus
jugadores tiene que tomar en cuenta que él los seleccionó; o en el mejor de los casos, él aceptó dirigir al equipo como
estaba constituido. Él tiene la facultad de cambiarlos hasta cierto punto. Tiene la facultad de cambiarlos de posición,
de dejar en la banca a quien juzgue conveniente. Él diseña la estrategia de juego, pone las reglas de interacción y de
disciplina; puede dar entrenamiento especial a quien juzgue conveniente, o proporcionar una supervisión más estrecha
a aquel que lo requiera, etcétera. En mayor o menor grado todo ejecutivo tiene esta misma tarea y estas facultades. Tal
es la función fundamental del proceso administrativo que le llamamos dirigir” (Casares 2000: 115).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 36

ron bajar continuamente de sus oficinas al primer piso del MTPE, para facilitar la
resolución de los problemas. La presencia constante y atenta de los altos funcio-
narios obtuvo una mejor producción inclusive de los trabajadores más resistentes
al cambio de paradigma.

Otro punto clave fue la construcción e implementación de las salas de espera,

que se equiparon con sillas adecuadas y televisores para hacer más tolerable el
tiempo de permanencia de los usuarios. En los televisores, que indicaban los tur-
nos, se proyectaban videos sobre servicios y trámites de otras oficinas guberna-
mentales. Así, el espacio se usó también como medio de información.

Por último, se gestionó la compra de implementos necesarios y apropiados:

entre otros, uniformes, computadoras, monitores e impresoras, escritorios moder-
nos y sillas de oficina. Esto significó un cambio en la infraestructura y un espacio
laboral más adecuado, asunto importante para mejorar la calidad del trabajo39.

Resultados
Luego de aplicada la reforma del servicio de recepción del Ministerio, el flujo de
usuarios disminuyó, las colas se redujeron, el tiempo de espera disminuyó y las
personas dejaron de acudir una y otra vez, puesto que se les dio la posibilidad
de conocer desde el comienzo la información necesaria. Se logró, asimismo, que
los funcionarios reconocieran la importancia del servicio a los ciudadanos y de
la transparencia al hacer su trabajo. Paralelamente, se identificaron las diferencias
que permitieron segmentar a los usuarios según el servicio requerido, así como
determinar las horas y los días de mayor concurrencia, lo que facilitó la toma de
decisiones para lograr una mejor atención.

Los recursos proveídos se utilizaron no solo para cumplir con lo planeado —

tener un lugar de recepción y espera eficiente, ordenado, cómodo y seguro—, sino
también para que cada funcionario cumpliera sus tareas ciñéndose a sus compe-
tencias y alineándose con el objetivo: servir mejor a los ciudadanos.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social:

la infraestructura, un desafío mayor
En edificios del sector público peruano, como los ocupados por los ministerios,
suelen existir áreas sumamente congestionadas, sin espacio suficiente para el
número de personas que las ocupan o visitan diariamente y la cantidad de ele-
mentos físicos que deben albergar. Esto ocurre tanto en zonas reservadas para los
funcionarios —oficinas, salas de reuniones, áreas comunes, etcétera— como en los
puntos de recepción y atención a los ciudadanos. Espacios tan congestionados,
que no se dan abasto para facilitar las labores a las que están destinados, terminan
siendo focos de desorden y pérdida de tiempo. Además, desincentivan a los fun-
cionarios dispuestos a dar lo mejor de sí y siembran incomodidad e inseguridad

39 Esto se relaciona con el ámbito material del clima de la organización, puesto que un mal entorno físico desincentiva a
los trabajadores. Para más sobre el tema, véanse García 2009, Salazar y otros 2009 y Departamento Administrativo de
la Función Pública, República de Colombia, 2001. Para más sobre la relación entre productividad laboral y espacio de
trabajo puede verse: Hameed y Amjad 2009; American Society of Interior Designers 1999; y Leblebici 2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 37

entre los usuarios40. Cuando espacios así de tugurizados terminan siendo la cone-
xión entre el Estado y los ciudadanos, el sector público lleva todas las de perder en
cuanto a imagen y eficiencia.

Sin embargo, suele ocurrir algo más: en los mismos edificios con espacios como
los mencionados se pueden encontrar zonas que, habiendo estado antes ocupadas
por programas u oficinas ya inexistentes, se encuentran en desuso —claro ejemplo
de recursos desperdiciados— o han sido temporalmente asignadas a organismos
ajenos a las labores centrales que se llevan a cabo en el local.

En el año 2005 tal era la situación en la que se encontraba el Ministerio de la

Mujer y Desarrollo Social (Mimdes)41. Había zonas del edificio sumamente conges-
tionadas, llenas, más allá de su capacidad, de personas y elementos como escrito-
rios, mesas, sillas, computadoras, etcétera. Tal como estaban, estos espacios gene-
raban un contexto completamente inadecuado para brindar un servicio de calidad.

Las dificultades asumían un cariz particular por el tipo de servicio confiado al

Mimdes, que exige un contacto directo y continuo con la ciudadanía, a menudo
con implicancias en temas de índole personal. Tal era el caso, por ejemplo, del
Centro Emergencia Mujer, situado en el primer piso del local42. El hecho de funcio-
nar en ambientes mal diseñados era perjudicial para quienes debían brindar el ser-
vicio, pero más aún para quienes recurrían a este, por encontrarse en una situación
de vulnerabilidad y tener que describir difíciles situaciones de su vida privada sin las
condiciones adecuadas para la escucha y la atención.

Proyecto
Así, el proyecto era claro: había que reorganizar el local del Mimdes, de manera tal
que se usara de la manera más eficiente el espacio que había en el edificio, con el
objetivo de mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios y las zonas de
atención en las que se recibía a los ciudadanos. Estos cambios en el ámbito físico
debían traer consigo una mejora de todos los aspectos del servicio.

Escenario
La aplicación del proyecto requería identificar las principales dificultades a afrontar
y las razones de su surgimiento. Debido a su notoriedad, primero se establecieron

40 El ambiente físico se considera una de las dimensiones del clima organizacional, entendido este como un concepto
multidimensional, relacionado con la productividad de los trabajadores. Esta mirada entiende el clima organizacional
como una colección de características y componentes sobre los que la organización construye una personalidad y que
condicionan las actitudes y el actuar de los miembros de esta. Generalmente está compuesto por el ambiente físico; el
ambiente social; características personales; características estructurales, como el tamaño de la organización; entre otras.
En lo que se refiere al ambiente físico, este abarca el espacio físico, los equipos, las instalaciones, la contaminación, el
color de las paredes, etcétera (Pintos y Rodríguez 2012). Para más sobre el tema puede verse: Pintos y Rodríguez 2012,
García 2009, Salazar y otros 2009 y Departamento Administrativo de la Función Pública, República de Colombia, 2001.
41 Desde enero del 2012, Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP).
42 El Mimdes era responsable de distintos programas sociales a nivel nacional: el Fondo de Cooperación para el Desarrollo
Social (Foncodes); el Programa Nacional Wawa Wasi (PNWW); el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
(PNCVFS); el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa); y el Programa Integral Nacional para el Bienestar
Familiar (Inabif). Más información respecto a estos programas pude encontrarse accediendo a los boletines departa-
mentales de evaluación de impacto emitidos por la propia institución antes de convertirse en el Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables (MIMP), en el año 2011, disponibles en la web oficial del Ministerio.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 38

los problemas relacionados con la infraestructura del edificio: zonas abarrotadas

de cosas y de personas, en distintos pisos del Ministerio. Esto se traducía en áreas
congestionadas, poco seguras y desordenadas, donde era imposible lograr un
ambiente adecuado para trabajar.

Otra dificultad era la poca transparencia, dicho esto en términos literales. Los
ambientes estaban separados por paredes, puertas y cortinas que estrechaban los
espacios, escondían a sus ocupantes e impedían ver lo que ocurría en cada oficina,
situación a la que el personal se había acostumbrado. Esto desfavorecía el desa-
rrollo de una cultura de la transparencia —ahora sí, en términos simbólicos—, que
fomente la rendición de cuentas entre funcionarios y ante la ciudadanía, y desin-
centive cualquier tipo de corrupción43.

Faltaba, además, una zona de cafetería. Sin tal espacio, muchos funcionarios
terminaban almorzando en los mismos sitios en los que trabajaban todo el día. Esto
no solo era incomodo en sí mismo, sino que, además, causaba olores en las ofici-
nas del Ministerio. Finalmente, el mobiliario con el que se contaba era insuficiente.

Por otra parte, el edificio era en su mayor parte de mármol, con ambientes
cerrados, iluminados con luz artificial y pintados de tonos grisáceos; es decir, dis-
taba de ser un lugar cálido y terminaba generando una sensación más bien lúgubre.
Si ya, por la naturaleza misma de las funciones del Mimdes, muchos de quienes
acudían Ministerio lo hacían en situación de estrés, encontrarse un ambiente como
el descrito terminaba siendo desalentador e incluso deprimente.

Como parte de los problemas de infraestructura del edificio se identificó otro

que urgía resolver: los techos de asbesto, material conocido por su efecto perjudi-
cial para la salud44. La remodelación que esto demandaba iba más allá de cualquier
discusión y era un asunto urgente tanto para la organización como para los traba-
jadores del Mimdes, representados por su sindicato.

El Centro Emergencia Mujer (CEM) ubicado en el primer piso del Ministerio,

resultó un punto crítico. Allí se identificaron diversos problemas que dificultaban el
buen servicio. Los CEM, existentes en distintas zonas del país, atienden a víctimas de
violencia familiar y/o sexual. El servicio es integral, es decir, agrupa a todas instan-
cias por las que debe pasar la víctima, tanto las de índole estrictamente legal, como
el parte policial o la visita al médico legista, como las de apoyo, es decir, consultas
psicológicas, legales y con trabajadores sociales. Así pues, los Centros Emergen-
cia Mujer agrupan a los organismos estatales que deben facilitar los procesos que
afrontan las víctimas de abusos y crímenes de este tipo45.

43 En una nota anterior ya se hizo referencia al concepto de la transparencia y de la importancia de entenderlo desde
distintos puntos de vista, a saber: la transparencia del evento; la transparencia del proceso; la transparencia en tiempo
real; y la transparencia en retrospectiva. En este caso la relevancia se encontraba en la transparencia en tiempo real,
ya que el cambio apuntaba a transparentar el trabajo diario de los funcionarios, así como la relación entre ellos y los
ciudadanos. No apuntaba a un evento en particular, ni al proceso que daba lugar a este evento. Más sobre transparencia
en: Armstrong 2005, Ranjan 2014, Liem 2007, Castelazo 2003 y Mulgan 2012.
44 Según el Instituto Nacional del Cáncer de Estados Unidos perteneciente a la red de Institutos Nacionales de Salud de
Estados Unidos, el asbesto ha sido calificado como un cancerígeno humano reconocido por el Departamento de Salud
y Servicios Humanos de Estados Unidos, por la Oficina de Protección Ambiental del mismo país y por la Oficina Interna-
cional para la Investigación del Cáncer. La exposición a este material puede incrementar el riesgo de cáncer al pulmón
y mesotelioma, este último el más asociado comúnmente a la exposición al asbesto (web oficial del Instituto Nacional
del Cáncer de Estados Unidos).
45 Los Centros Emergencia Mujer eran parte del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, que tenía
como finalidad “diseñar y ejecutar a nivel nacional acciones y políticas de atención, prevención y apoyo a las personas

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 39

La situación del CEM del local central del Ministerio estaba lejos de ser la ideal.
Como consecuencia, de acuerdo con información proveída por especialistas que
trabajaban a diario en el CEM, muy pocas de las personas que se acercaban al cen-
tro completaban el proceso de denuncia.

El CEM se ubicaba en una suerte de pasillo del primer piso, donde se escalona-
ban las instancias formando una línea de atención por la que la debía transitar la
víctima, relacionándose con las personas encargadas de cada una: policía, médico
legista, trabajadora social y fiscal, última instancia del “circuito”.

En una circunstancia como esta, que implica una gran vulnerabilidad para la víc-
tima y, en muchos casos, un sinnúmero de dudas relacionadas con aspectos psico-
lógicos, económicos y sociales, el Ministerio debía brindar las mejores condiciones
posibles a las personas. Ellas debían sentirse acogidas, seguras, bien atendidas y
cómodas, de manera tal que no hubiese incentivos que las indujeran, dado el peso
de la complicada situación, a retirarse sin completar el proceso. No obstante, esto
no era así46. Un considerable número de personas agraviadas se desanimaban y se
iban.

Primera dificultad: las entrevistas se producían en espacios abiertos, sin priva-

cidad, frente a personas extrañas, además del funcionario. Un ambiente así era
el menos indicado para hablar de momentos dolorosos de índole personal y es
altamente probable que esto incentivara la deserción de las ciudadanas afectadas.

Se sumaba a la dificultad mencionada el hecho de que en el camino entre una

instancia y otra había diversas salidas; si surgía un mínimo de duda en la persona
afectada, esto facilitaba su partida. La idea no era, ciertamente, encerrar a quien
ya estaba en una situación extrema, pero tampoco era adecuado que se invitara al
retiro con tantas oportunidades para dejar el lugar.

Otra circunstancia que dificultaba la labor del CEM era que, dado que la mayo-
ría de las ciudadanas acudían al Ministerio poco después de haber sido agredidas,
muchas, en especial las que acudían por maltrato familiar, llegaban con sus hijos.
La presencia de los niños dificultaba la labor de los funcionarios del CEM y hacía
más difícil la permanencia de las madres. Esto, porque complicaba la conversación
entre las autoridades o los funcionarios y la madre —debido a la naturaleza de los
testimonios y de las recomendaciones— y porque ellas debían cuidar a los hijos en
ese reducido espacio, mientras las atendían y mientras esperaban entre cada etapa
del circuito47.

Por último, los cambios en la infraestructura del edificio implicaban recursos

económicos. Parte de la urgencia del proyecto recaía en este ámbito, ya que durante

involucradas en hechos de violencia familiar y sexual, para así reducir los índices de violencia familiar y sexual,
contribuyendo a mejorar la calidad de vida de la población” (Boletín del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social-
Mimdes, Lima, 2011, 8).
46 Lo primordial era lograr una atención que generase valor tanto por el resultado —a saber, la culminación de la demanda
y la atención de calidad— como por el proceso que llevó a este resultado, referido a la interacción entre los ciudadanos
y el Mimdes: instalaciones, funcionarios, equipos, etcétera.
47 Más información sobre los Centros Emergencia Mujer se puede hallar en la web oficial del Ministerio de la Mujer y Pobla-
ciones Vulnerables, especialmente en «¿Qué son los Centros Emergencia Mujer? Situación actual y perspectivas dentro
del proceso de descentralización» (Mimdes 2007). Asimismo, se puede revisar el documento de la Defensoría del Pueblo
Centros de Emergencia Mujer: supervisión a los servicios especializados en la atención de víctimas de violencia familiar
y sexual (2008).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 40

el año anterior se había ahorrado el dinero suficiente para hacer las obras. Si esos
recursos no se invertían, el Mimdes debía devolverlos como dinero no ejecutado.
El esfuerzo del ahorro y la ventana de oportunidad terminarían perdiéndose. El
proyecto requería, además, desocupar el Ministerio, pues no se podía construir con
trabajadores en las oficinas.

Estrategia
Los problemas a resolver se relacionaban, en su mayoría, con la infraestructura del
local central del Mimdes. Desde un inicio quedó claro que había que remodelar el
interior del edificio en su totalidad.

Acabar con el hacinamiento en los distintos pisos del Ministerio, y, en conse-

cuencia, con el desorden y la inseguridad, requería identificar espacios vacíos o en
desuso, en los que se pudieran reacomodar las oficinas que se encontraban en las
zonas de extrema congestión. Esto debía obedecer a un criterio sencillo: maximizar
el espacio existente en edificio, para mejorar las condiciones de trabajo y la aten-
ción a los ciudadanos48.

Para solucionar la falta de transparencia se vio la necesidad de cambiar las pare-

des que separaban –y a veces ocultaban– a los funcionarios, entre ellos y respecto
a los usuarios, por material transparente, como vidrio. Si bien no todos los espa-
cios podían ser abiertos, debido a que algunos requerían de privacidad, las pare-
des, puertas y cortinas que aislaban a los trabajadores en sus oficinas sí podían ser
reemplazadas por un material transparente.

Para solucionar la falta de un espacio adecuado donde los trabajadores del

Ministerio pudieran almorzar se vio la conveniencia de construir una cafetería. El
sitio más adecuado para acogerla era la azotea, espacio hasta ese momento ocu-
pado solo por la Oficina de Control Institucional, encargada de las auditorías del
Ministerio. El área ocupada por esta oficina era pequeña y la construcción era de
material prefabricado de baja calidad, sin ventanas y con ambientes separados por
cortinas corredizas; es decir, las condiciones eran precarias. Al colocar la cafetería
en la azotea se utilizaría la totalidad la superficie y, al mismo tiempo, y sería una
oportunidad para rehacer el ambiente de la Oficina de Control Institucional.

Para procurarle calidez al edificio, se planificó pintar los muros ya no solo de

gris sino con más tonalidades. Se decidió cambiar los techos de asbesto y comprar
implementos de oficina para reemplazar los obsoletos o malogrados, así como
adecuar los ambientes para que la infraestructura —espacio e instalaciones eléctri-
cas— pudiera recibir adecuadamente los nuevos aparatos.

48 La planificación del espacio en los lugares de trabajo, así como sobre la relación entre estos últimos y la productivi-
dad, son puntos importantes en la administración pública. Sobre este tema la Administración General de Servicios del
gobierno federal de los Estados Unidos sostiene que: “manejar y gestionar el espacio laboral es un reto constante tanto
para organizaciones públicas como privadas. Esto es así porque las organizaciones tienen que cumplir con demandas
funcionales del espacio utilizando recursos limitados. Al determinar la mejor forma de prever, distribuir y asignar los
ambientes de trabajo, de manera tal que apoye el desarrollo de los trabajadores, arquitectos, diseñadores y profesio-
nales inmobiliarios debe tener en cuenta los siguientes factores: la disponibilidad del espacio; los costos de energía;
los costos de operación y mantenimiento; cambios en los objetivos de la organización; la seguridad de trabajadores y
usuarios; etcétera” [Traducción propia] (Government Service Management 2011: 7). Asimismo, sobre la relación entre
el espacio de trabajo y la productividad de los trabajadores puede verse: Hameed y Amjad 2009; American Society of
Interior Designers 1999; y Leblebici 2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 41

Las soluciones para los problemas relacionados con el Centro Emergencia

Mujer se enfocaron de manera particular, debido a la naturaleza de sus funciones.
Un primer grupo de dificultades se relacionaban, como en el resto del edificio,
con deficiencias de infraestructura, que en este caso traían como consecuencia un
incentivo a la no culminación del proceso de denuncia.

Para empezar, se decidió reducir el número de salidas entre instancia e instan-

cia, esperando reducir con esto, también los incentivos a retirarse antes de com-
pletar el proceso. Asimismo, se decidió instalar zonas de espera adecuadas, donde
las ciudadanas pudiesen permanecer en mejores condiciones mientras tramitaban
sus denuncias.

Para remediar la falta de privacidad durante las entrevistas, se determinó que

ciertas oficinas del CEM tuvieran una estructura cerrada; el diseño del ambiente
debía tener en cuenta esta particularidad. Si bien la idea para el resto del edificio
era desaparecer los espacios cerrados y transparentar todo lo más posible, las exi-
gencias acá eran otras. La pauta estaba dada por el tipo de servicios a brindar, tales
como consultas médicas o psicológicas, que deben darse de manera privada. Un
espacio abierto no brindaba comodidad ni a los trabajadores ni a las ciudadanas49.

En cuanto a la presencia de los niños que acompañaban a las madres denun-

ciantes, se planeó construir una pequeña sede del Programa Nacional de Wawa
Wasi50. De esta manera se lograría que los niños estuvieran atendidos en un espacio
apropiado para que las madres estuvieran en capacidad de centrar sus esfuerzos y
energías en completar el proceso de la denuncia.

Respecto a la reestructuración del edificio en general, lo último a tratar se rela-

cionaba con un problema obvio, pero crucial: no se podían iniciar las adecuaciones
de los espacios con los funcionarios instalados en los lugares de trabajo. Pretender
vaciar el edificio entero durante el tiempo que tomase remodelarlo no era viable.
Esto trajo consigo la planificación de dos medidas complementarias: en primer
término, que la construcción se haría por piso, para que fuera más sencillo des-
ocupar la zona en la que se construiría. Al remodelar piso por piso solo tendría que
desocuparse el ambiente que estaba en construcción, quedando, así, el resto de
pisos aún en funcionamiento.

¿Cómo desocupar cada piso? La única alternativa era hacer coincidir los trabajos
con las cortas vacaciones de los trabajadores51. Se decidió hacerlo piso por piso,
porque, obviamente, era imposible paralizar todas las actividades. Si los trabajos
se iniciaban en el primer piso, todos los funcionarios de ese piso debían tomar sus

49 El hecho de que como medida macro del proyecto se buscaba transparentar los ambientes no podía opacar la impor-
tancia de tomar en cuenta las singularidades de los servicios brindados en el Centro Emergencia Mujer, puestas en
manifiesto por quienes mejor conocían del tema y la situación de quienes acudían al centro, así como del contexto en
el que había que recibir a los usuarios: los propios funcionarios del CEM. No era posible generar un ambiente adecuado
para la atención a la ciudadanía en el CEM sin tomar en cuenta las opiniones de quienes trabajan ahí, en particular
cuando los temas tratados son tan delicados como eran algunos de los veían día a día en el MIMDES.
50 El Programa Nacional Wawa Wasi se encargaba de brindar atención integral a la infancia temprana, ante la necesidad
del cuidado diurno de niñas y niños menores de cuatro años, hijas e hijos de madres que trabajan o estudian, particu-
larmente para aquellos en situación de riesgo y condición de pobreza (MIMDES 2011).
51 El Decreto Supremo N.° 093-2005-PCM de fecha 30 de noviembre del 2005, publicado el 2 de diciembre del mismo
año, fijó vacaciones entre el 19 de diciembre y el 2 de enero del 2006 para personas que prestaban servicios en Pliegos
y Unidades Ejecutoras del Poder Ejecutivo.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 42

vacaciones. Culminada la remodelación de ese piso se pasaría al siguiente, y se les

darían vacaciones a los trabajadores de ese piso. Esta lógica se seguiría hasta com-
pletar el edificio, con la posibilidad de adecuar espacios temporales en los pisos ya
remodelados, para casos excepcionales de oficinas que debían mantenerse fun-
cionando.

Para que esta estrategia funcionase era vital que no se dieran retrasos ni en las
obras ni en la salida de los trabajadores, ya que el calendario estaba muy justo; los
días de vacaciones y de obras debían coincidir para que no se perdieran días labo-
rables a causa de la remodelación. Cualquier dificultad que tuviera como resultado
la pérdida de un día de ejecución comprometía la coordinación y la posibilidad de
que el proyecto se culminara en el plazo previsto.

Quedaba por analizar qué actores eran relevantes, así como la posición que
estos podrían tener frente al proyecto52. La Secretaria General del Ministerio y la
Directora General de Administración eran las principales promotoras de la remo-
delación y ellas tomaron la decisión de llevar a cabo el proyecto debido a que
tenían ahorrado el dinero suficiente y no podían perder la oportunidad de realizar
los cambios necesarios.

La ministra y los viceministros mantenían una posición neutral, es decir, no se

manifestaban ni a favor del proyecto, pero tampoco en contra. En cuanto a los
trabajadores del Ministerio, se pensó que tendrían una mirada positiva frente a la
remodelación, debido a que los favorecía directamente al mejorar sus condiciones
laborales al mismo tiempo que se estaba cumpliendo con una de las principales
demandas que planteaba su sindicato: cambiar los techos de asbesto. Asimismo, se
calculó que los usuarios del Mimdes estarían a favor del proyecto, ya que se verían
beneficiados por los cambios.

Puesta en práctica
De acuerdo con lo planeado, la labor se inició con la remodelación del primer piso
y la intervención en la azotea (cafetería y Oficina de Control). Esta fase del trabajo
debía comenzar el 15 de diciembre, fecha programada como inicio de las vacacio-
nes de los ocupantes del primer piso. Sin embargo, si bien la mayoría de los funcio-
narios dejaron las oficinas el día previsto, algunos se retrasaron porque no habían
podido ordenar lo que debían trasladar a su nuevo espacio. En el Estado, en donde
hay que dejar constancia de todo por escrito y registrar cada movimiento, esto
implicaba un importante número de expedientes y diversos tipos de documentos.

Lamentablemente, esto comprometió el cronograma de ejecución del servicio.

Era crucial que el primer piso estuviese terminado en el tiempo calculado para que
los pocos grupos de trabajadores de los pisos que se remodelarían después y que
no saldrían de vacaciones pudiesen mudarse a esa planta. La demora tuvo un efecto
dominó: impidió la mudanza de trabajadores, lo que paralizó el inicio de la remo-
delación de las otras plantas, y esto se tradujo en una pérdida de días de descanso
del personal que, según lo planeado, debían dedicarse a la realizar la remodelación.

52 Para más información sobre el análisis de actores, véanse: Tapella 2007, Instituto de Investigaciones y Gerencia Política
2012, Bryson 2003 y Banco Mundial, sin año. Para una mirada profunda del tema puede revisarse Ackermann y Eden
2011.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 43

A esta demora se le sumaron dos dificultades tampoco previstas en la estrate-

gia. Primera: durante la remodelación del primer piso se rompió una cañería que
no estaba registrada en los planos con los que contaba el Mimdes; y segunda: un
camión cisterna municipal dañó por accidente la estructura del edificio al regar los
jardines de una de las fachadas del Ministerio. El Mimdes debió hacerse cargo de
estos perjuicios que comprometieron el calendario de obras establecido, ya de por
sí bastante ajustado.

Los imprevistos demoraron algunos días la finalización de la primera planta; no

obstante, estuvo lista los primeros días de enero, así como el último piso, en el que
se ubicó sin inconvenientes la cafetería y se remodeló el ambiente de la Oficina de
Control Institucional. Con estos espacios ya finiquitados, la remodelación de los
siguientes pisos se obró de manera bastante fluida.

Los muros de las áreas remodeladas se pintaron tal cual había sido planeado;
igualmente, se compraron equipos de oficina, se cambiaron los techos y se acon-
dicionaron las zonas desocupadas de todo el edificio para que acogieran a los pro-
gramas y oficinas que hasta entonces trabajaban en espacios copados en extremo.
Las separaciones y las puertas de todas las oficinas ahora eran de vidrio, tal cual
se había planeado, medida que comprometió a todos los funcionarios: todos los
espacios, desde la oficina de la Ministra hasta la más pequeña del edificio, pasaron
a ser completamente transparentes, con la lógica excepción de ambientes que por
motivos particulares debían ser cerrados. El hecho que los altos funcionarios del
Ministerio se rigieran por los mismos parámetros que los demás trabajadores era
de suma importancia ante lo impopular que resultó la medida, debido a lo ajustado
que fue el cronograma de obras.

El Centro Emergencia Mujer se remodeló por completo. Se construyeron

ambientes diferenciados, privados o «transparentes» según el servicio correspon-
diente, así como adecuadas zonas de espera. En el nuevo diseño ya no había “sali-
das falsas” ni paredes frías (se pintaron como el resto del edificio). Además, tal cual
se planeó, se instaló un Wawa Wasi, en el que podían permanecer los niños, siendo
atendidos por personal entrenado, mientras las madres pasaban por las varias ins-
tancias que implicaba la denuncia.

No obstante, el proyecto debió enfrentar dos inconvenientes. En primer lugar,

si bien las responsables intentaron mantener una comunicación abierta respecto
a lo que se hacía y por qué se hacía, hubo resistencias por parte de grupos de
trabajadores que sintieron que la remodelación los afectaba y que no se los había
involucrado suficientemente en la toma de decisiones. En segundo lugar, la neutra-
lidad de la Ministra y de otras importantes autoridades del Ministerio desfavoreció
el convencimiento general acerca de los beneficios del proyecto. Lograr un apoyo
explícito de los altos funcionarios habría sido vital para convencer a todo el perso-
nal de la importancia de los cambios, no obstante las molestias temporales iba a
ocasionar, y esta tarea quedó pendiente.

Resultados
La remodelación concluyó con resultados mixtos. Se logró maximizar el uso del
espacio del local del Ministerio y organizar la distribución de las oficinas de manera

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tal que ya no hubiese ambientes de extrema congestión que generaran desorden

y complicaran la atención a la ciudadanía. Se consiguió mejorar la infraestructura
en la que los funcionarios trabajaban, ahora con mejores herramientas de oficina,
espacios abiertos, cafetería y techos que no comprometían su salud.

Estos cambios significaron un mejor ambiente laboral para los trabajadores y la

posibilidad de brindarles un mejor servicio a los ciudadanos usuarios del Mimdes.
En lo referido al Centro Emergencia Mujer, las nuevas condiciones permitieron que
se redujera el número de ciudadanas que se retiraban sin culminar su denuncia,
una de las prioridades del proyecto.

Sin embargo, significó un esfuerzo mucho mayor del que se esperaba, princi-
palmente por fallas de estrategia. Faltó incluir más a las distintas posiciones de los
funcionarios. Algunos se ubicaron muy a favor de las reformas mientras que otros
opusieron una gran resistencia. Se debió haber reconocido, desde el comienzo,
que parte del personal del Mimdes tenía muchos años en el edificio y que el cam-
bio, a pesar de ser necesario y anhelado incluso por el sindicato, significaba cam-
biar totalmente un ambiente al que se habían acostumbrado por completo.

El reconocimiento inicial de esta oposición hubiera permitido planificar una

estrategia de comunicación directa con estos grupos, para explicarles las conve-
niencias de los cambios con detalle e insistencia; es altamente probable que esto
los convenciera y comprometiera. En este mismo sentido, al momento de elaborar
la estrategia no se subrayó lo suficiente la importancia del apoyo explícito de los
altos funcionarios del Mimdes, vital para convencer al resto de funcionarios de la
necesidad del proyecto.

Otra falla de la estrategia fue establecer un cronograma excesivamente ajus-

tado. Esto no dejó espacio para enfrentar un margen de error o cualquier contin-
gencia que podía surgir en el camino. Esta decisión se tomó de manera consciente,
priorizando la capitalización de la ventana de oportunidad que significaba tener el
dinero para hacer la reforma y la urgencia de la situación en la que se encontra-
ban las instalaciones del Ministerio. Sin embargo, complicó el trabajo e implicó un
estrés adicional para todos los involucrados.

Visto en retrospectiva, las debilidades mencionadas fueron las causantes del

sobreesfuerzo que implicó concluir con éxito el proyecto; y la razón de estas defi-
ciencias en el trazo de la estrategia fue el apremio para no perder la oportunidad
de invertir el dinero ahorrado. Esta premura impidió planificar correctamente la
estrategia, así como calcular los tiempos, dar todos los pasos necesarios y prever el
surgimiento de contingencias, puntos clave en la ejecución de cualquier proyecto,
más aun tratándose del Estado.

Ministerio de Trabajo:
organizando el resarcimiento de diez mil despedidos
El gobierno de transición del presidente de la república Valentín Paniagua (noviem-
bre de 2000 a julio de 2001) decidió otorgar beneficios a las personas del sector
público cesadas colectivamente de manera irregular u obligadas a renunciar bajo

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coacción durante el gobierno de Alberto Fujimori53. Para materializar los benefi-

cios, durante el 2001 se crearon tres comisiones encargadas de revisar estos ceses
colectivos54. Las comisiones plantearon recomendaciones que, finalmente, en el
2002, sirvieron de base a la Ley 2780355, que reglamentó cómo resarcir a las per-
sonas afectadas.

La Ley 27803 planteó cuatro opciones, entre las que debían elegir los cesados:
a) reincorporación o reubicación laboral; b) jubilación anticipada; c) compensación
económica; y d) capacitación o reconversión laboral. Se creó, además, el Registro
Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente (RNTCI), en el que se debían ins-
cribir quienes buscaban acogerse a alguno de estos beneficios. Asimismo, se creó
una comisión ejecutiva que se encargaría de analizar los documentos de los inscri-
tos en el RNTCI, para determinar quiénes cumplían con las condiciones prescritas
para el resarcimiento. Por último, vía la mencionada ley se resolvió que el dinero
para solventar la aplicación de la ley provendría del Fondo Especial de Dinero
Obtenido Ilícitamente en Perjuicio del Estado (Fedadoi). El Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo (MTPE) sería el ente responsable de aplicar el programa de
beneficios.

Como resultado de la aplicación de la Ley 27803 se publicó el RNTCI en tres

listas correlativas. El primer listado se aprobó en diciembre del 2002; el segundo,
en marzo del 2003; y el tercero, en diciembre del mismo año, revisado y vuelto a
publicar en junio del 2004, con más de diez mil trabajadores cesados56.

Concluir con el proceso de resarcimiento era primordial para el gobierno del

presidente Alejandro Toledo (2001-2006); por lo tanto, se convirtió en una de las
tareas prioritarias del MTPE.

A inicios del 2004 aún quedaba un amplio grupo de personas que, a pesar de
estar inscritas, no habían sido comprendidas en los dos primeros listados. Además,
debido a que las personas cesadas continuaban inscribiéndose y a que los recursos

53 Durante el gobierno de Fujimori se dictaron varios dispositivos legales orientados reducir personal en el sector público.
El Decreto Ley 26093 (1992), por ejemplo, dictaminó que “los titulares de los distintos Ministerios y de las Instituciones
Públicas Descentralizadas deberán cumplir con efectuar semestralmente programas de evaluación de personal […]. El
personal que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo anterior no califique podrá ser cesado por causal de excedencia”.
Asimismo, el Decreto Ley 26120 (1992) dispuso lo siguiente: “[…] se adoptarán todas las medidas destinadas a lograr la
reestructuración económica financiera, legal y administrativa, así como la racionalización de personal de las empre-
sas incluidas en el proceso de promoción de la inversión privada”. Además, respecto a la racionalización de personal,
había que “aprobar y poner en ejecución programas de cese voluntario de personal, con o sin incentivos. Vencido el
plazo para acogerse al programa de cese voluntario la empresa presentará a la Autoridad Administrativa de Trabajo una
solicitud de reducción de personal excedente, adjuntando la nómina de los trabajadores comprendidos en tal medida
[…] en el caso que la Autoridad Administrativa de Trabajo no se pronunciara en el plazo fijado se tendrá por aprobado el
referido programa en forma automática y de pleno derecho”.
54 Ley 27452 (mayo del 2001), que dispuso la creación de una comisión especial encargada de revisar los ceses colectivos
en empresas del Estado sometidas a procesos de promoción de la inversión privada; Ley 27487 (junio del 2001), que
derogó las normas que autorizaron ceses colectivos amparados en reorganizaciones y autorizó que se conformaran
comisiones encargadas de revisar ceses colectivos en el sector público; y Ley 27586 (noviembre del 2001), que reguló
de manera complementaria la Ley 27487 y dispuso la creación de una comisión multisectorial para evaluar la viabilidad
de las sugerencias y recomendaciones derivadas de las comisiones establecidas por la Ley 27487. La comisión especial
creada por la Ley 27452 y la comisión multisectorial establecida por la Ley 27586 emitieron informes finales y los remi-
tieron al Congreso.
55 La Ley 27803 (julio del 2002) tuvo como fin implementar las recomendaciones derivadas de los informes finales emiti-
dos por las comisiones creadas por las leyes 27452 y 27586.
56 Incluso en el 2009 se publicó un cuarto listado, como fruto de la Ley 29059, del 2007, que facultó a una comisión eje-
cutiva para que revisara una nómina de extrabajadores no incluidos en los tres listados anteriores.

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asignados eran escasos, había que finiquitar los pagos lo antes posible; de lo con-
trario, se corría el riesgo de que un grupo se quedara sin bonificación.

Proyecto
La tarea era organizar la tercera lista de beneficiarios de la Ley 27803, integrada
por ex trabajadores públicos afectados por los ceses arbitrarios del gobierno de
Alberto Fujimori, ya inscritos como tales en el Ministerio pero que no habían reci-
bido el resarcimiento elegido. Una vez configurada la lista, se debía pagar usando
eficientemente los recursos asignados, para favorecer al mayor número posible de
ciudadanos perjudicados.

Escenario
La primera gran dificultad del proyecto era la falta de orden de un amplio número
expedientes acumulados durante el tiempo en que el registro había permanecido
abierto (tres años). La cantidad de papeles era descomunal: varias habitaciones del
Ministerio estaban llenas de documentos entregados por los miles de personas que
habían acudido a registrarse.

El desorden tuvo su origen en el hecho de que el registro no se había organi-

zado de una manera ordenada. Quizá por falta de información, las personas que
acudían a registrarse iban en repetidas ocasiones a dejar nuevos documentos para
su expediente57. Por ejemplo, se acercaba Juan Pérez, cesado de la desaparecida
Compañía Peruana de Teléfonos, quien pedía una compensación económica por
el cese injustificado. Dejaba una declaración jurada con una copia de su docu-
mento de identidad, los datos de la entidad de la cual había sido cesado, etcétera.
Pasados unos días, dejaba otro documento precisando las fechas de ingreso y cese,
y así sucesivamente. Este accionar tuvo como consecuencia una innumerable acu-
mulación de documentos; y que los documentos agregados no quedaran junto
con los entregados en la visita inicial.

La segunda gran dificultad del proyecto tenía relación con los recursos. El monto
proveniente del Fedadoi tenía un tope y no había posibilidad alguna de presupuesto
adicional. Una vez llegado al tope, se tendrían que dar por culminados los pagos
aunque quedaran sin recibir una bonificación personas inscritas en el RNTCI. Asi-
mismo, no había un orden establecido para los pagos ni se habían fijado criterios
para determinar los montos y las modalidades.

Por otro lado, en el tiempo transcurrido desde la apertura del registro había ido
en aumento la tensión entre las organizaciones que representaban a los inscritos
aún no beneficiados y el Ministerio. Para cuando se decidió configurar la tercera
lista ya había manifestaciones frente al local del Ministerio, que buscaban hacer
notar el descontento por la demora en otorgar los beneficios. Debido a que el

57 El reglamento de la Ley 27803 señala que cada extrabajador debía presentar una declaración jurada con sus datos
personales; nombre de la entidad de trabajo, fechas de ingreso y cese, y cargo al momento de cesar, además de la
resolución de ingreso y cese. Asimismo, según el beneficio solicitado, había otros requisitos particulares. Para mayor
información, véase el artículo 14 del reglamento de la citada ley.

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proceso no terminaría en menos de un año, lo más probable era que las manifes-
taciones se intensificaran.

Una última dificultad era la falta de reglas específicas para llevar a cabo los resar-
cimientos, debido a que este era un proceso único en su género. Una de las carac-
terísticas de la gestión pública es que su actuación está regulada, lo que provee
seguridad jurídica tanto a ciudadanos como a quienes aplican las normas. Cuando
un procedimiento no existe, los servidores públicos suelen temer la aplicación de
sanciones que puedan darse, inclusive, mucho después de abandonar sus cargos.
Por lo tanto, la generación de reglas, procedimientos y criterios claros, era clave
para que aquellos que ejecutaran el proceso lo hicieran con seguridad.

Estrategia
La identificación de los principales desafíos debía permitir el establecimiento de
un plan de acción para afrontar las dificultades. Era necesario, también, conocer la
postura de los principales actores en relación al plan, y analizar qué posibles con-
tingencias podían surgir durante su puesta en práctica.

Poner en orden los documentos —esto es, recolectar los miles de documentos
acumulados en los tres años, leerlos, clasificarlos, evaluarlos y archivarlos—, debía
dar como resultado la elaboración de un registro claro, que sirviese como guía
para concretar los beneficios comprometidos, con el respaldo de una carpeta por
cada inscrito, que contuviera todos los documentos entregados por el ciudadano
durante los años de espera. Asimismo, debía constituirse un apoyo por si en el
futuro había reclamos judiciales por alguna de las decisiones tomadas.

Este primer paso requeriría: a) la contratación de un experto, acompañado

de un equipo, que se encargara del procesamiento de los documentos58; y b) el
acondicionamiento de un espacio para archivo, dentro del Ministerio, siguiendo las
recomendaciones de los expertos. Además de tener la capacidad necesaria para
sistematizar la información, el especialista y su equipo debían ser de suma con-
fianza, ya que no había un registro previo con el cual contrastar su labor y por la
alta sensibilidad de la información.

El establecimiento de los montos que le correspondía cobrar a cada persona,

una vez ordenados los expedientes, implicaba una labor sumamente técnica y
amplios conocimientos sobre derecho laboral. Se planificó contratar a un equipo
de abogados que revisara los archivos y que, ateniéndose a los documentos (no
había más información que esta), determinara qué monto le correspondía a cada
quien. Sin embargo, por falta de presupuesto y por lo sensible que era la informa-
ción, en vez de contratar más personal se optó por formar un equipo compuesto
por diez abogados laboralistas funcionarios de la alta dirección del Mimdes, para
que se encargaran de esta tarea.

No obstante, no bastaba con determinar los montos: en coordinación con la

comisión de abogados y con el Ministro, expertos en temas laborales, se debían

58 Suele ocurrir que en la administración pública la oficina de archivo es vista como el lugar menos favorable para trabajar.
Sin embargo, en este caso un punto clave en el proceso era organizar este espacio siguiendo criterios técnicos, lo que
no podía ser puesto en práctica más que por un experto en el tema.

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establecer criterios útiles, y objetivos, para determinar el orden en el que se paga-

rían los beneficios.

Respecto a las modalidades de pago, se sometió a evaluación la conveniencia

de usar cheques o hacer depósitos bancarios. Para decidir, se consideró la con-
tingencia de que no todos los beneficiarios tuviesen cuentas bancarias59. Además,
debía garantizarse que los pagos se hicieran a las personas correspondientes, bus-
cando seguridad y generando el menor gasto posible.

En lo que se refiere a los actores involucrados, había distintas posturas a tomar

en cuenta. El primer actor relevante era el Ministro, uno de los principales interesa-
dos en la resolución del problema y directamente encargado desde la Presidencia
de la República finalmente resolver el asunto. Era crucial que el Ministro estuviese
al tanto de lo que se hacía y que el trabajo se llevara a cabo en coordinación con él
y los viceministros, quienes también veían el proyecto con buenos ojos.

Los otros trabajadores del MTPE involucrados en esta tarea no necesariamente

estarían motivados, ya que implicaba un trabajo adicional. Por lo tanto, era decisivo
comprometerlos y convencerlos de la importancia del encargo, así como man-
tenerlos informados respecto a qué hacer y cómo hacerlo. Sin su apoyo, no era
posible concluir la labor satisfactoriamente.

Entrañaba una gran importancia, asimismo, caracterizar a los actores externos al

Ministerio y analizar sus posiciones; esto es, por un lado, las personas inscritas en el
RNTCI que debían recibir la compensación, y por otro, sus representantes. Incluso
muchos activistas de estas instancias, que mantenían vivas las manifestaciones de
descontento en las puertas del MTPE, no eran necesariamente personas registradas
en el RNTCI, por lo que podían tener intereses distintos.

Dado que la correcta culminación del proceso favorecería a los inscritos, era
razonable pensar que todos tendrían una postura favorable al plan. Sin embargo
debido a que el proceso duraría alrededor de un año, era razonable prever que su
relación con el MTPE se complicaría.

Los miembros de las organizaciones que representaban a los beneficiarios,

sin serlo ellos mismos, podían asumir una postura poco favorable a lo planeado,
puesto que si se culminaba la entrega de las bonificaciones, se quedarían sin repre-
sentados. Por ello, cabía esperar una reacción negativa de su parte.

Puesta en práctica
Lo primero que se puso en práctica fue el ordenamiento de los expedientes. Tal
como se planificó, para dirigir la tarea se contrató a un especialista; más precisa-
mente, a un bibliotecólogo. Este profesional encabezó un equipo de alrededor de

59 Según el Banco Mundial (The Little Data Book on Financial Development, 2014) en el Perú había, en el 2006, solo 269
cuentas bancarias por cada 1000 habitantes adultos (mayores de 15 años). Este número se encontraba por debajo del
promedio de América Latina y el Caribe, en donde había 351 cuentas por cada 1000 habitantes adultos. Asimismo, para
el 2011 solamente 20,5% de los peruanos adultos tenían una cuenta bancaría, mientras que el promedio en la región
era de 27,7%; peor aún, solo 8,6% habían ahorrado en una institución financiera formal en el transcurso del año anterior,
nuevamente por debajo de la media regional, que llegaba al 11,4%. No hay razón para pensar que en el 2004 los por-
centajes mostraran un mayor nivel de penetración, o inclusión, financiera.

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cuarenta personas, que recolectó y ordenó todos los documentos de los trabaja-
dores cesados irregularmente e inscritos en el RNTCI, recabados desde el inicio del
proceso.

Luego de seis meses de trabajo, el equipo logró que cada inscrito tuviera un
expediente, archivado de manera sistemática en un espacio acondicionado, similar
a una hemeroteca, lo que permitía un fácil acceso a todos los documentos necesa-
rios. Solo culminado este trabajo hubo un registro certero de personas inscritas, así
como de la información que se tenía de cada uno de estos ciudadanos60.

Con el registro y los expedientes archivados se pasó al siguiente momento de la

estrategia: la conformación de un equipo de abogados que revisara los expedien-
tes. El equipo se conformó en coordinación con el Ministro, experto en derecho
laboral. Como primera labor, dividieron a los inscritos según el beneficio solicitado;
y luego, en los casos correspondientes, asignaron los montos a pagar.

El trabajo de la comisión no quedó ahí. En coordinación con el Ministro, deter-

minó el orden de los pagos: la prioridad se otorgaría a quienes no habían reci-
bido ningún tipo de compensación; además, las indemnizaciones se otorgarían
de menor a mayor: se iniciaría pagando el menor monto adeudado, hasta llegar al
tope del dinero dispuesto.

¿Cómo se pagaría? Dado que no había forma de garantizar que todos los bene-
ficiarios tuvieran cuenta bancaria —lo que imposibilitaba el pago mediante depó-
sitos bancarios—, se tomó la decisión de entregar cheques no negociables. Los
beneficiarios debían recogerlos en el MTPE y cobrarlos en el respectivo banco,
previa verificación de parte de este. Esto garantizaba una mayor seguridad, sin un
costo adicional.

No obstante, el procedimiento no resultó tan sencillo. La noticia de que se

habían iniciado los pagos y que los inscritos debían acercarse al Ministerio a recibir
sus cheques no contentó a algunos integrantes de las organizaciones que repre-
sentaban a los beneficiarios. Si durante el año que había tomado el proyecto la
relación entre el Ministerio y estas organizaciones se había tornado cada vez más
tensa, en este momento la situación se tornó crítica.

El día programado para la entrega de los cheques, cientos de beneficiarios

se acercaron al Ministerio. Sin embargo, con la intención de dificultar la gestión,
hubo quienes generaron disturbios e incluso les arrojaron pintura a las personas
que estaban en la cola, que, dado el alto número de convocados, llegaba hasta la

60 Conceptos del gobierno electrónico (e-government) hubieran sido útiles para enfrentar retos como los vistos en este
caso respecto a la recolección y sistematización de la información, así como la comunicación de la misma. Las Naciones
Unidas define e-government como: “el uso y aplicación de tecnologías de la información en la administración pública
para agilizar e integrar los flujos y procesos de trabajo, gestionar eficazmente los datos y la información, mejorar la pres-
tación de servicios públicos, así como ampliar los canales de comunicación para la participación y el empoderamiento
de la ciudadanía” [Traducción propia] (Naciones Unidas 2014: 2). Distintas herramientas brindadas por el gobierno elec-
trónico hubieran servido, por ejemplo, para: comunicar mejor a los ciudadanos qué requisitos tenía la inscripción en el
registro; recoger de manera más ordenada la información brindada por los ex trabajadores; y sistematizar y archivar la
información de manera virtual. Estas facilidades se hubieran traducido un mejor uso de los recursos disponibles. Hoy en
día la disponibilidad de estos recursos es aún mayor, por lo que tener a la mano este tipo de conceptos es crucial. Puede
verse más respecto al e-government en: Naciones Unidas 2014; Alshehri y Drew 2010; Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económico (OECD) 2003; e International Comunication Union 2008. Asimismo puede revisarse el
plan nacional de gobierno electrónico del Estado peruano para los años 2013 - 2017, elaborado en el 2012 por la Oficina
Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (ONGEI).

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calle. Debido a que los últimos meses las manifestaciones del grupo organizado
habían sido diarias, la policía evaluó que se podía generar algún problema más
grave y reaccionó lanzando bombas lacrimógenas. Como era imposible entregar
los cheques en esas circunstancias, los funcionarios del Ministerio decidieron que
se hiciera entrar de inmediato a todas las personas al estacionamiento del Ministe-
rio, cercado por una reja, y organizar las colas ahí dentro. Así, los trabajadores del
MTPE encargados de entregar los cheques y los destinatarios quedaron protegidos
y al margen de lo que ocurría en el exterior. Una vez en el estacionamiento, fue
posible proseguir con la entrega.

En una situación de intranquilidad como la que se vivió ese primer día, fue cru-
cial el compromiso de los trabajadores. Asimismo, fue clave la presencia de quie-
nes lideraban el proceso interno en el Ministerio, cooperando directamente en la
entrega de cheques, así como manteniéndose en contacto permanente con las
personas de la cola, ayudando a mantener el orden y la calma. La participación
directa de quienes, junto con el Ministro, lideraban el proyecto, comprometió a los
demás trabajadores y transmitió a los ciudadanos la certeza de que, a pesar de que
la situación no era la óptima, se estaba haciendo todo lo mejor posible.

Resultados
En relación con lo planteado al inicio del proyecto del MTPE, los resultados fueron
satisfactorios.

Gracias al plan aplicado, se logró ordenar un tercer listado de trabajadores cesa-

dos irregularmente que, no obstante estar inscritos en el RNTCI, no habían sido
compensados. La mayoría de los 10  124 ex trabajadores comprendidos en esta
lista optó por la compensación económica, entre las cuatro posibilidades plantea-
das por la Ley 27803 (reincorporación o reubicación laboral, jubilación anticipada,
compensación económica y capacitación, o reconversión laboral) 61.

Tener esta lista fue crucial para saber a quién pagarle y cuánto. La información
contenida en los expedientes sirvió, además, para determinar los criterios a seguir;
y, gracias al archivo sistematizado de los expedientes, se contó con un respaldo que
sustentó plenamente las decisiones.

En este sentido, fue crítico para el éxito del proyecto la sistematización de la

información llevada a cabo por el bibliotecólogo y su equipo, quienes encontra-
ron un panorama inicial muy complicado. Tremendo trabajo de ordenamiento de
documentos en el tiempo que había disponible no podía hacerlo más que alguien
con mucha experiencia en el asunto, por lo que la decisión de delegar esta tarea
a una persona especializada en el archivamiento de documentos terminó siendo
determinante.

Igualmente, el apoyo del Ministro, así como del resto de los altos funcionarios,
resultó crucial tanto para comprometer a los trabajadores como para hacer frente

61 La segunda opción elegida fue la reincorporación laboral. Esta se concretó mediante la apertura de vacantes en distin-
tas instituciones públicas, ocupadas, gracias a la intervención del MTPE, por la mayoría de los beneficiarios que solicita-
ron la reubicación. La Oficina de Normalización Provisional (ONP) fue la entidad responsable de aplicar las jubilaciones
adelantadas. Muy pocas personas terminaron acogiéndose al beneficio de la reconversión laboral. Ellas accedieron al
programa Revalora Perú, que debió proporcionarles la capacitación necesaria.

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a presiones externas al Ministerio, provenientes, por ejemplo, de los ex trabajadores

y sus representantes.

Los criterios adoptados permitieron tener ciertas reglas para organizar y susten-
tar los resarcimientos, punto crítico por ser este un proceso extraordinario para el
que no había reglas específicas que proveyeran de seguridad jurídica tanto a fun-
cionarios como a ciudadanos.

Estos criterios, además, favorecieron el cumplimiento de lo planificado. En par-

ticular, la decisión de pagar de menor a mayor fue muy útil para beneficiar a la
mayor cantidad posible de personas, dados los recursos limitados con los que se
contaba. Así, se logró beneficiar a más de diez mil ciudadanos que, luego de varios
años de espera, obtuvieron alguna compensación por la manera en la que habían
sido despedidos62.

Reflexiones finales
El relato de las experiencias contenidas en este documento, dirigido a quienes
ejercen o vayan a ejercer funciones en la administración pública y a quienes la
observan desde el ámbito académico, busca poner en evidencia los procesos de
planificación, toma de decisiones y ejecución de acciones que tuvieron lugar en el
transcurso de cada caso narrado.

La idea no es ofrecer fórmulas a seguir al pie de la letra ni establecer la forma

como debe gestionarse un proyecto en el sector público. La intención es compar-
tir experiencias de trabajo para ampliar la información y alimentar los debates que
puedan surgir en la disciplina. Como señalan Trivelli y Vargas en Entre el discurso
y la acción (2014: 80), publicado por el IEP como parte de la presente serie de
documentos de trabajo, “[…] en política pública es clave, aunque inusual, acumular
experiencias para sustentar las decisiones que se toman”. Tal ha sido el propósito
del texto: aportar a la acumulación y el análisis de experiencias pasadas para ayudar
y soportar decisiones futuras.

A pesar de que no es la intención del documento funcionar como manual o

recetario, es válido extraer de los casos reflexiones comunes de las que se derivan
lo que podríamos llamar certezas transversales, útiles para decisores y analistas:

• Una primera certeza transversal es la necesidad de tener claramente estable-

cido que la labor de los funcionarios y de las organizaciones públicas se orienta
hacia los ciudadanos, de modo que las necesidades de estos últimos se vean
satisfechas de la mejor manera posible según las competencias de cada enti-
dad. No obstante ser esta afirmación una verdad conocida, es importante sub-
rayarla para mantenerla como prioridad en la agenda de cada funcionario —con
referencia a sus labores del día a día— y de la institución.

• En este sentido, tomar el mandato legal como objetivo final de la administración

pública no es un acercamiento adecuado. Generar valor público en los resul-

62 La tercera lista, dividida en dos partes, se puede ver en la página web del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo:
<http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/ceses/3era_Lista_MTPE.pdf> y <http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/
ceses/3era_Lista_Comision_Ejecutiva.pdf>.

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tados o servicios finales y en el proceso que tuvo lugar —para beneficiar a los
usuarios e, indirectamente, a la ciudadanía en general— debe ser el eje central
de la administración pública.

• El mandato es el inicio de la labor del funcionario público, el cimiento sobre el

que se elaboran y aplican medidas para satisfacer a la ciudadanía, mas no el eje
central del trabajo del funcionario. Este espacio primordial debe reservarse para
el servicio a la ciudadanía.

• La eficiencia en el uso de los recursos públicos no debe limitarse al ámbito

monetario. Usar eficientemente los recursos significa reducir costos, disminuir
el tiempo invertido, utilizar óptimamente las instalaciones, lograr el mejor rendi-
miento posible de los funcionarios y disponer de una infraestructura adecuada
para trabajar y para servir. Es necesario tomar en cuenta todos estos aspectos
cuando se habla de eficiencia en el sector público, lo que equivale a no reducir
esa eficiencia a los procesos administrativos.

• Al iniciar un proyecto es sumamente relevante identificar a los actores que se

verán implicados y su posible posición frente al plan, así como sus intereses.
Asimismo, retroalimentarse respecto a sus posiciones de manera continua es
crucial para evitar perder apoyo durante la ejecución de un proyecto.

• Todo proyecto de reforma requiere del apoyo de la plana mayor de las más
altas autoridades formales de la entidad pública implicada, se trate de un reque-
rimiento específico o de una necesidad de línea. Sin ese soporte, el proyecto
pierde fuerza y se complica ubicarlo como prioridad en la agenda de los fun-
cionarios de menor jerarquía.

• Resulta central mantener constantemente informadas a las personas que se verán

afectadas por los cambios (qué se va a hacer, cómo y por qué). Muy relacionado
a esto está el informarse, comunicar y actuar con transparencia, procederes que
en la práctica tienen puntos de intersección, así como particularidades.

• La comunicación es un ámbito que exige un interés permanente. Facilitar infor-

mación a funcionarios, usuarios y, de ser pertinente, a la ciudadanía en gene-
ral, es útil tanto no solo para mantenerlos al tanto del proyecto y sus avances,
sino también para persuadirlos de la necesidad y urgencia de lo que se está
haciendo, siempre en búsqueda del compromiso de las personas involucradas
en los cambios.

• Un factor a tener en cuenta es que en las entidades del Estado hay funcionarios
que trabajan desde mucho tiempo atrás (los “de carrera”) y otros cuya perma-
nencia en la institución durará un tiempo limitado (sistema CAS, funcionarios
de confianza, similares). Los primeros serán los más afectados ante cualquier
cambio; no obstante, son quienes conocen a profundidad los “dimes y diretes”
de la institución. Una relación fluida con ellos tendrá un importante impacto en
el éxito del proyecto.

• Recoger información previa y sistematizarla es vital para tomar decisiones. El

caso del Ministerio de Trabajo —pago de beneficios a los trabajadores cesa-
dos irregularmente— y el del Ministerio de Defensa —compra de seguros— son
un buen ejemplo de esto. En el primero, sin la recolección y sistematización

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de los datos hubiera sido imposible realizar los pagos. En el segundo, habría
sido imposible obtener mejores condiciones sin haber conocido cómo se había
hecho la compra previamente, así como las características del mercado del
aseguramiento de bienes del sector Defensa.

Estas reflexiones se relacionan con patrones hallados en las experiencias anali-

zadas y que vale la pena poner en evidencia. Al no pasar desapercibidos, se podrán
usar en análisis y discusiones, así como en la puesta en práctica de proyectos de
transformación de dependencias de la administración pública. Si bien conseguir
que estas certezas se cumplan a cabalidad es complejo, tenerlas presentes como
ideales a los cuales aspirar, no obstante las dificultades y trabas inherentes a reali-
dad, es crucial para la labor del servidor público.

Organizar y analizar información referida a experiencias de política y gestión es

una tarea pendiente. Esfuerzos como los que ofrece la presente serie del IEP permi-
ten una acumulación de conocimiento que sin duda se traducirá en el incremento
de capacidades en la administración pública y, por lo tanto, en bienestar para los
ciudadanos La esperanza es que los futuros responsables de tomar decisiones rele-
vantes en el sector público tengan cada vez más conocimientos para sustentar sus
decisiones.

Queda como desafío, entonces, continuar esta senda de trabajo, todavía poco
explorada en el Perú. El anhelo es que este documento de trabajo aliente esfuerzos
que vayan en esta dirección.

Bibliografía
Ackermann, Fran y Colin Eden
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Disponible en: <http://docs.peru.justia.com/federales/leyes/27586-dec-11-2001.pdf>,
[consultado: 18/3/2015].
2002a Decreto Supremo 014-2002-TR, “Reglamento de la Ley 27803, ‘Ley que implementa
las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas por las leyes 27452 y 27586,
encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado sujetas
a procesos de promoción de la inversión privada y en las entidades del sector público y
gobiernos regionales’ “. Disponible en <http://files.servir.gob.pe/WWW/files/normas%20
legales/DS%20014-2002-TR.pdf> [consultado: 18/3/2015].
2002b Ley 27803, “Ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones
creadas por las leyes 27452 y 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados
en las empresas del Estado sujetas a procesos de promoción de la inversión privada
y en las entidades del sector público y gobiernos regionales”. 28 de julio. Disponible
en: <http://www4.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/27803.pdf> [consultado:
18/3/2015].

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

2004 Resolución Suprema 034-2004-TR “Aprueba Última Lista de Ex Trabajadores que deben
ser inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente”. Disponible
en: <http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/normasLegales/RS_034_2004_TR.pdf>
[consultado: 18/3/2015].

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 61

Experiencias de gestión
en un gobierno regional
Maximiliano Ruiz

INTRODUCCIÓN
Piura, es un departamento dotado, por la naturaleza y por la acción humana, de
condiciones excepcionales. Y es uno de los más dinámicos en el ciclo de creci-
miento económico del país, a pesar que adicionalmente a los embates de la eco-
nomía nacional ha sufrido dos eventos desastrosos del fenómeno El Niño (1983 y
1998). Esta potencialidad y dinamismo aún no se traduce en una evolución positiva
de su Índice de Desarrollo Humano (IDH). Situación que no ha cambio mucho en el
periodo 2011-2014 pues, más allá de cierta prioridad que ha tenido la zona andina
piurana en los últimos años, aún está rezagada en muchos de los indicadores frente
al nivel regional y nacional.

En los últimos siete años se estima que la inversión privada fue alrededor de
cinco mil millones de dólares (proyectos inmobiliarios – viviendas y centros comer-
ciales -, fosfatos y similares, agro exportadores, agro combustibles, hidrobiológi-
cos, etc.); y, en perspectiva, una suma similar de inversión comprometida en los
próximos tres años (Modernización de Refinería de Talara, Carreteras, inmobiliarios,
agrarios, etc.).

Sin embargo, Piura también sigue siendo un departamento de media tabla

en el Índice de Competitividad Regional (Puesto 13 de 24 en INCORE 2014-IPE).
Situación explicada, en gran medida, por las “sorprendentes” brechas por corregir
a través de políticas públicas especialmente en: Presupuesto público per cápita,
deserción escolar, acceso a seguro de salud, parto institucional, rendición de

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 62

cuentas, percepción de corrupción, expedientes judiciales y otros como insegu-

ridad ciudadana. Brechas que se evidencian, como en el país entre sierra-costa, y
urbano-rural.

La región se afirma como “Top” en agro exportaciones, las que se diversifican,

crecen y generan empleo rural (reaparecen obreros y sindicatos agrícolas): uva (6
Mil has), banano (5,000 has. de banano orgánico), mango (18, 000 has); Caña-eta-
nol (5 Mil has; en producción y 15 mil en proyección), ajíes, palta, cacao, aceites,
limón y sus derivados, etc.

Esto se sostiene con la presencia de grandes y medianas empresas agrarias,

asociaciones de pequeños agricultores, y pequeños agricultores individuales. Aun-
que no se cuenta con un registro oficial, se estima que existen más de 400 asocia-
ciones de pequeños agricultores con 12 a 15 mil asociados (Aproximadamente 15
% de su total), y varias de ellas sustentan agro exportaciones como café, banano,
cacao, mango, panela, etc. Lo que genera expectativas en la asociatividad de la
pequeña agricultura; y por tanto es parte de la agenda del desarrollo regional.

El gran dinamismo del sector hidrobiológico, con pesquerías que por efecto de
variabilidad y cambio climático, va cambiando de especies, y orientadas al con-
gelado. Junto a ello, el boom de la maricultura, particularmente en la bahía de
Sechura con la concha de abanico para exportación, que ha generado en los últi-
mos tres años, alrededor de 100 millones de dólares anuales y empleo casi para 15
mil familias.

Y por otro lado, el boom “perverso” de la minería informal y artesanal, principal-

mente en la zona baja de la provincia andina de Ayabaca (Suyo, Paimas), y el dis-
trito de Las Lomas (provincia de Piura). Se estiman 12 mil mineros informales en la
región, con las conocidas consecuencias: alto y pernicioso nivel de contaminación,
delincuencia, “sicariato”, inseguridad, trata de personas, maltrato infantil, etc. El GR
Piura, inicia un proceso de formalización en el 2012, antes del programa nacional,
que luego tuvo que alinearse, se ha logrado avanzar significativamente en formali-
zar la relación entre los titulares y los mineros, pero queda mucho por hacer en que
las explotaciones cumplan con las exigencias tecnológicas y ambientales1.

Al igual que en las otras regiones, en Piura, con la crisis de los partidos histó-
ricos y las otras representaciones, desde mediados de la década de 1990, a nivel
regional y local irrumpen los “independientes”; con movimientos regionales/loca-
les en torno a “liderazgos” que, por su fragilidad orgánica, facilitan la reproducción
de comportamientos caudillistas que aparecen y desaparecen de una elección a
otra. En sus inicios casi todos encabezados por “lideres” con pasado partidario (de
izquierda, acción popular, y en menor medida del APRA), y que rechazan al Fuji-
morismo. Y luego por “lideres” sin pasado; y por supuesto también por políticos
“empresarios” y “académicos”.

En el siguiente cuadro se puede observar la evolución de las preferencias en las

elecciones regionales en Piura, desde que se reinicia el proceso de descentralización;

1 El Gobierno Regional de Piura tiene aprobada y en proceso de implementación una estrategia de manejo sostenible de
ecosistemas (bosque seco, paramos, bosque de neblina, marino – costero, humedales, etc.). Y la zonificación econó-
mica y ecológica, aprobada y por tanto en curso el proceso de ordenamiento territorial.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 63

lo que confirma la hegemonía de los movimientos regionales en detrimento de los

partidos nacionales, tanto en el número de organizaciones que se presentan a los
procesos electorales, como en lo votos emitidos por la ciudadanía. Así, mientras
que en el 2002, todas las lista provenían de los partidos, este porcentaje ha ido
disminuyendo a lo largo del tiempo; lo mismo sucede con sus votos válidos.
Situación que se hace más fuerte en el ámbito municipal.

Elecciones Regionales Piura 2010- 2014

Participación de
Porcentaje de Votos Validos
Ítem/Año Organizaciones Políticas

2002 2006 2010 2014 2002 2006 2010 2014

Partidos Nacionales 100% 60% 25% 17% * 100% 57% 38% 42%

Movimientos Regionales 0% 40% 75% 83% 0% 43% 62% 58%

Total 100 100 100 100 100% 100% 100% 100%

(*).Vamos Perú, Fuerza Popular, Acción Popular, Democracia Directa y Alianza para el progreso (10% lo explica Alianza para el Progreso,
y su “repunte político “como en todo el norte).
Fuente: JNE

En las últimas elecciones regionales compitieron 12 listas (7 de movimientos

regionales, que obtuvieron el 83 % de los votos) y casi ninguna de las fuerzas/
partidos políticos “clásicos/históricos” tuvieron candidato (APRA , Frente Amplio-
Izquierda, PPC), y los que participaron lograron el 17 % de los votos. Y por tanto
se tiene un escenario, casi sin referentes ideológicos /programáticos, y sin claros
mecanismos de contrapeso y de “regulación” del comportamiento de sus líderes y
entornos; por la volatilidad orgánica de estas representaciones.

Las “coaliciones” lideradas por independientes, llenan mayoritariamente el

espectro político regional solo para el periodo electoral y para la función electo-
ral, gastando impresionantes cantidades de recursos económicos cuyo origen no
siempre es claro; y casi nunca participan sostenida y orgánicamente del debate
público, ni de la movilización social regional en torno a temas emblemáticos:
gran minería, minería artesanal e informal, gestión del agua y de ecosistemas (sie-
rra-bosque seco-marino costera), adjudicación de tierras, agroindustria, inseguri-
dad ciudadana, lucha contra la corrupción, calidad de educativa, investigación y
transferencia tecnológica, etc.

Así esperan el siguiente periodo electoral para echar a andar su maquinaria pro-
pia y/o la alquilada, con la esperanza de que la población los favorezca con el voto.
En la mayoría de los casos, implementan prácticas perversas que cuestionan la
conciencia de la gente (“populismo electoral” intentos de “compra votos”, compe-
tencias festivas y lúdicas, etc.); pero, irónicamente enarbolan banderas de “cambio”,
de transparencia, de manos limpias de honestidad, de participación ciudadana etc.;
y casi nunca se les conoce actividades de construcción, difusión y debate de su
propuesta programática e ideológica.

Junto a esta preocupante situación por el sistema político regional y nacional,

en la región coexisten otros procesos sociales, que movilizan a sectores impor-
tantes de la ciudadanía. Que están relacionados a indicadores sociales que no la
favorecen, y cuyas brechas se están cerrando muy lentamente.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 64

Los porcentajes de pobres y no pobres no ha sufrido variación significativa, y

los problemas de anemia infantil, logros de aprendizaje, cobertura de educación
secundaria, saneamiento básico, la articulación vial costa – sierra, inseguridad
ciudadana, etc; más allá de los avances, aún siguen siendo temas pendientes que
requieren ser mejor gestionados y priorizados especialmente a favor de las comu-
nidades rurales y andinas; lo que demanda políticas públicas y una correspondiente
gestión eficiente, concertadora y transparente.

Se ha reforzado su patrón particular de poblamiento, es decir la presencia y rol

cada vez más significativo en el desarrollo regional de ciudades intermedias cos-
teras: Sullana, Talara, Paita, Chulucanas y últimamente Sechura. Mientras que en la
zona andina (casi 20% de la población regional) la situación es inversa.

GOBIERNO REGIONAL DE PIURA:

DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA A LA OPERATIVA

PROYECTO
En los periodos 1982-1983 y 1997-1998, el departamento de Piura fue afectado
por la presencia del Fenómeno El Niño. Asimismo, en las últimas cuatro déca-
das ha experimentado varios procesos de desconcentración / descentralización:
Región Grau (Piura y Tumbes 1989); Consejo Transitorio de Administración Regio-
nal –CTAR- Piura - Tumbes (1992); CTAR Piura (1998); y Gobierno Regional de Piura,
desde el año 2002 hacia delante.

En la región, se han implementado, desde hace unas décadas, procesos de

coordinación y concertación interinstitucional, que en algún momento fueron
para asuntos coyunturales2, pero que se fueron convirtiendo en procesos media-
namente sostenidos sobre la base de plataformas interinstitucionales, con distintas
denominaciones3. Producto de ello se formularon varios documentos entre los que
resaltan: Prospectiva Regional, Agenda de desarrollo y Planes de mediano plazo, de
competitividad regional, entre otros. Estas experiencias, y las capacidades logradas
en el proceso, contribuyeron posteriormente a los procesos de formulación de Pla-
nes de Desarrollo Concertado – PDRC4. Aquello que inicialmente fue liderado por
la sociedad civil y la Cooperación internacional, en la última década ha sido reco-
gido por el Gobierno Regional, que se ha convertido en el protagonista, inducido
en parte por políticas nacionales.

En ese sentido, Piura ha sido la primera región que, a través de un proceso

participativo, ha logrado formular y aprobar un Acuerdo Regional5; cuya Visión y
Ejes Estratégicos (Ordenamiento del Territorio y Gestión del Riesgo, Desarrollo de

2 La lucha por el Canon Petrolero, post FEN 1982-83; la emergencia y reconstrucción del FEN 1998-99.
3 Frente de Defensa, Propuesta Regional, Grupo Prospectiva Regional, Acuerdo Regional.
4 PDRC: 2003 – 2006, PDRC: 2007-2011, PDRC: 2013- 2017
5 El Acuerdo Regional, convocado por el GR Piura, es conformado por las principales y más importantes representa-
ciones, que junto a la Visión, define 06 ejes estratégicos y líneas de acción, en concordancia con el PDRC 2007-2011:
Ordenamiento del Territorio y Gestión del Riesgo, Desarrollo de Capacidades, Gobernabilidad, Desarrollo Económico y
Desarrollo Social.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 65

Capacidades, Gobernabilidad, Desarrollo Económico y Desarrollo Social), se basan

en el Plan de desarrollo Concertado 2006. Lo importante, más allá de lo ceremo-
nial, es que este Acuerdo ha logrado trascender a más de un periodo de gobierno, y
en su interior funcionó, durante sus primeros años, una Comisión de Seguimiento6
que emitió reportes de avance de su implementación, los que socializó con el fun-
cionariado del Gobierno Regional y la representación de la sociedad civil.

Este acápite, presenta los desafíos, decisiones, avances y perspectivas de la ini-

ciativa de reformar la gestión planificadora en el Gobierno Regional Piura, en parti-
cular la regulación del Proceso de Planeamiento Operativo en sus etapas de formu-
lación, aprobación, seguimiento y evaluación de Planes Operativos Institucionales
concordantes con los Planes Estratégicos de mediano plazo; y otros esfuerzos de
concertación interinstitucional realizados en la región.

El primer punto comprende las referencias normativas nacionales y los ante-

cedentes de planificación en el Gobierno Regional Piura. El segundo punto pre-
senta la justificación y el contenido central de la reforma en curso, los desafíos y
decisiones en el proceso de tránsito de la planificación estratégica a la operativa
en el GR Piura, destacando por un lado el diseño e implementación de protocolos
institucionales, que contienen herramientas y procesos; y por otro desnudando las
limitaciones institucionales para la implementación de la iniciativa o reforma. Y la
última parte, presenta los aprendizajes, y la perspectiva de continuidad y sosteni-
bilidad de la reforma.

ESCENARIO
El escenario nacional del sistema de planificación

En el año 2008, el Perú estableció el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico

(SINAPLAN) como un “conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y
relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de pla-
neamiento estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo armónico
y sostenido del país” 7. En ese marco se creó el Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN), como un organismo de derecho público cuya finalidad es
constituirse como el órgano rector y orientador del SINAPLAN. Este ente rector, en el
ejercicio de sus funciones, ha logrado la formulación del Plan Estratégico de Desa-
rrollo Nacional denominado Plan Bicentenario: El Perú hacia el 20218 , documento
que contiene las políticas nacionales de desarrollo, metas y programas estratégicos
de largo plazo. Del mismo modo, ha logrado la aprobación de la “Directiva Gene-
ral del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico”9, que es un instrumento que regula el SINAPLAN y establece un método
estandarizado de Planeamiento Estratégico para el sector público. Sin embargo,
en este escenario, el SINAPLAN, aún, presenta debilidades técnico-funcionales para

6 La Comisión de Seguimiento y evaluación del Acuerdo Regional, aprobado por el Pleno, emitió informes parciales
2009-2010, sobre los avances de la implementación, desnudando una serie de debilidades institucionales.
7 Mediante el Decreto Legislativo Nº 1088.
8 Aprobado con Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM.
9 Directiva Nº001- 2014-CEPLAN, con Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Nº 26-2014-CEPLAN/PCD.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 66

ubicar al Planeamiento Estratégico como pilar de la gestión pública orientada a

resultados, reto fijado en la Política de Modernización de la Gestión Pública10

Desde el año 2007, el Perú, con la finalidad de mejorar la calidad del gasto
público, viene implementando una reforma en el Sistema Nacional de Presupuesto
Público en base al presupuesto por resultados, que es una estrategia de gestión
pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles a
favor de la población; es decir, una gestión pública para resultados. Dicha reforma
se fundamenta en la implementación progresiva de: (i) los Programas Presupuesta-
les (PP), (ii) las acciones de seguimiento sobre la base de los indicadores de desem-
peño y producción física, (iii) las evaluaciones independientes, y (iv) los incentivos
a la gestión, entre otros instrumentos que determine el Ministerio de Economía y
Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), en cola-
boración de las demás entidades del Estado.

Precisamente, estas dos importantes Entidades del Estado realizan esfuerzos

para relacionar o asociar las políticas públicas con los resultados de los Programas
Presupuestales, buscando armonizar el planeamiento estratégico y el presupuesto
público. Este nuevo talante institucional, ha sido motivado por el contexto de cre-
cimiento económico y relativa estabilidad política, pero también porque diversos
actores demandan una gestión pública eficiente, transparente, y no solo mayor
presencia del Estado sino que esta sea de calidad, que cierre brechas y por tanto
más inclusiva.

Mejorar la gestión pública en los tres niveles de gobierno, es un reto, pero es un

proceso continuo que debe hacerse sobre la base de objetivos, resultados y metas
medibles, y hacia ello no se puede transitar sin Planes Estratégicos y Operativos
alineados o que se correspondan; y con una instancia rectora descentralizada de
planificación, que dé direccionalidad, con mandato claro y capacidades institucio-
nales adecuadas, para asumir este importante aspecto de la gestión pública.

Desde la perspectiva de los gobiernos sub-nacionales, enfrentar estos cambios

implica un esfuerzo mayor con el objetivo de comprender, diseñar e implemen-
tar este tipo de instrumentos de gestión, además de librar batalla con una cultura
institucional tradicional, y con capacidades limitadas para enfrentar el tema. Para
el Gobierno Regional Piura, particularmente, transitar de la planificación estraté-
gica a la operativa significaba un gran desafío; pues se debía diseñar procedimien-
tos técnicos, contar con el respaldo institucional técnico-político y un cambio de
mentalidad en la cultura institucional. Y al mismo tiempo combinar su “autonomía
administrativa” con la sujeción a normas y disposiciones nacionales emitidas por el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el SINAPLAN, y el CEPLAN.

El Gobierno Regional de Piura y la planificación

Como hemos señalado, de un tiempo a esta parte, el Gobierno Regional se ha con-
vertido en el actor central de las estrategias de planificación regional. En ese sen-
tido es importante recordar que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales11, esta-

10 Aprobada con Decreto Supremo Nº 004-2012-PCM.

11 Ley Nº 27867.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 67

blece como competencias exclusivas de este nivel de gobierno, la planificación del

desarrollo integral de su región y la ejecución de los programas socioeconómicos
correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo; del mismo modo
que establece, como funciones específicas sectoriales12, la planificación estraté-
gica prospectiva y operativa. Asimismo, dicha ley dispone que la administración
regional se sustente en la planificación estratégica, dentro del marco de las normas
emitidas por los sistemas administrativos nacionales.

Adicionalmente, los Gobiernos Regionales, desde su instalación en enero 2003

hasta la fecha, han recibido la transferencia de funciones que antes eran compe-
tencia de los diferentes sectores del gobierno central (Ministerios), y, en correspon-
dencia, se les ha incorporado las Direcciones Regionales y/o Unidades necesarias
para cumplir con dichas atribuciones13. Lo particular es que dichas Direcciones o
Unidades tenían sus propias oficinas de Planificación situación que se complicó
porque no se había establecido ningún protocolo para su integración a la Geren-
cia y/o Sub Gerencia Regional de Planeamiento; por lo que esta tarea fue desa-
rrollada de manera “artesanal”, por decirlo de alguna forma. En la práctica, esta
tarea terminó siendo una mera práctica de agregación documentaria, finalmente,
el Gobierno Regional de Piura, a través de la Sub Gerencia, no actuó como “cabeza”
de la planificación regional en ninguna de las etapas, es decir no ejercía la rectoría.

Así, mientras que las diferentes Unidades del Gobierno Regional desarrollaban
los procesos de planificación de manera inercial y tradicional, la Alta Dirección
concertaba con la Sociedad Civil el PDRC y el Acuerdo Regional (AR) en el 2006.
De esta manera, cuando se intentó monitorear el PDRC y el Acuerdo Regional se
evidenció que el Plan Estratégico Institucional (PEI)14 y los Planes Operativos Insti-
tucionales (POI)15, como Entidad/Pliego, “no existían”; y que los PEIs y POIs de las
Unidades Ejecutoras y Orgánicas se hacían sin ninguna direccionalidad o, lo que
es peor, no “dialogaban” entre sí, y que casi no tomaban en cuenta el PDRC ni el
Acuerdo Regional en su accionar cotidiano.

Ante esta situación, a inicios del 2009, el Gobierno Regional de Piura, con el
apoyo de la Cooperación Alemana, se propuso corregir esta situación en el PEI:
2009-2011; e integrar y alinear al conjunto de sus Unidades en el PEI y POI, al mismo
tiempo que buscaba una mayor correspondencia entre el PDRC y al Acuerdo Regio-
nal. Por este motivo, en agosto del 2009, el Gobierno Regional aprobó a direc-
tiva de “Formulación, Aprobación, Seguimiento y Evaluación de Planes Operativos

12 De las Gerencias Regionales de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial (GRPPAT) - en particular de

la Sub Gerencia de Planificación, Programación e Inversiones (SGRPPI).
13 Caso del Gobierno Regional de Piura, el Proyecto Especial Chira Piura, que estaba bajo la rectoría del INADE, siendo su
misión coordinar y conducir los grandes proyectos de inversión en áreas estratégicas y prioritarias del Perú. Que antes
de ser adscrito al Ministerio de Agricultura, perteneció al de la Presidencia.
14 PEI: Es un instrumento orientador de la gestión institucional formulado desde una perspectiva de mediano plazo, que
enuncia la visión, la misión, los objetivos estratégicos, las metas estratégicas e indicadores para la medición de los avan-
ces y cumplimiento de los objetivos institucionales del Gobierno Regional Piura.
15 POI: Instrumento de gestión que orienta la formulación y se ajusta financieramente al presupuesto de cada entidad.
Detalla las actividades y proyectos a desarrollar durante un ejercicio presupuestal, para dar cumplimiento de los obje-
tivos institucionales precisando las metas y los indicadores objetivamente verificables para dicho periodo, así como
su articulación con los recursos humanos, financieros y materiales previstos para el ejercicio anual en cada una de la
Unidades Orgánicas y Dependencias del Gobierno Regional de Piura.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 68

institucionales en el Gobierno Regional Piura”16; que cristalizaba, finalmente, el

esfuerzo del equipo de la Sub Gerencia.

Del mismo modo, en el PEI: 2009-2011 se lograron dar pasos importantes,

puesto que se constituyó como el primer intento de que este objetivo enmarque al
conjunto de la Entidad y, por lo tanto, deje ser solo del Ex CTAR17. A partir de esto, se
define indicadores de objetivos y resultados, aunque estos no fueron desarrollados
(hoja de vida o ruta); y no se definieron metas anuales y plurianuales. Vale la pena
resaltar que esta situación no fue producto de una falta de voluntad sino, funda-
mentalmente, de una carencia de las capacidades necesarias.

Por ello, al no haber superado completamente el problema, el Gobierno Regio-

nal conforma un equipo especializado18 que, junto a los encargados o responsables
de las oficinas de planificación de las Unidades del Gobierno Regional, redefinieron
y desarrollaron indicadores. Dichos indicadores fueron elaborados bajo la premisa
que éstos sean medibles y que correspondan adecuadamente con los resultados y
líneas de acción política priorizadas. Del mismo modo, se definieron metas anuales
y multianuales. No obstante estos esfuerzos, algunos problemas subsistieron: la
débil articulación entre las dependencias del Gobierno Regional aún era un pro-
blema observable, la falta información para armar Línea Base, el débil acompaña-
miento de la SGRPPI para la formulación y seguimiento, y, finalmente, la ausencia
del CEPLAN en el proceso.

En el año 2012, esta situación fue refrendada con los resultados de la evaluación
que se desarrolló en el PEI: 2009-2011, con el apoyo de la Cooperación Alemana, y
que sirvió como un punto importante para la reformulación de la anterior directiva
y el proceso del PEI del Gobierno Regional para el periodo 2013-2016.

De esta manera, las carencias de este proceso se fueron desnudando. A nivel

funcional, por ejemplo, no se había incluido el monitoreo y la evaluación del PEI y
del POI, tanto de dentro de la entidad regional como en sus unidades, motivo por
el que no se tenía una visión clara sobre el cumplimiento de metas. A nivel estra-
tégico, por otro lado, no se había establecido el protocolo para el alineamiento
de los referidos planes; ni con el PEI, ni PDRC, y el PDEN. Y, finalmente, no se había
logrado plantear ni implementar una relación potente entre planificación y presu-
puesto, ni mucho menos revertir la preeminencia de la gestión presupuestal sobre
el planeamiento.

Adicionalmente, en el contexto previo a las elecciones de 2010, el Colectivo

por la Gobernabilidad Regional - Piura, constituido principalmente por represen-
taciones de la sociedad civil, promovió que los candidatos y, posteriormente, el
Presidente Regional electo, firmaran un Pacto por la Gobernabilidad 2011-2014,
que los comprometiera a priorizar la implementación de lineamientos que garanti-
cen el ejercicio de derechos y el desarrollo de capacidades de todas las mujeres y
hombres, de la Región Piura. Esta iniciativa, además, estaba en concordancia con
el PDRC y el Acuerdo Regional y se establecía que luego de los cien primeros días

16 Directiva N° 009-2009, GRPPAT-SGRPPI, aprobada mediante Resolución Ejecutiva Regional 575-2009/GRP-PR.

17 El CTAR no incluía Direcciones regionales, (Educación, Salud, Agricultura, etc.), y otras Unidades.
18 Este equipo es conformado por funcionarios del Gobierno Regional, de la Cooperación Alemana, y el Centro de Inves-
tigación y Promoción del Campesinado CIPCA- Piura.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 69

de la nueva gestión, se realizaran reuniones de trabajo para planificar y establecer

las metas centrales correspondientes a estos compromisos establecidos durante el
periodo 2011 – 2014.

Con todo ello, la apreciación era que el modelo de planificación seguía teniendo
mucho de tradicional y que aún se resistía a incorporar elementos innovadores y
útiles del nuevo esquema; así como a tomar en cuenta resultados de la concerta-
ción interinstitucional en planes concretos de mediano plazo e incluso de la nor-
matividad que se había aprobado en los órganos nacionales competentes. Por lo
tanto, a pesar de los numerosos esfuerzos,subsistía aún una desconexión impor-
tante entre el proceso de planificación estratégica y el de la planificación operativa.
Sin embargo, vale la pena mencionar que en esta situación tiene mucha responsa-
bilidad la desidia o la poca diligencia que mostraban las instancias rectoras de esta
función en el país, el SINAPLAN y el CEPLAN.

A este punto, hemos ido describiendo diversas razones endógenas y exógenas

al Gobierno Regional que nos sirven para explicar y los resultados negativos a pesar
de los esfuerzos emprendidos. Además de las condiciones ya mencionadas, es
importante destacar también el sesgo centralista de la normatividad que no toma
en cuenta la real y diversa situación en la que los gobiernos subnacionales desem-
peñan sus funciones. Situación con la que, además, se terminaba justificando esta
suerte de “pereza planificadora” que atañía no solo a los funcionarios de planta,
sino también a la alta dirección, incluyendo a autoridades (Presidente y Consejo
Regional).

Por ello, el Gobierno Regional, la alta dirección y el equipo de la Sub Geren-

cia, consideró que existían progresos endógenos (experiencia del PEI 2009-2011),
y avances en normas nacionales y regionales, por lo que era meritorio tomar la ini-
ciativa de reformar sistemáticamente las rutinas inerciales arraigadas en el planea-
miento regional, sobre todo porque estaban resultando perniciosas para la Entidad
y por supuesto, para la ciudadanía.

ESTRATEGIA
Todas las evaluaciones, diagnósticos o similares, aplicadas a la gestión del Gobierno
Regional de Piura19 , ratificaban que la dimensión de planificación era deficitaria.
Particularmente, esta estaba caracterizada, principalmente, por demostrar una
escasa coordinación entre las diversas instancias de la entidad, así como que la
planificación operativa desarrollada en este nivel de gobierno tomaba escasa-
mente en cuenta la necesidad de un planeamiento estratégico. Del mismo modo,
los resultados arrojaban que prácticamente no existían rastros de construcción
colectiva y concertada, y, por lo tanto, que su formulación se traducía en “juntar” y
“pegar” lo que planteaban las diferentes oficinas de planeamiento de las Unidades
del Gobierno Regional.

19 1: Propuesta Ciudadana; “Diagnóstico de la Gerencia Regional de Desarrollo Económico del Gobierno Regional de
Piura”. Luís Vargas Aybar y Ricardo Cubas Martins. 2: ACDI; Centro de Planificación Estratégica Regional – CEPLAR; Car-
los Salazar, “Proyecto de Fortalecimiento de Capacidades del Gobierno Regional de Piura en el área de Planeamiento
Estratégico”. 3: GIZ; “Evaluación del PEI 2009 -2011”, Zorobabel Cancino

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 70

Dadas estas apreciaciones, era necesario reformar sistemáticamente las rutinas

inerciales arraigadas en el planeamiento regional y, por lo tanto, discutir el con-
tenido central de la reforma, principalmente entre la SGRPPI y la alta dirección del
GR. En este momento, los involucrados eran conscientes de que a partir de estas
decisiones podía generarse cierta resistencia en la institución, principalmente por-
que estas medidas tenían como objetivo reducir la discrecionalidad en el ejercicio
de la autoridad y, en ese sentido, no resultaba como una reforma amigable para los
“guetos” de poder existentes en la administración pública.

En general, esta reforma debía establecer los protocolos y procedimientos para

superar los problemas identificados,, pero, al mismo tiempo, debía promover y
generar una mayor conciencia en las autoridades, los funcionarios y servidores
públicos en general, acerca de la importancia y lo determinante que resulta el pla-
neamiento en la gestión. Asimismo, esta iniciativa buscaba inducir la cultura del
monitoreo y la evaluación de políticas, planes, programas y proyectos, bajo la pre-
misa de que esto permitiría tener una visión más clara de los resultados e impactos
de los programas y proyectos emprendidos. Para ello era importante establecer
una vinculación poderosa entre el presupuesto y plan, así como garantizar la exis-
tencia de información y datos actualizada para la toma de decisiones de política y
rendición de cuentas.

De esta manera, algunas especificidades de la reforma tendrían que ver con

asumir la rectoría del sistema de planificación regional, así como lograr el alinea-
miento de los Planes de la Unidades del GR con el PDRC, Acuerdo Regional y Pacto
de Gobernabilidad y, finalmente, la homologación de los procesos en las distintas
etapas de la planificación.

En principio la reforma pretendía reposicionar a la planificación como un

aspecto gravitante en la nueva gestión pública. Esto quiere decir, basar esta acti-
vidad en resultados y objetivos medibles y, al mismo tiempo, que las iniciativas
públicas sean congruentes con los procesos -regionales y nacionales. Esto, claro
está, debía desarrollarse mediante un Gobierno Regional que sea capaz de recu-
perar y reafirmar su rol protagónico en el planeamiento regional. Esto, en concreto,
implicaba generar que la instancia regional comprometa al conjunto de Unidades
del Gobierno Regional de Piura, en la tarea de que lo consensuado y determinado a
nivel estratégico se traduzca en sus planes operativos; así como que su implemen-
tación sea evaluada. En este sentido surge la pregunta de cómo desarrollar esta
empresa y lograr los cambios en el funcionamiento de las instancias correspon-
dientes, tanto operativas como de dirección, y en la propia sociedad civil.

Lo primero, en ese camino, era desarrollar capacidades institucionales en la ins-

tancia regional que tenía la función específica sectorial, es decir, la Sub Gerencia
de Planeamiento, Programación e Inversiones situación que, además, debería ir en
concordancia con las oficinas/direcciones de planificación del conjunto de la uni-
dades del Gobierno Regional. Esto, quedaba claro, no solo consistía en potenciar
los recursos humanos, sino que las mismas instancias usen los instrumentos de
planificación para alcanzar el propósito de la reforma.

En ese contexto, la evaluación sostenida que ha desarrollado el Colectivo de

Gobernabilidad sobre los componentes del Pacto por la Gobernabilidad 2011-2014,

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 71

dan cuenta de las debilidades institucionales en las dependencias de planeamiento

del Gobierno Regional de Piura, así como en las oficinas de planeamiento de sus
Unidades, especialmente para el seguimiento y evaluación de políticas y priori-
zadas de manera consensuada con el gobierno regional. Por ello era importante
lograr que el conjunto del funcionariado del gobierno regional y la representa-
ción de la sociedad civil vayan asumiendo la importancia del planeamiento y su rol
estratégico en la consecución de los objetivos establecidos en los planes. Para ello,
fue importante aprovechar de la mejor manera posible los espacios de formación,
de concertación y otros, para informar, socializar y sensibilizar a estos actores en
esta necesidad. El mensaje que debía transmitirse era que si bien hay unidades con
cierta “autonomía administrativa”, ésta se circunscribe al mandato y a la direcciona-
lidad que establezca el nivel regional en sus Planes.

En ese sentido, debían establecerse pautas metodológicas, lineamientos de

carácter operativo y responsabilidades funcionales para la formulación, aprobación,
seguimiento y evaluación de los Planes Operativos Institucionales (POI) del gobierno
regional. De esta manera, debía permitirse que la Alta Dirección ejerza su función
directiva y pueda tomar las decisiones en forma oportuna, con eficiencia y eficacia,
y dar cuenta a la ciudadanía de los impactos de ellas. Ello implicaba el estableci-
miento de protocolos homologados y fórmulas de coordinación viables y contro-
lables para las unidades del gobierno regional, en las diferentes etapas de la plani-
ficación, especialmente en la formulación, seguimiento y evaluación. Se trataba,
entonces, de no cometer los errores de la experiencia del PEI: 2009-2011; y, de esta
manera, asegurar que el accionar del gobierno regional y de sus unidades corres-
pondan a los compromisos asumidos y a las prioridades que se han concertado.

Otra de las estrategias era conseguir que los Planes Operativos y Planes Estra-
tégicos Institucionales del gobierno regional estén alineados con los Planes Terri-
toriales de mediano plazo del PDRC, del Acuerdo Regional y del Pacto de Gober-
nabilidad. Para ello era importante comprometer al conjunto de las unidades del
gobierno regional, facilitándoles instrumentos, herramientas y procesos; pero,
sobre todo, mediante un acompañamiento que garantice su adecuada aplicación
bajo la coordinación y supervisión de la instancia responsable, en este caso de la
Sub Gerencia Regional de Planificación, Programación e Inversiones. Eso impli-
caba también la necesidad de prever o programar el tiempo necesario para que se
cumpla este cometido; es decir, tener en cuenta la temporalidad de cada etapa del
proceso, así como los aprendizajes de la experiencia anterior.

En un contexto democráctico, ste desafío incluía, además, el cumplimiento de

la plataforma propuesta por la alianza electoral que ganó las elecciones, especial-
mente con el compromiso a garantizar que los proyectos y actividades, e incluso
aquellos concertados en el presupuesto participativo, respondan a las políticas
priorizadas y concertadas en el PDRC y en el Acuerdo Regional.

Adicionalmente, un reto importante era aprovechar la oportunidad que brin-

daba el ejercicio de retroalimentación para identificar, programar y operar esfuer-
zos conjuntos, que generen sinergias y mejorar la articulación para la implementa-
ción de determinada política pública. Por ejemplo, el éxito del Sistema de Atención

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 72

Integral a la Primera Infancia (SIREPI)20, que respondía a un consenso regional y es

una política priorizada por el gobierno regional, se sustenta en el hecho que varias
unidades21 (.), ejecuten, actividades sistemáticas y previamente definidas para ese
propósito, las mismas que deben estar incorporadas en su PEI y su POI.

Por otro lado, era importante que la Gerencia Regional de Planeamiento, Presu-
puesto y Acondicionamiento Territorial (GRPPAT) a través de la Sub Gerencia Regio-
nal de Planeamiento, Programación e Inversión (SGRPPI), tuviera un Rol protagó-
nico en cada una de las etapas del proceso. Esto debía ser posible teniendo como
soporte lo establecido en el artículo 29º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-
les, en cuanto al ejercicio de las funciones en materia de planificación estratégica
prospectiva y operativa. Para ello era necesario asegurarle un soporte y respaldo
político-tecnocrático, así como el desarrollo de sus capacidades institucionales y
la promoción y establecimiento de una relación más intensa y sistemática entre
la GGRPPI y la alta dirección, en particular con la Presidencia, Gerencia General y
Consejo Regional. Esto debía lograr que todas las unidades del gobierno regional,
con sus respectivas oficinas o direcciones de planificación, estén bajo su tutela y
reconozcan su rol en esta tarea.

Por lo tanto, como también se ha expresado, el desafío pasaba por proveer a la

SGRPPI de herramientas prácticas y homologadas para todas las etapas de la pla-
nificación. Estas debían estar sustentadas en normas regionales de cumplimiento
obligatorio, con responsabilidades y sanciones claras por su incumplimiento; con
el objetivo de contribuir a la revaloración de su autoridad. Dentro de esos procedi-
mientos y protocolos homologados, los informes de evaluación son muy relevan-
tes , aunque no estrictamente en el sentido coercitivo, sino apelando a fomentar
la responsabilidad en los trabajadores y los funcionarios en todas las unidades del
gobierno regional; pero que además éstas puedan facilitar la rendición de cuentas
de los resultados de la gestión en el conjunto de unidades a la población.

PUESTA EN PRÁCTICA
Estos desafíos emplazaron al Gobierno Regional de Piura a tomar un conjunto de
decisiones con el objetivo de reformar y mejorar el cumplimiento de esta función
de planificación. Estas decisiones se tomaron combinando la “autonomía admi-
nistrativa” con la obligación de cumplir y hacer cumplir normas y disposiciones
nacionales emitidas por el MEF, SINAPLAN, y CEPLAN.

En un clima como el descrito, donde existe cierto grado de desorden e indis-

ciplina en el ámbito de la planificación, se emitió un mandato claro desde la alta
dirección afirmando que en el gobierno regional, la autoridad exclusiva en la com-
petencia de planeamiento estratégico y operativo debía recaer sobre la Gerencia
de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial- GRPPAT-, y en par-
ticular en la Sub Gerencia Regional de Planeamiento, Programación e Inversión
–SGRPPI-. De esta manera, como se establece en el ROF del gobierno regional,

20 El GR Piura, aprobó y ha puesto en marcha el Sistema Integral de atención a la primera infancia (SIREPI), articulando a
agentes gubernamentales y no gubernamentales, en componentes priorizados (nutrición, educación, salud, identidad,
violencia, etc.), y con implementación progresiva a nivel de distritos.
21 La Sub región de Salud, Unidades de Gestión Educativa Local –UGELs-, entre otras.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 73

debían efectuarse las coordinaciones en esta materia con el Centro Regional de

Planeamiento Estratégico (CEPLAR)22, Unidades Orgánicas y Órganos Consultivos
del Gobierno Regional Piura.

Como hemos señalado, era importante darle ese base sólida al marco norma-
tivo para que la SGRPPI pueda asumir el liderazgo y la rectoría; la misma -que se
construye participativa y consensuadamente con la alta dirección de las unidades
del gobierno regional, con los responsables de la función de planificación en las
mismas, y con el respaldo político de la Alta Dirección , incluyendo al Consejo
Regional. De esta forma, se aprovechó el proceso de evaluación del PEI: 200-2011;
tanto para socializar la decisión del mandato exclusivo como para mostrar el res-
paldo de la alta dirección a la misma con la presencia y participación activa de al
menos un miembro de ella en todos los eventos de ese proceso.

Como hemos visto en la experiencia de la región, las iniciativas declarativas o

principistas no garantizan el buen funcionamiento de la administración pública, en
este caso del sistema de planeamiento regional. Por este motivo, era claro que el
gobierno regional tenía que ser provisto de un marco regional y único que norme
todas las etapas del planeamiento institucional. Esto era importante para lograr
superar los principales desafíos planteados; es decir, que lo determinado a nivel
estratégico se traduzca en los planes operativos del gobierno regional, que se obli-
gue y sanciones a los responsables del incumplimiento de estos planes, que la
SGRPPI tenga la capacidad de acompañar y dar rectoría en esta función y que se le
pueda proveer pautas metodológicas, lineamientos de carácter operativo y proto-
colos homologados para todas las etapas de la planificación, especialmente para
el monitoreo y la evaluación; y, que se socialicen y publiquen los resultados para la
rendición de cuentas, entre otros. Este marco, al margen del carácter participativo
de su proceso de diseño y del recojo de los aprendizajes de la experiencia anterior,
fue difundido de manera adecuada y se dispuso realizar todos los esfuerzos para
garantizar su vigencia plena.

Esta reforma, producto del proceso descrito, se tradujo en agosto del 2012 en
la Directiva para la formulación, aprobación, seguimiento y evaluación de los Pla-
nes Operativos Institucionales del Gobierno Regional Piura23, la cual determina el
marco regional y único para las etapas del planeamiento institucional. En dicho
marco se diseñaron los protocolos, pautas y procedimientos para la formulación,
aprobación, seguimiento y evaluación de los Planes Operativos Institucionales del
Gobierno Regional Piura y sus instancias (Direcciones regionales sectoriales, órga-
nos desconcentrados y otras Unidades). De esta manera se determinaron clara-
mente cuáles y cómo son los procedimientos que deben seguirse, quiénes son los
responsables y cuáles son los momentos y tiempos que deben tomarse en cuenta.
Todo ello se desarrolló, además, en concordancia con los instrumentos de planea-
miento estratégico institucional, sectorial y nacional, así como el Acuerdo Regional
y el Pacto de Gobernabilidad.

Dentro de estas medidas, se tomó la decisión de proporcionar e implemen-

tar estos protocolos, pautas y procedimientos como herramientas prácticas que

22 En el 2012 se crea y se instala el CEPLAR Piura.

23 Directiva N°. 019-2012/ GRP. 410100, aprobada por la RE. 574-2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 74

contribuyan a la efectividad y eficiencia de la gestión del gobierno regional y sus

unidades. Además, se esperaba que esta decisión facilite el alineamiento entre lo
estratégico y lo operativo, y que, de esta manera, pueda hacerse más transparente
la asignación y la evaluación del uso de los recursos públicos en la generación de
resultados y consecución de metas. Del mismo modo, se esperaba que a partir de
esta política pudiera facilitarse la rendición de cuentas del desempeño particular de
las unidades del gobierno regional, y del conjunto del mismo.

De esta manera, se buscó articular y generar una potente relación entre lo plani-
ficado y lo presupuestado, estableciéndose un protocolo para la relación, anterior-
mente casi inexistente , entre la SRPPI y la Sub Gerencia Regional de Presupuesto,
Crédito y Tributación (SRPCT), que es otra de las subgerencias de la GRPPAT. Esto se
propuso con el objetivo de lograr que a las actividades y proyectos ejecutados por
las Unidades Orgánicas y Dependencias del gobierno regional estén en su PEI y en
su POI, y se les asigne el presupuesto correspondiente. En este marco, se supervisa
de manera conjunta la correcta, oportuna y transparente aplicación de estos recur-
sos, así como se buscaba promover una mayor diligencia y exigencia por parte de
la alta dirección respecto a su aparato orgánico y administrativo en el cumplimiento
de sus obligaciones a fin de asegurar que al término del ejercicio presupuestal se
haya cumplido con los fines previstos, establecidos en los lineamientos del PEI, que
a su vez se corresponden con el Acuerdo Regional, pacto de gobernabilidad y el
PDRC. Así se asegura un real tránsito de la planificación estratégica a la operativa.

Del mismo modo, se institucionalizó el seguimiento y la evaluación dentro del

gobierno regional. En cuanto al seguimiento, se decidió que la SGRPPI debe realizar
verificaciones por muestreo del avance de lo programado trimestralmente, para
lo cual podrá requerir la información sustentatoria correspondiente a las unidades
orgánicas , las mismas que están obligadas a entregar lo solicitado dentro de los
plazos que se establezcan.

De esta manera, se decidió dar inicio al diseño e implementación de un sis-

tema regional que permite no solo registrar, sino evaluar procesos e impactos, y que
incentiva a asumirlos y conseguirlos; que compromete a la totalidad de las instan-
cias del GR de Piura, desde la alta dirección hasta el conjunto de los trabajadores.
Del mismo modo, se puso en vigencia una gestión pública basada en la evidencia
que cuenta con indicadores que reflejen los efectos de las políticas e intervencio-
nes, que dispone de mecanismos de seguimiento que permitan acompañar la eje-
cución de dichas intervenciones. Además, se aprovecharán los diversos sistemas de
información gubernamental, los sistemas de seguimiento sectorial, y los sistemas
administrativos del sector público; como el Sistema Integrado de Administración
Financiera (SIAF), que es un instrumento importante para el control y seguimiento de
los gastos efectuados por las distintas unidades sectoriales o niveles de gobierno.

En el marco de la lógica de la implementación gradual y mejora continua, el

gobierno regional, a través de la SGRPPI, decidió realizar, por primera vez de forma
sistemática, un piloto de evaluación del POI 2013, en base a la vigente Directiva para
la formulación, aprobación, seguimiento y evaluación de los Planes Operativos Ins-
titucionales del Gobierno Regional Piura24 . Piloto que, además, fue comunicado

24 Directiva N°. 019-2012/ GRP. 410100, aprobada por RE. 574-2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 75

oportunamente a las unidades del gobierno regional, a pesar de las limitaciones

que había tenido el proceso, pues no se había asesorado ninguna de las etapas
anteriores del planeamiento. Sin embargo, el ánimo estaba marcado por la certeza
de que los aprendizajes ayudarán al siguiente ciclo presupuestal y, además, que se
trata de una oportunidad para promover cultura de monitoreo y evaluación distinta.

RESULTADOS Y APRENDIZAJES.
Este caso nos demuestra que nos sirve muy poco definir democráticamente las
“Buenas Políticas”, si es que la gestión o capacidad técnica de las instituciones y
organizaciones que deben diseñarlas e implementarlas sigue en el mismo nivel que
antes, especialmente si no se mejora la capacidad de planificación y ejecución del
gobierno.

Tenemos que resaltar el arrojo y la voluntad de la iniciativa que se diseña e inicia

su implementación a mediados del 2013, en medio de un ambiente de poca clari-
dad incertidumbre, con “idas y venidas”, y de determinaciones en curso de lo que
sería el Sistema de Planificación Nacional, en particular en lo referido a la gestión
de los instrumentos de planificación; y de la precaria presencia y actuación del
CEPLAN, como órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.

Esta reforma intenta convertir esta situación en una oportunidad bajo el amparo
de la “autonomía administrativa” del Gobierno Regional de Piura, y la ley orgánica
de regiones, y, por lo tanto, de cambiar el curso de acción de lo que era el queha-
cer de la planificación en la región. Aunque ahora se tendrá que realizar los ajustes
correspondientes teniendo en cuenta la “Directiva General del Proceso de Planea-
miento Estratégico - Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico”25; así como la
experiencia regional y sus aprendizajes.

En lo que se refiere a la concepción y a la conducción del proceso, esta expe-

riencia y otras similares nos enseñan que tal como están las cosas, el liderazgo
político de la alta dirección del gobierno regional, y en particular de la Presidencia,
resulta imprescindible, aunque parezca una óptica presidencialista, seguramente
cuestionada, pero que no implica necesariamente un carácter personalista.

De la misma forma, resulta determinante para la implementación, continuidad

y sostenibilidad de la reforma definir con claridad y firmeza quien tiene la respon-
sabilidad de conducirla. Así, los mensajes llegan claros y contundentes y serán
más efectivos, especialmente si llevan consigo, explícitamente, el respaldo de la
alta dirección. La experiencia nos señala que en tanto ambas cosas no sean parte
del proceso de reforma es muy difícil que se pueda implementar y enfrentar los
desafíos de desconexión entre la planificación estratégica y la operativa, así como
entre la operativa y la presupuestal o el comportamiento inercial para definir y
evaluar metas.

Existe una necesidad de revisar el tipo de relación que establece en el Gobierno

Regional de Piura entre sus distintas unidades, especialmente en el caso particular
entre sus Oficinas de planificación. Para efectos de esta reforma, su implemen-

25 Directiva N° 001-2014-CEPLAN, aprobada por la Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Nº 26-2014-CEPLAN/
PCD.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 76

tación demanda la generación de más espacios y oportunidades de encuentros

de socialización e inter-aprendizaje entre los responsable de planificación. Incluso
se hace presenta la demanda, entre los planificadores, de diseñar e implementar
una plataforma de coordinación bajo la tutela de la SGRPPI, con el fin de abordar
los problemas que traerá la continuidad de la implementación de esta reforma,
tomando en cuenta lo antes expuesto.

Esta actitud indica que todo es susceptible de mejoramiento, y que la lógica de

mejora continua es una buena opción para la eliminación de barreras y obstáculos,
y la introducción de métodos, procesos y herramientas claros, más allá de que su
construcción haya tenido un interesante nivel de participación. Esto es importante,
poniendo un particular énfasis en el seguimiento y la evaluación, en la medida que
facilita la identificación de los cuellos de botella, y brinda la oportunidad de repro-
gramar, hacer las correcciones; y mejorar los procesos.

Más allá de los resultados de la experiencia piloto, el POI 2013 del conjunto de las
unidades del gobierno regional, que se presentan la Figura 1, nos permite extraer
lecciones a tomar en cuenta en los próximos periodos para la continuidad y soste-
nibilidad de la reforma. Una de ellas es que los resultados tendrán la consistencia
esperada en cuanto la instancia rectora del proceso acompañe todas las etapas
de la planificación, especialmente formulación y monitoreo. Es importante señalar
que esto será gradual, porque, en el corto plazo, no se obtendrán las capacidades
ni los recursos para atender al universo, pero se puede seleccionar un grupo de
unidades a las que se les asesoraría sistemáticamente. Otro, aspecto es que para el
efecto de la reforma y su implementación y sostenibilidad se debe hacer operativa
una relación más directa y orgánica entre las oficinas de planeamiento de las Uni-
dades del GR con su alta dirección.

Figura 1

Un resultado de esta primera experiencia en el GR Piura es que en el año 2013, el número total
de metas operativas (metas presupuestarias) del POI eran 1,810; sin embargo, de acuerdo a la
información proporcionada por las Unidades Orgánicas y Ejecutoras, la evaluación se efectuó
sobre 1,068 metas, que representan el 59,0% del total. Y de ellas el 69,5% (746 metas) se concentran
en las Unidades Ejecutoras de Educación y Salud, y un 20,0% (212 metas) en las Gerencias
responsables de la ejecución de proyectos (Gerencias Sub Regionales). Lo que es producto de
la falta de práctica de este procedimiento y las debilidades de las instancias para enfrentar esta
responsabilidad.

El nivel de cumplimiento promedio de metas se acerca al 90%, reconociendo que la

determinación de las mismas, en ese año y hasta hoy, no fue acompañada por la Sub Gerencia
de Planeamiento, Programación e Inversiones, ni bajo el marco de la Directiva N°. 019-2012/
GRP. 410100, ya que ella aprueba cuando el proceso de formulación de los POI había culminado.
Situación que deberá corregirse en los siguientes ejercicios.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 77

Es importante que la Sub Gerencia pueda sentirse y percibirse con la capacidad

de darle soporte a las dependencias del gobierno regional. Más aun ahora que
deberá acompañar responsable y profesionalmente a la totalidad de las Unidades
Orgánicas, Unidades Ejecutoras o Dependencias, en todas las etapas del planea-
miento desde la formulación de los PEIs y PO; y ser rigurosos en la determinación
de la metas de actividades, productos, resultados en el marco de la cadena de
generación de valor público, tal como lo establecen las normas.

Para que se sea coherente con el encargo y la responsabilidad asumida, se

requiere de un liderazgo que cuente con el respaldo político de la alta dirección,
incluyendo al Consejo Regional como órgano legislativo del GR; es decir, que la
Directiva Regional que aprobó el gobierno regional y la directiva nacional que
aprobó el CEPLAN, sean tomadas seriamente y no se hagan las cosas por cumplir.

La experiencia nos indica que se debe garantizar un adecuado desarrollo de

capacidades institucionales a la SGRPPI; en tanto esta es la instancia responsable,
coordinadora, supervisora y evaluadora del tránsito de la planificación estratégica
a la operativa del gobierno regional. En este proceso formativo también hay que
incluir a la alta dirección, a los funcionarios, los profesionales y técnicos de las ofi-
cinas de planificación de todas las unidades. Del mismo modo, debe ponerse un
mayor esfuerzo a promover y definir esa relación potente entre la programación,
planeamiento y presupuesto. Aún es muy poco lo avanzado en ese sentido. Más
allá de lo que establece el ROF y el Manual de Procedimientos (MAPRO) del gobierno
regional, hay que diseñar un protocolo de relacionamiento entre la SGRPPI y la Sub
Gerencia Regional de Presupuesto, Crédito y Tributación (SRPCT), empezando por
trabajar sistemáticamente el costeo de actividades26; acercándose a una asignación
presupuestal por unidades de costo y a una gestión por resultados.

De esa manera se debe tener una alternativa a la perspectiva que aún mantiene,
en esencia, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que es inercial e histórica;
con la salvedad de los programas presupuestarios estratégicos. Así, se debe aprove-
char la lógica de presupuesto por programa del MEF e ir reduciendo ese alto porcen-
taje de presupuesto no relacionado a resultados; y simultáneamente exigirle al MEF
que cambie la lógica de asignación presupuestal. Mientras esta institución exige una
lógica distinta en la formulación de presupuesto y de planes operativos (cadena de
valor público), aún no ha modificado su lógica de asignación presupuestal.

Finalmente, no hay que descuidar ni intentar abandonar los avances en el moni-

toreo y la evaluación, puesto que el inicio de este proceso ha tenido, y seguirá
teniendo, un costo, incluso político, en particular por que confronta la “mala cos-
tumbre” del uso perverso de la discrecionalidad de autoridades y altos funcionarios.
Hay que avanzar en sus resultados y utilizarlos para socializar con los trabajadores
e identificar los problemas, así como para la rendición de cuentas de las unidades
y del pliego ante la ciudadanía.

26 Hay Unidades del GR que lo han intentado y con avances interesantes, por mencionar unas: la DRE en el 2012, la UGEL
Chulucanas en el 2014.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 78

EDUCACIÓN BÁSICA REGULAR DE LA REGIÓN PIURA:

UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO

PROYECTO
El problema de la Educación en el país, no es nuevo, es complejo, y se le reco-
nocen factores de carácter multisectorial. Sin embargo existe el consenso, entre
los actores gubernamentales y no gubernamentales, que este problema debe ser
abordado de forma prioritaria. Existen importantes avances a nivel declarativo, por
ejemplo, en los programas de gobierno de los diferentes partidos políticos y en el
Acuerdo Nacional. Este último, precisamente, contiene políticas interesantes en el
campo de la educación27.

Este capítulo no tiene como propósito analizar la problemática de la educación

en el país, por lo que, para efectos del mismo, solo cabe precisar que a los habitua-
les problemas propiamente pedagógicos y magisteriales se les suman importantes
temas de gestión institucional. De esta forma, las reformas en el sistema educativo,
además de buscar ser formuladas de forma consensuada, no deben enfatizar solo
el componente pedagógico sino también abarcar las necesidades institucionales.

El país demanda, desde hace buen tiempo, un sistema educativo con el que
los estudiantes aprendan, al mismo tiempo un Estado que garantice aprendizajes
efectivos y de calidad para todos y todas. Y, como lo reconoce el Ministerio de
Educación – MINEDU28-, “el propósito del sistema educativo es garantizar que los
y las estudiantes ejerzan su derecho a recibir una educación de calidad que tome
en cuenta la diversidad de sus contextos territoriales. Este es el norte que guía la
acción del Estado y para avanzar en este camino es imprescindible reformarlo”.

Con el proceso de descentralización, las regiones y sus gobiernos, bajo la tutela

del MINEDU, asumen la gran responsabilidad de gestionar el servicio educativo en
su jurisdicción (en todos los niveles a excepción del universitario), y enfrentan este
desafío con varias dinámicas en curso.

Una de ellas es la transferencia de competencias. En el caso del sector educa-

ción, 21 funciones fueron transferidas del MINEDU a los gobiernos regionales, con
el apremiante que la calidad de esta transferencia es cuestionada porque se asu-
mieron los pasivos sin que se defina una hoja de ruta para gestionarlos. Entre estos
pasivos destacan, por ejemplo, la deuda social con los trabajadores del sector, el
no haber costeado las actividades para garantizar mínimamente que con recursos
asignados se pueda brindar un mejor servicio, no contar con un plan de mediano
plazo concertado entre los niveles de gobierno con responsabilidades claras de
cada uno, entre otras.

27 Establece en la Doceava política: Acceso universal a una educación pública gratuita de calidad y promoción y defensa
de la cultura y el deporte; en la que reconoce la autonomía en la gestión de cada escuela, en el marco de un modelo
educativo nacional y descentralizado, inclusivo. Y tiene entre otros objetivos, eliminar brecha de calidad para fomentar
la equidad; y garantizar recursos para la reforma educativa hasta llegar a una asignación presupuestal para el sector de
6 % del PBI.
28 “La gestión descentralizada de la educación”, en Serie “Cuadernos de trabajo para la gestión descentralizada”. MINEDU.
Lima, noviembre 2013.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 79

Otra dinámica es la modernización de la gestión pública, que además de ser

descentralizada, ha determinado los roles de los niveles de gobierno, y se ha orien-
tado a la generación de valor público, es decir que está dirigida a las personas, a la
gestión por resultados, a la asignación de presupuesto por programas, las dinámi-
cas de presupuesto participativo, la importancia de la carrera pública magisterial y
del servicio civil, entre otras.

En ese sentido, el MINEDU, en la última década, ha experimentado continua-

mente reformas institucionales y ha estado en la búsqueda de un modelo de ges-
tión de su rectoría, así como en la ratificación del rol fundamental en la gestión del
servicio educativo por parte de los gobiernos regionales y locales. Lo novedoso, sin
embargo, es que en los últimos años ha logrado un consenso importante, teniendo
como marco políticas priorizadas en el Proyecto Educativo Nacional 2021 y con
asignaciones presupuestales crecientes; aunque con problemas para mejorar la
calidad del gasto, consolidar un sistema de monitoreo y evaluación, y de proveer
mayor sostenibilidad a la gestión educativa descentralizada.

Por ello, en este capítulo presentamos los antecedentes, desafíos, decisiones,

avances y perspectivas de la iniciativa de implementar la reforma del Modelo de
Gestión del Sistema Educativo (MGSE) en la EBR de la región Piura. El análisis se
concentra desde su génesis, pasando por explicar y sustentar las razones y con-
dicionantes de su formulación y aprobación, así como los avances de su imple-
mentación. Así mismo, destacaremos los pendientes político-institucionales y
tecnocráticos que deben ser resueltos para darle continuidad y sostenibilidad a la
implementación de la reforma, destacando la relación y articulación interguber-
namental para los arreglos institucionales, y el sistema de monitoreo y evaluación.

ESCENARIO
En Piura, antes del periodo de gobierno 2011-2014, el tema de gestión del sistema
educativo y/o modelo de gestión ya estaba en el debate. En principio, los resul-
tados de la evaluación de la implementación del Proyecto Educativo Regional –
PER Piura: 2007-2021, aprobado en el 200629; no mostraban cambios significativos
en los aprendizajes, así como se identificaba como una de las limitantes e la falta
de énfasis y tratamiento sistemático del cambio en el modelo de gestión del sis-
tema educativo. Era sintomático, entonces, que luego de aprobados los PERs, los
gobiernos regionales se enfrentaron al desafío de implementarlos sobre la base de
un sistema de gestión tradicional. Este sistema, esencialmente inercial, no ofre-
cía oportunidades para la modernización, ni estimulaba la introducción de com-
ponentes de eficiencia, ni meritocracia, al mismo tiempo que resultaba altamente
centralizado.

A nivel de la Dirección Regional de Educación (DRE-Piura), ya se habían desa-

rrollado algunos esfuerzos y se tenían propuestas para su reestructuración, sin
embargo, hasta ese momento, no se habían consensuado ni tomado las medidas

29 El PER Piura: 2007-2021, resulta de un proceso con intensa participación de actores regionales y locales, con protago-
nismo de la Gerencia Regional de Desarrollo Social, la Dirección Regional de Educación , Consejo Participativo Regional
de Educación (COPARE), y asistencia técnica y financiera de PROEDUCAGTZ y el Proyecto de Mejoramiento de la Edu-
cación Básica (PROMEB) de la ACDI.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 80

necesarias para su implementación. En ese contexto, se empezó a gestar una ini-

ciativa regional que, si bien era promovida desde la sociedad civil, tenía una intensa
coordinación con el sector gubernamental, y tenía como objetivo lograr que se
diseñara, promoviera e implementara un nuevo modelo de gestión del sistema
educativo en la región.

A inicios del 2011, el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado

(CIPCA – Piura), en coordinación con la DRE-Piura, la plataforma Agenda Educativa
Regional- AER-, el Colectivo Por la Gobernabilidad, entre otros, se encargó de for-
mular el “Marco de referencia para el diseño del Modelo de Gestión” 30; lo que se
considera como la génesis de esta reforma. Este documento, recogía las aprecia-
ciones e intencionalidades de representantes de instituciones públicas y privadas,
y, estaba formulado sobre la base de un marco teórico basado en el enfoque sisté-
mico, en las experiencias iniciadas recientemente por otras regiones31, en los resul-
tados exitosos y las lecciones aprendidas desde la asistencia técnica de la sociedad
civil y la Cooperación Internacional32 (), y por los resultados de los esfuerzos de
plataformas interinstitucionales33 (-).

Simultáneamente, en el Gobierno Regional de Piura, la Gerencia de Desarro-

llo Social (GRDS), y la DRE, priorizaron la reforma del modelo del sistema educa-
tivo34, en el marco de la autonomía administrativa que brindaba la normatividad y
la transferencia de competencias. Así, se iba generando el consenso de que antes
de implementar cualquier reestructuración en el sector era necesario definir con
claridad el MGSE sobre la base de que los problemas de diseño organizativo y de
inestabilidad institucional han afectado seriamente la gestión educativa, no solo en
la región sino en el país.

Por otra parte, la nueva gestión del MINEDU, que empezaba en julio de 2011,
priorizó la política de articulación intergubernamental en la gestión educativa des-
centralizada, y el alineamiento de los niveles de gobierno en la implementación
de políticas contenidas en la propuesta programática sectorial y el resultado de la
concertación que había promovido, en octubre del 2010, el Consejo Nacional de
Educación (CNE), con las autoridades regionales electas en lo que se denominó
“Agenda común de regiones para el 2011-2014”.Así, se afirmaba la necesidad de
avanzar hacia la matriz de competencias y funciones como la que se presenta en
el Cuadro1, al mismo tiempo que se propone un protocolo de las relaciones para
gestión de políticas priorizadas

30 Documento elaborado por, José Luis Gargurevich. CIPCA 2011. En el marco de su Programa “Empoderamiento de la
sociedad civil para la gobernanza democrática en el marco del proceso de descentralización, en Piura, Moquegua y
Cuzco-Perú”.
31 San Martín, Arequipa y La Libertad.
32 USAID/Aprendes, ACDI/ PROMEB, UNICEF.
33 Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentralización liderada por el Consejo Nacional de Educación, Comisión Téc-
nica de Educación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales-ANGR.
34 A mediados del 2011, la DRE publica la repriorización de la política educativa regional en lo que denomina las 7 banderas
de la educación en Piura.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 81

Cuadro 1
Matriz de Competencias y Funciones

Ministerio de Educación (MINEDU) Responsable de la rectoría del sistema educativo

Gobiernos Regionales (GRs) Responsables de la gestión del servicio educativo

Gobiernos Locales (GLs) Responsables de la articulación territorial de los servicios al ciudadano

Fuente: “Marco Institucional y de Políticas en Educación”. MINEDU. Lima 2013

Proyecto Educativo Nacional PEN al 2021

Agenda Común de Regiones para

Proyectos Educativos Regionales
el quinquenio 2011-2015

Políticas priorizadas en educación 2011-2016

Pactos de Compromiso entre MED – Gobiernos Regionales

Acuerdos de la CGIE

En el caso de Piura, ello se concreta con la firma del “Pacto de Compromisos”

entre el MINEDU y el gobierno regional en setiembre del 2011, reafirmando que las
instituciones educativas deben fortalecerse en el marco de una gestión descentra-
lizada, participativa, efectiva y transparente, al mismo tiempo que se asumía, en el
quinto compromiso, el reto de “Avanzar en una gestión por resultados basada en
el desarrollo de capacidades para la programación y ejecución de políticas peda-
gógicas y para la programación y gestión presupuestal. Consensuar la definición
de roles de cada nivel de gobierno como insumo para la elaboración de la ley de
organización y funciones de Ministerio de Educación”. 35Este pacto, además, debía
ser monitoreado por una Comisión de Gestión Intergubernamental de Educación
MINEDU – Gobierno Regional de Piura (CGIE)36, en la que debían conformarse los
equipos de trabajo para gestionar los compromisos. Uno de ellos es el encargado
del modelo de gestión, coordinado por el sub-gerente de Desarrollo Social, José
Luis Calle. Es precisamente en este punto donde aparece, con nombre propio, el
Modelo de Gestión del Sistema Educativo.

35 Pacto de compromisos entre el Ministerio de Educación y el Gobierno regional de Piura: 2011-2016. Piura, setiembre
2011
36 Conformada por representantes del MINEDU, la Presidencia/ Vice Presidencia del GR, Gerencia Regional/Subgerente; y
la Dirección regional de Educación, con su alta dirección.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 82

ESTRATEGIA
El gobierno regional identificó dos importantes desafíos en la educación básica
regular. Por un lado, garantizar que cada niña, niño y adolescente tenga acceso
oportuno a los servicios de educación básica, con calidad, equidad de género e
inclusión; y, por otro lado, lograr que cada estudiante alcance los aprendizajes que
necesita para su desarrollo personal y comunitario. Ambos retos son fundamentales
para garantizar que los niños, niñas y adolescentes ejerzan sus derechos sin res-
tricciones, desarrollen de forma plena sus capacidades y puedan acceder a opor-
tunidades de desarrollo. El gobierno regional respondió de manera sistemática y
creativa a esta tarea, entre otras cosas, iniciando un proceso para diseñar, aprobar,
implementar e institucionalizar el modelo de gestión del sistema educativo regional;
el que se asume con participación social, profesionalismo, y concertación política.

El equipo de trabajo dedicado al “Modelo de Gestión” y la CGIE; luego de una

serie de reuniones de trabajo y talleres desarrolladas con representantes y agen-
tes regionales y locales del sector, autoridades de diferentes niveles, entre otros,
conciben el modelo como el marco institucional y organizacional para la gestión
estratégica de la educación regional teniendo en cuenta la propia configuración
territorial, social, económica, cultural y ambiental y política de la región Piura. En
dicha perspectiva, la institución educativa tiene la centralidad como la primera y
principal instancia del sistema regional de gestión educativa, cuyos componentes
y/o subsistemas son presentadas en el gráfico 1. Este modelo, además, plantea las
instancias de gestión en los niveles de gobierno (local, meso y regional), que con-
forman el sistema educativo regional (ver Gráfico 2).

Gráfico 1
Modelo institucional de institucion educativa

Gobernabilidad escolar
Directivos de Instituciones Educativas desarrollan un gobierno
escolar participativo, eficaz y transparente, que garantizan una
adecuada convivencia escolar, con criterios de equidad
Misión de de género e inclusión. Objetivo
la Escuela Central

Instituciones Gestión del currículo

Instituciones educativas gestionan el desarrollo del currículo de Estudiantes con
educativas – IIEE
manera innovadora y eficaz, orientado al logro de aprendizajes. altos logros de
gestionan el
aprendizajes de
desarrollo de las
calidad y
capacidades de
adecuada
los y las
Gestión de la oferta del servicio educativo autoestima, que
estudiantes como
Instituciones educativas gestionan una adecuada oferta de los les permite el
ciudadanos y
servicios educativos, con criterios de equidad de género ejercicio de
actores del
e inclusión. Según los estándares de calidad de la gestión ciudadanía con
desarrollo local y
educativa establecidos. sentido de
regional con
pertenencia y
criterios de
responsabilidad
equidad, inclusión
ambiental.
y sostenibilidad Interrelación con familia y comunidad
Instituciones educativas participan en los procesos de desarrollo
comunal y local, incidiendo en la mejora de las condiciones de
educabilidad en las familias y comunidad.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 83

Gráfico 2
Instancias de gestión en los niveles de Gobierno del sistema educativo regional

Gobierno local
Gobierno Gobierno
provincial /
Organizaciones Local distrital Regional
mancomunidad
comunales de
comunidad y
sectoriales

Gobernabilidad escolar

Gestión del currículo

Institución Gestión de la oferta del servicios

Educativa

Gestión articulación Escuela – Familia - Comunidad

Espacios educativos
de participación,
concertación,
vigilancia
Núcleo Distrital Unidad de Dirección
de Gestión Gestión Educativa Regional
Educativa Local de Educación

De esta manera, el MGSE garantizaría procedimientos, pautas, capacidades

y recursos, que demande la labor de todos los actores e instancias de la gestión
alrededor de las necesidades de las escuelas como células principales del sistema
educativo. La idea central de este planteamiento podía resumirse en procurar una
gestión que parta desde el sujeto. Esto es importante ya que, si bien la centralidad
de la escuela constituye un rasgo manifiesto en el marco normativo vigente, tal
centralidad es subsumida por la rutina administrativa del MINEDU y de los órganos
intermedios. Por ello, el MGSE, recupera la centralidad de la escuela y, por tanto, de
lo pedagógico como ámbito sustantivo de la gestión. Al mismo tiempo, este modelo
establece los desempeños a nivel de la institución educativa, el Núcleo Distrital de
Gestión Educativa, la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), y de la DRE.

Para el gobierno regional, reformar el modelo, fue una tarea asumida como un
medio para mejorar la calidad educativa, y, por ello, debió hacer explícitos los víncu-
los y los factores asociados con la mejora de los aprendizajes. Este proceso no fue
visto únicamente como un proceso de fortalecimiento institucional del gobierno
regional y sus instancias descentralizadas, sino, sobre todo, como un proceso de
democratización de las escuelas y su entorno, de promoción de la calidad educa-
tiva de sus servicios y del aporte al desarrollo territorial.

La implantación de una reforma de estas características comprometió gestionar

aspectos políticos, tecnocrático-organizativos y una adecuada relación con actores
que tienen diversos niveles de autonomía en el ámbito regional (Gobiernos locales,
instituciones/organizaciones de sociedad civil, gremios, academia y otros), institucio-
nes que no necesariamente tenían una posición homogénea sobre este tema desde
el inicio. Aun cuando, en este caso, la iniciativa generaba cierto grado de expectati-
vas, esto no garantizaba que dichas instituciones estuvieran dispuestas a involucrarse
en el proceso. Y esto incluía a las propias instancias del gobierno regional.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 84

Uno de los primeros objetivos fue lograr que se interiorice, socialice y que se
asuma, en el conjunto de instancias del gobierno regional y en los sectores de la
sociedad, que la institucionalidad del sistema de gestión educativa regional vigente
no contribuía al desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes como indivi-
duos sujetos de derechos y ciudadanos, lo cual se expresaba en los bajos logros de
aprendizajes obtenidos en la región.

Involucrar seria y responsablemente a los otros actores en esta reforma, obligó

a que el gobierno regional muestre comportamientos distintos frente a ellos y,
por lo tanto, implicó la necesidad de ser coherentes con la propuesta hecha en la
campaña, que en este caso estaba referida a las plataformas interinstitucionales37 y
otros actores regionales relacionados a la educación38 como actores que estaban
convocados a ser los protagonistas de la reformas a implementar. De esta forma, se
generaron los espacios y oportunidades para ser consultados y para que presenten
sus contribuciones, las cuales debieron ser analizadas y debatidas de tal forma que
cualquier cuestionamiento pudiera ser resuelto con ellos. De esta forma se buscó
lograr que se reconozca el carácter participativo y concertador de la propuesta, y
de esta manera ganar la legitimidad necesaria.

Uno de los retos importantes fue evitar que la rutina y la gestión cotidiana de la
compleja problemática educativa alejaran al gobierno regional de la meta de dise-
ñar el Modelo de Gestión del Sistema Educativo. Además, fue importante incidir
ante las instancias de Dirección (particularmente en la DRE y la GRDS), para poder
cumplir con este mandato antes de iniciar cualquier propuesta de reestructuración/
reorganización en el sector. Esto fue posible gracias al argumento, válido y evi-
dente, de que los problemas de diseño organizativo y de la inestabilidad institucio-
nal habían afectado seriamente la gestión educativa, como ya se ha mencionado
anteriormente.

Otra de las tareas fue combatir la concepción pragmática de la gestión edu-

cativa, centrada en Proyectos de Inversión Pública (PIPs) y en actividades (mejora-
miento de infraestructura y equipamiento, mayores plazas y ampliación de cober-
tura), evidenciando los límites de los resultados de estas iniciativas. Es importante
señalar que dicha tendencia inercial de la gestión tradicional está muy arraigada
en la administración pública y, por lo tanto, se tuvo que enfrentar a la resistencia a
cambios como el propuesto. Es cierto que las personas tienen mucho que ver en
esta situación, sin embargo, esto no resta importancia a que la estructura y los pro-
cedimientos de la gestión pública están diseñados para “lo tradicional”, lo inercial.
En un PIP de mejoramiento del servicio educativo en una institución educativa, por
ejemplo, resulta casi imposible incorporar, aprobar y ejecutar, el componente de
capacitación docente y gestión institucional.

Del mismo modo, fue importante ganar mayor legitimidad mediante la intensi-
ficación y la orientación del debate público sobre lo estratégico del modelo, resal-
tando el objetivo de afianzar la centralidad de los niños, niñas y adolescentes, como
la razón de ser de la educación regional. Del mismo modo, era necesario recalcar
lo determinante que resulta la Institución Educativa (IE) como la primera y principal

37 COPARE, Colectivo por la Gobernabilidad, Asamblea de Delegados de Sociedad civil, CCR, etc.),
38 Colegio de profesores, sindicatos, facultades y académicos

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 85

instancia del sistema regional de gestión educativa y, de esta manera, afianzar la

idea que a partir de ella se organiza todo el sistema.

Un reto particularmente clave en el desarrollo de esta medida fue asegurar el

funcionamiento de la CGIE39, y el equipo de trabajo para el “Modelo de Gestión”;
asegurándonos de esta manera que cumpla con el proceso de diseño del modelo,
especialmente porque era conocido que había cierta resistencia por parte de un
fragmento de los funcionarios del sector. Cumplir este desafío significó un avance
invaluable ya que resultó siendo la principal herramienta para lograr adhesiones
importantes durante las siguientes etapas (aprobación e inicio progresivo o gradual
de su implementación) tanto a nivel de alta dirección del gobierno regional como
en los otros sectores.

Por ello, el gobierno regional tuvo que apostar por fortalecer las capacidades
y ampliar las oportunidades del grupo de trabajo, con el objetivo de que su con-
vencimiento crezca con argumentos y no fuese abrumado o sobrepasado por la
atención de la demanda inmediata, el nivel de desconfianza en las redes sociales y
políticas, por las fuertes tensiones en el sector, como la deuda social que se tiene
con docentes y administrativos (beneficios sociales por tiempo de servicios, por
Dirección en IEs, sepelio y luto, etc.), por los niveles de corrupción (en procesos de
contratación, nombramiento, reasignaciones docente y administrativo, etc.); y por
un clima institucional en escuelas y colegios muy venido a menos. Para ello fue
importante generar una corriente de opinión publica favorable a que la región cons-
truya e implemente una nueva forma de gestionar el servicio educativo, cambiando
de esta manera la situación inicial de una sociedad regional poco comprometida y
que tradicionalmente, se mantiene expectante, ante situaciones parecidas.

En este camino, se tuvo que identificar, aprobar e implementar una estrategia

liderada por el equipo de trabajo y la CGIE que, a través de diversas modalidades
y con cierta regularidad, pudo sostener el interés y promovió la participación y el
compromiso de otros sectores de la sociedad regional en el diseño, la implemen-
tación gradual y evaluación de la propuesta de reforma. En ese sentido, fue impor-
tante concertar con dicho grupo un ritmo de trabajo que pudo mantener la regu-
laridad y que aseguró la retroalimentación con las presentaciones públicas de los
avances, evitando de esta manera que los periodos de inercia no sean muy largos.

Otro punto clave en este proceso fue lograr la presencia del MINEDU durante
todo el proceso de diseño. Este esfuerzo implicó que el Vice Ministerio de Gestión
Institucional, a través de sus especialistas, participara en las reuniones/talleres y
asesorara el proceso de diseño, emitiendo opinión sobre los avances. Del mismo
modo, fue importante involucrar, lo antes posible, a otros sectores del gobierno
nacional, como el MEF y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de
su Secretaria de Gestión Pública), comprometiéndolos en la continuidad e imple-
mentación ante el riesgo de que el proceso no pudiera culminar, o que se le aban-
done por falta de respaldo político-institucional en la medida que no redituaba
créditos políticos en el corto plazo. A nivel regional, fue importante potenciar la
capacidad institucional de la DRE y del gobierno regional en su conjunto, buscando

39 La firma del Pacto GR Piura- MINEDU, fue en Septiembre 2011, de inmediato se instala la CGIE y a inicios del 2012 el
Grupo de Trabajo coordinado por el Sub gerente de desarrollo social, José Luis Calle. Se realizan de forma regular casi
mensualmente, 8 reuniones de trabajo, con su acta y matriz de compromisos correspondiente.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 86

el apoyo institucional en organismos públicos y de cooperación, a fin de superar

las debilidades del Equipo. Esta condición, además, amplió la característica con-
vocante del proceso y la base social e institucional del mismo para garantizar la
continuidad y sostenibilidad del mismo.

Asimismo, el diseño, socialización e interiorización de la hoja de ruta del proceso

en los actores directamente involucrados, identificando cuáles eran las tareas y
responsabilidades de cada uno a lo largo de las diferentes etapas. Por tanto, la tarea
a emprendida debía tener estrategias claras y efectivas para que las dependen-
cias del gobierno regional aprobaran la reforma con los documentos normativos
correspondientes. Dicha estrategia reforzó afirmó y puso en valor el rol de la CGIE,
aprovechando la legitimidad y credibilidad que había ganado ante la alta dirección
de la DRE, GRDS y la presidencia del Gobierno Regional. Asimismo, se prepara-
ron las condiciones para que, además de las mencionadas, el Consejo Regional40,
cumpliera con emitir la ordenanza y aprobara la modificación del Reglamento de
Organización y Funciones (ROF) de la DRE, que se convirtió en el documento que
referencia al resto de instancias del sector para la implementación del modelo.

Aprobado el MGSE y la modificación de los instrumentos de gestión (ROF, Cua-

dro Analítico de Personal –CAP- y otros), el gobierno regional tuvo que enfrentar el
desafío de la implementación, teniendo en cuenta que ésta involucra a otros acto-
res que no están bajo su jurisdicción (MINEDU, MEF, gobiernos locales, entre otros), y
que, eventualmente, podrían optar por una lógica diferenciada de él. Por ello, para
preparar las condiciones de una implementación que tendría como primera fase
experiencias piloto, el reto que se planteó el gobierno regional fue convencer a un
número pequeño de municipalidades para que el proceso sea iniciado , aprove-
chando el acompañamiento de GR, MINEDU y otras instancias.

PUESTA EN PRÁCTICA
Como hemos señalado, el gobierno regional asumió el liderazgo de esta reforma
desde la presidencia, la GRDS y la DRE, involucrando y comprometiendo a otros
actores e instituciones. A partir de esta iniciativa se plantea, tomar como punto de
partida los resultados del debate que se había desarrollado en la región y, final-
mente, proponer cuál era el modelo de gestión del sistema educativo que nece-
sitaba la región para garantizar la implementación del PER, y así lograr mejorar la
educación en términos de calidad y equidad. En ese proceso, los funcionarios y las
autoridades involucrados demostraron ser conscientes que esto implicaba un pro-
ceso político, tecnocrático e institucional, que demanda consensos, capacidades
institucionales, entre otros requerimientos.

El curso de acción de esta reforma, no ha sido regular ni lineal, una situación

esperable ya que la defensa del status quo es muy recurrente en la administración
pública. Como era previsible, se presentaron tensiones o desavenencias en cuanto
al contenido, forma y temporalidad de la propuesta, motivo por el cual se decidió
que el pleno de CGIE sería el espacio donde discutirlas y desde donde emana-
rían los acuerdos . Ello explica que las decisiones no siempre responden exacta y

40 Órgano legislativo y fiscalizador del GR, conformado por un representante de cada una de las 8 provincias de la región.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 87

absolutamente a los desafíos que planteaba el proceso de reforma, más aún, esta
situación explica que la reforma aún esté en este proceso.

Un primer aspecto a destacar dentro de esta experiencia es la firmeza para sos-

tener el carácter participativo y concertador de la gestión de la reforma, caracte-
rística que se expresó en la voluntad de comprometer e involucrar a los principales
actores, como las plataformas interinstitucionales: y otros actores regionales rela-
cionados a la educación. Esto fue clave tanto para darle sostenibilidad al proceso
como para demostrar la coherencia con la propuesta programática de la alianza
electoral que había ganado las elecciones.

El dinamismo que tomó el curso de la decisión no fue exactamente el que se

previó, puesto que se presentaron problemas salvables. Estos problemas vinieron,
sobre todo, por la capacidad institucional de las instancias del gobierno regio-
nal, en particular en los espacios de participación de actores regionales y locales;
pero también se originaron en problemas de agenda de algunos de actores, lo que
atrasó el cumplimiento de algunos hitos en el tiempo previsto.

Como hemos explicado en la estrategia, se convino y decidió que fuera el

equipo de trabajo sobre el modelo de gestión la instancia que dirigió y monitoreó
todo el proceso de reforma, equipo que además dio cuenta de los avances y limi-
taciones a la presidencia regional. Esto evitó que el tema fuera “manoseado” de
manera irresponsable en uno u otro sentido, pervirtiendo su carácter participativo
y concertador.

Al ser conscientes de las limitaciones del gobierno regional, la decisión de no

iniciar ninguna reestructuración o reorganización en la DRE hasta no contar con el
MGSE, evitó dispersar esfuerzos y mantener la orientación del trabajo por la reforma.
Esto estuvo sostenido tanto en la solidez de la propia iniciativa del gobierno regio-
nal como en los compromisos que generaba el proceso con el MINEDU y otras
instituciones. No obstante, dentro del proceso no se pudo evitar la creación de una
nueva UGEL en Huarmaca41 – Huancabamba (2013), decisión que se justificaba por
las características de su ubicación geográfica y porque esta es una de las zonas
más pobres de la región.

En este proceso se hicieron todos los esfuerzos y se brindaron las facilidades

necesarias para que la CGIE, y el equipo de trabajo sobre el modelo de gestión
puedan operar y regular eficientemente el camino de la reforma. En principio, esto
estaba orientado a que se pueda cumplir con el proceso de diseño del modelo
y, de esta manera, convertirlo en la principal herramienta para lograr adhesiones
y apoyos institucionales en las distintas etapas del proceso de reforma. Para ello
fue sumamente importante la capitalización del Pacto de compromisos entre el
MINEDU y el gobierno regional puesto que esto ayudó a impulsar las diferentes eta-
pas del proceso de reforma. Eso implicó aprovechar la oportunidad de articulación
y coordinación intergubernamental, asegurando la presencia de la alta dirección
del MINEDU en el CGIE; al mismo tiempo que se hicieron los esfuerzos para legiti-
mar y generar confianza entre el gobierno y la sociedad civil.

41 Distrito de la provincia de Huancabamba, que no tiene conexión vial directa con el resto de su provincia ni con la región,
y su pertenencia a la UGEL Huancabamba o de Piura implicaba un traslado de casi 7 horas.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 88

Otro hito importante fue la incorporación de la reforma en el acta de enten-

dimiento “Implementación del Programa Piloto de Modernización de la Gestión
Publica en el Gobierno Regional de Piura 2013 - 2014”; suscrita en junio de 2013
por el gobierno regional, la PCM, el MINEDU, y el Programa “Buen Gobierno y
Reforma del Estado” de la Agencia de desarrollo de la Cooperación Alemana (GIZ).
Esta medida logró contar con el compromiso de estas instituciones para brindar la
asistencia técnica necesaria para la culminación de la aprobación e implementa-
ción del nuevo modelo. Gracias a esta medida se contó con la ayuda especial del
MINEDU que brindó apoyo específico para tal fin42.

De esta manera, se aprovecharon todas las oportunidades de capacitación y

formación, especialmente para los miembros de la CGIE, el equipo de trabajo y
los funcionarios del sector. Dichas capacitaciones enriquecieron los argumentos,
agregando mayor consistencia y coherencia de cara a enfrentar la tentación de la
demanda inmediata. Además, estas dinámicas contribuyeron a mejorar la relación
con los actores involucrados en la lógica de consolidar la característica convocante
y concertadora del proceso, y, de esta manera, se garantizó la participación de la
amplia base social e institucional que se necesita para la continuidad y sostenibili-
dad de la reforma.

Al finalizar el periodo de gestión 2011-2014, se alcanzaron algunos de los hitos

planteados inicialmente, en particular se logró que las instancias del gobierno regio-
nal aprueben tanto el nuevo diseño de modelo como las modificaciones necesarias
en el ROF. Los esfuerzos que se hicieron en la trasferencia de gobierno, junto a la
representación de la sociedad civil, redujeron el riesgo de que el proceso se revierta
o se paralice. Gracias al cumplimiento de este desafío es que ese temor casi ha
desaparecido43, aunque siempre ha sido y será una preocupación el ritmo de imple-
mentación, ya que ello no depende exclusivamente del gobierno regional, sino
compromete decisiones compartidas especialmente con el MINEDU, MEF y PCM.

De esta manera, se inició la fase de implementación, con la experiencia piloto

en distritos en los que sus gobiernos locales expresaron su decisión, consensuando
los compromisos con el GR, la DRE, la UGEL, el MINEDU, y demás actores involucra-
dos. Luego de las coordinaciones con las instancias mencionadas, fueron dos los
distritos rurales que se comprometieron en esta iniciativa en el 2013. El primero,
ubicado en la sierra, San Miguel del Faique – Huancabamba, y el segundo, ubicado
en la costa, La Matanza – Morropón. Vale indicar que esta decisión que ha sido
respaldada con la significativa mejora que han experimentado de los resultados en
la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) del año 2014.

42 El MINEDU; contrata Consultores para apoyar la reformulación del ROF y el soporte para la experiencia piloto de imple-
mentación del Modelo en uno de los Distritos (San Miguel del Faique- Huancabamba).
43 Ante el cambio de autoridades en el GR, gran parte del Equipo Técnico continua, el Sub Gerente de Desarrollo Social,
actualmente es el Gerente; y en la DRE, casi se mantiene el equipo de alta dirección. Y en el 50% de la UGELs, continúan
los mismos Directores.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 89

RESULTADOS Y LECCIONES APRENDIDAS

La principal lección extraída de esta experiencia es la confirmación de lo determi-
nante que resulta el liderazgo político y técnico del gobierno regional, desde su
más alta dirección. Adicionalmente, es fundamental que una empresa de esta mag-
nitud logre garantizar el compromiso y la participación de sus equipos técnicos en
cada una de las etapas de la reforma y en cada nivel (nacional, regional y local).
La experiencia nos ofrece evidencia de que, en momentos en que el liderazgo se
resiente, el proceso tiende a volverse poco diligente y lento.

Del mismo modo, el funcionamiento y performance de la articulación inter-

gubernamental en el seno de la CGIE, sobre la base de una relación horizontal,
respetuosa y profesional, ha sido fundamental en su rol de instancia decisora y
de direccionalidad del proceso. Para esto, como hemos visto, era necesario que
cuente con el respaldo de la alta dirección del MINEDU y del gobierno regional,
dejando el adecuado espacio para el protagonismo a la tecnología de los procesos
de mejora continua. En ese sentido, en este tipo de procesos resulta importante
la contundencia argumentativa del contenido y el diseño de la reforma, así como
la perseverancia en el trabajo más político hasta lograr su aprobación. Igual de
importante ha sido la gradualidad de su implementación, la diligencia en la articu-
lación y coordinación inter gubernamental, y que en su implementación gradual,
se asumieron compromisos en el logro de resultados y metas concertadas con las
autoridades en sus territorios, que se corresponden con las regionales y las esta-
blecidas en el marco de las metas nacionales.

Otra lección importante es que el proceso se facilita si es que el gobierno regio-

nal y la alta dirección tienen claridad y contundencia en transmitir el discurso y la
estrategia de acción. En este caso, resultó clave no perder de vista la centralidad del
objetivo del modelo, es decir, mejorar el desempeño organizacional e institucio-
nal de las instituciones educativas para garantizar los logros de aprendizajes. Esto,
claramente, estaba sustentado en las evidencias del performance de dichas institu-
ciones públicas en cuanto a aprendizajes44, resaltando que estas solo se diferencian
del sector privado, principalmente, por el modelo organizativo y el tipo de gestión.

Del mismo modo, el proceso también se facilita cuando los protagonistas tie-
nen claridad y entendimiento de los componentes o sub-sistemas del modelo
propuesto45 (), e igualmente, en cuanto al rol de los tres niveles de gobierno y la
obligatoriedad de la intervención coordinada en base a los resultados y metas. En
ese sentido, la decisión de que los responsables garanticen los productos (bienes
y servicios) que demandan las instituciones educativas para lograr sus resultado y
mejorar sus desempeños, es una condición básica que permite exigir y monitorear
los resultados que previamente se acuerdan. Esta condición incrementa la posibi-
lidad de conseguir esos resultados, como ha sucedido en los distritos donde se ha
implementado la experiencia piloto.

44 Red de Fe y Alegría, Colegios Parroquiales, y Redes educativas rurales.

45 En este caso, Liderazgo democrático y estratégico, Relaciones de ciudadanía con estudiantes, padres, madres y comu-
nidad; gestión estratégica de los servicios educativos; gestión del desarrollo de capacidades del personal; Gestión
organizacional y clima institucional; Gestión de recursos y ambientes físicos adecuados; Gestión de información y del
conocimiento para la mejora continua.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 90

Finalmente, la calidad de la gestión del sistema educativo depende de nues-

tros cambios de actitudes, y, por ello, tiene soporte en la capacidad de innovación
que estemos dispuestos a introducir en las instituciones, sin dejar de mirar el pro-
blema central, que lo constituyen por un lado, la necesidad de garantizar el acceso
oportuno a los servicios de educación básica, con calidad, equidad de género e
inclusión, y, por otro lado, lograr que cada estudiante alcance los aprendizajes que
necesita para su desarrollo personal y comunitario; y es ahí donde la institución
educativa juega un rol fundamental.

En cuanto a las condicionantes para su continuidad y sostenibilidad, como

resultado de la experiencia y de lo transitado en Piura, podemos mencionar algu-
nos de los principales dilemas que deben resolverse para asegurar la continuidad y
sostenibilidad de este tipo de reformas.

• Es importante asegurar la instalación y funcionamiento de una comisión inter-

gubernamental de implementación del modelo, que, al lado de la CGEI, impulse
el proceso gradual de implementación, con un perfil político – técnico pare-
cido. En este espacio se debe contar con la participación de la alta dirección del
gobierno regional y sus instancias correspondientes, incorporando, además, a
representantes de los gobiernos locales y de las plataformas de la sociedad
civil. Para ello es sumamente necesario que este espacio cuente con el reco-
nocimiento formal de la presidencia del Gobierno Regional y sus principales
atribuciones serían:

• Identificar, evaluar y determinar arreglos institucionales que exige continuar y

asentar la implementación y ser el soporte para lograrlos. Como son el Cuadro
Analítico de Personal (CAP), Presupuesto por resultados, sistema de información,
sistema de monitoreo y evaluación, matriz de desempeños de IE, UGEL, etc.

• Evaluar, definir y priorizar los ámbitos distritales que van asumiendo el modelo,
así como los protocolos para ello. En estos protocolos son importantes tanto
los compromiso y su cumplimento como la consecución de los resultados y
metas que se acuerdan en los territorios con sus actores.

• Desarrollar capacidades particularmente en la implementación de las reformas

institucionales establecidas en el ROF, en las diversas instancias del Sector; y en
el acompañamiento y monitoreo docente.

• Gestionar la articulación intergubernamental específica para la implementación

del Modelo, como por ejemplo, articularse a Programas que el Gobierno Nacio-
nal implementa en algunas UGELs, como el PIP “Mejoramiento de la Gestión
Educativa Descentralizada de II.EE .en ámbitos rurales de 24 Regiones del Perú:
GED RURAL”, con su componente de Asesoría en gestión para la implementación
de los planes de mejora; los de formación docente, etc. De la misma forma a
Programas que pudieran estar implementando las municipalidades.

Del mismo modo, será importante el desarrollo de actividades de información y

sensibilización en todo el ámbito de la región. Debido a que los esfuerzos hechos
hasta hoy son insuficientes, lo que debe ser incorporado en los Planes Operativos
Institucionales de la GRDS, la DRE, las UGELs, los gobiernos locales, las institucio-
nes educativas, entre otras instituciones, ya que esto podría ofrecer mayor garantía

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 91

para que se les asignen los presupuestos necesarios y, con ello, que efectivamente
sean materializadas.

También es importante que se puedan alinear las distintas actividades que

implementan las UGELs46, al igual que las de las Municipalidades (capacitación y
contratación docente, Planes Educativos locales, etc.). Una vez aprobado el ROF,
queda avanzar con el Manual de Organización y Funciones (MOF), de acuerdo a los
perfiles que demanda el nuevo desempeño organizacional de cada órgano o com-
ponente del Modelo. En ese sentido, el gobierno regional debe formalizar, con el
documento normativo correspondiente, a las instancias desconcentradas de ges-
tión educativa -UGEL- y a las municipalidades, la decisión de darle institucionalidad
a la continuidad de implementar el modelo.

REFLEXIONES FINALES
Iniciamos este acápite, con unas preguntas que quizás más repetimos los perua-
nos y peruanas: ¿Por qué a muchas de las propuestas de los políticos, al llegar al
gobierno son dejadas de lado?; ¿Qué tan difícil es llevar a la práctica una idea, o una
iniciativa/ reforma en la gestión pública?, ¿será tan o igual de difícil que andar “dere-
cho”, en ella? Que la ciudadanía no tenga respuestas satisfactorias, se constituye en
una de las principales causas de la desconfianza, pues sigue siendo recurrente el
incumplimiento de promesas. Esa percepción perversa, pero no poco justificada,
confluye con otra, la que en la gestión pública, especialmente en el entorno cer-
cano a las instancias de decisión, merodea la corrupción y prima el interés particu-
lar antes que el bien común. Y, es una condición no muy grata para quienes están
e ingresan a la gestión pública.

Esto se ha hecho más evidente dada la situación económica del país, especial-
mente en el plano macroeconómico, que es envidiada por países vecinos o de
similares características. Un espacio en que las asignaciones y ejecuciones presu-
puéstales, en inversión y gasto público crecen sostenidamente a ritmos poco vistos
en la historia del país.

Aunque, no es muy difundido, en todos los niveles de gobierno se hacen esfuer-

zos para dar respuesta a la situación descrita, y aunque no hay una evaluación,
pareciera que muchas de ellas se quedan a mitad de camino por varias razones
(siendo una de las más importantes la débil capacidad institucional); no consiguen
los objetivos ni los impactos esperados en la vida ciudadana; y no generan valor
público47.

En los últimos años, se nota una mayor agresividad, aunque a veces se percibe
desordenada, en intentar transitar hacia una nueva y moderna gestión púbica des-
centralizada, teniendo como marco el proceso de descentralización. Se cuenta con
una política y un plan nacional de modernización de la gestión pública desde hace
algunos años, aunque su implementación es lenta, que revalora la planificación

46 Capacitación docente y a directores, acompañamiento en aula, procesos de certificación y acreditación de calidad de

la educación básica por el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación
Básica –IPEBA -, planes de mejora, funcionamiento de los Consejo Participativo Local de Educación –COPALE-, etc.
47 Son las respuestas efectivas de un gobierno a las necesidades o demandas sociales que se concretan en cambios socia-
les observables y susceptibles de medición.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 92

estratégica. A este tipo de planificación deben alinearse la planificación operativa

y se debe exigir una relación con lo presupuestario. También desde hace años se
está intentando implantar una gestión presupuestaria por resultados que mejore la
calidad del gasto, ya que es una antigua demanda sostenida por diversos sectores
de la ciudadanía.

En realidad estamos en un proceso de introducir un nuevo enfoque, poniendo a

la persona en el centro del servicio público, lo cual no es poca cosa, y cuya apuesta
está centrada en lograr resultados de desarrollo y bienestar ciudadano. Se trata de
la gerencia pública basada en una racionalidad económica que busca eficiencia y
eficacia. En otras palabras, promueve ir de la administración pública a la gerencia
pública.

En este documento se han explicado y sustentado, a través de dos experiencias

concretas del Gobierno Regional de Piura, los desafíos y decisiones que se toman
para reformar algunos aspectos de la gestión pública, las estrategias para enfrentar
esos desafíos y sus impactos - positivos y negativos-, así como las exigencias para
que las reformas se sostengan en el tiempo y logren los objetivos que se proponen,
y que con seguridad ayudarían a mejorar la situación que sea descrito.

Un denominador común es la batalla a librar con la dinámica inercial que carac-

teriza a la administración pública, con la resistencia a no quebrar el statu quo, y con
la ausencia de una cultura de monitoreo, evaluación y de rendición de cuentas.
Desarrollar más capacidades institucionales aparece de forma recurrente como
una condición determinante para impulsar reformas; y obliga a revisar, por ejem-
plo, si la formación que está recibiendo el funcionariado o servidor público, que
no es poca; tiene lo contenidos y la metodología adecuada, ya que los niveles de
especialización son cada vez mayores.

La trascendencia de medir para decidir mejor implica promover una cultura de

seguimiento y evaluación, todavía no bien vista por los servidores públicos igual
que la rendición de cuentas. La disciplina de identificar, diseñar y usar adecuada-
mente pautas, procedimientos, herramientas, protocolos, arreglos y demás; que
nos garanticen viabilidad de las reformas. En realidad nos estamos refiriendo a
prepararse diligentemente para gestionar adecuada y eficientemente el ciclo de la
política pública.

Es determinante, también, la contundencia argumentativa para involucrar en

la iniciativa a la mayoría de los que deben acompañar el proceso, incluyendo a la
alta dirección (Gobernador, gerentes etc.), y que sirve de base para que se cuente
con un liderazgo político-tecnocrático, que incluye la apuesta o visión de la alta
dirección. Armonizar las iniciativas de reforma con las intencionalidades de otros
actores y aprovechar su disposición, no solo entre los sectores gubernamentales,
sino de cooperación internacional, sociedad civil, incluyendo al empresariado son
tareas clave para afianzar estas iniciativas.

El diálogo, aunque no podría considerarse una innovación en la gestión, resulta

vital para la negociación y ofrece la posibilidad de tomar en cuenta las prioridades
de los aliados. En ese marco dialogante se incluye la articulación y coordinación
intergubernamental e intersectorial, para transitar de la propuesta a la práctica, y

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 93

hay que ser muy diligente en las decisiones que se toman en cada uno de los ciclos
de la gestión de la política pública con la presencia de diversos actores.

La gestión de la información es clave, lo que incluye la generación, la socializa-

ción y difusión, el análisis e interpretación, en todas las etapas (diseño, aprobación,
ejecución, monitoreo y evaluación). Ello contribuye también a la rendición, a la
transparencia y a mejorar las relaciones entre los actores que participan en el pro-
ceso y con la ciudadanía.

Aunque muy pocas veces tomado en cuenta formal e institucionalmente, en

su real dimensión; es importante poder gestionar una adecuada relación entre la
decisión política y el conjunto de la administración pública; que es el aparato ope-
rativo. No se ha asumido como un proceso político, es decir, de “intercambio de
poder e influencia, de conflicto y cooperación”48 (donde cada uno de los actores
de este juego político desplegará, de acuerdo al momento histórico, sus herra-
mientas para ampliar su base de poder. No olvidemos que poner en marcha una
reforma o una política pública necesita cobertura administrativa (burocracia); que
también tiene poder en la gestión pública e intereses a tomar en cuenta, y se nece-
sita que ambos se alineen.

Es recomendable evitar la separación entre los formuladores de una política, los

órganos y los sujetos que la tienen que poner en práctica y las personas o grupos
afectados por esa política. No deben existir pirámides sino redes. La toma de deci-
siones en la alta esfera del gobierno, ¿no es acaso un proceso de negociación que
involucra a múltiples actores que no siempre tienen posiciones predecibles sobre
los temas?

En este caso, la presidencia, parece naturalmente llamada a dar gobernabilidad

a la implementación de la reforma, y es el centro del núcleo estratégico de las
decisiones, que es donde realmente está en gran parte el poder, aunque es condi-
cionada por el conjunto de la administración y del sistema del gobierno (consejo
regional).Por lo tanto, hay que identificar y relacionarse con ese núcleo estratégico
de las decisiones, que contribuye a la viabilidad del proceso de reforma, acercarlo
lo más posible con la contundencia argumentativa, con los beneficios y las limita-
ciones así como los réditos políticos, es otro elemento sustancial.

Finalmente, reconocer que todas las condicionantes apuntan que este tipo de
reformas, en las actuales circunstancias se hacen lentas, especialmente por las
limitaciones de un aparato gubernamental que no termina de reformarse, de defi-
nir específicamente el rol de rectoría del nivel central, y del resto de los niveles de
gobierno. Y que la mayor dificultad está en la implementación, con factores endó-
genos y exógenos, pero que manteniendo firme la decisión de hacerlo se puede y
debe avanzar, a través de la lógica de mejora continua y fortaleciendo la articula-
ción y coordinación con los diferentes actores sosteniendo el carácter concertador
y participativo de la reforma.

48 Peters, B. Guy (1999). La política de la burocracia, Méjico, D. F., Fondo de Cultura.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 94

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IEP Documento de Trabajo 227

E
I
R

73
E
S

gestión pública

E l gobierno electrónico en la
gestión pública

Alejandra Naser
Gastón Concha

Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificación Económica y Social (ILPES)
Santiago de Chile, abril de 2011
Este documento fue preparado por Alejandra Naser y Gastón Concha, Asistente de Programa y Consultor,
respectivamente, del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), respectivamente.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas

ISSN 1680-8827
ISBN: 978-92-1-121767-4
E-ISBN: 978-92-1-054772-7
LC/L.3313-P
LC/IP/L.308
N° de venta: S.11.II.G.31
Copyright © Naciones Unidas, abril de 2011. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Índice

Resumen ................................................................................................... 5
Introducción .................................................................................................7
I. Gobierno electrónico (GE): Definiciones, evolución,
tendencias y beneficios .....................................................................11
A. Gobernabilidad electrónica ...................................................... 12
B. Gobierno abierto (Open government) ...................................... 13
C. Modelos de evolución del gobierno electrónico ...................... 15
D. Beneficios del gobierno electrónico ......................................... 16
1. Gobierno a ciudadano (G2C) .......................................... 18
2. Gobierno a empresa, G2B ................................................ 18
3. Gobierno a empleado, G2E .............................................. 18
4. Gobierno a gobierno, G2G ............................................... 18
5. Mejoramiento de la calidad de los servicios públicos...... 19
6. Eficiencia y productividad en los procesos y operación
gubernamental ................................................................... 20
7. Transparencia y rendición de cuentas .............................. 20
8 Participación ciudadana.................................................... 20
9 Marco regulatorio que respalde el gobierno electrónico...... 20
10. Marco legal y regulatorio que fomente la sociedad de la
información ...................................................................... 20
E. Burocracia en el sector público y concepto de ventanilla
única electrónica del Estado ..................................................... 21
F. Las nuevas tendencias en GE ................................................... 22
1) Recuperación de desastres................................................ 22
2) Mayor coordinación entre gobiernos centrales y gobiernos
locales ............................................................................... 22
3) Cloud computing .............................................................. 22

3
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

4) Participación ciudadana ................................................................................................. 23

5) E-Government benchmarking ........................................................................................ 23
6) Cambios de poder al interior del Estado ........................................................................ 23
II Los proyectos TIC’s en el sector público ..................................................................................... 25
III. Formulación de una Estrategia de Gobierno Electrónico .............................................................. 29
A. Formulando una estrategia ..................................................................................................... 30
1. Diagnóstico de la situación actual.................................................................................. 30
2. Visión, objetivos y metas estratégicas del GE ............................................................... 31
3. Entorno legal y regulatorio ............................................................................................ 32
4. Política de comunicaciones............................................................................................ 32
5. Agenda priorizada de proyectos..................................................................................... 32
6. Definición y organización de la institucionalidad responsable...................................... 32
7. Análisis de “stakeholders” ............................................................................................. 33
B. Las agendas o planificación de GE en el mundo. .................................................................. 33
IV. Reflexión final ............................................................................................................................... 37
Bibliografía.......................................................................................................................................................39
Serie gestión pública: números publicados............................................................................................... 41
Índice de cuadros
CUADRO 1 EJEMPLOS DE INICIATIVAS DE GE CLASIFICADAS
DE ACUERDO AL BENEFICIADO ...................................................................................19
CUADRO 2 EJEMPLO DE LA CORRELACIÓN ENTRE LOS ELEMENTOS DE LA
PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA DEL GE ....................................................................................................31
Índice de diagramas
DIAGRAMA 1 MODELO CONCEPTUAL DE OPEN GOVERNMENT....................................................15
DIAGRAMA 2 MODELO DE MADUREZ DE LAS INICIATIVAS
DE GE ...................................................................................................................................16
DIAGRAMA 3 MODELO RELACIONAL DE SERVICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
G2G, G2E, G2B, G2C ..........................................................................................................17
DIAGRAMA 4 MODELO RELACIONAL EN LA GESTIÓN DE PROYECTOS DE TI...........................28
DIAGRAMA 5 ETAPAS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE UNA ESTRATEGIA DE GE .........33

4
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Resumen

La gran necesidad de los gobiernos de la Región por agilizar, optimizar,

flexibilizar, transparentar y abaratar procesos y/o actividades del sistema
público, ha motivado a utilizar en forma acelerada y sustancial las
tecnologías de información y comunicación (en adelante TIC) para el
desarrollo de aplicaciones cada vez más complejas, necesariamente apoyadas
por arquitecturas dedicadas, especialmente diseñadas para trabajar de la
manera más óptima, integrando sistemas, utilizando las mejores herramientas
de gestión y desarrollando modelos adecuados a las necesidades de Gobierno,
creando plataformas compatibles que resuelven temas como la
interoperabilidad, compatibilidad, acceso, seguridad, entre otras.
El Gobierno Electrónico (en adelante GE) es la transformación de todo
el gobierno como un cambio de paradigma en la gestión gubernamental,
es un concepto de gestión que fusiona la utilización intensiva de las TIC,
con modalidades de gestión, planificación y administración, como una
nueva forma de gobierno. Bajo este punto de vista, el GE basa y
fundamenta su aplicación en la Administración Pública, teniendo como
objetivo contribuir al uso de las TIC para mejorar los servicios e
información ofrecida a los ciudadanos y organizaciones, mejorar y
simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de
canales que permitan aumentar la transparencia y la participación
ciudadana.
En otras palabras, busca optimizar el uso de los recursos para el logro
de los objetivos gubernamentales. Su implementación implica el paso por
una serie de estados, no necesariamente consecutivos y utiliza
intensamente las TIC, sin embargo es importante tener presente que GE es
en definitiva un medio, no un fin en sí mismo.

5
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

El presente documento intenta dar una aproximación a los elementos que componen el GE, elevar
la importancia y el rol que cumple el adecuado manejo de la información dentro de la administración
pública, suponiendo que un GE enmarcado en la Planificación Estratégica de cada institución y de la
mano con las estrategias digitales y la modernización de cada Estado, puede llegar a ser la herramienta
más eficiente y eficaz para entregar servicios rápidos y transparentes a los ciudadanos.

6
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Introducción

La presión sobre los organismos públicos para mejorar sus servicios, para
aumentar su eficiencia, para mostrar una mayor transparencia y entregar
accesibilidad son cada vez mayores y en ese marco, las nuevas
tecnologías de la información juegan un rol fundamental.
“Las tecnologías de información son las herramientas que están
produciendo los cambios más radicales en la gestión pública y privada, y
paradójicamente, son las que más escapan a la comprensión o formación
de la gran mayoría de los reformadores que están gestionando o
financiando grandes proyectos de informatización pública”1.
Los grandes proyectos tecnológicos enfrentan en todo el mundo
enormes dificultades, altas tasas de fracaso total o parcial, resistencias al
cambio, y carencia de dirección estratégica por parte de las autoridades
superiores, que suelen creer que éste es un problema para el jefe del
departamento de informática. Es difícil que los ejecutivos públicos con
visión de estrategia tecnológica provengan de las filas de los profesionales
informáticos2.
Las tecnologías son un potente agente “cristalizador” del cambio,
siempre que se hayan desarrollado con sentido común, prediseñando y
optimizando los procesos de trabajo, y convirtiéndose en una verdadera
ayuda para el funcionario y el ciudadano.
Una vez que una tecnología ha sido implantada con éxito, y a
través de ella se han formalizado procesos y prácticas adecuadas de
trabajo, la vuelta atrás es difícil.

1
Mario Weissbluth, Magíster en Gestión y Políticas Públicas, Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile, 2008.
2
Jane E. Fountain, “Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change”, The Brookings Institution, 2001.

7
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Uno de los objetivos primordiales del GE es el de acercar el Estado a los ciudadanos y de

fomentar su participación en las decisiones públicas. Las TI en el contexto del GE aparecen como un
instrumento poderoso para promover la participación ciudadana.
De manera creciente, la experiencia internacional releva la importancia de orientar las decisiones
de política pública, en particular, lo relativo a la creación del GE de acuerdo con la creación de valor
público, esto es, el valor creado por el gobierno a través de la provisión de servicios, el establecimiento
de normas y regulaciones y otras acciones. La noción de valor público está enraizado en las preferencias
de la gente; esto es, la convicción de que sólo el público puede determinar lo que realmente es valioso
para sus miembros. En ese sentido, el GE se justifica en la medida en la que amplía la capacidad de la
administración pública para generar valor público (Naciones Unidas, 2003). La construcción de la
política pública es un proceso de dos etapas. Involucra consultas y toma de decisiones. La e-
participación se interpreta a menudo como mecanismos variados de extensión de consultas y
preparación de los ciudadanos para una votación bien informada. No obstante, es posible una
perspectiva más ambiciosa, en el sentido de extender la participación ciudadana directa a la toma de
decisiones en materias específicas sobre la base de consultas en línea, foros públicos y plebiscitos.
Naturalmente, los problemas de representatividad no pueden dejarse de lado y obligan a establecer los
límites de dicha participación en la toma de decisiones. Por ello, el desafío de renovar la gobernanza
radica en involucrar más directamente a los ciudadanos en las instancias de debate de tal manera que
aumenten su influencia sin comprometer la democracia representativa. El gobierno debe ver, en ese
sentido, las consultas como una discusión en la que el gobierno es tanto participante como facilitador.
Los funcionarios electos tienen un papel crítico en esos procesos como facilitadores de las discusiones y
debates públicos y para ayudar a los ciudadanos a considerar los trade-offs que implican las opciones
complejas de política (Naciones Unidas, 2003).
Por otro lado, implementar un GE implica, entre otras actividades, redefinir, agregar y/o eliminar
procesos, definir políticas de calidad y seguridad, analizar los procesos de negocio en cada uno de los
servicios públicos, todo esto en vías de lograr la integración e interoperabilidad de estos servicios. Las
soluciones tecnológicas que ayudan a esta tarea deben ser capaces de responder de forma óptima a las
necesidades de integración derivadas de la existencia de entornos heterogéneos tanto en aplicaciones
como en sistemas.
El GE está enmarcado dentro del desarrollo basado en el conocimiento y su puesta en marcha
depende no sólo de las posibilidades técnicas de desarrollo de las TIC hacia el interior de los procesos
de negocio de cada institución pública, sino también de la facilidad y posibilidad técnica de acceso real
que tengan los usuarios a los mismos. Para ello, es fundamental que exista una infraestructura
tecnológica adecuada instalada en el país a un costo razonable.
En la actualidad, la introducción de las TIC en la Planificación Estratégica de los servicios
públicos, está produciendo cambios en diversas áreas: justicia, educación, salud, economía, impuestos,
etc. El significativo desarrollo de las TIC en los últimos años abre nuevos e interesantes canales, tanto
para la provisión de servicios a la sociedad, como para mejorar la calidad y oportunidad de la
información a la que los ciudadanos pueden acceder. Durante los últimos años la mayoría de los
gobiernos de América Latina han implementado una serie de reformas estructurales y legales de
modernización de la gestión pública que posibilitan una mejor instalación del GE y de su desarrollo
gradual, transitando en buena medida hacia las diferentes etapas que con que la literatura denomina los
modelos de su evolución.
La utilización de recursos de TIC para potenciar la capacidad de un gobierno en el logro de sus
metas y entrega eficiente de sus servicios a los ciudadanos es absolutamente imprescindible. Con un GE
la filosofía de las aplicaciones verticales cambia, ya no hay aplicaciones aisladas, ahora son servicios
que pueden usar y reutilizar, según su necesidad, los diversos departamentos y áreas de la organización
compartiéndola con otras instituciones públicas. Las consecuencias e impactos en la atención a los
ciudadanos se expresan en al menos lo siguientes aspectos: los usuarios pueden recibir atención sin
restricción horaria y no importando en qué lugar geográfico se encuentren, los usuarios tienen acceso a
información pública en forma simple, oportuna, clara y transparente; los usuarios pueden resolver sus

8
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

problemas a través de un contacto único con el Estado, aunque se trate de requerimientos que involucren
a más de una institución; los usuarios no están obligados a presentar ningún documento o certificar
información que se encuentre disponible en formato electrónico por alguna institución pública, los
usuarios pueden hacer transacciones financieras en forma electrónica, (por ejemplo pagar un certificado
de nacimiento, o recibir el pago por un servicio prestado un organismo público si se es un proveedor del
Estado). Los ciudadanos son libres para consultar sobre información de los actos públicos del Estado
que sea de su interés conocer. El Estado transparentará dichos actos dejándolos disponibles
electrónicamente. Los ciudadanos tienen derecho a participar y expresar su opinión por medios
electrónicos (e-participation).
La transacción en línea es más común en compras públicas, pago de impuestos, servicios de
seguridad social, prestaciones del registro civil, aduana y migración, entre otros. La digitalización de los
procesos administrativos aumenta su eficacia, brindando un servicio eficiente y amable a los ciudadanos,
y puede contribuir a una mayor transparencia. El registro digital de la información de estos procesos
puede ser un mecanismo para combatir el desperdicio de recursos y la corrupción. Utilizar Internet para
que los ciudadanos accedan a servicios de salud, educación o a la realización de trámites, favorecerá una
más rápida adopción de estas tecnologías en los hogares y las empresas.
Este nuevo paradigma de todo a disposición de todos debe manejarse de la manera más
cuidadosa, velando por la integridad, seguridad y disponibilidad de los datos a fin de evitar un caos y
reducir drásticamente el retorno de la inversión si no se maneja apropiadamente. Para ello, es
imprescindible utilizar herramientas y técnicas como el uso de las arquitecturas orientadas a servicios
(SOA) en vías de dinamizar los procesos de modernización, la necesidad de evolución de las
administraciones públicas para ofrecer un servicio al ciudadano de calidad o sobre la interoperabilidad
en la administración electrónica.
Por otra parte, las reformas a la gestión apoyadas en las TIC no solamente han afectado la
operación interna de los entes públicos, sino que también generan una serie de externalidades que van
desde fomentar el uso de Internet por parte de los ciudadanos, hasta impulsar la aplicación de
transformaciones gerenciales que tienden a eliminar trabas burocráticas, simplificar procedimientos
administrativos y reducir la cantidad de documentos.
Para lograr este cambio de paradigma es necesario formular y ejecutar planes estratégicos de GE
o Gobierno Digital. Las políticas de reforma deben permanecer en el tiempo, ya que no sólo se requiere
que el Estado planee estrategias a llevar a cabo en el mediano y largo plazo, sino que es fundamental
asegurar su continuidad, independiente de los cambios políticos.
Luego, una de las tareas más complejas es medir adecuadamente el desempeño de estas
estrategias de GE. En el presente documento, se intenta dar una aproximación de indicadores que
permitan hacer esta medición, tomando en cuenta algunos aspectos importantes como es el cuando y
dónde medir.

9
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

I. Gobierno electrónico:
definiciones, evolución,
tendencias y beneficios

Se habla de GE como el uso de las tecnologías de la información y

comunicación (TIC) para proveer servicios gubernamentales independientes
del tiempo, distancia y complejidad organizacional.
La estrecha relación entre el origen del GE y el valor agregado que se
genera de la integración entre las tecnologías de información en la prestación
de servicios públicos, conjuntamente con la asignación óptima de los
recursos, es un factor fundamental para lograr una administración ágil,
flexible, eficiente y, sobretodo transparente, todo lo cual implica un trabajo
estrecho y coordinado entre las áreas de negocio y las áreas técnicas.
No hay un consenso respecto a la definición de GE, se pueden
encontrar las más variadas definiciones en la literatura mundial, esto debido a
que el concepto de GE ha evolucionado con el tiempo, por ejemplo, en 1998
la OCDE lo definía como “la aplicación de tecnologías basadas en Internet
para actividades comerciales y no comerciales en el seno de las
administraciones públicas”, años más tarde la propia OCDE lo definió como
“El uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC),
particularmente la Internet, como una herramienta para alcanzar un mejor
gobierno”. El Banco mundial lo define como “el uso de las tecnologías de
información y comunicaciones para mejorar la eficiencia, la efectividad, la
transparencia y la rendición de cuentas del gobierno” y las Naciones Unidas
lo define como “La utilización de Internet y el World Wide Web para
entregar información y servicios del gobierno a los ciudadanos".

11
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

En cualquier caso, los elementos claves de todas ellas se unen para definir que el GE es “fines
públicos por medios digitales”.
El GE ha generado un cambio de paradigma en el cual se produce una modificación en las
estructuras tradicionales de la administración pública. En este sentido la institucionalización y marco
legal de la implantación del GE es fundamental en vías de promover su desarrollo, incluida la utilización
de las TIC, involucrando a todos los actores como protagonistas de los procesos y no como simples
usuarios. Esto es un aspecto clave para la introducción de indicadores en la planificación y la evaluación
de los resultados de la gestión pública. Luego, es fundamental trabajar en los aspectos adecuados en vías
de obtener los resultados que se desean, estos componentes son básicamente3:
• Desarrollo del marco legal en apoyo al desarrollo del GE
• Capacidad Institucional, incluyendo el marco institucional en el cual se desarrolla la
implantación de las TIC al interior de la administración
• Incentivo a la demanda en el acceso a las TIC y el uso del GE
• Producción de contenidos y gestión de servicios de GE
• Desarrollo y gestión de los sistemas informáticos que den soporte al GE
A continuación nos detendremos brevemente en examinar algunas distinciones relacionadas con
GE que nos parece interesante intentar despejar y evitar eventuales confusiones.

A. Gobernabilidad electrónica
Una de las tantas definiciones de la Gobernabilidad Electrónica o Gobernanza, (también conocida en
inglés como IT Governance) es la manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un
desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la
sociedad civil y el mercado de la economía.
De acuerdo a esta definición, la Gobernabilidad Electrónica es un concepto de mayor amplitud y
alcance que el Gobierno Electrónico, las áreas más relevantes de la puesta en práctica corresponden a:
• Administración Electrónica (e-administración): área relacionada con el mejoramiento de los
procesos del Gobierno y de los funcionamientos internos del sector público a través de nuevos
procesos, interconexión de ellos y sistemas de apoyo -seguimiento- como también el control de
las decisiones del Gobierno.
• Servicios Electrónicos (e-servicios): se refiere a la entrega de mejores servicios a los
ciudadanos, como los trámites interactivos (peticiones de documentos, emisión de certificados,
pagos hacia y desde los organismos públicos).
Una de las preguntas aún abiertas y con escasas respuestas corresponde a cómo es posible lograr
el éxito en el ámbito de la Gobernabilidad Electrónica. De acuerdo con algunos autores, se logra a través
de una aplicación avanzada de las TIC, mediante la integración de metas, de políticas, procesos
organizacionales, contenidos específicos y las tecnologías, aspectos que se deben conjugar para
conseguir las metas propuestas [Dawes, Bloniarz, Kelly, 1999]. Los cambios culturales, estructurales y
de prácticas son esenciales para este éxito, y de la mano de las TI que permitan habilitar dichos cambios
y que generen mecanismos innovadores en el desarrollo de las actividades del Gobierno.
Por su parte, cualquier proyecto asociado a un servicio electrónico no puede implementarse a
cabalidad sino conocemos el contexto estratégico de la organización.
El principal rol de la gobernabilidad electrónica es:

3
BID; Manual.gob Estrategias de Gobierno Electrónico en los países de la región 1: la definición de un modelo de análisis y estudio
de casos. Enero 2003.

12
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

• Establecer las estructuras y procesos que aseguren que las TI se alinean con las
estrategias de gobierno,
• Que los riesgos y oportunidades son adecuadamente administrados y
• Que la inversión en TI tiene retornos positivos.
Complementariamente se establecen las siguientes preguntas básicas que toda organización TI
debe ser capaz de responder y que son fundamentales para asegurar un adecuado uso de las TI no sólo
en el ámbito de gobierno sino que en cualquier tipo de organización
• ¿Qué decisiones deben ser hechas?
• ¿Quién debe tomar esas decisiones?
• ¿Cómo esas decisiones serán hechas?
• ¿Cómo se monitorearán los resultados para asegurar que los objetivos se cumplan?

Aunque pueda parecer obvio, se ha demostrado en la práctica que muchas veces los proyectos TI
no cumplen ninguna de las tres condiciones mencionadas más arriba.
La gobernabilidad electrónica parece ser un concepto nuevo, pero en rigor no es así, lo que si es
nuevo es el reconocimiento explícito que la gobernabilidad electrónica tiene un poderoso impacto en la
capacidad de los gobiernos para mejorar su gestión pública. Aunque el rol de los CIO (Chief
Information Officer) es fundamental y como ellos mismos lo describen como el principal facilitador de
este proceso, la mayoría de las de las iniciativas exitosas de acuerdo al Center for Technology in
Government (CTG) 4, se focalizaron en la construcción de confianzas de los involucrados o stakeholders
creando modelos que apoyarán las políticas y las prioridades programáticas.
Al respecto un interesante ejemplo de lo anterior es un proyecto desarrollado por la CTG en 2008
en el estado de Nueva York, donde se muestra cómo el IT Governance pudo agregar valor público a
través de implementar un modelo donde el retorno público de la inversión (ROI) se definió como una
medida de la entrega de un específico valor a los stakeholders y del mejoramiento del valor de gobierno
como un activo público. El modelo identificó una serie de tipos de valor público como el financiero, el
político, el social, estratégico, entre otros. Para cada tipo definió tres posibles mecanismos de generación
de valor: incremento de la eficiencia y/o efectividad, facilitador de actividades deseables y factores que
refuerzan a los stakeholders como el mejoramiento de la transparencia.
Por consiguiente, los beneficios, de construir un modelo de gobernabilidad en torno a una clara
propuesta de valor que la organización puede adaptar con el fin de alinearla a sus objetivos y valores
parecen tener buenos resultados.
Antes de reconsiderar como las decisiones de TI suceden en una organización, se requiere saber
por qué se están cambiando las prácticas y cuál es el resultado deseado que se pretende lograr.
En síntesis IT governance ha ayudado a hacer más rentables las decisiones que involucran a las
TI, haciendo en forma recurrente la pregunta de cuál es su valor agregado a la organización, (propuesta
de valor). Lo anterior posibilita en definitiva que la tecnología y los programas públicos converjan de
modo que los gobiernos entreguen sus promesas al público en forma más efectiva y eficiente.

B. Gobierno abierto (Open government)

4
Knowledge for Government Tranformation, CTG, University at Albany, Annual Report, 2009.

13
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Este concepto surge por la creencia que el acceso a información de gobierno por parte de los ciudadanos
es un derecho esencial que fortalece el ejercicio democrático. Algunos esfuerzos en este sentido
empezaron en los años 90 en Estados Unidos con la introducción de las primeras iniciativas de GE.
Existen al menos dos grandes productos de este esfuerzo que se traducen en Web sites: que incluyen la
Fedstast.gov y Regulation.gov. El primero, provee acceso a miles de fuentes de información y reportes
sobre 400 tópicos que se originan en más de 100 organizaciones. El segundo sitio está focalizado a las
normativas y su análisis.
En diciembre de 2007 un grupo de investigadores en Sebastopol, California desarrollaron los 8
principios para los datos de Gobierno Abierto (Open Government Data). La reunión fue diseñada para
un mejor entendimiento de estos conceptos y para definir porqué Open Government es esencial para la
democracia. Uno de los conceptos claves para la elaboración de estos principios fue establecer que la
información llega a ser más valorizada si ésta es compartida, ello no sólo beneficia al usuario final que
es la sociedad civil, sino que también hace más eficiente el uso de los recursos públicos.
Los 8 principios establecidos para que los datos de gobierno puedan ser considerados abiertos son
los siguientes:
1. Los datos deben estar completos: Los datos públicos no deben estar sujetos a privacidad u
otras limitaciones. Además deben estar electrónicamente almacenados.
2. Los datos deben ser primarios: Disponibilidad de la fuente primaria, sin procesamientos y sin
formas agregadas
3. Los datos deben ser oportunos: Ello para preservar su valor
4. Los datos deben ser accesibles: La disponibilidad debe ser lo más amplia posible para los
usuarios y para propósitos diversos
5. Los datos deben poder ser procesados: Deben estar razonablemente estructurados para
permitir su automatización por diversas herramientas
6. Acceso indiscriminado: Disponibilidad para cualquier usuario, sin necesidad de su registro.
7. El formato de los datos debe ser no-propietario: Deben estar disponibles en un formato donde
nadie deba tener la exclusividad de su control.
8. Los datos deben estar libre de licencias: No deben estar sujetos a copyright, patentes, o
regulaciones secretas. Una razonable privacidad, seguridad y restricciones puede ser aplicada
por el gobierno u otros estamentos.

Para llegar a la colaboración y, antes, la participación, es necesario en primer lugar impulsar

distintos conceptos que son incrementales, datos públicos, interoperabilidad, semántica, opendata hasta
el concepto RISP (Reutilización de Información del Sector Público). Un modelo conceptual interesante
para entender cómo se llega al Open Government y también para visualizar hasta donde interviene el
Estado para que sea la ciudadanía la que continúe, es el que aparece en el CTIC5 que es un Centro
Tecnológico especializado en TIC, que forma parte de la Red de Centros Tecnológicos del Principado
de Asturias.

5
Knowledge for Government Tranformation, CTG, University at Albany, Annual Report, 2009.

14
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

DIAGRAMA 1
MODELO CONCEPTUAL DE OPEN GOVERNMENT

Fuente: Centro Tecnológico especializado en TIC (CTIC).

El desafío de Open Government reside en que todos estos datos son definidos y agrupados de
manera diferente por distintas agencias y programas de gobierno. Involucran usualmente una variedad
de sistemas para su procesamiento y también en diferentes horizontes de tiempo. Adicionalmente, el
usuario necesita saber el contexto sobre el cual la información se proporciona, esto incluye definiciones,
recomendaciones sobre el uso de los datos, limitaciones y alcances. La información necesita ser
organizada por temas, por periodos de tiempo y otras clasificaciones que faciliten al usuario encontrar lo
que busca, usarlo, compartirlo y manipularlo en diferentes formas.
En resumen Open Government o Gobierno Abierto pretende proporcionar datos útiles con alta
usabilidad, ello significa poner más atención a las necesidades del usuario de manera que la información
generada alcance el ideal de ser personalizada (“fitness for use”). El objetivo en definitiva es permitir
que las personas y las organizaciones externas al gobierno encuentren, bajen, analicen, comparen,
integren y combinen datos con otra información de modo que les proporcione valor público y quede este
resultado disponible para otros usuarios.

C. Modelos de evolución del gobierno electrónico

El GE conforma un proceso evolutivo, por esta razón los gobiernos están dedicando alta prioridad a la
adopción de herramientas TIC y a las reformas institucionales asociadas. Es importante, por tanto,
entender el ciclo de vida del desarrollo de un GE. La ONU ha definido un marco de evolución que
permite clasificar iniciativas de Gobierno Electrónico, según su nivel de madurez, en este marco, se han
clasificado cinco niveles evolutivos de acuerdo al grado de desarrollo en el que se encuentra enmarcado
el GE, estos son:
• Presencia emergente: El país asume el compromiso de desarrollar Gobierno Electrónico, pero
sólo información básica se brinda a través de Internet
• Presencia ampliada: La presencia en línea del país se expande. Crece la cantidad de sitios
Web, y se provee interacción a través de medios más sofisticados (búsqueda en sitios Web e
interacción a través de correo electrónico).

15
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

• Presencia interactiva: Existe una presencia masiva de organizaciones gubernamentales en la

Web, y se ofrecen servicios con interacción más sofisticada, por ejemplo, llenado y envío de
formularios electrónicos.
• Presencia transaccional: El Estado ofrece transacciones completas y seguras tales como:
obtención de visas y pasaportes, certificados de nacimiento y defunción, pago de multas y
impuestos, etc.
• Integración total: Acceso instantáneo a servicios de manera integrada. El usuario no percibe
las fronteras entre los distintos servicios.

DIAGRAMA 2
MODELO DE MADUREZ DE LAS INICIATIVAS DE GE

Fuente: Elaboración propia en base a modelo ONU y Fases de GE Gartner Group.

En la medida en que el nivel de madurez va aumentando, la complejidad de los sistemas también

aumenta, por otro lado asociado al grado de madurez en la que se encuentra el GE también se asocia una
evolución tecnológica y cultural, ya que la incorporación de herramientas TIC en la gestión pública otorga
grandes beneficios a todo nivel tanto de los estamentos público como de la sociedad en su conjunto.

D. Beneficios del gobierno electrónico

El GE entrega beneficios directos a la comunidad en general, tales como: eliminación de las barreras de
tiempo y espacio, facilidad en las comunicaciones, acceso igualitario a la información, aumento del
intercambio colaborativo entre distintas reparticiones, aumento en la producción de bienes y servicios de
valor agregado, en suma, mayor la calidad de vida de los ciudadanos.
Por su parte, la utilización de estas tecnologías en la gestión pública puede traer grandes
beneficios pues constituyen pilares fundamentales para la modernización y eficacia del Estado, ayudan
al control interno y externo aportando transparencia al sector público, disminuye costos del sector
público al compartir recursos, ayudan a la descentralización acercando el gobierno a los ciudadanos y
facilitan la participación ciudadana en los procesos de tomas de decisiones, entre otros.

16
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Este nuevo paradigma generado por el GE ha revolucionado la forma de entregar y recibir

servicios tanto a los ciudadanos como a las empresas y a los funcionarios de gobierno, logrando alcanzar
resultados de acuerdo a cuatro tipos de relaciones:
• G2C: Government to Citizen (Gobierno a Ciudadano)
• G2B: Government to Business (Gobierno a Empresa)
• G2E: Government to Employee (Gobierno a Empleado)

DIAGRAMA 3
MODELO RELACIONAL DE SERVICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA G2G, G2E, G2B, G2C

Fuente: Elaboración propia.

Estas relaciones son las que permiten la gestión integrada y/o compartida de servicios propios de
la Administración Pública. En efecto, a modo de ejemplo, se desarrollan nuevas aplicaciones en Intranet,
se integran sistemas, se comparten bases de datos y se desarrollan nuevos procesos transaccionales. Para
el desarrollo efectivo del G2G, se utilizan metodologías y estándares abiertos de común aplicación a
todos los organismos involucrados, y cobra especial importancia la seguridad en el acceso a los
sistemas y aplicaciones. Para lograr la efectividad de esta integración, será necesario en algunos casos,
reestructurar procesos, tal vez eliminar otros, e innovar en los servicios prestados.
Estas relaciones entre Gobierno, empleados, ciudadanos y empresas están claramente definidas e
identificadas, muchos portales de GE identifican las actividades en forma muy explícita y clara. Sin
embargo, en muchos casos, los procedimientos y transacciones pueden ser las mismas, lo cual en
algunos casos facilita y en otros complejiza las operaciones. Por tanto, será necesario realizar procesos
paulatinos, sensibilizar y hacer partícipe a los actores involucrados y establecer un vínculo estrecho con
el sector privado en todo el proceso de implementación del GE, es decir, desde la visión y el proceso de
planificación, hasta su implementación, monitoreo y evaluación.
Definamos los tipos de relaciones mencionados:

17
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

1. Gobierno a ciudadano (G2C)6

Son las iniciativas de GE destinadas a brindar servicios administrativos y de información a los
ciudadanos a través de las TIC, o sea, desde cualquier lugar que disponga de acceso y a cualquier hora.
Los beneficios que aportan estas iniciativas a los ciudadanos se traducen en ahorros de tiempo y dinero
(desplazamientos a las oficinas públicas, esperas en las ventanillas) y flexibilidad, además del acceso a
la información actualizada que publica el Gobierno regularmente.

2. Gobierno a empresa, G2B

Son las iniciativas de GE destinadas a brindar servicios administrativos y de información a las empresas
a través de las Internet. Es importante considerar el tipo de empresa y el sector al que se está atendiendo,
ya que la estrategia de desarrollo debe estar alineada con los intereses y las prioridades del sector
privado mayoritario. Los beneficios que aportan estas iniciativas a las empresas son similares a los que
consiguen los ciudadanos, en términos de ahorro de tiempo y dinero, y flexibilidad, además se pueden
alcanzar importantes ahorros en sus costas administrativos, demostrar transparencia en la gestión
pública, agilizar los procesos de licitaciones, entre otros.

3. Gobierno a empleado, G2E

Son las iniciativas que desarrolla un Gobierno para brindar servicios al desarrollo profesional de los
empleados de la Administración Pública. Representa una herramienta para la profesionalización y
atención a los funcionarios públicos, su capacitación y una mayor participación. No será posible
desarrollar ningún tipo de estrategia de GE si no se integra en su construcción a los recursos humanos
que forman la estructura administrativa de un Gobierno. Además, es una base para el desarrollo para
nuevas capacidades de GE.

4. Gobierno a gobierno, G2G

Responde a la creciente necesidad de coordinación intra-gubernamental para la gestión de diferentes
tareas de la Administración Pública: presupuestos, adquisiciones, planificación, gestión de
infraestructuras e inventarios, entre otros.
Dependiendo de los actores involucrados, algunos ejemplos de iniciativas de los servicios de
un GE se pueden resumir en el siguiente cuadro:

6
Artículo sobre “Gobierno Digital” Ministerio Hacienda Costa Rica.

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CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

CUADRO 1
EJEMPLOS DE INICIATIVAS DE GE CLASIFICADAS DE ACUERDO AL BENEFICIADO

Iniciativas de Gobierno Electrónico con: Ejemplos de iniciativas

• Acceso a servicios de información
Ciudadanos (G2C) • Educación
• Impuestos
• Seguro social
• Registro Civil
• Cultura
• Elecciones
• Empleo
• Acceso a información
Empresas (G2B) • Subvenciones
• Obligaciones legales
• Pago de impuestos
• Patentes
• Licitaciones
• Venta en línea
• Acceso a servicios de información
entre reparticiones públicas
Instituciones públicas (G2G)
• Provisión de servicios
centralizados
• Compras públicas
• Licitaciones

Fuente: Elaboración propia.

Aún cuando los beneficios que puede brindar la implementación de un GE a todos los niveles de
la sociedad son enormes, se pueden encontrar rechazos y reticencias especialmente al interior de los
estamentos públicos. Esto debido a que este nuevo paradigma trae consigo un cambio en la manera de
pensar, de actuar y de compartir la información. Se requiere hacer reestructuración de procesos,
innovación en los servicios, utilización de nuevas tecnologías, etc. Esto provoca resistencias, temores al
uso de las nuevas tecnologías, inseguridades al asociar tecnología con pérdida de puestos de trabajo,
rechazo a capacitarse en áreas nuevas, etc. A menudo este cambio se percibe por parte de algunos
funcionarios como una pérdida de poder, especialmente cuando éste se ha construido sobre la base de
haberse apropiado de información que ahora será de amplio acceso y compartida por todos.
Beneficios como mejoramiento de la calidad en la prestación de servicios públicos, eficiencia,
eficacia, y transparencia, entre otros, son los beneficios más tangibles como resultado de la
implementación de un GE.
Una forma útil de presentar estos beneficios es entendiéndolos como resultados de ciertas
acciones e iniciativas de gobierno electrónico7, en otras palabras, cómo los proyectos que harán posible
materializar estos cambios entregarán beneficios a la ciudadanía. En este sentido, los beneficios podrían
resumirse de la siguiente manera:

5. Mejoramiento de la calidad de los servicios públicos

Uno de los principales resultados potenciales del GE que se ha identificado en estudios previos es el
mejoramiento de la calidad en los servicios públicos8. Esto no sólo se refiere a la conveniencia de tener
acceso a información y servicios gubernamentales 24 horas del día los 7 días de la semana, sino también
al mejoramiento sustancial de los productos, procesos y atención a los ciudadanos.

7
Mary M. Brown & Brudney, 2004; Dawes & Prefontaine, 2003; Gant, Gant, & Johnson, 2002; OECD, 2003; West, 2004a.
8
Mary M. Brown & Brudney, 2004; Dawes & Prefontaine, 2003; Gant, Gant, & Johnson, 2002; OECD, 2003; West, 2004a.

19
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

6. Eficiencia y productividad en los procesos y operación

gubernamental
Las labores gubernamentales son muy diversas y los recursos siempre son escasos. Uno de los grandes
objetivos del GE es elevar la productividad de las organizaciones públicas y hacer más eficientes los
procesos y acciones desarrolladas por entidades gubernamentales9.

7. Transparencia y rendición de cuentas

Un beneficio potencial, especialmente interesante para países con problemas de corrupción, es que las
tecnologías de información y comunicación pueden fomentar y facilitar la transparencia de las labores
gubernamentales y los procesos de rendición de cuentas10. El acceso y disponibilidad de información
relevante sobre finanzas, recursos humanos y otros temas que hasta hace algunos años eran sólo
accesibles para un selecto grupo de actores sociales, tiene el potencial de transformar radicalmente las
relaciones entre el aparato administrativo del gobierno, los ciudadanos y sus representantes políticos.

8. Participación ciudadana
Para que un gobierno democrático funcione, es necesario que los ciudadanos tengan oportunidades de
participar de forma real y efectiva en las decisiones públicas. Algunos mecanismos específicos son foros
virtuales y “chats”, en donde los ciudadanos pueden compartir sus opiniones en la comodidad de sus
hogares. Procesos de participación que solían ser para una minoría selecta de grupos de interés como
“comentarios a regulaciones” (e-rulemaking) han comenzado a beneficiarse con opiniones de una base
ciudadana más amplia (Fountain, 2003). Sin embargo, las dependencias gubernamentales no siempre están
preparadas para los cambios derivados de estos innovadores sistemas de participació n ciudadana (Ej.
el gran volumen de comentarios recibidos) y su capacidad de respuesta es limitada.

9. Marco regulatorio que respalde el gobierno electrónico

Los gobiernos no son únicamente usuarios de TIC, sino que tienen la capacidad formal de crear normas y
reglamentos que respalden y fomenten la implementación de proyectos de GE11. Así, un beneficio adicional
del gobierno electrónico es precisamente la creación de un marco regulatorio que respalde y sustente el
diseño, implementación, uso y evaluación de tecnologías de información y comunicación al interior del
propio gobierno y en sus relaciones con otros actores sociales. Otro ejemplo son reglamentos y normas que
facilitan el uso de TIC y la colaboración e intercambio de información entre diferentes dependencias
gubernamentales, compañías privadas y organizaciones no gubernamentales.

10. Marco legal y regulatorio que fomente la sociedad de la

información
De forma similar al punto anterior, el gobierno tiene la capacidad de regular algunas de las acciones que
respecto al uso TIC realicen otras entidades, incluyendo tanto a empresas privadas como a organizaciones
no gubernamentales12. Por tanto un beneficio más del GE puede ser la promulgación de leyes (si el poder
legislativo está involucrado), reglamentos y políticas que fomenten el uso y difusión de TIC y
comunicación en el marco de lo que se ha denominado la sociedad de la información. Leyes y reglamentos
referentes al uso de firmas digitales y programas que impulsan la penetración de computadoras e Internet en
lugares remotos o de difícil acceso constituyen ejemplos de este tipo de beneficios.

9
Mary Maureen Brown, 2001; Heintze & Bretschneider, 2000; Klein, 2000; Lee & Perry, 2002; OECD, 2003.
10
Gil-García & Luna-Reyes, 2006; OECD, 2003; Rocheleau, 2003; Eric W. Welch, Hinnant, & Moon, 2005; Eric W Welch & Wong, 2001.
11
Andersen & Dawes, 1991; Dawes & Nelson, 1995; Gil-García, 2004.
12
Gil- García & Luna-Reyes, 2006; Helbig, Gil-García, & Ferro, 2005; Rogers & Kingsley, 2004.

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CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

E. Burocracia en el sector público y concepto de ventanilla

única electrónica del Estado
La visión que tiene el ciudadano de la administración pública ha estado por años concebida en el
término “burocracia”. La dificultad que tiene el ciudadano al acceso de las prestaciones públicas, las
largas filas que suelen hacer para la realización de un trámite y los horarios de atención que van en
desmedro de quienes trabajan, la gran cantidad de formularios que deben llenar, entre otros, han
derivado en repensar la entrega más expedita y rápida de un servicio al ciudadano. Así surge el concepto
de ventanilla única virtual el cual cambia drásticamente esta mirada con la finalidad de simplificar y
poner en línea los trámites más solicitados por las empresas, los ciudadanos, y el propio gobierno.
El concepto fundamental de esta ventanilla es que el usuario tome contacto con el Estado a través de
Internet con un único punto de entrada que lo identifica de manera personalizada, independientemente de la
oficina pública que atienda su requerimiento. De esta forma el beneficiario de un servicio es atendido a
través de una mesa de atención al público virtual superando las mesas de atención al público presenciales que
ocasionan inconvenientes en el traslado, pérdidas de tiempo y gastos innecesarios.
Esta plataforma permite avanzar en la implementación de un conjunto de servicios estandarizados
que el Estado presta a la comunidad. Los procedimientos de autenticación a través de Internet, los pagos
a través de transferencias bancarias empleando la web o la telefonía móvil, son ejemplos de rutinas que
están presentes en cualquier trámite que el Estado entrega a una empresa o ciudadano. Los servicios de
formularios electrónicos para iniciar gestiones por Internet o la posibilidad de disponer de una base de datos
por cada persona física o jurídica, donde el interesado sea el único responsable de consultar y actualizar
información personal que luego será reutilizada para cualquier trámite, son muestras claras de prestaciones
que facilitan las transacciones electrónicas y trámites en línea.
El correcto diseño de estrategias tecnológicas estandarizadas que viabilicen la implementación de
un gobierno en línea con requerimientos de interoperabilidad, de infraestructura, legales y de seguridad
sobre servicios transaccionales de GE es la etapa más importante para lograr el éxito de un proyecto TIC
gubernamental. Lograr la interoperabilidad de los sistemas de información existentes en diferentes
jurisdicciones para intercambiar información relevante es vital para evitar duplicaciones de datos que
favorecen la inconsistencia de los procesos de gestión dentro del Estado.
Para lograr esto, se requiere considerar una serie aspectos clave13, tales como:
i) Infraestructura: Sobre la diversidad de las redes de comunicación de las entidades
públicas, el Estado debe proveer servicios eficientes (velocidad, disponibilidad, seguridad,
costos, etc.) entregando tanto a los funcionarios públicos como a los ciudadanos, acceso fácil
y oportuno por diversos medios (presencial, Internet, teléfono celular, audio respuesta) a sus
servicios e información.
ii) Servicios compartidos: Recursos básicos como redes de comunicación, centros de
procesamiento de datos y almacenamiento se pueden compartir entre las diferentes entidades del
Estado para lograr economías de escala y calidad homogénea de los servicios para los
ciudadanos.
iii) Interoperabilidad: Utilizando tecnologías de integración (Ej.: Middleware de integración) el
Estado debe superar incompatibilidades entre procesos y sistemas de información de entidades
que no se comunican entre sí. La solución de este tipo de problemas implica definir estándares
de intercambio de información y que estos sean adoptados por todas las entidades.
iv) Capacidades y conocimiento: La experiencia que van adquiriendo las entidades públicas se
transforma en conocimiento solo si existen mecanismos para estandarizar las prácticas que

13
Políticas públicas para el desarrollo de sociedades de información en América Latina y el Caribe; División Desarrollo Productivo y
Empresarial de la CEPAL (Junio 2005).

21
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

han probado ser buenas y métodos para capacitar a los funcionarios públicos en la
realización de tales prácticas.

F. Las nuevas tendencias en GE

Muchos pensadores y analistas han realizado predicciones sobre el impacto de la tecnología en
gobiernos a veces con muy poca precisión dada la dinámica que presentan los cambios tecnológicos. Por
esta razón, a continuación se presentan tendencias más que predicciones, es decir, aspectos que
actualmente se están desarrollando con más fuerza en países desarrollados y que probablemente nos
tocará afrontar en la región en un plazo breve con la ventaja de incorporar las lecciones y adaptaciones
siempre que estemos efectivamente preparados para aprender de estas lecciones. Estas tendencias fueron
tomadas de un estudio de Waseda University en Japón14.

1. Recuperación de desastres
Los gobiernos siempre han prestado ayuda a los ciudadanos en desastres naturales, como inundaciones,
terremotos, huracanes, etc. Existen interesantes ejemplos de cómo las TIC han sido muy efectivas en la
Federal Emergency Management Agency (FEMA) de EEUU para cumplir con su misión. Esta agencia
proporciona ayuda preventiva en línea a los dueños de casa para enseñarles que hacer en caso de un
desastre.

2. Mayor coordinación entre gobiernos centrales y gobiernos

locales
De acuerdo a lo afirmado por Don Tapscott15 ya en el año 1998, los gobiernos nacionales distribuirán menos
dinero a los gobiernos locales, pero más información. De esta forma, las soluciones a los problemas locales
se resolverán en forma más autónoma, si es que se maneja adecuadamente, y por lo tanto, en forma más
rápida que si emanara del gobierno central. Hoy en día con la irrupción de los sistemas compartidos y
plataformas de interoperabilidad se evitarán duplicidad de funciones e información, especialmente en áreas
críticas como son la seguridad y la privacidad. De esta forma, muchos países están ahora refocalizando su
atención a cómo colaborar más efectivamente entre las agencias y entre agencias con los gobiernos locales.
Un ejemplo muy cercano es el esfuerzo que están haciendo algunos municipios para proporcionar permisos
de circulación en línea, trámite que involucra necesariamente, al menos en Chile interactuar con
agencias del gobierno central e incluso la policía.

3. Cloud computing
“Computación en la nube” es la traducción literal que significa ofrecer servicios de computación a través
de Internet. La idea de fondo es que el usuario no tiene necesariamente que ser dueño del hardware y
software para recibir los beneficios de un servicio de computación. Según el IEEE la información se
almacena de manera permanente en servidores de Internet y se envía al cliente, lo que incluye equipos
de escritorio, portátiles, etc. Esto es posible porque la capacidad de memoria de los computadores ha
aumentado considerablemente. Por lo tanto, Cloud Computing es un nuevo modelo de negocios que
permite al usuario acceder en forma rápida a un catálogo de servicios estandarizados y responder a las
necesidades del usuario en forma flexible adaptándose a cargas inusuales de trabajo y pagando sólo por
el consumo efectuado. A través de Cloud Computing los gobiernos están paulatinamente apoyando sus
proyectos TIC, en este sentido se habla de un nuevo concepto llamado G-Cloud que se refiere a la “nube en
el sector público”. Países como Japón, Australia, EEUU, Singapur, Corea, Reino Unido y Dinamarca tienen
mayor experiencia en la nube computacional, y de acuerdo al Grupo Gartner, se espera que en 2012 un 20%

14
“Electronic Governance Benchmarking-Waseda University e-Gov Ranking”, Toshio Obi, Naoko Iwasaki.
15
Blueprint to the Digital Economy”, 1998.

22
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

de las organizaciones gubernamentales eliminen totalmente sus infraestructuras computacionales y utilicen

servicios en la nube, con la gestión de un tercero.
En esta perspectiva, el GE puede rápidamente desplegar aplicaciones sin la necesidad de estar
acompañado por costosas instalaciones de infraestructura que usualmente tienen una baja utilización y
poca flexibilidad. Los facilitadores de la nube como la virtualización y la Grid Computing
(Computación distribuida), permitirán disponer de aplicaciones que se podrán adaptar mejor al
crecimiento de la demanda sin los costosos y tradicionales upgrades.

4. Participación ciudadana
Las nuevas tecnologías asociadas a la Web 2.0 permiten hacer mucho más fácil a las personas acceder a
la información de gobierno que necesitan, a su vez el contenido de la información es de mejor calidad y
variedad, al mismo tiempo, les permitirá proveer una retroalimentación al gobierno sobre lo que están
recibiendo. Adicionalmente, facilita que la gente se involucre más en los procesos políticos de sus
países. Los mecanismos de aplicación y diseminación de tal información por los mismos ciudadanos está
cada vez creciendo especialmente entre la gente mayor y por el surgimiento de los teléfonos móviles
cada vez más inteligentes.

5. E-Government benchmarking
Destacamos en esta parte algunas conclusiones del reciente taller de la OECD sobre indicadores
de gobierno electrónico que tuvo lugar en marzo del 2010 en Paris:
• Fuerte apoyo a los indicadores complementarios de gobierno electrónico como indicadores de
back-office, indicadores de desempeño, indicadores económicamente orientados. Los
participantes destacaron la necesidad de disponer de un modelo metodológico común.
• Se decidió establecer una fuerza de tarea de especialistas en indicadores de gobierno
electrónico.
• La necesidad de incorporar indicadores de impacto en la recuperación económica por la
implementación de proyectos en gobierno electrónico.
• La metodología y modelo a desarrollar para establecer un benchmark de GE, debiera alimentar
la publicación Government at Glance en su edición del 2011. La importancia de las mediciones
de desempeño incluyendo las de gobierno electrónico ha sido destacada por la Unión Europea16.

6. Cambios de poder al interior del Estado

Finalmente, una reflexión acerca de las tendencias en los cambios de poder por la disponibilidad de
información dentro del Estado. En forma creciente estaremos viendo un cambio en el balance en el poder que
tienen los funcionarios públicos dado que la información (que proporciona poder) está fluyendo en forma
más horizontal que sólo en forma vertical, quedando ahora más fácilmente disponible y accesible a un mayor
número de personas dentro de la organización. El resultado es que cada vez se resuelven más problemas en
los niveles más bajos de las agencias de gobierno. También es posible que se observen menos conflictos
entre las diferentes partes de la organización por malos entendidos o falta de información.

16
Toward Smarter and more Transparent Government eGovernment status, Spring 2010, OECD e-government project, 25 March 2010

23
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

II. Los proyectos TIC en el sector

público

El tránsito hacia la Sociedad de la Información plantea transformaciones

sin precedentes para el Estado. Esta situación tiene dos aspectos claves y
sinérgicos. Uno, el avance vertiginoso de la Internet y las TIC que se
proyectan como una gran oportunidad para avanzar en el proceso de
reforma modernización del Estado. Por otro lado, la brecha digital, el
riesgo de discriminación y exclusión, el exceso de control y monitoreo, la
pérdida de la privacidad y la falta de mecanismos de reclamación, la falta
de integridad de los datos entre otros, puede representar un importante
riesgo en la cohesión y equilibrio de la organización y funcionamiento de
las diferentes instancias del Estado.
La Sociedad de la Información, considerada como “un determinado
nivel de desarrollo social, económico y tecnológico caracterizado por la
participación de diversos agentes (gobierno, empresas, investigadores,
centros tecnológicos, organizaciones sociales y ciudadanos) dispuestos a
generar, difundir y usar la información para la producción de
conocimiento económicamente útil (innovación) a los fines del
desarrollo” (Valenti, 2001), considera que para que una sociedad adquiera
un modelo de desarrollo relativamente articulado requiere un grado de
madurez.
En particular, los países de AL no poseen esta madurez debido a
una serie de factores tales como, la ausencia de una entidad técnica con
liderazgo y capacidad ejecutiva, la falta de orientación estratégica y
programática basada en prioridades, la falta de coordinación entre el
sector público, privado y académico y la duplicidad de iniciativas y la
dispersión de esfuerzos y recursos.

25
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Cuando hablamos de información, estamos considerando una serie de datos que, unidos, nos
permiten disminuir nuestro grado de incertidumbre. Si esta información además nos permite tomar
decisiones, entonces estamos hablando de que esta información adquiere valor. Por su parte, la
información adquiere valor en la medida que sirve para tomar decisiones, específicamente, que esté
actualizada, que sea oportuna, de fácil acceso, segura y fidedigna.
En este contexto, los proyectos TIC dentro del sector público tienen características especiales, las
cuales deben ser atendidas y analizadas al momento del diseño y análisis del mismo.
El EGoverment for Development Exchange (eGov4Dev)17, es un proyecto establecido para
generar investigaciones y crear una base de conocimiento de buenas prácticas en gobierno electrónico
para ayudar a los países en desarrollo. Investiga fracasos de proyectos TIC en el sector público. Durante
el 200218 realizaron encuestas en línea, y analizaron 26 casos, que se sumaron a las investigaciones
regulares del Instituto. Su metodología utiliza indicadores abiertos permitiendo que los principales
involucrados en los proyectos dijeran si han cumplido o no con sus objetivos, tiempos contemplados
según la planificación y cumplimiento con los requerimientos de los usuarios.
Con base en los resultados, los proyectos fueron clasificados de la siguiente manera:
• Fracaso Total: nunca se implementó, o se abandonó de inmediato; o se utilizó, pero sin cumplir
con los objetivos que se habían fijado.
• Ampliamente Fallido: se lograron algunas metas, pero la mayoría de los usuarios del sistema no
obtuvieron los beneficios esperados y experimentaron resultados indeseables de relevancia.
• Éxito Parcial/Fracaso Parcial: algunos de los objetivos se cumplieron pero otros no; o bien,
hubo resultados indeseables de significación.
• Ampliamente Exitoso: la mayoría de los usuarios lograron sus objetivos y no sufrieron
resultados indeseables.
• Éxito Total: Todos los usuarios cumplieron sus metas y no experimentaron resultados
indeseables
• Demasiado Pronto para Evaluar: La implementación apenas concluyó, o hay muy poca
evidencia para medir los resultados.
EGov4Dev fundamenta sus resultados en las opiniones y percepciones de quienes les reportan sus
casos, sin que haya una comprobación independiente de sus fuentes de información. Por este motivo, es
posible que los resultados subestimen la cantidad de fracasos, como reconocen los investigadores. En
este contexto los resultados presentados por eGov4Dev son: 35% de los proyectos de TI fueron fracasos
totales; 50%, fracasos parciales, y 15%, éxitos.
Los investigadores del eGov4Dev, tienen dos explicaciones que dan cuenta de los fracasos de los
proyectos TI en el sector gubernamental. La primera está dada por el Modelo Factor, que identifica 10
variables clave para determinar el destino de una iniciativa: presión externa; deseo político interno;
visión/estrategia global; administración del proyecto; administración del cambio; política/interés propio;
diseño; competencias; infraestructura tecnológica; y otros (como “suerte” o “perseverancia”). La
segunda explicación está dada por el Modelo de la Brecha Diseño-Realidad, que identifica la distancia
entre los requerimientos al diseñar un proyecto, y la realidad de la institución. Entre más grande sea esta
diferencia, mayor es el riesgo de que el proyecto fracase. Los investigadores destacan que mientras más
estratégico es un proyecto de TI, más probabilidades tendrá de fracasar. Esto es así porque la mayoría de
los éxitos se encuentran en los niveles operacionales, que automatizan tareas como el procesamiento de
datos. En cambio una buena parte de los fracasos parciales tiene que ver con sistemas donde el
componente operativo funciona, pero el estratégico no.

17
Proyecto coordinado por el Institute for Development Policy and Management (IDPM) de la Universidad de Manchester
(www.egov4dev.org ).
18
Revista Política Digital. Edición No 56.

26
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Una posible explicación de porqué los proyectos con un alto componente estratégico tienen una
mayor tasa de fallas es que habitualmente éstos han sido liderados y presentados sólo por las Áreas de
tecnología de las organizaciones, sin el apoyo concreto de las Áreas de Negocio para las cuales las
soluciones estaban dirigidas. La falta de involucramiento de éstas Áreas en la formulación de estos
proyectos impacta en dos momentos clave de los proyectos. El primero, ocurre cuando se formaliza
como proyecto y se obtienen los recursos para su desarrollo, usualmente los argumentos son
básicamente tecnológicos (mejora en los servidores, capacidades de almacenamiento, computadores de
escritorio, canales de comunicación, entre otros), por lo que los recursos asignados se restringen y tienen
relación directa con el costo de los aspectos tecnológicos argumentados como necesarios. El segundo
momento es cuando el proyecto es puesto en marcha y se buscan las necesidades de las Áreas de
negocio, éstas al no estar involucradas y al percibir el proyecto como propio del Área de TI, le dedica
los menores esfuerzos y compromiso a los resultados, cambiando a los interlocutores e incluso
destinando solo a aquellos que tienen más tiempo libre para hacerse cargo (lamentablemente no siempre
son las personas más idóneas para el rol). El resultado final es conocido , hay cambios de alcance no
previstos, los plazos se alargan y en el peor de los casos el proyecto simplemente se aborta.
En general existen tres ámbitos que inciden en el éxito o fracaso de un proyecto de TI: acciones
del Gobierno, aspectos tecnológicos y la gestión.
Si lo vemos desde el Gobierno, se debe tomar en cuenta que los gastos en el Estado tienen el
escrutinio público (accountability). Con mucha frecuencia se promocionan proyectos antes de su puesta
en marcha, estas prácticas son muy comunes si tenemos en cuenta la variable política y normalmente
pone una presión excesiva en el cumplimiento y entrega del proyecto. Por otro lado, el ámbito público
tiene normativas jurídicas y regulatorias bastante rígidas y en muchos proyectos se requieren
coordinación entre las instituciones lo que hacen más complejos los proyectos TIC.
Desde el punto de vista tecnológico, la velocidad del cambio y la introducción de las nuevas
tendencias como la web 2.0 y el G-Cloud es extremadamente acelerada, lo que no está de acuerdo con
las velocidades de cambio en el sector público. Los proyectos TIC del Estado están asociados a grandes
volúmenes transaccionales y de procesamiento, lo que implica un gran desafío al momento de definir,
diseñar y modelar las arquitecturas tecnológicas asociadas.
Por otro lado, el nivel de desarrollo tecnológico y los sistemas desarrollados en general dentro del
Estado es tremendamente heterogéneo, lo que hace muy complejo generar interoperabilidad y
desarrollar soluciones globales. Por último, se requiere un liderazgo político y reformador y habilidades
de gestión y administración de proyectos TI complejos.
Por su parte, el contexto normativo y estratégico está naturalmente relacionado con las decisiones
propias del aparato público, las Leyes, las normativas, los decretos y políticas públicas tendientes a
institucionalizar una estrategia y sus prácticas asociadas.
Una variante interesante de lo anterior puede expresarse en los siguientes factores críticos de
éxito de los proyectos TI:
• El contexto normativo y estratégico
• Los procesos
• La tecnología
• La implantación
A continuación en la siguiente figura se ilustra el modelo anterior con la relación de estos factores
para producir el resultado o impacto deseado.

27
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

DIAGRAMA 4
MODELO RELACIONAL EN LA GESTIÓN DE PROYECTOS DE TI

Procesos

Personas
Tecnologías

Implantación

Fuente: Elaboración propia.

Lo interesante de este enfoque es que pone énfasis en la gestión de los proyectos de implantación
dado que existen claras falencias en las competencias asociadas al manejo de proyectos complejos
donde a menudo se juega el resultado en el buen manejo y gestión del proyecto de implantación de un
Sistema.
El gran desafío finalmente, es abordar los proyectos de TI en forma integral considerando la
interacción de estos cuatro componentes desde la partida.

28
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

III. Formulación de una estrategia de

Gobierno Electrónico

Si bien los líderes de gobiernos, sector privado y la sociedad civil son

conscientes de que las TIC constituyen un componente importante en la
ecuación de desarrollo, resulta menos claro cómo deben establecerse las
TIC en los diferentes sectores socio-económicos, así como el papel que
estas tecnologías podrían desempeñar para atender temas relativos a
inequidad y reducción de la pobreza. En otras palabras como las TIC
deberían manejarse para servir a este propósito.
Una herramienta clave para gestionar las TIC en el mediano y largo
plazo para el gobierno electrónico es la planificación estratégica de las TIC a
nivel de país y más específicamente la planificación del gobierno electrónico la
que debería ser coherente con la planificación de las TIC ya mencionada.
Las ventajas de disponer de una sola estrategia de GE o de una
estrategia nacional de GE con una hoja de ruta clara hacia el tránsito de
las etapas más avanzadas de GE son al menos las siguientes:
• Aumentar la efectividad en el cumplimiento de los objetivos
puesto que los recursos no se dispersan, sino que apuntan todos
hacia una misma hoja de ruta clara.
• Mejorar la asignación de recursos de manera de evitar
duplicidad de esfuerzos, lo que se traduce en una mayor
eficiencia del gasto.
• Un desarrollo más armónico entre las diferentes agencias y
sectores públicos.
• Disponer de una estrategia común de comunicación y difusión
de resultados.

29
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

• Facilitar la colaboración entre agencias que por lo demás es parte de la esencia del Gobierno
electrónico.
• Racionalizar las necesidades de capacitación de todas las entidades participantes.
• Disminución de los costos de mantenimiento y operación de la infraestructura tecnológica
(ejemplo, disponer de una Intranet del Estado o de un sólo hosting para albergar una base de
datos tipo Datawarehouse).
• Asegurar el uso de los mismos estándares técnicos en todas las instituciones, junto con facilitar
la compatibilidad y portabilidad de los Sistemas informáticos.
• Disponer de un marco orientador que de sentido a las iniciativas o proyectos nuevos o en curso.
(por ejemplo orientándolas hacia el mejoramiento de la gestión pública)

En general el uso de la Planificación Estratégica (PE) en el ámbito público se concibe como una
herramienta imprescindible para la identificación de las prioridades y asignación de recursos19. La
Planificación Estratégica es un proceso que antecede al control de gestión, puesto que permite y facilita el
seguimiento de los objetivos establecidos de cada iniciativa derivada del PE para el cumplimiento de la
misión de la institución. Por lo tanto es un requisito necesario para el control y evaluación de los resultados.
Así como la PE debe ser un proceso periódico en las organizaciones del mismo modo el plan
estratégico del GE es necesario que se revise sobre la base de las retroalimentaciones recibidas respecto
de los resultados alcanzados.

A. Formulando una estrategia

Al formular una estrategia de GE, es aconsejable disponer de un modelo de desarrollo sobre el cual se
establecerán las iniciativas, por ejemplo, políticas respecto del uso de estándares de telecomunicaciones,
estándares y especificaciones técnicas para lograr la interoperabilidad de los servicios, políticas para la
construcción de sitios Web, políticas para la construcción de metadatos.
El proceso de elaboración de una Estrategia de Gobierno Electrónico suele comenzar con la
elaboración y presentación de un plan básico, un primer documento acerca de la utilización de las TIC
que, sin alcanzar el nivel de desarrollo y detalle que debe tener una estrategia, sirve como base para
iniciar una discusión ordenada y un proceso consultivo para perfeccionar el documento. (OEA).
Las mejores prácticas de planificación estratégica y en particular para disponer de una estrategia
de GE insisten en que deben considerarse los siguientes factores:

1. Diagnóstico de la situación actual

Corresponde al diagnóstico previo para saber cuál es la situación de la que se parte, que se compone de
aspectos técnicos tales como estadísticas de infraestructura con la que se cuenta, niveles de penetración
de las TIC, particularmente del Internet en la población, y de aspectos socio-políticos tales como niveles
de resistencia al cambio, noción de prioridad, niveles de “alfabetismo tecnológico”, entre otras
variables. Este diagnostico se puede complementar con los ranking y estudios internacionales de
gobierno electrónico o de “e-Readiness”. Un instrumento muy difundido y útil para este propósito es
hacer un análisis FODA, esto es explorar no solo las debilidades y fortalezas en el ámbito tecnológico y
de GE de la institución, sino que también aspectos externos como son las posibles amenazas que es
necesario enfrentar y las oportunidades a aprovechar.

19
Ver Manuel de Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño del Sector Público, Marianela Armijo , ILPES-Cepal, 2008.

30
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

2. Visión, objetivos y metas estratégicas del GE

Estos son los elementos formales de toda estrategia y consisten, por un lado, en la sistematización y
expresión de los propósitos fundamentales y permanentes que se persiguen con la estrategia y, por otro, las
metas concretas que se han fijado y que son de carácter dinámico. En el caso de la visión, la componen
aspectos que pueden incluso elevarse a nociones y planteamientos filosóficos y valóricos que van a definir la
dirección a la que tienen que apuntar los objetivos y proyectos específicos. Nociones tales como eficiencia,
transparencia, generación de valor público, acercar el gobierno a los ciudadanos, constituyen ejemplos de
ello. Los objetivos son metas muy concretas tales como reducción de tiempos de procesamiento burocrático,
aumento de niveles de satisfacción ciudadana, colaboración inter-institucional. Generalmente en torno a los
objetivos que deben ser pocos (2 a 3) se establecen directrices o ejes estratégicos, estos generalmente
establecen ciertas áreas temáticas en tono a lo cual se agruparan los proyectos específico. A su vez para cada
eje se establecen metas concretas que deben cumplirse, las que deben controlarse a través de métricas.
En el siguiente ejemplo se muestra la relación entre ejes, metas y métricas.

CUADRO 2
EJEMPLO DE CORRELACIÓN ENTRE LOS ELEMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL GE

Eje Estratégico Metas Métricas

1 Desarrollar la • Triplicar el acceso a Internet promedio • Aumento de la penetración promedio de internet

Infraestructura y del país o al menos cubrir el 70%de la desde un 6% a un 18%.
Back-office población de las áreas urbanas y el • Bajar el Costo de acceso desde $65 a $19
60% de las áreas rurales con una red (Referencia: 512kbps)
a • Reducir los precios de banda ancha, en un 70% para
confiable y de alta capacidad .
• Bajar significativamente el costo de 512 Kbps (de $ 65 a $ 21).
acceso a internet para la población. • Reducción de los costos de acceso a la Intranet de
• Disponer de una Intranet del Estado de un 20% a una velocidad de 1 Mbps.
alta disponibilidad y bajo costo.

2. Aumentar la • Proveer de Telecentros a 60 centros de • 60 Centros de rehabilitación con tecnología de

Alfabetización y rehabilitación social (100%). telecentro funcionando
Acceso Digital • Reactivar el proyecto de Telecentros • Los 1120 Telecentros funcionando.
• Capacitación al 80% de los funcionarios • Encuesta de satisfacción de Usuarios de Telecentros
públicos en el uso de las TIC de manera muestra más del 50% satisfechos o muy satisfechos
de lograr un impacto positivo en el • 80% de los funcionarios públicos involucrados en los
a b
desempeño de sus funciones . servicios públicos más relevantes . con al menos un
curso básico de las TIC

3. Mejorar el • Mejoramiento significativo en el tiempo • Mejoramiento de un 80% en el tiempo para creación

Servicio a las de creación de una empresa.
Organizaciones • Agilización de trámites de licencias de
funcionamiento y permisos de
construcción en las municipalidades de
Quito y Manta.
• Aumento de la transparencia de las
licitaciones públicas
de una nueva empresa.
• Disminución de un 80% en el tiempo de tramitación
de licencias de funcionamiento y permisos de
construcción.
• El 80% de total de Licitaciones públicas de los
organismos dependientes del gobierno central han
sido publicadas en el Portal
www.compraspublicas.gov.ec

4. Mejorar el • Mejoramiento significativo de la calidad de • En encuesta de satisfacción a usuarios, más del 50%
Servicio al atención en el Registro Civil. se encuentra Algo o muy Satisfecho con la atención
Ciudadano • Aumento de la proporción de trámites de los servicios gubernamentales.
que se hacen en línea. • Un 30% de los trámites en el Registro Civil se
realizan en línea.
Fuente: Elaboración propia
a Esto fue Tomado de Compromiso de San Salvador, Segunda Conferencia Ministerial sobre sociedad de la Información de América
Latina y el Caribe, Capítulo II y IV.
b Nos referimos para esta etapa a lo menos los siguientes servicios: Registro Civil, IESS, SRI, Aduanas y Justicia.

31
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

3. Entorno legal y regulatorio

En este ámbito, el Estado o instancia generadora de la estrategia ha de contemplar todos aquellos
aspectos normativos que puedan generar confianza en los usuarios de los sistemas y plataformas y de
aquellos actores que requieran de seguridad jurídica para operar esos sistemas y plataformas y celebrar
alianzas y contratos con el sector público. Existen varios proyectos, comunes a muchas estrategias, que
demandan normas especiales tales como las transacciones electrónicas que el Estado puede querer
ofrecer y que requieren de leyes especializadas que regulen el uso firmas electrónicas, la facturación
electrónica, el tratamiento legal de los mensajes de datos (e-mails), normas de protección para datos
personales y protección de la privacidad, compras públicas electrónicas, entre otros

4. Política de comunicaciones
El objetivo de una política o estrategia comunicacional es facilitar la implantación de la estrategia
posibilitando los apoyos necesarios para su éxito. Para ello es fundamental disponer de un mecanismo
expedito de identificación y difusión de los beneficios y ahorros que la estrategia y los proyectos que la
componen tienen para los ciudadanos y el Estado. Por lo tanto, hay que hacer dos distinciones
fundamentales, la primera consiste en la selección y validación de un proyecto determinado en consideración
al beneficio real que genera. La segunda, tiene relación con la promoción del beneficio como herramienta de
marketing para legitimar la acción gubernamental y lograr un efecto reproductor de la práctica exitosa
(OEA).

5. Agenda priorizada de proyectos

Este es un aspecto básico de la estrategia de implantación pues representa precisamente el resultado de la
estrategia que se desea implantar. Es un punto sensible, pues es posible que algunos proyectos resulten no
alineados con los objetivos estratégicos y será necesario reformularlos o simplemente abortarlos dependiendo
en la etapa en que se encuentren, ello puede generar algunas resistencias de los responsables de tales
proyectos. Deben establecerse criterios consensuados de priorización de proyectos, algunos de los cuales son
la conocida expresión inglesa quick-win, esto es privilegiar aquellos proyectos que producen resultados
rápidos de alto impacto, pues permite legitimar la estrategia entre los actores involucrados (stakeholders).
Otros criterios se relacionan con la mayor o menor rentabilidad social, proyectos que se encuentran en su
fase terminal, fomento a los pequeños y medianos productores (Pymes), etc.

6. Definición y organización de la institucionalidad responsable

En este punto debemos distinguir la identificación y selección del grupo de trabajo que llevará a cabo la
estrategia y de construir la institucionalidad de carácter más permanente y que será la responsable en el
futuro de continuar la tarea. Para la constitución del primer grupo de trabajo se debe buscar un
mecanismo para incorporar a actores estratégicos al proceso de elaboración de la Estrategia de GE. Este
es un elemento que puede tener distintos grados de especificidad, llegando en algunos casos a
determinar en el propio texto de la estrategia general, quienes han de integrar estos grupos de trabajo
con enfoques y responsabilidades variadas, eliminando cualquier tipo de discrecionalidad en la
conformación de estos grupos. En otros casos, la estrategia se limita a incorporar el concepto de grupo
de trabajo dejando libertad para su conformación y demás características y funciones que se le asignen.
En cuanto a la institucionalidad hay variadas maneras de organizar la ejecución de la estrategia, y
la experiencia internacional representa un buen punto de referencia (ver más detalles en el punto 3.3).
Ella nos muestra que en las etapas iniciales de GE se aconseja disponer de una sola entidad con un
control central firme y monolítico de las iniciativas, tanto para las decisiones estratégicas, tácticas u
operacionales, cautelando el apego estricto a los principios y políticas definidos en la estrategia. Tal
control debe estar muy cerca de la autoridad máxima del país y con acceso a recursos con el fin de
resolver oportunamente los naturales conflictos que pueden producirse. Ejemplos en esta dirección son,
Reach de Irlanda, e-GU del Reino Unido y AGIMO de Australia; la más fuerte es NIA de Corea. A su

32
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

vez en la medida que el país avanza hacia etapas más maduras el control puede ser más descentralizado
dando espacios a una mayor participación a actores relevantes de la sociedad.

7. Análisis de “stakeholders”
El propósito del análisis es identificar personas, o grupos o instituciones que al verse afectadas por el
proyecto, (en este caso la Implantación de la estrategia) puedan tener algún impacto ya sea negativo o
positivo en el logro de sus objetivos. La ventaja es que permite planificar oportunamente actividades
para contrarrestar los potenciales riesgos asociados a estas personas y además generar actividades que
permitan fortalecer a los potenciales aliados.
Finalmente, y para ilustrar con un caso real la formulación de una estrategia de GE, se presenta el
siguiente cuadro con los pasos seguidos en el proceso.

DIAGRAMA 5
ETAPAS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE UNA ESTRATEGIA DE GE

ETAPA 1 ETAPA 2 ETAPA 3 ETAPA 4

Organización y Plan estratégico y Validación y estrategia Aspectos

levantamiento de información Hoja de ruta de implantación complementarios y cierre

Propuesta
Organización Aprobación de Incorporación
FODA
interna organización herramientas
del plan tecnológicas
de apoyo

Levantamiento
de información Análisis de Análisis de
experiencias riesgo y
internacionales Stakeholders Apoyo al
Plan
Revisión ranking Constitución comunicacional
internacionales de una mesa
de trabajo

Entrevistas y
revisión Taller de Aprobación
Formulación validación informe final
documentación del Plan con actores
Estratégico externos
Informe de Hoja
diagnóstico de Ruta
crítico

Fuente: Elaboración propia.

B. Las agendas o planificación de GE en el mundo

Las denominadas agendas o planes son los términos que comúnmente los gobiernos de la región usan
para denominar el mecanismo para el desarrollo “armónico y coherente” de las iniciativas de GE.
Habitualmente comprenden un periodo de 3 a 5 años. Idealmente las agendas deben estar alineadas con
los objetivos estratégicos del desarrollo tecnológico y digital del país.
Por ejemplo La estrategia del Australia se denomina “Responsive Government: A New Service
Agenda” “Responsive Government” es un intento por mejorar la coordinación en la entrega de servicios
(que se reconoce han sido a veces descoordinados y ad-hoc), y establece que el foco de las nuevas
iniciativas gubernamentales debe estar centrado en los ciudadanos (procurando además ahorrar costos al
gobierno). Se plantea que la aplicación de TIC debe estar acompañada de una reformulación de los

33
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

procesos gubernamentales. Esta estrategia es liderada por AGIMO. Su misión es: “hacer de Australia un
líder en la aplicación de TIC para la administración y servicios gubernamentales”.
En el caso de Canadá, entre 1999 y 2006 se aplicó la estrategia denominada “Government On-
Line” (GOL), la cual cumplió todos sus objetivos, los cuales eran:
• Disponibilizar al gobierno en modalidad 24/7, en francés e inglés
• Disponibilizar en línea los 130 servicios más comúnmente usados
• Proteger las transacciones online mediante redes e infraestructura segura, y resguardar la
información personal.

Canadá, ha desarrollado una Arquitectura de Referencia enfocada en los aspectos que el gobierno
definió son comunes para todas las agencias, y a la vez fomentan la colaboración entre agencias para los
componentes que no son comunes a todos, pero que sí tienen alguna comunidad de interés.
La fase actual de GE, está más enfocada en desarrollar un marco de referencia para la gestión de
las inversiones que le permita al gobierno central optimizar sus recursos y garantizar interoperabilidad
entre las agencias.
En el caso de Suecia su misión es pretender ser la primera sociedad de la información plena
(política TI adoptada por el parlamento el año 2000). Sus tareas prioritarias son:
• Aumentar la confianza de los ciudadanos en las TI
• Mejorar las capacidades de los usuarios para el uso de las TI
• Mejorar el acceso a los servicios TI
La estrategia se encuentra documentada en “Public Administration in the Service of Democracy -
an Action Programme”, y básicamente apunta a tres aspectos:
• Otorgar acceso a información y servicios públicos 24x7.
• Fortalecer la democracia, aumentando la participación ciudadana en el desarrollo de políticas
y en la toma de decisiones.
• Ofrecer un enfoque de acceso multicanal al gobierno: Internet, cara-a-cara, telefonía fija y
celular.
El Gobierno es descentralizado, por lo que se limita a establecer las metas y remover obstáculos,
como aspectos legales y soporte (guías y estándares), y a asegurar que exista la infraestructura común
necesaria. Las agencias son autónomas, responsables de implementar las políticas gubernamentales,
tienen libertad para decidir cómo usarán sus recursos para entregar los servicios esperados, aunque son
supervisadas por el gobierno.

En Suecia, sin embargo, se reconoce la posibilidad de duplicidad de esfuerzos dado el alto grado
de libertad de las agencias, por lo cual se ha comenzado estudios sobre EA (Arquitectura Empresarial), y
sobre cómo crear un framework de interoperabilidad nacional comparable al e-GIF inglés (e.g.,
[Statskontoret2005]).

En resumen las agencias toman responsabilidades de cuatro tipos:

• Nivel estratégico (decisión)
• Nivel táctico (coordinación)
• Nivel operacional (ejecución)
• Protección de datos

34
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

En etapas tempranas, las tres primeras responsabilidades están fusionadas en un sólo organismo,
el cual se apoya en organismos consultivos específicos para cada nivel. En los modelos maduros la
situación difiere. Por ejemplo, en el Reino Unido dos agencias colaboran a nivel estratégico (e-GU, CIO
Council) y una de ellas se encarga además del nivel táctico (e-GU ha sido recientemente designada
como “Transformational Goverment Group”); el nivel operacional es responsabilidad compartida de e-
GU, los servicios públicos, y los gobiernos locales.

Recientemente, la Unión Europea publicó su plan de Acción Europeo de Gobierno Electrónico en

los estados miembros 2011-201520, este plan se basa en las definiciones de la Agenda Digital la cual se
inserta en la estrategia de desarrollo de largo plazo EU2020 como el mecanismo para producir los
cambios necesarios. El plan centra todas sus definiciones en la visión que planteó la declaración de
Malmö, donde indica que las administraciones públicas de los países miembros de la Unión al 2015:
“serán reconocidas por ser abiertas, flexibles y colaboradoras en sus relaciones con los ciudadanos.
Utilizarán las prácticas de gobierno electrónico para incrementar su eficiencia y eficacia y para mejorar
constantemente sus servicios de manera de atender los diferentes requerimientos de los usuarios y
maximizar el valor público, apoyando la transición de Europa hacia la economía del conocimiento".

En el caso de EEUU, La Federal CIO Council es el principal órgano inter-agencia para mejorar
las prácticas acerca del uso de recursos de información federales, también emite recomendaciones para
políticas, procedimientos y estándares de gestión de TI.

El “Clinger-Cohen Act” de 1996 ordenó que las agencias federales debían desarrollar y mantener
arquitecturas de TI a fin de promover el intercambio de información entre agencias y maximizar los
beneficios de las inversiones TI. Como consecuencia de lo anterior, en Septiembre de 1999 el “CIO
Council” publica el “Federal Enterprise Architecture Framework” (FEAF) que se constituye en el
trabajo seminal en el ámbito de arquitecturas de gobierno electrónico. Para materializar el FEAF se
constituye la Federa Enterprise Arquitecture (FEA), así el FEA debe fomentar el uso de tecnologías
digitales para transformar las operaciones gubernamentales a fin de mejorar la efectividad, la eficiencia
y la entrega de servicios. En otras palabras, debe maximizar las inversiones en TI para asegurar
interoperabilidad y minimizar redundancia, e integrar las revisiones del desempeño y beneficios de esas
inversiones.

La mayoría de los países desarrollados definen algún tipo de estrategia gubernamental que se
relaciona con GE, la cual incluye objetivos específicos a alcanzar para el sector público. El siguiente
listado resume los más comunes:
1. Poner el foco de los servicios públicos en el ciudadano. Esto involucra organizar los servicios
según las necesidades de los ciudadanos y no según la estructura orgánica de cada servicio.
2. Mejorar la calidad de los servidores públicos (más capacitados para entregar mejores
servicios).
3. Disponibilizar la entrega de servicios del gobierno en modo 24x7 y con ventanilla única de
servicios para ciudadanos y empresas.
4. Disponibilidad de acceso al gobierno a través de múltiples canales (Internet, presencial,
teléfono, celular, etc.).
5. Aumentar la calidad de los servicios y al mismo tiempo disminuir el costo de entregarlos
(mayor eficiencia y eficacia). Maximizar el beneficio de las inversiones en TI para los
ciudadanos (value for money).
6. Disminuir la desigualdad de acceso entre los ciudadanos al gobierno.
7. Aumentar la participación de los ciudadanos en el gobierno.

20
Alejandro Barros; http://www.alejandrobarros.com/; http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/137.

35
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Una vez determinadas las directrices estratégicas, el GE se define como una herramienta para
alcanzar estos objetivos de negocio.

En las estrategias de cada gobierno se deja ver sobre cuáles puntos se hará énfasis, y si emplearán
un enfoque centralizado (e.g. Reino Unido, Corea) o distribuido (e.g. EE.UU., Suecia) para lograr los
objetivos de negocio a través del gobierno electrónico.

36
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

IV. Reflexión final

Factores tan diversos como las tecnologías, las personas, las políticas
públicas, aspectos normativos, la gestión de proyectos y los procesos, juegan
un rol determinante en el éxito de la gestión pública. El desafío es entender
sus interrelaciones en interdependencias y cómo las TIC interactúan con estos
factores para lograr en definitiva un mayor valor público21.
El uso “adecuado” de las TIC en el ámbito público no es una tarea
trivial, no sólo por las complejidades propias de este sector y por las
cuantiosas inversiones que habitualmente involucran los proyectos TI
asociados, sino también por los radicales impactos que producen hacia los
beneficiarios directos: la ciudadanía y las empresas. Para producir tales
efectos es necesario que la burocracia interna del Estado deba sufrir
cambios, por ejemplo, el aumento del intercambio colaborativo entre las
distintas agencias al compartir recursos e información, permite aprovechar
sinergias que hacen más eficientes los procesos de negocio de las agencias
involucradas.
El desarrollo del GE y su variante más amplia que es la
gobernabilidad digital (e-governance), está siendo abordado en forma
interdisciplinaria por importantes universidades y centros de investigación
en el mundo22.

21
Fundamentalmente se refiere al valor creado por los gobiernos mediante servicios. Será valioso en la medida que los ciudadanos estén
dispuestos a reununciar a algo para obtenerlo. Para profundizar en el tema ver el libro de MarkH. Moore “Creating Public Value”.
22
Al respecto el lector interesado puede revisar un Centro en Alemania (http://www.egov-zentrum.fraunhofer.de/. En EEUU destacamos:
http://www.ctg.albany.edu/. Otro interesante es el United Nation University: http://www.egov.iist.unu.edu/index.php?/cegov/center.

37
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Los congresos y conferencias en GE convocan año a año a numerosos expertos en el tema que
provienen de variados campos del conocimiento como la informática, la ciencia política, la
administración pública, las políticas públicas, entre otros.

En este documento introductorio al tema, se pretendió esbozar los aspectos más relevantes del GE
para que los servidores públicos y tomadores de decisión del sector tomen conciencia de la importancia
que es conocer cómo una adecuada introducción de las TIC en el Estado puede producir mejoras
dramáticas en la gestión pública y en manera como el Estado se relaciona con los ciudadanos y
empresas. Es por ello que se hizo incapié en la necesidad de disponer de una hoja de ruta o un marco
estratégico común y consensuado hacia donde avanzar, tanto para cada agencia como globalmente para
el país, ello como una condición necesaria para un desarrollo armónico de las iniciativas de GE, de lo
contrario, los desarrollos serán muy heterogéneos entre las agencias, no se aprovecharán las naturales
sinergias y se reducirán los beneficios de una adecuada interoperación de los organismos públicos.

Otro aspecto relevante que fue tratado en este documento y donde existen enormes desafíos es en
el desarrollo e implantación de proyectos TI relacionados con GE. Se realizó un análisis pormenorizado
de las causas más frecuentes de fallas y de la necesidad de un involucramiento temprano y simultáneo de
las unidades de negocio afectadas junto el área informática para garantizar una visión global, no sólo de
los aspectos técnicos, sino de su interrelación con aspectos estratégicos del negocio. Una recomendación
básica al respecto es seguir los criterios y las pautas de estándares reconocidos a nivel internacional
como los del PMI (Project Management Institute) y su guía PMBOK. También los organismos
multilaterales como el Banco Mundial y el BID poseen pautas claras al respecto.

Finalmente, esperamos que este documento posibilite un intercambio de conocimientos y

experiencias contribuyendo así a una mayor conciencia a nivel regional sobre la gran oportunidad que
presentan las TIC para el desarrollo social de la Región y en definitiva para la incorporación de vastos
sectores vulnerables a la sociedad del conocimiento.

38
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

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CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

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Estado. Editorial Universitaria, Chile.

40
CEPAL - Serie Gestión pública No 73 El gobierno electrónico en la gestión pública

Serie
gestión pública
Números publicados

El listado completo así como los archivos pdf

están disponibles en www.cepal.org/publicaciones

73 El gobierno electrónico en la gestión pública, Alejandra Naser, Gastón Concha (LC/L.3313-P, LC/IP/L.308) No de
venta: S.11.II.G.31 (US$10), 2010.
72 Competitividad, Redes de Empresas y Cooperación Empresarial, Marco Dini (LC/L.3264-P) No de venta S.10.G.69
(US$10), 2010.
71 Reglas fiscales en Argentina: el caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal y los programas de asistencia financiera,
Ariel D. Melamud (LC/L.3186-P,LC/IP/L.303) No de venta: S.10.II.G.27 (US$10), 2010.
70 La política tributaria heterodoxa en los países de América Latina, Darío González (LC/L.2996-P,LC/IP/L.298) No
de venta: P.09.II.G.03 (US$10), 2008.
69 Transferências fiscais intergovernamentais no Brasil-avaliação das transferências federais, com ênfase no sistema
único de saúde, Angelo José Mont’Alverne Duarte, Alexandre Manoel Angelo da Silva, Everldo Manoel Luz, José
Carlos Gerardo, (LC/L.2988-P,LC/IP/L.297) No de venta: P.08.II.G.95 (US$10), 2008.
68 Reglas fiscales: Los programas de asistencia financiera y la ley de responsabilidad fiscal, (LC/L.2952-P;
LC/IP/L.292) N° de venta: S.08.II.G.65 (US$10) (en preparación).
67 Eficiencia do gasto público na América Latina: uma análise comparativa a partir do modelo semi-paramétrico
comestimativa em dois estágios, Márcio Bruno Ribeiro (LC/L.2883-P,LC/IP/L.291) No de venta: P.08.II.G.28
(US$10), 2008.
66 La política fiscal en tiempos de bonanza, Ricardo Martner, (LC/L.2736-P,LC/IP/L.282) No de venta: S.07.II.G.74
(US$10), 2007.
65 Descentralização fiscal, políticas sociais, e transferência de renda no Brasil, José Roberto R. Afonso (LC/L.2669-P,
LC/IP/L.279) No de venta: S.07.II.G.20 (US$10), 2007.
64 Costa Rica: análisis crítico del proceso presupuestario, Roberto Fallas Mora, Fabián Quiroz Álvarez (LC/L.2668-P,
LC/IP/L.278) No de venta: S.07.II.G.19 (US$10), 2007.
63 Presupuestar en Colombia: buscando la gobernabilidad fiscal a través del presupuesto, Carolina Rentaría, Juan
Carlos Echeverri (LC/L.2635, LC/IP/L.277) No de venta: S.06.II.161 (US$10), 2006.
62 Presupuestar en Argentina, antes y después de la crisis de la deuda pública. Enseñanzas, posibilidades y
recomendaciones, Roberto Martirene (LC/L.2570, LC/IP/L.275) N° de venta: S.06.II.G.99 (US$10.00), 2006
61 Revalorización de la planificación del desarrollo, Luis Lira (LC/L.2568-P, LC/IP/L.274), No de venta: S.06.II.G.97
(US$10.00), 2006.
60 Presupuestar en Perú, Nelson Shack (LC/L.2557-P, LC/IP/L.273) N° de venta: S.06.II.G.85 (US$10.00), 2006

• El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
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41
 3.1. REFORMA DEL ESTADO

El funcionamiento eficiente de la gestión pública conlleva relaciones, dinámicas y sinergias

con la sociedad que parten de una decisión política de articulación con las demandas
sociales en una construcción conjunta, lo cual implica un cambio de actitudes en todos
los ciudadanos. Para ello es necesario implementar estrategias que democraticen el
Estado, de manera que en el futuro la participación ciudadana, la rendición de cuentas,
la transparencia, la eficiencia, la evaluación y la retroalimentación en las políticas públicas
se conviertan en prácticas cotidianas y mejoradas, y los pobladores ejerzan su ciudadanía
activa en la defensa de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, y desarrollen
sus capacidades para la vigilancia, supervisión y demandas hacia sus gobernantes.

Durante la década de 1990, el Estado peruano se redujo en varios aspectos y creció en

otros. En su conjunto, el Estado fue reformado indirectamente por las políticas de ajuste
estructural, una de cuyas metas fue reducir el tamaño y el alcance de la intervención
pública. Ello ocasionó el debilitamiento marcado del Estado, con una economía fiscal
relativamente pequeña en comparación a otros países de la región.

Asimismo, se realizaron importantes innovaciones como la privatización de empresas

públicas, la creación de organismos reguladores, los presupuestos funcionales progra­
máticos, y se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). No obstante, el aparato
estatal perdió fuerza al suprimirse entidades de dirección estratégica como el Instituto
Nacional de Planificación y el Instituto Nacional de Administración Pública. A partir del
2001 se impulsó el proceso de descentralización mediante la regionalización, tema que
se desarrolla con mayor detalle en el Eje Estratégico 5.

El empequeñecimiento del Estado se expresó en una disminución en el número de

empleados públicos, que pasaron de representar el 15% de la PEA ocupada en 1990 al
8% en el 2006.

El cuadro 3.1 muestra que la gran mayoría de trabajadores públicos pertenece al régimen
del Decreto Legislativo 276, el cual usualmente otorga remuneraciones más bajas y bene-
ficios como gratificaciones y compensaciones por tiempo de servicios (CTS) en montos
menores y sin depósitos individuales, en forma distinta a lo que se brinda en el sector
privado. En el ejercicio del año 2006, la planilla del sector público fue de solo el 5% del PBI.

Cuadro 3.1
Personal en las entidades del sector público y costo en el Perú
Ejercicio 2006

Nombrados Contratados Personales Total general

Concepto N° Costo miles N° Costo N° Costo N° Total miles
personas S/. personas miles S/. personas miles S/. personas S/.
D. L. 276 204 477 4 389 403 44 733 665 932 2565 42 005 251 775 5 097 341
D. L. 728 6166 127 522 32 674 1 044 165 866 14 925 39 706 1 186 612
Proyectos de inversión 4 253 34 341 140 098 1 944 28 131 36 289 168 483
Otros 370 204 6 906 957 46 310 623 595 74 462 1 055 063 490 976 8 585 617
Total 580 851 11 424 136 158 058 2 473 791 79 837 1 140 125 818 746 15 038 054
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. La información corresponde a los gastos de personal de las entidades del gobierno nacional
y los gobiernos regionales y locales, de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional presentados por las entidades al cierre del ejercicio.
El tamaño del Estado, medido por la presión tributaria, no superó el 15,0% entre 1970
y 2009. En este largo periodo, el sistema impositivo se sustentó principalmente en la
recaudación indirecta, que es de fácil gestión pero afecta a los consumi­dores finales. En
el periodo 2006-2009, la participación de los impuestos indirectos se redujo del 73,4% en
la primera mitad de la década de 1990 al 57%, y los impuestos directos se elevaron del
17% al 30,9%. Asimismo, la presión tributaria se elevó del 11% entre 1985-1989 al 15%.
Para mayores detalles, véase el siguiente cuadro:

Cuadro 3.2
Evolución del sistema impositivo en el Perú, 1970-2009
(Estructura porcentual)

1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 1998- 2001 2006-

Clasificación
1974 1979 1984 1989 1994 1997 2000 -2005 2009
I. Ingresos tributarios 86,3 89,5 84,5 91,1 90,3 88,9 85,6 86,6 87,9
A. Impuestos directos 32,5 36,4 22,8 22,3 17,0 21,7 20,3 24,3 30,9
1. Renta 26,4 20,2 16,8 17,1 14,6 21,6 20,2 24,3 30,9
2. Patrimonio 4,7 4,0 3,2 4,0 2,3 0,1 0,1 0,0 0,0
3. Exportación 1,4 12,2 2,9 1,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
B. Impuestos indirectos 53,8 53,2 61,6 68,8 73,4 67,2 65,4 62,3 57,0
1. Producción y consumo 31,2 40,6 44,9 51,1 56,4 54,0 56,0 57,3 44,6
2. Importaciones 17,8 13,8 18,3 17,8 11,7 10,6 10,9 8,4 9,4
3. Otros 4,8 -1,2 -1,6 -0,1 5,3 2,6 -1,5 -3,4 2,9
II. Ingresos no tributarios 13,7 10,4 15,5 8,9 9,7 11,1 14,4 13,4 12,1

El Perú hacia el 2021

Total impuestos 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Total impuestos / PBI (%) 13,2 14,2 14,7 11,1 12,0 13,9 12,9 12,8 15,0

Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas, Banco de la Nación, Banco Central de Reserva del Perú (Gerencia
de Estudios Económicos), Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, Aduanas, Empresa Nacional
de Comercialización de Insumos, ECASA y Petroperú.
Elaboración: CEPLAN

La paulatina recuperación de la capacidad operativa del Estado al elevar la recauda-

ción tributaria con respecto al PBI, la reducción de los impuestos indirectos respecto
a los di­rectos, así como la sana disciplina fiscal preservada en los últimos años, son
/

fortalezas que merecen vigorizarse en el futuro, a fin de posibilitar un sistema tribu-

Plan Bicentenario

tario más equitativo que incremente la efectividad del Estado en el cumplimiento de

sus objetivos.

Los cambios realizados en los últimos años son muy importantes, pero no suficientes para
garantizar la efectividad de la gestión pública. Históricamente, el Estado ha minimizado
su actuación como promotor de proyectos de infraestructura de soporte productivo, pro-
gramas de innovación tecnológica productiva y proyectos estratégicos para el fo­mento
de la inversión privada. Esto se muestra en el cuadro 3.3, donde se observa que el gasto
público en los sectores productivos ha sido proporcionalmente menor frente al incre-
mento del gasto en los sectores sociales. 109
 Cuadro 3.3
Distribución del gasto público por funciones en el Perú, 1997-2010
(Participación porcentual)

Promedio
Funciones 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1997-2000
I. Gasto público en crecimiento
10,5 8,5 7,5 7,0 7,6 7,6 8,0 10,3 11,1 24,2 23,5
económico
Energía y recursos minerales 0,9 0,7 0,4 0,6 0,8 1,3 0,9 1,7 1,6 2,7 2,7
Industria, comercio, turismo y
0,4 0,3 0,3 0,3 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 3,2 2,8
servicios
Pesca 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,2
Agricultura 3,7 3,4 3,0 2,2 2,1 1,8 2,5 2,7 2,5 4,1 3,4
Transporte 5,0 3,6 3,4 3,6 3,6 3,4 3,5 4,8 5,6 13,5 14,0
Comunicaciones 0,2 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,3 0,2 0,4 0,4 0,4
II. Gasto social 44,5 47,8 51,2 51,5 48,9 50,0 48,0 50,5 47,4 43,9 42,7
Educación y cultura 15,2 15,6 17,0 15,9 17,2 17,2 16,8 18,1 17,4 16,6 15,8
Salud y saneamiento 8,1 8,7 9,1 7,9 8,7 8,6 9,1 10,0 11,6 11,4 11,8
Asistencia y previsión social 20,7 23,1 24,4 26,8 22,0 23,2 21,3 21,2 16,7 13,8 13,5
Trabajo 0,1 0,1 0,4 0,7 0,6 0,6 0,5 0,6 0,5 0,6 0,3
Vivienda y desarrollo urbano 0,4 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,7 1,1 1,5 1,2
III. Gasto público en orden
15,5 13,9 12,7 11,6 11,0 11,4 11,4 11,4 10,9 9,0 8,9
interno y seguridad nacional
Orden interno, defensa y
15,5 13,9 12,7 11,6 11,0 11,4 11,4 11,4 10,9 9,0 8,9
seguridad nacional
IV. Gasto público en
29,5 29,7 28,6 29,9 32,4 31,0 32,6 27,8 30,7 22,9 24,9
administración y planeamiento
Legislativa 0,6 0,7 0,7 0,6 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3
Justicia 2,0 2,2 2,2 2,2 2,4 2,5 2,7 2,8 3,1 2,5 2,5
Administración y planeamiento 25,9 25,8 24,6 26,0 28,7 27,1 28,6 23,7 26,4 19,7 21,6
Relaciones Exteriores 1,0 1,1 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 0,8 0,5 0,6
Gasto total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Nota: Los porcentajes no suman exactamente 100% debido al redondeo.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Dirección Nacional de Presupuesto Público

La Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) ha señalado en el Marco Social

Multianual 2009-201171 la deficiente gestión de los programas sociales en lo que respecta
a su cobertura (los programas no llegan estrictamente a los supuestos beneficiarios), así
como la existencia de filtraciones (los beneficios se desvían de la población objetivo).

Hasta el año 2004, las filtraciones en el Programa del Vaso de Leche llegaban al 51,4%, y
en los Comedores Populares Urbanos al 45,2%. Por filtraciones se pierden 360 millones
de soles anuales.72

La aún pendiente reforma integral del Estado se encuentra amparada legalmente desde
CEPLAN

hace casi una década por la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Asimismo, la PCM cuenta con

71 Véase el apartado “Orientaciones de políticas para los programas sociales”, p. 23.

110 72 Marco Macroeconómico Multianual 2010-2012.
la Secretaría de Gestión Pública (SGP), la Secretaría de Descentralización, la Dirección
Nacional Técnica de Demarcación Territorial Técnica y la Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e Informática (ONGEI) como órganos técnicos que podrían ser suficientes
para llevar adelante dicha reforma. Sin embargo, estos órganos enfrentaron restricciones
presupuestarias que limitaron su desempeño e impidieron avances mayores.73

Entre los aspectos relevantes de la reforma del Estado se encuentra la incorporación de

un enfoque intercultural del patrimonio como aporte milenario de la diversidad de los
pueblos de nuestro territorio y como factor cultural que asegura un desarrollo equilibrado
y que tiene una dimensión de desarrollo social y económico.

La creación mediante Decreto Legislativo 1023 de la Autoridad Nacional del Servicio

Civil como entidad rectora del Sistema de Gestión de Recursos Humanos, con el fin de
contribuir al mejoramiento continuo de la administración del Estado a través del forta-
lecimiento del servicio civil, es un importante aporte dentro de lo que es la gestión por
resultados en la administración pública.

Por otra parte, con la dación de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Ley
29151) y su reglamento se consolidó a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
(SBN) como órgano rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales. La SBN ha venido
estableciendo una política de uso racional de los bienes del Estado, para convertirlos en
la palanca del desarrollo económico y social del país a través de una moderna gestión
del portafolio inmobiliario estatal y dentro de la política de descentralización del Estado,
apoyando en las transferencias de competencias y funciones a los gobiernos regionales,
mediante la capacitación y la asistencia técnica.

La reforma ha logrado reducir el número de los programas sociales de 82 en el año 2006

a 26 en el 2008, proceso que continúa. Uno de los impactos que merece destacarse es

El Perú hacia el 2021

la reducción de la desnutrición crónica infantil del 20,5% en el 2008 al 18,3% en el 2009,
gracias a mejoras en la racionalización, focalización y gestión de los recursos de estos
programas.

Otro componente importante de la reforma del Estado es la ejecución total del Plan de
Gobierno Electrónico del Perú, que propone la centralización de la información producida
en el Estado para permitir la accesibilidad y la disponibilidad plena a la ciudadanía, y la
dotación de una plataforma tecnológica única y compartida en el Estado, entre otras
ventajas.
/

Aún son muchas las dificultades sociales, institucionales, técnicas y políticas y de liderazgo
Plan Bicentenario

para implementar las propuestas de reforma integral de los poderes del Estado, así como
de las Fuerzas Armadas y Policiales.

En el Congreso se vienen planteando reformas al sistema electoral para fortalecer la

institucionalidad democrática en los partidos y la generación de mayores mecanismos
de control por parte de la población. La reforma orientada a la bicameralidad del Poder
Legislativo permitirá la doble reflexión y el carácter especializado de una de las cámaras,

73 En el año 2007, la SGP y la ONGEI contaban en conjunto con un presupuesto operativo de 0,005% del
gasto público para realizar esta transformación. 111
 así como el equilibrio de poderes. Para ello, habría que considerar la renovación por
tercios de los congresistas, la eliminación del voto preferencial, la presentación de ini-
ciativas legislativas por bancada y no por individuo, las limitaciones a la reelección y la
introducción de distritos electorales uninominales o binominales.

3.2. GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad es una de las herramientas más importantes para crear un entorno

favorable al desarrollo de mejores condiciones de vida para las personas. Es la base de la
democracia y contribuye a afianzar el Estado de derecho y la cohesión social, así como
a garantizar el crecimiento económico con equidad. Asimismo, busca soluciones en la
legitimidad y valoración de las instituciones nacionales e institutos políticos.

La gobernabilidad es un concepto que abarca varias dimensiones. En nuestro medio, la

gobernabilidad también se describe como la adecuada y equilibrada correspondencia
entre las demandas sociales y las ofertas del Estado, o el grado de equilibrio entre las
demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. El nivel de gobernabilidad
existente en un país puede influir sobre su nivel de competitividad a través de diversos
canales (culturales, sociales, políticos, macroeconómicos o microeconómicos). Cuando
la gobernabilidad es eficiente, el marco regulatorio que prevalece suele ser claro y con-
sistente, lo que garantiza un entorno de negocios estable y propicio a las empresas para
operar bajo condiciones de sana competencia.

Según el Banco Mundial, el concepto de gobernabilidad está referido al conjunto de

institu­ciones formales e informales que definen el modo en que es ejercida la autoridad en
deter­minado país. Para esta institución, las dimensiones o indicadores de gobernabilidad
son: voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia, crímenes y
terrorismo; efectividad del gobierno; ausencia de carga regulatoria; Estado de derecho
y control de la corrupción. El gráfico 3.1 muestra la evolución que ha tenido el Perú en
tales indicadores.

La corrupción en la sociedad peruana se ha hecho tan familiar que la tolerancia hacia

su presencia está muy extendida. Se trata de un fenómeno cuyas raíces se hunden en la
historia colonial, y que continúa con mayor énfasis en la instalación de la República y sus
recurrentes intermitencias, tanto dictatoriales como oligárquicas. Pero además, esos fun-
damentos porosos se reproducen hoy en día desde la cuna de la socialización peruana.74

El debilitamiento del Estado observado a lo largo de los años ha sido producto de múl-
tiples factores económicos, políticos, ideológicos e institucionales, y actualmente su
situación y capacidad operativa no le permiten asegurar siempre los bienes y servicios
básicos que debería ofrecer. Ello explica la escasa confianza y credibilidad de la población
en las instituciones públicas, debido a lo cual posiblemente ya no se requiera solo una
reforma convencional del Estado. Ciertamente, el Estado peruano se ha visto debilitado en
CEPLAN

la estructura social, pero es sin duda el único capaz de articular nuevamente a la so­ciedad
para lograr el desarrollo. Las debilidades del Estado para enfrentar adecuadamente los
conflictos sociales, como los socioambientales vinculados con las industrias extractivas

112 74 BRUCE, Jorge, “La corrupción. Un paradigma horadado”. Brújula, PUCP, octubre de 2007.
 Espacios Públicos
ISSN: 1665-8140
revista.espacios.publicos@gmail.com
Universidad Autónoma del Estado de México
México

Morales y Gómez, Juan Miguel

El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
Espacios Públicos, vol. 8, núm. 15, febrero, 2005, pp. 92-112
Universidad Autónoma del Estado de México
Toluca, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67681507

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 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social

El capital social y el valor público como ejes de

acción para el desarrollo social

Fecha de recepción: 22 de septiembre de 2004. Fecha de aprobación: 3 de

noviembre de 2004.
Juan Miguel Morales y Gómez*

RESUMEN
El propósito del presente ensayo es describir las teorías capital social y
valor público en tanto teorías que son susceptibles de estar integradas
bajo la idea de explicación de lo que puede ser recuperado de las orga-
nizaciones civiles, a fin de ser éstas las representantes de la sociedad en
general para conjugar con el gobierno y su administración pública,
políticas públicas acordes con las necesidades de la sociedad, además
de que el propio gobierno, desde la óptica del valor público, no sólo
debe conformarse con realizar sus funciones con eficiencia, sino bus-
car además, esquemas que posibiliten una mejor forma de satisfacer
las demandas de la sociedad de manera directa y en términos comple-
mentarios generar innovaciones que produzcan un nuevo valor público
para el beneficio de la comunidad, así de esta forma, tanto el capital
social como el valor público se constituyen como teorías innovadoras
para hacer que la sociedad organizada participe con los gobiernos para
lograr mejores condiciones de vida y éstos actúen para satisfacer las
demandas de la sociedad bajo esquemas de índole estratégico que re-
dundarán en la obtención de los resultados planeados, mediante la par-
ticipación social.

INTRODUCCIÓN
El ámbito municipal dentro de la estructura gubernamental, es un espa-
cio político administrativo que requiere ser atendido cada vez más con
el concurso de actores sociales que intervienen en él, y que promuevan
condiciones que permiten disponer de elementos que transformen de

*
Profesor de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la UAEM.
Maestro en Administración Pública y doctorante en Ciencias Sociales.

92
 Juan Miguel Morales y Gómez
condiciones que permiten disponer de ele-
mentos que transformen de manera perma-
nente y sostenida las realidades sociales,
económicas y políticas de las comunida-
des de las que forman parte.
En México, dado el nivel de atraso que tie-
nen una buena parte de sus municipios, en
virtud de las diferentes condiciones y si-
tuaciones políticas y económicas que se han
generado a lo largo de la historia del país,
se plantea de manera necesaria y urgente
la búsqueda de alternativas diseñadas a
efecto de modificar de manera positiva las
posibilidades de un mejoramiento econó-
mico, social y político de los habitantes de
cada región municipal.
La construcción teórica para la definición
de los conceptos, principios, planteamien-
tos que se determinan con base en las re-
flexiones a la luz de las necesidades que
demanda la sociedad, en cuanto a disponer
de un referente general que pueda ser ex-
traído para intentar utilizar las categorías
derivadas de esas teorías, con el fin de que
se puedan explicar los comportamientos,
relaciones, metodologías y propuestas de
la realidad que se percibe y observa; plan-
tear la conveniencia de conjuntar dos pos-
turas que vistas de manera inicial, parece-
rían distintas dado que una tiene que ver
con la organización social y la otra con la
organización y gestión gubernamental, no
obstante, tienen elementos que pueden con-
fluir para la búsqueda de mejores condi-
ciones de vida de las comunidades. En esa
búsqueda, se pueden encontrar rasgos que
permitan establecer los puntos de unión de
ambas posiciones teóricas, lo cual hará que
se produzca la construcción de una visión
93
novedosa que incluso ayude a explicar la
realidad que se tiene y observa.
De esta manera, la idea de construir dos
teorías novedosas como son el capital so-
cial y el valor público, propuestas respec-
tivamente por Robert Putnam y Mark
Moore ambos de la Universidad de Harvard
Estados Unidos a fin de que sean utiliza-
das para explicarse la realidad de las con-
ductas sociales y políticas de los miembros
de las sociedades municipales en México.
Además que abonarán en el camino de la
originalidad para una nueva concepción
de política y administración pública en
México.
Se inicia el abordaje teórico con el capital
social de Putnam para develar los elemen-
tos, categorías y supuestos que se ponen al
descubierto a fin de estudiarlos y analizar-
los así como ponerlos en práctica para ex-
plicarse realidades como la de los munici-
pios en nuestro país.
CAPITAL SOCIAL
El capital social se define de manera ini-
cial como una nueva manera útil de incor-
porarse a las discusiones sobre sociedad
civil. El capital social aparece en las dis-
cusiones de Lyda Judson Hanifan dentro
de los centros escolares de comunidad ru-
ral. Se utiliza el término para describir las
sustancias tangibles que cuentan para la
mayoría de las vidas diarias de la gente.
Hanifan se refiere al cultivo de la buena
voluntad, es decir de lo que significa la
beca, la condolencia y la cópula social para
que se genere una condición de mejora
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
miento o desarrollo de una unidad social.
Sin embargo, Robert Putnam, señala como
punto fundamental de sus investigaciones
y discusiones sobre la política, al capital
social. Existen también otras contribucio-
nes como por ejemplo las de Jacobs que se
refieren a la vida y a las buenas relaciones
de vecindad urbana, las de Bourdieu en
relación con la teoría social, Coleman en
sus discusiones del contexto social de la
educación, adicionalmente el propio Ban-
co Mundial lo ha tomado en tanto una for-
ma de organización útil. Se trata entonces
de demostrar que la cohesión social es crí-
tica para que prosperen las sociedades prin-
cipalmente en el aspecto económico así
como también se promueva el desarrollo
sostenible y por último Cohen y Prusak
adoptan el capital social como un enfoque
para el mantenimiento y el desarrollo de la
organización.
Una premisa fundamental que habrá que
entender en primer término lo constituye
la interacción, que a su vez, permite que la
gente construya con base en la confianza
entre todos a su comunidad. Significa sen-
tirse parte y pertenecer, además de la ex-
periencia de las redes sociales (que son las
relaciones de confianza y tolerancia que
pueden estar implicadas) se tienen grandes
ventajas como lo es poblar una región en
condiciones favorables.
El capital social debe ser concebido en tér-
minos de conexiones entre individuos, re-
des sociales y también considerar las nor-
mas de la reciprocidad y de monopolizar
el valor que se presenta en ellos. El capital
social se vincula muy de cerca con la lla-
mada virtud cívica, de tal suerte que ésta
94
tiene una dimensión de gran alcance cuan-
do se introduce en una red de relaciones
sociales recíprocas. El valor que se tiene
en la sociedad en relación con que muchos
individuos sean virtuosos de nada sirve si
se encuentran aislados, es decir no se cons-
truye riqueza en tanto capital social.
Una experiencia de investigación que apor-
ta Putnam es la referente a la cuestión de
averiguar en los gobiernos locales de Italia
los casos exitosos, de esta manera, detectó
que la lealtad política con el partido, la ideo-
logía, la estabilidad social, la armonía, los
movimientos de la población e incluso la
riqueza de los políticos no demostraron el
éxito de los gobiernos. Se trataba más bien
de que la concurrencia de la alta votación,
el alto número de lectores de un periódico,
así como la calidad de los miembros en so-
ciedades corales, en círculos, en clubes de
servicios, clubes literarios, en reuniones de-
portivas eran las organizaciones que tenían
un sello de confianza y por lo tanto produ-
cía comunidades acertadas. Se pretende que
la confianza lubrique la vida social. Entre
más confiemos en nosotros, podremos co-
nocernos mejor conformando con ello una
tradición sólida de acción comunitaria
exitosa (Putnam, 1993:XIII).
Derivado de lo anterior, es posible pensar
que el capital social concebido como la
interrelación humana que se organiza, se
conjunta y coincide para el mejoramiento
de su realidad social. La gente exitosa per-
tenece a las comunidades que tienen las
condiciones de emprender programas y
obras que beneficien a todos pero con la
participación de todos, debido a que existe
confianza, porque todos se conocen, ade-
 Juan Miguel Morales y Gómez
más está la aceptación de la ley en el senti-
do que la comunidad la observe bajo los
principios y valores de honestidad y con-
fianza para constituir redes sociales y polí-
ticas en un plano horizontal.
La ciudad de Florencia por ejemplo ha sido
una comunidad exitosa si estudiamos su
historia a lo largo de mil años, Se crearon
desde sus inicios los gremios, las fraterni-
dades religiosas y las sociedades de la to-
rre en la Edad Media, continuaron las co-
munas, las cooperativas y sociedades
mutualistas de ayuda; siguieron las asocia-
ciones de vecinos y una red extensa de clu-
bes y asociaciones, lo que ha permitido que
precisamente la pertenencia a estas orga-
nizaciones que tienen diferentes roles den-
tro de la sociedad, promueve un ambiente
de confianza, de ayuda para lograr mejo-
ramiento social, ello genera riqueza no sólo
económica, sino también y quizás sea lo
más importante riqueza cívica, donde los
miembros de las diferentes organizaciones
interconectadas en redes le dan un nuevo
valor tanto a lo que se alcanza como a las
relaciones humanas permanentes.
El capital social en virtud de lo señalado an-
teriormente, se concibe como la acción del
mismo en tanto confianza, normas de grupo
y redes de ayuda a uno mismo, en este senti-
do se tiende a que el uno mismo se refuerce y
sea acumulativo, es decir, la colaboración
acertada construye conexiones que hace que
la colaboración sea posible. Quien tiene con-
fianza en la estructura del capital social es
más exitoso debido a que consigue nuevas
oportunidades y eso le da un mayor valor al
proceso de construcción de las relaciones y
redes humanas (Putnam, 1993).
95
Conviene abundar en el concepto de capi-
tal social sobre todo visto como lo propo-
ne Spagnolo, quien lo define como la hol-
gura para aplicar el poder presente en una
relación social, la cantidad de poder de cas-
tigo social creíble y disponible como una
amenaza en exceso del requerido para man-
tener cooperación en la interacción social
(Spagnolo, 1999:1-25).
Putnam aporta al capital social estudios
empíricos que muestran las evidencias de
la membresía organizacional. De esta ma-
nera, se requiere clarificar tanto el punto
de vista de la cooperación en la interacción
social como en la experiencia de los miem-
bros dentro de las organizaciones que yo
llamaría exitosas.
De lo anterior podemos derivar que el ca-
pital social tiene implicaciones para el des-
empeño de las organizaciones, así como
para los ciudadanos. Unas y otros están
íntimamente ligados donde precisamente
no es posible separarlos ya que los ciuda-
danos como tales adquieren trascendencia
en la medida que pertenezcan a las organi-
zaciones y éstas, generan las condiciones
y ambientes propicios para que se desarro-
lle la confianza y la cooperación a fin de
lograr operar la consecución de bienes y
servicios que respondan a las demandas de
los propios ciudadanos.
El capital social puede entenderse enton-
ces, como un activo que es inherente a las
relaciones sociales entre los individuos,
comunidades, sociedades y redes. Como
activo tiene que ser administrado y desa-
rrollado para que adquiera valor (Leana y
Van Buren III, 2003:538-555).
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
Las relaciones sociales en su justa interacción
humana dentro de organizaciones, comunida-
des y redes producen algo más que relaciones
y logros, es la conjunción de ambos y la
potencialización futura de construcciones de
valor que permite que los miembros de una
comunidad arriben a mejores niveles de vida.
La acumulación de capital social entendi-
do como un proceso cuya política econó-
mica no debe permitir que los efectos per-
versos de las fuerzas invisibles del
mercado destruyan el capital social de las
comunidades, como lo es la inestabilidad
y la inseguridad pública. De ahí que sea
necesario ante los embates del modelo
neoliberal con sus consecuencias desastro-
sas, se ponga en operación el capital social
como el instrumento que proteja los valo-
res del orden social (Leana y Van Buren
III, 2003).
Esta situación puede presentarse en cual-
quier espacio, por lo que es conveniente
desarrollar las condiciones que eviten que
se destruya el capital social, ya que de lo
contrario, será muy difícil reponerlo pues
su impacto será negativo deteniendo el
avance y progreso de esa comunidad es-
pecífica, que además se verá amenazada
por las políticas economicistas que bus-
can la maximización de utilidades para un
reducido número de beneficiarios y la con-
secuente pérdida de riqueza para la comu-
nidad.
Al tratar de examinar el desarrollo de cual-
quier institución humana, resulta difícil su
conocimiento, entendido éste desde la óp-
tica del transcurrir del tiempo. Los ritmos
de los cambios institucionales son lentos,
96
es frecuente que varias generaciones ten-
gan la necesidad de atravesar la institución
antes de poder estar en condiciones de sen-
tir y apreciar sus efectos, que se producen
por la cultura y la conducta de sus partici-
pantes a lo largo del tiempo y por el actuar
de las generaciones. Se puede bajo esta idea
que las novedades y las extravagancias de
participantes individuales disimulan las
tendencias más profundas. Lo que signifi-
ca que la cultura y la conducta de los parti-
cipantes se van transformando en el tiem-
po y que va pasando de generación en
generación hasta conformarse un ambien-
te cultural que le da identidad a los miem-
bros de esa institución (Putnam,1993: 84).
De lo anterior, se desprende que la expe-
riencia de las comunidades regionales ita-
lianas señala una tendencia para entender
cómo se logra cristalizar la construcción
del capital social. Donde precisamente la
integración de organizaciones naturales en
las regiones italianas producen una parti-
cipación política y social importante dado
los resultados para generar bienestar social.
Conviene señalar derivado de la obra de
Putnam la capacidad de la ciudadanía de
cada región de constituir un nuevo modo
de hacer política, siendo a través de la Co-
munidad Cívica que como indicador de las
regiones del norte y sur de Italia, permite
evaluar el grado de calidad de este rubro.
El éxito de las instituciones ya desde la
época de Maquiavelo en el siglo XVI de-
pendía de la virtud cívica de los ciudada-
nos. Esta tendencia fue sustituida por la
visión de Hobbes y Locke que pusieron el
acento en el individualismo haciendo a un
lado la importancia de la Comunidad Cívi-
 Juan Miguel Morales y Gómez
ca, no obstante en la sociedad norteameri-
cana en épocas recientes se ha abierto el
debate entre el individualismo y la tradi-
ción comunitaria, lo cual deja ver que las
sociedades están buscando en la tradición
de la cultura de cada pueblo las virtudes
ciudadanas en tanto sean capaces de cons-
tituirse y organizarse para lograr produc-
tos que vengan a satisfacer necesidades co-
munitarias.
El compromiso cívico se traduce en la par-
ticipación de la gente en los asuntos públi-
cos. La virtud cívica no es altruismo, sino
debe ser interés propio, es decir, implica
pensar y actuar para los beneficios a largo
plazo para el individuo o grupo que se for-
man con un común denominador: coope-
rar con los demás.
Otro indicador importante lo es la igual-
dad política, lo cual quiere decir que todos
deben tener los mismos derechos y obliga-
ciones. Se trata entonces de establecer re-
laciones horizontales de reciprocidad y
cooperación, las verticales no son el vehí-
culo adecuado, puesto que generaría una
relación de autoridad con dependencia,
donde unos deciden y otro simplemente
obedecen. Lo fundamental es contar sí con
un liderazgo político, pero que sea demo-
crático. La participación de los ciudadanos
se convierte en el principal fundamento de
las relaciones entre los ciudadanos entre sí
y con los gobiernos locales.
Dentro de las formas para medir el índice de
Comunidad cívica, se resumen en cuatro
indicadores: el número de asociaciones por
habitante, deportivas, de recreación, científi-
cas, culturales, técnicas, económicas, de sa-
97
lud, de servicio social, religiosas, etcétera; el
número de lectores de los diarios, que signi-
fica el interés de las personas por los asuntos
públicos; la participación en referéndums, y
el voto de preferencia por un candidato parti-
cular, con la libertad para optar voluntaria-
mente, que llevada a los hechos era el resul-
tado de prácticas clientelistas y que se
interpreta como indicador de ausencia de Co-
munidad cívica. En este sentido, es pertinen-
te establecer que se requiere que la participa-
ción sea política y que impacte en calidad de
vida ciudadana en aras de contribuir en el
desarrollo y avance de la comunidad en su
conjunto.
También vale la pena señalar que la vida
pública se organizaba de modo jerárquico,
los asuntos públicos eran considerados
como de responsabilidad exclusiva de los
políticos y por lo tanto la participación es-
taba impulsada por el interés particular y
en consecuencia la corrupción era la nor-
ma. Los dirigentes políticos se mostraban
escépticos con la idea de participación de
la gente. Tenían más contacto con los po-
bladores que con las regiones altamente
cívicas. En este sentido, los habitantes en
tal situación, se sienten impotentes, explo-
tados e infelices.
La historia tiene un valor en identificar el
fracaso o éxito de las regiones del norte y
sur italiano, dado que en el sur si bien con
condiciones de riqueza en el reino de los
Normandos, los cuales tenían una estruc-
tura social autocrática, con fuertes elemen-
tos feudales, burocráticos y absolutistas.
Con el paso del tiempo se reforzó una es-
tructura social polarizada de latifundios y
campesinos empobrecidos. Esto puede cla
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
ramente explicar el origen de las condicio-
nes de poca participación de los ciudada-
nos y de la confianza entre ellos y sus go-
biernos.
Por lo que se refiere al origen histórico del
norte, comenzó por la formación de aso-
ciaciones voluntarias entre grupos de ve-
cinos para proveer ayuda mutua en mate-
ria de defensa y cooperación económica.
Las ciudades-estado llevaron la participa-
ción de la población en los asuntos públi-
cos a niveles sin precedentes. Con el tiem-
po se formaron gremios de artesanos y
comerciantes que empezaron a presionar
por reformas políticas. Se multiplicaron las
asociaciones vecinales, organizaciones
parroquiales, confraternidades religiosas,
que se convirtieron en protagonistas de los
asuntos locales. Esto como se puede apre-
ciar demuestra el origen y evolución de la
asociación ciudadana y su participación en
los asuntos públicos y por ende, en una
mayor efectividad en la concreción de los
servicios públicos para las comunidades
pertenecientes a estas regiones del norte
de Italia.
Con lo anterior, se puede afirmar que se
fue construyendo con el tiempo y con la
efectividad y los resultados de la asocia-
ción comunitaria, una cultura asociativa
que se tradujo en el florecimiento de las
asociaciones de ayuda mutua que presta-
ban apoyo para los desocupados, ancianos,
embarazadas y otros que experimentaban
una sociedad aceleradamente cambiante, y
de cooperativas de productores y consumi-
dores. Estas asociaciones cumplían impor-
tantes funciones políticas latentes, ya que
de ella surgieron los dirigentes de diversos
98
movimientos políticos y sindicales. hasta
conformar el partido político popolare.
Por otra parte, es pertinente señalar que las
actitudes y conductas se van modificando
con el tiempo y entonces al comparar tales
actitudes y los comportamientos ante de-
terminada situación, encontramos posicio-
nes distintas. De aquí se desprende que la
reforma regional de la experiencia italiana
ha afectado a la política de fondo. Como
resultado de este cambio institucional, los
líderes políticos italianos siguen caminos
diferentes, ello plantea que se han despo-
jado de los ideales originales, por lo tanto
su dirección, esquema de colaboración po-
sición con el enemigo es diferente en com-
paración con la cultura anterior Ahora los
líderes y ciudadanos italianos de las comu-
nidades dependen de las agencias para la
acción gubernamental, en donde éstas tam-
bién son diferentes (Putnam, 1993: 99).
Entender que la ciudadanía recibe el ser-
vicio mejorado normalmente, aunque ha-
brá algunas ocasiones que no sea así, en-
tonces los ciudadanos dirigen sus quejas a
oficiales diferentes, esto significa que las
cosas han cambiado debido a la reforma
regional por lo que se tiene claro que se
consigue más y mejor por vía comunitaria
regional que por la general o central.
Abundando en la discusión de lo nacional
o lo regional, del lado positivo se puede
decir que las nuevas instituciones son más
íntimas a las personas, es decir los gobier-
nos locales están más familiarizados con
las realidades regionales y por lo tanto son
más accesibles a las demandas de los ciu-
dadanos de cada región. En esta experien-
 Juan Miguel Morales y Gómez
cia se mantienen como laboratorios múlti-
ples la innovación política, caracterizada
por un estilo moderado, pragmático, tole-
rante, lo que significa una nueva manera
de hacer política. Se comprometen los in-
tereses de los grupos sociales regionales en
una unión líder comunitaria, lo que ha ga-
nado aprobación en términos graduales de
sus electores.
En la parte negativa es conveniente anotar
que la eficacia administrativa en los espa-
cios e instituciones regionales no se ha
materializado. Se utiliza como defensa de
lo nacional el hecho que en las regiones se
administran mal. Otro aspecto negativo es
que la reforma regional parece estar exa-
cerbando en lugar de estar mitigando la
problemática que enfrentan los ciudadanos
y sus gobiernos, las disparidades entre el
norte y el sur se expresan por los logros,
los éxitos del norte en comparación con las
regiones del sur, lo cual genera encono. No
obstante esta situación, se llegó a la deter-
minación de que con todos los problemas
que pueda tener la alternativa regional, es
preferible que continuar supeditados a las
decisiones del centro en este caso de Roma
(Putnam, 1993:113).
Un aspecto fundamental es la cooperación,
la cual implica la confianza en el otro, y
por consecuencia el otro confía en uno. Lo
mismo es aplicable para las organizacio-
nes sociales y políticas, y por supuesto en
la relación entre el gobierno y los grupos
privados. Aquí resulta pertinente saber
cómo es que surge la confianza en el ám-
bito social, es decir, entre personas que no
se conocen. La respuesta es mediante nor-
mas de reciprocidad que los individuos
99
internalizan y que son reforzadas por san-
ciones formales e informales. Con este es-
pectro de organización y de normatividad
se logra la cooperación además de que se
reducen los costos de transacción. Se trata
de una reciprocidad específica que es el
intercambio simultáneo de cuestiones que
se pueden considerar dentro del mismo ni-
vel de valor.
El cambio en las organizaciones tal y como
ocurrió en Italia, en el sentido de creación
de gobiernos regionales, tiene una influen-
cia sobre las prácticas que pueden medirse
en décadas. El impacto apreciable sobre la
estructura social y la cultura demanda mu-
cho más tiempo. Por lo tanto, tal y como lo
apunta Putnam construir capital social no
es fácil pero es el vehículo que hace fun-
cionar la democracia.
VALOR PÚBLICO
La otra teoría que se abordará es el valor
público, la cual juega un papel fundamen-
tal en la nueva concepción de la adminis-
tración pública, toda vez que ante los retos
y demandas de la sociedad para constituir
gobiernos eficientes, eficaces y efectivos,
además de que sean generadores de crear
dimensiones distintas que agregan valor,
plantea la necesidad de internarse en sus
fundamentos y en su propia definición a
fin de que se disponga del basamento que
servirá para intentar explicarse la realidad
y a la vez su modificación, a través de una
nueva forma de pensar y operar la gestión
pública.
Ante la demanda social que reclama al sec-
tor público que genere valor e innove en
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
los métodos para solucionar problemas so-
ciales como el paro, la pobreza o la violen-
cia urbana, la respuesta de Moore no con-
siste en posicionarse en relación con los
diferentes discursos ideológicos, sino que
nos hace caer en la cuenta de que en el ori-
gen del debate se encuentra la comparación
que, de manera poco reflexiva, se suele
hacer entre el sector público y privado y,
más específicamente, entre la eficiencia de
las organizaciones públicas y la de las em-
presas privadas. La gestión empresarial es
igualmente aplicable al sector público, di-
cho debate se plantea de manera errónea
ya que el sector público crea valor de una
manera diferente al sector privado. Para
Moore, el sector público, a pesar de poder
crear valor en la provisión de determina-
dos bienes y servicios que el sector priva-
do no puede producir, fundamentalmente
crea valor en la manera en que produce
dichos bienes, es decir, a través del diálo-
go comunitario, la participación social y
el respeto a los valores constitucionales y
democráticos1 (Moore, 1998:16).
Como se podrá apreciar en este conjunto de
planteamientos, vale la pena puntualizar la
importancia que tiene hoy en día la visión de
lo público y de lo privado. Esencialmente
cómo es posible echar mano de lo privado en
cuanto a los éxitos de su gestión, para luego
capitalizar sus prácticas y utilizarlas para el
beneficio del sector público. Desde luego,
conviene apuntar que esta dinámica no pue-
de ser extrapolada inconscientemente, pues-
to que sólo en algunas acciones, programas
o decisiones son susceptibles de utilizarlas
efectuando las adecuaciones necesarias para
el sector público.
100
Lo que es importante destacar es cómo se
diseñan los procesos y cómo se solucio-
nan los problemas que se presentan para
uno y otro sector, se puede concluir que se
trata de dos maneras diferentes de respon-
der, ya que no siempre se tiene como fina-
lidad la producción de bienes y servicios.
Lo importante es entender que los resulta-
dos son importantes, pero lo verdaderamen-
te indispensable para el sector público en
tanto generador de valor, es precisamente
la utilidad por así decirlo de la participa-
ción ciudadana y del diálogo comunitario.
Eso es lo que en verdad nutre al sector pú-
blico, ya que está poniendo en juego no
únicamente la satisfacción de necesidades
mediante esquemas de eficiencia y efica-
cia, sino que incluye valores humanos que
permanentemente se ponen en juego y que
se cristalizan en la confección de una cul-
tura del diálogo y del entendimiento para
buscar soluciones que tiendan a darle sa-
tisfacción a los problemas colectivos. Ello
entonces coloca a la finalidad del sector
público en atender la equidad y la justicia.
El directivo público tiene la responsabili-
dad de estimular y conducir el diálogo co-
munitario para la definición y constante
evaluación de la gestión pública. Mark
Moore propone romper con la clásica di-
cotomía entre política y administración,
otorgando a una nueva clase de responsa-
ble público, el directivo, capacidad políti-
ca, expresada de manera efectiva a través
de la denominada "gestión política"
(political management). Fundamentalmen-
te, el directivo público debe encargarse de
obtener una misión o mandato explícito
para su organización o programa, de cuya
 Juan Miguel Morales y Gómez
ejecución posteriormente debe rendir cuen-
tas ante los representantes democráticos de
la sociedad. No se trata de que el directivo
imponga su propia concepción del valor
público, sino que tome la responsabilidad
de obtener dicho mandato y obligarse a su
cumplimiento.2 El directivo, consciente de
que su capacidad de acción viene determi-
nada por el equilibrio de fuerzas en el en-
torno político formado por diversos acto-
res internos y externos a la administración,
debe construir bases de apoyo que confie-
ran legitimidad a su mandato, más allá del
apoyo del partido político en el gobierno
(Moore, 1998).
Derivado de lo anterior, resulta pertinente
establecer que el gerencialismo en tanto
expresión de una administración que bus-
ca como finalidad la ejecución eficaz, efi-
ciente y responsable del mandato político
democrático, no debe necesariamente vin-
cularse con determinadas ideologías o va-
lores como lo es el neoliberalismo o la pri-
macía de la iniciativa privada. La gestión
está al servicio de los objetivos que los
representantes democráticos establezcan.
De hecho, consciente de los riesgos éticos
del modelo de directivo y de administra-
ción que propone, Moore trata explícita-
mente las exigencias éticas del directivo
público así como el deber directivo de fo-
mentar constantemente el diálogo comu-
nitario sobre la gestión pública con el fin
de garantizar así el gobierno responsable
de la sociedad (Moore; 1998:18).
Es de apreciarse la responsabilidad que tie-
ne un funcionario público, principalmente
aquel que desempeña actividades relacio-
nadas con la toma de decisiones, puesto que
101
se trata del responsable de promover y lo-
grar que el diálogo entre sociedad y gobier-
no sea una realidad, que incluso sea la que
día a día forme las bases de nuevos valo-
res y costumbres sustentadas en una con-
cepción cultural de la participación y de la
producción del valor público. Se trata bajo
esta concepción, de integrar nuevas opor-
tunidades de participación, de acción y de
logros que se orienten a la solución de pro-
blemas públicos. Este es en verdad el sen-
tido del valor público que se desarrolla en
la medida que técnica y políticamente se
viabiliza mediante la participación social
y el diálogo permanente entre gobierno y
sociedad, para que conjuntamente se cons-
truyan estrategias continuas para elevar la
calidad de vida de toda la sociedad.
No cabe duda que el directivo público bajo
esta concepción de construir valor públi-
co, tiene que soportar su comportamiento
en la ética que asumen al tomar posesión
de su cargo, lo cual constituye una ejecu-
ción y actuación virtuosa. También consi-
derar que se presentan diferentes esquemas
de diagnóstico para guiar a los gestores en
el análisis del contexto en el que operan y
medir el potencial para llevar a cabo una
acción efectiva. Identifica tipos de inter-
vención que los gestores pueden realizar
para explotar el potencial del contexto po-
lítico y organizativo con el fin de crear va-
lor público (Moore, 1998:19).
La actuación del directivo público requie-
re que esté preparado con valores y con
capacidades a fin de hacer frente a los re-
tos que demanda la comunidad. Para lo cual
deberá dominar plenamente la elaboración
de diagnósticos adecuados que precise los
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
problemas que se observan o que se identi-
fican, ello para plantear con alto grado de
efectividad la solución o soluciones toman-
do en consideración el contexto político y
el de funcionamiento organizacional a fin
de generar valor público.
Los directivos públicos más bien se con-
vierten en estrategas en lugar de técnicos
(Herman, 1984).3 Tienen que dimensionar
lo que sucede a su alrededor, miran hacia
fuera, intentando averiguar el valor de lo
que están haciendo, y también se orientan
hacia abajo, intentando determinar la efi-
cacia y la adecuación de sus medios.
Involucran a los políticos que rodean a su
organización para ayudarles a definir el
valor público y a diseñar la gestión de sus
organizaciones, y anticipan un mundo de
conflictos políticos y tecnologías cambian-
tes que, con frecuencia, les obliga a
rediseñar sus organizaciones en lugar de
esperar un entorno estable que les permita
perfeccionar sus operaciones actuales.4 En
un mundo como éste, las reflexiones so-
bre cómo utilizar un servicio público como
pudiera ser una biblioteca para satisfacer
las necesidades de los niños de madres tra-
bajadoras se considerarían potencialmente
valiosas, y no como las ideas peligrosas de
una burócrata con ganas de erigir su pro-
pio imperio.
Aquí se resalta de manera singular para
definir y producir ese valor público, la idea
es que la organización pueda identificar con
claridad la posibilidad de que surja un con-
flicto de carácter político, el cual definiti-
vamente hará que la organización tenga la
necesidad de transformarse para estar en
102
condiciones de adaptarse a la realidad, con
el fin de dar respuesta a los problemas que
la comunidad plantea. Esa acción de cam-
bio en general en toda la organización es
producto de la necesidad del conflicto po-
lítico, hace que el directivo actúe con un
conocimiento gerencial en términos de efi-
ciencia pero también desde la óptica polí-
tica su responsabilidad está con las causas
sociales.
El generar valor público, no es una tarea
fácil, se requiere de extraer de la teoría
aquellos fundamentos que sean de utilidad
para entender el sentido y significado del
valor público. Así por ejemplo la teoría de
la democracia y su aplicación centrarían la
atención en conocer el grado de satisfac-
ción de los políticos con los resultados de
la organización. Ello quiere decir que un
directivo debe definir que su organización
está en condiciones de conseguir los pro-
pósitos sustantivos. Las técnicas del aná-
lisis de costo-beneficio, son útiles para cal-
cular el valor que obtienen los beneficiarios
individuales en relación con el precio que
aquellos que apoyan la iniciativa han pa-
gado. Basándose en la gestión privada, se
podría estimar el valor de la organización
midiendo la satisfacción de sus clientes
(Osborne y Gaebler, citado por Moore
1998: 47).
El término cliente no obstante, puede so-
nar para la concepción genérica de la ad-
ministración pública como traspolar las
condiciones de la realidad privada en tanto
generadora de beneficios relacionados con
los costos, a una realidad de las reglas del
mercado y por ende de la oferta y deman-
da. El funcionamiento de la administración
 Juan Miguel Morales y Gómez
pública. Para medir los resultados y por
ende la satisfacción de los clientes o usua-
rios, implica sustituir el valor implícito de
la administración pública por el de gerencia
pública. Sin embargo, es importante no per-
der de vista siempre en esta conjunción de
lo político y lo administrativo, como condi-
cionantes para producir valor público.
Ahora bien, se parte de la base de que los
directivos públicos pueden desarrollar una
concepción útil del valor público si inte-
gran: a) la reflexión sustantiva sobre lo que
es valioso y eficaz; b) un diagnóstico de
las expectativas políticas; y c) análisis de-
tallados de lo que es viable operativamente
(Heymann citado por Moore, 1998: 47). En
resumen, al concebir el valor público, los
directivos deben encontrar una manera de
integrar la dimensión política, la dimensión
sustantiva y la dimensión administrativa
(Moore, 1998).
Como se podrá apreciar, se trata que el di-
rectivo público conjugue una serie de co-
nocimientos, valores e intuiciones que le
permitan conducirse adecuadamente para
resolver problemas siempre con la idea de
aportar valor público a la solución de la
problemática.
Por otra parte, los directivos públicos no
pueden conseguir los resultados deseados
sin utilizar recursos de usos alternativos.
Por ejemplo, mantener las calles limpias,
proteger a los marginados de la pobreza,
de la ignorancia y el paro, e incluso recau-
dar los impuestos que la sociedad ha esta-
blecido, luego entonces. Los directivos
públicos necesitan dinero para comprar
equipo, pagar a sus trabajadores y prestar
103
los servicios que han sido determinados
desde la posición legislativa. El dinero se
recauda a través del poder coercitivo de la
tributación, y deja así de destinarse a otros
usos, principalmente el consumo privado
(Moore, 1998:61).
Esta circunstancia de disponer del dinero
originado por los impuestos, para hacer fren-
te a las múltiples necesidades de la sociedad,
implica que la ciudadanía está de acuerdo con
contribuir a fin de que el gobierno utilice los
recursos con eficiencia y a su vez consiga la
equidad y la justicia y por consecuencia, pro-
ducir conjuntamente con la participación de
la sociedad el valor público indispensable,
para pasar de una condición tradicional a una
condición enriquecedora —más que de va-
lor económico, valor público— que finalmen-
te es ese el sentido y propósito de la acción
gubernamental. Nuevamente en este plantea-
miento es claro que la idea de búsqueda de
valor público se logra si se hace funcionar la
interacción gobierno-sociedad-gobierno de
manera continua, de tal suerte que se facilite
la participación política de la sociedad y por
ello, el gobierno responda con decisiones y
logros que la sociedad demanda, pero que las
respuestas a estas demandas se construyan
para beneficio de ella con un valor agregado
de parte del propio gobierno.
La forma en cómo se atendió y resolvió un
problema de servicio bibliotecario en los
Estados Unidos en una Biblioteca, mues-
tra claramente que aplicando con sentido
común y también poniendo al servicio de
la solución de la problemática la idea de
innovación en lo referente a la búsqueda
de proporcionar un mejor servicio a los
ciudadanos. Esto quiere decir que se le ocu
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social

rrió a la directora una idea dado que las
madres llevaban a sus hijos a la biblioteca
para que se entretuvieran mientras ellas tra-
bajaban, el resultado fue que los niños ju-
gaban y por supuesto no se comportaban
adecuadamente, entonces la directora en-
contró una respuesta al problema dentro de
su propia organización. Con una pequeña
reorganización se podría garantizar que
hubiese personal adecuado para vigilar a
los niños, e incluso para impartir progra-
mas de comprensión de las lecturas. Se
podrían hacer modificaciones en la biblio-
teca para crear una sala especial para el
programa, donde se podrían proyectar pe-
lículas como parte del programa educativo
(Moore, 1998:39).
Cuanto más pensaba en ello, más le pare-
cía que atender a estos niños en la biblio-
teca formaba parte de la misión actual de
la organización.5 Podría suponer, tanto para
ella como para sus colaboradores, una opor-
tunidad para fomentar la lectura y el amor
a los libros entre los niños para toda la vida.
Además, le parecía que las demandas que
estos niños y sus padres hacían a la biblio-
teca eran tan pertinentes como las que ha-
cían muchos otros que utilizaban la biblio-
teca de forma diferente (Moore, 1998).
En esta experiencia de no sólo resolver un
problema que se había presentado, sino que
además se conjuga una serie de decisiones
y acciones que le permite a esta funciona-
ria adecuarse a una nueva realidad y que
ella podía controlar realizando las accio-
nes pertinentes y con ello redimensionar la
misión de la biblioteca pasando de un ser-
vicio tradicional a otro de fomento y cons-
trucción de hábitos de estudio para las nue-
vas generaciones.
Adicionalmente a esta idea es conveniente
anotar que la biblioteca amplió sus fun-
ciones sin dejar de atender a los usuarios
que asisten bajo el esquema tradicional, que
es la consulta y la lectura de libros de acuer-
do con necesidades académicas o en gene-
ral por el gusto de conocer mediante la lec-
tura diversas situaciones, hechos, formas
de ver la vida.
En resumen, desde este punto de vista, los
directivos públicos se convierten en
estrategas en lugar de técnicos. Miran ha-
cia fuera, intentando averiguar el valor de
lo que están haciendo, y también hacia aba-
jo, intentando determinar la eficacia y la
adecuación de sus medios. Involucran a los
políticos que rodean a su organización
para ayudarles a definir el valor público y
a diseñar la gestión de sus organizaciones,
y anticipan un mundo de conflictos políti-
cos y tecnologías cambiantes que, con fre-
cuencia, les obliga a rediseñar sus organi-
zaciones en lugar de esperar un entorno
estable que les permita perfeccionar sus
operaciones actuales.6 En un mundo como
éste, las reflexiones de la directora de la
biblioteca sobre cómo utilizar la bibliote-
ca para satisfacer las necesidades de los
niños de madres trabajadoras se conside-
rarían potencialmente valiosas, y no como
las ideas peligrosas de una burócrata con
ganas de erigir su propio imperio(Moore,
1998: 65).
Por otra parte, es importante establecer con
claridad la diferencia entre la evaluación
que los ciudadanos y sus representantes

104
 Juan Miguel Morales y Gómez
hacen de la actividad pública y la que rea-
lizan los clientes. Un detenido no es preci-
samente la persona más apropiada para juz-
gar el valor de la actividad policial. Ni
tampoco lo es el cliente del programa so-
cial. El cliente final de la actividad pública
no es el individuo, que obtiene servicios u
obligaciones en los encuentros individua-
les —los clientes de la empresa— sino los
ciudadanos y sus representantes en el go-
bierno, que tienen ideas más generales so-
bre cómo se debe organizar un departamen-
to de policía o cómo se debe administrar
un programa social. (Moore, 1998:70).
Es de apreciarse en el párrafo anterior lo que
el autor señala, pues se refiere a la concep-
ción de ciudadanos y nunca de clientes a efec-
to de poder realizar la evaluación de las ac-
ciones públicas. En este sentido el concepto
de ciudadano va más allá de la simple deno-
minación en su comparación o en todo caso
en su sustitución por el término cliente,
donde la estructura gubernamental se le per-
cibe dentro de una concepción ligada a lo
social y público en tanto beneficio común.
Los conceptos —competencia política-
mente neutral, análisis político, evaluación
de programas o servicio al cliente— pue-
den eliminar el papel preeminente de la
política cuando hay que definir lo que debe
producir el sector público. La política con-
tinúa siendo el auténtico arbitro del valor
público, al igual que las decisiones de con-
sumo privado arbitran el valor privado
(Moore, 1998:71).
También se puede ejemplificar el valor
público en un municipio, como el que se
describe a continuación:
105
El concejal de la vía pública ha heredado
un cometido público. Le han sido confia-
dos recursos para cumplir unos propósitos
públicos más o menos definidos. Su res-
ponsabilidad sobre el uso de dichos recur-
sos públicos lo convierte en un directivo
público. En el momento en que toma pose-
sión del cargo, los recursos no son entera-
mente fungibles (a su disposición), sino que
están asignados a determinadas activida-
des como resultado de la tradición de la
organización, las normas de procedimien-
to estándar y las tecnologías.7
Este hecho marca el sentido que tiene el
manejo de recursos públicos principalmen-
te en el significado para el funcionario pú-
blico, es decir, son recursos que pertene-
cen a la sociedad en su conjunto y por lo
tanto deberán ser utilizados para resolver
problemas o satisfacer necesidades de la
sociedad.
El responsable directo de utilizar los recur-
sos debe dar una respuesta genérica y polí-
ticamente aceptable a la pregunta de por qué
sólo es valioso el servicio cuando los im-
puestos financian la actividad. La financia-
ción pública de la actividad rompe el víncu-
lo entre los deseos individuales, expresados
a través de la voluntad individual de em-
plear su propio dinero, y el producto que se
entrega. No sólo plantea dudas acerca de los
deseos individuales de los ciudadanos res-
pecto al servicio, y, consiguientemente, so-
bre su valor, sino que también hace necesa-
rio explicar el valor de la actividad en
términos que satisfagan a la comunidad en
su conjunto, y no sólo a los beneficiarios
del servicio (Moore, 1998:72) .
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
Este planteamiento sin duda marca la ver-
dadera esencia del valor que tienen los re-
cursos, cuando se utilizan y destinan para
satisfacer requerimientos solicitados por los
grupos que conforman una comunidad, con
lo cual es posible generar las condiciones
que permitan no sólo usar adecuada y
éticamente los recursos, sino que se preci-
sa de crear mediante el uso de técnicas e
instrumentos de simplificación y mejora-
miento administrativo la satisfacción de
necesidades y la creación de visiones y usos
para crear un valor agregado a esa satis-
facción de necesidades colectivas. Esos son
los compromisos que debe entender y rea-
lizar los funcionarios públicos.
Cuando se establecen determinados bienes
y servicios como derechos y se vinculan a
las nociones de justicia y equidad, se am-
plía la frontera del sector público para in-
cluir la obligación de producir una cierta
cantidad y distribución de dichos bienes y
servicios. Cuando determinados bienes y
servicios se consideran como cosas que la
sociedad valora pero que no están vincula-
das a las concepciones de justicia y equi-
dad, la frontera del sector público se estre-
cha (Moore, 1998).
Sin duda lo que el autor nos plantea en esta
parte, tiene una relación muy estrecha entre
lo que el gobierno produce a través de los
servicios y bienes para la sociedad, y la uti-
lidad que éstos tienen para los individuos
de cada grupo social de las comunidades
municipales en términos de lograr que esos
servicios y productos contribuyan de mane-
ra importante a la justicia y a la equidad,
con lo cual se generarán condiciones propi-
106
cias para elevar el nivel de vida de los habi-
tantes de cada comunidad municipal.
A continuación se describirán otros casos
en los que ha sido posible producir valor
público, lo cual permite apreciar la diversi-
dad de alternativas que pueden desarrollar-
se en el ámbito de la administración pública
sea ésta federal, estadual o municipal.
Los costos de la recolección de basura
La recogida de basura presenta básicamente
dos tipos de costos. El más obvio es el cos-
to presupuestario de producción del servi-
cio. Se extrae dinero del consumo privado
para financiar los esfuerzos públicos para
mantener las calles limpias. La cantidad
total se refleja en los presupuestos y en el
sistema contable. Varía en función del ni-
vel de limpieza de las calles que se quiera
y de los métodos para limpiarlas. La se-
gunda fuente de costo es menos obvia: a la
vez que es dinero público, también se uti-
liza autoridad pública. Generalmente, aso-
ciamos el uso de la autoridad pública sólo
con la función de policía, inspección o re-
gulación. Pero la recogida de basura tam-
bién implica el uso de la autoridad públi-
ca. Como mínimo, se utiliza en el hecho
de recaudar impuestos para financiar dicho
servicio.
En la medida en que cesan los esfuerzos
privados, las ciudades estarán menos lim-
pias que si hubieran proseguido. Se puede
haber producido un beneficio, un mayor
tiempo de ocio o una mayor renta disponi-
ble para aquellos que dedicaban parte de
su tiempo y dinero a contratar servicios
 Juan Miguel Morales y Gómez
privados de recogida. Pero la ciudad no
estará tan limpia. En casos extremos, los
esfuerzos privados para mantener limpia la
ciudad pueden disminuir hasta tal punto que
la ciudad acabe más sucia que antes
(Moore, 1998:75).
Para producir públicamente el servicio de
recogida, se utilizan dos tipos de recursos:
el dinero recaudado de la tributación y la
obligación moral con la autoridad del Esta-
do para sostener la colaboración privada con
el fin de resolver el problema colectivo. En
una sociedad democrática liberal, ambos son
recursos escasos. Los beneficios de la reco-
gida municipal de basuras deben superar los
costos. Esta situación plantea que la autori-
dad gubernamental está obligada a buscar
esquemas que tiendan a optimizar esfuer-
zos y recursos, en tanto su escasez y por
consecuencia a pensar bajo criterios de in-
novación y a la vez de aprovechamiento de
la capacidad ciudadana para realizar mejo-
res servicios en bien de la comunidad inclu-
so con su propia contribución.
Justificaciones para la intervención
pública
Esta preferencia se deriva de tres pilares ideo-
lógicos que definen un orden institucional en
una sociedad liberal: primero, un profundo
respeto por la capacidad de los mercados para
asegurar que las actividades productivas res-
ponden a los deseos individuales; segundo,
la creencia de que las instituciones privadas
son más capaces de aprovechar y explotar la
iniciativa individual y, por consiguiente, más
adaptables y eficientes que las burocracias
públicas; y tercero, la confianza en que las
107
instituciones privadas son un importante ba-
luarte de la libertad frente al poder del go-
bierno (Moore, 1998:77).
Se aceptan dos tipos de justificaciones para
la intervención pública. Según la primera,
existe un problema técnico en la organiza-
ción del mercado para proveer el bien en
cuestión. Por alguna razón, el libre inter-
cambio entre productores y consumidores
no proporcionaría el nivel necesario de pro-
ducción. El gobierno debe intervenir para
corregir el fallo del mercado (Moore,
1998:78).
La segunda se funda en la existencia de una
cuestión de justicia o de equidad en la pro-
visión del servicio o derecho de un indivi-
duo, a la sociedad cuya satisfacción está
comúnmente aceptada.
En esta idea se puede ver con claridad el
sentido y valor que se le otorga a las accio-
nes públicas en beneficio de la ciudadanía,
toda vez que en el sector público está la
esencia de que en esos bienes y servicios
se forma el sentido de justicia y equidad
que la población traduce en solidaridad
entre ella misma, con lo cual se generarán
las condiciones de una cultura no sólo de
participación, sino también de colaboración
y ayuda ciudadana, lo que permitirá adver-
tir el valor de la organización ciudadana.
Los ciudadanos, actuando a través del pro-
ceso político, en lugar de los consumidores
a través de los mercados, establecen tanto
la cantidad como la distribución de la pro-
ducción. Son las preferencias de los ciuda-
danos combinadas en una función social
agregada las que se deben satisfacer.
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
Estas diferentes justificaciones correspon-
den más o menos a dos formas diferentes
de establecer el valor de la recogida de ba-
sura: la producción de limpieza y la pro-
ducción de salud pública. En la primera, la
recogida pública provee una mejora de la
calidad de vida como cualquier otro bien
de consumo, un entorno urbano limpio. La
justificación para la intervención pública
se hace principalmente en relación con los
problemas técnicos de la organización de
los mercados.
Hay que destacar que la equidad es una
cualidad diferente de la actividad social, no
necesariamente relacionada con la eficien-
cia y no necesariamente compensada o re-
emplazable por la eficacia. Aunque una
transacción individual puede ser más o
menos justa, la justicia también es, y pro-
bablemente de un modo más esencial, una
característica de la actuación global de una
organización pública. Además, es una cua-
lidad que tiene valor para los ciudadanos
como tales, que autorizan una actuación
colectiva, y no como clientes y beneficia-
rios individuales, que se benefician de un
servicio particular. También puede ser una
parte importante de la experiencia de los
clientes que tienen una obligación en lugar
de recibir un servicio y, en consecuencia,
una parte importante de lo que determina
su disponibilidad para cumplirla (Moore,
1998:81).
Lo anterior, es sin duda la generación gra-
dual de ir conformando valores, principios
de carácter público, lo cual redundará en
una nueva cultura ciudadana donde lo fun-
damental sea no tan sólo los beneficios in-
108
dividuales, sino los públicos, puesto que
éstos producen un nuevo valor que se tra-
duce en mejoramiento ciudadano ligado a
sus regiones y localidades y que por con-
secuencia indirectamente cubrirán las ne-
cesidades individuales.
No se puede eludir la cuestión de la pro-
ducción y prestación eficiente del servicio,
ni tampoco se puede ignorar el tema de la
distribución equitativa de los privilegios y
los costos. Desde el momento en el que se
utiliza la autoridad pública, está presente
la cuestión de la equidad. La autoridad pú-
blica siempre actuará cuando se utilizan
ingresos tributarios.
Se puede concluir en este caso, que para
producir valor público será necesario to-
mar en consideración la participación de
la sociedad en los asuntos públicos en
interacción con la organización guberna-
mental, para que con esa interacción social,
así como de producción de bienes y servi-
cios se construyan no sólo los satisfactores,
sino que se constituyan condiciones perma-
nentes de tipo social donde los principios
de justicia y equidad sean los ejes de ac-
ción gubernamental para el desarrollo de
la comunidad.8
CONCLUSIONES
La teoría del capital social sostiene desde
la visión conceptual la idea de conexiones
que deben existir entre individuos, redes
sociales, así como el establecimiento de
las normas de reciprocidad, además de con-
trolar el valor que tiene esta forma de
interacción humana en tanto posibilitadora
 Juan Miguel Morales y Gómez
de convivencia social para lograr condicio-
nes favorables de beneficio colectivo y co-
munitario. El capital social activa la virtud
cívica, de tal manera que ésta adquiere una
dimensión de gran alcance cuando logra in-
tegrar una red de relaciones sociales cuyo
sentido fundamental sea la reciprocidad, ello
genera elevar no sólo la participación so-
cial, sino conseguir y producir bienestar para
la comunidad en su conjunto.
El grado de éxito que tiene la forma de traba-
jo comunitario en términos de capital social
en sociedades como la italiana, como es el
caso de Florencia, es el origen de constituir
de inicio los gremios, las fraternidades reli-
giosas, las comunas, las cooperativas y so-
ciedades mutualistas de ayuda; continuaron
como forma evolutiva las asociaciones de
vecinos y una red extensa de clubes y asocia-
ciones de todo tipo, lo cual ha permitido me-
diante la pertenencia y actuación en ellas, un
ambiente de confianza, de ayuda para arribar
a un mejoramiento social, lo que sin duda se
ha traducido en riqueza económica y cívica,
dándole un nuevo valor social cuando per-
manecen, se fortalecen y se interconectan en
forma de redes.
El capital social tiene implicaciones tanto
para el desempeño de las organizaciones
como para los ciudadanos. Unas y otros
están muy relacionados y por lo tanto no
es posible separarlos, ya que precisamente
los ciudadanos adquieren trascendencia en
la medida que existe pertenencia a las or-
ganizaciones y por consecuencia se expre-
sa la confianza y la cooperación como los
valores básicos para que fructifique en un
mejoramiento sistemático.
109
Las relaciones sociales en su justa inte-
racción humana dentro de las organizacio-
nes, comunidades e incluso redes sociales,
producen no sólo relaciones y logros, sino
la permanente interacción social puesto que
al intercomunicarse se construyen relacio-
nes sólidas a tal grado que las potencializan
y les dan valor para estar en condiciones de
elevar los niveles de vida de la sociedad.
El valor público es una teoría que se orien-
ta a la manera estratégica de accionar el
aparato público de gobierno para producir
bienes y servicios mediante el diálogo co-
munitario, la participación social y el res-
peto a los valores normativos y democráti-
cos. Se trata de innovar los procesos y los
resultados ante los problemas que se pre-
sentan, a fin de responder a las demandas
de la sociedad fundamentalmente la que se
manifiesta en forma organizada y con am-
plios niveles de participación, lo cual per-
mite afirmar que es importante tener resul-
tados satisfactorios, es decir eficaces,
eficientes y efectivos, pero también es fun-
damental para la organización guberna-
mental el diálogo comunitario lo que bajo
este planteamiento apunta en la misma di-
rección de la teoría del capital social. Bajo
esta idea se genera valor público puesto que
agrega a las actuaciones técnicas y eficien-
tes del gobierno, la satisfacción de necesi-
dades colectivas que se traducen en aten-
der a las comunidades con equidad y
justicia.
El valor público, dada su concepción de
conductor del diálogo comunitario para la
definición y evaluación de la gestión pú-
blica, rompe con la dicotomía clásica en
 El capital social y el valor público como ejes de acción para el desarrollo social
tre política y administración pública, otor-
gando a una nueva clase de responsable
público, el directivo, capacidad política,
expresada de manera efectiva a través de
la gestión política. El papel que debe jugar
el directivo público es el de encargarse de
obtener una misión explícita para la orga-
nización de cuya ejecución debe rendir
cuentas ante los representantes democráti-
cos de la sociedad como pueden ser los
congresos, las organizaciones sociales y las
redes integradas de organizaciones comu-
nitarias. No debe referirse a que el directi-
vo imponga su concepción de valor públi-
co, sino que tome la responsabilidad de
obtener el mandato y obligarse a su cum-
plimiento. El directivo debe estar conscien-
te de que su capacidad de acción está de-
terminada por el equilibrio de fuerzas en el
entorno político formado por diversos ac-
tores internos y externos a la administra-
ción, y por lo tanto debe construir bases de
apoyo que confieran legitimidad a su man-
dato, incluso más allá del apoyo del parti-
do político que gobierne.
La actuación del directivo requiere que esté
preparado con valores y capacidades a fin
de actuar adecuadamente ante las deman-
das de la comunidad. Para lo cual deberá
dominar plenamente la elaboración de diag-
nósticos que identifiquen claramente la
problemática que se detecta para estar en
posibilidades de definir soluciones con alto
grado de efectividad siempre tomando en
consideración el contexto político y el fun-
cionamiento organizacional a fin de con
ello generar valor público.
Los directivos públicos se deben conver-
tir en estrategas en lugar de técnicos, esto
110
quiere decir que deben mirar hacia fuera,
intentando averiguar el valor de lo que es-
tán haciendo, y también hacia abajo, para
determinar la eficacia y la adecuación de
sus medios. Deben involucrar a los políti-
cos que rodean a la organización para defi-
nir el valor público y a diseñar la gestión
de sus organizaciones, además anticipar la
posibilidad de que se presenten conflictos
políticos y el cambio de tecnologías, lo cual
hace que se rediseñan las organizaciones
en lugar de esperar un entorno estable don-
de aseguren el perfeccionamiento de sus
operaciones actuales.
La generación gradual de ir conformando
valores, principios de carácter público, per-
mite que se produzca una nueva cultura
ciudadana donde lo fundamental no sean
los beneficios individuales, sino los públi-
cos, puesto que éstos implican un nuevo
valor que se convierte en el mejoramiento
ciudadano ligado a sus regiones y locali-
dades y que por consecuencia vendrá a sa-
tisfacer las necesidades individuales y
grupales.
Finalmente, para producir valor público es
necesario la participación social en los
asuntos públicos, ello se logrará mediante
la organización ciudadana en términos de
confianza, solidaridad, ayuda y correspon-
dencia en forma permanente, (esto quiere
decir crear capital social) en correlación
con la organización gubernamental que
debe actuar con la sensibilidad política y
eficacia de gestión, para que de esa
interacción organización social-organiza-
ción gubernamental, dé por resultado bie-
nes y servicios que en términos de calidad
y prioridad hayan definido conjuntamente
 Juan Miguel Morales y Gómez
la sociedad y el gobierno evitando la gene-
ración de conflicto de intereses políticos y
técnicos, y más bien permitiendo que en la
producción de los satisfactores esté presen-
te de manera fundamental la justicia y la
equidad (esto es crear valor público).
NOTAS
1
Las cursivas son mías.
2
Las negritas son mías. En mi opinión esta es la
esencia del directivo público, responsabili-
zarse del mandato público y de su cumpli-
miento, es lo que da valor, puesto que es ori-
gen y destino de la sociedad, utilizando desde
luego su preparación y criterio, pero sin dis-
tanciarse en lo más mínimo de lo que signifi-
ca la voluntad ciudadana o comunitaria.
3
Robert D. Behn ha propuesto una concepción
similar. Véase Behn, Robert D. leadership
Counts: lessons for Public Managers from
the Massachusetts welfare, Training, and
employment program, Cambridge, mass.
Harvard University Press, 1991, pp. 203-209
(citado por Moore, 1998:19).
4
Este es el mundo en el cual los directivos
privados se ven obligados a operar cada vez
más. Véase Thomas J. Peters, Thriving on
Chaos: Handbook for a Management
Revolution, Nueva York, Knopf, 1987 (ci-
tado por Moore, 1998: 45).
5
Las cursivas son mías.
6
Este es el mundo en el cual los directivos pri-
vados se ven obligados a operar cada vez más.
Véase (Peters, 1987). Las cursivas son mías.
7
Graham T. Allison enfatiza la rigidez de las
organizaciones del sector público, debida a
sus compromisos y experiencias anteriores
(Allison, 1971: 67-100).
111
8
Las negritas son mías, puesto que significa
propiciar las condiciones para que desde el
gobierno se promueva la participación y con
ello se busque una interacción en términos
de cultura entre los gobiernos y los ciuda-
danos organizados.
BIBLIOGRAFÍA
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112
MARCO TEORICO
 CAPITULO II

MARCO TEORICO

2.1. LA ORGANIZACIÓN

En la actualidad se vive un ambiente industrializado en las organizaciones donde los

recursos humanos van muy orientados al rendimiento. Por lo tanto, las organizaciones son
un medio necesario de orden y cooperación constante de los recursos humanos que
necesitan ser organizados para lograr sus objetivos en común. Sin embargo hay que tomar
en cuenta que la organización es un elemento importante de dinámica social.

“Las organizaciones son unidades sociales creadas deliberadamente a fin de

alcanzar objetivos específicos, para ello cuentan con tres tipos de recursos: materiales,
técnicos y humanos” (Arias, 1990, p. 49).

La organización se puede definir como el conjunto de personas, empleos, sistemas,

funciones, oficinas, instalaciones y dependencias que constituyen un cuerpo o institución
social que se rige por usos, normas, políticas y costumbres propios y tiene un objetivo
específico.( Bravo, 1985).

De acuerdo con Evans y Lindsay ( 2001), el sistema es definido como " el conjunto
de funciones o actividades dentro de una organización, que funcionan juntas para buscar el
objetivo de la organización ". (p. 73).

La organización es un sistema y todas las personas que trabajan dentro de un

sistema pueden contribuir a su mejora, lo que acrecentará su gusto de trabajar. Muchos
factores dentro del sistema afectan el rendimiento individual de un empleado, por ejemplo:

• La capacitación recibida
• La información y los recursos proporcionados

6
 • El liderazgo de supervisores y gerentes
• Las interrupciones en el trabajo
• Las políticas y prácticas administrativas.

Pocas evaluaciones de desempeño reconocen estos factores y a menudo culpan a

individuos con poca capacidad de controlar su entorno. Oponer trabajadores o
departamento entre sí, en busca de recursos es autodestructivo para las organizaciones. Los
individuos o departamentos se desempeñarán a fin de maximizar sus propias ganancias
esperadas y no la ganancia de toda la empresa; por lo tanto, la optimización del sistema
requiere de cooperación interna.( Evans y Lindsay, 2001).

2.2. PROCESO ADMINISTRATIVO

El proceso administrativo está integrado por los siguientes elementos: Planeación,

Organización, Integración, Dirección y Control.

Todo proceso administrativo, por referirse a la actuación de la vida social, es

de suyo único, forma un continuo inseparable en el que cada parte, cada
acto, cada etapa, tiene que estar indisolublemente unidos con los demás, y
que, además, se dan de suyos simultáneamente. (Reyes, 1987, p. 57).

2.2.1. PLANEACION

La planeación es la primera función administrativa porque sirve de base a las demás

funciones. Esta función determina por anticipado cuáles son los objetivos que deben
cumplirse y qué debe hacerse para alcanzarlos; por tanto, es un modelo teórico para actuar
en el futuro. La planeación comienza por establecer los objetivos y detallar los planes
necesarios para alcanzarlos de la mejor manera posible. La planeación determina dónde se
pretende llegar, qué debe hacerse, cómo, cuándo y en qué orden. (Chiavenato,1999).
2.2.2. ORGANIZACION

Según Chiavenato (1999), la organización es una entidad social porque está constituida por
personas, y se halla orientada hacia objetivos porque está diseñada para alcanzar resultados.
Está estructurada deliberadamente porque divide el trabajo, y su ejecución se asigna a los
miembros de la organización. En este sentido, la palabra organización significa cualquier
empresa humana conformada intencionalmente para conseguir determinadas metas y
objetivos. (p. 344).

2.2.3. INTEGRACION

Los hombres que han de desempeñar cualquier función dentro de un

organismo social, deben buscarse siempre bajo el criterio de que reúnan los
requisitos mínimos para desempeñarla adecuadamente. En otros términos:
debe procurarse adaptar a los hombres a las funciones, y no las funciones a
los hombres (Reyes, 1982, p.257).

2.2.4. DIRECCION

Esta etapa del proceso administrativo, llamada también “ejecución, comando o liderazgo”,
es una función de tal trascendencia, que algunos autores consideran que la administración y
la dirección son una misma cosa. (Reyes,1987).

Según Reyes (1987), la Dirección es: “Aquel elemento de la administración en el

que se logra la realización efectiva de todo lo planeado, por medio de la autoridad del
administrador, ejercida a base de decisiones” (p. 303).
2.2.5. CONTROL

El control es un proceso que consiste en vigila el proceso basándose en los objetivos y

normas obtenidos de la planeación. El control cierra el ciclo de los procesos gerenciales
pues relaciona el progreso o avance real con el que se previó al momento de la planeación.
La realización de informes, comparaciones o evaluación del avance constituyen el
fundamento para intervenir, hacer ajustes, replanear y aplicar otras medidas
correctivas.(Hampton, 1997, p. 24).

2.3. CLASIFICACION DE LAS EMPRESAS

Valencia (1991), sostiene que para poder determinar los hechos y las operaciones de las
empresas, en materia de registro metódico, necesitamos clasificarlas dentro del grupo
genérico, con la finalidad de precisar en que estriban sus semejanzas y en que sus
diferencias.

Las empresas se clasifican tradicionalmente en tres grandes ramas: servicios,

comerciales e industriales.

Servicios

Se refiere a las que con esfuerzo del hombre, producen un servicio para la mayor parte de
una colectividad en determinada región sin que el producto objeto del servicio tenga
naturaleza corpórea.

Dentro de este tipo de empresas se encuentran principalmente:

1. Sin concesión: No requieren licencia de funcionamiento por parte de las

autoridades.
 2. Concesionadas por el estado: Estas son de carácter financiero, por ejemplo: bancos,
compañías de seguros, bolsas de valores etc.

3. Concesionadas no financieras: Son autorizadas por el estado, pero no son de

carácter financiero, por ejemplo: empresas de transporte terrestre y aéreo,
suministro de gas y gasolina, etc.

Comerciales

Son las empresas que se encargan de adquirir cierta clase de bienes o productos, con el
objeto de venderlos posteriormente en el mismo estado físico en que fueron adquiridos,
aumentando al precio del costo o adquisición un porcentaje denominado “margen de
utilidad”.

Este tipo de empresas son intermediarias entre el productor y el consumidor, por

ejemplo: mayoristas, cadena de tiendas, concesionarios, distribuidores, detallistas, etc.

Industriales

1.- Industrias extractivas

Son aquellas que se dedican a la extracción y explotación de las riquezas naturales, sin
modificar su estado original. Este tipo de empresas se subdividen en:

a) De recursos renovables: Son aquellas cuyas actividades se encaminan a hacer

producir a la naturaleza.

b) De recursos no renovables: Son aquellas cuya actividad fundamental trae consigo la

extinción de recursos naturales, sin que sea posible renovarlas o reintegrarlas.
Industrias de transformación

Se dedican a adquirir materia prima para someterla a un proceso de transformación o

manufactura que al final obtendrá un producto con características y naturaleza diferentes a
los adquiridos originalmente.
El mecanismo contable, se sintetiza en reunir los tres elementos del costo de
producción es decir:

a) Materiales directos

b) Obra de mano directa

c) Costos indirectos aplicados

2.4. LA PEQUEÑA EMPRESA

Existen varios criterios para clasificar a las empresas, en la opinión de los autores: Reig,
Jauli y Soto (2000), la clasificación puede deberse a los siguientes:

• Tamaño físico humano: De acuerdo con esto. Una pequeña empresa es

aquella que tiene pocos empleados, menos de 20. Aunque este es un criterio que se ha
utilizado durante mucho tiempo, puede resultar engañoso, ya que hay empresas que tienen
gran facturación y sin embargo pocos empleados.

• Instalaciones: Una empresa pequeña tiene pocos metros cuadrados de

superficie para realizar sus operaciones. Este criterio, también pudiera resultar errado, ya
que una empresa de servicios puede contar con muchos metros cuadrados de superficie, sin
embargo facturar poco y tener pocos empleados.
 • Facturación: Una empresa pequeña tiene una facturación “baja”, esto
independientemente del número de empleados y de la superficie en la que se desenvuelva.

2.5. CULTURA ORGANIZACIONAL

Goffee y Jones (2001), definen el término cultura como “la forma de actuar en una
organización”, y afirman que no hay una cultura correcta para una empresa dada. Sólo hay
una cultura correcta para una situación empresarial. Empresas inmersas en un entorno de
feroz competencia necesitan un tipo de cultura. Las que requieren creatividad explosiva
deben acudir a otra bien distinta. Algunas necesitan ambas. (pp. 30-31).

El modelo corporativo basado en las órdenes y en férreo control se encuentra

amenazado actualmente. Sus numerosos estratos jerárquicos funcionaron en otros tiempos,
pero en una era en la que la transferencia de conocimiento, el aprendizaje y la respuesta
rápida a las necesidades del mercado son factores decisivos para el éxito de los proyectos
empresariales, la burocracia es un helor destructivo. Como respuesta, la mayoría de
empresas tiene estructuras más planas que nunca. Así, compañías en las que anteriormente
se daba una diferencia real entre los niveles jerárquicos, se componen hoy día de equipos de
trabajo multi-funcionales, núcleos de emprendedores, fuerzas por tareas y otras especies.
Para esta fuerza de trabajo, la jerarquía es un factor menos relevante. Lo que cuenta son las
ideas inteligentes y su rápida implementación, y ambas cada vez están más recompensadas
por las organizaciones y los mercados.

La cultura es una forma común de pensar, lo que produce una forma de acción
común en el lugar de trabajo o en la fabricación del producto en una planta. Normalmente
estas asunciones, creencias y valores compartidos no son explícitos sino implícitos. Y a
pesar de no explicarse, pueden marcar la diferencia entre las compañía que ganan y las que
pierden y para el individuo, marcan la diferencia entre compromiso y desafección, entre un
trabajo placentero y una tarea desagradable (Goffee y Jones, 2001).
2.6. CAMBIO ORGANIZACIONAL

La fuerza trabajadora del futuro se formará con empleados que son agentes independientes.
Estos empleados estarán acostumbrados al cambio. El cambio no puede detenerse, por eso
es que los empleados tienen que tomar medidas para adaptarse por medio del desarrollo de
habilidades que les brindarán un trabajo. Los empleados tendrán que prepararse para
enfrentar los retos: alcanzar una visión de trabajo, desafiar a otras personas, desafiar
sistemas y desafiarse a sí mismos. Los empleados deberán estar dispuestos a cambiar,
proporcionar una visión compartida, la cual es inspiracional; estar dispuestos a facilitar que
otros actúen, ganar el respeto de los trabajadores jóvenes y de sus lugares de empleo y
proyectar un compromiso y una actitud de entusiasmo que causará que las empresas los
retengan.( Mosca,1997).

Mayor eficiencia en el trabajo, ahorro de tiempo, mayor satisfacción y

motivación del personal, mejor integración del personal, mejor ambiente de
trabajo, reducción de problemas humanos, mayor grado de desarrollo personal,
tanto del jefe como de sus colaboradores, mayor compromiso por la calidad y
productividad. (Zúñiga, 2002).

De acuerdo con Harris y De Simone citado por Mosca (1997), el desarrollo

organizacional es un proceso usado para enlazar la eficiencia de una organización y el
bienestar de sus miembros a través de intervenciones planeadas. Debe haber un conjunto
de actividades estructuradas en las cuales la organización, las unidades y los individuos se
comprometen en una secuencia de tareas para alcanzar la mejora de la organización.
Durante el desarrollo del proceso, los cambios serán reflejados dentro de la organización.
Como la reasignación de responsabilidades llega a ser parte del trabajo de los trabajadores.
Los trabajadores deben ser enterados de estos cambios, como son retenidos para
permanecer en el empleo y llegar a ser más eficientes.
2.7.CLIMA ORGANIZACIONAL

“El clima de una organización constituye la “personalidad” de ésta, debido a que, así como
las características personales de un individuo configuran su personalidad, el clima de una
organización se conforma a partir de una configuración de características de ésta”.
(Rodríguez, 2001, p. 158) ( Tabla 2).

Tabla 2. Variables que se considera como integrantes del concepto Clima

Organizacional

- Variables del ambiente físico: espacio físico, condiciones de ruido, calor,

contaminación, instalaciones, maquinaria, etc.
- Variables estructurales: tamaño de la organización, estructura formal, estilo
de dirección, etc.
- Variables del ambiente social: compañerismo, conflictos entre personas, entre
departamentos, comunicaciones, etc.
- Variables personales: aptitudes, actitudes, motivaciones, expectativas, etc.
- Variables propias del comportamiento organizacional: productividad,
ausentismo, rotación, satisfacción laboral, tensiones, etc.
Fuente: Rodríguez, D., 2001.p. 57, Diagnóstico Organizacional, México, Grupo Editor Alfa Omega S.A. de
C.V.

2.7.1. CARACTERÍSTICAS DEL CLIMA ORGANIZACIONAL

De acuerdo con Rodríguez (2001), las características del clima organizacional son las
siguientes:
• Las variables que definen el clima son aspectos que guardan relación con
el ambiente laboral.
• Se puede contar con una cierta estabilidad en el clima de una organización
con cambios relativamente graduales.
 • El clima organizacional tiene un fuerte impacto sobre los
comportamientos de los miembros de la empresa.
• El clima organizacional afecta el grado de compromiso e identificación de
los miembros de la organización con ésta.
• El clima organizacional es afectado por los comportamientos y actitudes
de los miembros de la organización y, a su vez, afecta dichos comportamientos y actitudes.
• El clima de una organización es afectado por diferentes variables
estructurales, tales como estilo de dirección, políticas y planes de gestión, sistema de
contratación y despidos, etc. Estas variables pueden ser a su vez afectadas por el clima.
• El ausentismo y la rotación excesiva pueden ser indicadores de un mal
clima laboral.
• El cambio en el clima organizacional es siempre posible, pero se requiere
de cambios en más de una variable para que el cambio sea duradero.

2.8. DIAGNOSTICO ORGANIZACIONAL

De acuerdo con Cummings (1993), el diagnóstico es el proceso para conocer el

funcionamiento de los departamentos y de los recursos humanos que se encuentran dentro
de una organización. A través del diagnóstico descubrimos los aspectos en cada área que
requieren mantenerse, modificarse o cancelarse. Incluye recopilación de información
pertinente cambios y aprovechando el potencial de la organización.

Diagnóstico Organizacional es un proceso para entender cómo las organizaciones

están funcionando y dan la información necesaria para diseñar cambios. El diagnóstico
efectivo provee el entendimiento sistemático de la organización, necesario para el
desarrollo apropiado de las intervenciones. Las Intervenciones de Desarrollo
Organizacional se fundamentan en el diagnóstico y éstas incluyen acciones específicas
tendientes a resolver los problemas para la optimización del funcionamiento
organizacional.
2.8.1.MODELOS DE DIAGNOSTICO ORGANIZACIONAL

Los modelos de Diagnóstico buscan estructurar el estudio de la organización. El modelo es

básicamente una visión del funcionamiento de la organización, de sus elementos centrales y
de las formas de relación entre estos elementos. Un modelo se encuentra formado por un
conjunto de variables y conceptos interrelacionados de tal forma que permiten dar una
explicación coherente del funcionamiento organizacional. (Rodríguez, 2001).

2.8.1.1.MODELO DE LAS SEIS CASILLAS DE M.R. WEISBORD.

Weisbord citado en Burke (1988), describe su modelo como una pantalla de radar, “señales
luminosas” que nos hablan de los puntos sobresalientes de la organización y de sus
aspectos buenos y malos y sobre todo nos ayuda a visualizar la realidad.( Figura 2.1)

En este modelo, la organización esta representada por seis casillas:

1.-Finalidad. ¿A qué negocio nos dedicamos?

2.-Estructura. ¿Cómo dividimos el trabajo?

3.-Recompensas. ¿Todas las áreas necesarias tienen incentivos?

4.-Mecanismos auxiliares. ¿Contamos con tecnologías de coordinación adecuadas?

5.-Relaciones. ¿Cómo manejamos el conflicto entre personas?

6.- Liderazgo. ¿Alguien mantiene los cuadros en equilibrio?

Hay preguntas para cada uno de estas casillas, en la Matriz de Weisbord para el diseño de
estudios o análisis de datos. (Burke, 1988). ( Tabla 2.1).
 Figura 2.1 Modelo de las Seis Casillas de M.R. Weisbord

Modelo de las seis casillas de M.R. WEISBORD

Propósitos
¿En qué negocio
estamos?

Relaciones: ¿Cómo
tratamos los conflictos Estructura
entre personas? ¿Con ¿Cómo dividimos
tecnologías? Liderazgo: Alguien el trabajo?
cuida de mantener
equilibradas las
casillas?

Recompensas
Mecanismos
¿Cuentan con incentivos
auxiliares:
todas las tareas
¿Contamos con
necesarias?
las tecnologías
adecuadas

Medio Ambiente

Fuente: Weisbord en Burker, W. ,1988, p. 88, Desarrollo Organizacional, México, Editoria Sitesa.

Este modelo es particularmente útil cuando:

1) Cuando un consultor no dispone de tiempo como seria deseable para el diagnóstico.

2) Cuando se necesita un mapa organizacional (organigrama) relativamente falto de

complicaciones para un pronto servicio.

3) Cuando el cliente no esta acostumbrado a pensar en términos de sistemas.

Tabla 2.1 Matriz de Weisbord para el Diseño de Estudios o Análisis de Datos

SISTEMA FORMAL SISTEMA INFORMAL

(TRABAJO QUE DE PROCESO DE TRABAJO)
REALIZAR)

1.- Propósitos Claridad de la meta Acuerdo respecto a la meta

2.- Estructura ¿Funcional, programa o matriz? ¿Cómo se hace o no se hace
realmente el trabajo?
3.- Relaciones ¿Quién debe tratar con quién y ¿Cuán bien lo hacen?
respecto a qué? calidad de las relaciones
¿Qué tecnologías habrán de ¿Modos de gerencia
emplearse? conflictiva?

4.-Recompensas Sistema explícito ¿Qué es? Recompensas físicas

(incentivos) implícitas Qué sienten las
personas respecto a su
remuneración?
5.- Liderazgo ¿Qué dirigen los más altos ¿Cómo? ¿Estilo normativo o
funcionarios? de administración?
6.-Mecanismos Axiliares Sistema presupuestario ¿Para qué se les utiliza en
Información a la gerencia realidad? ¿Cómo funcionan
Planeación. Control en la práctica? ¿Cómo se
subvierten los sistemas?
Fuente: Weisbord en Burker, W., 1988, p. 91, Desarrollo Organizacional, México,Editoria Sitesa.
Las preguntas de diagnóstico se pueden hacer en dos niveles:

(a) ¿Cuánta diferencia existe entre los sistemas formales e informales? Esto habla de
la correspondencia entre el individuo y la organización.

(b) ¿Qué grado de discrepancia existe entre “lo que es” y “lo que debería ser”?
Esto hace resaltar la correspondencia entre la organización y el medio ambiente. (Burke,
1988).

2.8.1.2. MODELO “HÁGALO USTED MISMO”

Rodríguez (2001), en su libro “Diagnóstico Organizacional”, propone que el propio

consultor cree su modelo, que se adapte a las necesidades especiales de la organización
motivo de estudio y en lista una serie de conceptos, los cuales propone como una forma
posible de construcción del modelo “Hágalo usted mismo” y son:

I. Organización-ambiente.
II. Cultura y cultura organizacional.
III. Estructura.
IV. Comunicaciones.
V. Poder, autoridad y liderazgo.
VI. Conflicto.
VII. Descripción, evaluación de cargos y desempeño.
VIII. Motivación.
IX. Clima laboral.
X. Sindicatos.
XI. Toma de decisiones
2.8.1.3.MODELO DE HAX y MAJLUF

El trabajo de Hax y Majluf citado en Burke (1988), esta enfocado principalmente hacia una
gestión estratégica, de él puede desprenderse un modelo para el diseño organizacional que
tiene una utilidad clara para el diagnóstico y análisis de las organizaciones. (Figura 2.2)

Ellos sostienen que no existe una mejor forma de organización válida para todas las
circunstancias. Esta perspectiva se ubica en las más modernas teorías organizacionales que
conceden una importancia central a los aspectos culturales, normativos y valóricos de una
organización y si se desea diseñar una organización es conveniente seguir los siguientes
pasos:
i. Definir una estructura organizacional básica.
ii. Definición detallada de la estructura organizacional.
iii. Especificación de un cierto balance entre la estructura organizacional y los
procesos de gestión que la acompañan: planificación, control de gestión, comunicación e
información y los sistemas de recursos humanos y de recompensas.
Además, proponen ocho síntomas que revelan una estructura inadecuada:
i. Falta de oportunidades para el desarrollo ejecutivo.
ii. Escasez de tiempo para el pensamiento estratégico.
iii. Clima de trabajo demasiado conflictivo.
iv. Falta de definición en la planificación de los negocios.
v. Falta de coordinación entre las divisiones.
vi. Duplicación excesiva de funciones en distintas unidades de la organización.
vii. Excesiva dispersión de funciones en una unidad de la organización. Bajo
rendimiento de beneficios y bajas expectativas de retorno. (Rodríguez, 2001, p. 57).
 Fígura 2.2 Elementos Fundamentales de Gestión Estratégica

Procesos administrativos formales

Sistema de Sistema de
planificación control de gestión

Estructura
Organizacional

Sistemas de Sistemas de gestión de

comunicación recursos humanos y de
e información recompensas.

Aplicación al sí-mismo racional para

generar reacciones calculadas

Desempeño de la
Visión Organizacional Organización
- Misión de la organización
- Segmentación de negocios - Logro de los objetivos
- Estrategia horizontal organizacionales
- Integración vertical Cultura de la - Satisfacción del trabajo
- Filosofía corporativa Organización individual
- Otros temas estratégicos
Comportamiento individual
Plataforma estratégica de la y grupal
Organización

Procesos informales
- Gestión de la organización informal y establecimiento
de relaciones con sus líderes naturales.
- Proceso político de creación, ejercicio, retención y
transferencia de poder.
- Mecanismos psicológicos que afectan el
comportamiento (expectativas, empatía, obediencia, o
sentimientos se culpa, etc.)

Apelación al sí mismo efectivo, para generar

reacciones intuitivas

Fuente:Rodríguez, D., 2001.p. 57, Diagnóstico Organizacional, México, Grupo Editor AlfaOmega, S.A. de
C.V.
2.9. VARIABLES EN EL MODELO DE DIAGNÓSTICO

2.9.1. ESTRUCTURA

De acuerdo con Hampton (1997), "la estructura es una herramienta de que se valen los
gerentes para permitirle a la organización realizar debidamente su estrategia"(p.13). El uso
eficaz de esta herramienta supone una comprensión muy completa de la estrategia. Pero
requiere además que la estructura este bien adecuada a la tecnología y ambiente de la
organización.
Una buena elección de la estructura exige conocer las ventajas especiales de los
diversos tipos de estructura: funcional, por producto, geográfica, orientada al cliente y
matricial.
a) La estructura funcional es particularmente útil para orientar a los empleados a su
especialidad técnica pero tiende a favorecer poco la cooperación interdepartamental.
Cuando la productividad y la innovación se basan en esa colaboración, la estructura
funcional puede ser una fuente de obstáculo.

b) La estructura por producto contribuye a poner de relieve los resultados globales del
negocio y distinguirlos de los puramente físicos. Da mejores resultados cuando las
líneas de productos se han multiplicado y han resultado estructuras funcionales.

c) Las estructuras geográficas y las orientadas al cliente se asemejan a la estructura

por producto, sólo que se centran en unidades territoriales o en determinados
clientes. A semejanza de la estructura por producto, este tipo de organización apoya
el pensamiento de negocios en un ambiente particular. Es la estructura preferida por
empresas que consiguen una decisiva ventaja estratégica al adaptarse a las
condiciones regionales. Los sistemas orientados al cliente con frecuencia se usan en
compañías cuyo éxito depende especialmente de satisfacer a unos cuantos clientes
importantes.
 Las estructuras matriciales han adquirido gran popularidad a medida que las
organizaciones intentan sortear las condiciones rápidamente cambiantes, complejas e
inseguras del mundo actual.

En lo fundamental, la estructura orientada a los gerentes y empleados para que

piensen y actúen dentro del marco de referencia propio de su departamento. El problema
administrativo consiste en seleccionar y diseñar un modelo que aliente al personal a pensar
y a obrar en una forma totalmente adecuada a sus tareas. Los hechos indican que las
condiciones más sencillas, predecibles y estables del pasado se ajustaban bien a las
estructuras funcionales relativamente burocráticas, pero que ha medida que se han vuelto
más complejas y cambiantes, los gerentes han respondido ensayando nuevas formas como
las estructuras de proyectos, y más recientemente matriciales. (Hampton, 1997).

2.9.2. COMUNICACIÓN

La comunicación es uno de los elementos y ámbitos importantes para la organización, ya

que ayuda a mantenerla unida, pues proporciona medios para transmitir información
necesaria para la realización de las actividades y la obtención de las metas y objetivos de la
organización. (Martínez y Nosnik., 1999).

La comunicación se puede definir como un proceso por medio del cual una
persona se pone en contacto con otra a través de un mensaje, y espera que
esta última dé una respuesta, sea una opinión, actitud o conducta. En otras
palabras, la comunicación es una manera de establecer contacto con los
demás por medio de ideas, hechos, pensamientos y conductas, buscando una
reacción al comunicado que se ha enviado, para cerrar así el círculo.
(Martínez y Nosnik, 1999, p. 12).
2.9.2.1. ELEMENTOS DE LA COMUNICACIÓN

• El emisor
• La encodificación
• El medio o canal
• El receptor
• La decodificación
• La reatroalimentación.

2.9.2.2. LAS REDES DE COMUNICACION

Estas redes son líneas formales de comunicación, en tanto que otras son líneas informales:

La comunicación formal

Es aquella en donde los mensajes siguen los caminos oficiales dictados por la jerarquía y
especificados en el organigrama de la organización. Por regla general, estos mensajes
fluyen de manera descendente, ascendente u horizontales.

La comunicación descendente

Sirve para enviar los mensajes de los superiores a los subordinados. Uno de los propósitos
más comunes de estos comunicados es proporcionar las instrucciones suficientes y
específicas de trabajo: “quién deber hacer qué, cuándo, cómo, dónde y por qué”.

La comunicación ascendente

Es la que va del subordinado hacia los superiores. El principal beneficio de este tipo de
comunicación es ser el canal por el cual la administración conoce las opiniones de los
subordinados, lo cual permite tener información del clima organizacional en esos ámbitos.
La comunicación horizontal

Se desarrolla entre persona del mismo nivel jerárquico. La mayoría de los mensajes
horizontales tienen como objetivo la integración y la coordinación del personal de un
mismo nivel.

Cuando la comunicación dentro de la organización no sigue los caminos

establecidos por la estructura, se dice que es comunicación informal, y comprende toda
información no oficial que fluye entre los grupos que conforman la organización. La
comunicación informal incluye el rumor. (Martínez y Nosnik., 1999).

2.9.2.3. COMUNICACIÓN ORGANIZACIONAL

Según Zuñiga (2002), la comunicación organizacional la conceptualizamos como el sistema

de interrelaciones y entendimiento laborales, por medio de la definición de una Misión y
Visión institucionales propias, que dan estructura a los objetivos de logro, dirigidos hacia el
beneficio individual, colectivo, y por ende empresarial, permitiendo el posicionamiento en
el mercado productivo.

Con frecuencia se escucha decir a los administradores y directivos de una empresa,

que el personal no tiene la capacidad de comprender las dificultades que se tiene para
operar, y que sólo quieren “Ganar más”, en ello estriba la generación de factores de
desaliento y pérdida de interés hacia el trabajo, por lo que el sentimiento de logro se
excluye de la actitud de cada persona.

Criterios que determinan el análisis de problemas hacia una buen comunicación

organizacional:

• MAGNITUD.- Universo que afecta más.

• TRASCENDENCIA.- Impacto a nivel socio -político más organización.
• VULNERABILIDAD.- Puntos verdaderamente críticos para dar soluciones.
• FRECUENCIA.- Nivel de recurrencia de los problemas y de características de éstos.
2.9.2.3.1. LA COMUNICACIÓN ORGANIZACIONAL EN BENEFICIO DE LAS
RELACIONES HUMANAS

Cuando el directivo empresarial se asume cómo un líder comprometido con el logro de sus
intereses a través del establecimiento de un clima laboral sano, inserta en sus colaboradores
un sentimiento de satisfacción e igual compromiso ya que colectivamente dirigen su
accionar en la misma dirección, ya que:

1. Se logra cambiar el orden y tipo de pensamiento

2. Se inicia la renovación en la manera de hacer las cosas
3. Se logra cambiar la tensión por atención
4. Se produce una intersección entre expectativas personales y
organizacionales
5. Se logra entonces la relación ganar – ganar.( Zuñiga, 2002).

2.9.3. MOTIVACIÓN

“La motivación son todos aquellos factores capaces de provocar, mantener y dirigir la
conducta hacia un objetivo” (Arias, 1990, p. 65).

La motivación por el trabajo, al decir de Trista citado por Alvarez (2001), es

la manifestación activa de las necesidades del trabajador, la satisfacción por
tanto se refiere al bienestar que se experimenta cuando son satisfechas la
necesidad y la motivación al impulso y esfuerzo para hacerlo y no
necesariamente tiene que existir un relación positiva entre motivación y
satisfacción, un individuo muy motivado puede estar insatisfecho y
viceversa; pero lo que le queda claro a nuestro autor es que en todos los
casos el nivel de satisfacción puede y de hecho conduce a la acción y por
tanto afecta el comportamiento y los resultados.
2.9.3.1. PRINCIPIOS DE LA ESTIMULACIÓN AL TRABAJO

Arias (1990), dice que parte de la motivación puede ser adquirida debido a diversos
factores que influyen sobre nosotros en el proceso de aprendizaje, adquiriendo además,
valores y normas, junto con nuevos tipos de conducta.

Tomando en cuenta que todas las personas son distintas y por lo mismo influyen
sobre ellas diferentes factores motivacionales y en diversos grados, se puede pensar en
utilizar objetivos o motivaciones generales, tomando como base una “naturaleza humana”.
El proceso de motivación es muy importante, ya que entenderlo y aplicarlo
correctamente, repercutirá muy seguramente en el fomento de empleados más productivos,
como se muestra en la siguiente figura (Figura 2.3).

Figura 2.3 La Motivación en el Proceso Productivo

La Motivación en el Proceso Productivo

INDIVIDUO

SOCIEDAD

ORGANIZACIÓN Éxito (premios)

Instintos
OBJETIVOS
Imaginación Valores
Sistemas
Carácter Normas Procedimientos
Políticas Del
Raciocinio De la

Actitudes
ESFUERZO
Emociones Tecnología organización
Costumbre Burocracia Individuo
Necesidades Etc.
Etc.
Etc.
Fracaso (castigos)

Fuente: Arias, F., 1990, p. 69, Administración de Recursos Humanos, México, Editorial Trillas.
2.9.3.2. TEORIA DE LA JERARQUIA DE LAS NECESIDADES DE MASLOW

Hodgetts y Altman (1986), citando que Maslow postuló que todo ser tiene 5 necesidades
básicas. En orden ascendente, principiando con la más básica, son de tipo: fisiológico, de
seguridad, sociales, de estima y autorrealización. (Figura 2.4).

a) Necesidades fisiológicas: Son requerimientos físicos, tales como comer, dormir, etc. Es
más frecuente que cualquier persona se preocupe primero por satisfacer estas
necesidades que cualquier otras.

b) Necesidades de Seguridad: Dentro de las empresas estas se manifiestan en el seguro

medico, programa de jubilación, prestaciones y suministros de equipos de seguridad.

c) Necesidades Sociales: Se refiere a la "Necesidad de sentirse necesario", se presentan

cuando las personas dan y reciben amistad y afecto.

d) Necesidades de Estima: Los individuos se sienten importantes y deben recibir el

reconocimiento de los demás para que se respalden en sus sentimientos.

e) Necesidades de Autorrealización: Es convertirse en todo lo que se es capaz de ser, El

individuo lucha por superarse y se fija nuevas metas de las cuales se cree capaz de realizar.
 Figura 2.4 Pirámide de la Teoría de Motivación de Maslow

Teoría de Motivación de Maslow

Autorrea
lización
Necesidades
de Autoestima

Necesidades
Sociales

Necesidades de seguridad

Necesidades fisiológicas o primarias

Fuente: Hodgetts, R. y Altman, S., 1986, p. 101, Comportamiento en las organizaciones,

México, Nueva Editorial Interamericana S.A. de C.V.

2.9.3.3. TEORIA X y Y de MC GREGOR

La diferencia radical en las suposiciones referentes a los individuos hechas

por la administración científica y por el enfoque de las relaciones humanas
no debe pasar por alto. A las suposiciones tradicionales les llamó teoría X y
a las otras, que a su juicio contaban con el apoyo de la ciencia de la
conducta, les dio el nombre de teoría Y. En el cuadro adjunto se incluyen las
suposiciones de ambas teorías. (Hampton,1997,p.56) (Tabla 2.2).
 Tabla 2.2 TEORIA X Y Y

TEORIA X TEORIA Y
1.- El ser humano normal tiene una 1.- El desgaste del esfuerzo mental y físico
averción natural por el trabajo y lo evadirá en el trabajo es algo tan natural como el
en lo posible. juego o el reposo. El ser humano normal
no siente una aversión natural por el
trabajo. Según las condiciones
controlables, el trabajo puede ser fuente de
satisfacción (y se efectuará de manera
voluntaria) o de castigo (y se evitara en lo
posible)
2.- Debido a su aversión natural por el 2.- El control externo y la amenaza del
trabajo, la mayor parte de las personas hay castigo no son los únicos medios de lograr
que obligarlas, controlarlas, dirigirlas y que se trabaje por la obtención de los
amenazarlas para lograr que pongan objetivos organizacionales. Las personas
suficiente esfuerzo en la obtención de los practicarán la autodirección y el control de
objetivos organizacionales. si mismas en vista de los objetivos que
acepten.

3.- El ser humano normal prefiere ser 3.- La adhesión a los objetivos depende de
dirigido, desea evitar la responsabilidad, los premios que se conceden por sus
tiene poca ambición y desea la seguridad logros. El más importante de tales premios
ante todo. la satisfacción del ego y de las necesidades
de autorrealización por ejemplo, pueden ser
producto directo del esfuerzo tendiente a la
consecución de los objetivos de la
organización.
 4.- El ser humano promedio aprende, en
las condiciones apropiadas, no solo a
aceptar la responsabilidad sino a buscarla.
La evitación de la responsabilidad, la falta
de ambición y ña importancia concebida a
la seguridad son casi siempre
consecuencia de la experiencia, no
características inherentes del hombre.
5.- La capacidad de cultivar la
imaginación en alto grado, lo mismo que
el ingenio y la creatividad en la solución
de los problemas organizacionales se
hallan distribuidas ampliamente en la
población, o en una forma limitada.
6.- En as condiciones de la vida industrial
moderna las capacidades intelectuales del
ser humano normal no se aprovechan más
que de modo parcial.

Fuente: Hampton, D.,1997, p. 57, Administración, México, Editorial McGraw-Hill.

2.9.4. LIDERAZGO

La capacidad de ofrecer orientación y dirección para coordinar las actividades de los

subordinados es una habilidad directiva que suelen poseer los buenos gerentes y de la cual
carecen los que no son eficientes. Otras habilidades que están ligadas, aunque con menor
firmeza al éxito gerencial son la inteligencia, la seguridad en sí mismo y la determinación.
Algunos estudios revelaron la existencia de las siguientes cualidades: El líder se caracteriza
por un fuerte impulso de responsabilidad y terminación de la tarea, por el vigor y la
persistencia en la obtención de las metas, por la osadía y lo originalidad en la solución de
problemas, por el deseo de tomar la iniciativa en situaciones sociales, por la seguridad en si
mismo y por la sensación de identidad del personal, disposición a aceptar las consecuencias
de la propia decisión y acción. (Hampton, 1997).

2.9.4.1. TEORIAS SOBRE LIDERAZGO

Las teorías sobre liderazgo pueden clasificarse en los siguientes tres grandes grupos:

a) Teorías de rasgos de personalidad. Son de las teorías más antiguas. Un rasgo es

una cualidad o característica distintiva de la personalidad. Según estas teorías ,el
líder posee algunos rasgos específicos de personalidad que lo distinguen de las
demás personas, es decir, características marcadas de personalidad mediante las
cuales puede influir en el comportamiento de sus semejantes.

b) Teorías sobre los estilos de liderazgo. Son las teorías que estudian el liderazgo en
términos de los estilos de comportamiento del líder en relación con sus
subordinados; es decir, son maneras como el líder orienta su conducta. Se hace
referencia a tres estilos de liderazgo: Autoritario, democrático y liberal. (Tabla 2.3).

Tabla 2.3 Teorías sobre los Estilos de Liderazgo

AUTORITARIO DEMOCRATICO LIBERAL
- El líder fija las directrices -Las directrices son -Libertad completa en las
sin participación de grupo. debatidas por el grupo. decisiones grupales o
- A medida que se requieren - El propio grupo esboza los individuales.
el líder determina los pasos a pasos a seguir y solicita - La participación del líder
seguir y las técnicas que se consejo técnico al líder. en el debate es limitada.
utilizarán en la ejecución de - Cada miembro tiene la - La división de las tareas y
las tareas, de modo libertad de escoger su la elección de compañeros
imprevisible para el grupo. compañero. queda a cargo del grupo.
-El líder determina cual es la - El líder busca ser un - El líder no hace ningún
tarea que cada uno debe miembro más del grupo intento de evaluar o regular
ejecutar y quien es su liberal. el curso de los
compañero de trabajo. acontecimientos.
-El líder es dominante,
elogia y critica el trabajo
“individual” de cada
miembro.
Fuente: White y Lippit en Chiavenato, I., 1999, p. 658, Introducción a la Teoría General de la Administración,
Bogota, Colombia, Editora Campus. LTDA.

c) Teorías situacionales de liderazgo. Son las teorías que buscan explicar el liderazgo
dentro de un contexto mucho más amplio que las anteriores teorías. Las teorías
situacionales parten del principio de que no existe un único estilo o característica del
liderazgo valido para cualquier situación. Estas teorías son más atractivas para el
gerente puesto que aumentan sus opciones y sus posibilidades de cambiar la situación
para adecuarla a un modelo de liderazgo o, incluso, cambiar el modelo de liderazgo
para adecuarlo a la situación. Los elementos fundamentales de la teoría situacional de
liderazgo son: El líder, El grupo y La situación.

2.9.5. SERVICIO

Un servicio es una actividad o una serie de actividades de naturaleza más o menos

intangible, aunque no necesariamente, se generan en la interacción que se produce entre el
cliente y los empleados de servicios y/o los recursos o bienes físicos y/o los sistemas del
proveedor de servicios, que se proporcionan como soluciones a los problemas del cliente.
(Grönroos, 1994).

Kotler (1998), dice que un servicio es cualquier actividad o beneficio que una parte
puede ofrecer a otra y que es esencialmente intangible y no da como resultado la propiedad
de nada. Su producción puede estar, o no, vinculada a un producto físico.
Algunas de las diferencias que existen entre el sector industrial y el de servicios, según
Larrea (1991) son:

1) El producto industrial suele ser concreto; mientras que el servicio es inmaterial.

1) En el producto, la propiedad se transfiere con la compra, no sucede así con el segundo.
2) El producto se puede revender, el segundo no.
3) Es posible mostrar el producto antes de la compra, por el contrario resulta imposible ver
el servicio antes de que ésta suceda.
4) El producto se puede almacenar, el servicio no.
5) El producto primero se elabora y luego se consume, el servicio se produce y consume al
mismo tiempo.
6) El producto se puede transportar, el servicio es intransportable (sólo se pueden
trasladar los productores del servicio).

Con esto se concluye que el servicio significa algo más que amabilidad hacia el
cliente o una bonita sonrisa, es algo que va más allá, es hacer la labor correctamente,
proporcionando información certera y oportuna; ya que de nada sirve ser gentil con el
cliente si no se es capaz de satisfacer una necesidad o resolver un problema específico.

“La calidad en los servicios se ha enfatizado en los últimos tiempos, porque algunas
organizaciones han encontrado formas para reducir sistemáticamente los errores en su
prestación y otras han avanzado mucho más, lo están mejorando e innovando constante y
sistemáticamente, lo cual ha elevado enormemente su competitividad en cuanto a la
calidad y el precio, lo que está obligando a las demás empresas a buscar alternativas de
competitividad para sobrevivir. Por lo tanto, calidad en los servicios es cumplir con los
requerimientos del cliente”. (Colunga, 1995).
2.9.6. CLIENTES

"Se refiere a las personas o negocios que compran bienes y servicios a dicha organización".
Estas son las personas en las que usualmente se piensa cuando se utiliza la palabra “cliente”
(Valarie, 2001, p. 93).

Para Valarie (2001), los clientes perciben los servicios en cuestión de calidad y del
grado en que se sienten satisfechos con sus experiencias en general, estos términos
orientados hacia el cliente han sido el centro de atención de ejecutivos e investigadores
durante la última década o un poco más.

Un tema recurrente en las compañías de servicios es la dificultad que experimentan

ejecutivos, administradores y otros formuladores de políticas al transformar su percepción
de las expectativas de los clientes en especificaciones de calidad del servicio para que los
empleados puedan comprenderlos y ejecutarlos.( Zeithaml y Bitner, 2003).
La importancia de la gestión por
procesos en la gerencia pública
Consideraciones estratégicas
para gestionar procesos sostenibles
Héctor Sanín Ángel

Encuentro Macro regional de Dirección Pública

Pucallpa-Ucayali, Perú
27 de mayo de 2016
 Temas de la Presentación
1. Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) con enfoque en Cadena de
Valor Público
2. Gestión por Procesos
3. El Ciclo de la Gestión por Procesos
4. Organización basada en Procesos
5. Los Procesos y las TIC
6. Seguimiento, Monitoreo y Evaluación de Procesos
7. El Triángulo de la Sostenibilidad y los Clientes
8. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible
9. Importancia de la Gestión por Procesos
10. Nuevas realidades, nuevos desafíos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Gestión para Resultados en el
Desarrollo (GpRD) con enfoque en
Cadena de Valor Público

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Misión de la Gerencia Pública
Impactos en el Desarrollo

Objetivos del
Desarrollo
Misión de la Gerencia Pública Impactos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Misión de la Gerencia Pública
Impactos en el Desarrollo

Impacto
Misión de la Gerencia Pública Resultado
Final

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Gerencia Pública y Cadena de Valor
Gestión para Resultados en el Desarrollo-GpRD
Nodo de Resultados

Resultado Resultado
Directo Final

Satisfacción

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Gerencia Pública y Cadena de Valor
Gestión para Resultados en el Desarrollo-GpRD
Nodo de Productos

Resultado Resultado
Producto
Directo Final

Capacidad
instalada

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Gerencia Pública y Cadena de Valor
Gestión para Resultados en el Desarrollo-GpRD
Nodo de Insumos

Resultado Resultado
Insumos Producto
Directo Final

Recursos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Gerencia Pública y
Cadena Estratégica de Valor

Resultado Resultado
Insumos Producto
Directo Final

Cadena Estratégica de Valor: Centrada en nodos de objetivos

Pero la cadena no se mueve sola: Necesita Nodos de Gestión

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Cadena de Valor Ejecutiva
Entre los nodos de objetivos
se introducen los nodos activos o motores

Resultado Resultado
Insumos Proyecto Producto Proceso
Directo Final

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Cadena de Valor Ejecutiva
Entre los nodos de objetivos
se introducen los nodos activos

Resultado Resultado
Insumos Proyecto Producto Proceso
Directo Final

Inversión
Los Proyectos de Inversión captan Operación
insumos y entregan productos Los Procesos utilizan los Productos entregados por
los Proyectos de Inversión para generar
Generación de Capacidad
los Resultados, a su vez contributivos de los Impactos

Los Proyectos impulsan Uso de la Capacidad Instalada

la Entrada de la Cadena Satisfacción de necesidades y demandas
Creación y transmisión de valor
a los ciudadanos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Cadena de Valor Ejecutiva
Trascendencia del Nodo de Procesos
Objetivos del Plan de Desarrollo (Nacional o Territorial)

Resultado Resultado
Insumos Proyecto Producto Proceso
Directo Final

Objetivos Misionales de la Institución Pública

Los Procesos aseguran los efectos En la cadena de valor público la Gestión de Procesos
Deseados a la Salida de la Cadena es el nodo definitivo para el logro de los
objetivos estratégicos de la Gerencia Pública

La Gerencia Estratégica debe conciliar los dos ámbitos de objetivos (Misional y del Plan)
y articular los procesos pertinentes para asegurar eficiencia y efectividad
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
 Cadena de Valor Ejecutiva
Trascendencia del Nodo de Procesos

Resultado Resultado
Insumos Proyecto Producto Proceso
Directo Final

¿Qué pasa si se retira el Nodo de Proceso de la Cadena de Valor Público?

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Cadena de Valor Convencional
Proceso Resultado Resultado
Insumos Producto
(Gestión) Directo Final

Según su énfasis en la cadena de valor, las entidades públicas pertenecen a tres grupos:
• Gestoras de Proyectos
• Gestoras de Procesos
• Mixtas.
Gráfico de 5 nodos: Sesgo de la CdeVP (Planes de Gobierno y tratadistas de la GpRD)
• El nodo de Gestión ó Proceso se refiere a la gestión de Proyectos de Inversión
• Supone que después de la Inversión (proyectos) se dan todos los efectos esperados en la
cadena.
• Limitación “El desarrollo es solo generar capacidad, no gestionar su uso”
• La Gestión de Procesos de Productos a Resultados se queda por fuera.
Verificación del sesgo
Mirar los contenidos, los énfasis y los indicadores en los planes de gobierno de los países
de América Latina
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Gestión por Procesos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

¿Qué es un Proceso?
Es un conjunto de operaciones interrelacionadas (secuenciales) que
entregan un producto (bien o servicio) de valor agregado para el
cliente.

Consulta
base de Entrega
Solicitud Análisis datos y Solicitud
produce satisfecha
respuesta

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Características de los procesos
Entregan un Producto: bien o servicio
Mayoría de entidades públicas: servicios
Tienen entradas y salidas definidas
Entradas (insumos-proveedores-demandas)
Salidas (producto-cliente visible)
Son recurrentes
Cumplen ciclos de corto plazo
Se repiten en horizontes temporales de mediano y largo plazo
Financiamiento principal: recursos de operación o funcionamiento
(diferentes de Inversión)

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Qué es Gestión por Procesos
La Gestión por Procesos (GpP)es un enfoque y una forma de trabajo
corporativo cuyo objetivo es mejorar el desempeño y los resultados de
una organización a través de la gerencia de los procesos que se deben:
Identificar, diseñar, documentar, implementar y optimizar de forma
continua.

Business Process Management (BPM)

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

El Ciclo de la Gestión por Procesos
3

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Flujo para la Implementación
de la Gestión por Procesos

2 4

Optimizar de
Identificar Diseñar Documentar Implementar forma
continua

1 3 5

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

1. Identificar procesos
Punto de partida: Entendimiento misional
Análisis Desde el análisis misional (salida de la cadena)
• Objetivos misionales
• Clientes
• Valor agregado
La visualización del cliente es determinante. Hay entidades que no saben bien quién es su cliente
Mecanismos e instrumentos
• Taller corporativo
• Trabajar de la mano con involucrados. El análisis de involucrados es importante
• Mapa de involucrados
• Mapas de Procesos
Sugerencias
• La mirada integral es necesaria
• No arrancar por procesos aislados (Los árboles no dejan ver el bosque)
• Priorizar proceso antes del diseño: empezar por los Procesos Claves
• Criterios paretianos para jerarquizar procesos
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
 Tipología de Procesos
Aportan directrices a
todos los demás ALTA GERENCIA - SOCIEDAD – ENTORNO - INVOLUCRADOS
procesos
Agregan valor al
cliente. Son el núcleo
del negocio.

Dan apoyo a los

procesos claves www.proquo.pro

LOGÍSTICOS – HUMANOS – FINANCIEROS – JURIDICOS – Etc.

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Mapa de Procesos
Entidad Planificadora Nacional

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Mapa de Procesos
Universidad Pública

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Mapa de Procesos
Sistema de agua potable

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

2. Diseñar (1)
Mapa de Procesos, punto de partida
• Macroprocesos: desagregar
• Procesos
• Subprocesos
• Operaciones (Actividades/Tareas)
• Interpretar cada proceso como sistema en CdeV: Entrada-Gestión-Salida
• Partir de la salida facilita:
• Diseño efectivo
• Monitoreo eficaz
• Para asegurar la salida (cliente, valor agregado, producto) qué se necesita
secuencialmente hacia la entrada.
• Dibujar el proceso
• Verificar y ajustar pendularmente
• Definir indicadores desde los estratégicos (efectividad) hacia los de gestión
(eficiencia y eficacia)
• Establecer metas preliminares.
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
De macroprocesos a microprocesos (1)

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
De macroprocesos a microprocesos (2)

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

De macroprocesos a microprocesos (3)

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

2. Diseñar (2)
Mecanismos e Instrumentos:
• Diagramas de Proceso o Diagramas de Flujo
Consideraciones:
• Mejor dibujar procesos que llenar tablas: Primero dibujo, después tablas y por
qué (ver y sentir y disfrutar el proceso, como un juego, con despliegue de
imaginación)
• Avanzar en el diseño sólo si se verifica que el cliente agrega valor al cliente y al
objetivo misional. (hay instituciones que terminan haciendo una mezcla de cosas
sin gravitación misional)
• No diseñar para los encargados, sino diseñar con los encargados (y con los
involucrados). Que los encargados participen en los dibujos, en talleres creativos
• No delegar integralmente el diseño en los diagramadores: Es una función integral
y colectiva, con liderazgo y visión estratégica
• A veces los procesos documentados se escriben y/o se entregan y no pasa nada
• Evitar/Eliminar DESPERDICIOS
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Análisis de Valor
Valor Agregado vs Desperdicio
VALOR AGREGADO: LO QUE AUMENTA EL VALOR DEL PRODUCTO O DEL SERVICIO PARA EL
CLIENTE
• Ejemplo: Liberar 3 horas mensuales del tiempo del ciudadano al cambiar procesos
manuales por virtuales
• Peligros: los “valores” agregados para:
• EL JEFE
• EL CLIENTE EQUIVOCADO
• LAS NORMAS DESUETAS
DESPERDICIO: LO QUE AGREGA COSTOS PERO NO VALOR
• CONTAR, MOVER, GUARDAR, TRASLADAR, INSPECCIONAR, FIRMAR, SELLAR, IMPRIMIR,
EXIGIR ORIGINAL Y 5 COPIAS (¿PARA QUÉ 5 COPIAS?)...... LA NO OBJECION
• No deben existir y menos ocupar gente
• Si en el resto del mundo no lo hacen, por qué aquí ?

ANALISIS DEL VALOR:

• DESENMASCARA INEFICIENCIAS Y DESPERDICIOS
• ¿Puedo eliminar el papel?
• ¿Es necesario que el cliente venga?
• Diseños de formatos

Análisis de valor en procesos existentes y en diseño de nuevos:

Maximizar valor al cliente y eliminar desperdicios
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
3. Implementar
Poner en práctica lo diseñado
Acciones preparatorias:
• Validar la decisión de implementar el diseño
• Verificar que el borrador de diseño es suficiente para las fase experimental
• Designar un Coordinador, Responsable o Gerente de Proceso
• ¿“Dueño”, “Propietario”?
• Asignar equipo básico para la implementación
• Asignar los recursos y asegurar insumos (entrada)
Probar, probar y probar
• Pruebas de la mano con involucrados
• Escuchar las sugerencias
• Verificar paso por paso del diseño y la satisfacción de la salida
• Ajustar proceso y equipo responsable
• Probar y probar al principio, permite hábitos bien internalizados.
Todos los miembros del equipo deben tener el entendimiento integral del proceso, y su apropiación
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
4. Documentar
Establecer las pautas, descripciones y protocolos de los procesos
• Seguir los libreto de documentación (Gestión de Calidad, Normas ISO)
• Flujogramas y Tablas
• Jerarquización de tablas: Validar en la práctica (pruebas) todo lo establecido en las Tablas
• Darle sentido y utilidad práctica más allá de un deseo escrito.
Recomendaciones
• Documentar después de haber probado y ajustado la implementación en fase experimental.
• Es común encontrar procesos documentados que nunca se han implementado. O que en la práctica se hacen de manera distinta a
lo documentado.
• No documentar sin dos requisitos: Equipo comprometido e implementación experimental
• Cuidado con el fetichismo de la documentación
• Los procesos (especialmente los complejos y delicados, como los de Servicios de Salud) deben ser protocolizados buscando:
• Las mejores prácticas para lograr los mejores resultados
• Disminuir su variabilidad y minimizar riesgos.
• Desarrollar la habilidad que garantiza la calidad en su ejecución.
• Asimilar la integralidad de las operaciones que conforman el proceso.
• Mejorar los niveles de calidad y
• Aumentar la satisfacción de los clientes o usuarios.
• Para verificar un sistema de GpP no hay que examinar los manuales documentados. Hay que hablar con los clientes, vivir la
experiencia del cliente y ver a los equipos de proceso trabajando.
• Benchmarking (Procesos, mejoramiento continuo y reingenierías)

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
5. Mejoramiento continuo
Principios
• La repetitividad permite trabajar sobre el proceso y mejorarlo:
• “A más repeticiones, más experiencia, mayor aprendizaje y mejores resultados”.
• Durante su vida útil, el análisis sistemático de los procesos permite su mejoramiento en eficiencia (reducción
de tiempos y de costos, eliminación de desperdicios, mejorar la calidad y el valor agregado al cliente.
• Énfasis en:
• la eficiencia: análisis interno del proceso: simplificación de los pasos del Flujograma
• Se mantiene (no se degrada) o se mejora el valor agregado para el cliente.
• Desperdicios
Recomendaciones:
• Resultado de los análisis y del trabajo en equipo de los actores del proceso: miembros y contacto sistemático
y periódico con los clientes e involucrados
• Los dos clientes
• Verificar que no cambia el cliente ni sus expectativas, ni el valor recibido.
• Los desperdicios acechan e insisten en reaparecer (formularios de ingreso al país)
• Hasta que el Proceso no resiste más ajustes internos (Obsolescencia: el viejo vehículo, que no resiste más
reparaciones ni cambios de partes: Reposición completa.

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

El banquito
Eduardo Galeano
El Mejoramiento continuo se agota
La realidad cambia:
• El cliente
• Las necesidades del cliente
• Las normas que determinaron el proceso
• La misión institucional
• Las relaciones Organización-Cliente
• La tecnología (TIC)

Al instalar una GpP en la entidad

Y de vez en cuando: 2 preguntas:
• ¿Para qué? (Mirar hacia adelante)
• ¿Por qué? (Mirar hacia atrás)
Ojo: las normas, lo procesos y las instituciones llegan para quedarse
Lo anterior abre espacio esporádico a la Reingeniería
“Si no está roto, rómpalo”

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Las organizaciones
que han logrado cambios trascendentales
No SE PREGUNTARON Sí SE PREGUNTARON:
¿Cómo podemos...
• hacer más rápido lo que • ¿Por qué estamos
hacemos? haciendo ésto?
• hacer mejor lo que ...Y Luego:
hacemos? • ¿Cómo podríamos
• hacer a menor costo lo que rehacerlo
hacemos? completamente?

Los procesos llegan para quedarse

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
 Gestión por Procesos
De Flujo a Ciclo

Identificar Diseñar

Entendimiento 2 3
Integral de la
1 Organización.
Documentar 4
Propósitos
misionales
¿vigentes?

Optimizar de
forma Implementar
continua

6 5
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
El Ciclo de los Procesos
Entrada
• Entendimiento Integral de la Organización. Propósitos misionales: Visibilizar clientes y
valores agregados que en conjunto son la expresión de objetivos que fundamentan la
razón de ser institucional.
• Taller gerencial con liderazgo y compromiso
De Flujo a Ciclo: 6 etapas
• Con el Mejoramiento Continuo los esfuerzos tienden a enfocarse en los procesos
individuales dejando al lado la visión integral de la Organización.
• Las mejoras se quedan por dentro de los procesos y la Eficiencia esconde la Efectividad.
• Peligro de la atomización cuando el mejoramiento continuo se enfoca en procesos
aislados.
• La GdeP se vuelve difusa con el riesgo de perder el entendimiento y la relación sistémica
y articulada de los proceros.
Salida
Volver a la Entrada. Prueba de fuego. El proceso se repasa frente al entendimiento
actualizado de la organización lo que puede implicar cambiarlo radicalmente o aún
eliminarlo (Reingeniería)
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Organización basada en Procesos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

De la Organización por Funciones a la
Organización por Procesos

www.proquo.pro

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Organización basada en Gestión por Procesos-1

De la Estructura Funcional a la Organización por Procesos

• En la organización funcional los procesos fluyen entre unidades y puestos de trabajo que no los
consideran ni los sienten como conjuntos diferenciados orientados a agregar valor a un cliente.
• De estructuras verticales a estructuras más aplanadas, horizontales y versátiles
• Comunicación más fluida y toma de decisiones más descentralizada
• Empoderamiento y participación y sentido del trabajo y realización: Sentido y sentimiento sobre
la razón de ser del proceso (integralidad), visibilidad del cliente
• Alta participación de las personas en el quehacer institucional.
• Mayor disposición al cambio. En la Organización por Procesos las personas comprenden mejor la
relevancia de su trabajo y su contribución a los objetivos misionales.
• El trabajo es más colaborativo y el esfuerzo está centrado en aportar individualmente y entre
todos a que el resultado del proceso sea lo mejor posible.

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 El proceso atraviesa la pirámide

“OH, LOS QUE ENTRAIS, ALTA GERENCIA

DEJAD TODA ESPERANZA”
F Dante, Entrada al Infierno
en la Divina Comedia DIRECTORES
U
N
GERENTES
C ENTRADA: FUNCIONALES
I REQUERIMIENTO SALIDA:
DEL CLIENTE PRODUCTOS
O SUPERVISORES O SERVICIOS
N
E
S
PERSONAL DE PRIMERA LINEA

SERVICIO ASISTENCIA
PRODUCCION CONTABIL. PAGADURIA ALMACEN
AL CLIENTE TÉCNICA

PROCESOS
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
 EL LABERINTO

• No hay una persona que supervise todo el proceso

• Nadie es responsable
• No hay quién informe al cliente dónde está el pedido
• Nadie facultado para contestar una pregunta o resolver un
problema
• Proceso sujeto a errores (Ley de Murphy)
• Lento y muchos pases laterales
• No contiene ningún elemento de servicio al cliente
TUNEL CIEGO: UNA VEZ QUE EL PEDIDO ENTRA, SE PIERDE
HASTA QUE SALE AL OTRO LADO CUANDO LE TOQUE!

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

En las organizaciones funcionales:
• Los procesos son invisibles
• Nadie está a cargo de los
procesos:
• Todo el mundo toma
parte...pero nadie está
¿Quién vive?
encargado
• Los que participan en un proceso
miran:
• Hacia adentro de su propia
oficina
• Hacia arriba, donde está el
jefe, pero...
• Nadie mira hacia afuera,
donde está el cliente
• Todo por la especialización del
trabajo y la organización funcional

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Organización basada en Gestión por Procesos-2
Organización: Un sistema articulado de procesos
• En la GpP la Organización es un sistema interrelacionado de procesos, basado en un cuerpo de metodologías e
instrumentos cuya aplicación persigue el mejoramiento continuo para aumentar la eficiencia de la empresa y la
satisfacción del cliente.
• El mapa de procesos muestra las relaciones con los clientes, proveedores e involucrados, a partir de las cuales se
estructuran y articulan los procesos y se definen las actividades y responsabilidades.
• Redes de Procesos (Entrelazadas y Afluentes)
• Mapas de procesos y redes: Permiten mejorar la coordinación entre los procesos y entre los elementos clave de la
organización
• Las redes pueden ser intra o interinstitucionales (Alianzas, APP)
• En el interior, los procesos se entrecruzan cuando hay clientes internos: Un proceso es subproceso o tributario de
otro.
• En lo interinstitucional los procesos se cruzan cuando hay clientes de otros entes públicos, o se comparten alianzas.
• La organización se basa en procesos de diversos alcances: Macro procesos-Procesos-Microprocesos-Operaciones
(actividades y tareas)
• Para el diseño organizacional basado en Gestión por Procesos, tener en cuenta una relación bidireccional:
• El análisis integral de la Organización facilita hacer visibles procesos necesarios inexistentes y validar los existentes
• La construcción de procesos, sus articulaciones y sinergias permiten enriquecer, validar y aún reformular objetivos
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
misionales y estratégicos
En la institución organizada en torno a procesos:
• El proceso es visible
• Hay visión del cliente
• Hay contacto con el cliente
• Hay información
• Hay responsables solidarios
• Hay empoderamiento
• Hay servicio
• Hay eficiencia
• Hay sentido del trabajo
• Hay trabajo en equipo
• Hay innovación
• Hay satisfacción y estímulo
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Los Procesos y las TIC

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Las TIC y los procesos
TIC: elemento determinante y trascendente en los procesos
Las TIC están y seguirán revolucionando los procesos y las formas de desempeño de las organizaciones
Evolución:
• Antes dentro de la caja negra, el intraproceso
• Hoy y mañana, por fuera de la caja negra E S
• Con alcances de E-S cada vez mayores
El intraproceso conduce a “pavimentar caminos de herradura” (M. Hammer):
• Informatizar el viejo proceso
• Poner un computador en la ventanilla para disminuir el tiempo del usuario en la cola (si se mira desde E-S las soluciones
trascendentes son otras)
Cambio en las dimensiones espacio-tiempo y su relación
• Creación de valor para: el cliente los funcionarios, la organización, la sociedad, la economía y el territorio  ciudadano-
contribuyente)
Ejemplos:
• Pagos virtuales de servicios e impuestos (sin costo de oportunidad)
• La Tramitomanía y el Marqués de Sade: certificados de la maraña institucional
• Teletrabajo
Inquietudes:
• Mirar un servicio del que soy usuario
• Mirar procesos de mi oficina.
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Seguimiento, Monitoreo y
Evaluación de Procesos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Seguimiento, Monitoreo y Evaluación
Enmarcarnos en la Cadena de Valor
Definición y construcción de indicadores desde la salida
Cuando los indicadores están revueltos en una misma caja, se pierde su
sentido gerencial.
Sugerencia
Categorizar y jerarquizar los INDICADORES de salida a entrada en la
Cadena de Valor para facilitar su uso gerencial y darles trascendencia
estratégica.
Este principio debe ser el eje del Tablero de SM&E
Tableros Semaforizados (Rangos de Alerta)
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
 GerenciaL
Héctor Sanín Ángel

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Seguimiento, Monitoreo y Evaluación
Principios
Eficacia
• Resultado directo: Satisfacción del cliente. Foco misional de la Gerencia de Proceso
Efectividad
• Resultado final (Impacto): Derivado de la satisfacción del cliente
La evaluación esencial de un proceso se verifica en los atributos de los servicios que presta (salidas):
Satisfacción  Impacto
Eficiencia
• Rendimiento en el uso de los recursos
La misión del equipo de proceso es maximizar la eficacia con eficiencia, es decir, optimizar la entrega del
producto con el mínimo posible de recursos
Eficacia & Eficiencia
C4
• Cobertura
• Calidad
• Costo
• Cronología (duración y oportunidad)
Objetivo gerencial: Maximizar Cobertura y Calidad minimizando Costo y tiempo (Cronología).
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Seguimiento, Monitoreo y Evaluación
Ejemplo: Pago de un impuesto (1)
Eficacia
• Resultado directo: Satisfacción del cliente: Cliente satisfecho con impuesto bien
liquidado y pago oportuno (descuento por fecha adelantada) o con facilidades
(por cuotas) y proceso amigable.
Efectividad
• Resultado final (Impacto): Derivado de la satisfacción del cliente. Mayor recaudo
por facilidades del proceso. Voz a voz  contribuyentes. Menor elusión, por pago
de contribuyentes antes reticentes. Mejorada la imagen institucional. Mayores y
más oportunos recursos para el desarrollo.
Objetivo gerencial: Maximizar Resultados (Cobertura y Calidad) minimizando Costo
y tiempo (Cronología)
Indicador 1: % de contribuyentes que pagan en el período anticipado con
descuento
Indicador 2 Valor del Recaudo sobre el costo tota del proceso. Compararlo con años
anteriores
Indicador 3: Valor recaudado acumulado sobre el número de meses corridos.
Compararlo con mes anterior.
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Seguimiento, Monitoreo y Evaluación
Ejemplo: Pago de un impuesto (2)
Eficacia/Eficiencia
C4
Cobertura: % de contribuyentes con acceso al proceso
• Indicador: # y % de clientes cubiertos con el proceso (evolución)
Calidad: El proceso se brinda al contribuyente en condiciones de facilidad de
acceso, amigabilidad en la interacción, seguridad y rapidez (costo de
oportunidad).
• Indicador: % de satisfacción de atributos consultados en encuestas
periódicas
Costo: Se atiende a mayor número de contribuyentes con menos recursos
• Indicador: Costo unitario de atención = Costo total del proceso/# de
usuarios atendidos en el período de referencia
Cronología (duración y oportunidad)
• Indicador 1: Tiempo promedio
Héctor Sanínde
Ángelatención por
- Consultor en Gerencia usuario.
Pública
Seguimiento, Monitoreo y Evaluación
Servicio de Agua Potable

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Seguimiento, Monitoreo y Evaluación
Ejemplo: Servicio de Agua Potable
Eficacia
• Resultado directo: Satisfacción del cliente: # y % de Viviendas que recibe el agua potable en
condiciones de calidad y continuidad.
• Indicador 1: Cobertura
• Indicador 2: Calidad: Índice de Riesgo de la Calidad del Agua para Consumo Humano, IRCA.
Satisfactorio si < 5%
• Indicador 3: Continuidad del servicio: # de horas/mes de interrupción del servicio
• Indicador 4: % de satisfacción del servicio (encuestas periódicas)
Efectividad
• Resultado final (Impacto): Derivado de la satisfacción del cliente.
• Indicador 1: Tasa de morbi-mortalidad por enfermedades de origen hídrico
• Indicador 2: Valor ahorrado por la disponibilidad del agua (Para nuevos proyectos)
Objetivo gerencial: Maximizar Resultados (Cobertura y Calidad) minimizando Costo y tiempo
(Cronología)
Indicador 1: Costo de atención anual por vivienda cubierta
Indicador 2: Costo unitario del litro cúbico de agua entregada
Indicador 3: Tiempo medio de demora en la atención de fallas en el período de referencia.
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
 TABLERO DE SM&

PROCESO/SERVICIO:

RANGOS DE ALERTA FRECUENCIA

OBJETIVO (RESULTADO) INDICADOR RESPONSABLE
DEL CONTROL

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 INDICADORES DE RESULTADO
PARA LA GESTIÓN DEL PROCESO
RESULTADO RANGOS DE ALERTA FRECUENCIA
INDICADOR RESPONSABLE
ESPERADO DEL CONTROL

PRESENCIA DE
CIUDAD LIMPIA BASURAS EN E.P.
< 2% 2-5% > 5% QUINCENAL Juan Cordero

Frecuencia de
c/3 c/4 >4 semanal María Fonseca
Recolección Recolección (días)
optimizada Viviendas
>90% 70-90 <70% semanal María Fonseca
cubiertas
Porcentaje de
Establecido >50% 30-50 <30% quincenal Hugo Reyes
domicilios
reciclaje
en fuente Número de
>40 20-40 <20 mensual Hugo Reyes
distritos

Nota: las metas y las frecuencias de control se revisan y modifican según su evolución

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 INDICADORES DE RESULTADO
PARA LA GESTIÓN DEL PROCESO
4 Referentes

RESULTADO RANGOS DE ALERTA VALORES

INDICADOR
ESPERADO LOGRO L. BASE T-1 Paradigma

PRESENCIA DE
CIUDAD LIMPIA BASURAS EN E.P.
< 2% 2-5% > 5%

Frecuencia de
c/3 c/4 >4
Recolección Recolección (días)
optimizada Viviendas
>90% 70-90 <70% 82% 68% 84% 98%
cubiertos
Porcentaje de
Establecido >50% 30-50 <30%
domicilios
reciclaje
en fuente Número de
>40 20-40 <20
distritos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Indicadores y Metas
Características
INDICADORES
Mínimos exigibles (S.O.S)
• Significativo: Que exprese el sentido esencial del objetivo
• Objetivamente verificable: que se pueda medir, contrastar e interpretar sin
ambigüedades. (Específico y claro. Independiente, no agregado de otros
causales).
• Suficiente: Que exprese completamente la intensidad del objetivo (Pueden ser
necesarios varios indicadores complementarios).
Deseables
• EconómicoS
• Medibles en las temporalidades exigidas (si no, proxis)
METAS
• Entre lo exequible y lo desafiante
• Con compromiso de actores y de equipo, en procesos participativos.

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

El Triángulo de la Sostenibilidad
y los Clientes

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Sostenibilidad Territorial*
DPIB, rendimiento del capital, innovación,
gestión del riesgo, políticas de estímulo, competitividad

Tecnologías limpias, energía renovable,

Empleo, capital humano, infraestructura compatible,
Ingreso (PIB per-cápita), reducción de emisiones
equidad, responsabilidad
social corporativa,
Económico productos ambientalizados,
ciclo de vida, explotación de
asociativismo empresarial recursos naturales, ecoturismo
Soste-
nibilidad Territorio competitivo
Educación, salud, y sostenible. POT
recreación, seguridad Socio- Cambio climático
ciudadana, capital social ambiental

participación comunitaria Conservación y

derechos humanos protección, tierra,
Social Ambiental aire y agua limpios,
biodiversidad

Agua potable, saneamiento básico, hábitat, paisaje urbano, ciudad verde,

recreación ecológica, cultura ambiental, espacio público, ecomovilidad, ciudad amable.
* Adaptación a la Sostenibilidad Territorial por Héctor Sanín a partir del enfoque de Sostenibilidad Empresarial de John Elkington.

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública GerenciaL

 Clientes de la GpP en la Gerencia Pública
El sistema de redes de procesos permite:
• Identificar necesidades de complementación intersectorial e interinstitucional para la propiciar las
convergencias en el Triángulo de la Sostenibilidad.
• Identificar clientes en las tres dimensiones que son beneficiarios o agentes estratégicos en las sinergias para
la sostenibilidad.
En la entidad pública el cliente central es el ciudadano a quien se le traslada valor a través de sus diferentes
expresiones o roles, especialmente en los social: familias, niños, jóvenes, tercera edad, población vulnerable,
jefes de hogar, género, equidad….
Se destacan dos clientes determinantes en el territorio
• Las empresas (competitividad)
• El medio ambiente (sostenibilidad)
Clientes institucionales (intermedios):
• Internos
• Extra e Interinstitucionales
• Procesos Clave de Soporte a otras entidades:
De Nación a Regiones y Municipios

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible
ODS

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
 Los ODS
• Promovido por PNUD-NACIONES UNIDAS, el Convenio Mundial de los
Objetivos del Desarrollo Sostenible – ODS fue suscrito por 173 países,
incluido Perú y todos los de América Latina.
• Son 17 objetivos que pasaron a sustituir a los Objetivos del Milenio
(2015), con metas para el 2030.
• Indicadores: 170, en proceso de revisión y próxima promulgación por
la UNSTAD.
• Los Gobiernos tienen que ajustar sus agendas del desarrollo y en ello
las Gerencias Públicas de Proyectos, Procesos y Servicios, enmarcadas
en sus desarrollos misionales, están llamadas a enfrentar los nuevos
desafíos que les plantean los ODS
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Importancia de la Gestión por
Procesos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Decálogo de la importancia de la GpP
1. Los Procesos son el núcleo del nodo de salida de la Cadena Integral de Valor Público y aseguran
la convergencia de los dos grades objetivos estratégicos de la Gerencia Pública: La Misión de la
Organización y los Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
2. Hacen visible al cliente y orientan el trabajo para entregarle servicios de valor.
3. La GpP es esencial para el principio moderno de aproximación al ciudadano. Eje de
transparencia, anticorrupción, rendición de cuentas y ética del ejercicio público.
4. La GpP es articuladora y sirve de base para la creación de redes intra e interinstitucionales y
alianzas
5. Facilita las alianzas estratégicas pues los procesos exponen los intereses convergentes
6. La GpP le imprime sentido al trabajo individual y de equipo. Cada persona comprende y valora
la trascendencia de su trabajo y se compromete con los resultados. El Picapedrero
7. La GpP estimula, moviliza y empodera a los funcionarios.
8. Propicia el diálogo, la articulación y la activación de energías de todos los involucrados en el
proceso.
9. Responde a desafíos y exigencias de las tendencias modernas.
10. La GpP impulsa y consolida la Sostenibilidad en sus dos ámbitos: Continuidad productiva y
Armonía ambiental
Agregue las suyas
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Nuevas realidades
Nuevos desafíos

Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública

 Nuevas Realidades, nuevos desafíos
Tendencias y perspectivas que nos abren la mente y nos ponen a pensar distinto.
Nos brindan oportunidades y nos plantean desafíos, pues todas tocan a la GpP

1. Aproximación Estado-Ciudadano
2. Transparencia, Rendición de Cuentas y Ética Pública
3. Participación, descentralización y generación de capacidad local
4. Diversidad, equidad de género y derechos humanos
5. Cambio en la pirámide de edades
6. Mundo globalizado (Aldea global)
7. TIC
8. GpRD
9. El tiempo de la gente (los relojes)
10. Nuevas formas de trabajo
11. Alianzas-confianza-APP
12. ODS
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
Héctor Sanín Ángel - Consultor en Gerencia Pública
 Paolo Sosa (editor)
Nuria Esparch
María Elena Sánchez
Darío Pedraglio
Maximiliano Ruiz

DESDE ADENTRO:
CASOS PRÁCTICOS DE GESTIÓN
EN EL ESTADO PERUANO

INSTITUTO DE
ESTUDIOS
PERUANOS
 Paolo Sosa (editor)
Nuria Esparch
María Elena Sánchez
Darío Pedraglio
Maximiliano Ruiz

DESDE ADENTRO:
CASOS PRÁCTICOS DE GESTIÓN
EN EL ESTADO PERUANO

Documento de Trabajo N.° 227

© Instituto de Estudios Peruanos, IEP
Horacio Urteaga 694, Lima 11
Central telefónica: (51-1) 332-6194
Fax: (51-1) 332-6173
Correo-e: <publicaciones@iep.org.pe>
Web: <www.iep.org.pe>

Libro electrónico de acceso libre disponible en:

<http://www.iep.org.pe/biblioteca_virtual.html>

ISBN 978-9972-51-575-0
Documento de Trabajo (ISSN 1022-0356)
Edición digital

Lima, julio de 2016

Diagramación: ErickRagas.com

Desde adentro: casos prácticos de gestión en el estado peruano / Paolo Sosa, Nuria Esparch, María Elena
Sánchez, Darío Pedraglio y Maximiliano Ruiz. Lima, IEP, 2016. (Documento de Trabajo, 227. Serie Política, 13)

WD/04.04.02/P/13

1. ESTADO; 2. REFORMA DEL ESTADO; 3. POLITICAS PÚBLICAS; 4. SECTOR PÚBLICO; 5. PERÚ

 Índice

Introducción..................................................................................................................... 5
Paolo Sosa Villagarcia

Experiencias de gestión el Gobierno Central ............................................................ 18

Nuria Esparch, María Elena Sánchez y Darío Pedráglio
Introducción........................................................................................................................... 18
Ministerio de Defensa: eficiencia en la compra de seguros........................................ 20
Ministerio de Trabajo: recibiendo mejor al ciudadano.................................................. 28
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social: la infraestructura, un desafío mayor.... 36
Ministerio de Trabajo: organizando el resarcimiento de diez mil despedidos......... 44
Reflexiones finales................................................................................................................ 51
Bibliografía.............................................................................................................................. 53

Experiencias de gestión en un gobierno regional .................................................... 61

Maximiliano Ruiz
Introducción........................................................................................................................... 61
Gobierno Regional de Piura: de la planificación estratégica a la operativa............. 64
Educación básica regular de la región Piura:
un nuevo modelo de gestión del sistema educativo.................................................... 78
Bibliografía.............................................................................................................................. 94
 Introducción
El Estado “Desde Adentro”
Paolo Sosa Villagarcia

¿Qué implica ver al Estado “desde adentro”?1 El lector podría asumir, correcta-
mente, que esta mirada implica un recuento de experiencias de funcionarios y ase-
sores dentro de diferentes instituciones públicas. El objetivo de este tipo de mirada
es que las experiencias recopiladas sirvan para el aprendizaje de la “cosa pública”,
especialmente en lo que refiere a la identificación de problemas en el sector
público, el diseño de estrategias para su solución y, finalmente, la implementación
y las condiciones que permiten que las políticas públicas funcionen efectivamente.
Ese es el objetivo de este volumen que compila trabajos desarrollados en medio de
la iniciativa titulada Reflexión para la gestión.

De esta manera, el lector encontrará en esta compilación algunas experiencias

de diseño e implementación de reformas tanto a nivel nacional y como subnacio-
nal, Experiencias que reflexionan sobre las posibilidades y dificultades de empren-
der reformas en el sector público, poniendo especial énfasis en la introducción
de nuevos enfoques de la gestión pública contemporánea. El libro reúne, de esta
manera, experiencias que van desde reformas en la política pública hasta la imple-
mentación de cambios específicos en infraestructura o en las dinámicas que rigen
el comportamiento de los funcionarios en las oficinas del Estado.

Dichas reflexiones se concentran en el nivel ejecutivo, es decir que están basa-

das en experiencias desarrolladas a nivel ministerial, en el Ministerio de Defensa,
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y Ministerio de Trabajo y Pro-
moción del Empleo, y a nivel del gobierno regional de Piura. Si bien es cierto que

1 El nombre de este volumen es una sugerencia de Nuria Sparch, María Elena Sánchez y Darío Pedraglio.
 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 6

las autoras y autores no son funcionarios públicos de carrera, en términos buro-

crático-administrativos, son expertos y consultores de amplia experiencia que han
acompañado como funcionarios de alto nivel o como autoridad electa. Esto nos
permite, además, una evaluación del sector público y la estigmatizada burocracia
desde su propia experiencia conduciendo las reformas.

Este tipo de relatos, en ese sentido, resultan muy importantes tanto por la
riqueza de sus apreciaciones como por la ausencia de información similar que, sis-
temática y analíticamente, de cuenta del funcionamiento del Estado desde la pers-
pectiva de alguien que, por decirlo de algún modo, se ha “ensuciado las manos”
lidiando con sus problemas. Durante los últimos años se han hecho importantes
avances en la publicación de textos que presentan análisis narrativos muy ricos
sobre la gestión de diferentes reformas y la implementación de políticas públicas
(ver Alza 2013). No obstante, es sumamente importante complementar este tipo de
lecciones con aquellas obtenidas de miradas que además nos introduzcan a una
perspectiva desde la gestión de este tipo de reformas y políticas públicas.

Esto es importante porque durante las últimas décadas se ha resaltado la impor-

tancia que tiene el Estado en el desarrollo de los países de América Latina y, con-
secuentemente, la importancia de su estudio desde la academia (Iazzetta 2007,
Mainwaring 2009, Tanaka 2010, Dargent 2012). De esta manera, la producción aca-
démica sobre el Estado latinoamericano se ha multiplicado de forma considerable,
ampliando los conocimientos sobre las fortalezas y debilidades que presentan y
resaltando las implicancias que estas características tienen sobre el sistema político,
social y económico en estos países. Sin embargo, estudiar este tipo de procesos
no es una tarea sencilla, puesto que en el fondo este tipo de trabajos nos muestran
el complejo funcionamiento del Estado. Funcionamiento que, por lo general, es
opaco para la mayor parte de la ciudadanía e incluso dentro de los sectores espe-
cializados en el estudio de la política y, por consiguiente, de las materias estatales.

En 1977, por ejemplo, Philip Abrahams resolvía con dureza que una de las prin-
cipales limitaciones del estudio del Estado consistía en no tomar en cuenta que el
“sector público” trata la información referente a su funcionamiento como si fuese
privada, es decir que dicho conocimiento no debe ser hecho público en tanto su
poder se sostiene en “la habilidad bastante conspicua de retener información, negar
la observación y dictar los términos del conocimiento” (Abrahams 2015, 23-24).
Esta afirmación puede parecer lo suficientemente abstracta como para ser tomada
en consideración, sin embargo, si uno revisa el conocimiento producido desde y
sobre el Estado peruano podría estar de acuerdo de que, cuando la información
viene fundamentalmente del primer tipo de fuente, existe un sesgo particular en
aquellos que priorizan el análisis de las buenas prácticas, resaltan la necesidad de
determinada política estatal o refuerzan la imagen de los efectos positivos de las
medidas adoptadas dentro de la política pública.

Mientras tanto, la gran producción de conocimiento sobre políticas públicas es

desarrollada mediante consultorías que, por lo general, establecen convenios de
confidencialidad que impiden el conocimiento público de los resultados de dichas
investigaciones financiadas con fondos públicos (ver Remy y Rochabrun 2016)
o son impugnados bajo argumentos que atañen a consideraciones “técnicas” o
metodológicas (Abrahams 2015, 24). Por ello, en medio del conocimiento difuso

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 7

sobre el funcionamiento de las entidades públicas, una iniciativa como esta resalta
y nos presenta una oportunidad valiosa para reflexionar sobre la lógica propia de la
gestión pública y la forma cómo se constituye el Estado.2 Se trata pues, en el mejor
de los sentidos, de un testimonio de parte que ilumina parcialmente esta área de
conocimiento.

Adicionalmente, ver al Estado “desde adentro” implica también la posibilidad

de una mirada detallada del funcionamiento mismo del Estado a partir de estas
experiencias. Es decir, esta perspectiva nos permite, como lectores, trascender las
lecciones aprendidas de la marcha emprendida por estos funcionarios y autorida-
des para, en el mejor de los términos, comprender su propia lógica y su apreciación
de la lógica en la gestión pública para entender cómo funciona el Estado peruano
y qué nos sugieren las dinámicas que desarrollan sus funcionarios “dentro y fuera”
del Estado. Esto nos permite avanzar más allá de la reflexión para la gestión y, de
esta manera, esbozar o corroborar algunas ideas sobre el Estado peruano desde las
lógicas de gestión que dibujan los testimonios aquí compilados.

En ese sentido, la literatura especializada distingue, grosso modo, dos formas de

“ver” al fenómeno del Estado. Por un lado, una suerte de mirada “telescópica” del
aparato estatal donde los investigadores, al igual que frente a un cuerpo celeste,
examinan sus características y rastrean su trayectoria, considerando su punto de
partida y las condiciones que han determinado su “ruta” de construcción estatal
(state building), especialmente frente a otros casos. Por otro lado, siguiendo la
metáfora, tenemos una mirada más bien “microscópica” del Estado, donde la aten-
ción se concentra en la disección de sus partes para comprender la forma cómo
operan sus entidades y establecer patrones que ordenan el relacionamiento entre
los segmentos del Estado, así como de estos segmentos frente a la sociedad.

Aunque ambas miradas se han desarrollado casi simultáneamente nos propo-

nen tendencias diferentes sobre el estudio de Estado y, en última instancia, sobre
la forma de aprehender al Estado para conceptualizarlo. Podemos encontrar, por
un lado, una tendencia a mirar al Estado en su conjunto, aún reconociendo que no
obra de manera unitaria y monolítica (Stepan 1978, Migdal 2011), proponiéndonos
indagar a grandes rasgos las características del Estado a propósito de su trayectoria
histórica y la comparación con otros estados. De esta manera es posible clasificar-
los en función de su fortaleza o su autonomía (Mann), su funcionalidad o la orienta-
ción de sus políticas (Evans et al. 1985), permitiéndonos buscar en la comparación
una explicación para las diferencias que muestran los aparatos estatales nacionales
(ver Centeno 2014, Paredes 2012, Kurtz 2013 y Soifer 2015).

Asimismo, desde la segunda forma de mirar al Estado encontramos una inquie-

tud mucho más centrada en la compresión del ejercicio cotidiano de los funciona-
rios y las agencias públicas, entendidas más bien de forma explícitamente “compar-
timentalizada” o fragmentaria (Abrahams 2011, Mitchell 2011), buscando entender
las culturas políticas que se desarrollan en el seno de estas instancias, así como
las dinámicas informales y contradictorias que despliegan los propios funcionarios
públicos (Gupta 2011). La idea de fondo es ver, a través de estas características, las

2 Algunas experiencias y balances previos son interesantes, aunque siempre publicados en coyunturas críticas o con la
distancia prudente de las propias reformas (ver Abusada et al. 2000).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 8

“micro-fundaciones” del Estado con el objetivo de comprender la naturaleza propia

del mismo, las contradicciones entre sus discursos y sus prácticas, y la forma cómo
el Estado proyecta una imagen propia para legitimarse.3

Más allá de establecer qué tipo de perspectiva es la correcta, es importante

señalar que ambas miradas son complementarias en el sentido que nos ayudan
a avanzar en la forma como estudiar un fenómeno tan complejo como la cons-
trucción y operatividad del Estado.4 No podemos comprender las micro-funda-
ciones del Estado si no tomamos en cuenta la historia de la formación del mismo,
sus inclinaciones, las coaliciones que lo constituyen y los niveles de autonomía
que éste representa en cada caso. Del mismo modo, no podemos quedarnos en
una mirada histórica del Estado ya que, particularmente en los aparatos estatales
más precarios, es importante observar la reafirmación cotidiana de las prácticas
estatales, la configuración de nuevos actores y la rutinización de nuevas prácti-
cas. Finalmente, más allá de la autonomía a nivel macro, debemos ser conscientes
que el Estado es tan permeable a la sociedad y la economía como cualquier otra
institución social (Mitchell 2011), lo que se refleja cotidianamente en sus propias
dinámicas (Migdal 2015).

En ese sentido, los trabajos compilados en este volumen son importantes para
comprender el Estado desde la segunda mirada pero, como hemos señalado, con
un matiz que constituye una ventaja analítica: son escritos por los propios actores
involucrados en la dinámica a la que se hace referencia. Esto es importante porque
a través testimonio de estos “actores estatales” podemos recuperar algunas ideas
que apuntan en la necesidad de comprender al Estado en su complejidad; es decir,
que estamos frente a una entidad paradójica que, en algunos casos, actúa contra
sí misma a través de sus diferentes oficinas; pero que, al mismo tiempo, busca
proyectar a través de sus funcionarios una imagen corporativa y unificada (Migdal
2015, 44). Volveremos sobre esto más adelante.

***

¿Qué sabemos sobre el Estado peruano? El estudio del Estado peruano tiene
referentes previos muy importantes. Las limitaciones durante el gobierno de Fer-
nando Belaúnde (1963-1968) y la solución “autónoma” de los problemas durante
el gobierno militar encabezado, inicialmente, por Juan Velasco Alvarado fueron un
punto de partida para estas discusiones.5 Adicionalmente, los estudios se han incre-
mentado sustancialmente durante las últimas dos décadas atendiendo los retos de
las reformas de mercado durante los años noventa, la permanencia de problemas
referidos a las capacidades estatales frente a un régimen democrático precario, el
efecto del auge económico sobre la administración pública y, más recientemente,

3 Esto, en su versión más radical, busca demostrar que el “Estado” no es más que la imagen auto constituida de una red
elemental de oficinas y funcionarios y que, por lo tanto, en realidad no existe (Abrahams 2011).
4 Ver, por ejemplo, la interesante discusión que plantea Paulo Drinot (2016) a propósito del trabajo de Hillel D. Soifer
(2015).
5 Esta experiencia desencadenó, por ejemplo, empresas que buscaban comprender las razones históricas de las limi-
taciones estatales y la imposibilidad de encabezar las reformas que el país requería (Cotler 1978), analizar las prácti-
cas burocráticas y deficiencias administrativas que rezagaban la acción estatal (Kuczynski 1977, McClyntock 1985, De
Soto et al. 1986), comprender los efectos de las políticas estatales en la economía y la sociedad (Webb 1977, Collier
1978, Matos Mar 1984, Dietz 1986), así como para discutir las características conceptuales del Estado más allá del caso
peruano (Stepan 1978).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 9

la introducción e implementación de políticas sociales. Esta literatura merece ser

revisada ampliamente para comprender el Estado puesto que proporciona, desde
un momento muy particular, una reflexión sobre las condiciones históricas, admi-
nistrativas y coyunturales que forman al Estado peruano y, consecuentemente, su
relación con la sociedad.

De esta literatura podemos concluir, grosso modo, que el Estado peruano es

comparativamente débil respecto a sus pares latinoamericanos (Kurtz 2013, Soi-
fer 2015). Por ello, el caso peruano es ubicado constantemente entre el grupo de
países que se encuentra más rezagado en términos de desarrollo de capacidades
estatales, especialmente en lo que se refiere a tributación, legitimidad, control del
territorio, entre otras. Este diagnóstico es importante porque en la discusión local
el Estado peruano aparece, desde algunas perspectivas, como un ente todo pode-
roso al que hay que limitar antes que fortalecer. Por ello, es importante resaltar
tanto el diagnóstico como los patrones históricos que han formado dichas caracte-
rísticas.6 En pocas palabras, conocer la trayectoria histórica de la construcción del
Estado peruano y conocer el origen de sus fortalezas y debilidades.

Estas trayectorias han sido explicadas en función de diferentes factores. Desde

una perspectiva histórica, las explicaciones resaltan el auge en la explotación de
recursos naturales, como en el caso del guano de isla, y su impacto decisivo sobre
los incentivos para la creación de capacidades de recaudación tributaria que, junto
a las dinámicas propias de las élites y grupos sociales, no lograron apuntalar el
fortalecimiento el Estado (Cotler 1978, Paredes 2012, Kurtz 2013, Soifer 2015), así
como las demandas sociales respecto de los servicios y derechos provenientes de
la acción estatal que, históricamente, han sido débiles y han reforzado la dinámica
antes mencionada (Soifer 2012).

Adicionalmente, algunas coyunturas específicas son resaltadas para compren-

der los cambios en los patrones estructurales del Estado como, por ejemplo, la
recuperación del control territorial luego del periodo de violencia política durante
el gobierno autoritario de Alberto Fujimori (Burt 2011), la expansión del Estado a
partir de los recursos y dinámicas sociales originados por el reciente boom en la
demanda de commodities (Perla 2010, Tanaka 2010, Dargent 2013, Bebbington
2013), así como la existencia de una expertos dentro del sector público que permi-
ten generar espacios de autonomía y desarrollo sectorial (Dargent 2015) y, poste-
riormente, la rutinización de dichas prácticas y políticas en la burocracia (Vergara
2013). No obstante, es importante resaltar la literatura reciente que reconoce avan-
ces sustanciales en el desarrollo de agencias estatales muy particulares que se han
beneficiado de contextos domésticos e internacionales muy favorables y que son
conocidas como “islas de eficiencia” (Dargent 2008 y 2014).7

Esta nueva condición he generado nuevas dinámicas al interior del sector

público, corroborando la idea de que el Estado más que unitario y monolítico es

6 Es relevante señalar, por ejemplo, que tanto Perú como Argentina inician el recorrido luego de la independencia con una
importante infraestructura heredada del aparato estatal colonial pero que, en la actualidad, presentan estados débiles,
mientras que Chile y Uruguay, que inician de manera menos auspiciosa, lograron construir Estados fuertes que se con-
solidan en el último siglo (Kurtz 2013).
7 Para los autores, los ejemplos más resaltantes de esta dinámica son aquellas agencias vinculadas al manejo de la eco-
nomía (Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central de Reserva o Comercio Exterior y Turismo) o la diplomacia
(Cancillería de la República).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 10

diverso y, hasta cierto punto, contradictorio. La primacía de los sectores econó-

micos y el desarrollo de las islas de eficiencia han generado nuevas correlacio-
nes de poder al interior del Estado, las cuales operan de manera desigual tanto
en el diseño formal de las políticas públicas como en los avatares cotidianos de
su implementación y del cumplimiento de las funciones públicas en general. Los
sectores como Economía y Finanzas (MEF), Energía y Minas (MINEM) o Transportes
y Comunicaciones (MTC), por ejemplo, tienen un nivel de influencia mayor, a través
de sus titulares, sobre las decisiones del Estado que otros sectores como Cultura
(MINCUL), Ambiente (MINAM) o Salud (MINSA).8 Asimismo, sectores como Desarro-
llo e Inclusión social (MIDIS) y Educación (MINEDU) se han empoderado durante
el último lustro gracias al efecto de irradiación tecnocrática proveniente del MEF
(Barnechea y Sosa Villagarcia 2014).

A nivel subnacional, el escenario es bastante más complicado. Hace más de

una década, durante el gobierno de Alejandro Toledo, se desarrolló la última gran
reforma descentralista que, a pesar de haber fracasado en el proyecto de regiona-
lización, ha tenido un impacto importante en la desconcentración y descentraliza-
ción de funciones desde el poder central hacia los gobiernos subnacionales (Loaiza
et al. 2010). Dentro de esta lógica podemos encontrar tendencias generales así
como variaciones importantes entre el desempeño de las agencias subnacionales
(ver Barrantes et al. 2011). En general, por ejemplo, tenemos la falta de claridad
en las competencias descentralizadas, espacio que se encuentra opacado por el
entreverado conjunto de normas en los diferentes niveles que versando sobre un
mismo tema se superponen generando parcelas de poder repartidas en diferentes
instituciones y niveles de gobierno (Vargas 2013, Gálvez y Sosa Villagarcia 2015).9

En términos generales, también se encuentran los problemas en el servicio civil

a nivel local, donde tanto los bajos salarios y adversas condiciones laborales o la
absoluta discrecionalidad de las autoridades en el nombramiento de funcionarios
acarrean niveles muy elevados de rotación en el personal, generando problemas en
la acumulación de conocimientos y capacidades en las entidades locales (Palomino
et al. 2013, Gálvez y Sosa Villagarcia 2015). Del mismo modo, las deficiencias gene-
rales son apuntadas en términos de eficiencia en la gestión y en el gasto público,
espacio que además requiere de un grado de control desde el gobierno central a
través de sistemas y plataformas que dependen, fundamentalmente del MEF.10

Esto ha generado la adaptación de viejas dinámicas, y la formación de nuevas,

alrededor de estos instrumentos de control en las gestiones locales así como el
“aprendizaje” del valor y la importancia de aprovechar (o transgredir) estos instru-
mentos a favor de los proyectos priorizados entre las autoridades y funcionarios

8 En su comparación entre los sectores de Economía y Salud en Perú y Colombia, Eduardo Dargent (2015) propone que
este tipo de dinámicas puede explicarse a partir del grado de autonomía que ganan las agencias estatales con la incor-
poración de expertos y el consenso político de que determinados temas no pueden ser “contaminados” con el debate
público. Del mismo modo, una mirada de la consulta previa exhibe elocuentemente esta desigualdad en la correlación
de fuerzas entre los sectores involucrados en su diseño e implementación (Gálvez y Sosa Villagarcia 2013, Sosa Villa-
garcia 2015). Del mismo modo, una comparación de la estabilidad de los cargos políticos en los ministerios señalados
da cuenta de una condición desigual que garantiza horizontes más largos en el caso de los sectores más empoderados
(Sosa Villagarcia 2014).
9 Palabra aparte merecen los efectos “perversos” que ha significado la introducción de reformas participativas en estos
espacios. Para esa discusión se recomienda revisar Meléndez (2012) y Uchuypoma (2013).
10 Muchas de estas deficiencias, vale decirlo, provienen también del rezago de infraestructura y conectividad que aun
padecen algunos espacios locales (León 2013).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 11

locales, apoyados por consultores externos (Gálvez 2016).11 Siguiendo esta mirada
“microscópica”, los estudios muestran una gran permeabilidad de las instituciones
públicas frente a la sociedad mediante dinámicas transgresivas que modelan la
práctica misma del Estado. Dichas prácticas cotidianas de corrupción o clientelismo
el configuran en gran medida la forma cómo opera concretamente el Estado y,
fundamentalmente, la forma cómo los ciudadanos se aproximan a este y acceden a
sus servicios (Mujica 2011). Dinámicas patrimonialistas que permanecen invisibles y
son funcionales al funcionamiento del Estado hasta que, en algunos casos, escalen
a espacios nacionales constituyéndose como escándalos públicos (Arévalo 2015).12

***

Los trabajos compilados en este volumen presentan una mirada al Estado desde
niveles de gobierno nacionales y subnacionales. Los textos, basados en la expe-
riencia de sus autores “desde adentro” de la gestión, nos permiten observar los
problemas, estrategias y dinámicas de implementación que se desarrollan en el
seno del aparato estatal. Las experiencias recopiladas en ambos niveles, pero sobre
todo en el espacio subnacional, hacen tangible de la advertencia antes señalada de
que el Estado, al menos analíticamente, no debe ser visto como un ente necesaria-
mente unitario ni monolítico. Por el contrario, las experiencias de reforma y diseño
de política en ambos niveles nos dan cuenta de oficinas desiguales y, muchas
veces, contradictorias en sus políticas. Es necesario, entonces, mirar al Estado en
sus fragmentos, en sus dependencias, en sus oficinas puesto que ahí se configura,
en última instancia, la imagen que éste proyecta sobre sus ciudadanos.

Una primera lección que resaltan las autoras y autores compilados es la impor-
tancia de prever que la burocracia tiene una cultura propia, un conjunto de carac-
terísticas conductuales que ordenan sus acciones y su cosmovisión sobre las refor-
mas que buscan ser implementadas. Lo que los autores denominan “movimiento
inercial” o la “resistencia al cambio” no es más que la rutinización, en el sentido
weberiano del término, de la burocracia. La predictibilidad y la constancia son valo-
res muy apreciados en la racionalidad de la administración moderna (Scott 1998).
Por ello, a tono con la reflexión de Esparch y sus colaboradores en este volumen,
es importante integrar la perspectiva del burócrata en la elaboración y puesta en
práctica de la reforma. Esto, sin embargo, es mucho más complicado de lo que
suena, especialmente si tenemos en cuenta la gran variedad de regímenes labo-
rales presentes en el Estado, especialmente a nivel ministerial,13 y los niveles de
rotación que antes se han señalado.

Una segunda lección que se obtiene de las experiencias compiladas en este

libro es la necesidad de repensar la planificación estratégica en la gestión pública
peruana. Por un lado, es presumible que el funcionamiento eficiente de un Estado
moderno requiere un mínimo de ordenamiento y planificación que le permita con-
centrar esfuerzos y destinar recursos para la consecución de objetivos trazados en
el mediano y largo plazo. Sin embargo, esta premisa termina siendo vacía, tanto

11 Sin embargo, como menciona Gálvez (2016) “Quienes encarnan estas transgresiones no son necesariamente funciona-
rios públicos, sino consultores, ciudadanos o empresarios externos a la municipalidad, o incluso agentes que personifi-
can simultáneamente varios de estos roles.”
12 Una discusión más amplia puede encontrarse en Durand (2007) y Pedraglio (2014).
13 Ver Alza (2012) y Gálvez y Cavero (2014).

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 12

por la precariedad política que enfrenta el país -especialmente a nivel regional-14

como por la seria fragmentación de las responsabilidades en el sector público.
En ese contexto, el aprovechamiento de los recursos económicos y humanos del
Estado dista de ser estratégico puesto que cada oficina pública parece funcionar
parcelariamente, buscando avanzar sus prerrogativas aún en contra de otras ofici-
nas dentro de su mismo sector.

La atención al ciudadano merece una reflexión aparte. Una de las grandes pre-
ocupaciones en los casos compilados es la necesidad de incorporar un enfoque de
gestión pública que reconozca al funcionario, y no al trámite, como centro de la
acción estatal. Esto es sumamente relevante ya que los trámites por acceso a infor-
mación, reconocimiento de derechos o acceso a servicios públicos son el princi-
pal medio de conexión explícita y latente entre el Estado y el ciudadano. Dentro
de estos espacios, las condiciones del trato y la infraestructura dispuesta para la
atención del ciudadano no están pensadas de acuerdo a esta perspectiva, gene-
rando que el ciudadano sea constantemente sujeto de largas esperas, la exposi-
ción púbica de sus problemas y otro tipo de arbitrariedades15. Estas, por lo general,
disponen los espacios propicios para los actos de corrupción antes señalados y no
solo repercuten en la evaluación propia de los servidores públicos (ver Reyes 2007),
sino también del Estado en su conjunto.

Cambiar estos paradigmas, como señalamos, no es una tarea sencilla. Una

reflexión comulgada por todas las experiencias compiladas en este volumen es la
importancia del involucramiento de los funcionarios de más alto rango en el lide-
razgo de las reformas. Las autoras y autores proponen que una condición necesaria
para la materialización eficiente de los planes de implementación de las políticas
es el liderazgo frente al conjunto de entidades contradictorias, a la fuerte cultura
burocrática y los enfoques enraizados en los componentes de gestión.

Esta es, quizás, la reflexión más importante de las experiencias de esta compila-
ción porque supone la revalorización de la política de la gestión para concretar las
mejoras en la gestión pública. Durante los últimos años se han elaborado algunas
recetas importantes para apuntalar el crecimiento económico y procurar el bien-
estar social a partir de mejorar las condiciones del Estado peruano (ver Ghezzi y
Gallardo 2013). No obstante, estas propuestas están concentradas en mejorar las
condiciones, instrumentos y paradigmas de gestión, sin contemplar las caracte-
rísticas administrativas y políticas que definen la práctica propia del Estado más
allá de los reglamentos y los incentivos. Estas experiencias nos proponen que para
avanzar en las reformas necesarias en el Estado es indispensable tomar en cuenta
a la política.

Al enfrentarse al Estado “desde adentro”, nuestros autores han sido testigos de

esta importancia en el fragor de la política, desplegando estrategias preventivas
o respondiendo a las presiones internas y externas a la institución en la que han
trabajado. Por ello, es importante resaltar que la gestión pública no solo requiere
de recetas tecnocráticas, sino también el desarrollo de un trabajo político serio que
permita afianzar y avanzar en las reformas anheladas para mejorar el Estado frente

14 Ver Aragón e Incio (2014).

15 Una discusión teórica sobre este tema puede encontrarse en Auyero (2012).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 13

a las presiones sociales, imbricadas en algunas oficinas del estado, la resistencia

burocrática y la fragmentación administrativa. Finalmente, parafraseando a Abra-
hams (2015, 29), el Estado no es un aparato en el que puedan intercambiarse pie-
zas, sino una práctica continua que involucra oficinas y funcionarios que pugnan
por legitimar su función en la sociedad.

***

Para una mejor comprensión y legibilidad de los casos presentados, las expe-
riencias han sido ordenadas bajo un marco común. En primer lugar, el lector
encontrará un resumen del proyecto de la reforma o la medida a implementarse,
seguido de una contextualización de escenario institucional y político en el que
ésta debe desarrollarse. Posteriormente, las autoras y autores presentan la estrate-
gia diseñada para cumplir con el objetivo trazado y, consecuentemente, una narra-
ción detallada de la puesta en práctica de la misma. Finalmente, las autoras y auto-
res concluyen presentando los resultados de la reforma, así como sus reflexiones
respecto a los retos afrontados así como de las condiciones que permitieron, o no,
que los objetivos sean concretados de acuerdo a lo planeado.

La publicación de este volumen no hubiera sido posible sin el apoyo del Instituto
de Estudios Peruanos (IEP) y el Think-Tank Initiative del International Development
Research Centre (TTI-IDRC). Estos trabajos fueron desarrollados bajo la iniciativa
“Reflexión para la gestión” coordinada por Roxana Barrantes en su periodo como
directora del Instituto. Asimismo, el proyecto de edición para su publicación contó
con el decidido apoyo de Ricardo Cuenca, actual director del Instituto. Las autoras,
los autores y el compilador están agradecidos con todos ellos por la oportunidad
de compartir las experiencias y dejar constancia de los retos afrontados, esperando
que la reflexión sea útil en el futuro.

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Experiencias de gestión
el Gobierno Central
Nuria Esparch, María Elena Sánchez y
Darío Pedráglio

Introducción
Cuando se piensa en el Estado peruano, por lo general se lo relaciona con adje-
tivos poco halagadores. Al mismo tiempo, son bastante comunes experiencias de
personas que no han sido bien tratadas en algún organismo público, y a menudo
se oyen expresiones como “el Estado es ineficiente”, “el Estado no sabe gastar” o
“el Estado no está al servicio de los ciudadanos”. ¿Qué nos muestra esto? Un claro
sentir de descontento, de desconexión, respecto a una entidad que, no obstante,
está presente en casi todos los aspectos de la vida de las personas. Desde los semá-
foros instalados en las esquinas y el recojo de la basura hasta la educación pública,
la salud y la seguridad, pasando por el cobro de impuestos y la infraestructura vial,
el Estado cumple innumerables funciones que le corresponden como responsable
de la defensa de los derechos de todos y cada uno.

Para cambiar la idea negativa que prima respecto al actuar del Estado, es vital
que se conozcan y difundan experiencias de gestiones exitosas en el sector público.
Es fácil enterarse de lo que sale mal, ya que los casos de este tipo suelen ser publi-
citados —a nivel micro, boca a boca, y a nivel macro, vía medios de comunicación
y redes sociales, por ejemplo—, y lo más común es que las experiencias positivas
no alcancen la misma difusión.

La realidad es que no todas las experiencias de gestión pública son negativas;

muchas veces las administraciones de turno logran llevar a buen puerto proyectos
de diversa magnitud. Este texto relata prácticas que van contra el sentido común
establecido. La idea es mostrar, mediante la narración y el análisis de casos basados

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 19

en experiencias propias, que, teniendo como clara prioridad las necesidades de los
ciudadanos y el uso eficiente de los recursos, sí se pueden gestionar de manera
correcta los proyectos del sector público.

Pero no se trata solo de poner experiencias positivas en evidencia. La intención

también es contar y analizar, de manera sistemática, el proceso que siguió cada
caso, con la finalidad de que la experiencia obtenida sirva para decisiones futuras,
así como para promover el diálogo respecto a la gestión y la política pública en el
Perú. Con esta finalidad, cada caso se estudia a detalle y se exponen las principales
decisiones, estrategias, dificultades y acciones que se fueron produciendo.

Asimismo, es para nosotros sumamente importante que el debate académico

respecto a la administración pública en el Perú se vea enriquecido con el presente
trabajo. Son dos los temas en los que queremos poner énfasis. El primero es el uso
eficiente de los recursos públicos, entendiendo la palabra recursos en todo su sig-
nificado, no solo en el sentido monetario; es decir, en relación con el tiempo, los
espacios físicos, los trabajadores, la infraestructura, etcétera. Usar eficientemente
recursos públicos significa reducir costos, disminuir el tiempo invertido, utilizar
mejor las instalaciones, lograr el mejor rendimiento posible de los funcionarios y
brindar una infraestructura adecuada, tanto para tratar con los ciudadanos como
para incentivar un buen ambiente laboral1.

El segundo tema que guía el documento tiene que ver con que desde la admi-
nistración pública se genere valor público2 —no solo con los resultados, sino tam-
bién en los procesos aplicados para obtener dichos resultados—, que beneficie a
los usuarios directos y a la ciudadanía en general, sea a través de un servicio o de
un producto. La idea es que tanto funcionarios como organizaciones públicas se
orienten hacia el ciudadano, de manera que sus necesidades resulten satisfechas,
en el marco de las competencias correspondientes y en la mejor medida posible.

Creemos que tomar el cumplimiento del mandato como el objetivo de la admi-

nistración pública es un error. Es, ciertamente, el inicio de la labor del funcionario
público, el pilar sobre el cual se elaboran y aplican medidas con la intención de
crear valor público para satisfacer a la ciudadanía, pero no el eje central de la actua-
ción del funcionario público. Ese eje central es un espacio privilegiado que se debe
reservar para el servicio a los ciudadanos3.

Los textos se organizan muy sencillamente. Son cuatro casos independientes,

con una estructura similar: una primera sección en la que se narra el contexto que
encontramos al inicio de cada caso; una segunda en la que se presenta de manera
sintética el proyecto del cual había que hacerse cargo; una tercera en la que se
muestra el escenario y se identifican las principales dificultades del proyecto; una
cuarta que describe el proceso de planificación, en el que se pone en evidencia
qué estrategias pensamos para resolver las dificultades previamente identificadas;

1 Sobre eficiencia en administración pública, véanse Manzoor 2014; Curristine, Lonti y Joumard 2007; y Grandy 2008.
2 El valor público se refiere al valor creado por el Estado, a través de leyes, servicios, productos, etcétera. El concepto,
hace referencia también al valor que se genera en las transacciones con los ciudadanos, cuando el Estado les brinda
servicios de calidad, garantiza sus derechos y satisfacen sus demandas (Moreno 2009). Para más sobre valor público ver:
Moore 1998 y 2006; Morales y Gómez 2005; y Moreno 2009.
3 Para conocer más sobre este tema revisar: Cortázar 2011; Moore 1995; Barzelay 1998; Peters y Wright 2001; y Oyarce
2011.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 20

una quinta sección en la que narramos la puesta en práctica de la estrategia, así

como dificultades que fueron surgiendo durante esta etapa del proceso; y, por
último, un balance de los resultados obtenidos al finalizar cada proyecto.

El primer caso describe la gestión de la compra de los seguros en el Minis-

terio de Defensa, en el 2006. El segundo caso transcurre en el 2004, cuando se
reformó la atención a los ciudadanos en el Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo (MTPE), con el objetivo de mejorar el servicio. La tercera experiencia
ocurre en el año 2005, en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes),
cuando se planteó la reorganización y remodelación del interior de la sede central
del Ministerio, para mejorar tanto las condiciones de trabajo de los funcionarios
como atención a la ciudadanía. La cuarta experiencia ocurre en el 2004, también
en el MTPE: existía el encargo institucional de resarcir a las personas cesadas injus-
tificadamente durante el gobierno de Alberto Fujimori que se habían acogido al
Programa Extraordinario de Acceso a Beneficios, iniciado durante el gobierno de
Valentín Paniagua, tarea nada fácil si se considera que eran miles los que se habían
acogido a este programa. Por último, para cerrar el texto, ofrecemos una sección
con reflexiones finales.

Si bien cada caso tiene una lógica propia, el de las coberturas de seguros en el
Ministerio de Defensa, el de la reforma de la atención en el MTPE y el de la reor-
ganización del edificio del Mimdes responden a necesidades de línea. ¿A qué nos
referimos con este término? A proyectos que no son específicos, sino que res-
ponden a necesidades continuas de organismos del Ejecutivo. Los tres apuntaron
a mejorar procesos continuos durante los años, puesto que forman parte de las
funciones corrientes de dichos ministerios. El caso del resarcimiento a los cesados
puede verse, en cambio, como claro ejemplo de un proyecto específico, asignado
al Ministerio de Trabajo, ante la necesidad de compensar a un amplio grupo perso-
nas afectadas por una medida que implicó a todo el sector público. Este proyecto
no apuntó a mejorar procesos continuos de un organismo, sino que emprendió
un proceso particular, externo a las funciones habituales del MTPE. Los casos se
presentan agrupados de acuerdo con lo antes dicho: en primer término, los tres
relacionados con exigencias de línea; y luego el proyecto puntual.

Agradecemos al Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y al think-tank Initiative del

International Development Research Centre por permitirnos hacer públicas nues-
tras experiencias y dejar constancia de estas, con la esperanza de que sean útiles en
el futuro. Asimismo, queremos agradecer a Ricardo Cuenca, actual director del IEP,
y a Roxana Barrantes, ex directora de la organización, por hacernos parte de esta
importante iniciativa, que Barrantes ha llamado Reflexión para la gestión.

Ministerio de Defensa: eficiencia en la compra de seguros

Una de las obligaciones del Ministerio de Defensa del Perú (Mindef)4 es la contra-
tación de coberturas de seguros para las unidades terrestres, aeronáuticas y marí-

4 El Ministerio de Defensa se creó mediante la Ley 24654, de 1987. Integró los Ministerios de Guerra, Marina y Aeronáutica,
el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y la Secretaria de Defensa Nacional, así como los órganos consultivos, de
asesoramiento, planeamiento, apoyo y control. Para mayores detalles, véase el organigrama del 2006 del Mindef en el
capítulo V, p. 82, del Libro blanco de la Defensa (Mindef 2005). El organigrama actual se puede ver en el siguiente enlace
de la página web del Ministerio: <http://www.mindef.gob.pe/informacion/documentos/organigrama_2011.pdf>.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 21

timas. En agosto del 2006 el Ministro del ramo, le encargó esta labor al área de
Asuntos Administrativos y Económicos. Los seguros adquiridos el año anterior ven-
cían pocos meses después, por lo que la gestión era impostergable. No obstante,
antes de convocar el concurso era necesario evaluar los antecedentes y tomar
decisiones para evitar demoras en el proceso o gastos poco eficientes, como debe
ser con cualquier compra pública, más aún si estas representan varios millones de
dólares de por medio.

Proyecto
Toda compra estatal está regida por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
vigente y debe efectuarse según sus reglas5. En este caso, la adquisición de los
seguros suponía retos específicos. La pluralidad de empresas que históricamente
concursaban era muy bajo, pues en los últimos años solo habían participado
dos6. Por otra parte, hasta ese momento cada instituto —Ejército, Fuerza Aérea y
Marina— contrataba sus seguros de manera independiente; esto es, la compra no
había sido agrupada como una compra corporativa7 y esto suponía desventajas de
índole monetaria. De igual modo, había que considerar las particularidades de cada
bien a asegurar8.

Tomando en cuenta las características mencionadas, el proyecto debía lograr

el aseguramiento de los bienes del Ministerio de Defensa, mediante un concurso
transparente que garantizara el uso más eficiente posible de los recursos de la ins-
titución.

5 Las normas vigentes en el 2006 eran el D. S. 083-2004-PCM, Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, y el D. S. 084-2004-PCM, Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Ambos textos se pueden ver en la página web del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE, http://
portal.osce.gob.pe/osce/). A inicios del 2009 estos decretos supremos fueron derogados.
6 Cuando solo hay dos ofertantes la estructura del mercado es oligopólica. Es decir, es una estructura en la que compiten
un número reducido de empresas como consecuencia de la existencia de barreras de entrada (Autoridad Catalana de la
Competencia 2010). En el oligopolio, que es la estructura de mercado más frecuente, las empresas no son precio acep-
tantes y toman en cuenta, al momento de tomar sus decisiones, la estrategia de sus competidores. Dentro de los tipos
de oligopolio se prohíbe los que son colusorios, es decir, en los que las empresas no solo tienen en cuenta las reaccio-
nes de sus competidores sino que coordinan sus comportamientos con estos últimos de manera explícita o tácita con
la intención incrementar sus ganancias. Este tipo de estructuras suelen darse bajo ciertas condiciones. Por ejemplo: la
interacción entre las empresas debe ser repetida; la oferta debe encontrarse concentrada en pocas empresas; debe
haber simetría en los costes de los ofertantes; entre otras (Autoridad Catalana de la Competencia 2010). Parte de la tarea
para que la compra fuera exitosa se centraba en estructurar la competencia de manera tal que no hubiesen trabas para
que oferten la mayor cantidad de empresas posible. Para más información sobre oligopolios ver: Autoridad Catalana de
la Competencia 2010 y García y Pérez-Reyes 2012.
7 El artículo 88 del reglamento de la Ley 24654 señala que “Mediante convenios interinstitucionales o por mandato nor-
mativo las Entidades podrán adquirir bienes y contratar servicios generales en forma conjunta, a través de un proceso
de selección único, aprovechando los beneficios de la economía de escala, en las mejores y más ventajosas condiciones
para el Estado. Bajo esta modalidad de contratación, las Entidades participantes encargan a una Entidad la ejecución del
proceso de selección para que seleccione al proveedor o proveedores que se encargarán de bienes y servicios”. Para
mayor información, véase el título IV, capítulo II del reglamento.
8 Las pólizas tienen particularidades distintas dependiendo del bien a asegurar. Por ejemplo, no era lo mismo asegurar
un avión que asegurar un automóvil. Este último solo requería la compra del SOAT, que se consigue con suma facilidad.
En el caso del avión, en cambio, la compra era más complicada. Habían distintos precios a acordar, dependiendo de la
cantidad de horas que el bien se encontraba en uso. Según esto había que determinar el número de horas que se pagaría
a priori, y el tipo de hora que se pagaría (es decir, en uso o no en uso). Asimismo, había que determinar el tiempo que se
daría para cualquier devolución, si es que el número de horas en uso que se pagaron fueron mayores a las que luego se
llegaron a utilizar. Si bien no todo era distinto entre un bien y otro, sí habían particularidades de esta índole que hacían
algunas compras más complicadas que otras.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 22

Escenario
El primer desafío era ampliar la competencia. Si bien las aseguradoras que trabaja-
ban en el Perú no eran muchas, en los años inmediatamente anteriores el número
de postores había sido en extremo reducido: dos. El motivo era un requisito de
las bases9: para ofertar, la empresa debía tener, a priori, el aval de una compañía
reaseguradora extranjera que respaldara el posible contrato a firmar. Las empresas
extranjeras que cumplían con los requisitos para dar un aval de este tipo también
eran pocas y era relativamente más sencillo otorgárselo a la empresa con contrato
vigente en ese momento, nunca dos a la vez. Ello dificultaba que participaran del
concurso. Así, la competencia era reducida desde antes de iniciar el concurso.

Otro reto para maximizar la capacidad de adquisiciones del Ministerio y lograr

una mejor posición ante los ofertantes era la centralización de la compra del sec-
tor. En lugar de que cada organismo la efectuara de manera independiente, debía
hacerse corporativamente10.

Una tercera dificultad tenía que ver con el tipo de bien a asegurar y la confi-
guración de los comités encargados de la adquisición11. Por lo delicada que era la
compra el comité debía estar compuesto por oficiales altamente calificados. En
la compra de seguros de barcos, por ejemplo, lo habitual era que hubiese miem-
bros de la Marina. A pesar de que el sentido común indique que esa presencia en
el comité respectivo era “natural”, si se daba que un miembro del comité era de
rango superior al resto de los integrantes, estos últimos quedaban en una posición
delicada. Tal situación dificultaba la transparencia y debía eliminarse a pesar del
descontento que pudiera surgir en los diversos institutos.

Había tres últimos problemas por resolver. El primero estaba relacionado con
la contratación de un bróker o corredor de seguros. El segundo, que las bases no
mencionaban qué sucedía en caso de empate; por lo tanto, de darse este resultado,
las empresas ganadoras podían dividirse el contrato y esto no incentivaba la com-
petencia ni garantizaba la obtención del mejor precio posible. La tercera dificultad
eran devoluciones pendientes de aseguradoras que habían obtenido contratos en
años anteriores: a) una utilidad que se debía pagar al Ministerio si el contrato había
sido bien administrado y no habían ocurrido siniestros; y b) la devolución de una
prima pagada por el Mindef en el caso de los aviones, denominada lay off, ya que el
valor del seguro no es el mismo cuando el bien está en vuelo que cuando perma-
nece en tierra. El pago inicial tomaba como referencia el valor asignado del bien en
uso. En los contratos, tal y como se venían haciendo, no se acotaba el tiempo que
tenían las empresas para cumplir con los pagos o devoluciones.

9 En el reglamento las bases están definidas del siguiente modo: “Los documentos que contienen los requerimientos téc-
nicos, metodología de evaluación, procedimientos y demás condiciones establecidos por la Entidad para la selección
del postor y la ejecución contractual respectiva incluyendo, cuando corresponda, la proforma del contrato, en el marco
de la Ley y el presente Reglamento”. Para más detalles sobre las bases, véase el título III, capítulo VII, del reglamento.
10 Para mayor información sobre compras corporativas, antecedentes, ventajas, desventajas, etcétera, véanse Vallejos
2014, Hernández 2011 y Córdova 2012.
11 Sobre los comités de compra, véase el título III, capítulo VI del reglamento. Véase también el título IV, capítulo II, artículo
96.

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Estrategia
Los desafíos se pueden reunir en dos grupos: a) los externos, concernientes a la
relación directa entre el Ministerio y las aseguradoras; y b) los internos, referidos a
manejos interinstitucionales.

a. Desafíos externos

Para ampliar la convocatoria y fomentar la competencia entre los postores12, se

evaluó que era posible cambiar el momento de exigir la prueba de que contaban
con el aval de las reaseguradoras (exigencia que, obviamente, no se podía eliminar).
Esto equivalía a modificar las bases, de manera que el requisito no equivaliera a
un impedimento. Si se pedía el respaldo de la reaseguradora una vez terminado el
concurso, y solo a la empresa ganadora —es decir, no antes de iniciar el proceso
ni a todas—, las aseguradoras sin aval a priori ya no quedarían excluidas. De ser su
oferta la elegida por el Ministerio13, la empresa estaría obligada a presentar dicho
aval en un plazo razonable; no obstante, ya que la empresa local tendría el contrato
ganado, no habría razones para que le negaran el reaseguro, siempre y cuando
cumpliera con las exigencias del caso.

Entre los asuntos directos entre el Mindef y las aseguradoras, se debían solucio-
nar los pagos pendientes —la utilidad y las devoluciones— y, para el futuro, deter-
minar un plazo máximo para estos desembolsos una vez finalizado el contrato.
Además de significar dinero para el Estado, esto tenía como finalidad consolidar la
transparencia del proceso.

Quedaban por tratar otros desafíos externos, relacionados con el trato entre el
Ministerio y las aseguradoras. En primer término, la desaparición de los brókers. De
acuerdo con la Ley de Contrataciones y Adquisiciones y su Reglamento (vigentes
desde 2004 hasta inicios del 2009), los ofertantes debían presentar sus propues-
tas de manera directa14. Esto hacía no tan necesaria la contratación de un bróker
para la etapa de preparación del concurso de pólizas, servicio intermediario que el
corredor de seguros brinda en una compra/venta entre privados, para recolectar
información sobre ofertas y recomendar la mejor opción. Por el contrario, el Minis-
terio estaba obligado a exigir a las empresas la presentación directa de las ofertas

12 Tal como sostiene Naciones Unidas (2012), “Dada la limitación de los recursos públicos, el estado tiene un fuerte inte-
rés en obtener los bienes y servicios necesarios de la calidad adecuado al menos precio posible. Con esto en mira, las
compras públicas deben proceder promoviendo la competencia por contratos públicos, con la finalidad de asegurar el
mejor valor por los recursos gastados. Considerando la importancia de los recursos públicos usados para la compra, la
competencia por contratos públicos protege tanto el interés financiero del estado como las oportunidades económicas
de los postores. Se ha reportado que en los países en vías de desarrollo el gasto público en adquisiciones oscila entre el
veinticinco y treinta por ciento de su PBI y en los países de la OECD llega a quince por ciento. Por lo tanto, reglamentar
las adquisiciones públicas asegura a que los ofertantes tengan todos las mismas oportunidades en espacios importantes
de la economía”. Para más información sobre competencia en adquisiciones públicas, véanse Naciones Unidas 2012,
OECD 2007 y Sánchez-Graells 2013.
13 Artículo 132 del Reglamento: “El otorgamiento de la buena pro se realizará en acto público, cuando se trate de licitacio-
nes públicas, concursos públicos y adjudicaciones directas públicas, o en acto privado, tratándose de adjudicaciones
directas selectivas y adjudicaciones de menor cuantía. En la fecha señalada en las bases el comité especial procederá a
otorgar la buena pro a la propuesta ganadora, dando a conocer los resultados del proceso de selección, a través de un
cuadro comparativo, en el que se consignará el orden de prelación y el puntaje técnico, económico y total obtenido por
cada uno de los postores”.
14 Artículo 120 del reglamento: “Forma de presentación y alcances de las propuestas. Las propuestas se presentarán en
dos (2) sobres, de los cuales el primero contendrá la propuesta técnica y el segundo la propuesta económica, salvo en el
caso de las adjudicaciones de menor cuantía en los que se haya previsto la participación de un solo postor”. Las etapas
de los procesos de selección pueden verse en en el título IV, capítulo III del reglamento.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 24

al ente responsable de la compra. Así se cumpliría con la formalidad y, al no pagar

un servicio innecesario, se optimizaría el uso de recursos públicos. Se planteó la
necesidad, en cambio, de contratar a un especialista en seguros15. Con el fin de
promover la transparencia, se determinó que este especialista no debía haber tra-
bajado en asuntos relacionados con el sector Defensa.

En cuanto a un posible empate entre postores y la posterior división del contrato,

con el riesgo de desincentivar la competencia y entorpecer la optimización de las
ofertas, se vio la necesidad de agregar en las bases un acápite que se adelantara a
esta circunstancia, impidiendo la posible división del contrato y determinando que
se adjudicaría la buena pro a uno de los postores mediante sorteo16.

Las modificaciones que se introducirían en las bases del concurso plantearon la

conveniencia de dividir el proceso en tres etapas. Primero se convocaría la compra
de los seguros obligatorios de accidentes de tránsito (SOAT) y los seguros para vehí-
culos terrestres en general, por ser la que debía presentar menos complicaciones (y
de más fácil solución). Luego se convocaría la compra de seguros para las unidades
marítimas y, por último, para las unidades aéreas.

Puesto que las bases serían las mismas para todas las compras, la primera
adquisición serviría como ensayo para las siguientes. Los posibles reclamos de las
empresas ofertantes respecto a las bases se procesarían y solucionarían en esta
instancia y ya no se repetirían en las siguientes compras17. Esto debía permitir, ade-
más, una mayor concurrencia de postores, debido a que permitía la participación
de un número más alto de empresas, ya que los mercados tenían un distinto grado
de especialización: no es lo mismo ofertar para SOAT que para asegurar buques o
aeronaves.

b. Desafíos internos

Planificado lo anterior, se debía diseñar una estrategia para afrontar los retos inter-
nos: la compra corporativa y la integración de los comités de compra.

Para la compra corporativa era clave un acuerdo interno, ya que lo acos-

tumbrado era que cada rama de las Fuerzas Armadas —Ejército, Marina y Fuerza
Aérea— adquiriese los seguros para sí. Había que centralizar las compras de los tres
institutos, sin que importara, además, el tipo de seguro requerido. Esto implicaba la
cooperación de quienes, con la ruptura de una costumbre institucionalizada, ya no
compartirían un espacio de decisión. Se planteó como tarea informarles y conven-
cerlos de que se estaba planteando lo mejor para el Ministerio, para cada instituto

15 Para más detalles respecto a la contratación de especialistas independientes, véase el artículo 49 del reglamento.
16 El artículo 133 del reglamento señala los pasos a seguir en caso de empate entre dos o más propuestas. El artículo 134
señala que la posibilidad, o no, de distribuir la buena pro, está prevista en las bases de cada adquisición.
17 Los participantes podían plantear consultas y observaciones a las bases presentadas por la entidad compradora. Estas
eran recogidas por el comité de adquisiciones y por Consucode, que debían absolverlas (la decisión final correspondía
al Consucode). Finalizado el proceso, pasaban a constituir las denominadas bases integradas, definidas en el reglamento
como “las bases definitivas del proceso de selección, cuyo texto contempla todas las aclaraciones y/o precisiones pro-
ducto de la absolución de consultas, así como todas las modificaciones y/o correcciones derivadas de la absolución de
observaciones y/o el pronunciamiento de Consucode; o, luego de transcurridos los plazos para dichas etapas, sin que
los participantes las hayan formulado”. Véase el título IV, capítulo III, subcapítulos III, IV y V del reglamento.

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y, por ende, para el país: se obtendrían mejores precios y una mejor supervisión del
proceso18.

Lo último era diseñar la estrategia para evitar diferentes grados de jerarquía entre
las personas que tomaban parte de los comités de compra. Si la presencia, en estos
comités, de militares de la rama para la cual se adquirían los seguros facilitaba la
intrusión, la salida era que los comités estuvieran integrados por miembros de las
otras ramas. En el comité encargado de elegir la mejor oferta para los seguros de
los barcos, por ejemplo, no debían estar los especialistas de la Marina, sino los del
Ejército o de la Fuerza Aérea. Así, quienes integraban los comités no tendrían rela-
ción con la organización en control de los bienes a asegurar, lo que era importante
para garantizar la autonomía.

Esta estrategia podía ser rechazada internamente, ya que iba en una dirección
distinta a lo acostumbrado. Del mismo modo que para afrontar las resistencias ante
la decisión de comprar corporativamente, habría que informar y dialogar sobre las
razones de los cambios con todos los que tomaban parte en el proceso. Asimismo,
había que capacitarlos en compras corporativas.

Entre los actores involucrados, otro grupo relevante eran los altos funcionarios
del Ministerio, ya que su posición podía ser determinante para el resultado del pro-
yecto19. El Ministro mantenía una postura favorable, crucial para que todo llegase
a buen puerto. Los viceministros —de Asuntos Administrativos y Económicos, y
de Asuntos Logísticos y de Personal— mantenían, también, una postura favorable.
Sin embargo, la responsabilidad recaía en los equipos a cargo de la Viceministra
de Asuntos Económicos y Administrativos, el Ministro y de la Directora General de
Administración quienes diseñaron, promovieron y aplicaron los cambios.

¿Cómo reaccionarían las empresas postoras frente a los cambios planificados?

Probablemente algunas modificaciones generarían descontento, por lo que sería
vital mantener una relación fluida con los funcionarios y poner a su alcance la
información necesaria. Esto, siempre teniendo en cuenta que la relación con los
privados debe darse en espacios formales, sin dar lugar siquiera a sospechas de
irregularidad. Al involucrar recursos públicos, era crucial mantener transparente la
relación con los privados, para no generar dudas respecto al uso diáfano y eficiente
de los recursos asignados.

Por otro lado, de acuerdo con la Ley de Contrataciones, las empresas ten-
drían la posibilidad de plantear reclamos referidos a las bases, tanto al comité de
compra como al Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

18 De acuerdo con Hernández (2011), las compras corporativas: a) permiten obtener menores precios porque la demanda
agregada da una mejor posición de negociación frente los proveedores, ya que al adquirir por grandes volúmenes se
puede exigir mejores condiciones; b) permiten que los recursos se racionalicen adecuadamente, debido a que baja la
cantidad de procesos de selección y, por ende, los costos de transacción, lo que redunda en la gestión de la compra
de las entidades participantes, que podrán usar sus recursos humanos de mejor manera; c) fomentan la uniformidad en
bienes y servicios que contrata el Estado; d) facilitan la supervisión de los procesos, lo que hace más sencillo, para los
órganos de control, ejercer correctamente la labor de fiscalización; y e) se le da mayor valor agregado al dinero público,
ya que se adquiere, por el mismo precio, una mayor cantidad de bienes.
19 Para mayor información sobre mapeo de actores, son útiles Tapella 2007, Instituto de Investigaciones y Gerencia Política
2012 y Ministerio de Protección Social de Colombia 2011.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 26

(Consucode)20, encargado de determinar su validez21 . Así, los postores tenían un

espacio para manifestar sus cuestionamientos y la certeza de que serían tomados
en cuenta.

Puesta en práctica
El proceso se inició afrontando los desafíos internos, pues las reformas planificadas
para enfrentar los problemas externos no podían aplicarse sin tener decidida la
compra corporativa y sin garantizar la plena autonomía de los comités de compra.
Ambas decisiones se implantaron mediante normas internas acordes con el Regla-
mento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones, en particular con el mandato
de la sección referida a las compras corporativas22. La norma faculta a la entidad
pública para realizar compras corporativas facultativas mediante convenio23; asi-
mismo, que se centralicen las funciones necesarias para llevar a cabo la compra
(en este caso, de seguros), para aprovechar los beneficios de la economía a escala
y obtener mejores condiciones para el Estado24. El mismo reglamento señala, ade-
más, que la entidad encargada de la compra tiene a su cargo la tarea de designar
al (o los) comité(s) especiales de compra, que tendrán a su cargo los procesos de
selección para las compras corporativas.

En términos formales, no había inconveniente para reformular la composición

de los comités; sin embargo, hubo resistencia interna, proveniente de miembros
de diversas instancias del Mindef, así como cuestionamientos a la conveniencia de
estos cambios. Personas que hasta el momento controlaban de manera particular
el aseguramiento de los bienes, no estaban dispuestas a aceptarlos.

Para vencer las resistencias, el Viceministerio de Asuntos Administrativos y Eco-

nómicos, organismo responsable de las reformas, informó a los que tomaban parte
en la compra.

El Ministro mostró su apoyo explícito y constante, lo que proporcionó legitimi-

dad a las medidas. Esto era importante sobre todo para la nueva conformación de
los comités, medida que generó el mayor descontento. El Ministro veló por que la
comunicación interna fluyese y se encargó de explicar, desde el inicio del proceso
hasta la firma del contrato, qué hacía, y por qué, a los comandantes, generales,
etcétera, miembros de los organismos del Ministerio de Defensa. El Ministro se
mantuvo informado por la Viceministra y por la Directora General, responsables
de los avances del día a día. El pequeño grupo sirvió de sostén a la propuesta se
encargó de vencer las trabas internas y de planificar y legitimar las reformas, en el
Ministerio, y ante las empresas postoras y los medios de comunicación.

20 Hoy Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).

21 Para mayores detalles, véase el título IV capítulo III, subcapítulo III y IV del reglamento.
22 Véase el título IV, capítulo II del reglamento.
23 Véase el título IV, capítulo II, subcapítulo II del reglamento.
24 Las compras corporativas podían ser obligatorias o facultativas: “Las compras corporativas facultativas y las compras
corporativas obligatorias se diferencias sustancialmente en el hecho de que, mientras para ejecutar las primeras bastará
que las diversas entidades suscriban un acuerdo interinstitucional voluntario para la adquisición de bienes o servicios
comunes a ellas, para las segundas se requiere de un decreto supremo que determine los bienes que serán materia de
la compra, así como las entidades que están obligadas a participar en dicho proceso y el órgano que se encargará del
proceso de selección” (Hernández 2011). Más información en Córdova 2012.

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Los desafíos externos, vinculados a la relación directa entre las empresas pos-
toras y el Mindef, implicaban cambios, en relación con los años anteriores, en las
bases y los contratos.

Un asunto previo fue garantizar que se actualizara la información respecto al uso

de los bienes, reforzando a los equipos encargados recolectar y validar esta infor-
mación para que puedan terminar su trabajo. Así, con estos datos certificados, las
aseguradoras pudieron cancelar pagos pendientes por utilidades o devoluciones.
Pero esto no evitaba que una postergación similar ocurriera finalizado el siguiente
contrato. Para impedirlo, se implementó un primer cambio: el postor que ganara
el concurso tendría un máximo de tres meses, una vez terminado el contrato, para
cancelar este tipo devoluciones.

Lo siguiente era introducir cambios en las bases. Siguiendo lo planificado, el

proceso se partió en tres etapas, aunque con el mismo formato de las bases para
todas. La primera compra que se hizo fue la de los SOAT y los seguros de las unida-
des terrestres. Las bases ya incluían las modificaciones planteadas:

a. El aval de la reaseguradora era requerido solo de ganar el concurso, con un período

máximo de diez días para obtenerlo. Si la empresa ganadora no cumplía, se otorgaba
la buena pro al siguiente mejor postor y se le otorgaban, también, diez días para
conseguir la carta de reaseguro, y así sucesivamente.

b. En caso de empate habría un sorteo para determinar un ganador. Quedaba impedida,

además, la división del contrato entre dos o más empresas.

Las empresas postoras a este primer contrato presentaron una centena de

observaciones a Consucode. Esta instancia recogió las observaciones y, dentro del
tiempo mínimo que le otorgaba la ley, se pronunció: recogió unas pocas y rechazó
la mayoría. Los dos cambios recién planteados se mantuvieron en las bases, por lo
que pasaron a formar parte de las bases integradas, que no podían ser modificadas
y serían las mismas para las siguientes dos compras, que se resolvieron sin incon-
venientes25.

Por último, no hubo bróker. Se contrató, sí, un especialista en seguros que,

como se había planeado, estuviera lo menos ligado posible al sector Defensa26.
Esto era posible porque se compraban los seguros de los bienes, no los bienes
en sí. Se necesitaba una persona con un amplio conocimiento de las compras de
seguros, no de detalles técnicos sobre los bienes a asegurar. El especialista formó
parte de los comités y brindó su apoyo para que las especificidades de la compra
— deducibles, cláusulas, utilidades, entre otras— no plenamente manejados por los
funcionarios del Mindef, fueran beneficiosos para el Ministerio de Defensa.

Resultados

De 18 millones de dólares, monto al que ascendió la compra anterior, el costo

bajó a poco menos de 11 millones de dólares; pero el proceso no solo significó

25 Véase el título IV, capítulo III, subcapítulo V del reglamento, sobre la integración de las bases: “Una vez absueltas todas
las consultas y/u observaciones, o si las mismas no se han presentado, las bases quedarán integradas como reglas
definitivas y no podrán ser cuestionadas en ninguna otra vía ni modificadas por autoridad administrativa alguna, bajo
responsabilidad del titular o de la máxima autoridad administrativa de la entidad, según sea el caso”.
26 Para más detalles, véase el título III, capítulo VI, artículo 49 del reglamento.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 28

un ahorro, sino que, una vez culminado, nunca fue puesto bajo ningún tipo de
sospecha. Asimismo, el ahorro es aún mayor cuando se toma en cuenta que se
aseguraron más bienes de los que habían sido asegurados en procesos anteriores.

No contratar los servicios de un bróker significó un primer ahorro importante, ya

que se dejó de pagar una comisión que, debido al alto costo de la compra, ascendía
a un monto considerable. La compra corporativa fue crucial, también, para el uso
más eficiente de los recursos, pues se aprovechó el enorme poder de compra del
Ministerio, que se tradujo en mejores ofertas por parte de los postores.

Además, se logró la participación de más empresas en el proceso. En la primera

compra, de SOAT y seguros para vehículos terrestres, concursaron cinco postores; y
la empresa que obtuvo más puntos fue una que nunca había ganado. En la compra
de seguros para barcos, se mantuvieron solo dos postores; y para el último con-
trato, el de seguros para las unidades aéreas, participaron tres postores. Se logró,
así, uno de los objetivos primordiales del proyecto: aumentar la competencia entre
los concursantes. Esto fue crucial para reducir los precios ofrecidos y para que
hubiese mayor transparencia durante el proceso.

Por esta compra el Mindef ganó el premio de Buenas Prácticas Gubernamen-

tales (BPG) del 2006, en el rubro Eficiencia en Contrataciones y Adquisiciones27.

Ministerio de Trabajo: recibiendo mejor al ciudadano

En el 2004, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)28 ofrecía
muchos servicios básicos presenciales; entre otros, bolsa de trabajo, consultas
laborales, entrega de planillas, servicio de liquidaciones y asesoría jurídica. Ade-
más, eran decenas los trámites que se debían realizar en el local del MTPE, desde
la oficialización de una declaratoria de huelga hasta el inicio de una negociación
colectiva, pasando por inscribir un sindicato o designar delegados de los trabaja-
dores29. En consecuencia, un gran número de ciudadanos acudía todos los días de
semana al Ministerio.

Los usuarios abarrotaban el espacio de recepción, ubicado en el primer piso

del local, para pedir informes, hacer un trámite sencillo o solicitar un servicio más
complejo. Se entremezclaban en colas sin fin, durante horas, a veces desde la
madrugada. Los días quince y treinta de cada mes —fechas de entrega de plani-
llas— la espera se podía alargar hasta horas inusuales. Ir a hacer un trámite al MTPE
era sinónimo de pérdida de tiempo; además, todo esto tenía lugar sin ninguna
comodidad para el público.

27 Este premio es dado anualmente por la entidad privada sin fines de lucro Ciudadanos al Día (CAD). El premio consta dis-
tintos rubros. En el caso del premio a la eficiencia en contrataciones y adquisiciones, este se le da a la institución pública
que adquiera bienes y servicios de terceros con “la mayor calidad, transparencia, oportunidad y al menor costo posible,
contribuyendo a fortalecer una leal y honesta competencia en el mercado de proveedores del Estado” (CAD 2007, p.
104). Más información sobre el premio, sus rubros, ganadores y metodología puede encontrarse en los manuales de
buenas prácticas gubernamentales, publicados por Ciudadanos al Día todos los años y disponibles en la página web de
la organización.
28 El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) se creó por Decreto Ley 11009 del 30 de abril de 1949, en ese
entonces como Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas.
29 El texto único de procedimientos administrativos (TUPA) actual del Ministerio se encuentra en <http://www.trabajo.gob.
pe/archivos/file/tupa/tupa_mtpe.pdf>.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 29

Por otra parte, el desorden era un incentivo para la corrupción. Podía ocurrir
que, para abreviar su espera, el ciudadano estuviese dispuesto a darle dinero al fun-
cionario encargado de su trámite; y que este, a su vez, lo recibiera. El descontento
y la falta de orden dificultaban la transparencia de las acciones.

Finalmente, pero no por ello menos importante, una aglomeración así de per-
sonas representaba un grave peligro para la seguridad de quienes concurrían el
Ministerio en caso de ocurrir cualquier tipo de emergencia.

Proyecto
Visto el escenario, la tarea era clara: reordenar la atención que se ofrecía al público
en el primer piso del Ministerio —lugar de contacto inicial con las labores de esta
entidad—. Este reordenamiento debía lograr que la espera durara el menor tiempo
posible y tuviera lugar en un ambiente cómodo. Junto con esto, debían desapare-
cer o reducirse al mínimo las posibilidades de corrupción, al mismo tiempo que se
garantizaba la seguridad de empleados y usuarios.

Escenario
Para obtener el resultado deseado era necesario identificar las causas del desor-
den. Un primer grupo de problemas se relacionaba con la infraestructura, que no
favorecía el buen servicio. A pesar de la fuerte demanda que había sobre las venta-
nillas de atención al público, por ejemplo —ya que ahí era donde se comenzaban
numerosos trámites—, solo había cuatro.

Asimismo, no había un sistema que, al momento de ingresar, segmentara a los

usuarios según el servicio que requerían. Incluso, era difícil mantenerse en la cola
adoptada inicialmente, puesto que la demora hacía que las filas se extendieran
hasta confundirse unas con otras. Además, no había zonas de espera que brindaran
a los usuarios un espacio adecuado para estar mientras esperaban y que dividieran
a los ciudadanos según los trámites a realizar.

Las oficinas de cada unidad estaban aisladas y separadas. Había paredes por
todos lados; era imposible ver lo que ocurría en su interior, desde la zona de los
usuarios y desde las otras oficinas. Este detalle arquitectónico desalentaba la cul-
tura de transparencia, necesaria para desincentivar la corrupción30. Acabar con el
aislamiento ayudaría, además, a dejar en evidencia a quienes usaban esta “privaci-
dad” para incumplir sus labores.

30 La transparencia, como la entiende Ranjan (2014a) “implica apertura, comunicación y rendición de cuentas. Asimismo,
la transparencia opera de tal manera que es fácil para otros ver qué acciones se llevan a cabo. En política, la transpa-
rencia se utiliza como un medio para que los funcionarios públicos rindan cuentas y para la lucha contra la corrupción.
Un régimen político transparente es el que proporciona información precisa acerca de sí mismo, de sus operaciones
y del país en su conjunto, o pone a disposición la información para que sea recogida. Kopits y Craig (1998) identifican
la transparencia como “la apertura hacia el público en general acerca de la estructura y funciones del gobierno, las
intenciones de política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones. Se trata de un acceso fácil a la infor-
mación fiable, completa, oportuna, comprensible y comparable a nivel internacional sobre las actividades del gobierno
para que el mercado electoral y el financiero puedan evaluar con exactitud la situación financiera del gobierno y los
verdaderos costos y beneficios de las actividades gubernamentales, incluyendo las implicancias económicas y sociales,
tanto presentes como futuras, de estas actividades”. El concepto de transparencia envuelve: (a) la transparencia evento;
(b) la transparencia del proceso; (c) la transparencia en tiempo real; (d) y la transparencia retrospectiva (Hood, 2007)”
[Traducción propia]. Para más sobre transparencia en general y en la administración pública, véanse Armstrong 2005,
Ranjan 2014, Liem 2007, Castelazo 2003 y Mulgan 2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 30

Otro déficit concerniente a la infraestructura era la falta de elementos básicos,

como computadoras, impresoras, escritorios y sillas adecuadas. Esto limitaba la
capacidad de los empleados del MTPE y menoscababa su moral.

Un segundo grupo de problemas se relacionaba con los empleados o funciona-

rios, que a menudo no brindaban el mejor servicio. Era común, por ejemplo, que al
pasar de un usuario a otro dejaran transcurrir más tiempo del necesario. Tomaban
descansos sin considerar a las personas que estaban esperando, abrían sus oficinas
ya entrada la mañana o suspendían la atención al público durante el horario de
trabajo. Al mismo tiempo, había indicios de que algunos empleados podían estar
recibiendo dinero a cambio de acelerar la tramitación de expedientes.

Era vital, entonces, lograr un cambio de mentalidad. Quizá el problema más

relevante, transversal a todos los mencionados, era la falta de conciencia respecto
al eje medular de su labor: servir al ciudadano. Se ponía por delante el trámite, no
la satisfacción de las demandas. Cambiar el paradigma implicaba establecer como
prioridad brindar un servicio que satisficiera, por lo menos en la medida máxima
posible, los requerimientos de quienes necesitaban los servicios de su institución31.

El último grupo de problemas se relaciona con la información. Muchos usua-

rios estaban desinformados sobre los servicios del Ministerio. Había quienes llega-
ban en repetidas ocasiones, ciertas “caras comunes” que se veían día tras día en el
MTPE. Podía ocurrir, por ejemplo, que una persona acudiera para saber si se habían
resuelto asuntos relacionados con su liquidación, y que, al recabar esa información,
se enteraba de que había un servicio de asesoría jurídica. Entonces, regresaba al día
siguiente para pedir cita con un abogado; y si en su cita se enteraba de la existencia
de otro servicio útil para su caso, volvía a hacer cola el día siguiente para solicitarlo.
Así, las mismas personas iban al Ministerio una y otra vez, situación que tenía un
agravante: los ciudadanos que acudían reiteradamente al MTPE eran, por lo general,
quienes atravesaban serias dificultades económicas, lo que hacía aún más delicada
la situación.

Estrategia
Para resolver los problemas era necesario un plan de acción. Había que planificar
qué hacer y cómo hacerlo, tomando en cuenta las contingencias que surgirían
durante su puesta en práctica. Además, había que identificar a los actores involu-
crados y determinar su posición respecto a las medidas planificadas.

31 La idea de que organizaciones y funcionarios públicos se orienten hacia el servicio al ciudadano, generando soluciones
valiosas para estos, es el eje integrador del llamado paradigma posburocrático (Cortázar 2011), calificación que sirve
para diferenciar una familia de ideas distintas a las del paradigma burocrático, que se centra en el cumplimiento de
lo legalmente establecido (Oyarce 2011). Este nuevo punto de vista pone énfasis en la creación de valor público que
beneficie, mediante un producto o un servicio, a los usuarios directos y a la ciudadanía en general (Cortázar 2011). El
mandato no se toma como un fin en sí mismo, sino como un punto de partida; y el valor público se ubica no solo en los
resultados, sino también en los procesos aplicados para obtener dichos resultados, en particular, en la interacción entre
las organizaciones públicas responsables y los ciudadanos o comunidades involucrados (Oyarce 2011). Según Oyarce,
“Este enfoque implica que importan los resultados que los servicios, proyectos o programas causen entre las poblacio-
nes objetivo, pero también importan los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los
procesos que se establecen entre las organizaciones responsables por una creación de valor público y las comunidades
general valor en sí mismos” (2011: 24). Para conocer más sobre enfoques de gestión pública, véanse, además, Chica
2011 y Peters y Wright 2001. Para más información sobre el paradigma posburocrático, véase Barzelay 1998; y sobre
creación de valor público, Moore 1995 y Moore y Khagram 2004.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 31

La planificación tomó como base la naturaleza de los problemas identificados:

a) la infraestructura del local, b) los trabajadores y c) la información —o, más bien,
con la falta de esta—.

En cuanto a la infraestructura, quedó claro que era necesario remodelar todo

el espacio de recepción de usuarios; es decir, el primer piso del MTPE. Era preciso
aumentar el número de ventanillas, en un espacio que garantizara su funciona-
miento permanente. Esto exigía reacomodar los otros servicios que se brindaban
en el recinto, siguiendo un criterio lógico: separar las ventanillas, un servicio que
debía ser de corta duración y en el que el flujo de personas debía ser veloz, de
aquellos servicios que requerían una mayor interacción con el usuario, como la
bolsa de trabajo o la asesoría jurídica.

Transformar las paredes que aislaban —y, en muchos casos, ocultaban— a los
empleados era otro requisito para lograr el cambio. La única forma de hacerlo era
reemplazar los muros, o parte de estos, por vidrio, de manera tal que todo fuera,
literalmente, transparente. Por último, se debían construir salas de espera, con sillas
adecuadas y televisores que comunicaran sobre posibilidades de empleo, servicios
de organizaciones públicas, así como otros temas de interés, en espacios diferen-
ciados para dividir a las personas según el servicio que habían solicitado. Estas salas
debían garantizar una espera de calidad.

La incapacidad de distinguir a los usuarios según el servicio solicitado se rela-

cionaba con dificultades de infraestructura y con la falta de información —de bene-
ficiarios y empleados—. Para superar esta insuficiencia, era necesario un sistema
de operaciones que diferenciara a los usuarios mediante tickets. Según el servicio
requerido, el sistema asignaría una etiqueta particular: si la persona iba a ventanilla
de informes, por ejemplo recibiría un ticket con la letra V y un número de orden
según la cantidad de gente que estaba esperando el mismo servicio; si se solicitaba
atención en el área de asesoría jurídica, el ticket debía tener la letra A, y el número
que le tocara siguiendo la lógica ya planteada.

Esta sencilla segmentación de usuarios era crucial para que los funcionarios
obtuvieran una información básica previa, de la que antes carecían. Además, el
sistema permitiría supervisar el flujo y determinar la demanda que correspondía a
cada servicio.

El nuevo procedimiento debía diferenciar a los usuarios al momento de su lle-

gada; y luego, durante la espera, los mantendría también en espacios diferencia-
dos. En televisores ubicados en estos ambientes se informaría la cantidad de per-
sonas por atender previamente, el turno y el número de ventanilla o plataforma de
atención correspondiente. Además, el sistema posibilitaría monitorear el tiempo de
atención de cada área y funcionario, para evaluar los tiempos de atención de cada
servicio.

Para hacer frente a la desinformación de los usuarios se determinó que la mejor

alternativa era el sistema de ventanilla única (en inglés, one stop shop). Como el
problema era que muchos desconocían los servicios que podían obtener del Minis-
terio, la salida era implementar un módulo de atención para indicar qué servicios les
serían útiles, y el procedimiento a seguir. Así, apenas llegado, el usuario obtendría
la información necesaria y sería orientado al servicio correspondiente en menos

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 32

tiempo. La finalidad era que los ciudadanos no se enterasen “en el camino” de que
el Ministerio brindaba tal o cual servicio, para que pudieran solicitarlos en un solo
día. Así no caerían en el círculo vicioso que los forzaba a regresar una y otra vez, y
disminuiría el número de personas que pasaban por el MTPE32.

Lograr que los empleados del Ministerio aceptaran los cambios fue un eje cen-
tral al momento de planificar los cambios. Sin su cooperación, sería imposible
mejorar el servicio. Lo planeado implicaba modificaciones que los afectaban direc-
tamente: se alteraría el espacio en el que trabajaban, su forma de hacer las cosas
y, en muchos casos, la mentalidad con que lo hacían. Lo primero fue aproximarse
a ellos y darles a conocer los cambios, para involucrarlos. Era importante recalcar
que las reformas eran para bien: iban a brindar un mejor servicio y se beneficiarían
con un mejor espacio de trabajo.

En este proceso, era clave que se notara la presencia de los funcionarios

encargados de liderar la reforma. Los responsables tenían que hallarse en contacto
con los trabajadores que iban a vivir los cambios. Esto tenía dos finalidades: en
primer lugar, mantener una buena relación con los trabajadores y que ellos sintieran
que quien tomaba las decisiones vivía las consecuencias junto con ellos; y, en
segundo lugar, que pensaran dos veces antes de relajarse en sus labores o tentarse
a pedir algo a cambio de acelerar un trámite, ya que la persona responsable estaba
presente.

Por otra parte, la información obtenida con el nuevo sistema operativo era cru-
cial para garantizar la eficiencia y la transparencia, al permitir un seguimiento de
las acciones del piso de atención al público, debido a que era posible observar, en
todo momento, la velocidad con la que fluía la atención.

La dificultad mayor era lograr un cambio en la mentalidad de los trabajadores,

relacionado con prácticas, tradiciones y costumbres que se habían instituciona-
lizado33. Urgía cambiar el chip de los trabajadores: debían pasar de una forma de
trabajo que privilegiaba el mandato per se —siguiendo determinados tiempos y

32 El concepto de one stop shop implica implementar un solo punto de acceso a la información y a la prestación del
servicio público; es decir, los ciudadanos acceden a determinados servicios gubernamentales mediante un punto de
contacto (PWC Australia 2012, Organización Mundial de Aduanas 2012). Al momento de la planificación de la ventanilla
única del MTPE se utilizó este concepto como guía, con la idea de que los ciudadanos accedieran a toda la información
sobre trámites y servicios del Ministerio de Trabajo y Promoción del empleo en un solo punto. El modelo se desprende
de la mirada de la gestión pública orientada hacia los ciudadanos y la creación de valor público, ya que surge de la nece-
sidad de facilitar el acceso a información a los usuarios. Para más información sobre el sistema de ventanilla única, o
one stop shop, véanse los textos recién citados. Sobre el sistema de ventanilla única electrónica, véase, además, Salazar
2006.
33 Desde una perspectiva institucionalista, Vergara (1997) define como marco institucional el conjunto de reglas, normas,
prácticas y tradiciones, formales e informales, que existen en las distintas organizaciones. De acuerdo con el mismo
autor, el marco institucional, es decir, las instituciones, cambian poco a poco, en plazos de tiempo relativamente largos;
y las normas, reglas y tradiciones institucionales influyen de manera determinante en el comportamiento de los indi-
viduos. Sobre la cimentación de estas rutinas, Vergara propone que “El origen de las reglas normas institucionales se
encuentra en la necesidad de toda organización de crear rutinas para administrar la atención organizacional [...] Dada
la limitada capacidad de atención organizacional, [las organizaciones] se ven obligadas a crear rutinas para atender
asuntos cotidianos. Con el tiempo, estas rutinas se transforman en reglas, convenciones, tradiciones, tecnologías y
mitos que componen la cultura de la institución. Estos elementos conforman un conjunto de conocimientos y prácticas
compartidos por los miembros de la institución que se dan por hecho —es decir, que no son cuestionados sino que se
asumen como parte de la realidad— y conforme a los cuales se genera una forma particular de hacer las cosas. Este
conjunto de conocimientos y prácticas son el marco de referencia a partir del cual los individuos y organizaciones deci-
den la relevancia de un evento o encuentran el significado de una acción” (1997: 26). Así, los actores organizacionales
obedecen a las instituciones existentes porque representan mecanismos eficaces para simplificar la realidad y facilitar
procesos de toma de decisiones (Vergara 1997, March y Olsen 1997). Para conocer más sobre instituciones y cambio
institucional, véase, además de los textos citados, Helmke y Levitsky 2003.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 33

modos— a otra cuyo eje fuera el ciudadano, para brindarle un servicio altamente
satisfactorio34.

Con los trabajadores se optó por una actitud conciliadora, vía la información y
la capacitación, además de hacer evidente el involucramiento directo de quienes
tenían a su cargo aplicar las reformas. La presencia cercana y constante de estos
últimos debía servir como ejemplo e incentivo para los empleados, de modo que
no recayeran en las prácticas que primaban hasta entonces. Además, estando los
trabajadores informados sobre las reformas y sus mecanismos de funcionamiento,
sabrían que su desempeño estaba siendo monitoreado. Esto, se esperaba, serviría
como incentivo para cambiar su actitud pasiva al atender al público35.

Quedaba identificar a los actores involucrados y prever su posición respecto a

los cambios36. Esto permitiría prevenir contingencias y reconocer a los opositores
que dificultarían la puesta en práctica de lo planificado.

La principal persona encargada de concretar la reforma era la Secretaria Gene-

ral del Ministerio; siendo ella la promotora y responsable de gestionar la reforma,
estaba, obviamente, a favor de su aplicación. Otra actriz fundamental era la Direc-
tora General de Administración, responsable, con la secretaria general, de ejecutar
y administrar el proyecto. Ella también tenía una postura favorable y estaba dis-
puesta a involucrarse.

El respaldo de los principales funcionarios del Ministerio resultaba vital para

convencer a los demás trabajadores de la importancia del cambio37. Un primer
actor era el Ministro, autoridad principal de la institución. Él mantenía una postura
favorable a la reforma, pero sería necesario buscar oportunidades para mante-
nerlo constantemente informado de los avances, debido a sus múltiples tareas. El
Viceministro de Trabajo y el Viceministro de Promoción del Empleo también man-
tenían una postura de apoyo. Como en el caso del Ministro, habría que mantener-
los informados, ya que los cambios podían implicar a sectores de sus respectivas
competencias.

34 Centrar el foco en los ciudadanos, no solo en cumplir con el mandato formal, implicaba un cambio importante en el
marco institucional del Ministerio, pues alteraba prácticas institucionalizadas que determinaban en gran medida cómo
respondían los trabajadores del Ministerio para lograr resultados esperados. El proceso se puede calificar de reforma
institucional, ya que aspiraba a modificar de manera deliberada la estructura y cultura de una organización (Vergara
1997). Sobre estos procesos, Vergara señala: “a veces tenemos el caso de organizaciones que son forzadas a transformar
sus prácticas institucionales en poco tiempo. En el mundo de las organizaciones estatales, por ejemplo, es frecuente
encontrar ambiciosos proyectos de reforma política y administrativa; estos proyectos representan intentos por modifi-
car las prácticas institucionales en una dirección específica”.
35 A veces se piensa que es más sencillo, ante un cambio, traer a alguien externo como jefe, para que lidere el proceso. Sin
embargo, a pesar de ser una labor más difícil, cambiar la mentalidad de quienes ya están y seguirán estando en la orga-
nización brinda mayores posibilidades de que la reforma sea no solo efectiva sino, también, permanente, con capacidad
de sostenerla más allá de la alta dirección de turno.
36 Para más información sobre el análisis de actores, véanse: Tapella 2007; Instituto de Investigaciones y Gerencia Política
2012; Bryson 2003; y Banco Mundial, sin año. Para una mirada profunda del tema puede revisarse Ackermann y Eden
2011.
37 Como señala Vergara (1997), debido a la complejidad de los procesos de adaptación organizacional y a la inercia de la
rutina y otras prácticas o costumbres institucionalizadas —que, en sí mismas, tienden a la estabilidad—, es razonable
preguntarse en qué medida los intentos de reforma dirigidos, como sucede en organizaciones estatales, tienen posibili-
dades de ser exitosos. Tanto March y Olsen (1983) como Vergara (1997) sostienen que las reformas administrativas tien-
den a ser ambiguas en su puesta en práctica, y que a menudo terminan siendo olvidadas por sus promotores iniciales.
En este sentido, el hecho de que un curso de acción que busca un cambio institucional se mantenga en la agenda de
los tomadores de decisiones influye favorablemente sobre las posibilidades de éxito de la reforma (Vergara 1997, March
y Olsen 1983).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 34

Era necesario coordinar, también, con el Director Nacional de Trabajo y con la

Directora Nacional de Promoción del Empleo, segundos al mando de cada vicemi-
nisterio. Ellos, como los viceministros, tenían una posición favorable a la reforma;
igualmente, iba a ser necesario mantenerlos enterados de los avances. Compro-
meterlos era vital para que los funcionarios jerárquicamente por debajo de ellos se
alineasen y apoyaran las reformas.

Se detectó que los abogados que atendían al público directamente podían ser
resistentes a los cambios. En esta sección, conformada por abogados laboralistas,
se había hecho costumbre dejar de atender al público en las tardes, para trabajar
en cuestiones internas, a puerta cerrada. No obstante, para asegurar el funciona-
miento del nuevo sistema había que garantizar una atención constante, sin pausa.
Esto obligaba a persuadirlos de la necesidad de cambiar el eje de su labor, en fun-
ción del servicio al ciudadano.

Un funcionario clave, puesto que los cambios lo involucraban directamente, era

el Jefe de Trámite Documentario, encargado de supervisar a diario el trabajo que
se efectuaba en el primer piso del MTPE. Ante su reticencia inicial, sería necesario
mantenerlo informado y convencerlo de los beneficios del cambio para usuarios
y trabajadores. Entre estos últimos habría que prestar atención a aquellos que se
resistiesen a la reforma, en el afán de no alterar su antigua forma de trabajo. Estos
podían ser, principalmente, los que habían lucrado en el desorden, los que no esta-
ban acostumbrados a trabajar constantemente y ciertos jefes de sección que acos-
tumbraban decidir, unilateralmente, los horarios de atención.

Un último grupo de actores involucrados eran los usuarios. Con ellos también
era necesaria una actitud dialogante, para que quedara claro que los cambios
tenían como objetivo brindarles un mejor servicio.

La reforma planificada, si bien no era monumental, implicaba una considerable

inversión de dinero. Los recursos del MTPE eran escasos y todo se debía financiar
con lo ya presupuestado, pues no era posible solicitar una ampliación de recursos.
El Ministro delegó la elaboración del presupuesto y la gestión del dinero a la Secre-
taria General y a la Directora General de Administración, principales promotoras de
la reforma.

A pesar de que recibía pocos recursos en comparación con otros ministerios,

al terminar el año el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo devolvía parte
de lo asignado, por ineficiencias en la ejecución o simples saldos de balance. Para
financiar los cambios —desde sillas adecuadas hasta el sistema operativo—, las
funcionarias armaron un presupuesto que se sustentó en recursos no ejecutados
los años anteriores y ahorros varios provenientes de una política de austeridad al
interior del Ministerio. Esto permitió reunir los montos necesarios para la reforma
planificada.

Puesta en práctica
Como primera medida, se adquirió el sistema operativo para aplicar el servicio de
tickets. Paralelamente, se reorganizó el primer piso para ubicar las nuevas venta-
nillas y salas de espera. Se retiraron las puertas y se cambió el concreto por vidrio,

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 35

con lo que las instalaciones pasaron a ser transparentes. Las ventanillas se sepa-
raron de los servicios que tomaban más tiempo, al estilo de la actual segregación
vigente en los bancos entre ventanillas y plataformas. Con esto se ordenó la espera.

En cuanto a las ventanillas, de cuatro se pasó a tener doce: ocho permanen-

tes y las otras cuatro como refuerzo para los días de mayor demanda —15 y 30
de cada mes—. Puesto que no se contrató nuevo personal, fue imprescindible el
compromiso de los trabajadores. La propia secretaria general del Ministerio aten-
dió en ocasiones en las que el personal de turno no se daba abasto para cubrir la
demanda.

En la entrada del local se implantaron dos innovaciones. En primer lugar, una

estación de información, con una persona dedicada en exclusividad a informar a
los usuarios sobre los servicios que podían obtener del MTPE según el motivo de
su visita. En esta instancia no se gestionaban trámites ni se recibían documentos.

La segunda novedad fue un módulo de autoservicio en el que los ciudadanos

debían obtener su ticket por sí mismos. Según el servicio demandado, seguirían
cierto procedimiento y recibirían el ticket con el turno correspondiente, según la
lógica antes planteada. Sin embargo, este sistema no funcionó. Los usuarios fue-
ron reticentes al nuevo sistema electrónico. Sacaban varios tickets, porque querían
estar más seguros de ser atendidos, porque no entendían el procedimiento o por
la razón que fuere. En vista de esto, aunque no se había planificado, fue necesario
colocar una persona al costado del módulo, para ayudar a los usuarios. Tampoco
se pudo instalar un servicio intraticket, que permitiera usar un mismo ticket para los
servicios solicitados en una misma visita. De requerir un segundo servicio (o más),
los usuarios debían volver al módulo para obtener un nuevo ticket.

Por otra parte, la Secretaria General y el Jefe de Trámite podían monitorear

desde sus respectivas oficinas la velocidad de la atención en el primer piso. Así, el
sistema operativo permitió a los responsables del cambio evaluar constantemente
las labores y hacer ajustes para mantener el ritmo de atención. Una supervisión de
este tipo era algo nuevo en la organización y sirvió como incentivo, ya que no solo
se dirigió a controlar quiénes trabajaban con lentitud, sino también a reconocer a
quienes cumplían una buena labor en su servicio a los ciudadanos.

Cuando la idea central de un plan es cambiar la mentalidad de los funcionarios

—por ejemplo, para que reconozcan al ciudadano como eje central de su labor—,
saber que los responsables están supervisándolos constantemente es una pieza
crucial del rompecabezas38. No obstante, en este caso fue insuficiente: hubo quie-
nes mantuvieron sus viejos modos y no mejoraron su servicio. Esto obligó a recurrir
a otras alternativas, incluso a colocar cámaras ciegas para aumentar la sensación
de fiscalización; no obstante, la clave para avanzar resultó siendo otra. Los respon-
sables —la Secretaria General y la Directora General de Administración— decidie-

38 Junto con la importancia de que el proyecto de reforma se mantenga en la agenda de sus impulsores, es pertinente
lo que Casares plantea en el siguiente símil: “Cuando el entrenador de un equipo de fútbol evalúa la actuación de sus
jugadores tiene que tomar en cuenta que él los seleccionó; o en el mejor de los casos, él aceptó dirigir al equipo como
estaba constituido. Él tiene la facultad de cambiarlos hasta cierto punto. Tiene la facultad de cambiarlos de posición,
de dejar en la banca a quien juzgue conveniente. Él diseña la estrategia de juego, pone las reglas de interacción y de
disciplina; puede dar entrenamiento especial a quien juzgue conveniente, o proporcionar una supervisión más estrecha
a aquel que lo requiera, etcétera. En mayor o menor grado todo ejecutivo tiene esta misma tarea y estas facultades. Tal
es la función fundamental del proceso administrativo que le llamamos dirigir” (Casares 2000: 115).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 36

ron bajar continuamente de sus oficinas al primer piso del MTPE, para facilitar la
resolución de los problemas. La presencia constante y atenta de los altos funcio-
narios obtuvo una mejor producción inclusive de los trabajadores más resistentes
al cambio de paradigma.

Otro punto clave fue la construcción e implementación de las salas de espera,

que se equiparon con sillas adecuadas y televisores para hacer más tolerable el
tiempo de permanencia de los usuarios. En los televisores, que indicaban los tur-
nos, se proyectaban videos sobre servicios y trámites de otras oficinas guberna-
mentales. Así, el espacio se usó también como medio de información.

Por último, se gestionó la compra de implementos necesarios y apropiados:

entre otros, uniformes, computadoras, monitores e impresoras, escritorios moder-
nos y sillas de oficina. Esto significó un cambio en la infraestructura y un espacio
laboral más adecuado, asunto importante para mejorar la calidad del trabajo39.

Resultados
Luego de aplicada la reforma del servicio de recepción del Ministerio, el flujo de
usuarios disminuyó, las colas se redujeron, el tiempo de espera disminuyó y las
personas dejaron de acudir una y otra vez, puesto que se les dio la posibilidad
de conocer desde el comienzo la información necesaria. Se logró, asimismo, que
los funcionarios reconocieran la importancia del servicio a los ciudadanos y de
la transparencia al hacer su trabajo. Paralelamente, se identificaron las diferencias
que permitieron segmentar a los usuarios según el servicio requerido, así como
determinar las horas y los días de mayor concurrencia, lo que facilitó la toma de
decisiones para lograr una mejor atención.

Los recursos proveídos se utilizaron no solo para cumplir con lo planeado —

tener un lugar de recepción y espera eficiente, ordenado, cómodo y seguro—, sino
también para que cada funcionario cumpliera sus tareas ciñéndose a sus compe-
tencias y alineándose con el objetivo: servir mejor a los ciudadanos.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social:

la infraestructura, un desafío mayor
En edificios del sector público peruano, como los ocupados por los ministerios,
suelen existir áreas sumamente congestionadas, sin espacio suficiente para el
número de personas que las ocupan o visitan diariamente y la cantidad de ele-
mentos físicos que deben albergar. Esto ocurre tanto en zonas reservadas para los
funcionarios —oficinas, salas de reuniones, áreas comunes, etcétera— como en los
puntos de recepción y atención a los ciudadanos. Espacios tan congestionados,
que no se dan abasto para facilitar las labores a las que están destinados, terminan
siendo focos de desorden y pérdida de tiempo. Además, desincentivan a los fun-
cionarios dispuestos a dar lo mejor de sí y siembran incomodidad e inseguridad

39 Esto se relaciona con el ámbito material del clima de la organización, puesto que un mal entorno físico desincentiva a
los trabajadores. Para más sobre el tema, véanse García 2009, Salazar y otros 2009 y Departamento Administrativo de
la Función Pública, República de Colombia, 2001. Para más sobre la relación entre productividad laboral y espacio de
trabajo puede verse: Hameed y Amjad 2009; American Society of Interior Designers 1999; y Leblebici 2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 37

entre los usuarios40. Cuando espacios así de tugurizados terminan siendo la cone-
xión entre el Estado y los ciudadanos, el sector público lleva todas las de perder en
cuanto a imagen y eficiencia.

Sin embargo, suele ocurrir algo más: en los mismos edificios con espacios como
los mencionados se pueden encontrar zonas que, habiendo estado antes ocupadas
por programas u oficinas ya inexistentes, se encuentran en desuso —claro ejemplo
de recursos desperdiciados— o han sido temporalmente asignadas a organismos
ajenos a las labores centrales que se llevan a cabo en el local.

En el año 2005 tal era la situación en la que se encontraba el Ministerio de la

Mujer y Desarrollo Social (Mimdes)41. Había zonas del edificio sumamente conges-
tionadas, llenas, más allá de su capacidad, de personas y elementos como escrito-
rios, mesas, sillas, computadoras, etcétera. Tal como estaban, estos espacios gene-
raban un contexto completamente inadecuado para brindar un servicio de calidad.

Las dificultades asumían un cariz particular por el tipo de servicio confiado al

Mimdes, que exige un contacto directo y continuo con la ciudadanía, a menudo
con implicancias en temas de índole personal. Tal era el caso, por ejemplo, del
Centro Emergencia Mujer, situado en el primer piso del local42. El hecho de funcio-
nar en ambientes mal diseñados era perjudicial para quienes debían brindar el ser-
vicio, pero más aún para quienes recurrían a este, por encontrarse en una situación
de vulnerabilidad y tener que describir difíciles situaciones de su vida privada sin las
condiciones adecuadas para la escucha y la atención.

Proyecto
Así, el proyecto era claro: había que reorganizar el local del Mimdes, de manera tal
que se usara de la manera más eficiente el espacio que había en el edificio, con el
objetivo de mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios y las zonas de
atención en las que se recibía a los ciudadanos. Estos cambios en el ámbito físico
debían traer consigo una mejora de todos los aspectos del servicio.

Escenario
La aplicación del proyecto requería identificar las principales dificultades a afrontar
y las razones de su surgimiento. Debido a su notoriedad, primero se establecieron

40 El ambiente físico se considera una de las dimensiones del clima organizacional, entendido este como un concepto
multidimensional, relacionado con la productividad de los trabajadores. Esta mirada entiende el clima organizacional
como una colección de características y componentes sobre los que la organización construye una personalidad y que
condicionan las actitudes y el actuar de los miembros de esta. Generalmente está compuesto por el ambiente físico; el
ambiente social; características personales; características estructurales, como el tamaño de la organización; entre otras.
En lo que se refiere al ambiente físico, este abarca el espacio físico, los equipos, las instalaciones, la contaminación, el
color de las paredes, etcétera (Pintos y Rodríguez 2012). Para más sobre el tema puede verse: Pintos y Rodríguez 2012,
García 2009, Salazar y otros 2009 y Departamento Administrativo de la Función Pública, República de Colombia, 2001.
41 Desde enero del 2012, Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP).
42 El Mimdes era responsable de distintos programas sociales a nivel nacional: el Fondo de Cooperación para el Desarrollo
Social (Foncodes); el Programa Nacional Wawa Wasi (PNWW); el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
(PNCVFS); el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa); y el Programa Integral Nacional para el Bienestar
Familiar (Inabif). Más información respecto a estos programas pude encontrarse accediendo a los boletines departa-
mentales de evaluación de impacto emitidos por la propia institución antes de convertirse en el Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables (MIMP), en el año 2011, disponibles en la web oficial del Ministerio.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 38

los problemas relacionados con la infraestructura del edificio: zonas abarrotadas

de cosas y de personas, en distintos pisos del Ministerio. Esto se traducía en áreas
congestionadas, poco seguras y desordenadas, donde era imposible lograr un
ambiente adecuado para trabajar.

Otra dificultad era la poca transparencia, dicho esto en términos literales. Los
ambientes estaban separados por paredes, puertas y cortinas que estrechaban los
espacios, escondían a sus ocupantes e impedían ver lo que ocurría en cada oficina,
situación a la que el personal se había acostumbrado. Esto desfavorecía el desa-
rrollo de una cultura de la transparencia —ahora sí, en términos simbólicos—, que
fomente la rendición de cuentas entre funcionarios y ante la ciudadanía, y desin-
centive cualquier tipo de corrupción43.

Faltaba, además, una zona de cafetería. Sin tal espacio, muchos funcionarios
terminaban almorzando en los mismos sitios en los que trabajaban todo el día. Esto
no solo era incomodo en sí mismo, sino que, además, causaba olores en las ofici-
nas del Ministerio. Finalmente, el mobiliario con el que se contaba era insuficiente.

Por otra parte, el edificio era en su mayor parte de mármol, con ambientes
cerrados, iluminados con luz artificial y pintados de tonos grisáceos; es decir, dis-
taba de ser un lugar cálido y terminaba generando una sensación más bien lúgubre.
Si ya, por la naturaleza misma de las funciones del Mimdes, muchos de quienes
acudían Ministerio lo hacían en situación de estrés, encontrarse un ambiente como
el descrito terminaba siendo desalentador e incluso deprimente.

Como parte de los problemas de infraestructura del edificio se identificó otro

que urgía resolver: los techos de asbesto, material conocido por su efecto perjudi-
cial para la salud44. La remodelación que esto demandaba iba más allá de cualquier
discusión y era un asunto urgente tanto para la organización como para los traba-
jadores del Mimdes, representados por su sindicato.

El Centro Emergencia Mujer (CEM) ubicado en el primer piso del Ministerio,

resultó un punto crítico. Allí se identificaron diversos problemas que dificultaban el
buen servicio. Los CEM, existentes en distintas zonas del país, atienden a víctimas de
violencia familiar y/o sexual. El servicio es integral, es decir, agrupa a todas instan-
cias por las que debe pasar la víctima, tanto las de índole estrictamente legal, como
el parte policial o la visita al médico legista, como las de apoyo, es decir, consultas
psicológicas, legales y con trabajadores sociales. Así pues, los Centros Emergen-
cia Mujer agrupan a los organismos estatales que deben facilitar los procesos que
afrontan las víctimas de abusos y crímenes de este tipo45.

43 En una nota anterior ya se hizo referencia al concepto de la transparencia y de la importancia de entenderlo desde
distintos puntos de vista, a saber: la transparencia del evento; la transparencia del proceso; la transparencia en tiempo
real; y la transparencia en retrospectiva. En este caso la relevancia se encontraba en la transparencia en tiempo real,
ya que el cambio apuntaba a transparentar el trabajo diario de los funcionarios, así como la relación entre ellos y los
ciudadanos. No apuntaba a un evento en particular, ni al proceso que daba lugar a este evento. Más sobre transparencia
en: Armstrong 2005, Ranjan 2014, Liem 2007, Castelazo 2003 y Mulgan 2012.
44 Según el Instituto Nacional del Cáncer de Estados Unidos perteneciente a la red de Institutos Nacionales de Salud de
Estados Unidos, el asbesto ha sido calificado como un cancerígeno humano reconocido por el Departamento de Salud
y Servicios Humanos de Estados Unidos, por la Oficina de Protección Ambiental del mismo país y por la Oficina Interna-
cional para la Investigación del Cáncer. La exposición a este material puede incrementar el riesgo de cáncer al pulmón
y mesotelioma, este último el más asociado comúnmente a la exposición al asbesto (web oficial del Instituto Nacional
del Cáncer de Estados Unidos).
45 Los Centros Emergencia Mujer eran parte del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, que tenía
como finalidad “diseñar y ejecutar a nivel nacional acciones y políticas de atención, prevención y apoyo a las personas

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 39

La situación del CEM del local central del Ministerio estaba lejos de ser la ideal.
Como consecuencia, de acuerdo con información proveída por especialistas que
trabajaban a diario en el CEM, muy pocas de las personas que se acercaban al cen-
tro completaban el proceso de denuncia.

El CEM se ubicaba en una suerte de pasillo del primer piso, donde se escalona-
ban las instancias formando una línea de atención por la que la debía transitar la
víctima, relacionándose con las personas encargadas de cada una: policía, médico
legista, trabajadora social y fiscal, última instancia del “circuito”.

En una circunstancia como esta, que implica una gran vulnerabilidad para la víc-
tima y, en muchos casos, un sinnúmero de dudas relacionadas con aspectos psico-
lógicos, económicos y sociales, el Ministerio debía brindar las mejores condiciones
posibles a las personas. Ellas debían sentirse acogidas, seguras, bien atendidas y
cómodas, de manera tal que no hubiese incentivos que las indujeran, dado el peso
de la complicada situación, a retirarse sin completar el proceso. No obstante, esto
no era así46. Un considerable número de personas agraviadas se desanimaban y se
iban.

Primera dificultad: las entrevistas se producían en espacios abiertos, sin priva-

cidad, frente a personas extrañas, además del funcionario. Un ambiente así era
el menos indicado para hablar de momentos dolorosos de índole personal y es
altamente probable que esto incentivara la deserción de las ciudadanas afectadas.

Se sumaba a la dificultad mencionada el hecho de que en el camino entre una

instancia y otra había diversas salidas; si surgía un mínimo de duda en la persona
afectada, esto facilitaba su partida. La idea no era, ciertamente, encerrar a quien
ya estaba en una situación extrema, pero tampoco era adecuado que se invitara al
retiro con tantas oportunidades para dejar el lugar.

Otra circunstancia que dificultaba la labor del CEM era que, dado que la mayo-
ría de las ciudadanas acudían al Ministerio poco después de haber sido agredidas,
muchas, en especial las que acudían por maltrato familiar, llegaban con sus hijos.
La presencia de los niños dificultaba la labor de los funcionarios del CEM y hacía
más difícil la permanencia de las madres. Esto, porque complicaba la conversación
entre las autoridades o los funcionarios y la madre —debido a la naturaleza de los
testimonios y de las recomendaciones— y porque ellas debían cuidar a los hijos en
ese reducido espacio, mientras las atendían y mientras esperaban entre cada etapa
del circuito47.

Por último, los cambios en la infraestructura del edificio implicaban recursos

económicos. Parte de la urgencia del proyecto recaía en este ámbito, ya que durante

involucradas en hechos de violencia familiar y sexual, para así reducir los índices de violencia familiar y sexual,
contribuyendo a mejorar la calidad de vida de la población” (Boletín del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social-
Mimdes, Lima, 2011, 8).
46 Lo primordial era lograr una atención que generase valor tanto por el resultado —a saber, la culminación de la demanda
y la atención de calidad— como por el proceso que llevó a este resultado, referido a la interacción entre los ciudadanos
y el Mimdes: instalaciones, funcionarios, equipos, etcétera.
47 Más información sobre los Centros Emergencia Mujer se puede hallar en la web oficial del Ministerio de la Mujer y Pobla-
ciones Vulnerables, especialmente en «¿Qué son los Centros Emergencia Mujer? Situación actual y perspectivas dentro
del proceso de descentralización» (Mimdes 2007). Asimismo, se puede revisar el documento de la Defensoría del Pueblo
Centros de Emergencia Mujer: supervisión a los servicios especializados en la atención de víctimas de violencia familiar
y sexual (2008).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 40

el año anterior se había ahorrado el dinero suficiente para hacer las obras. Si esos
recursos no se invertían, el Mimdes debía devolverlos como dinero no ejecutado.
El esfuerzo del ahorro y la ventana de oportunidad terminarían perdiéndose. El
proyecto requería, además, desocupar el Ministerio, pues no se podía construir con
trabajadores en las oficinas.

Estrategia
Los problemas a resolver se relacionaban, en su mayoría, con la infraestructura del
local central del Mimdes. Desde un inicio quedó claro que había que remodelar el
interior del edificio en su totalidad.

Acabar con el hacinamiento en los distintos pisos del Ministerio, y, en conse-

cuencia, con el desorden y la inseguridad, requería identificar espacios vacíos o en
desuso, en los que se pudieran reacomodar las oficinas que se encontraban en las
zonas de extrema congestión. Esto debía obedecer a un criterio sencillo: maximizar
el espacio existente en edificio, para mejorar las condiciones de trabajo y la aten-
ción a los ciudadanos48.

Para solucionar la falta de transparencia se vio la necesidad de cambiar las pare-

des que separaban –y a veces ocultaban– a los funcionarios, entre ellos y respecto
a los usuarios, por material transparente, como vidrio. Si bien no todos los espa-
cios podían ser abiertos, debido a que algunos requerían de privacidad, las pare-
des, puertas y cortinas que aislaban a los trabajadores en sus oficinas sí podían ser
reemplazadas por un material transparente.

Para solucionar la falta de un espacio adecuado donde los trabajadores del

Ministerio pudieran almorzar se vio la conveniencia de construir una cafetería. El
sitio más adecuado para acogerla era la azotea, espacio hasta ese momento ocu-
pado solo por la Oficina de Control Institucional, encargada de las auditorías del
Ministerio. El área ocupada por esta oficina era pequeña y la construcción era de
material prefabricado de baja calidad, sin ventanas y con ambientes separados por
cortinas corredizas; es decir, las condiciones eran precarias. Al colocar la cafetería
en la azotea se utilizaría la totalidad la superficie y, al mismo tiempo, y sería una
oportunidad para rehacer el ambiente de la Oficina de Control Institucional.

Para procurarle calidez al edificio, se planificó pintar los muros ya no solo de

gris sino con más tonalidades. Se decidió cambiar los techos de asbesto y comprar
implementos de oficina para reemplazar los obsoletos o malogrados, así como
adecuar los ambientes para que la infraestructura —espacio e instalaciones eléctri-
cas— pudiera recibir adecuadamente los nuevos aparatos.

48 La planificación del espacio en los lugares de trabajo, así como sobre la relación entre estos últimos y la productivi-
dad, son puntos importantes en la administración pública. Sobre este tema la Administración General de Servicios del
gobierno federal de los Estados Unidos sostiene que: “manejar y gestionar el espacio laboral es un reto constante tanto
para organizaciones públicas como privadas. Esto es así porque las organizaciones tienen que cumplir con demandas
funcionales del espacio utilizando recursos limitados. Al determinar la mejor forma de prever, distribuir y asignar los
ambientes de trabajo, de manera tal que apoye el desarrollo de los trabajadores, arquitectos, diseñadores y profesio-
nales inmobiliarios debe tener en cuenta los siguientes factores: la disponibilidad del espacio; los costos de energía;
los costos de operación y mantenimiento; cambios en los objetivos de la organización; la seguridad de trabajadores y
usuarios; etcétera” [Traducción propia] (Government Service Management 2011: 7). Asimismo, sobre la relación entre
el espacio de trabajo y la productividad de los trabajadores puede verse: Hameed y Amjad 2009; American Society of
Interior Designers 1999; y Leblebici 2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 41

Las soluciones para los problemas relacionados con el Centro Emergencia

Mujer se enfocaron de manera particular, debido a la naturaleza de sus funciones.
Un primer grupo de dificultades se relacionaban, como en el resto del edificio,
con deficiencias de infraestructura, que en este caso traían como consecuencia un
incentivo a la no culminación del proceso de denuncia.

Para empezar, se decidió reducir el número de salidas entre instancia e instan-

cia, esperando reducir con esto, también los incentivos a retirarse antes de com-
pletar el proceso. Asimismo, se decidió instalar zonas de espera adecuadas, donde
las ciudadanas pudiesen permanecer en mejores condiciones mientras tramitaban
sus denuncias.

Para remediar la falta de privacidad durante las entrevistas, se determinó que

ciertas oficinas del CEM tuvieran una estructura cerrada; el diseño del ambiente
debía tener en cuenta esta particularidad. Si bien la idea para el resto del edificio
era desaparecer los espacios cerrados y transparentar todo lo más posible, las exi-
gencias acá eran otras. La pauta estaba dada por el tipo de servicios a brindar, tales
como consultas médicas o psicológicas, que deben darse de manera privada. Un
espacio abierto no brindaba comodidad ni a los trabajadores ni a las ciudadanas49.

En cuanto a la presencia de los niños que acompañaban a las madres denun-

ciantes, se planeó construir una pequeña sede del Programa Nacional de Wawa
Wasi50. De esta manera se lograría que los niños estuvieran atendidos en un espacio
apropiado para que las madres estuvieran en capacidad de centrar sus esfuerzos y
energías en completar el proceso de la denuncia.

Respecto a la reestructuración del edificio en general, lo último a tratar se rela-

cionaba con un problema obvio, pero crucial: no se podían iniciar las adecuaciones
de los espacios con los funcionarios instalados en los lugares de trabajo. Pretender
vaciar el edificio entero durante el tiempo que tomase remodelarlo no era viable.
Esto trajo consigo la planificación de dos medidas complementarias: en primer
término, que la construcción se haría por piso, para que fuera más sencillo des-
ocupar la zona en la que se construiría. Al remodelar piso por piso solo tendría que
desocuparse el ambiente que estaba en construcción, quedando, así, el resto de
pisos aún en funcionamiento.

¿Cómo desocupar cada piso? La única alternativa era hacer coincidir los trabajos
con las cortas vacaciones de los trabajadores51. Se decidió hacerlo piso por piso,
porque, obviamente, era imposible paralizar todas las actividades. Si los trabajos
se iniciaban en el primer piso, todos los funcionarios de ese piso debían tomar sus

49 El hecho de que como medida macro del proyecto se buscaba transparentar los ambientes no podía opacar la impor-
tancia de tomar en cuenta las singularidades de los servicios brindados en el Centro Emergencia Mujer, puestas en
manifiesto por quienes mejor conocían del tema y la situación de quienes acudían al centro, así como del contexto en
el que había que recibir a los usuarios: los propios funcionarios del CEM. No era posible generar un ambiente adecuado
para la atención a la ciudadanía en el CEM sin tomar en cuenta las opiniones de quienes trabajan ahí, en particular
cuando los temas tratados son tan delicados como eran algunos de los veían día a día en el MIMDES.
50 El Programa Nacional Wawa Wasi se encargaba de brindar atención integral a la infancia temprana, ante la necesidad
del cuidado diurno de niñas y niños menores de cuatro años, hijas e hijos de madres que trabajan o estudian, particu-
larmente para aquellos en situación de riesgo y condición de pobreza (MIMDES 2011).
51 El Decreto Supremo N.° 093-2005-PCM de fecha 30 de noviembre del 2005, publicado el 2 de diciembre del mismo
año, fijó vacaciones entre el 19 de diciembre y el 2 de enero del 2006 para personas que prestaban servicios en Pliegos
y Unidades Ejecutoras del Poder Ejecutivo.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 42

vacaciones. Culminada la remodelación de ese piso se pasaría al siguiente, y se les

darían vacaciones a los trabajadores de ese piso. Esta lógica se seguiría hasta com-
pletar el edificio, con la posibilidad de adecuar espacios temporales en los pisos ya
remodelados, para casos excepcionales de oficinas que debían mantenerse fun-
cionando.

Para que esta estrategia funcionase era vital que no se dieran retrasos ni en las
obras ni en la salida de los trabajadores, ya que el calendario estaba muy justo; los
días de vacaciones y de obras debían coincidir para que no se perdieran días labo-
rables a causa de la remodelación. Cualquier dificultad que tuviera como resultado
la pérdida de un día de ejecución comprometía la coordinación y la posibilidad de
que el proyecto se culminara en el plazo previsto.

Quedaba por analizar qué actores eran relevantes, así como la posición que
estos podrían tener frente al proyecto52. La Secretaria General del Ministerio y la
Directora General de Administración eran las principales promotoras de la remo-
delación y ellas tomaron la decisión de llevar a cabo el proyecto debido a que
tenían ahorrado el dinero suficiente y no podían perder la oportunidad de realizar
los cambios necesarios.

La ministra y los viceministros mantenían una posición neutral, es decir, no se

manifestaban ni a favor del proyecto, pero tampoco en contra. En cuanto a los
trabajadores del Ministerio, se pensó que tendrían una mirada positiva frente a la
remodelación, debido a que los favorecía directamente al mejorar sus condiciones
laborales al mismo tiempo que se estaba cumpliendo con una de las principales
demandas que planteaba su sindicato: cambiar los techos de asbesto. Asimismo, se
calculó que los usuarios del Mimdes estarían a favor del proyecto, ya que se verían
beneficiados por los cambios.

Puesta en práctica
De acuerdo con lo planeado, la labor se inició con la remodelación del primer piso
y la intervención en la azotea (cafetería y Oficina de Control). Esta fase del trabajo
debía comenzar el 15 de diciembre, fecha programada como inicio de las vacacio-
nes de los ocupantes del primer piso. Sin embargo, si bien la mayoría de los funcio-
narios dejaron las oficinas el día previsto, algunos se retrasaron porque no habían
podido ordenar lo que debían trasladar a su nuevo espacio. En el Estado, en donde
hay que dejar constancia de todo por escrito y registrar cada movimiento, esto
implicaba un importante número de expedientes y diversos tipos de documentos.

Lamentablemente, esto comprometió el cronograma de ejecución del servicio.

Era crucial que el primer piso estuviese terminado en el tiempo calculado para que
los pocos grupos de trabajadores de los pisos que se remodelarían después y que
no saldrían de vacaciones pudiesen mudarse a esa planta. La demora tuvo un efecto
dominó: impidió la mudanza de trabajadores, lo que paralizó el inicio de la remo-
delación de las otras plantas, y esto se tradujo en una pérdida de días de descanso
del personal que, según lo planeado, debían dedicarse a la realizar la remodelación.

52 Para más información sobre el análisis de actores, véanse: Tapella 2007, Instituto de Investigaciones y Gerencia Política
2012, Bryson 2003 y Banco Mundial, sin año. Para una mirada profunda del tema puede revisarse Ackermann y Eden
2011.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 43

A esta demora se le sumaron dos dificultades tampoco previstas en la estrate-

gia. Primera: durante la remodelación del primer piso se rompió una cañería que
no estaba registrada en los planos con los que contaba el Mimdes; y segunda: un
camión cisterna municipal dañó por accidente la estructura del edificio al regar los
jardines de una de las fachadas del Ministerio. El Mimdes debió hacerse cargo de
estos perjuicios que comprometieron el calendario de obras establecido, ya de por
sí bastante ajustado.

Los imprevistos demoraron algunos días la finalización de la primera planta; no

obstante, estuvo lista los primeros días de enero, así como el último piso, en el que
se ubicó sin inconvenientes la cafetería y se remodeló el ambiente de la Oficina de
Control Institucional. Con estos espacios ya finiquitados, la remodelación de los
siguientes pisos se obró de manera bastante fluida.

Los muros de las áreas remodeladas se pintaron tal cual había sido planeado;
igualmente, se compraron equipos de oficina, se cambiaron los techos y se acon-
dicionaron las zonas desocupadas de todo el edificio para que acogieran a los pro-
gramas y oficinas que hasta entonces trabajaban en espacios copados en extremo.
Las separaciones y las puertas de todas las oficinas ahora eran de vidrio, tal cual
se había planeado, medida que comprometió a todos los funcionarios: todos los
espacios, desde la oficina de la Ministra hasta la más pequeña del edificio, pasaron
a ser completamente transparentes, con la lógica excepción de ambientes que por
motivos particulares debían ser cerrados. El hecho que los altos funcionarios del
Ministerio se rigieran por los mismos parámetros que los demás trabajadores era
de suma importancia ante lo impopular que resultó la medida, debido a lo ajustado
que fue el cronograma de obras.

El Centro Emergencia Mujer se remodeló por completo. Se construyeron

ambientes diferenciados, privados o «transparentes» según el servicio correspon-
diente, así como adecuadas zonas de espera. En el nuevo diseño ya no había “sali-
das falsas” ni paredes frías (se pintaron como el resto del edificio). Además, tal cual
se planeó, se instaló un Wawa Wasi, en el que podían permanecer los niños, siendo
atendidos por personal entrenado, mientras las madres pasaban por las varias ins-
tancias que implicaba la denuncia.

No obstante, el proyecto debió enfrentar dos inconvenientes. En primer lugar,

si bien las responsables intentaron mantener una comunicación abierta respecto
a lo que se hacía y por qué se hacía, hubo resistencias por parte de grupos de
trabajadores que sintieron que la remodelación los afectaba y que no se los había
involucrado suficientemente en la toma de decisiones. En segundo lugar, la neutra-
lidad de la Ministra y de otras importantes autoridades del Ministerio desfavoreció
el convencimiento general acerca de los beneficios del proyecto. Lograr un apoyo
explícito de los altos funcionarios habría sido vital para convencer a todo el perso-
nal de la importancia de los cambios, no obstante las molestias temporales iba a
ocasionar, y esta tarea quedó pendiente.

Resultados
La remodelación concluyó con resultados mixtos. Se logró maximizar el uso del
espacio del local del Ministerio y organizar la distribución de las oficinas de manera

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 44

tal que ya no hubiese ambientes de extrema congestión que generaran desorden

y complicaran la atención a la ciudadanía. Se consiguió mejorar la infraestructura
en la que los funcionarios trabajaban, ahora con mejores herramientas de oficina,
espacios abiertos, cafetería y techos que no comprometían su salud.

Estos cambios significaron un mejor ambiente laboral para los trabajadores y la

posibilidad de brindarles un mejor servicio a los ciudadanos usuarios del Mimdes.
En lo referido al Centro Emergencia Mujer, las nuevas condiciones permitieron que
se redujera el número de ciudadanas que se retiraban sin culminar su denuncia,
una de las prioridades del proyecto.

Sin embargo, significó un esfuerzo mucho mayor del que se esperaba, princi-
palmente por fallas de estrategia. Faltó incluir más a las distintas posiciones de los
funcionarios. Algunos se ubicaron muy a favor de las reformas mientras que otros
opusieron una gran resistencia. Se debió haber reconocido, desde el comienzo,
que parte del personal del Mimdes tenía muchos años en el edificio y que el cam-
bio, a pesar de ser necesario y anhelado incluso por el sindicato, significaba cam-
biar totalmente un ambiente al que se habían acostumbrado por completo.

El reconocimiento inicial de esta oposición hubiera permitido planificar una

estrategia de comunicación directa con estos grupos, para explicarles las conve-
niencias de los cambios con detalle e insistencia; es altamente probable que esto
los convenciera y comprometiera. En este mismo sentido, al momento de elaborar
la estrategia no se subrayó lo suficiente la importancia del apoyo explícito de los
altos funcionarios del Mimdes, vital para convencer al resto de funcionarios de la
necesidad del proyecto.

Otra falla de la estrategia fue establecer un cronograma excesivamente ajus-

tado. Esto no dejó espacio para enfrentar un margen de error o cualquier contin-
gencia que podía surgir en el camino. Esta decisión se tomó de manera consciente,
priorizando la capitalización de la ventana de oportunidad que significaba tener el
dinero para hacer la reforma y la urgencia de la situación en la que se encontra-
ban las instalaciones del Ministerio. Sin embargo, complicó el trabajo e implicó un
estrés adicional para todos los involucrados.

Visto en retrospectiva, las debilidades mencionadas fueron las causantes del

sobreesfuerzo que implicó concluir con éxito el proyecto; y la razón de estas defi-
ciencias en el trazo de la estrategia fue el apremio para no perder la oportunidad
de invertir el dinero ahorrado. Esta premura impidió planificar correctamente la
estrategia, así como calcular los tiempos, dar todos los pasos necesarios y prever el
surgimiento de contingencias, puntos clave en la ejecución de cualquier proyecto,
más aun tratándose del Estado.

Ministerio de Trabajo:
organizando el resarcimiento de diez mil despedidos
El gobierno de transición del presidente de la república Valentín Paniagua (noviem-
bre de 2000 a julio de 2001) decidió otorgar beneficios a las personas del sector
público cesadas colectivamente de manera irregular u obligadas a renunciar bajo

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 45

coacción durante el gobierno de Alberto Fujimori53. Para materializar los benefi-

cios, durante el 2001 se crearon tres comisiones encargadas de revisar estos ceses
colectivos54. Las comisiones plantearon recomendaciones que, finalmente, en el
2002, sirvieron de base a la Ley 2780355, que reglamentó cómo resarcir a las per-
sonas afectadas.

La Ley 27803 planteó cuatro opciones, entre las que debían elegir los cesados:
a) reincorporación o reubicación laboral; b) jubilación anticipada; c) compensación
económica; y d) capacitación o reconversión laboral. Se creó, además, el Registro
Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente (RNTCI), en el que se debían ins-
cribir quienes buscaban acogerse a alguno de estos beneficios. Asimismo, se creó
una comisión ejecutiva que se encargaría de analizar los documentos de los inscri-
tos en el RNTCI, para determinar quiénes cumplían con las condiciones prescritas
para el resarcimiento. Por último, vía la mencionada ley se resolvió que el dinero
para solventar la aplicación de la ley provendría del Fondo Especial de Dinero
Obtenido Ilícitamente en Perjuicio del Estado (Fedadoi). El Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo (MTPE) sería el ente responsable de aplicar el programa de
beneficios.

Como resultado de la aplicación de la Ley 27803 se publicó el RNTCI en tres

listas correlativas. El primer listado se aprobó en diciembre del 2002; el segundo,
en marzo del 2003; y el tercero, en diciembre del mismo año, revisado y vuelto a
publicar en junio del 2004, con más de diez mil trabajadores cesados56.

Concluir con el proceso de resarcimiento era primordial para el gobierno del

presidente Alejandro Toledo (2001-2006); por lo tanto, se convirtió en una de las
tareas prioritarias del MTPE.

A inicios del 2004 aún quedaba un amplio grupo de personas que, a pesar de
estar inscritas, no habían sido comprendidas en los dos primeros listados. Además,
debido a que las personas cesadas continuaban inscribiéndose y a que los recursos

53 Durante el gobierno de Fujimori se dictaron varios dispositivos legales orientados reducir personal en el sector público.
El Decreto Ley 26093 (1992), por ejemplo, dictaminó que “los titulares de los distintos Ministerios y de las Instituciones
Públicas Descentralizadas deberán cumplir con efectuar semestralmente programas de evaluación de personal […]. El
personal que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo anterior no califique podrá ser cesado por causal de excedencia”.
Asimismo, el Decreto Ley 26120 (1992) dispuso lo siguiente: “[…] se adoptarán todas las medidas destinadas a lograr la
reestructuración económica financiera, legal y administrativa, así como la racionalización de personal de las empre-
sas incluidas en el proceso de promoción de la inversión privada”. Además, respecto a la racionalización de personal,
había que “aprobar y poner en ejecución programas de cese voluntario de personal, con o sin incentivos. Vencido el
plazo para acogerse al programa de cese voluntario la empresa presentará a la Autoridad Administrativa de Trabajo una
solicitud de reducción de personal excedente, adjuntando la nómina de los trabajadores comprendidos en tal medida
[…] en el caso que la Autoridad Administrativa de Trabajo no se pronunciara en el plazo fijado se tendrá por aprobado el
referido programa en forma automática y de pleno derecho”.
54 Ley 27452 (mayo del 2001), que dispuso la creación de una comisión especial encargada de revisar los ceses colectivos
en empresas del Estado sometidas a procesos de promoción de la inversión privada; Ley 27487 (junio del 2001), que
derogó las normas que autorizaron ceses colectivos amparados en reorganizaciones y autorizó que se conformaran
comisiones encargadas de revisar ceses colectivos en el sector público; y Ley 27586 (noviembre del 2001), que reguló
de manera complementaria la Ley 27487 y dispuso la creación de una comisión multisectorial para evaluar la viabilidad
de las sugerencias y recomendaciones derivadas de las comisiones establecidas por la Ley 27487. La comisión especial
creada por la Ley 27452 y la comisión multisectorial establecida por la Ley 27586 emitieron informes finales y los remi-
tieron al Congreso.
55 La Ley 27803 (julio del 2002) tuvo como fin implementar las recomendaciones derivadas de los informes finales emiti-
dos por las comisiones creadas por las leyes 27452 y 27586.
56 Incluso en el 2009 se publicó un cuarto listado, como fruto de la Ley 29059, del 2007, que facultó a una comisión eje-
cutiva para que revisara una nómina de extrabajadores no incluidos en los tres listados anteriores.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 46

asignados eran escasos, había que finiquitar los pagos lo antes posible; de lo con-
trario, se corría el riesgo de que un grupo se quedara sin bonificación.

Proyecto
La tarea era organizar la tercera lista de beneficiarios de la Ley 27803, integrada
por ex trabajadores públicos afectados por los ceses arbitrarios del gobierno de
Alberto Fujimori, ya inscritos como tales en el Ministerio pero que no habían reci-
bido el resarcimiento elegido. Una vez configurada la lista, se debía pagar usando
eficientemente los recursos asignados, para favorecer al mayor número posible de
ciudadanos perjudicados.

Escenario
La primera gran dificultad del proyecto era la falta de orden de un amplio número
expedientes acumulados durante el tiempo en que el registro había permanecido
abierto (tres años). La cantidad de papeles era descomunal: varias habitaciones del
Ministerio estaban llenas de documentos entregados por los miles de personas que
habían acudido a registrarse.

El desorden tuvo su origen en el hecho de que el registro no se había organi-

zado de una manera ordenada. Quizá por falta de información, las personas que
acudían a registrarse iban en repetidas ocasiones a dejar nuevos documentos para
su expediente57. Por ejemplo, se acercaba Juan Pérez, cesado de la desaparecida
Compañía Peruana de Teléfonos, quien pedía una compensación económica por
el cese injustificado. Dejaba una declaración jurada con una copia de su docu-
mento de identidad, los datos de la entidad de la cual había sido cesado, etcétera.
Pasados unos días, dejaba otro documento precisando las fechas de ingreso y cese,
y así sucesivamente. Este accionar tuvo como consecuencia una innumerable acu-
mulación de documentos; y que los documentos agregados no quedaran junto
con los entregados en la visita inicial.

La segunda gran dificultad del proyecto tenía relación con los recursos. El monto
proveniente del Fedadoi tenía un tope y no había posibilidad alguna de presupuesto
adicional. Una vez llegado al tope, se tendrían que dar por culminados los pagos
aunque quedaran sin recibir una bonificación personas inscritas en el RNTCI. Asi-
mismo, no había un orden establecido para los pagos ni se habían fijado criterios
para determinar los montos y las modalidades.

Por otro lado, en el tiempo transcurrido desde la apertura del registro había ido
en aumento la tensión entre las organizaciones que representaban a los inscritos
aún no beneficiados y el Ministerio. Para cuando se decidió configurar la tercera
lista ya había manifestaciones frente al local del Ministerio, que buscaban hacer
notar el descontento por la demora en otorgar los beneficios. Debido a que el

57 El reglamento de la Ley 27803 señala que cada extrabajador debía presentar una declaración jurada con sus datos
personales; nombre de la entidad de trabajo, fechas de ingreso y cese, y cargo al momento de cesar, además de la
resolución de ingreso y cese. Asimismo, según el beneficio solicitado, había otros requisitos particulares. Para mayor
información, véase el artículo 14 del reglamento de la citada ley.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 47

proceso no terminaría en menos de un año, lo más probable era que las manifes-
taciones se intensificaran.

Una última dificultad era la falta de reglas específicas para llevar a cabo los resar-
cimientos, debido a que este era un proceso único en su género. Una de las carac-
terísticas de la gestión pública es que su actuación está regulada, lo que provee
seguridad jurídica tanto a ciudadanos como a quienes aplican las normas. Cuando
un procedimiento no existe, los servidores públicos suelen temer la aplicación de
sanciones que puedan darse, inclusive, mucho después de abandonar sus cargos.
Por lo tanto, la generación de reglas, procedimientos y criterios claros, era clave
para que aquellos que ejecutaran el proceso lo hicieran con seguridad.

Estrategia
La identificación de los principales desafíos debía permitir el establecimiento de
un plan de acción para afrontar las dificultades. Era necesario, también, conocer la
postura de los principales actores en relación al plan, y analizar qué posibles con-
tingencias podían surgir durante su puesta en práctica.

Poner en orden los documentos —esto es, recolectar los miles de documentos
acumulados en los tres años, leerlos, clasificarlos, evaluarlos y archivarlos—, debía
dar como resultado la elaboración de un registro claro, que sirviese como guía
para concretar los beneficios comprometidos, con el respaldo de una carpeta por
cada inscrito, que contuviera todos los documentos entregados por el ciudadano
durante los años de espera. Asimismo, debía constituirse un apoyo por si en el
futuro había reclamos judiciales por alguna de las decisiones tomadas.

Este primer paso requeriría: a) la contratación de un experto, acompañado

de un equipo, que se encargara del procesamiento de los documentos58; y b) el
acondicionamiento de un espacio para archivo, dentro del Ministerio, siguiendo las
recomendaciones de los expertos. Además de tener la capacidad necesaria para
sistematizar la información, el especialista y su equipo debían ser de suma con-
fianza, ya que no había un registro previo con el cual contrastar su labor y por la
alta sensibilidad de la información.

El establecimiento de los montos que le correspondía cobrar a cada persona,

una vez ordenados los expedientes, implicaba una labor sumamente técnica y
amplios conocimientos sobre derecho laboral. Se planificó contratar a un equipo
de abogados que revisara los archivos y que, ateniéndose a los documentos (no
había más información que esta), determinara qué monto le correspondía a cada
quien. Sin embargo, por falta de presupuesto y por lo sensible que era la informa-
ción, en vez de contratar más personal se optó por formar un equipo compuesto
por diez abogados laboralistas funcionarios de la alta dirección del Mimdes, para
que se encargaran de esta tarea.

No obstante, no bastaba con determinar los montos: en coordinación con la

comisión de abogados y con el Ministro, expertos en temas laborales, se debían

58 Suele ocurrir que en la administración pública la oficina de archivo es vista como el lugar menos favorable para trabajar.
Sin embargo, en este caso un punto clave en el proceso era organizar este espacio siguiendo criterios técnicos, lo que
no podía ser puesto en práctica más que por un experto en el tema.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 48

establecer criterios útiles, y objetivos, para determinar el orden en el que se paga-

rían los beneficios.

Respecto a las modalidades de pago, se sometió a evaluación la conveniencia

de usar cheques o hacer depósitos bancarios. Para decidir, se consideró la con-
tingencia de que no todos los beneficiarios tuviesen cuentas bancarias59. Además,
debía garantizarse que los pagos se hicieran a las personas correspondientes, bus-
cando seguridad y generando el menor gasto posible.

En lo que se refiere a los actores involucrados, había distintas posturas a tomar

en cuenta. El primer actor relevante era el Ministro, uno de los principales interesa-
dos en la resolución del problema y directamente encargado desde la Presidencia
de la República finalmente resolver el asunto. Era crucial que el Ministro estuviese
al tanto de lo que se hacía y que el trabajo se llevara a cabo en coordinación con él
y los viceministros, quienes también veían el proyecto con buenos ojos.

Los otros trabajadores del MTPE involucrados en esta tarea no necesariamente

estarían motivados, ya que implicaba un trabajo adicional. Por lo tanto, era decisivo
comprometerlos y convencerlos de la importancia del encargo, así como man-
tenerlos informados respecto a qué hacer y cómo hacerlo. Sin su apoyo, no era
posible concluir la labor satisfactoriamente.

Entrañaba una gran importancia, asimismo, caracterizar a los actores externos al

Ministerio y analizar sus posiciones; esto es, por un lado, las personas inscritas en el
RNTCI que debían recibir la compensación, y por otro, sus representantes. Incluso
muchos activistas de estas instancias, que mantenían vivas las manifestaciones de
descontento en las puertas del MTPE, no eran necesariamente personas registradas
en el RNTCI, por lo que podían tener intereses distintos.

Dado que la correcta culminación del proceso favorecería a los inscritos, era
razonable pensar que todos tendrían una postura favorable al plan. Sin embargo
debido a que el proceso duraría alrededor de un año, era razonable prever que su
relación con el MTPE se complicaría.

Los miembros de las organizaciones que representaban a los beneficiarios,

sin serlo ellos mismos, podían asumir una postura poco favorable a lo planeado,
puesto que si se culminaba la entrega de las bonificaciones, se quedarían sin repre-
sentados. Por ello, cabía esperar una reacción negativa de su parte.

Puesta en práctica
Lo primero que se puso en práctica fue el ordenamiento de los expedientes. Tal
como se planificó, para dirigir la tarea se contrató a un especialista; más precisa-
mente, a un bibliotecólogo. Este profesional encabezó un equipo de alrededor de

59 Según el Banco Mundial (The Little Data Book on Financial Development, 2014) en el Perú había, en el 2006, solo 269
cuentas bancarias por cada 1000 habitantes adultos (mayores de 15 años). Este número se encontraba por debajo del
promedio de América Latina y el Caribe, en donde había 351 cuentas por cada 1000 habitantes adultos. Asimismo, para
el 2011 solamente 20,5% de los peruanos adultos tenían una cuenta bancaría, mientras que el promedio en la región
era de 27,7%; peor aún, solo 8,6% habían ahorrado en una institución financiera formal en el transcurso del año anterior,
nuevamente por debajo de la media regional, que llegaba al 11,4%. No hay razón para pensar que en el 2004 los por-
centajes mostraran un mayor nivel de penetración, o inclusión, financiera.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 49

cuarenta personas, que recolectó y ordenó todos los documentos de los trabaja-
dores cesados irregularmente e inscritos en el RNTCI, recabados desde el inicio del
proceso.

Luego de seis meses de trabajo, el equipo logró que cada inscrito tuviera un
expediente, archivado de manera sistemática en un espacio acondicionado, similar
a una hemeroteca, lo que permitía un fácil acceso a todos los documentos necesa-
rios. Solo culminado este trabajo hubo un registro certero de personas inscritas, así
como de la información que se tenía de cada uno de estos ciudadanos60.

Con el registro y los expedientes archivados se pasó al siguiente momento de la

estrategia: la conformación de un equipo de abogados que revisara los expedien-
tes. El equipo se conformó en coordinación con el Ministro, experto en derecho
laboral. Como primera labor, dividieron a los inscritos según el beneficio solicitado;
y luego, en los casos correspondientes, asignaron los montos a pagar.

El trabajo de la comisión no quedó ahí. En coordinación con el Ministro, deter-

minó el orden de los pagos: la prioridad se otorgaría a quienes no habían reci-
bido ningún tipo de compensación; además, las indemnizaciones se otorgarían
de menor a mayor: se iniciaría pagando el menor monto adeudado, hasta llegar al
tope del dinero dispuesto.

¿Cómo se pagaría? Dado que no había forma de garantizar que todos los bene-
ficiarios tuvieran cuenta bancaria —lo que imposibilitaba el pago mediante depó-
sitos bancarios—, se tomó la decisión de entregar cheques no negociables. Los
beneficiarios debían recogerlos en el MTPE y cobrarlos en el respectivo banco,
previa verificación de parte de este. Esto garantizaba una mayor seguridad, sin un
costo adicional.

No obstante, el procedimiento no resultó tan sencillo. La noticia de que se

habían iniciado los pagos y que los inscritos debían acercarse al Ministerio a recibir
sus cheques no contentó a algunos integrantes de las organizaciones que repre-
sentaban a los beneficiarios. Si durante el año que había tomado el proyecto la
relación entre el Ministerio y estas organizaciones se había tornado cada vez más
tensa, en este momento la situación se tornó crítica.

El día programado para la entrega de los cheques, cientos de beneficiarios

se acercaron al Ministerio. Sin embargo, con la intención de dificultar la gestión,
hubo quienes generaron disturbios e incluso les arrojaron pintura a las personas
que estaban en la cola, que, dado el alto número de convocados, llegaba hasta la

60 Conceptos del gobierno electrónico (e-government) hubieran sido útiles para enfrentar retos como los vistos en este
caso respecto a la recolección y sistematización de la información, así como la comunicación de la misma. Las Naciones
Unidas define e-government como: “el uso y aplicación de tecnologías de la información en la administración pública
para agilizar e integrar los flujos y procesos de trabajo, gestionar eficazmente los datos y la información, mejorar la pres-
tación de servicios públicos, así como ampliar los canales de comunicación para la participación y el empoderamiento
de la ciudadanía” [Traducción propia] (Naciones Unidas 2014: 2). Distintas herramientas brindadas por el gobierno elec-
trónico hubieran servido, por ejemplo, para: comunicar mejor a los ciudadanos qué requisitos tenía la inscripción en el
registro; recoger de manera más ordenada la información brindada por los ex trabajadores; y sistematizar y archivar la
información de manera virtual. Estas facilidades se hubieran traducido un mejor uso de los recursos disponibles. Hoy en
día la disponibilidad de estos recursos es aún mayor, por lo que tener a la mano este tipo de conceptos es crucial. Puede
verse más respecto al e-government en: Naciones Unidas 2014; Alshehri y Drew 2010; Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económico (OECD) 2003; e International Comunication Union 2008. Asimismo puede revisarse el
plan nacional de gobierno electrónico del Estado peruano para los años 2013 - 2017, elaborado en el 2012 por la Oficina
Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (ONGEI).

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 50

calle. Debido a que los últimos meses las manifestaciones del grupo organizado
habían sido diarias, la policía evaluó que se podía generar algún problema más
grave y reaccionó lanzando bombas lacrimógenas. Como era imposible entregar
los cheques en esas circunstancias, los funcionarios del Ministerio decidieron que
se hiciera entrar de inmediato a todas las personas al estacionamiento del Ministe-
rio, cercado por una reja, y organizar las colas ahí dentro. Así, los trabajadores del
MTPE encargados de entregar los cheques y los destinatarios quedaron protegidos
y al margen de lo que ocurría en el exterior. Una vez en el estacionamiento, fue
posible proseguir con la entrega.

En una situación de intranquilidad como la que se vivió ese primer día, fue cru-
cial el compromiso de los trabajadores. Asimismo, fue clave la presencia de quie-
nes lideraban el proceso interno en el Ministerio, cooperando directamente en la
entrega de cheques, así como manteniéndose en contacto permanente con las
personas de la cola, ayudando a mantener el orden y la calma. La participación
directa de quienes, junto con el Ministro, lideraban el proyecto, comprometió a los
demás trabajadores y transmitió a los ciudadanos la certeza de que, a pesar de que
la situación no era la óptima, se estaba haciendo todo lo mejor posible.

Resultados
En relación con lo planteado al inicio del proyecto del MTPE, los resultados fueron
satisfactorios.

Gracias al plan aplicado, se logró ordenar un tercer listado de trabajadores cesa-

dos irregularmente que, no obstante estar inscritos en el RNTCI, no habían sido
compensados. La mayoría de los 10  124 ex trabajadores comprendidos en esta
lista optó por la compensación económica, entre las cuatro posibilidades plantea-
das por la Ley 27803 (reincorporación o reubicación laboral, jubilación anticipada,
compensación económica y capacitación, o reconversión laboral) 61.

Tener esta lista fue crucial para saber a quién pagarle y cuánto. La información
contenida en los expedientes sirvió, además, para determinar los criterios a seguir;
y, gracias al archivo sistematizado de los expedientes, se contó con un respaldo que
sustentó plenamente las decisiones.

En este sentido, fue crítico para el éxito del proyecto la sistematización de la

información llevada a cabo por el bibliotecólogo y su equipo, quienes encontra-
ron un panorama inicial muy complicado. Tremendo trabajo de ordenamiento de
documentos en el tiempo que había disponible no podía hacerlo más que alguien
con mucha experiencia en el asunto, por lo que la decisión de delegar esta tarea
a una persona especializada en el archivamiento de documentos terminó siendo
determinante.

Igualmente, el apoyo del Ministro, así como del resto de los altos funcionarios,
resultó crucial tanto para comprometer a los trabajadores como para hacer frente

61 La segunda opción elegida fue la reincorporación laboral. Esta se concretó mediante la apertura de vacantes en distin-
tas instituciones públicas, ocupadas, gracias a la intervención del MTPE, por la mayoría de los beneficiarios que solicita-
ron la reubicación. La Oficina de Normalización Provisional (ONP) fue la entidad responsable de aplicar las jubilaciones
adelantadas. Muy pocas personas terminaron acogiéndose al beneficio de la reconversión laboral. Ellas accedieron al
programa Revalora Perú, que debió proporcionarles la capacitación necesaria.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 51

a presiones externas al Ministerio, provenientes, por ejemplo, de los ex trabajadores

y sus representantes.

Los criterios adoptados permitieron tener ciertas reglas para organizar y susten-
tar los resarcimientos, punto crítico por ser este un proceso extraordinario para el
que no había reglas específicas que proveyeran de seguridad jurídica tanto a fun-
cionarios como a ciudadanos.

Estos criterios, además, favorecieron el cumplimiento de lo planificado. En par-

ticular, la decisión de pagar de menor a mayor fue muy útil para beneficiar a la
mayor cantidad posible de personas, dados los recursos limitados con los que se
contaba. Así, se logró beneficiar a más de diez mil ciudadanos que, luego de varios
años de espera, obtuvieron alguna compensación por la manera en la que habían
sido despedidos62.

Reflexiones finales
El relato de las experiencias contenidas en este documento, dirigido a quienes
ejercen o vayan a ejercer funciones en la administración pública y a quienes la
observan desde el ámbito académico, busca poner en evidencia los procesos de
planificación, toma de decisiones y ejecución de acciones que tuvieron lugar en el
transcurso de cada caso narrado.

La idea no es ofrecer fórmulas a seguir al pie de la letra ni establecer la forma

como debe gestionarse un proyecto en el sector público. La intención es compar-
tir experiencias de trabajo para ampliar la información y alimentar los debates que
puedan surgir en la disciplina. Como señalan Trivelli y Vargas en Entre el discurso
y la acción (2014: 80), publicado por el IEP como parte de la presente serie de
documentos de trabajo, “[…] en política pública es clave, aunque inusual, acumular
experiencias para sustentar las decisiones que se toman”. Tal ha sido el propósito
del texto: aportar a la acumulación y el análisis de experiencias pasadas para ayudar
y soportar decisiones futuras.

A pesar de que no es la intención del documento funcionar como manual o

recetario, es válido extraer de los casos reflexiones comunes de las que se derivan
lo que podríamos llamar certezas transversales, útiles para decisores y analistas:

• Una primera certeza transversal es la necesidad de tener claramente estable-

cido que la labor de los funcionarios y de las organizaciones públicas se orienta
hacia los ciudadanos, de modo que las necesidades de estos últimos se vean
satisfechas de la mejor manera posible según las competencias de cada enti-
dad. No obstante ser esta afirmación una verdad conocida, es importante sub-
rayarla para mantenerla como prioridad en la agenda de cada funcionario —con
referencia a sus labores del día a día— y de la institución.

• En este sentido, tomar el mandato legal como objetivo final de la administración

pública no es un acercamiento adecuado. Generar valor público en los resul-

62 La tercera lista, dividida en dos partes, se puede ver en la página web del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo:
<http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/ceses/3era_Lista_MTPE.pdf> y <http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/
ceses/3era_Lista_Comision_Ejecutiva.pdf>.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 52

tados o servicios finales y en el proceso que tuvo lugar —para beneficiar a los
usuarios e, indirectamente, a la ciudadanía en general— debe ser el eje central
de la administración pública.

• El mandato es el inicio de la labor del funcionario público, el cimiento sobre el

que se elaboran y aplican medidas para satisfacer a la ciudadanía, mas no el eje
central del trabajo del funcionario. Este espacio primordial debe reservarse para
el servicio a la ciudadanía.

• La eficiencia en el uso de los recursos públicos no debe limitarse al ámbito

monetario. Usar eficientemente los recursos significa reducir costos, disminuir
el tiempo invertido, utilizar óptimamente las instalaciones, lograr el mejor rendi-
miento posible de los funcionarios y disponer de una infraestructura adecuada
para trabajar y para servir. Es necesario tomar en cuenta todos estos aspectos
cuando se habla de eficiencia en el sector público, lo que equivale a no reducir
esa eficiencia a los procesos administrativos.

• Al iniciar un proyecto es sumamente relevante identificar a los actores que se

verán implicados y su posible posición frente al plan, así como sus intereses.
Asimismo, retroalimentarse respecto a sus posiciones de manera continua es
crucial para evitar perder apoyo durante la ejecución de un proyecto.

• Todo proyecto de reforma requiere del apoyo de la plana mayor de las más
altas autoridades formales de la entidad pública implicada, se trate de un reque-
rimiento específico o de una necesidad de línea. Sin ese soporte, el proyecto
pierde fuerza y se complica ubicarlo como prioridad en la agenda de los fun-
cionarios de menor jerarquía.

• Resulta central mantener constantemente informadas a las personas que se verán

afectadas por los cambios (qué se va a hacer, cómo y por qué). Muy relacionado
a esto está el informarse, comunicar y actuar con transparencia, procederes que
en la práctica tienen puntos de intersección, así como particularidades.

• La comunicación es un ámbito que exige un interés permanente. Facilitar infor-

mación a funcionarios, usuarios y, de ser pertinente, a la ciudadanía en gene-
ral, es útil tanto no solo para mantenerlos al tanto del proyecto y sus avances,
sino también para persuadirlos de la necesidad y urgencia de lo que se está
haciendo, siempre en búsqueda del compromiso de las personas involucradas
en los cambios.

• Un factor a tener en cuenta es que en las entidades del Estado hay funcionarios
que trabajan desde mucho tiempo atrás (los “de carrera”) y otros cuya perma-
nencia en la institución durará un tiempo limitado (sistema CAS, funcionarios
de confianza, similares). Los primeros serán los más afectados ante cualquier
cambio; no obstante, son quienes conocen a profundidad los “dimes y diretes”
de la institución. Una relación fluida con ellos tendrá un importante impacto en
el éxito del proyecto.

• Recoger información previa y sistematizarla es vital para tomar decisiones. El

caso del Ministerio de Trabajo —pago de beneficios a los trabajadores cesa-
dos irregularmente— y el del Ministerio de Defensa —compra de seguros— son
un buen ejemplo de esto. En el primero, sin la recolección y sistematización

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 53

de los datos hubiera sido imposible realizar los pagos. En el segundo, habría
sido imposible obtener mejores condiciones sin haber conocido cómo se había
hecho la compra previamente, así como las características del mercado del
aseguramiento de bienes del sector Defensa.

Estas reflexiones se relacionan con patrones hallados en las experiencias anali-

zadas y que vale la pena poner en evidencia. Al no pasar desapercibidos, se podrán
usar en análisis y discusiones, así como en la puesta en práctica de proyectos de
transformación de dependencias de la administración pública. Si bien conseguir
que estas certezas se cumplan a cabalidad es complejo, tenerlas presentes como
ideales a los cuales aspirar, no obstante las dificultades y trabas inherentes a reali-
dad, es crucial para la labor del servidor público.

Organizar y analizar información referida a experiencias de política y gestión es

una tarea pendiente. Esfuerzos como los que ofrece la presente serie del IEP permi-
ten una acumulación de conocimiento que sin duda se traducirá en el incremento
de capacidades en la administración pública y, por lo tanto, en bienestar para los
ciudadanos La esperanza es que los futuros responsables de tomar decisiones rele-
vantes en el sector público tengan cada vez más conocimientos para sustentar sus
decisiones.

Queda como desafío, entonces, continuar esta senda de trabajo, todavía poco
explorada en el Perú. El anhelo es que este documento de trabajo aliente esfuerzos
que vayan en esta dirección.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 61

Experiencias de gestión
en un gobierno regional
Maximiliano Ruiz

INTRODUCCIÓN
Piura, es un departamento dotado, por la naturaleza y por la acción humana, de
condiciones excepcionales. Y es uno de los más dinámicos en el ciclo de creci-
miento económico del país, a pesar que adicionalmente a los embates de la eco-
nomía nacional ha sufrido dos eventos desastrosos del fenómeno El Niño (1983 y
1998). Esta potencialidad y dinamismo aún no se traduce en una evolución positiva
de su Índice de Desarrollo Humano (IDH). Situación que no ha cambio mucho en el
periodo 2011-2014 pues, más allá de cierta prioridad que ha tenido la zona andina
piurana en los últimos años, aún está rezagada en muchos de los indicadores frente
al nivel regional y nacional.

En los últimos siete años se estima que la inversión privada fue alrededor de
cinco mil millones de dólares (proyectos inmobiliarios – viviendas y centros comer-
ciales -, fosfatos y similares, agro exportadores, agro combustibles, hidrobiológi-
cos, etc.); y, en perspectiva, una suma similar de inversión comprometida en los
próximos tres años (Modernización de Refinería de Talara, Carreteras, inmobiliarios,
agrarios, etc.).

Sin embargo, Piura también sigue siendo un departamento de media tabla

en el Índice de Competitividad Regional (Puesto 13 de 24 en INCORE 2014-IPE).
Situación explicada, en gran medida, por las “sorprendentes” brechas por corregir
a través de políticas públicas especialmente en: Presupuesto público per cápita,
deserción escolar, acceso a seguro de salud, parto institucional, rendición de

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 62

cuentas, percepción de corrupción, expedientes judiciales y otros como insegu-

ridad ciudadana. Brechas que se evidencian, como en el país entre sierra-costa, y
urbano-rural.

La región se afirma como “Top” en agro exportaciones, las que se diversifican,

crecen y generan empleo rural (reaparecen obreros y sindicatos agrícolas): uva (6
Mil has), banano (5,000 has. de banano orgánico), mango (18, 000 has); Caña-eta-
nol (5 Mil has; en producción y 15 mil en proyección), ajíes, palta, cacao, aceites,
limón y sus derivados, etc.

Esto se sostiene con la presencia de grandes y medianas empresas agrarias,

asociaciones de pequeños agricultores, y pequeños agricultores individuales. Aun-
que no se cuenta con un registro oficial, se estima que existen más de 400 asocia-
ciones de pequeños agricultores con 12 a 15 mil asociados (Aproximadamente 15
% de su total), y varias de ellas sustentan agro exportaciones como café, banano,
cacao, mango, panela, etc. Lo que genera expectativas en la asociatividad de la
pequeña agricultura; y por tanto es parte de la agenda del desarrollo regional.

El gran dinamismo del sector hidrobiológico, con pesquerías que por efecto de
variabilidad y cambio climático, va cambiando de especies, y orientadas al con-
gelado. Junto a ello, el boom de la maricultura, particularmente en la bahía de
Sechura con la concha de abanico para exportación, que ha generado en los últi-
mos tres años, alrededor de 100 millones de dólares anuales y empleo casi para 15
mil familias.

Y por otro lado, el boom “perverso” de la minería informal y artesanal, principal-

mente en la zona baja de la provincia andina de Ayabaca (Suyo, Paimas), y el dis-
trito de Las Lomas (provincia de Piura). Se estiman 12 mil mineros informales en la
región, con las conocidas consecuencias: alto y pernicioso nivel de contaminación,
delincuencia, “sicariato”, inseguridad, trata de personas, maltrato infantil, etc. El GR
Piura, inicia un proceso de formalización en el 2012, antes del programa nacional,
que luego tuvo que alinearse, se ha logrado avanzar significativamente en formali-
zar la relación entre los titulares y los mineros, pero queda mucho por hacer en que
las explotaciones cumplan con las exigencias tecnológicas y ambientales1.

Al igual que en las otras regiones, en Piura, con la crisis de los partidos histó-
ricos y las otras representaciones, desde mediados de la década de 1990, a nivel
regional y local irrumpen los “independientes”; con movimientos regionales/loca-
les en torno a “liderazgos” que, por su fragilidad orgánica, facilitan la reproducción
de comportamientos caudillistas que aparecen y desaparecen de una elección a
otra. En sus inicios casi todos encabezados por “lideres” con pasado partidario (de
izquierda, acción popular, y en menor medida del APRA), y que rechazan al Fuji-
morismo. Y luego por “lideres” sin pasado; y por supuesto también por políticos
“empresarios” y “académicos”.

En el siguiente cuadro se puede observar la evolución de las preferencias en las

elecciones regionales en Piura, desde que se reinicia el proceso de descentralización;

1 El Gobierno Regional de Piura tiene aprobada y en proceso de implementación una estrategia de manejo sostenible de
ecosistemas (bosque seco, paramos, bosque de neblina, marino – costero, humedales, etc.). Y la zonificación econó-
mica y ecológica, aprobada y por tanto en curso el proceso de ordenamiento territorial.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 63

lo que confirma la hegemonía de los movimientos regionales en detrimento de los

partidos nacionales, tanto en el número de organizaciones que se presentan a los
procesos electorales, como en lo votos emitidos por la ciudadanía. Así, mientras
que en el 2002, todas las lista provenían de los partidos, este porcentaje ha ido
disminuyendo a lo largo del tiempo; lo mismo sucede con sus votos válidos.
Situación que se hace más fuerte en el ámbito municipal.

Elecciones Regionales Piura 2010- 2014

Participación de
Porcentaje de Votos Validos
Ítem/Año Organizaciones Políticas

2002 2006 2010 2014 2002 2006 2010 2014

Partidos Nacionales 100% 60% 25% 17% * 100% 57% 38% 42%

Movimientos Regionales 0% 40% 75% 83% 0% 43% 62% 58%

Total 100 100 100 100 100% 100% 100% 100%

(*).Vamos Perú, Fuerza Popular, Acción Popular, Democracia Directa y Alianza para el progreso (10% lo explica Alianza para el Progreso,
y su “repunte político “como en todo el norte).
Fuente: JNE

En las últimas elecciones regionales compitieron 12 listas (7 de movimientos

regionales, que obtuvieron el 83 % de los votos) y casi ninguna de las fuerzas/
partidos políticos “clásicos/históricos” tuvieron candidato (APRA , Frente Amplio-
Izquierda, PPC), y los que participaron lograron el 17 % de los votos. Y por tanto
se tiene un escenario, casi sin referentes ideológicos /programáticos, y sin claros
mecanismos de contrapeso y de “regulación” del comportamiento de sus líderes y
entornos; por la volatilidad orgánica de estas representaciones.

Las “coaliciones” lideradas por independientes, llenan mayoritariamente el

espectro político regional solo para el periodo electoral y para la función electo-
ral, gastando impresionantes cantidades de recursos económicos cuyo origen no
siempre es claro; y casi nunca participan sostenida y orgánicamente del debate
público, ni de la movilización social regional en torno a temas emblemáticos:
gran minería, minería artesanal e informal, gestión del agua y de ecosistemas (sie-
rra-bosque seco-marino costera), adjudicación de tierras, agroindustria, inseguri-
dad ciudadana, lucha contra la corrupción, calidad de educativa, investigación y
transferencia tecnológica, etc.

Así esperan el siguiente periodo electoral para echar a andar su maquinaria pro-
pia y/o la alquilada, con la esperanza de que la población los favorezca con el voto.
En la mayoría de los casos, implementan prácticas perversas que cuestionan la
conciencia de la gente (“populismo electoral” intentos de “compra votos”, compe-
tencias festivas y lúdicas, etc.); pero, irónicamente enarbolan banderas de “cambio”,
de transparencia, de manos limpias de honestidad, de participación ciudadana etc.;
y casi nunca se les conoce actividades de construcción, difusión y debate de su
propuesta programática e ideológica.

Junto a esta preocupante situación por el sistema político regional y nacional,

en la región coexisten otros procesos sociales, que movilizan a sectores impor-
tantes de la ciudadanía. Que están relacionados a indicadores sociales que no la
favorecen, y cuyas brechas se están cerrando muy lentamente.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 64

Los porcentajes de pobres y no pobres no ha sufrido variación significativa, y

los problemas de anemia infantil, logros de aprendizaje, cobertura de educación
secundaria, saneamiento básico, la articulación vial costa – sierra, inseguridad
ciudadana, etc; más allá de los avances, aún siguen siendo temas pendientes que
requieren ser mejor gestionados y priorizados especialmente a favor de las comu-
nidades rurales y andinas; lo que demanda políticas públicas y una correspondiente
gestión eficiente, concertadora y transparente.

Se ha reforzado su patrón particular de poblamiento, es decir la presencia y rol

cada vez más significativo en el desarrollo regional de ciudades intermedias cos-
teras: Sullana, Talara, Paita, Chulucanas y últimamente Sechura. Mientras que en la
zona andina (casi 20% de la población regional) la situación es inversa.

GOBIERNO REGIONAL DE PIURA:

DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA A LA OPERATIVA

PROYECTO
En los periodos 1982-1983 y 1997-1998, el departamento de Piura fue afectado
por la presencia del Fenómeno El Niño. Asimismo, en las últimas cuatro déca-
das ha experimentado varios procesos de desconcentración / descentralización:
Región Grau (Piura y Tumbes 1989); Consejo Transitorio de Administración Regio-
nal –CTAR- Piura - Tumbes (1992); CTAR Piura (1998); y Gobierno Regional de Piura,
desde el año 2002 hacia delante.

En la región, se han implementado, desde hace unas décadas, procesos de

coordinación y concertación interinstitucional, que en algún momento fueron
para asuntos coyunturales2, pero que se fueron convirtiendo en procesos media-
namente sostenidos sobre la base de plataformas interinstitucionales, con distintas
denominaciones3. Producto de ello se formularon varios documentos entre los que
resaltan: Prospectiva Regional, Agenda de desarrollo y Planes de mediano plazo, de
competitividad regional, entre otros. Estas experiencias, y las capacidades logradas
en el proceso, contribuyeron posteriormente a los procesos de formulación de Pla-
nes de Desarrollo Concertado – PDRC4. Aquello que inicialmente fue liderado por
la sociedad civil y la Cooperación internacional, en la última década ha sido reco-
gido por el Gobierno Regional, que se ha convertido en el protagonista, inducido
en parte por políticas nacionales.

En ese sentido, Piura ha sido la primera región que, a través de un proceso

participativo, ha logrado formular y aprobar un Acuerdo Regional5; cuya Visión y
Ejes Estratégicos (Ordenamiento del Territorio y Gestión del Riesgo, Desarrollo de

2 La lucha por el Canon Petrolero, post FEN 1982-83; la emergencia y reconstrucción del FEN 1998-99.
3 Frente de Defensa, Propuesta Regional, Grupo Prospectiva Regional, Acuerdo Regional.
4 PDRC: 2003 – 2006, PDRC: 2007-2011, PDRC: 2013- 2017
5 El Acuerdo Regional, convocado por el GR Piura, es conformado por las principales y más importantes representa-
ciones, que junto a la Visión, define 06 ejes estratégicos y líneas de acción, en concordancia con el PDRC 2007-2011:
Ordenamiento del Territorio y Gestión del Riesgo, Desarrollo de Capacidades, Gobernabilidad, Desarrollo Económico y
Desarrollo Social.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 65

Capacidades, Gobernabilidad, Desarrollo Económico y Desarrollo Social), se basan

en el Plan de desarrollo Concertado 2006. Lo importante, más allá de lo ceremo-
nial, es que este Acuerdo ha logrado trascender a más de un periodo de gobierno, y
en su interior funcionó, durante sus primeros años, una Comisión de Seguimiento6
que emitió reportes de avance de su implementación, los que socializó con el fun-
cionariado del Gobierno Regional y la representación de la sociedad civil.

Este acápite, presenta los desafíos, decisiones, avances y perspectivas de la ini-

ciativa de reformar la gestión planificadora en el Gobierno Regional Piura, en parti-
cular la regulación del Proceso de Planeamiento Operativo en sus etapas de formu-
lación, aprobación, seguimiento y evaluación de Planes Operativos Institucionales
concordantes con los Planes Estratégicos de mediano plazo; y otros esfuerzos de
concertación interinstitucional realizados en la región.

El primer punto comprende las referencias normativas nacionales y los ante-

cedentes de planificación en el Gobierno Regional Piura. El segundo punto pre-
senta la justificación y el contenido central de la reforma en curso, los desafíos y
decisiones en el proceso de tránsito de la planificación estratégica a la operativa
en el GR Piura, destacando por un lado el diseño e implementación de protocolos
institucionales, que contienen herramientas y procesos; y por otro desnudando las
limitaciones institucionales para la implementación de la iniciativa o reforma. Y la
última parte, presenta los aprendizajes, y la perspectiva de continuidad y sosteni-
bilidad de la reforma.

ESCENARIO
El escenario nacional del sistema de planificación

En el año 2008, el Perú estableció el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico

(SINAPLAN) como un “conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y
relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de pla-
neamiento estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo armónico
y sostenido del país” 7. En ese marco se creó el Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN), como un organismo de derecho público cuya finalidad es
constituirse como el órgano rector y orientador del SINAPLAN. Este ente rector, en el
ejercicio de sus funciones, ha logrado la formulación del Plan Estratégico de Desa-
rrollo Nacional denominado Plan Bicentenario: El Perú hacia el 20218 , documento
que contiene las políticas nacionales de desarrollo, metas y programas estratégicos
de largo plazo. Del mismo modo, ha logrado la aprobación de la “Directiva Gene-
ral del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico”9, que es un instrumento que regula el SINAPLAN y establece un método
estandarizado de Planeamiento Estratégico para el sector público. Sin embargo,
en este escenario, el SINAPLAN, aún, presenta debilidades técnico-funcionales para

6 La Comisión de Seguimiento y evaluación del Acuerdo Regional, aprobado por el Pleno, emitió informes parciales
2009-2010, sobre los avances de la implementación, desnudando una serie de debilidades institucionales.
7 Mediante el Decreto Legislativo Nº 1088.
8 Aprobado con Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM.
9 Directiva Nº001- 2014-CEPLAN, con Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Nº 26-2014-CEPLAN/PCD.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 66

ubicar al Planeamiento Estratégico como pilar de la gestión pública orientada a

resultados, reto fijado en la Política de Modernización de la Gestión Pública10

Desde el año 2007, el Perú, con la finalidad de mejorar la calidad del gasto
público, viene implementando una reforma en el Sistema Nacional de Presupuesto
Público en base al presupuesto por resultados, que es una estrategia de gestión
pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles a
favor de la población; es decir, una gestión pública para resultados. Dicha reforma
se fundamenta en la implementación progresiva de: (i) los Programas Presupuesta-
les (PP), (ii) las acciones de seguimiento sobre la base de los indicadores de desem-
peño y producción física, (iii) las evaluaciones independientes, y (iv) los incentivos
a la gestión, entre otros instrumentos que determine el Ministerio de Economía y
Finanzas, a través de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), en cola-
boración de las demás entidades del Estado.

Precisamente, estas dos importantes Entidades del Estado realizan esfuerzos

para relacionar o asociar las políticas públicas con los resultados de los Programas
Presupuestales, buscando armonizar el planeamiento estratégico y el presupuesto
público. Este nuevo talante institucional, ha sido motivado por el contexto de cre-
cimiento económico y relativa estabilidad política, pero también porque diversos
actores demandan una gestión pública eficiente, transparente, y no solo mayor
presencia del Estado sino que esta sea de calidad, que cierre brechas y por tanto
más inclusiva.

Mejorar la gestión pública en los tres niveles de gobierno, es un reto, pero es un

proceso continuo que debe hacerse sobre la base de objetivos, resultados y metas
medibles, y hacia ello no se puede transitar sin Planes Estratégicos y Operativos
alineados o que se correspondan; y con una instancia rectora descentralizada de
planificación, que dé direccionalidad, con mandato claro y capacidades institucio-
nales adecuadas, para asumir este importante aspecto de la gestión pública.

Desde la perspectiva de los gobiernos sub-nacionales, enfrentar estos cambios

implica un esfuerzo mayor con el objetivo de comprender, diseñar e implemen-
tar este tipo de instrumentos de gestión, además de librar batalla con una cultura
institucional tradicional, y con capacidades limitadas para enfrentar el tema. Para
el Gobierno Regional Piura, particularmente, transitar de la planificación estraté-
gica a la operativa significaba un gran desafío; pues se debía diseñar procedimien-
tos técnicos, contar con el respaldo institucional técnico-político y un cambio de
mentalidad en la cultura institucional. Y al mismo tiempo combinar su “autonomía
administrativa” con la sujeción a normas y disposiciones nacionales emitidas por el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el SINAPLAN, y el CEPLAN.

El Gobierno Regional de Piura y la planificación

Como hemos señalado, de un tiempo a esta parte, el Gobierno Regional se ha con-
vertido en el actor central de las estrategias de planificación regional. En ese sen-
tido es importante recordar que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales11, esta-

10 Aprobada con Decreto Supremo Nº 004-2012-PCM.

11 Ley Nº 27867.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 67

blece como competencias exclusivas de este nivel de gobierno, la planificación del

desarrollo integral de su región y la ejecución de los programas socioeconómicos
correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo; del mismo modo
que establece, como funciones específicas sectoriales12, la planificación estraté-
gica prospectiva y operativa. Asimismo, dicha ley dispone que la administración
regional se sustente en la planificación estratégica, dentro del marco de las normas
emitidas por los sistemas administrativos nacionales.

Adicionalmente, los Gobiernos Regionales, desde su instalación en enero 2003

hasta la fecha, han recibido la transferencia de funciones que antes eran compe-
tencia de los diferentes sectores del gobierno central (Ministerios), y, en correspon-
dencia, se les ha incorporado las Direcciones Regionales y/o Unidades necesarias
para cumplir con dichas atribuciones13. Lo particular es que dichas Direcciones o
Unidades tenían sus propias oficinas de Planificación situación que se complicó
porque no se había establecido ningún protocolo para su integración a la Geren-
cia y/o Sub Gerencia Regional de Planeamiento; por lo que esta tarea fue desa-
rrollada de manera “artesanal”, por decirlo de alguna forma. En la práctica, esta
tarea terminó siendo una mera práctica de agregación documentaria, finalmente,
el Gobierno Regional de Piura, a través de la Sub Gerencia, no actuó como “cabeza”
de la planificación regional en ninguna de las etapas, es decir no ejercía la rectoría.

Así, mientras que las diferentes Unidades del Gobierno Regional desarrollaban
los procesos de planificación de manera inercial y tradicional, la Alta Dirección
concertaba con la Sociedad Civil el PDRC y el Acuerdo Regional (AR) en el 2006.
De esta manera, cuando se intentó monitorear el PDRC y el Acuerdo Regional se
evidenció que el Plan Estratégico Institucional (PEI)14 y los Planes Operativos Insti-
tucionales (POI)15, como Entidad/Pliego, “no existían”; y que los PEIs y POIs de las
Unidades Ejecutoras y Orgánicas se hacían sin ninguna direccionalidad o, lo que
es peor, no “dialogaban” entre sí, y que casi no tomaban en cuenta el PDRC ni el
Acuerdo Regional en su accionar cotidiano.

Ante esta situación, a inicios del 2009, el Gobierno Regional de Piura, con el
apoyo de la Cooperación Alemana, se propuso corregir esta situación en el PEI:
2009-2011; e integrar y alinear al conjunto de sus Unidades en el PEI y POI, al mismo
tiempo que buscaba una mayor correspondencia entre el PDRC y al Acuerdo Regio-
nal. Por este motivo, en agosto del 2009, el Gobierno Regional aprobó a direc-
tiva de “Formulación, Aprobación, Seguimiento y Evaluación de Planes Operativos

12 De las Gerencias Regionales de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial (GRPPAT) - en particular de

la Sub Gerencia de Planificación, Programación e Inversiones (SGRPPI).
13 Caso del Gobierno Regional de Piura, el Proyecto Especial Chira Piura, que estaba bajo la rectoría del INADE, siendo su
misión coordinar y conducir los grandes proyectos de inversión en áreas estratégicas y prioritarias del Perú. Que antes
de ser adscrito al Ministerio de Agricultura, perteneció al de la Presidencia.
14 PEI: Es un instrumento orientador de la gestión institucional formulado desde una perspectiva de mediano plazo, que
enuncia la visión, la misión, los objetivos estratégicos, las metas estratégicas e indicadores para la medición de los avan-
ces y cumplimiento de los objetivos institucionales del Gobierno Regional Piura.
15 POI: Instrumento de gestión que orienta la formulación y se ajusta financieramente al presupuesto de cada entidad.
Detalla las actividades y proyectos a desarrollar durante un ejercicio presupuestal, para dar cumplimiento de los obje-
tivos institucionales precisando las metas y los indicadores objetivamente verificables para dicho periodo, así como
su articulación con los recursos humanos, financieros y materiales previstos para el ejercicio anual en cada una de la
Unidades Orgánicas y Dependencias del Gobierno Regional de Piura.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 68

institucionales en el Gobierno Regional Piura”16; que cristalizaba, finalmente, el

esfuerzo del equipo de la Sub Gerencia.

Del mismo modo, en el PEI: 2009-2011 se lograron dar pasos importantes,

puesto que se constituyó como el primer intento de que este objetivo enmarque al
conjunto de la Entidad y, por lo tanto, deje ser solo del Ex CTAR17. A partir de esto, se
define indicadores de objetivos y resultados, aunque estos no fueron desarrollados
(hoja de vida o ruta); y no se definieron metas anuales y plurianuales. Vale la pena
resaltar que esta situación no fue producto de una falta de voluntad sino, funda-
mentalmente, de una carencia de las capacidades necesarias.

Por ello, al no haber superado completamente el problema, el Gobierno Regio-

nal conforma un equipo especializado18 que, junto a los encargados o responsables
de las oficinas de planificación de las Unidades del Gobierno Regional, redefinieron
y desarrollaron indicadores. Dichos indicadores fueron elaborados bajo la premisa
que éstos sean medibles y que correspondan adecuadamente con los resultados y
líneas de acción política priorizadas. Del mismo modo, se definieron metas anuales
y multianuales. No obstante estos esfuerzos, algunos problemas subsistieron: la
débil articulación entre las dependencias del Gobierno Regional aún era un pro-
blema observable, la falta información para armar Línea Base, el débil acompaña-
miento de la SGRPPI para la formulación y seguimiento, y, finalmente, la ausencia
del CEPLAN en el proceso.

En el año 2012, esta situación fue refrendada con los resultados de la evaluación
que se desarrolló en el PEI: 2009-2011, con el apoyo de la Cooperación Alemana, y
que sirvió como un punto importante para la reformulación de la anterior directiva
y el proceso del PEI del Gobierno Regional para el periodo 2013-2016.

De esta manera, las carencias de este proceso se fueron desnudando. A nivel

funcional, por ejemplo, no se había incluido el monitoreo y la evaluación del PEI y
del POI, tanto de dentro de la entidad regional como en sus unidades, motivo por
el que no se tenía una visión clara sobre el cumplimiento de metas. A nivel estra-
tégico, por otro lado, no se había establecido el protocolo para el alineamiento
de los referidos planes; ni con el PEI, ni PDRC, y el PDEN. Y, finalmente, no se había
logrado plantear ni implementar una relación potente entre planificación y presu-
puesto, ni mucho menos revertir la preeminencia de la gestión presupuestal sobre
el planeamiento.

Adicionalmente, en el contexto previo a las elecciones de 2010, el Colectivo

por la Gobernabilidad Regional - Piura, constituido principalmente por represen-
taciones de la sociedad civil, promovió que los candidatos y, posteriormente, el
Presidente Regional electo, firmaran un Pacto por la Gobernabilidad 2011-2014,
que los comprometiera a priorizar la implementación de lineamientos que garanti-
cen el ejercicio de derechos y el desarrollo de capacidades de todas las mujeres y
hombres, de la Región Piura. Esta iniciativa, además, estaba en concordancia con
el PDRC y el Acuerdo Regional y se establecía que luego de los cien primeros días

16 Directiva N° 009-2009, GRPPAT-SGRPPI, aprobada mediante Resolución Ejecutiva Regional 575-2009/GRP-PR.

17 El CTAR no incluía Direcciones regionales, (Educación, Salud, Agricultura, etc.), y otras Unidades.
18 Este equipo es conformado por funcionarios del Gobierno Regional, de la Cooperación Alemana, y el Centro de Inves-
tigación y Promoción del Campesinado CIPCA- Piura.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 69

de la nueva gestión, se realizaran reuniones de trabajo para planificar y establecer

las metas centrales correspondientes a estos compromisos establecidos durante el
periodo 2011 – 2014.

Con todo ello, la apreciación era que el modelo de planificación seguía teniendo
mucho de tradicional y que aún se resistía a incorporar elementos innovadores y
útiles del nuevo esquema; así como a tomar en cuenta resultados de la concerta-
ción interinstitucional en planes concretos de mediano plazo e incluso de la nor-
matividad que se había aprobado en los órganos nacionales competentes. Por lo
tanto, a pesar de los numerosos esfuerzos,subsistía aún una desconexión impor-
tante entre el proceso de planificación estratégica y el de la planificación operativa.
Sin embargo, vale la pena mencionar que en esta situación tiene mucha responsa-
bilidad la desidia o la poca diligencia que mostraban las instancias rectoras de esta
función en el país, el SINAPLAN y el CEPLAN.

A este punto, hemos ido describiendo diversas razones endógenas y exógenas

al Gobierno Regional que nos sirven para explicar y los resultados negativos a pesar
de los esfuerzos emprendidos. Además de las condiciones ya mencionadas, es
importante destacar también el sesgo centralista de la normatividad que no toma
en cuenta la real y diversa situación en la que los gobiernos subnacionales desem-
peñan sus funciones. Situación con la que, además, se terminaba justificando esta
suerte de “pereza planificadora” que atañía no solo a los funcionarios de planta,
sino también a la alta dirección, incluyendo a autoridades (Presidente y Consejo
Regional).

Por ello, el Gobierno Regional, la alta dirección y el equipo de la Sub Geren-

cia, consideró que existían progresos endógenos (experiencia del PEI 2009-2011),
y avances en normas nacionales y regionales, por lo que era meritorio tomar la ini-
ciativa de reformar sistemáticamente las rutinas inerciales arraigadas en el planea-
miento regional, sobre todo porque estaban resultando perniciosas para la Entidad
y por supuesto, para la ciudadanía.

ESTRATEGIA
Todas las evaluaciones, diagnósticos o similares, aplicadas a la gestión del Gobierno
Regional de Piura19 , ratificaban que la dimensión de planificación era deficitaria.
Particularmente, esta estaba caracterizada, principalmente, por demostrar una
escasa coordinación entre las diversas instancias de la entidad, así como que la
planificación operativa desarrollada en este nivel de gobierno tomaba escasa-
mente en cuenta la necesidad de un planeamiento estratégico. Del mismo modo,
los resultados arrojaban que prácticamente no existían rastros de construcción
colectiva y concertada, y, por lo tanto, que su formulación se traducía en “juntar” y
“pegar” lo que planteaban las diferentes oficinas de planeamiento de las Unidades
del Gobierno Regional.

19 1: Propuesta Ciudadana; “Diagnóstico de la Gerencia Regional de Desarrollo Económico del Gobierno Regional de
Piura”. Luís Vargas Aybar y Ricardo Cubas Martins. 2: ACDI; Centro de Planificación Estratégica Regional – CEPLAR; Car-
los Salazar, “Proyecto de Fortalecimiento de Capacidades del Gobierno Regional de Piura en el área de Planeamiento
Estratégico”. 3: GIZ; “Evaluación del PEI 2009 -2011”, Zorobabel Cancino

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 70

Dadas estas apreciaciones, era necesario reformar sistemáticamente las rutinas

inerciales arraigadas en el planeamiento regional y, por lo tanto, discutir el con-
tenido central de la reforma, principalmente entre la SGRPPI y la alta dirección del
GR. En este momento, los involucrados eran conscientes de que a partir de estas
decisiones podía generarse cierta resistencia en la institución, principalmente por-
que estas medidas tenían como objetivo reducir la discrecionalidad en el ejercicio
de la autoridad y, en ese sentido, no resultaba como una reforma amigable para los
“guetos” de poder existentes en la administración pública.

En general, esta reforma debía establecer los protocolos y procedimientos para

superar los problemas identificados,, pero, al mismo tiempo, debía promover y
generar una mayor conciencia en las autoridades, los funcionarios y servidores
públicos en general, acerca de la importancia y lo determinante que resulta el pla-
neamiento en la gestión. Asimismo, esta iniciativa buscaba inducir la cultura del
monitoreo y la evaluación de políticas, planes, programas y proyectos, bajo la pre-
misa de que esto permitiría tener una visión más clara de los resultados e impactos
de los programas y proyectos emprendidos. Para ello era importante establecer
una vinculación poderosa entre el presupuesto y plan, así como garantizar la exis-
tencia de información y datos actualizada para la toma de decisiones de política y
rendición de cuentas.

De esta manera, algunas especificidades de la reforma tendrían que ver con

asumir la rectoría del sistema de planificación regional, así como lograr el alinea-
miento de los Planes de la Unidades del GR con el PDRC, Acuerdo Regional y Pacto
de Gobernabilidad y, finalmente, la homologación de los procesos en las distintas
etapas de la planificación.

En principio la reforma pretendía reposicionar a la planificación como un

aspecto gravitante en la nueva gestión pública. Esto quiere decir, basar esta acti-
vidad en resultados y objetivos medibles y, al mismo tiempo, que las iniciativas
públicas sean congruentes con los procesos -regionales y nacionales. Esto, claro
está, debía desarrollarse mediante un Gobierno Regional que sea capaz de recu-
perar y reafirmar su rol protagónico en el planeamiento regional. Esto, en concreto,
implicaba generar que la instancia regional comprometa al conjunto de Unidades
del Gobierno Regional de Piura, en la tarea de que lo consensuado y determinado a
nivel estratégico se traduzca en sus planes operativos; así como que su implemen-
tación sea evaluada. En este sentido surge la pregunta de cómo desarrollar esta
empresa y lograr los cambios en el funcionamiento de las instancias correspon-
dientes, tanto operativas como de dirección, y en la propia sociedad civil.

Lo primero, en ese camino, era desarrollar capacidades institucionales en la ins-

tancia regional que tenía la función específica sectorial, es decir, la Sub Gerencia
de Planeamiento, Programación e Inversiones situación que, además, debería ir en
concordancia con las oficinas/direcciones de planificación del conjunto de la uni-
dades del Gobierno Regional. Esto, quedaba claro, no solo consistía en potenciar
los recursos humanos, sino que las mismas instancias usen los instrumentos de
planificación para alcanzar el propósito de la reforma.

En ese contexto, la evaluación sostenida que ha desarrollado el Colectivo de

Gobernabilidad sobre los componentes del Pacto por la Gobernabilidad 2011-2014,

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 71

dan cuenta de las debilidades institucionales en las dependencias de planeamiento

del Gobierno Regional de Piura, así como en las oficinas de planeamiento de sus
Unidades, especialmente para el seguimiento y evaluación de políticas y priori-
zadas de manera consensuada con el gobierno regional. Por ello era importante
lograr que el conjunto del funcionariado del gobierno regional y la representa-
ción de la sociedad civil vayan asumiendo la importancia del planeamiento y su rol
estratégico en la consecución de los objetivos establecidos en los planes. Para ello,
fue importante aprovechar de la mejor manera posible los espacios de formación,
de concertación y otros, para informar, socializar y sensibilizar a estos actores en
esta necesidad. El mensaje que debía transmitirse era que si bien hay unidades con
cierta “autonomía administrativa”, ésta se circunscribe al mandato y a la direcciona-
lidad que establezca el nivel regional en sus Planes.

En ese sentido, debían establecerse pautas metodológicas, lineamientos de

carácter operativo y responsabilidades funcionales para la formulación, aprobación,
seguimiento y evaluación de los Planes Operativos Institucionales (POI) del gobierno
regional. De esta manera, debía permitirse que la Alta Dirección ejerza su función
directiva y pueda tomar las decisiones en forma oportuna, con eficiencia y eficacia,
y dar cuenta a la ciudadanía de los impactos de ellas. Ello implicaba el estableci-
miento de protocolos homologados y fórmulas de coordinación viables y contro-
lables para las unidades del gobierno regional, en las diferentes etapas de la plani-
ficación, especialmente en la formulación, seguimiento y evaluación. Se trataba,
entonces, de no cometer los errores de la experiencia del PEI: 2009-2011; y, de esta
manera, asegurar que el accionar del gobierno regional y de sus unidades corres-
pondan a los compromisos asumidos y a las prioridades que se han concertado.

Otra de las estrategias era conseguir que los Planes Operativos y Planes Estra-
tégicos Institucionales del gobierno regional estén alineados con los Planes Terri-
toriales de mediano plazo del PDRC, del Acuerdo Regional y del Pacto de Gober-
nabilidad. Para ello era importante comprometer al conjunto de las unidades del
gobierno regional, facilitándoles instrumentos, herramientas y procesos; pero,
sobre todo, mediante un acompañamiento que garantice su adecuada aplicación
bajo la coordinación y supervisión de la instancia responsable, en este caso de la
Sub Gerencia Regional de Planificación, Programación e Inversiones. Eso impli-
caba también la necesidad de prever o programar el tiempo necesario para que se
cumpla este cometido; es decir, tener en cuenta la temporalidad de cada etapa del
proceso, así como los aprendizajes de la experiencia anterior.

En un contexto democráctico, ste desafío incluía, además, el cumplimiento de

la plataforma propuesta por la alianza electoral que ganó las elecciones, especial-
mente con el compromiso a garantizar que los proyectos y actividades, e incluso
aquellos concertados en el presupuesto participativo, respondan a las políticas
priorizadas y concertadas en el PDRC y en el Acuerdo Regional.

Adicionalmente, un reto importante era aprovechar la oportunidad que brin-

daba el ejercicio de retroalimentación para identificar, programar y operar esfuer-
zos conjuntos, que generen sinergias y mejorar la articulación para la implementa-
ción de determinada política pública. Por ejemplo, el éxito del Sistema de Atención

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 72

Integral a la Primera Infancia (SIREPI)20, que respondía a un consenso regional y es

una política priorizada por el gobierno regional, se sustenta en el hecho que varias
unidades21 (.), ejecuten, actividades sistemáticas y previamente definidas para ese
propósito, las mismas que deben estar incorporadas en su PEI y su POI.

Por otro lado, era importante que la Gerencia Regional de Planeamiento, Presu-
puesto y Acondicionamiento Territorial (GRPPAT) a través de la Sub Gerencia Regio-
nal de Planeamiento, Programación e Inversión (SGRPPI), tuviera un Rol protagó-
nico en cada una de las etapas del proceso. Esto debía ser posible teniendo como
soporte lo establecido en el artículo 29º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regiona-
les, en cuanto al ejercicio de las funciones en materia de planificación estratégica
prospectiva y operativa. Para ello era necesario asegurarle un soporte y respaldo
político-tecnocrático, así como el desarrollo de sus capacidades institucionales y
la promoción y establecimiento de una relación más intensa y sistemática entre
la GGRPPI y la alta dirección, en particular con la Presidencia, Gerencia General y
Consejo Regional. Esto debía lograr que todas las unidades del gobierno regional,
con sus respectivas oficinas o direcciones de planificación, estén bajo su tutela y
reconozcan su rol en esta tarea.

Por lo tanto, como también se ha expresado, el desafío pasaba por proveer a la

SGRPPI de herramientas prácticas y homologadas para todas las etapas de la pla-
nificación. Estas debían estar sustentadas en normas regionales de cumplimiento
obligatorio, con responsabilidades y sanciones claras por su incumplimiento; con
el objetivo de contribuir a la revaloración de su autoridad. Dentro de esos procedi-
mientos y protocolos homologados, los informes de evaluación son muy relevan-
tes , aunque no estrictamente en el sentido coercitivo, sino apelando a fomentar
la responsabilidad en los trabajadores y los funcionarios en todas las unidades del
gobierno regional; pero que además éstas puedan facilitar la rendición de cuentas
de los resultados de la gestión en el conjunto de unidades a la población.

PUESTA EN PRÁCTICA
Estos desafíos emplazaron al Gobierno Regional de Piura a tomar un conjunto de
decisiones con el objetivo de reformar y mejorar el cumplimiento de esta función
de planificación. Estas decisiones se tomaron combinando la “autonomía admi-
nistrativa” con la obligación de cumplir y hacer cumplir normas y disposiciones
nacionales emitidas por el MEF, SINAPLAN, y CEPLAN.

En un clima como el descrito, donde existe cierto grado de desorden e indis-

ciplina en el ámbito de la planificación, se emitió un mandato claro desde la alta
dirección afirmando que en el gobierno regional, la autoridad exclusiva en la com-
petencia de planeamiento estratégico y operativo debía recaer sobre la Gerencia
de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial- GRPPAT-, y en par-
ticular en la Sub Gerencia Regional de Planeamiento, Programación e Inversión
–SGRPPI-. De esta manera, como se establece en el ROF del gobierno regional,

20 El GR Piura, aprobó y ha puesto en marcha el Sistema Integral de atención a la primera infancia (SIREPI), articulando a
agentes gubernamentales y no gubernamentales, en componentes priorizados (nutrición, educación, salud, identidad,
violencia, etc.), y con implementación progresiva a nivel de distritos.
21 La Sub región de Salud, Unidades de Gestión Educativa Local –UGELs-, entre otras.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 73

debían efectuarse las coordinaciones en esta materia con el Centro Regional de

Planeamiento Estratégico (CEPLAR)22, Unidades Orgánicas y Órganos Consultivos
del Gobierno Regional Piura.

Como hemos señalado, era importante darle ese base sólida al marco norma-
tivo para que la SGRPPI pueda asumir el liderazgo y la rectoría; la misma -que se
construye participativa y consensuadamente con la alta dirección de las unidades
del gobierno regional, con los responsables de la función de planificación en las
mismas, y con el respaldo político de la Alta Dirección , incluyendo al Consejo
Regional. De esta forma, se aprovechó el proceso de evaluación del PEI: 200-2011;
tanto para socializar la decisión del mandato exclusivo como para mostrar el res-
paldo de la alta dirección a la misma con la presencia y participación activa de al
menos un miembro de ella en todos los eventos de ese proceso.

Como hemos visto en la experiencia de la región, las iniciativas declarativas o

principistas no garantizan el buen funcionamiento de la administración pública, en
este caso del sistema de planeamiento regional. Por este motivo, era claro que el
gobierno regional tenía que ser provisto de un marco regional y único que norme
todas las etapas del planeamiento institucional. Esto era importante para lograr
superar los principales desafíos planteados; es decir, que lo determinado a nivel
estratégico se traduzca en los planes operativos del gobierno regional, que se obli-
gue y sanciones a los responsables del incumplimiento de estos planes, que la
SGRPPI tenga la capacidad de acompañar y dar rectoría en esta función y que se le
pueda proveer pautas metodológicas, lineamientos de carácter operativo y proto-
colos homologados para todas las etapas de la planificación, especialmente para
el monitoreo y la evaluación; y, que se socialicen y publiquen los resultados para la
rendición de cuentas, entre otros. Este marco, al margen del carácter participativo
de su proceso de diseño y del recojo de los aprendizajes de la experiencia anterior,
fue difundido de manera adecuada y se dispuso realizar todos los esfuerzos para
garantizar su vigencia plena.

Esta reforma, producto del proceso descrito, se tradujo en agosto del 2012 en
la Directiva para la formulación, aprobación, seguimiento y evaluación de los Pla-
nes Operativos Institucionales del Gobierno Regional Piura23, la cual determina el
marco regional y único para las etapas del planeamiento institucional. En dicho
marco se diseñaron los protocolos, pautas y procedimientos para la formulación,
aprobación, seguimiento y evaluación de los Planes Operativos Institucionales del
Gobierno Regional Piura y sus instancias (Direcciones regionales sectoriales, órga-
nos desconcentrados y otras Unidades). De esta manera se determinaron clara-
mente cuáles y cómo son los procedimientos que deben seguirse, quiénes son los
responsables y cuáles son los momentos y tiempos que deben tomarse en cuenta.
Todo ello se desarrolló, además, en concordancia con los instrumentos de planea-
miento estratégico institucional, sectorial y nacional, así como el Acuerdo Regional
y el Pacto de Gobernabilidad.

Dentro de estas medidas, se tomó la decisión de proporcionar e implemen-

tar estos protocolos, pautas y procedimientos como herramientas prácticas que

22 En el 2012 se crea y se instala el CEPLAR Piura.

23 Directiva N°. 019-2012/ GRP. 410100, aprobada por la RE. 574-2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 74

contribuyan a la efectividad y eficiencia de la gestión del gobierno regional y sus

unidades. Además, se esperaba que esta decisión facilite el alineamiento entre lo
estratégico y lo operativo, y que, de esta manera, pueda hacerse más transparente
la asignación y la evaluación del uso de los recursos públicos en la generación de
resultados y consecución de metas. Del mismo modo, se esperaba que a partir de
esta política pudiera facilitarse la rendición de cuentas del desempeño particular de
las unidades del gobierno regional, y del conjunto del mismo.

De esta manera, se buscó articular y generar una potente relación entre lo plani-
ficado y lo presupuestado, estableciéndose un protocolo para la relación, anterior-
mente casi inexistente , entre la SRPPI y la Sub Gerencia Regional de Presupuesto,
Crédito y Tributación (SRPCT), que es otra de las subgerencias de la GRPPAT. Esto se
propuso con el objetivo de lograr que a las actividades y proyectos ejecutados por
las Unidades Orgánicas y Dependencias del gobierno regional estén en su PEI y en
su POI, y se les asigne el presupuesto correspondiente. En este marco, se supervisa
de manera conjunta la correcta, oportuna y transparente aplicación de estos recur-
sos, así como se buscaba promover una mayor diligencia y exigencia por parte de
la alta dirección respecto a su aparato orgánico y administrativo en el cumplimiento
de sus obligaciones a fin de asegurar que al término del ejercicio presupuestal se
haya cumplido con los fines previstos, establecidos en los lineamientos del PEI, que
a su vez se corresponden con el Acuerdo Regional, pacto de gobernabilidad y el
PDRC. Así se asegura un real tránsito de la planificación estratégica a la operativa.

Del mismo modo, se institucionalizó el seguimiento y la evaluación dentro del

gobierno regional. En cuanto al seguimiento, se decidió que la SGRPPI debe realizar
verificaciones por muestreo del avance de lo programado trimestralmente, para
lo cual podrá requerir la información sustentatoria correspondiente a las unidades
orgánicas , las mismas que están obligadas a entregar lo solicitado dentro de los
plazos que se establezcan.

De esta manera, se decidió dar inicio al diseño e implementación de un sis-

tema regional que permite no solo registrar, sino evaluar procesos e impactos, y que
incentiva a asumirlos y conseguirlos; que compromete a la totalidad de las instan-
cias del GR de Piura, desde la alta dirección hasta el conjunto de los trabajadores.
Del mismo modo, se puso en vigencia una gestión pública basada en la evidencia
que cuenta con indicadores que reflejen los efectos de las políticas e intervencio-
nes, que dispone de mecanismos de seguimiento que permitan acompañar la eje-
cución de dichas intervenciones. Además, se aprovecharán los diversos sistemas de
información gubernamental, los sistemas de seguimiento sectorial, y los sistemas
administrativos del sector público; como el Sistema Integrado de Administración
Financiera (SIAF), que es un instrumento importante para el control y seguimiento de
los gastos efectuados por las distintas unidades sectoriales o niveles de gobierno.

En el marco de la lógica de la implementación gradual y mejora continua, el

gobierno regional, a través de la SGRPPI, decidió realizar, por primera vez de forma
sistemática, un piloto de evaluación del POI 2013, en base a la vigente Directiva para
la formulación, aprobación, seguimiento y evaluación de los Planes Operativos Ins-
titucionales del Gobierno Regional Piura24 . Piloto que, además, fue comunicado

24 Directiva N°. 019-2012/ GRP. 410100, aprobada por RE. 574-2012.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 75

oportunamente a las unidades del gobierno regional, a pesar de las limitaciones

que había tenido el proceso, pues no se había asesorado ninguna de las etapas
anteriores del planeamiento. Sin embargo, el ánimo estaba marcado por la certeza
de que los aprendizajes ayudarán al siguiente ciclo presupuestal y, además, que se
trata de una oportunidad para promover cultura de monitoreo y evaluación distinta.

RESULTADOS Y APRENDIZAJES.
Este caso nos demuestra que nos sirve muy poco definir democráticamente las
“Buenas Políticas”, si es que la gestión o capacidad técnica de las instituciones y
organizaciones que deben diseñarlas e implementarlas sigue en el mismo nivel que
antes, especialmente si no se mejora la capacidad de planificación y ejecución del
gobierno.

Tenemos que resaltar el arrojo y la voluntad de la iniciativa que se diseña e inicia

su implementación a mediados del 2013, en medio de un ambiente de poca clari-
dad incertidumbre, con “idas y venidas”, y de determinaciones en curso de lo que
sería el Sistema de Planificación Nacional, en particular en lo referido a la gestión
de los instrumentos de planificación; y de la precaria presencia y actuación del
CEPLAN, como órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.

Esta reforma intenta convertir esta situación en una oportunidad bajo el amparo
de la “autonomía administrativa” del Gobierno Regional de Piura, y la ley orgánica
de regiones, y, por lo tanto, de cambiar el curso de acción de lo que era el queha-
cer de la planificación en la región. Aunque ahora se tendrá que realizar los ajustes
correspondientes teniendo en cuenta la “Directiva General del Proceso de Planea-
miento Estratégico - Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico”25; así como la
experiencia regional y sus aprendizajes.

En lo que se refiere a la concepción y a la conducción del proceso, esta expe-

riencia y otras similares nos enseñan que tal como están las cosas, el liderazgo
político de la alta dirección del gobierno regional, y en particular de la Presidencia,
resulta imprescindible, aunque parezca una óptica presidencialista, seguramente
cuestionada, pero que no implica necesariamente un carácter personalista.

De la misma forma, resulta determinante para la implementación, continuidad

y sostenibilidad de la reforma definir con claridad y firmeza quien tiene la respon-
sabilidad de conducirla. Así, los mensajes llegan claros y contundentes y serán
más efectivos, especialmente si llevan consigo, explícitamente, el respaldo de la
alta dirección. La experiencia nos señala que en tanto ambas cosas no sean parte
del proceso de reforma es muy difícil que se pueda implementar y enfrentar los
desafíos de desconexión entre la planificación estratégica y la operativa, así como
entre la operativa y la presupuestal o el comportamiento inercial para definir y
evaluar metas.

Existe una necesidad de revisar el tipo de relación que establece en el Gobierno

Regional de Piura entre sus distintas unidades, especialmente en el caso particular
entre sus Oficinas de planificación. Para efectos de esta reforma, su implemen-

25 Directiva N° 001-2014-CEPLAN, aprobada por la Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Nº 26-2014-CEPLAN/
PCD.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 76

tación demanda la generación de más espacios y oportunidades de encuentros

de socialización e inter-aprendizaje entre los responsable de planificación. Incluso
se hace presenta la demanda, entre los planificadores, de diseñar e implementar
una plataforma de coordinación bajo la tutela de la SGRPPI, con el fin de abordar
los problemas que traerá la continuidad de la implementación de esta reforma,
tomando en cuenta lo antes expuesto.

Esta actitud indica que todo es susceptible de mejoramiento, y que la lógica de

mejora continua es una buena opción para la eliminación de barreras y obstáculos,
y la introducción de métodos, procesos y herramientas claros, más allá de que su
construcción haya tenido un interesante nivel de participación. Esto es importante,
poniendo un particular énfasis en el seguimiento y la evaluación, en la medida que
facilita la identificación de los cuellos de botella, y brinda la oportunidad de repro-
gramar, hacer las correcciones; y mejorar los procesos.

Más allá de los resultados de la experiencia piloto, el POI 2013 del conjunto de las
unidades del gobierno regional, que se presentan la Figura 1, nos permite extraer
lecciones a tomar en cuenta en los próximos periodos para la continuidad y soste-
nibilidad de la reforma. Una de ellas es que los resultados tendrán la consistencia
esperada en cuanto la instancia rectora del proceso acompañe todas las etapas
de la planificación, especialmente formulación y monitoreo. Es importante señalar
que esto será gradual, porque, en el corto plazo, no se obtendrán las capacidades
ni los recursos para atender al universo, pero se puede seleccionar un grupo de
unidades a las que se les asesoraría sistemáticamente. Otro, aspecto es que para el
efecto de la reforma y su implementación y sostenibilidad se debe hacer operativa
una relación más directa y orgánica entre las oficinas de planeamiento de las Uni-
dades del GR con su alta dirección.

Figura 1

Un resultado de esta primera experiencia en el GR Piura es que en el año 2013, el número total
de metas operativas (metas presupuestarias) del POI eran 1,810; sin embargo, de acuerdo a la
información proporcionada por las Unidades Orgánicas y Ejecutoras, la evaluación se efectuó
sobre 1,068 metas, que representan el 59,0% del total. Y de ellas el 69,5% (746 metas) se concentran
en las Unidades Ejecutoras de Educación y Salud, y un 20,0% (212 metas) en las Gerencias
responsables de la ejecución de proyectos (Gerencias Sub Regionales). Lo que es producto de
la falta de práctica de este procedimiento y las debilidades de las instancias para enfrentar esta
responsabilidad.

El nivel de cumplimiento promedio de metas se acerca al 90%, reconociendo que la

determinación de las mismas, en ese año y hasta hoy, no fue acompañada por la Sub Gerencia
de Planeamiento, Programación e Inversiones, ni bajo el marco de la Directiva N°. 019-2012/
GRP. 410100, ya que ella aprueba cuando el proceso de formulación de los POI había culminado.
Situación que deberá corregirse en los siguientes ejercicios.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 77

Es importante que la Sub Gerencia pueda sentirse y percibirse con la capacidad

de darle soporte a las dependencias del gobierno regional. Más aun ahora que
deberá acompañar responsable y profesionalmente a la totalidad de las Unidades
Orgánicas, Unidades Ejecutoras o Dependencias, en todas las etapas del planea-
miento desde la formulación de los PEIs y PO; y ser rigurosos en la determinación
de la metas de actividades, productos, resultados en el marco de la cadena de
generación de valor público, tal como lo establecen las normas.

Para que se sea coherente con el encargo y la responsabilidad asumida, se

requiere de un liderazgo que cuente con el respaldo político de la alta dirección,
incluyendo al Consejo Regional como órgano legislativo del GR; es decir, que la
Directiva Regional que aprobó el gobierno regional y la directiva nacional que
aprobó el CEPLAN, sean tomadas seriamente y no se hagan las cosas por cumplir.

La experiencia nos indica que se debe garantizar un adecuado desarrollo de

capacidades institucionales a la SGRPPI; en tanto esta es la instancia responsable,
coordinadora, supervisora y evaluadora del tránsito de la planificación estratégica
a la operativa del gobierno regional. En este proceso formativo también hay que
incluir a la alta dirección, a los funcionarios, los profesionales y técnicos de las ofi-
cinas de planificación de todas las unidades. Del mismo modo, debe ponerse un
mayor esfuerzo a promover y definir esa relación potente entre la programación,
planeamiento y presupuesto. Aún es muy poco lo avanzado en ese sentido. Más
allá de lo que establece el ROF y el Manual de Procedimientos (MAPRO) del gobierno
regional, hay que diseñar un protocolo de relacionamiento entre la SGRPPI y la Sub
Gerencia Regional de Presupuesto, Crédito y Tributación (SRPCT), empezando por
trabajar sistemáticamente el costeo de actividades26; acercándose a una asignación
presupuestal por unidades de costo y a una gestión por resultados.

De esa manera se debe tener una alternativa a la perspectiva que aún mantiene,
en esencia, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que es inercial e histórica;
con la salvedad de los programas presupuestarios estratégicos. Así, se debe aprove-
char la lógica de presupuesto por programa del MEF e ir reduciendo ese alto porcen-
taje de presupuesto no relacionado a resultados; y simultáneamente exigirle al MEF
que cambie la lógica de asignación presupuestal. Mientras esta institución exige una
lógica distinta en la formulación de presupuesto y de planes operativos (cadena de
valor público), aún no ha modificado su lógica de asignación presupuestal.

Finalmente, no hay que descuidar ni intentar abandonar los avances en el moni-

toreo y la evaluación, puesto que el inicio de este proceso ha tenido, y seguirá
teniendo, un costo, incluso político, en particular por que confronta la “mala cos-
tumbre” del uso perverso de la discrecionalidad de autoridades y altos funcionarios.
Hay que avanzar en sus resultados y utilizarlos para socializar con los trabajadores
e identificar los problemas, así como para la rendición de cuentas de las unidades
y del pliego ante la ciudadanía.

26 Hay Unidades del GR que lo han intentado y con avances interesantes, por mencionar unas: la DRE en el 2012, la UGEL
Chulucanas en el 2014.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 78

EDUCACIÓN BÁSICA REGULAR DE LA REGIÓN PIURA:

UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO

PROYECTO
El problema de la Educación en el país, no es nuevo, es complejo, y se le reco-
nocen factores de carácter multisectorial. Sin embargo existe el consenso, entre
los actores gubernamentales y no gubernamentales, que este problema debe ser
abordado de forma prioritaria. Existen importantes avances a nivel declarativo, por
ejemplo, en los programas de gobierno de los diferentes partidos políticos y en el
Acuerdo Nacional. Este último, precisamente, contiene políticas interesantes en el
campo de la educación27.

Este capítulo no tiene como propósito analizar la problemática de la educación

en el país, por lo que, para efectos del mismo, solo cabe precisar que a los habitua-
les problemas propiamente pedagógicos y magisteriales se les suman importantes
temas de gestión institucional. De esta forma, las reformas en el sistema educativo,
además de buscar ser formuladas de forma consensuada, no deben enfatizar solo
el componente pedagógico sino también abarcar las necesidades institucionales.

El país demanda, desde hace buen tiempo, un sistema educativo con el que
los estudiantes aprendan, al mismo tiempo un Estado que garantice aprendizajes
efectivos y de calidad para todos y todas. Y, como lo reconoce el Ministerio de
Educación – MINEDU28-, “el propósito del sistema educativo es garantizar que los
y las estudiantes ejerzan su derecho a recibir una educación de calidad que tome
en cuenta la diversidad de sus contextos territoriales. Este es el norte que guía la
acción del Estado y para avanzar en este camino es imprescindible reformarlo”.

Con el proceso de descentralización, las regiones y sus gobiernos, bajo la tutela

del MINEDU, asumen la gran responsabilidad de gestionar el servicio educativo en
su jurisdicción (en todos los niveles a excepción del universitario), y enfrentan este
desafío con varias dinámicas en curso.

Una de ellas es la transferencia de competencias. En el caso del sector educa-

ción, 21 funciones fueron transferidas del MINEDU a los gobiernos regionales, con
el apremiante que la calidad de esta transferencia es cuestionada porque se asu-
mieron los pasivos sin que se defina una hoja de ruta para gestionarlos. Entre estos
pasivos destacan, por ejemplo, la deuda social con los trabajadores del sector, el
no haber costeado las actividades para garantizar mínimamente que con recursos
asignados se pueda brindar un mejor servicio, no contar con un plan de mediano
plazo concertado entre los niveles de gobierno con responsabilidades claras de
cada uno, entre otras.

27 Establece en la Doceava política: Acceso universal a una educación pública gratuita de calidad y promoción y defensa
de la cultura y el deporte; en la que reconoce la autonomía en la gestión de cada escuela, en el marco de un modelo
educativo nacional y descentralizado, inclusivo. Y tiene entre otros objetivos, eliminar brecha de calidad para fomentar
la equidad; y garantizar recursos para la reforma educativa hasta llegar a una asignación presupuestal para el sector de
6 % del PBI.
28 “La gestión descentralizada de la educación”, en Serie “Cuadernos de trabajo para la gestión descentralizada”. MINEDU.
Lima, noviembre 2013.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 79

Otra dinámica es la modernización de la gestión pública, que además de ser

descentralizada, ha determinado los roles de los niveles de gobierno, y se ha orien-
tado a la generación de valor público, es decir que está dirigida a las personas, a la
gestión por resultados, a la asignación de presupuesto por programas, las dinámi-
cas de presupuesto participativo, la importancia de la carrera pública magisterial y
del servicio civil, entre otras.

En ese sentido, el MINEDU, en la última década, ha experimentado continua-

mente reformas institucionales y ha estado en la búsqueda de un modelo de ges-
tión de su rectoría, así como en la ratificación del rol fundamental en la gestión del
servicio educativo por parte de los gobiernos regionales y locales. Lo novedoso, sin
embargo, es que en los últimos años ha logrado un consenso importante, teniendo
como marco políticas priorizadas en el Proyecto Educativo Nacional 2021 y con
asignaciones presupuestales crecientes; aunque con problemas para mejorar la
calidad del gasto, consolidar un sistema de monitoreo y evaluación, y de proveer
mayor sostenibilidad a la gestión educativa descentralizada.

Por ello, en este capítulo presentamos los antecedentes, desafíos, decisiones,

avances y perspectivas de la iniciativa de implementar la reforma del Modelo de
Gestión del Sistema Educativo (MGSE) en la EBR de la región Piura. El análisis se
concentra desde su génesis, pasando por explicar y sustentar las razones y con-
dicionantes de su formulación y aprobación, así como los avances de su imple-
mentación. Así mismo, destacaremos los pendientes político-institucionales y
tecnocráticos que deben ser resueltos para darle continuidad y sostenibilidad a la
implementación de la reforma, destacando la relación y articulación interguber-
namental para los arreglos institucionales, y el sistema de monitoreo y evaluación.

ESCENARIO
En Piura, antes del periodo de gobierno 2011-2014, el tema de gestión del sistema
educativo y/o modelo de gestión ya estaba en el debate. En principio, los resul-
tados de la evaluación de la implementación del Proyecto Educativo Regional –
PER Piura: 2007-2021, aprobado en el 200629; no mostraban cambios significativos
en los aprendizajes, así como se identificaba como una de las limitantes e la falta
de énfasis y tratamiento sistemático del cambio en el modelo de gestión del sis-
tema educativo. Era sintomático, entonces, que luego de aprobados los PERs, los
gobiernos regionales se enfrentaron al desafío de implementarlos sobre la base de
un sistema de gestión tradicional. Este sistema, esencialmente inercial, no ofre-
cía oportunidades para la modernización, ni estimulaba la introducción de com-
ponentes de eficiencia, ni meritocracia, al mismo tiempo que resultaba altamente
centralizado.

A nivel de la Dirección Regional de Educación (DRE-Piura), ya se habían desa-

rrollado algunos esfuerzos y se tenían propuestas para su reestructuración, sin
embargo, hasta ese momento, no se habían consensuado ni tomado las medidas

29 El PER Piura: 2007-2021, resulta de un proceso con intensa participación de actores regionales y locales, con protago-
nismo de la Gerencia Regional de Desarrollo Social, la Dirección Regional de Educación , Consejo Participativo Regional
de Educación (COPARE), y asistencia técnica y financiera de PROEDUCAGTZ y el Proyecto de Mejoramiento de la Edu-
cación Básica (PROMEB) de la ACDI.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 80

necesarias para su implementación. En ese contexto, se empezó a gestar una ini-

ciativa regional que, si bien era promovida desde la sociedad civil, tenía una intensa
coordinación con el sector gubernamental, y tenía como objetivo lograr que se
diseñara, promoviera e implementara un nuevo modelo de gestión del sistema
educativo en la región.

A inicios del 2011, el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado

(CIPCA – Piura), en coordinación con la DRE-Piura, la plataforma Agenda Educativa
Regional- AER-, el Colectivo Por la Gobernabilidad, entre otros, se encargó de for-
mular el “Marco de referencia para el diseño del Modelo de Gestión” 30; lo que se
considera como la génesis de esta reforma. Este documento, recogía las aprecia-
ciones e intencionalidades de representantes de instituciones públicas y privadas,
y, estaba formulado sobre la base de un marco teórico basado en el enfoque sisté-
mico, en las experiencias iniciadas recientemente por otras regiones31, en los resul-
tados exitosos y las lecciones aprendidas desde la asistencia técnica de la sociedad
civil y la Cooperación Internacional32 (), y por los resultados de los esfuerzos de
plataformas interinstitucionales33 (-).

Simultáneamente, en el Gobierno Regional de Piura, la Gerencia de Desarro-

llo Social (GRDS), y la DRE, priorizaron la reforma del modelo del sistema educa-
tivo34, en el marco de la autonomía administrativa que brindaba la normatividad y
la transferencia de competencias. Así, se iba generando el consenso de que antes
de implementar cualquier reestructuración en el sector era necesario definir con
claridad el MGSE sobre la base de que los problemas de diseño organizativo y de
inestabilidad institucional han afectado seriamente la gestión educativa, no solo en
la región sino en el país.

Por otra parte, la nueva gestión del MINEDU, que empezaba en julio de 2011,
priorizó la política de articulación intergubernamental en la gestión educativa des-
centralizada, y el alineamiento de los niveles de gobierno en la implementación
de políticas contenidas en la propuesta programática sectorial y el resultado de la
concertación que había promovido, en octubre del 2010, el Consejo Nacional de
Educación (CNE), con las autoridades regionales electas en lo que se denominó
“Agenda común de regiones para el 2011-2014”.Así, se afirmaba la necesidad de
avanzar hacia la matriz de competencias y funciones como la que se presenta en
el Cuadro1, al mismo tiempo que se propone un protocolo de las relaciones para
gestión de políticas priorizadas

30 Documento elaborado por, José Luis Gargurevich. CIPCA 2011. En el marco de su Programa “Empoderamiento de la
sociedad civil para la gobernanza democrática en el marco del proceso de descentralización, en Piura, Moquegua y
Cuzco-Perú”.
31 San Martín, Arequipa y La Libertad.
32 USAID/Aprendes, ACDI/ PROMEB, UNICEF.
33 Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentralización liderada por el Consejo Nacional de Educación, Comisión Téc-
nica de Educación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales-ANGR.
34 A mediados del 2011, la DRE publica la repriorización de la política educativa regional en lo que denomina las 7 banderas
de la educación en Piura.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 81

Cuadro 1
Matriz de Competencias y Funciones

Ministerio de Educación (MINEDU) Responsable de la rectoría del sistema educativo

Gobiernos Regionales (GRs) Responsables de la gestión del servicio educativo

Gobiernos Locales (GLs) Responsables de la articulación territorial de los servicios al ciudadano

Fuente: “Marco Institucional y de Políticas en Educación”. MINEDU. Lima 2013

Proyecto Educativo Nacional PEN al 2021

Agenda Común de Regiones para

Proyectos Educativos Regionales
el quinquenio 2011-2015

Políticas priorizadas en educación 2011-2016

Pactos de Compromiso entre MED – Gobiernos Regionales

Acuerdos de la CGIE

En el caso de Piura, ello se concreta con la firma del “Pacto de Compromisos”

entre el MINEDU y el gobierno regional en setiembre del 2011, reafirmando que las
instituciones educativas deben fortalecerse en el marco de una gestión descentra-
lizada, participativa, efectiva y transparente, al mismo tiempo que se asumía, en el
quinto compromiso, el reto de “Avanzar en una gestión por resultados basada en
el desarrollo de capacidades para la programación y ejecución de políticas peda-
gógicas y para la programación y gestión presupuestal. Consensuar la definición
de roles de cada nivel de gobierno como insumo para la elaboración de la ley de
organización y funciones de Ministerio de Educación”. 35Este pacto, además, debía
ser monitoreado por una Comisión de Gestión Intergubernamental de Educación
MINEDU – Gobierno Regional de Piura (CGIE)36, en la que debían conformarse los
equipos de trabajo para gestionar los compromisos. Uno de ellos es el encargado
del modelo de gestión, coordinado por el sub-gerente de Desarrollo Social, José
Luis Calle. Es precisamente en este punto donde aparece, con nombre propio, el
Modelo de Gestión del Sistema Educativo.

35 Pacto de compromisos entre el Ministerio de Educación y el Gobierno regional de Piura: 2011-2016. Piura, setiembre
2011
36 Conformada por representantes del MINEDU, la Presidencia/ Vice Presidencia del GR, Gerencia Regional/Subgerente; y
la Dirección regional de Educación, con su alta dirección.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 82

ESTRATEGIA
El gobierno regional identificó dos importantes desafíos en la educación básica
regular. Por un lado, garantizar que cada niña, niño y adolescente tenga acceso
oportuno a los servicios de educación básica, con calidad, equidad de género e
inclusión; y, por otro lado, lograr que cada estudiante alcance los aprendizajes que
necesita para su desarrollo personal y comunitario. Ambos retos son fundamentales
para garantizar que los niños, niñas y adolescentes ejerzan sus derechos sin res-
tricciones, desarrollen de forma plena sus capacidades y puedan acceder a opor-
tunidades de desarrollo. El gobierno regional respondió de manera sistemática y
creativa a esta tarea, entre otras cosas, iniciando un proceso para diseñar, aprobar,
implementar e institucionalizar el modelo de gestión del sistema educativo regional;
el que se asume con participación social, profesionalismo, y concertación política.

El equipo de trabajo dedicado al “Modelo de Gestión” y la CGIE; luego de una

serie de reuniones de trabajo y talleres desarrolladas con representantes y agen-
tes regionales y locales del sector, autoridades de diferentes niveles, entre otros,
conciben el modelo como el marco institucional y organizacional para la gestión
estratégica de la educación regional teniendo en cuenta la propia configuración
territorial, social, económica, cultural y ambiental y política de la región Piura. En
dicha perspectiva, la institución educativa tiene la centralidad como la primera y
principal instancia del sistema regional de gestión educativa, cuyos componentes
y/o subsistemas son presentadas en el gráfico 1. Este modelo, además, plantea las
instancias de gestión en los niveles de gobierno (local, meso y regional), que con-
forman el sistema educativo regional (ver Gráfico 2).

Gráfico 1
Modelo institucional de institucion educativa

Gobernabilidad escolar
Directivos de Instituciones Educativas desarrollan un gobierno
escolar participativo, eficaz y transparente, que garantizan una
adecuada convivencia escolar, con criterios de equidad
Misión de de género e inclusión. Objetivo
la Escuela Central

Instituciones Gestión del currículo

Instituciones educativas gestionan el desarrollo del currículo de Estudiantes con
educativas – IIEE
manera innovadora y eficaz, orientado al logro de aprendizajes. altos logros de
gestionan el
aprendizajes de
desarrollo de las
calidad y
capacidades de
adecuada
los y las
Gestión de la oferta del servicio educativo autoestima, que
estudiantes como
Instituciones educativas gestionan una adecuada oferta de los les permite el
ciudadanos y
servicios educativos, con criterios de equidad de género ejercicio de
actores del
e inclusión. Según los estándares de calidad de la gestión ciudadanía con
desarrollo local y
educativa establecidos. sentido de
regional con
pertenencia y
criterios de
responsabilidad
equidad, inclusión
ambiental.
y sostenibilidad Interrelación con familia y comunidad
Instituciones educativas participan en los procesos de desarrollo
comunal y local, incidiendo en la mejora de las condiciones de
educabilidad en las familias y comunidad.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 83

Gráfico 2
Instancias de gestión en los niveles de Gobierno del sistema educativo regional

Gobierno local
Gobierno Gobierno
provincial /
Organizaciones Local distrital Regional
mancomunidad
comunales de
comunidad y
sectoriales

Gobernabilidad escolar

Gestión del currículo

Institución Gestión de la oferta del servicios

Educativa

Gestión articulación Escuela – Familia - Comunidad

Espacios educativos
de participación,
concertación,
vigilancia
Núcleo Distrital Unidad de Dirección
de Gestión Gestión Educativa Regional
Educativa Local de Educación

De esta manera, el MGSE garantizaría procedimientos, pautas, capacidades

y recursos, que demande la labor de todos los actores e instancias de la gestión
alrededor de las necesidades de las escuelas como células principales del sistema
educativo. La idea central de este planteamiento podía resumirse en procurar una
gestión que parta desde el sujeto. Esto es importante ya que, si bien la centralidad
de la escuela constituye un rasgo manifiesto en el marco normativo vigente, tal
centralidad es subsumida por la rutina administrativa del MINEDU y de los órganos
intermedios. Por ello, el MGSE, recupera la centralidad de la escuela y, por tanto, de
lo pedagógico como ámbito sustantivo de la gestión. Al mismo tiempo, este modelo
establece los desempeños a nivel de la institución educativa, el Núcleo Distrital de
Gestión Educativa, la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), y de la DRE.

Para el gobierno regional, reformar el modelo, fue una tarea asumida como un
medio para mejorar la calidad educativa, y, por ello, debió hacer explícitos los víncu-
los y los factores asociados con la mejora de los aprendizajes. Este proceso no fue
visto únicamente como un proceso de fortalecimiento institucional del gobierno
regional y sus instancias descentralizadas, sino, sobre todo, como un proceso de
democratización de las escuelas y su entorno, de promoción de la calidad educa-
tiva de sus servicios y del aporte al desarrollo territorial.

La implantación de una reforma de estas características comprometió gestionar

aspectos políticos, tecnocrático-organizativos y una adecuada relación con actores
que tienen diversos niveles de autonomía en el ámbito regional (Gobiernos locales,
instituciones/organizaciones de sociedad civil, gremios, academia y otros), institucio-
nes que no necesariamente tenían una posición homogénea sobre este tema desde
el inicio. Aun cuando, en este caso, la iniciativa generaba cierto grado de expectati-
vas, esto no garantizaba que dichas instituciones estuvieran dispuestas a involucrarse
en el proceso. Y esto incluía a las propias instancias del gobierno regional.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 84

Uno de los primeros objetivos fue lograr que se interiorice, socialice y que se
asuma, en el conjunto de instancias del gobierno regional y en los sectores de la
sociedad, que la institucionalidad del sistema de gestión educativa regional vigente
no contribuía al desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes como indivi-
duos sujetos de derechos y ciudadanos, lo cual se expresaba en los bajos logros de
aprendizajes obtenidos en la región.

Involucrar seria y responsablemente a los otros actores en esta reforma, obligó

a que el gobierno regional muestre comportamientos distintos frente a ellos y,
por lo tanto, implicó la necesidad de ser coherentes con la propuesta hecha en la
campaña, que en este caso estaba referida a las plataformas interinstitucionales37 y
otros actores regionales relacionados a la educación38 como actores que estaban
convocados a ser los protagonistas de la reformas a implementar. De esta forma, se
generaron los espacios y oportunidades para ser consultados y para que presenten
sus contribuciones, las cuales debieron ser analizadas y debatidas de tal forma que
cualquier cuestionamiento pudiera ser resuelto con ellos. De esta forma se buscó
lograr que se reconozca el carácter participativo y concertador de la propuesta, y
de esta manera ganar la legitimidad necesaria.

Uno de los retos importantes fue evitar que la rutina y la gestión cotidiana de la
compleja problemática educativa alejaran al gobierno regional de la meta de dise-
ñar el Modelo de Gestión del Sistema Educativo. Además, fue importante incidir
ante las instancias de Dirección (particularmente en la DRE y la GRDS), para poder
cumplir con este mandato antes de iniciar cualquier propuesta de reestructuración/
reorganización en el sector. Esto fue posible gracias al argumento, válido y evi-
dente, de que los problemas de diseño organizativo y de la inestabilidad institucio-
nal habían afectado seriamente la gestión educativa, como ya se ha mencionado
anteriormente.

Otra de las tareas fue combatir la concepción pragmática de la gestión edu-

cativa, centrada en Proyectos de Inversión Pública (PIPs) y en actividades (mejora-
miento de infraestructura y equipamiento, mayores plazas y ampliación de cober-
tura), evidenciando los límites de los resultados de estas iniciativas. Es importante
señalar que dicha tendencia inercial de la gestión tradicional está muy arraigada
en la administración pública y, por lo tanto, se tuvo que enfrentar a la resistencia a
cambios como el propuesto. Es cierto que las personas tienen mucho que ver en
esta situación, sin embargo, esto no resta importancia a que la estructura y los pro-
cedimientos de la gestión pública están diseñados para “lo tradicional”, lo inercial.
En un PIP de mejoramiento del servicio educativo en una institución educativa, por
ejemplo, resulta casi imposible incorporar, aprobar y ejecutar, el componente de
capacitación docente y gestión institucional.

Del mismo modo, fue importante ganar mayor legitimidad mediante la intensi-
ficación y la orientación del debate público sobre lo estratégico del modelo, resal-
tando el objetivo de afianzar la centralidad de los niños, niñas y adolescentes, como
la razón de ser de la educación regional. Del mismo modo, era necesario recalcar
lo determinante que resulta la Institución Educativa (IE) como la primera y principal

37 COPARE, Colectivo por la Gobernabilidad, Asamblea de Delegados de Sociedad civil, CCR, etc.),
38 Colegio de profesores, sindicatos, facultades y académicos

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 85

instancia del sistema regional de gestión educativa y, de esta manera, afianzar la

idea que a partir de ella se organiza todo el sistema.

Un reto particularmente clave en el desarrollo de esta medida fue asegurar el

funcionamiento de la CGIE39, y el equipo de trabajo para el “Modelo de Gestión”;
asegurándonos de esta manera que cumpla con el proceso de diseño del modelo,
especialmente porque era conocido que había cierta resistencia por parte de un
fragmento de los funcionarios del sector. Cumplir este desafío significó un avance
invaluable ya que resultó siendo la principal herramienta para lograr adhesiones
importantes durante las siguientes etapas (aprobación e inicio progresivo o gradual
de su implementación) tanto a nivel de alta dirección del gobierno regional como
en los otros sectores.

Por ello, el gobierno regional tuvo que apostar por fortalecer las capacidades
y ampliar las oportunidades del grupo de trabajo, con el objetivo de que su con-
vencimiento crezca con argumentos y no fuese abrumado o sobrepasado por la
atención de la demanda inmediata, el nivel de desconfianza en las redes sociales y
políticas, por las fuertes tensiones en el sector, como la deuda social que se tiene
con docentes y administrativos (beneficios sociales por tiempo de servicios, por
Dirección en IEs, sepelio y luto, etc.), por los niveles de corrupción (en procesos de
contratación, nombramiento, reasignaciones docente y administrativo, etc.); y por
un clima institucional en escuelas y colegios muy venido a menos. Para ello fue
importante generar una corriente de opinión publica favorable a que la región cons-
truya e implemente una nueva forma de gestionar el servicio educativo, cambiando
de esta manera la situación inicial de una sociedad regional poco comprometida y
que tradicionalmente, se mantiene expectante, ante situaciones parecidas.

En este camino, se tuvo que identificar, aprobar e implementar una estrategia

liderada por el equipo de trabajo y la CGIE que, a través de diversas modalidades
y con cierta regularidad, pudo sostener el interés y promovió la participación y el
compromiso de otros sectores de la sociedad regional en el diseño, la implemen-
tación gradual y evaluación de la propuesta de reforma. En ese sentido, fue impor-
tante concertar con dicho grupo un ritmo de trabajo que pudo mantener la regu-
laridad y que aseguró la retroalimentación con las presentaciones públicas de los
avances, evitando de esta manera que los periodos de inercia no sean muy largos.

Otro punto clave en este proceso fue lograr la presencia del MINEDU durante
todo el proceso de diseño. Este esfuerzo implicó que el Vice Ministerio de Gestión
Institucional, a través de sus especialistas, participara en las reuniones/talleres y
asesorara el proceso de diseño, emitiendo opinión sobre los avances. Del mismo
modo, fue importante involucrar, lo antes posible, a otros sectores del gobierno
nacional, como el MEF y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de
su Secretaria de Gestión Pública), comprometiéndolos en la continuidad e imple-
mentación ante el riesgo de que el proceso no pudiera culminar, o que se le aban-
done por falta de respaldo político-institucional en la medida que no redituaba
créditos políticos en el corto plazo. A nivel regional, fue importante potenciar la
capacidad institucional de la DRE y del gobierno regional en su conjunto, buscando

39 La firma del Pacto GR Piura- MINEDU, fue en Septiembre 2011, de inmediato se instala la CGIE y a inicios del 2012 el
Grupo de Trabajo coordinado por el Sub gerente de desarrollo social, José Luis Calle. Se realizan de forma regular casi
mensualmente, 8 reuniones de trabajo, con su acta y matriz de compromisos correspondiente.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 86

el apoyo institucional en organismos públicos y de cooperación, a fin de superar

las debilidades del Equipo. Esta condición, además, amplió la característica con-
vocante del proceso y la base social e institucional del mismo para garantizar la
continuidad y sostenibilidad del mismo.

Asimismo, el diseño, socialización e interiorización de la hoja de ruta del proceso

en los actores directamente involucrados, identificando cuáles eran las tareas y
responsabilidades de cada uno a lo largo de las diferentes etapas. Por tanto, la tarea
a emprendida debía tener estrategias claras y efectivas para que las dependen-
cias del gobierno regional aprobaran la reforma con los documentos normativos
correspondientes. Dicha estrategia reforzó afirmó y puso en valor el rol de la CGIE,
aprovechando la legitimidad y credibilidad que había ganado ante la alta dirección
de la DRE, GRDS y la presidencia del Gobierno Regional. Asimismo, se prepara-
ron las condiciones para que, además de las mencionadas, el Consejo Regional40,
cumpliera con emitir la ordenanza y aprobara la modificación del Reglamento de
Organización y Funciones (ROF) de la DRE, que se convirtió en el documento que
referencia al resto de instancias del sector para la implementación del modelo.

Aprobado el MGSE y la modificación de los instrumentos de gestión (ROF, Cua-

dro Analítico de Personal –CAP- y otros), el gobierno regional tuvo que enfrentar el
desafío de la implementación, teniendo en cuenta que ésta involucra a otros acto-
res que no están bajo su jurisdicción (MINEDU, MEF, gobiernos locales, entre otros), y
que, eventualmente, podrían optar por una lógica diferenciada de él. Por ello, para
preparar las condiciones de una implementación que tendría como primera fase
experiencias piloto, el reto que se planteó el gobierno regional fue convencer a un
número pequeño de municipalidades para que el proceso sea iniciado , aprove-
chando el acompañamiento de GR, MINEDU y otras instancias.

PUESTA EN PRÁCTICA
Como hemos señalado, el gobierno regional asumió el liderazgo de esta reforma
desde la presidencia, la GRDS y la DRE, involucrando y comprometiendo a otros
actores e instituciones. A partir de esta iniciativa se plantea, tomar como punto de
partida los resultados del debate que se había desarrollado en la región y, final-
mente, proponer cuál era el modelo de gestión del sistema educativo que nece-
sitaba la región para garantizar la implementación del PER, y así lograr mejorar la
educación en términos de calidad y equidad. En ese proceso, los funcionarios y las
autoridades involucrados demostraron ser conscientes que esto implicaba un pro-
ceso político, tecnocrático e institucional, que demanda consensos, capacidades
institucionales, entre otros requerimientos.

El curso de acción de esta reforma, no ha sido regular ni lineal, una situación

esperable ya que la defensa del status quo es muy recurrente en la administración
pública. Como era previsible, se presentaron tensiones o desavenencias en cuanto
al contenido, forma y temporalidad de la propuesta, motivo por el cual se decidió
que el pleno de CGIE sería el espacio donde discutirlas y desde donde emana-
rían los acuerdos . Ello explica que las decisiones no siempre responden exacta y

40 Órgano legislativo y fiscalizador del GR, conformado por un representante de cada una de las 8 provincias de la región.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 87

absolutamente a los desafíos que planteaba el proceso de reforma, más aún, esta
situación explica que la reforma aún esté en este proceso.

Un primer aspecto a destacar dentro de esta experiencia es la firmeza para sos-

tener el carácter participativo y concertador de la gestión de la reforma, caracte-
rística que se expresó en la voluntad de comprometer e involucrar a los principales
actores, como las plataformas interinstitucionales: y otros actores regionales rela-
cionados a la educación. Esto fue clave tanto para darle sostenibilidad al proceso
como para demostrar la coherencia con la propuesta programática de la alianza
electoral que había ganado las elecciones.

El dinamismo que tomó el curso de la decisión no fue exactamente el que se

previó, puesto que se presentaron problemas salvables. Estos problemas vinieron,
sobre todo, por la capacidad institucional de las instancias del gobierno regio-
nal, en particular en los espacios de participación de actores regionales y locales;
pero también se originaron en problemas de agenda de algunos de actores, lo que
atrasó el cumplimiento de algunos hitos en el tiempo previsto.

Como hemos explicado en la estrategia, se convino y decidió que fuera el

equipo de trabajo sobre el modelo de gestión la instancia que dirigió y monitoreó
todo el proceso de reforma, equipo que además dio cuenta de los avances y limi-
taciones a la presidencia regional. Esto evitó que el tema fuera “manoseado” de
manera irresponsable en uno u otro sentido, pervirtiendo su carácter participativo
y concertador.

Al ser conscientes de las limitaciones del gobierno regional, la decisión de no

iniciar ninguna reestructuración o reorganización en la DRE hasta no contar con el
MGSE, evitó dispersar esfuerzos y mantener la orientación del trabajo por la reforma.
Esto estuvo sostenido tanto en la solidez de la propia iniciativa del gobierno regio-
nal como en los compromisos que generaba el proceso con el MINEDU y otras
instituciones. No obstante, dentro del proceso no se pudo evitar la creación de una
nueva UGEL en Huarmaca41 – Huancabamba (2013), decisión que se justificaba por
las características de su ubicación geográfica y porque esta es una de las zonas
más pobres de la región.

En este proceso se hicieron todos los esfuerzos y se brindaron las facilidades

necesarias para que la CGIE, y el equipo de trabajo sobre el modelo de gestión
puedan operar y regular eficientemente el camino de la reforma. En principio, esto
estaba orientado a que se pueda cumplir con el proceso de diseño del modelo
y, de esta manera, convertirlo en la principal herramienta para lograr adhesiones
y apoyos institucionales en las distintas etapas del proceso de reforma. Para ello
fue sumamente importante la capitalización del Pacto de compromisos entre el
MINEDU y el gobierno regional puesto que esto ayudó a impulsar las diferentes eta-
pas del proceso de reforma. Eso implicó aprovechar la oportunidad de articulación
y coordinación intergubernamental, asegurando la presencia de la alta dirección
del MINEDU en el CGIE; al mismo tiempo que se hicieron los esfuerzos para legiti-
mar y generar confianza entre el gobierno y la sociedad civil.

41 Distrito de la provincia de Huancabamba, que no tiene conexión vial directa con el resto de su provincia ni con la región,
y su pertenencia a la UGEL Huancabamba o de Piura implicaba un traslado de casi 7 horas.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 88

Otro hito importante fue la incorporación de la reforma en el acta de enten-

dimiento “Implementación del Programa Piloto de Modernización de la Gestión
Publica en el Gobierno Regional de Piura 2013 - 2014”; suscrita en junio de 2013
por el gobierno regional, la PCM, el MINEDU, y el Programa “Buen Gobierno y
Reforma del Estado” de la Agencia de desarrollo de la Cooperación Alemana (GIZ).
Esta medida logró contar con el compromiso de estas instituciones para brindar la
asistencia técnica necesaria para la culminación de la aprobación e implementa-
ción del nuevo modelo. Gracias a esta medida se contó con la ayuda especial del
MINEDU que brindó apoyo específico para tal fin42.

De esta manera, se aprovecharon todas las oportunidades de capacitación y

formación, especialmente para los miembros de la CGIE, el equipo de trabajo y
los funcionarios del sector. Dichas capacitaciones enriquecieron los argumentos,
agregando mayor consistencia y coherencia de cara a enfrentar la tentación de la
demanda inmediata. Además, estas dinámicas contribuyeron a mejorar la relación
con los actores involucrados en la lógica de consolidar la característica convocante
y concertadora del proceso, y, de esta manera, se garantizó la participación de la
amplia base social e institucional que se necesita para la continuidad y sostenibili-
dad de la reforma.

Al finalizar el periodo de gestión 2011-2014, se alcanzaron algunos de los hitos

planteados inicialmente, en particular se logró que las instancias del gobierno regio-
nal aprueben tanto el nuevo diseño de modelo como las modificaciones necesarias
en el ROF. Los esfuerzos que se hicieron en la trasferencia de gobierno, junto a la
representación de la sociedad civil, redujeron el riesgo de que el proceso se revierta
o se paralice. Gracias al cumplimiento de este desafío es que ese temor casi ha
desaparecido43, aunque siempre ha sido y será una preocupación el ritmo de imple-
mentación, ya que ello no depende exclusivamente del gobierno regional, sino
compromete decisiones compartidas especialmente con el MINEDU, MEF y PCM.

De esta manera, se inició la fase de implementación, con la experiencia piloto

en distritos en los que sus gobiernos locales expresaron su decisión, consensuando
los compromisos con el GR, la DRE, la UGEL, el MINEDU, y demás actores involucra-
dos. Luego de las coordinaciones con las instancias mencionadas, fueron dos los
distritos rurales que se comprometieron en esta iniciativa en el 2013. El primero,
ubicado en la sierra, San Miguel del Faique – Huancabamba, y el segundo, ubicado
en la costa, La Matanza – Morropón. Vale indicar que esta decisión que ha sido
respaldada con la significativa mejora que han experimentado de los resultados en
la Evaluación Censal de Estudiantes (ECE) del año 2014.

42 El MINEDU; contrata Consultores para apoyar la reformulación del ROF y el soporte para la experiencia piloto de imple-
mentación del Modelo en uno de los Distritos (San Miguel del Faique- Huancabamba).
43 Ante el cambio de autoridades en el GR, gran parte del Equipo Técnico continua, el Sub Gerente de Desarrollo Social,
actualmente es el Gerente; y en la DRE, casi se mantiene el equipo de alta dirección. Y en el 50% de la UGELs, continúan
los mismos Directores.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 89

RESULTADOS Y LECCIONES APRENDIDAS

La principal lección extraída de esta experiencia es la confirmación de lo determi-
nante que resulta el liderazgo político y técnico del gobierno regional, desde su
más alta dirección. Adicionalmente, es fundamental que una empresa de esta mag-
nitud logre garantizar el compromiso y la participación de sus equipos técnicos en
cada una de las etapas de la reforma y en cada nivel (nacional, regional y local).
La experiencia nos ofrece evidencia de que, en momentos en que el liderazgo se
resiente, el proceso tiende a volverse poco diligente y lento.

Del mismo modo, el funcionamiento y performance de la articulación inter-

gubernamental en el seno de la CGIE, sobre la base de una relación horizontal,
respetuosa y profesional, ha sido fundamental en su rol de instancia decisora y
de direccionalidad del proceso. Para esto, como hemos visto, era necesario que
cuente con el respaldo de la alta dirección del MINEDU y del gobierno regional,
dejando el adecuado espacio para el protagonismo a la tecnología de los procesos
de mejora continua. En ese sentido, en este tipo de procesos resulta importante
la contundencia argumentativa del contenido y el diseño de la reforma, así como
la perseverancia en el trabajo más político hasta lograr su aprobación. Igual de
importante ha sido la gradualidad de su implementación, la diligencia en la articu-
lación y coordinación inter gubernamental, y que en su implementación gradual,
se asumieron compromisos en el logro de resultados y metas concertadas con las
autoridades en sus territorios, que se corresponden con las regionales y las esta-
blecidas en el marco de las metas nacionales.

Otra lección importante es que el proceso se facilita si es que el gobierno regio-

nal y la alta dirección tienen claridad y contundencia en transmitir el discurso y la
estrategia de acción. En este caso, resultó clave no perder de vista la centralidad del
objetivo del modelo, es decir, mejorar el desempeño organizacional e institucio-
nal de las instituciones educativas para garantizar los logros de aprendizajes. Esto,
claramente, estaba sustentado en las evidencias del performance de dichas institu-
ciones públicas en cuanto a aprendizajes44, resaltando que estas solo se diferencian
del sector privado, principalmente, por el modelo organizativo y el tipo de gestión.

Del mismo modo, el proceso también se facilita cuando los protagonistas tie-
nen claridad y entendimiento de los componentes o sub-sistemas del modelo
propuesto45 (), e igualmente, en cuanto al rol de los tres niveles de gobierno y la
obligatoriedad de la intervención coordinada en base a los resultados y metas. En
ese sentido, la decisión de que los responsables garanticen los productos (bienes
y servicios) que demandan las instituciones educativas para lograr sus resultado y
mejorar sus desempeños, es una condición básica que permite exigir y monitorear
los resultados que previamente se acuerdan. Esta condición incrementa la posibi-
lidad de conseguir esos resultados, como ha sucedido en los distritos donde se ha
implementado la experiencia piloto.

44 Red de Fe y Alegría, Colegios Parroquiales, y Redes educativas rurales.

45 En este caso, Liderazgo democrático y estratégico, Relaciones de ciudadanía con estudiantes, padres, madres y comu-
nidad; gestión estratégica de los servicios educativos; gestión del desarrollo de capacidades del personal; Gestión
organizacional y clima institucional; Gestión de recursos y ambientes físicos adecuados; Gestión de información y del
conocimiento para la mejora continua.

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 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 90

Finalmente, la calidad de la gestión del sistema educativo depende de nues-

tros cambios de actitudes, y, por ello, tiene soporte en la capacidad de innovación
que estemos dispuestos a introducir en las instituciones, sin dejar de mirar el pro-
blema central, que lo constituyen por un lado, la necesidad de garantizar el acceso
oportuno a los servicios de educación básica, con calidad, equidad de género e
inclusión, y, por otro lado, lograr que cada estudiante alcance los aprendizajes que
necesita para su desarrollo personal y comunitario; y es ahí donde la institución
educativa juega un rol fundamental.

En cuanto a las condicionantes para su continuidad y sostenibilidad, como

resultado de la experiencia y de lo transitado en Piura, podemos mencionar algu-
nos de los principales dilemas que deben resolverse para asegurar la continuidad y
sostenibilidad de este tipo de reformas.

• Es importante asegurar la instalación y funcionamiento de una comisión inter-

gubernamental de implementación del modelo, que, al lado de la CGEI, impulse
el proceso gradual de implementación, con un perfil político – técnico pare-
cido. En este espacio se debe contar con la participación de la alta dirección del
gobierno regional y sus instancias correspondientes, incorporando, además, a
representantes de los gobiernos locales y de las plataformas de la sociedad
civil. Para ello es sumamente necesario que este espacio cuente con el reco-
nocimiento formal de la presidencia del Gobierno Regional y sus principales
atribuciones serían:

• Identificar, evaluar y determinar arreglos institucionales que exige continuar y

asentar la implementación y ser el soporte para lograrlos. Como son el Cuadro
Analítico de Personal (CAP), Presupuesto por resultados, sistema de información,
sistema de monitoreo y evaluación, matriz de desempeños de IE, UGEL, etc.

• Evaluar, definir y priorizar los ámbitos distritales que van asumiendo el modelo,
así como los protocolos para ello. En estos protocolos son importantes tanto
los compromiso y su cumplimento como la consecución de los resultados y
metas que se acuerdan en los territorios con sus actores.

• Desarrollar capacidades particularmente en la implementación de las reformas

institucionales establecidas en el ROF, en las diversas instancias del Sector; y en
el acompañamiento y monitoreo docente.

• Gestionar la articulación intergubernamental específica para la implementación

del Modelo, como por ejemplo, articularse a Programas que el Gobierno Nacio-
nal implementa en algunas UGELs, como el PIP “Mejoramiento de la Gestión
Educativa Descentralizada de II.EE .en ámbitos rurales de 24 Regiones del Perú:
GED RURAL”, con su componente de Asesoría en gestión para la implementación
de los planes de mejora; los de formación docente, etc. De la misma forma a
Programas que pudieran estar implementando las municipalidades.

Del mismo modo, será importante el desarrollo de actividades de información y

sensibilización en todo el ámbito de la región. Debido a que los esfuerzos hechos
hasta hoy son insuficientes, lo que debe ser incorporado en los Planes Operativos
Institucionales de la GRDS, la DRE, las UGELs, los gobiernos locales, las institucio-
nes educativas, entre otras instituciones, ya que esto podría ofrecer mayor garantía

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 91

para que se les asignen los presupuestos necesarios y, con ello, que efectivamente
sean materializadas.

También es importante que se puedan alinear las distintas actividades que

implementan las UGELs46, al igual que las de las Municipalidades (capacitación y
contratación docente, Planes Educativos locales, etc.). Una vez aprobado el ROF,
queda avanzar con el Manual de Organización y Funciones (MOF), de acuerdo a los
perfiles que demanda el nuevo desempeño organizacional de cada órgano o com-
ponente del Modelo. En ese sentido, el gobierno regional debe formalizar, con el
documento normativo correspondiente, a las instancias desconcentradas de ges-
tión educativa -UGEL- y a las municipalidades, la decisión de darle institucionalidad
a la continuidad de implementar el modelo.

REFLEXIONES FINALES
Iniciamos este acápite, con unas preguntas que quizás más repetimos los perua-
nos y peruanas: ¿Por qué a muchas de las propuestas de los políticos, al llegar al
gobierno son dejadas de lado?; ¿Qué tan difícil es llevar a la práctica una idea, o una
iniciativa/ reforma en la gestión pública?, ¿será tan o igual de difícil que andar “dere-
cho”, en ella? Que la ciudadanía no tenga respuestas satisfactorias, se constituye en
una de las principales causas de la desconfianza, pues sigue siendo recurrente el
incumplimiento de promesas. Esa percepción perversa, pero no poco justificada,
confluye con otra, la que en la gestión pública, especialmente en el entorno cer-
cano a las instancias de decisión, merodea la corrupción y prima el interés particu-
lar antes que el bien común. Y, es una condición no muy grata para quienes están
e ingresan a la gestión pública.

Esto se ha hecho más evidente dada la situación económica del país, especial-
mente en el plano macroeconómico, que es envidiada por países vecinos o de
similares características. Un espacio en que las asignaciones y ejecuciones presu-
puéstales, en inversión y gasto público crecen sostenidamente a ritmos poco vistos
en la historia del país.

Aunque, no es muy difundido, en todos los niveles de gobierno se hacen esfuer-

zos para dar respuesta a la situación descrita, y aunque no hay una evaluación,
pareciera que muchas de ellas se quedan a mitad de camino por varias razones
(siendo una de las más importantes la débil capacidad institucional); no consiguen
los objetivos ni los impactos esperados en la vida ciudadana; y no generan valor
público47.

En los últimos años, se nota una mayor agresividad, aunque a veces se percibe
desordenada, en intentar transitar hacia una nueva y moderna gestión púbica des-
centralizada, teniendo como marco el proceso de descentralización. Se cuenta con
una política y un plan nacional de modernización de la gestión pública desde hace
algunos años, aunque su implementación es lenta, que revalora la planificación

46 Capacitación docente y a directores, acompañamiento en aula, procesos de certificación y acreditación de calidad de

la educación básica por el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación
Básica –IPEBA -, planes de mejora, funcionamiento de los Consejo Participativo Local de Educación –COPALE-, etc.
47 Son las respuestas efectivas de un gobierno a las necesidades o demandas sociales que se concretan en cambios socia-
les observables y susceptibles de medición.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 92

estratégica. A este tipo de planificación deben alinearse la planificación operativa

y se debe exigir una relación con lo presupuestario. También desde hace años se
está intentando implantar una gestión presupuestaria por resultados que mejore la
calidad del gasto, ya que es una antigua demanda sostenida por diversos sectores
de la ciudadanía.

En realidad estamos en un proceso de introducir un nuevo enfoque, poniendo a

la persona en el centro del servicio público, lo cual no es poca cosa, y cuya apuesta
está centrada en lograr resultados de desarrollo y bienestar ciudadano. Se trata de
la gerencia pública basada en una racionalidad económica que busca eficiencia y
eficacia. En otras palabras, promueve ir de la administración pública a la gerencia
pública.

En este documento se han explicado y sustentado, a través de dos experiencias

concretas del Gobierno Regional de Piura, los desafíos y decisiones que se toman
para reformar algunos aspectos de la gestión pública, las estrategias para enfrentar
esos desafíos y sus impactos - positivos y negativos-, así como las exigencias para
que las reformas se sostengan en el tiempo y logren los objetivos que se proponen,
y que con seguridad ayudarían a mejorar la situación que sea descrito.

Un denominador común es la batalla a librar con la dinámica inercial que carac-

teriza a la administración pública, con la resistencia a no quebrar el statu quo, y con
la ausencia de una cultura de monitoreo, evaluación y de rendición de cuentas.
Desarrollar más capacidades institucionales aparece de forma recurrente como
una condición determinante para impulsar reformas; y obliga a revisar, por ejem-
plo, si la formación que está recibiendo el funcionariado o servidor público, que
no es poca; tiene lo contenidos y la metodología adecuada, ya que los niveles de
especialización son cada vez mayores.

La trascendencia de medir para decidir mejor implica promover una cultura de

seguimiento y evaluación, todavía no bien vista por los servidores públicos igual
que la rendición de cuentas. La disciplina de identificar, diseñar y usar adecuada-
mente pautas, procedimientos, herramientas, protocolos, arreglos y demás; que
nos garanticen viabilidad de las reformas. En realidad nos estamos refiriendo a
prepararse diligentemente para gestionar adecuada y eficientemente el ciclo de la
política pública.

Es determinante, también, la contundencia argumentativa para involucrar en

la iniciativa a la mayoría de los que deben acompañar el proceso, incluyendo a la
alta dirección (Gobernador, gerentes etc.), y que sirve de base para que se cuente
con un liderazgo político-tecnocrático, que incluye la apuesta o visión de la alta
dirección. Armonizar las iniciativas de reforma con las intencionalidades de otros
actores y aprovechar su disposición, no solo entre los sectores gubernamentales,
sino de cooperación internacional, sociedad civil, incluyendo al empresariado son
tareas clave para afianzar estas iniciativas.

El diálogo, aunque no podría considerarse una innovación en la gestión, resulta

vital para la negociación y ofrece la posibilidad de tomar en cuenta las prioridades
de los aliados. En ese marco dialogante se incluye la articulación y coordinación
intergubernamental e intersectorial, para transitar de la propuesta a la práctica, y

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 93

hay que ser muy diligente en las decisiones que se toman en cada uno de los ciclos
de la gestión de la política pública con la presencia de diversos actores.

La gestión de la información es clave, lo que incluye la generación, la socializa-

ción y difusión, el análisis e interpretación, en todas las etapas (diseño, aprobación,
ejecución, monitoreo y evaluación). Ello contribuye también a la rendición, a la
transparencia y a mejorar las relaciones entre los actores que participan en el pro-
ceso y con la ciudadanía.

Aunque muy pocas veces tomado en cuenta formal e institucionalmente, en

su real dimensión; es importante poder gestionar una adecuada relación entre la
decisión política y el conjunto de la administración pública; que es el aparato ope-
rativo. No se ha asumido como un proceso político, es decir, de “intercambio de
poder e influencia, de conflicto y cooperación”48 (donde cada uno de los actores
de este juego político desplegará, de acuerdo al momento histórico, sus herra-
mientas para ampliar su base de poder. No olvidemos que poner en marcha una
reforma o una política pública necesita cobertura administrativa (burocracia); que
también tiene poder en la gestión pública e intereses a tomar en cuenta, y se nece-
sita que ambos se alineen.

Es recomendable evitar la separación entre los formuladores de una política, los

órganos y los sujetos que la tienen que poner en práctica y las personas o grupos
afectados por esa política. No deben existir pirámides sino redes. La toma de deci-
siones en la alta esfera del gobierno, ¿no es acaso un proceso de negociación que
involucra a múltiples actores que no siempre tienen posiciones predecibles sobre
los temas?

En este caso, la presidencia, parece naturalmente llamada a dar gobernabilidad

a la implementación de la reforma, y es el centro del núcleo estratégico de las
decisiones, que es donde realmente está en gran parte el poder, aunque es condi-
cionada por el conjunto de la administración y del sistema del gobierno (consejo
regional).Por lo tanto, hay que identificar y relacionarse con ese núcleo estratégico
de las decisiones, que contribuye a la viabilidad del proceso de reforma, acercarlo
lo más posible con la contundencia argumentativa, con los beneficios y las limita-
ciones así como los réditos políticos, es otro elemento sustancial.

Finalmente, reconocer que todas las condicionantes apuntan que este tipo de
reformas, en las actuales circunstancias se hacen lentas, especialmente por las
limitaciones de un aparato gubernamental que no termina de reformarse, de defi-
nir específicamente el rol de rectoría del nivel central, y del resto de los niveles de
gobierno. Y que la mayor dificultad está en la implementación, con factores endó-
genos y exógenos, pero que manteniendo firme la decisión de hacerlo se puede y
debe avanzar, a través de la lógica de mejora continua y fortaleciendo la articula-
ción y coordinación con los diferentes actores sosteniendo el carácter concertador
y participativo de la reforma.

48 Peters, B. Guy (1999). La política de la burocracia, Méjico, D. F., Fondo de Cultura.

IEP Documento de Trabajo 227

 Aciertos y limitaciones de una experiencia de gestión 94

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Estudio de Casos de
Buenas Prácticas de
Gobierno Corporativo
Círculo de Empresas de la Mesa Redonda
Latinoamericana de Gobierno Corporativo
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the motivations, challenges, solutions and rewards for devising and putting in place better
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Estudio de Casos de
Buenas Prácticas de
Gobierno Corporativo
Círculo de Empresas de la Mesa Redonda
Latinoamericana de Gobierno Corporativo
Contenido

Introducción
Cemento Argos 35
Buenaventura 38
CPFL Energia 42
Companhia de Concessões Rodoviárias (CCR) 46
Natura 50
NET 54
Suzano 58
Ultrapar 63
Introducción
Este breve libro presenta las experiencias recientes de un grupo de empresas de América
Latina a la vanguardia en la reforma y mejora de prácticas de gobierno corporativo. Los
casos de estudio en este libro, elaborados con el apoyo directo de los miembros fun-
dadores del Círculo de Empresas de la Mesa Redonda Latinoamericana sobre Gobierno
Corporativo, reflejan las perspectivas de su administración y directorio con respecto a
las motivaciones, los desafíos, las soluciones y las recompensas que se obtienen tras
aplicar mejores normas y prácticas de gobierno corporativo.
Exponer estos casos, da acceso a experiencias bastante profundas y diversas, no nece-
sariamente en torno a la teoría del buen gobierno corporativo, sino a la aplicación prác-
tica de las metas de transparencia, divulgación, responsabilidad, respeto por los derechos
de los accionistas y trato equitativo con todos los involucrados, como se especifica en los
Principios de de gobierno corporativo de la OCDE y se refleja en las recomendaciones
del “Papel blanco sobre Gobierno Corporativo en Latinoamérica” de la Mesa Redonda.
Los casos aquí presentados son expuestos bajo la responsabilidad de los respectivos
miembros del Círculo y hablan por si mismos. Para muchas empresas, el principal estí-
mulo para emprender cambios se basó en consideraciones internas como el querer rec-
onciliar posibles divergencias en los intereses familiares o de los accionistas u ofrecer
mejores incentivos a los ejecutivos. En cambio, para otras empresas tal motivación
surgió de consideraciones financieras de mercado, como el deseo por atraer nuevos
inversionistas o acceder a nuevas fuentes de capital extranjero. Sin embargo, al consid-
erar en conjunto experiencias tan diversas, saltan a la vista al menos las siguientes con-
clusiones generales:
n Si bien los principios de buen gobierno corporativo son, en esencia, los mismos
para todo tipo de empresas, en su aplicación hay lugar para mucha creatividad
e innovación cuando se trata de adaptarlos a las circunstancias específicas de
cada empresa. EL DESAFÍO EN LA IMPLEMENTACION ESTÁ EN QUE
CADA EMPRESA INDENTIFIQUE EL CAMINO Y LAS SOLUCIONES
QUE MEJOR SE AJUSTEN A SUS NECESIDADES;
n El compromiso de los gerentes y principales accionistas es requisito sine qua
non para lograr un programa sostenido de mejoramiento del gobierno corpo-
rativo. LA EMPRESA DEBE CONTAR CON PERSONAS EN SU INTE-
RIOR QUE PROMUEVAN EL BUEN GOBIERNO CORPORATIVO;
n Para ser completamente exitoso, un programa de buen gobierno corporativo
debe comunicar de manera eficaz que la empresa, su administración y los socios
mayoritarios están comprometidos irrenunciablemente con las metas de buen
gobierno corporativo. LA CREDIBILIDAD ANTE EL MERCADO ES
FUNDAMENTAL
 n Las recompensas obtenidas tras esfuerzos iniciales y de limitado enfoque
pueden generar gran impulso para esfuerzos más amplios que contribuyan a la
creación de un virtuoso círculo de adopción de mejores prácticas. EL BUEN
GOBIERNO CORPORATIVO ES UN VIAJE, NO EL DESTINO FINAL;
y por último,
n Las experiencias de los miembros del Círculo de Empresas prueban que el
buen gobierno corporativo puede contribuir al rendimiento operacional y al
acceso/costo de capital. MEJORAR EL GOBIERNO CORPORATIVO SE
TRADUCE EN RETORNOS POSITIVOS REALES.
En la sexta reunión de la Mesa Redonda Latinoamericana de Gobierno Corporativo,
celebrada el 20 y 21 de septiembre de 2005 en Lima, se distribuyó una versión en inglés
de estos casos de buen gobierno corporativo. Todas las versiones de los casos, así como
otros documentos públicos del Círculo de Empresas están disponibles en los sitios web
de la División de Asuntos Corporativos de la OCDE (www.oecd.org/daf/corporate-
affairs/roundtables) y del Departamento de Gobierno Corporativo de la Corporación
Financiera Internacional (IFC) (www.ifc.org/corporategovernance).
Con la publicación de este libro, el Círculo de Empresas espera compartir con una
amplia comunidad de empresas latinoamericanas algunas soluciones prácticas a los
desafíos de buen gobierno corporativo que enfrentan en la región. Agradecemos el gran
aporte de los miembros del Círculo a la Mesa Redonda y los felicitamos por su labor
destinada a divulgar los argumentos comerciales a favor del buen gobierno corporativo
para las empresas en toda América Latina y demás.
En nombre de la Mesa Redonda, quisiéramos expresar nuestra gratitud a los direc-
tivos y al equipo de cada uno de los fundadores del Círculo de Empresas por su con-
tribución en la preparación de los casos presentados en este libro. En nombre del
Círculo de Empresas y el nuestro, quisiéramos también extender nuestro agradecimien-
to a la señora Sandra Guerra, quien ha ejercido con gran dedicación y profesionalismo
su cargo como coordinadora del Círculo desde su fundación.

Mike Lubrano Daniel Blume

Jefe, Práctica Corporativa e Inversionista
Departamento de Gobierno Corporativo Division
Corporación Financiera Internacional
Administrador Principal
División de Asuntos Corporativos
Organización para la Cooperación
y el Organisation for Economic
Desarrollo Económico
Cemento Argos
Cuando Cemento Argos se fundó en Medellín, Colombia, hace 70 años, sus creadores
apenas podrían haber imaginado que su pequeña aventura empresarial llegaría a ser algún
día la compañía más grande de cemento de Colombia, la quinta en producción en
América Latina y una de las pioneras en cuanto a buen gobierno corporativo en la región.
En un principio, los fundadores se dieron cuenta de la necesidad de contar con co-
inversionistas para continuar con los planes de construcción de la primera fábrica de
cemento. El Municipio de Medellín y la Empresa de Ferrocarriles de Antioquia fueron sus
primeros socios; dos años después, la fábrica entró en operación y la compañía comenzó
una fructífera trayectoria de creación de nuevas plantas y compañías subsidiarias.
A principios de este año, Argos, con ingresos combinados anuales de US$ 760 mil-
lones, anunció la fusión de sus ocho subsidiarias colombianas. La nueva entidad
abastecerá el 51% del mercado local y se espera que exporte US$ 110 millones anuales
en productos a 18 países.
Argos decidió adoptar un Código de Gobierno Corporativo basándose en normas
y criterios internacionales, como los dictados por la Bolsa de Valores de Nueva York
y las recomendaciones del Instituto Brasileño de Gobierno Corporativo (IBGC). Los
directivos de Argos consideran que mejorar la transparencia ayuda a generar más util-
idades para los accionistas y facilita el acceso de los inversionistas en el mercado de
capitales; también están convencidos que la diferencia entre Argos y sus competidores
en el mercado de productos y capitales radica en la adopción de buenas prácticas de
gobierno corporativo.

Gobierno Corporativo como Creador de Valor

Cuando Argos decidió adoptar prácticas de buen gobierno corporativo, el mercado
colombiano conocía muy poco al respecto del tema. Para la empresa fue primordial
transmitir el significado de buen gobierno corporativo al mercado colombiano así como
que sus principios no eran sólo una moda sino practicas que perduraría en el tiempo.

Casos 35
 En un principio, la compañía adoptó un Código básico, el cual fue modificado
posteriormente basado en referencias internacionales. El nuevo Código, que hacía
énfasis en aspectos relacionados con la divulgación y el libre flujo de información, fue
analizado con múltiples personas involucradas en el proyecto, desde empleados hasta
miembros del Directorio. Argos se autoimpuso el desafío de cumplir con los criterios
más exigentes a nivel internacional en cuanto a gobierno empresarial, siguiendo las
sugerencias de los accionistas, el Directorio y otras partes interesadas. En el año 2004,
Argos finalizó y publicó su Código de Buen Gobierno Corporativo, siguiendo las
recomendaciones de la Bolsa de Nueva York, de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos, del Banco Mundial y de instituciones locales.
Argos hace honor a su lema “Añadiendo valor cada día” en sus relaciones con todas
las partes interesadas. Su estructura de gobierno corporativo se basa en cinco pilares
fundamentales: trato equitativo para los accionistas; fortalecimiento de la estructura y
del desempeño del Directorio; formulación de procedimientos para proporcionar
información completa, exacta y oportuna; establecimiento de un código de ética para
los empleados y normativas para las relaciones con diferentes grupos de interés.
Por último, fue decidido que tanto auditores internos como externos debían mon-
itorear e informar al mercado sobre el cumplimiento de Argos de su Código de gob-
ierno corporativo.
Entre los accionistas más importantes de Argos se encuentran inversionistas inter-
nacionales y fondos de pensiones; el bloque de accionistas mayoritarios está com-
puesto por el grupo industrial más grande de Colombia, mientras que el 46%
pertenece al público inversionista.

El Directorio
El Directorio de Argos se compone de cinco Directores y lo asisten tres comités:
Auditoría y Finanzas: Nombramientos y Remuneraciones: y Asuntos del Directorio.

36 Companies Circle
El primer comité se encarga de supervisar los procesos de control interno, para así ase-
gurar transparencia y precisión en la divulgación de información financiera, supervis-
ar las actividades de auditoría interna y apoyar las decisiones del Directorio rela-
cionadas con los controles.
El segundo comité, Nombramientos y Remuneraciones, establece políticas de con-
tratación, compensación y desarrollo de personal clave. Propone un plan de compen-
sación vinculado tanto al desempeño personal como empresarial y está a cargo de
revisar los planes de sucesión de los altos cargos de la empresa. Por su parte, las remu-
neraciones del Directorio son aprobadas por la Asamblea General Anual de
Accionistas, instancia que puede destituir y reelegir a los Directores incluso antes de
que finalice su período.
Al comité de Asuntos del Directorio le conciernen los papeles y las responsabili-
dades de los Directores, la contratación de nuevos miembros y la definición de políti-
cas destinadas a asegurar la adecuada composición del Directorio. Este comité imple-
mentó un sistema de evaluación de los Directores y existe ya un programa permanente
para su capacitación y desarrollo.
En Argos, el Gerente General y el Presidente del Directorio son cargos separados.

Resultados
Argos, miembro del grupo industrial más grande de Colombia—Grupo Empresarial
Antioqueño—registra una capitalización de mercado de US$ 2.100 millones.
Con una cartera de inversiones enfocadas al cemento, concreto mezclado y nego-
cios afines, Argos es el líder de la industria del cemento de Colombia y es el quinto
productor de cemento más grande de América Latina.
Es difícil medir con precisión los beneficios directos de llevar a cabo prácticas de
buen gobierno corporativo, pero Argos puede dar fe de resultados altamente positivos.
Las acciones han aumentado su valor en forma constante: crecieron 68% durante el
año 2004 y hasta agosto de 2005, se habían incrementado en 40%. Para el futuro, la
compañía no descarta la posibilidad de cotizar en la Bolsa de Nueva York.
Argos aún esta perfeccionando su sistema de gobierno corporativo. Su principal
desafío es fortalecer el Directorio y los comités y entre sus futuros planes está mejorar
los sistemas de supervisión del cumplimiento del Código de Ética y el mejoramiento
de sus prácticas de divulgación de información.

Casos 37
Buenaventura
Crecer es más que un simple componente de la misión y la visión de Buenaventura.
Crecer es el lema diario de la compañía minera líder de Perú y una de las productoras
de oro y plata más grandes del mundo. Con operaciones en una industria con gran
intensidad de capital y en un entorno geográfico no tan acogedor para las inversiones,
la compañía tiene que ser perseverante para mantener el éxito que ha logrado a través
del tiempo.
Con el fin de lograr su objetivo de continuo crecimiento, Buenaventura acudió a la
formación de asociaciones, cotizaciones en la Bolsa de Valores de Lima y emisión de cer-
tificados norteamericanos de depósito de acciones extranjeras (ADR, por sus siglas en
inglés) en la Bolsa de Nueva York. No obstante, cuando se trató de crear valor sostenible
a largo plazo para los accionistas, sólo había una forma de proceder: mejorando las prác-
ticas de gobierno corporativo.

El Origen de la Necesidad de Gobierno Corporativo

Desde que fue fundada en 1953, Buenaventura se ha concentrado en actividades de
exploración y adquisición, ya sea a través de sociedades en participación o por sus pro-
pios medios. Para Buenaventura, conducir los negocios en forma responsable y eficaz
forma parte de la estrategia destinada a aumentar las utilidades de sus accionistas.
Buenaventura registró pérdidas durante varios años las que finalmente desembo-
caron en un alto nivel de endeudamiento en el contexto de la inestabilidad económi-
ca de Perú en los ochenta. Sin embargo, a principios de los noventa, Perú entró en un
período de mayor estabilidad lo que permitió a Buenaventura hacer planes para un
futuro más promisorio.
Cuando la empresa decidió invertir en Yanacocha—actualmente un depósito de
oro de nivel mundial—enfrentó altos costos de exploración e inversión en desarrollo.
Convencida de que el mercado premia las buenas prácticas de gobierno corporativo,
Buenaventura decidió pagar su deuda con los ingresos de una oferta pública inicial
(IPO, por sus siglas en inglés) de ADR en la Bolsa de Nueva York en 1996.
Esta decisión reflejó el compromiso del Directorio y de la gerencia de
Buenaventura de cumplir con las normativas de la Comisión de Valores y Bolsas de
Estados Unidos (SEC). Antes de la oferta pública inicial, la compañía tomó varias

38 Companies Circle
medidas importantes para mejorar su gobierno corporativo: modernizó el Directorio
incorporando miembros independientes y creando comités directivos; implementó
un Código de Ética; creó un Comité de Información al Público y, finalmente, convir-
tió todas las acciones a una clase única con derecho igualitario a voto, eliminando la
estructura fundada en dos clases de acciones.

Medidas de la Gobierno Corporativo

Buenaventura ha implementado un amplio conjunto de normas con el fin de asegu-
rar buen gobierno corporativo. Las reformas se inspiraron en las recomendaciones de
importantes organizaciones internacionales como la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial/Corporación Financiera
Internacional (IFC por sus siglas en ingles).
La decisión de convertir todas las acciones a una clase única sirvió para mantener
unido al grupo controlador y, a la vez, se la consideró la mejor forma de continuar
aumentando el valor de la compañía. Los accionistas respondieron en forma positiva
a esta decisión reesforzando asi la liquidez de las acciones. En el evento en surja algu-
na oferta de carácter sensible, el Directorio debe revisarla y dar sus recomendaciones
a todos los accionistas, quienes están a cargo de aceptarla o rechazarla.
Buenaventura toma el proceso de votación muy en serio y para facilitar la partici-
pación de todos los accionistas en las Asambleas Generales, la compañía las convoca
con 25 días de anticipación y distribuye la agenda de temas a discutir. Los titulares de
ADR reciben poderes a través del banco depositario y se han tomado medidas espe-
ciales para asegurar que éstos tengan tiempo suficiente para considerar su voto y para
que se les represente debidamente en todas las Asambleas Generales.

El Directorio
El Directorio de Buenaventura está compuesto por siete miembros, cinco de los cuales
son independientes. En virtud del compromiso de transparencia de la empresa para
con sus accionistas, una persona designada por los Fondos de Pensiones de Perú forma
parte del Directorio y participa en las actividades del comité directivo. Para la geren-
cia de la empresa, el Directorio es un recurso de valor agregado en tanto presta direc-
ción y asesoría.
Cuatro comités apoyan la labor del Directorio: Auditoría, Compensaciones,
Nominaciones y Gobierno Corporativo. Cada uno de estos comités esta compuesto
en mayoría de directores independientes, con el Comité de Auditoría compuesto úni-
camente por miembros independientes.

Casos 39
 Finalmente, los cargos de Presidente y de Gerente General de Buenaventura están
separados para así asegurar la imparcialidad del Directorio al momento de evaluar y
supervisar la gerencia.
Para Buenaventura es primordial informar en forma correcta y oportuna al merca-
do. Con este fin, creó un Comité de Información al Público para dar a conocer toda
la información pertinente apenas finalicen las reuniones del Directorio y evitar la
posibilidad de que se dé mal uso a la información interna.
Asimismo, el Directorio aprobó un Código de Ética que se encuentra al alcance
de todas las partes interesadas y que se refiere principalmente a conflictos de interés y
transacciones relacionadas. El Oficial encargado de Ética, quien reporta al Comité de
Auditoría, tiene la misión de supervisar que los empleados, los gerentes y los direc-
tores cumplan con las normas establecidas. Tanto este oficial como el Presidente del
Comité de Auditoría pueden ser contactados por medio de un sistema de denuncia
de irregularidades que permite a todos los empleados informar en forma anónima
cualquier posible violación al Código de Ética.

Transparencia: Calidad e Integridad del Informe Financiero

El Comité de Información al Publico y el Directorio son responsables de publicar
estados financieros y el Informe Anual con la participación activa de la gerencia.
Buenaventura se rige por normas internacionales de publicación de informes y, gen-
eralmente, los estados financieros se adhieren a las prácticas contables generalmente
aceptadas (GAAP) de Estados Unidos.
Los informes financieros son revisados por un auditor independiente. La empresa
expone información de control y propiedad cada mes y no se involucra en ningún acuer-

40 Companies Circle
do de accionistas que pueda perjudicar su sistema de gobierno corporativo o el trato para
con sus accionistas. De igual manera, la compañía informa a sus accionistas sobre todas
las relaciones comerciales y las disposiciones sustanciales de los contratos que suscribe.

Resultados
Buenaventura reconoce que debe seguir perfeccionando sus bases de gobierno corpo-
rativo al mismo tiempo que se esfuerza por maximizar las ganancias de sus accionistas.
Sus mejoras en cuanto a gobierno corporativo son ampliamente reconocidas en el
mercado, como quedó demostrado con el aumento de su capitalización de mercado
el cual se incrementó dramaticamente subiendo de US$ 400 millones a US$ 3.600
millones. La compañía informó ingresos netos de US $316 millones en el año 2004,
con un ingreso operacional de US$ 86,6 millones el mismo año. Hoy en día,
Buenaventura se esfuerza por cumplir con los requerimientos de Sarbanes-Oxley y
espera ser certificada por auditores externos en junio de 2006.

Casos 41
CPFL Energia
El principal desafío que enfrentó CPFL Energia S.A. (“el Grupo”, o “la Compañía”), la
compañía privada más grande del sector eléctrico de Brasil, luego de una reorganización
patrimonial y una serie de adquisiciones, fué establecer una relación equilibrada entre sus
socios. Se trataba de un desafío enorme, principalmente por el gran número de
accionistas mayoritarios –ocho en total, entre los cuales se incluían los grupos industri-
ales Votorantim y Camargo Correa; Bradespar, una sociedad de inversiones relacionada a
Bradesco, el banco privado más grande de Brasil, y representada por VBC Energia; Previ,
el principal fondo de pensiones de Brasil, representado por 521 Participações; y, final-
mente, cuatro fondos de pensiones (Funcesp, Petros, Sistel y Sabesprev) representados
por Bonaire. Además, otros accionistas importantes son BNDESPar, una sociedad de
inversiones de BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) y la
Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés).
El control de la Compañía ha cambiado numerosas veces desde su fundación hace 90
años, pasando de la American Foreign Power Co. con sede en Estados Unidos (1927), a
la Eletrobrás del gobierno brasileño (1964), y a la compañía del Estado de Sao Paulo
CESP (1975), hasta su privatización en 1997, cuando el actual grupo de accionistas tomó
el control y lanzó un proceso de expansión que concluyó con la creación de CPFL
Energia como sociedad controladora.
Su compleja estructura patrimonial y la necesidad de contar con procesos de decisión
mejor definidos llevó a la Compañía, tras un intenso y acelerado proceso, a adoptar prác-
ticas de buen gobierno corporativo, el cual culminó con la decisión de adherirse en forma
voluntaria a los requisitos del Novo Mercado de la Bolsa de Valores de Brasil (BOVES-
PA). Un factor crucial para agilizar el proceso fue la enérgica respuesta de la gerencia ante
la firme decisión de llevar a cabo estas reformas administrativas.

Fast Track to Good Governance

Luego de la privatización de CPFL Paulista en 1997, y especialmente después de la
constitución del grupo controlador CPFL Energia en el año 2002, el Grupo tuvo que
implementar un conjunto totalmente nuevo de prácticas de gobierno corporativo con
el objeto de mantener la cohesión de los accionistas mayoritarios, organizar el proce-
so de decisiones, abrir el acceso a capitales, lograr mejor desempeño operacional y
maximizar la rentabilidad financiera de todos los accionistas. Luego de esto, CPFL
Energia, entre otras cosas:

42 Companies Circle
 n Modificó sus estatutos para cumplir con los requisitos de cotización de
Novo Mercado,
n Alineó sus propios estatutos con los de las compañías del grupo controlador
(de orígenes diversos debido a la privatización),
n Creó siete comités asesores para apoyar al Directorio,
n Ordenó a sus directores fiscales cumplir con la ley Sarbanes-Oxley,
n Racionalizó las juntas de Directorio de las compañías del grupo controlador,
n Creó un sitio en Internet para el Directorio,
n Instauró una Oficina de Conformidad (Compliance).
El Directorio aprobó las Directrices de Gobierno Corporativo de la Empresa y las
publicó; también formuló un Reglamento Interno para el Directorio y sus comités
asesores. Hoy en día la Compañía toma todos los pasos necesarios para cumplir con
la ley Sarbanes-Oxley ya que cotiza en la Bolsa de Valores de Nueva York. A contin-
uación se muestra la estructura patrimonial de la Compañía hacia fines de 2004.

Conforme al actual acuerdo de los accionistas, las decisiones más importantes,

como la compra de otra empresa, la distribución de los dividendos y la elección del
Gerente General, deben someterse a una mayoría calificada. El Grupo cuenta con los
siguientes comités asesores del Directorio:
n Comité ejecutivo: a cargo del análisis y entrega de propuestas relacionadas
con los planes estratégicos y operacionales de la Compañía.
n Comité de procesos: a cargo de la revisión de los procesos relacionados con
los informes financieros de la Compañía.
n Comité de compensaciones: a cargo no sólo de la administración de la com-
pensación y los bonos, sino también del proceso de elección del Gerente
General y de la evaluación de los ejecutivos.
n Comité de construcción: diseñado para supervisar los principales proyectos
de construcción de la Compañía (seis plantas hidroeléctricas).
n Comité de servicios financieros: responsable de los asuntos financieros.

Casos 43
 n Comité de gobierno corporativo: a cargo de supervisar todos los temas de
gobierno corporativo del Grupo.
n Comité de compraventa de materias primas: diseñado para supervisar y
evaluar los contratos por más de R$ 5 millones entre terceros relacionados.
El Directorio cuenta con 12 miembros, todos nombrados por los accionistas mayori-
tarios: seis por VBC Energia, cuatro por 521 Participações y dos por Bonaire. Los
Directores ocupan el cargo durante un año con posibilidad de reelección.
Los Directores Ejecutivos, que no pertenecen al Directorio, también ocupan el
cargo durante un año con posibilidad de reelección. Existen dos importantes aspectos
a considerar:
n A pesar de que los Directores Ejecutivos son formalmente elegidos por el
Directorio, en la práctica son nombrados por el Gerente General.
n Existe una diferencia clara entre las decisiones que pueden tomar los
Directores Ejecutivos y aquellas que debe tomar el Directorio.
El Código de Ética y Conducta Corporativa de CPFL Energia abarca las relaciones
de la Compañía con todos los interesados, lo que incluye los competidores y las comu-
nidades aledañas a las operaciones.

Resultados Financieros
CPFL Energia tuvo gran éxito en revertir la pérdida neta de R$ 12 millones registrada
el primer trimestre del año 2004 y consiguió ingresos netos positivos de R$ 166 mil-
lones en el primer trimestre de 2005.
La Compañía logró ingresos brutos de R$ 2.500 millones, lo que representa un
aumento de 14,2%, ganancias netas de R$ 1.800 millones y un crecimiento de 15,4%.
El margen EBITDA (ganancias antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amorti-
zaciones) fue de R$ 507 millones, con un indicador de incremento de 20,7% en com-
paración con el mismo período del año anterior. La deuda se redujo en 12,8% y el per-
fil de endeudamiento de la compañía mejoró; a su vez, el capital flotante presentará un
crecimiento estimado de 1,3% en los próximos 12 meses gracias a la conversión del
préstamo del IFC en acciones de CPFL Energia.
Además, un incremento de 4,3% en el consumo de energía del área de opera-
ciones de CPFL Energia y el aumento de 7,2% de la demanda en áreas bajo conce-
sión, indican que hay razones suficientes para crecimiento sostenido y resultados
positivos para SPFL Energia.
Las acciones de la Compañía comienzan a mostrar resultados cuando se le com-
para con el índice de la Bolsa de Valores de Brasil (BOVESPA) y el índice del sector
energético.

44 Companies Circle
Casos 45
Companhia de Concessões Rodoviárias (CCR)
En 1998, los accionistas de Companhia de Concessões Rodoviárias (“CCR”), una
fusión de operaciones de concesiones para el cobro de peaje en las carreteras, estaban al
tanto de la necesidad de generar credibilidad en el mercado para atraer inversionistas a
su negocio, un negocio que requiere gran intensidad de capital; también sabían que no
sería una tarea fácil.
CCR fue creada para atenuar riesgos geográficos y políticos, aportar flexibilidad
financiera y constituir un vehículo permanente para las inversiones en el negocio de las
carreteras de peaje en Brasil. Los accionistas de CCR eran grandes grupos industriales
brasileños que también operaban en el negocio de la construcción, y que, por lo tanto,
eran los principales proveedores para las autoridades de vias en Brasil. Debido a la evi-
dente posibilidad de que surgieran conflictos de intereses que pudieran empañar el
potencial de utilidades para los inversionistas no mayoritarios, CCR enfrentó una ardua
tarea para conseguir credibilidad.

Orígenes del Desafío de CCR

En los años setenta, las compañías constructoras brasileñas formaron consorcios (con-
stituidos y no constituidos en sociedades anónimas) con el fin de ejecutar enormes
proyectos de infraestructura, generación de energía y transporte. Era apenas lógico
que también se crearan consorcios cuando el sector público demostró su ineficacia
para mantener la enorme red vial brasileña. En 1993, se anunció un programa de con-
cesiones en virtud del cual se le ofrecía al sector privado la operación de carreteras de
peaje, el cual se puso en marcha en 1994.
A pesar de que CCR, una sociedad anónima de inversiones, reunió a numerosos
grupos económicos de importancia, sabía que su propia capacidad de inversión no
sería suficiente para reformar y ampliar el sistema de autopistas. Pero ¿cómo podrían
los inversionistas estar seguros de que los administradores y controladores se moti-
varían por generar ganancias para todos los accionistas y distribuirían las utilidades en
forma justa?

46 Companies Circle
 Teniendo en cuenta esta interrogante, los accionistas fundadores contrataron en
1998 a McKinsey, una empresa de consultoría gerencial, quien ayudó a CCR a dis-
eñar una estructura de propiedad orientada a atraer capitales y una estructura organi-
zacional que apoyara sus los planes de negocios. Como se describe más adelante, el
resultado de este trabajo incluyó una invitación a un operador internacional de car-
reteras de peajes para que formara parte del grupo controlador y se desempeñara como
experto en materia de transparencia.

Estructura de Propiedad para Garantizar el Buen Gobierno

Corporativo
La nueva estructura aseguraría que la gerencia y los accionistas se desempeñaran como
inversionistas trabajando en equipo para otorgarle valor al negocio y así desafiar pre-
vias ideas del mercado de que los contratistas sólo operarían una concesión vial con el
fin de asegurarse contratos beneficiosos. Para lograr aún más credibilidad, CCR creó
mecanismos para evaluar todos los contratos relacionados y así asegurar que sólo se
tomarían decisiones que beneficiaran a todos los accionistas de CCR. Una vez esto
establecido, el escenario estaba listo para que CCR cotizara en la bolsa.
A pesar de que los accionistas fundadores pudiesen prometer al mercado que oper-
arían el negocio de acuerdo a los mejores criterios, la credibilidad sólo se lograría con
la presencia de un socio cuyo interés en asegurar que tal promesa se mantuviera fuera
obvio. Este socio se encontró en Portugal—Brisa Auto Estradas de Portugal S.A.—la
cual tiene la concesión de 11 carreteras en su país. Brisa adquirió el 20% de las
acciones de CCR, parte equivalente a aquella en poder de los accionistas fundadores.

Hacer Frente al Fantasma de los Conflictos de Intereses

Sólo quedaba un asunto por resolver para ganar la confianza del mercado: solucionar
el conflicto entre las funciones de constructor y concesionario. La compañía desarrol-
ló mecanismos de protección interna para ejecutar cualquier servicio con terceros rela-
cionados. Todos aquellos contratos por más de R$ 1 millón (aproximadamente US$
400.000) con terceros relacionados y cualquier otro con terceros por más de R$ 2,7
millones (aproximadamente US$ 1 millón) debían ser aprobados por el Directorio.
Además, cualquier contrato por más de R$ 1 millón con un tercero relacionado podría
ser precedido de una evaluación independiente si así lo estimaba uno de los directores
de la compañía. Si aún existían dudas pese a que la evaluación independiente arrojaba
resultados positivos, se formuló una disposición especial según la cual el 25% del
Directorio podría vetar el contrato.
Antes de cotizar en la bolsa, CCR construyó un modelo de gobierno corporativo
en apoyo de la nueva empresa. Se revisaron y reestructuraron las responsabilidades del
Directorio, de los comités y de la gerencia. Se redactó un manual de gobierno corpo-

Casos 47
rativo, el cual delineaba las dinámicas de las relaciones entre las entidades organiza-
cionales. El Directorio se componía de nueve miembros, ocho de los cuales fueron
nombrados en número equitativo por los cuatro accionistas mayoritarios, y el último
era independiente, sin relación con los accionistas ni con la gerencia. Todos los direc-
tores ocupan el cargo por un año con posibilidad de reelección.
Al Directorio lo asisten seis comités: Auditoría, Estrategia, Finanzas, Gobierno
Corporativo, Nuevos Negocios y Recursos Humanos. CCR fue la primera compañía
del país en crear un Comité de Gobierno Corporativo. Este comité propone el mode-
lo de operación del Directorio, su programa de trabajo, el flujo de información con los
accionistas, los ejecutivos y otros partícipes, así como el sistema de evaluación del
Directorio. A la vez, este comité esta a cargo de reevaluar el sistema de gobierno cor-
porativo en forma periódica.

Novo Mercado: el Toque Final

Para completar el diseño de la estructura de capital, CCR tomó la decisión de cotizar en
la bolsa de valores; fue la primera empresa en adherirse en forma voluntaria a los requi-
sitos de cotización propuestos por Novo Mercado, el segmento especial de cotización de
gobierno corporativo de Bovespa, la Bolsa de Valores de Brasil. En Novo Mercado, las
compañías se comprometen a adoptar prácticas de buen gobierno corporativo más allá
de aquellas establecidas en la normativa brasileña, facilitando mayor transparencia y for-
taleciendo los derechos y protecciones de los accionistas no mayoritarios.
El pilar fundamental de los reglamentos de Novo Mercado es que el capital
accionario esté representado solamente por acciones comunes. Además, las empresas
también deben cumplir las siguientes obligaciones:
n Llevar a cabo ofertas públicas de acciones a través de mecanismos que
favorezcan la dispersión del capital y acceso más amplio de inversionistas por
cuenta propia.
n Mantener una cotización mínima en la Bolsa equivalente al 25% del capital.
n Proveer a todos los accionistas las mismas condiciones otorgadas a los
accionistas mayoritarios al momento de transferir las acciones mayoritarias
(derechos de venta preferente de acciones o tag-along).
n Establecer un solo mandato de un año para la totalidad del Directorio.
n Divulgar el balance anual de acuerdo con normas internacionales de con-
tabilidad (GAAP de Estados Unidos o normas internacionales de informes
financieros, IFRS).

48 Companies Circle
 n Incorporar mejoras en el informe trimestral, incluyendo estados financieros
consolidados y revisiones especiales de auditoría.
n Obligación de realizar una oferta de adquisición según criterios de valor
económico en caso de tomar la decisión de retirarse de Novo Mercado.
n Cumplir con las normas de divulgación en la negociación de activos emitidos
por la compañía a nombre de los accionistas controladores o de la gerencia
de la empresa; y
n Arbitrar en caso de conflictos entre accionistas.
Después de que CCR se incorporó a Novo Mercado, dos grupos de los accionistas
originales se retiraron; uno de ellos motivado por la oportunidad de liquidez creada
por la oferta de CCR y el otro porque se alejó por completo del negocio de los pea-
jes. Por lo tanto, la composición del capital social de CCR quedó como se muestra a
continuación:

Resultados
El precio de las acciones de CCR en la IPO de febrero de 2002 fue de R$ 18, lo cual
le otorga a la compañía una capitalización de mercado inicial de R$ 1.500 millones.
En diciembre de 2004, el precio de las acciones llegó a R$ 58,10, con una capital-
ización de mercado de R$ 5.800 millones. El mercado pagó a CCR una prima por sus
políticas de transparencia y derechos igualitarios a todos sus accionistas.
Hoy día, CCR continúa mejorando su modelo de gobierno corporativo mientras
genera valor para todos los accionistas. Lo que surgió de esta iniciativa de buen gobier-
no corporativo fue un indudable ejemplo de éxito: CCR es el principal operador de
concesiones de carreteras de peajes de Brasil con seis autopistas que representan el 15%
de la red vial del país, aproximadamente 1.452 kilómetros de carreteras y más del 41%
del ingreso total de este sector. En 2004, CCR registró ingresos netos por R$ 1.463
millones, generando efectivo operacional de R$ 759 millones.

Casos 49
Natura
En reuniones de negocios con los fundadores de la compañía—Antonio Seabra,
Guilherme Leal y Pedro Passos—la misma pregunta surgía una y otra vez: “¿Cuándo
cotizará Natura en la bolsa?” La compañía empezó a funcionar a fines de la década de
los 60 en un pequeño almacén con un capital inicial equivalente al precio de un
Volkswagen Escarabajo. En el año 2000, Natura ya fijaba nuevos estándares en la indus-
tria y en la cultura de negocios del país.
Natura ya era considerada una historia de éxito; era líder en su industria, una de las
cinco marcas más valiosas de Brasil y exhibía crecimiento constante tanto en los már-
genes de venta como en EBITDA (ganancias antes de intereses, impuestos, deprecia-
ciones y amortizaciones).
Ante los ojos del mercado, ¿cómo se podría coronar todo este éxito? Cotizando en la
Bolsa. Pero los fundadores de Natura esperaban más que una simple oferta pública ini-
cial. La compañía generaba dinero suficiente para mantener y expandir el negocio. La
forma en que los accionistas mayoritarios manejaban la empresa inspiraba confianza en
el mercado, atraía buenos empleados y cautivaba a los consumidores. ¿Quién podría
pedir más? Ciertamente, los exigentes fundadores de Natura.
La decisión de cotizar en la Bolsa no nacía de una necesidad financiera, pero de un
profundo deseo de perpetuar no sólo las operaciones de Natura, sino también su
forma de hacer negocios. Por mucho tiempo, el éxito financiero fue sólo una parte de
la misión de Natura. La compañía estaba orientada hacia un triple objetivo final:
cuando evaluaba su desempeño, la gerencia consideraba la responsabilidad corporati-
va social y medioambiental tanto como los resultados financieros. Los dueños de
Natura querían asegurarse de que su manera de administrar la compañía perdurara en
el tiempo.
Cuando Natura comenzó a cotizar en la Bolsa, se inició una nueva era en los merca-
dos de capital brasileños. La exitosa oferta inicial de acciones de la compañía fue una
señal de que el mercado acogería a empresas con buena gobernabilidad, incluso cuando
la economía enfrentara un período difícil.

50 Companies Circle
 El Comienzo
Natura es la compañía brasileña líder en el sector de cosmética, higiene personal y
productos de perfumería. Comprometida con la calidad de sus relaciones con aquel-
los cuyos intereses giran alrededor de la compañia, Natura estableció un modelo de
negocios de desarrollo sostenible enfocado en la innovación y el mejoramiento con-
stante de sus productos.
Desde su lanzamiento en 1969, la empresa mantiene una ferviente visión sobre sus
productos. La compañía percibe el aprender sobre cosmética como una forma de
lograr conocimiento propio y un poder de transformación en la vida de las personas.
Diez años después, la compañía tomó la decisión de vender los productos directa-
mente a sus clientes, estrategia que demostró ser uno de los principales motivos de su
constante éxito. La empresa creció en forma estable durante la década de los ochenta,
y luego experimentó un gran proceso de reestructuración.
A mediados de los noventa, Natura se expandió al extranjero abriendo centros de
distribución en países vecinos como Argentina, Chile y Perú.
El llamado tercer ciclo de la compañía comenzó en el año 2000 con grandes inver-
siones en infraestructura y capacitación y la construcción de un complejo de fábricas,
oficinas, departamentos de investigación y desarrollo y entretenimiento. A la vez, la
empresa lanzó su línea Ekos, un nuevo concepto de productos florales provenientes
de la biodiversidad del Amazonas recolectados en forma sostenible.

External Board of Annual Report 100% tag along

Auditors Directors Human rights
Resouces One class of shares
Committee with voting rights

1989 1981 1998 1999 2001 2003 2004

Beliefs and Audit and Best Annual

Values Risk Report Issued
Management by a Private
Committe Company
(ABRASCA)1
Notes: 1. Brazilian Listed Companies Association

Casos 51
Un Sólido Camino Hacia un Gobierno Corporativo
Natura cuenta con una substanciosa historia tras su trayectoria hacia buenas prácticas
de gobierno corporativo. Desde el comienzo, sus tres mandos supremos han concen-
trado sus esfuerzos en perpetuar la compañía y decidieron llevar a cabo acciones que
incrementaran la credibilidad del mercado en la empresa, apoyando su desempeño a
través de una gerencia competente y, en general, creando un ambiente participativo y
democrático.
Cuando por fin Natura decidió cotizar en la Bolsa, la compañía ya había avanza-
do un largo trecho en la tarea de llevar a cabo buenas prácticas y contaba con una
plataforma de gobernabilidad muy bien estructurada. Sus informes financieros se
preparaban siguiendo criterios internacionales, el Directorio incluía directores exter-
nos, el Comité de auditoría era presidido por otro director externo y se había creado
un Departamento de relaciones con los inversionistas.
Cuando Natura analizó dónde cotizar sus acciones, la decisión era clara. La empre-
sa decidió adherirse voluntariamente a los requisitos de cotización de Novo Mercado,
el segmento especial sobre gobierno corporativo más exigente de BOVESPA, la Bolsa
de Valores de Brasil. En Novo Mercado, las compañías acuerdan adoptar prácticas de
gobierno corporativo más allá de las recomendadas por la legislación brasileña, lo que
redunda en mayor transparencia y fortalecimiento de los derechos de los accionistas
minoritarios. Las compañías que adhieren a Novo Mercado sólo pueden emitir
acciones con derecho a voto y deben garantizar derechos de venta preferente de
acciones (tag-along) en caso de que se transfiera una participación mayoritaria.

Un Momento Crucial para los Mercados de Capital Brasileños

Las acciones de Natura se lanzaron en Novo Mercado en mayo de 2004, justo cuan-
do la economía brasileña—y los mercados internacionales—pasaba por un difícil
momento. El índice BOVESPA había caído 14% en términos del dólar, e incluso el
Dow Jones cayó 3%. Pero el mercado demostró que podía reconocer el valor de un
negocio sólido que ofrecía buena gobernabilidad y, por lo tanto, menos riesgos para
los inversionistas.
La oferta pública inicial de Natura fue todo un éxito: atrajo alrededor de 5.000
inversionistas y la demanda por las acciones superó 14 veces la cantidad ofrecida. Esta
demanda ayudó a elevar el precio de las acciones en el período posterior a su emisión
dando como resultado una ganancia de 18% en el primer día. Incluso antes de la ofer-
ta pública inicial, la demanda por las acciones de Natura parecía fuerte; durante una
gira internacional de muestreo previa a la oferta, el número de solicitudes (174)
superó la cantidad de inversionistas visitados (170). La oferta pública inicial de la
compañía, la primera en Brasil desde enero de 2002, también significó el comienzo
de un renacimiento del mercado accionario del país.

52 Companies Circle
Resultados
El compromiso de Natura con sus inversionistas, sus confiables prácticas de gobernabili-
dad y su profunda preocupación por el desarrollo sostenible de sus procesos condujeron
a resultados operacionales extraordinarios. Las ventas crecieron 33% en el año 2004,
alcanzando R$ 2.500 millones, lo que significó un crecimiento de 117% durante los tres
últimos años. Las operaciones en el resto de América Latina también evolucionaron en
forma importante con un crecimiento, en dólares, de 52% para el primer año y 107%
durante los tres últimos años. Por su parte, el mercado accionario nacional aumentó de
17,1% en el año 2003 a 18,9% en el año 2004.
Natura finalizó el año 2004 con un margen EBITDA de R$ 431,7 millones, 46%
más alto que el año 2003. La generación de efectivo bruto de la empresa alcanzó los R$
385,6 millones, 60,6% más que en el año 2003. En abril de 2005, las acciones de Natura
aumentaron en 115%, en comparación con un incremento de 31% en el índice
BOVESPA (Ibovespa) durante el mismo período.

Casos 53
NET
Para los dueños de NET Serviços de Comunicação (“NET”), fue relativamente fácil la
decisión de incorporarse, en junio del año 2001, al Nivel 1 de Novo Mercado, el seg-
mento de cotización especial para gobierno corporativo de BOVESPA, la Bolsa de
Valores de Brasil. Los dueños de NET en ese momento—Organizações Globo, el grupo
de comunicaciones más importante de Brasil, BRADESPAR, BNDESPAR y Microsoft
—compartían la visión de los beneficios que podría significar para NET, el principal
operador de servicio de televisión pagada de Brasil, tal demostración de compromiso
con los principios de transparencia e información.
Pero cuando llegó el momento de considerar el siguiente paso y unirse al Nivel 2
de Novo Mercado, los desafíos eran otros, pues este paso significaba que NET tendría
que cumplir con criterios de gobierno corporativo aún más estrictos. Debido a que el
escenario macroeconómico había cambiado desde el año 2001, era obvio que la empre-
sa necesitaría capitales frescos para cumplir con sus obligaciones y consolidar su crec-
imiento. La incorporación al Nivel 2 ayudaría a los inversionistas extranjeros y a los
organismos de clasificación de crédito a mejorar su opinión sobre la empresa; por ello,
los inversionistas BNDES y BRADESPAR pidieron realizar cambios en el acuerdo de
accionistas con el fin de mejorar los estándares de gobierno corporativo y llamar la
atención de nuevos inversionistas. BNDES y BRADESPAR también querían asegurar
que la estructura de gobierno corporativo fortalecería las funciones básicas de la com-
pañía en el largo plazo.
Luego de que los propietarios y la gerencia de NET discutieron el futuro papel que
cumplirían los accionistas mayoritarios, se estableció el compromiso de llegar al Nivel 2
cumpliendo los requisitos necesarios en junio de 2002. La gerencia de la compañía
desempeñó un papel fundamental convenciendo a los dueños sobre la importancia de
reformar el gobierno corporativo y sobre el gran aporte que esto significaría para el valor
de mercado y financiero de NET. La gerencia también trabajó estrechamente con los
miembros del Directorio con el fin de identificar las tendencias de mercado que justifi-
carían mejorar los criterios de gobierno corporativo; en conjunto, recopilaron recomen-
daciones de inversionistas institucionales para llevar a cabo las reformas teniendo en
cuenta su impacto en las operaciones de NET.

Qué Motivó a NET a Reformar la Gobernabilidad

Con operaciones en 44 grandes ciudades del país, entre otras Sao Paulo, Rio de
Janeiro, Belo Horizonte, Puerto Alegre y Brasilia, con una base de suscriptores de 1,4

54 Companies Circle
millones de clientes, la red de cable de NET supera los 35.000 kilómetros y llega a
alrededor de 6,5 millones de hogares.
La estrategia de NET se funda en el mejoramiento permanente de los estándares
de satisfacción del cliente y de gestión de la estructura de capital, con énfasis en altas
normas de gobierno corporativo y atención especial en mantener el liderazgo del sec-
tor de la televisión pagada a través de la consolidación y el crecimiento orgánico.
La necesidad de buscar capital externo para financiar la construcción de nuevas
obras de infraestructura a mediados de los noventa, le dio a NET el empuje inicial
para introducir buenas prácticas de gobernabilidad. Para ese entonces, la empresa
ofrecía sus acciones tanto en el mercado brasileño como en el estadounidense y
aumentó la deuda a largo plazo en el mercado internacional de bonos.
En los años 1993 y 1994, dos nuevos socios inversionistas, Globopar y Ralph
Partners II, se unieron al socio original, Antônio Dias Leite. En el año 1996, cada uno
de estos socios contaba con 33,3% de las acciones. En 1999, BNDES y BRADESPAR
adquirieron importantes intereses en la compañía y se incorporaron al grupo mayori-
tario. El hecho de que BNDES y BRADESPAR hayan adquirido, respectivamente,
casi el 14% y el 8% de las acciones con derecho a voto generó bastante polémica entre
los accionistas y, a la vez, entre los accionistas y la gerencia. Ambos inversionistas man-
ifestaron que para seguir invirtiendo en el negocio era vital contar con un marco de
gobierno corporativo bien definido.
A medida que el negocio maduraba y crecía la necesidad de atraer más inversion-
istas con experiencia en el ámbito de las telecomunicaciones, se hizo evidente que los
avances logrados en cuanto a gobernabilidad implicaron ventajas competitivas para la
empresa a la hora de buscar inversionistas/asociados técnicos. En el momento de lle-
var a cabo esta búsqueda, la empresa ya era conocida y cotizaba sus acciones en la
Bolsa de Valores de Brasil (BOVESPA), Nasdaq y Latibex y, como se describe más
adelante, ya había clasificado para entrar al Nivel 2 de Novo Mercado, pues había
logrado niveles de transparencia de nivel internacional y había concedido 100% de
derechos de venta preferencial de acciones (tag-along) a todos sus accionistas en caso
de que se produjeran cambios en el control de la empresa.
Finalmente, luego de hablar con algunos posibles inversionistas, Globo llegó a un
acuerdo con Telmex, empresa que se convirtió en accionista en marzo del año 2005.
Debido a que Telmex adquirió una parte importante de las acciones, BNDES y
BRADESPAR abandonaron el grupo mayoritario. Pocos meses después,
BRADESPAR vendió su parte y BNDES permaneció como inversionista de la
empresa y es ahora el mayor accionista fuera del grupo mayoritario; su función es
velar por los intereses de los accionistas minoritarios en el Directorio y en la audi-
toría interna.

Casos 55
 Debido que la empresa ya aplicaba altos estándares de gobierno corporativo, el
grupo minoritario de accionistas puede vigilar el desempeño de la compañía en forma
transparente. Asimismo, las normas de gobierno corporativo aseguran que las deci-
siones en torno asuntos estratégicos de la compañía sigan un proceso equilibrado.

Nivel 2 de Novo Mercado

En el año 2002, nuevas actividades que aumentaron el capital social desencadenaron
una segunda oleada de medidas vinculadas con la gobierno corporativo, lo que llevó
a la compañía a integrarse el Nivel 2 de Novo Mercado. A partir de ese momento,
NET se convirtió en una empresa pionera en reforzar la transparencia en sus rela-
ciones con los mercados de capitales. Como resultado, los inversionistas financieros
obtuvieron la capacidad de vetar ciertas decisiones en asuntos clave; a la vez, se
extendieron los derechos totales de venta preferencial de acciones (tag-along) a todos
los accionistas (con o sin derecho a voto), junto con la aplicación de otros requisitos
impuestos por Novo Mercado. Además, NET aumentó su capacidad de cotización de
acciones a casi 50%.
Un año después, se creó un comité de divulgación para decidir sobre temas rela-
cionados con las comunicaciones y la información. Además, la gerencia comenzó a
emitir formularios 302.
En 2004, se introdujo un proyecto para cumplir plenamente con la ley Sarbanes-
Oxley a fines de 2005; asimismo, se implementó un nuevo grupo de control interno
y se modernizó la función de auditoría interna de la empresa, la que ahora informa
directamente al Directorio.
También en el año 2005, se implementó una Fiscalía interna, con atribuciones
para realizar funciones de comité de auditoría y para asegurar el cumplimiento de los
requisitos dictados por la ley Sarbanes-Oxley. Los tres miembros son completamente
independientes y uno de ellos fue elegido por el grupo de accionistas minoritarios.

Resultados
No es tarea sencilla el precisar qué es lo que determina el valor de una empresa en el
mercado de acciones; sin embargo, es difícil pasar por alto que el impresionante crec-

56 Companies Circle
imiento general del valor de mercado experimentado por NET se debe a la aplicación
de normas de gobernabilidad más estrictas.
En junio de 2005, el valor de mercado de NET alcanzó R$ 2.500 millones, con
US$ 90 millones en ganancias antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amor-
tizaciones. En el primer semestre de 2005, la compañía registró un margen de 30%.
NET ha visto crecer su estructura de capital y busca oportunidades de crecimiento
desde una posición financiera muy estable. Gracias a que el mercado reconoce estas
mejoras, dos grandes inversionistas institucionales han declarado en forma pública ser
titulares de más del 5% de las acciones preferenciales, lo cual no sólo demuestra su
apoyo a la estrategia actual de la compañía, sino que también su conformidad con la
nueva estructura de gobernabilidad de la empresa.
NET cree que el mercado será quien dicte sus próximos pasos para mejorar su gob-
ierno corporativo. En este sentido los accionistas han hecho evidente su compromiso
a forjar un buen gobierno corporativo y probablemente apoyen todos los esfuerzos de
la compañía por mantener su liderazgo.

Casos 57
Suzano
Desde sus inicios, el Grupo Suzano se ha regido por los principios básicos de excelen-
cia en gestión: responsabilidad, compromiso con la satisfacción del cliente y respeto
por las personas, la comunidad y el medio ambiente. Todos estos son elementos cen-
trales de la filosofía heredada de sus fundadores, Leon Feffer y su hijo, Max Feffer,
quienes dirigieron la compañía hasta el año 2001.
Recientemente el Grupo Suzano ha introducido estrictos criterios de gobierno cor-
porativo, según lo que hoy significa este concepto en el mundo empresarial. La
empresa comenzó ejecutando mejores prácticas de gobierno corporativo como resul-
tado de un amplio proceso de renovación que tuvo lugar en el año 2001 cuando
Suzano Papel e Celulose adquirió los intereses de Cia. Vale do Rio Doce en Bahia Sul
y dio uno de los pasos más importantes en pos de la estrategia de crecimiento del
Grupo.

Cambios en Gobierno Corporativo como parte de un Proceso de

Renovación Total
A medida que avanzaban los planes de expansión de Suzano y la gerencia del Grupo
enfrentaba el desafío de llevarlos a cabo sin la presencia de sus fundadores, Suzano se
percató de la necesidad de contar con un nuevo modelo de gestión para su negocio.
Para garantizar la continuidad de la empresa, fue vital implementar un modelo de
gestión y criterios de gobierno corporativo profesional independientes del grupo
familiar mayoritario y en compromiso con los planes de crecimiento de la compañía.
Este proceso comenzó en el año 2002 con el cambio en la gerencia de Suzano Papel
e Celulose.
Al año siguiente, se completó la transformación del modelo de gestión del Grupo
con la creación de la sociedad de inversiones Suzano, la cual entregaba a los accionistas
mayoritarios una plataforma profesional destinada a supervisar tanto las actividades
del negocio del papel como de la celulosa y la petroquímica, al tiempo que se
establecían políticas empresariales en términos de planificación, presupuesto, audi-
toría, evaluación del desempeño y desarrollo de liderazgo.
Sortear con éxito el desafío de crecer en dos industrias con gran intensidad de cap-
ital requiere estándares aún más altos de gobierno corporativo. Acceder al mercado de
capitales es una herramienta esencial de la estrategia financiera del Grupo e implica

58 Companies Circle
responder a aún más demandas de los inversionistas por modernas prácticas de gob-
ierno corporativo, lo cual fortalece la creación de valor para los accionistas.
En consecuencia, la excelencia en gobierno corporativo se incorporó a la filosofía
del Grupo siguiendo el ejemplo de los principios de gestión de calidad que han sido
los pilares de Suzano desde su fundación. En conjunto con los dos otros pilares de los
valores del grupo Suzano: innovación y responsabilidad social, Gobierno corporativo
es un ingrediente esencial para lograr sostenibilidad.

Los Cambios
a) Suzano Papel e Celulose SA
La incorporación de mejores prácticas de gobierno corporativo por parte del Grupo
Suzano comenzó con el Directorio de la compañía de papel y celulosa. El Presidente
del Directorio ya no es el Gerente General de la empresa. Ningún miembro del
Directorio pertenece a la gerencia principal y el vínculo entre el Directorio y la geren-
cia está establecido por medio de un Comité administrativo. A su vez, el Comité de
estrategia está a cargo de la planificación estratégica y supervisar su implementación.
En la reciente reestructuración organizacional, Suzano Papel e Celulose adoptó
un modelo de administración por unidades comerciales, con los siguientes objetivos:
(i) Mayor enfoque en el cliente, por medio del fortalecimiento de las
relaciones con los clientes y mayor agilidad para satisfacer sus
necesidades, tanto en términos de productos como de servicios,
(ii) Responsabilidad por los resultados, con una división clara y
transparente de las responsabilidades, junto con el compromiso
de la unidad comercial con los resultados, con la agilización de la
toma de decisiones y la reducción de gastos y costos opera-
cionales, y
(iii) Desarrollo de liderazgo a través de una estructura simplificada y
con mayor delegación de autoridad que estimule un compor-
tamiento emprendedor.
En el año 2003, Suzano Papel e Celulose cotizó sus acciones en el Nivel 1 del
segmento especial de gobierno corporativo de la Bolsa de Valores de Brasil
(BOVESPA) y logró su objetivo de cumplir con las expectativas del mercado por
medio de su exitosa oferta pública inicial de R$ 442 millones.
b) Suzano Petroquímica SA
Suzano Petroquímica posee algunas características específicas en términos de
administración y gobierno corporativo. Hasta agosto de este año, la relación entre la
gerencia y el Directorio estaba garantizada por la presencia de representantes de la
sociedad de inversiones en la gerencia superior, lo que implicaba reducción de costos,

Casos 59
rápida implementación del posicionamiento estratégico y administración más efi-
ciente de la cartera de participaciones en el capital.
Luego de la adquisición de Polibrasil y su transformación en una compañía opera-
cional, Suzano Petroquímica implementará el mismo modelo gerencial adoptado por
Suzano Papel e Celulose, pero con una fase intermedia para asegurar la fusión armóni-
ca de ambas culturas.
En noviembre de 2004, Suzano Petroquímica se incorporó al Nivel 2 del segmen-
to especial de gobierno corporativo de la Bolsa de Valores de Brasil y adoptó medidas
de gobierno corporativo adicionales aún más estrictas que aquellas impuestas por las
normativas de BOVESPA para las compañías pertenecientes al Nivel 2 de Novo
Mercado. Suzano Petroquímica se convirtió en la primera corporación familiar y en
la primera empresa del sector petroquímico en pertenecer al Nivel 2.
En caso de venta o fusión de la compañía, todos los accionistas minoritarios tienen
derecho a vender sus acciones a 80% del precio recibido por el grupo mayoritario.
Este derecho de venta preferente de acciones o tag-along supera el mínimo de 70%
requerido por el Nivel 2 de BOVESPA. Además, los accionistas minoritarios tienen
derecho a una oferta pública al valor económico en caso de que la compañía deje de
estar registrada en el Nivel 2. Asimismo, las compañías que pertenecen a este nivel
acordaron someter los conflictos entre accionistas a arbitrajes privados a través de la
Cámara de Arbitraje de la Bolsa de Valores de Brasil.
Suzano Petroquímica comenzó su reposicionamiento en el mercado de capitales en
el segundo semestre de 2004. Desde entonces, la compañía lleva a cabo actividades
canalizadas a mejorar la transparencia además de medidas destinadas a fomentar la liq-
uidez de las acciones. También se contrataron los servicios de un ”market maker” para
asistir en la comercialización cotidiana, se estableció un departamento de relaciones
con los inversionistas y se creó un sitio Web para abrir un canal de comunicación
directo entre la empresa y el mercado de capitales.
La oferta accionaria de Suzano Petroquímica se completó en diciembre del año
2004 y significó un importante paso hacia el aumento de la liquidez. Además, el cap-
ital flotante susceptible a compra inmediata aumentó al 27% del capital total y al
47% del capital sin derecho a voto, lo que permitió mayores transacciones diarias, así
como también aumentar y diversificar la base de accionistas de la compañía.
En ambas compañías del Grupo Suzano, el Directorio se compone de nueve miem-
bros—más de lo que recomienda la ley brasileña sobre empresas. Los miembros
incluyen por lo menos dos directores independientes, aparte de los representantes de
los accionistas minoritarios y cada uno ejerce su mandato durante un año. El equilib-
rio de los derechos entre las diferentes clases de accionistas es otro asunto digno de
mención en la estructura de gobierno corporativo del Grupo Suzano. En ambas com-
pañías, el accionista mayoritario renunció al derecho legal conforme al cual el represen-

60 Companies Circle
tante del grupo minoritario en el Directorio es elegido de una lista de tres candidatos
compuesta por el grupo mayoriatrio. En su lugar, se realiza una votación directa y sep-
arada para elegir al representante en el Directorio de los accionistas sin derecho a voto
que posean al menos el 10% del capital total. Estos accionistas minoritarios cuentan
con representación permanente en el Concejo Fiscal creado por ambas compañías.
El grupo también implementó políticas diseñadas para alinear los incentivos ejec-
utivos con los objetivos de la compañía y aquellos de sus accionistas. Se establecieron
metas de compensación a largo plazo basándose en la rentabilidad de los accionistas,
el desempeño de las acciones y la marcha del negocio en comparación con sus pares.

Los Resultados
La modernización del modelo de gestión y la adopción de buenas prácticas de gobier-
no corporativo en conjunto con una estrategia a largo plazo para el mercado de capi-
tales tuvieron un impacto claro en el valor económico tanto de las compañías papel-
eras y de celulosa como de la compañía petroquímica.
Suzano Papel e Celulose aumentó su capitalización de mercado de R$ 333 mil-
lones, en el año 2002, a R$ 1.500 millones a fines del año 2004. El volumen prome-
dio diario de comercialización de las acciones cotizadas, influenciado también por el
capital flotante luego de la oferta pública, subió desde menos de R$ 1 millón en 2003
hasta aproximadamente R$ 6 millones en el año 2004. Por otra parte, la compañía
forma parte del índice IBRX 50 desde septiembre de 2004.
El valor de las acciones de Suzano Petroquímica aumentó en 119% en 2004, el doble
de lo logrado por IBOVESPA (Índice de la Bolsa de Valores de Brasil) y su capitalización
de mercado incrementó de R$ 671 millones a R$ 1.500 millones durante el mismo
período. El volumen promedio diario de comercialización de las acciones cotizadas cre-
ció desde R$ 104.000 en el año 2003 hasta R$ 642.000 en el año 2004. Luego de la
siguiente oferta de acciones, este promedio sobrepasó los R$ 2 millones, lo que hizo
posible que la compañía ingresara al índice IBRX 100 en enero del año 2005.
En ambas ofertas de acciones complementarias, la gerencia introdujo nuevos
mecanismos para promover la participación de inversionistas individuales. Con el fin
de impulsar este objetivo se formó un innovador sindicato de corredores con comi-
siones vinculadas al número de órdenes recibidas de parte de individuos. Esta estrate-
gia se convirtió en un punto de referencia para posteriores transacciones accionarias
en el mercado Brasilero.

El Futuro
El reposicionamiento en el mercado de capitales de las dos compañías, Suzano Papel e
Celulose y Suzano Petroquímica, apenas comienza y es parte de la filosofía de sostenibili-

Casos 61
dad corporativa del Grupo. Se trata de una decisión estratégica fundada en el supuesto de
que la sostenibilidad del negocio no depende en forma exclusiva de la rentabilidad, sino
que tiene que ser anhelada por todos los involucrados. El mercado de capitales está ínti-
mamente relacionado con la sostenibilidad ya que contribuye a financiar crecimiento,
reducir los costos de capital, mejorar la imagen institucional y proveer un mecanismo de
salida para los accionistas mayoritarios a lo largo del tiempo.
Las mejores prácticas de gobierno corporativo son aquellas que más adecuan los intere-
ses hacia la meta final. La construcción de un marco de gobierno corporativo necesaria-
mente tiene que ser dinámica ya que debe adaptarse a las peculiaridades y especificaciones
de cada momento.
En el futuro cercano, una de las metas del Grupo Suzano es la estructuración de un
Modelo de Auditoría corporativo. Los grupos de auditores internos ya están informando
en forma directa a sus respectivos Directorios, lo que asegura mayor independencia.
Para fomentar el desarrollo del mercado brasileño de capitales y atraer más inversion-
istas a la Bolsa de Valores, el Grupo Suzano, en asociación con otras compañías e institu-
ciones, fundó el Instituto Nacional de Inversionistas (INI) con el objetivo de suministrar
conocimientos actualizados y educar a los individuos en torno al mercado de acciones a
través de la creación de clubes de inversión.

62 Companies Circle
Ultrapar
Conciliar el futuro de la empresa con las incertidumbres familiares e intereses posible-
mente opuestos: éste era el desafío que enfrentaba Peri Igel, hijo del fundador del conglom-
erado químico Ultrapar con sede en Brasil. Para sortear este obstáculo con éxito, a medi-
ados de los ochenta Igel llevó a cabo un conjunto de iniciativas de gobierno corporativo
sin precedente, aun cuando la expresión gobierno corporativo era todavía desconocida.
En 1984, el Sr. Igel emitió una cantidad limitada de acciones para los gerentes de la
compañía como parte de un contrato de empleo a 20 años. Su objetivo era alinear los
intereses de los gerentes con aquellos de los accionistas para asegurar que con el tiempo
estos nuevos propietarios/ejecutivos ayudarán a construir una empresa sólida. A este
nuevo proceso inicial de gobierno corporativo le siguió en la década posterior una oferta
pública inicial de nivel internacional y fue reafirmado un año después cuando Ultrapar
entregó derechos de venta preferencial de acciones (tag-along) a todos los accionistas.

El Largo Camino Hacia la Buena Gobernabilidad

En los primeros 15 años, luego de que el Sr. Igel lanzara su iniciativa, la compañía
puso en marcha una nueva estructura de capital con el objeto de proteger el negocio
de cualquier conflicto a futuro con la familia de los dueños. Se incorporaron
accionistas minoritarios, quienes ayudaron a mantener el impulso de la nueva estruc-
tura. Debido a que la organización operaba en varios negocios aislados simultánea-
mente, el entorno era propicio para la duplicación de estructuras e incremento de cos-
tos. Conscientes de este riesgo, la gerencia comenzó a vender bienes secundarios y se
deshizo de los negocios menos rentables para finalmente consolidar la empresa.
El siguiente paso era cotizar en la bolsa, lo cual sucedió en 1999. La oferta públi-
ca inicial fue considerada un paso muy importante en el éxito de la empresa ya que le
impuso disciplina y la obligó a concentrarse en la creación de valor. Además, el plan
de cotizar en la bolsa fue diseñado con el último fin de facilitar la liquidez de la famil-
ia y la gerencia sin afectar los negocios de la compañía.

Escuchar a los Inversionistas

Un año después de la oferta pública inicial, la empresa otorgó derechos de venta prefer-
encial de acciones (tag-along) a todos los accionistas, con lo cual se garantiza el trato equi-
tativo a los accionistas minoritarios en caso de que se produzcan cambios en el control de
la empresa. La decisión se fundó en el entendimiento de que para ser una verdadera

Casos 63
empresa que cotice en la bolsa era necesario alinear los intereses de los inversionistas exter-
nos con aquellos del grupo mayoritario. Esta iniciativa diferenció a Ultrapar de la may-
oría de las empresas del país. Sólo al año siguiente una nueva ley empresarial exigió la
aplicación de derechos de venta preferencial de acciones (tag- along). Aún así, la ley lim-
itaba tales derechos al 80%, y sólo eran necesarios en el caso de las acciones comunes con
derecho a voto; sin embargo, Ultrapar garantizaba derechos por el 100% del precio de la
oferta a los titulares de todas las clases de acciones con y sin derecho a voto.
Al mercado le tomó cierto tiempo reconocer que Ultrapar estaba llevando a cabo una
reforma seria de su gobierno corporativo. Los precios de las acciones de Ultrapar
enfrentaron bastantes dificultades en los primeros años en que se cotizaron en la bolsa.
Sin embargo seis años después, en la siguiente oferta, la reacción del mercado cambió por
completo y el valor de la empresa coincidía con los indicadores del mercado brasileño.

El Proceso de Gobernabilidad Empresarial

La estructura y los procesos de gobierno corporativo de Ultrapar buscan alinear los
intereses de los ejecutivos con aquellos de los accionistas. La compañía se guía por su
creencia en que un sistema de gobierno corporativo eficaz es la base para la confianza
que caracteriza el propio funcionamiento de una economía de mercado. Por ejemplo,
como parte de su reforma de gobierno corporativo gobernabilidad, la compañía
igualó el manejo de dividendos entre los accionistas comunes y los preferenciales.
El principio de alineamiento también llevó a la empresa a establecer un sistema de
compensación de los ejecutivos vinculado con la generación de valor para los
accionistas. Desde el año 2002, los bonos de los ejecutivos están ligados al desempeño
del valor económico agregado de cada unidad comercial. Además, para asegurar que
los gerentes recientemente contratados se desempeñen también como socios de la
empresa, se implementó un plan de compensación de acciones a largo plazo que uti-
liza acciones preferenciales conservadas en tesorería.
Para Ultrapar, el Directorio es un mecanismo primordial de gobierno corporativo.
El directorio se compone de siete miembros de los cuales cuatro son Directores inde-
pendientes no ejecutivos y dos altos ejecutivos. En el año 2002, la compañía concedió
a los accionistas minoritarios el derecho de elegir miembros del Directorio, disposi-
ción que las empresas brasileñas no están obligadas a cumplir hasta el año 2006. A
partir de la próxima Asamblea General, los accionistas minoritarios no estarán oblig-
ados a elegir un Director de una breve lista con los nombres de los tres nominados
por los accionistas mayoritarios, sino que podrán elegir sin restricción alguna. La ini-
ciativa es poco común en Brasil y constituye una demostración del compromiso de
proteger los intereses de los accionistas minoritarios.
Un Código de Ética fue elaborado para ser seguido por todos los profesionales y
estructuras de la empresa. Este código busca reducir el nivel de subjetividad al inter-

64 Companies Circle
pretar los principios éticos; formalizar un patrón de conducta profesional, incluyendo
el manejo de conflictos de interés; y garantizar que las inquietudes de eficiencia, com-
petitividad y rentabilidad otorguen también la debida atención a una conducta ética.
El paso más reciente de Ultrapar en camino hacia el buen gobierno corporativo fué
su decisión de incorporarse al Nivel 1 de Gobierno Corporativo del BOVESPA, lo
cual tuvo efecto el el 2 de octubre de 2005. Aunque Ultrapar ya era parte del ITAG
(Indice de Acciones con Tag Along Diferenciado), su incorporación al Nivel 1 significó
la adición de la compañía al IGC (Indice de Acciones con Gobierno Corporativo
Diferenciado).

Resultados
Hoy en día, Ultrapar Participações S.A. es uno de los conglomerados más exitosos de
Brasil. Reúne a tres compañías diferentes, cada una con una posición prominente en
su respectivo segmento: Ultragaz, líder brasileño en el mercado de la distribución de
gas de petróleo licuado (GPL), dispone del 24% de las acciones del mercado;
Oxiteno, el mayor productor de productos químicos especiales de Brasil, es el único
fabricante de óxido etílico y derivados en el área del Mercosur (abarcando Brasil,
Argentina, Paraguay y Uruguay); y Ultracargo, el mayor proveedor de servicios inte-
grados de transporte terrestre, almacenamiento y manejo de químicos y combustibles.
Las ganancias netas combinadas de estos tres negocios en el año 2004 se calcularon
en R$ 4.800 millones, con margen de ganancias antes de intereses, impuestos, depre-
ciaciones y amortizaciones (margen EBITDA) de R$ 737 millones, e ingresos netos
de R$ 414 millones. Desde 1998 (año base para la oferta pública inicial de la com-
pañía), Ultrapar registra un promedio anual de crecimiento compuesto de 27% en
términos de EBITDA y 45% en términos de ingresos netos.

El Futuro
Ha llegado el momento de empezar a pensar en gobierno corporativo en forma más
seria. Actualmente, Ultrapar está trabajando para cumplir con los requisitos corre-
spondientes de la ley Sarbanes-Oxley dentro del plazo determinado. La empresa ya
incorporó obligaciones materiales de carácter contractual y la inclusión de opera-
ciones fuera del balance en sus informes financieros. Asimismo, la compañía creó una

Casos 65
fiscalía, la cual también actuará como comité de auditoría en conformidad con los
requisitos de la ley Sarbanes-Oxley. Esta fiscalía cuenta con cinco miembros, dos de
los cuales representan a los accionistas minoritarios.
Con la aplicación de normas de correcto gobierno corporativo, Peri Igel ha pavi-
mentado el camino de Ultrapar hacia un desempeño fuerte y constante. Los procesos
hoy en marcha mantendrán a la empresa en un sendero de crecimiento exitoso y
rentabilidad garantizada.

66 Companies Circle
El Círculo de Empresas
El Círculo de Empresas de la Mesa Redonda Latinoamericana de Gobierno
Corporativo fue creado por la OCDE, la IFC y sus miembros fundadores en una
reunión convocada por BOVESPA, celebrada en Sao Paulo en mayo de 2005. El
Círculo reúne a empresas líderes con experiencia práctica en poner en marcha buenas
prácticas de gobierno corporativo en el contexto latinoamericano. Sus objetivos son:
1) compartir entre sus miembros y con la comunidad empresarial latinoamericana
soluciones prácticas a los desafíos de buen gobierno corporativo que éstas enfrentan
en la región; y 2) contribuir a la Mesa Redonda con las perspectivas y experiencias de
ejecutivos y directores que han emprendido con éxito medidas de reforma de buen
gobierno corporativo en el seno de sus propias empresas. Representantes del Círculo
podrán participar en las reuniones plenarias de la Mesa Redonda. Del mismo modo,
los miembros del Círculo han acordado emprender programas colectivos de difusión
de buenas prácticas por medio de publicaciones, reuniones de miembros, diálogos con
representantes de la comunidad de inversionistas y otros actores interesados.

Companies Circle Contacts:

Cemento Argos Natura
Carlos R. Yepes Helmut Bossert
General Counsel Investors Relations Manager
cyepes@grupoargos.com helmutbossert@natura.net
www.argos.com.co www.natura.net
Buenaventura NET
Daniel Dominguez Marcio Minoru
ddominguez@buenaventura.com.pe minoru@netservicos.com.br
www.buenaventura.com www.netservicos.com.br
CPFL Energia Suzano
Marco da Camino Suzano Papel e Celulose
Ancona Lopez Soligo Gustavo Poppe
Director of Corporate Governance IR Manager
msoligo@cpfl.com.br gustavopoppe@suzano.com.br
www.cpfl.com.br Suzano Petroquimica
CCR Andrea Pereira
Francisco Bulhões IR Manager
francisco.bulhoes@ccrnet.com.br andreas@suzano.com.br
Arthur Piotto www.suzano.com.br
arthur.piotto@ccrnet.com.br Ultrapar
www.ccrnet.com.br Investors Relations Department
invest@ultra.com.br
www.ultra.com.br

International Finance Corporation Sandra Guerra—Companies Circle Coordinator

2121 Pennsylvania Ave., NW sandraguerra@bettergovernance.com.br
Washington, DC 20433
USA Henry Rosenbohm—Designer
www.ifc.org/CorporateGovernance hro@rgdva.com
 Proceso Automatizado 1
del Pago de Subsidio por Lactancia

Caroline Gibu,
Socia Fundadora y Directora Ejecutiva de Ciudadanos al Día.

1. Resumen Ejecutivo

El Seguro Social del Perú (EsSalud) es una entidad administradora de fondos

intangibles que tiene por finalidad la recepción, la captación y la gestión de
los fondos de la seguridad social en salud para dar cobertura a los asegura-
dos y sus derechohabientes, mediante el otorgamiento de prestaciones de
prevención, promoción, recuperación y rehabilitación de la salud; prestacio-
nes económicas y sociales; y otras del régimen contributivo de la seguridad
social en salud y de riesgos humanos.

Asimismo, EsSalud tiene la facultad de realizar, directa o indirectamente,

programas de extensión social para la atención de no asegurados de esca-
sos recursos, cuya financiación se sustenta en los respectivos convenios
suscritos para dicho efecto con otras entidades del sector público.

Entre las prestaciones económicas, EsSalud brinda a sus asegurados el subsi-

dio por lactancia, que consiste en otorgar un monto en dinero como conse-
cuencia del nacimiento del hijo(a) del asegurado(a) titular, con el objeto de
contribuir al cuidado del recién nacido(a), equivalente a 820 soles.

El análisis realizado por la Gerencia de Seguros y Prestaciones Económicas,

a principios del año 2015, mostró que el subsidio por lactancia no lograba el
objetivo principal de contribuir con el cuidado del recién nacido en los
primeros 28 días de vida período neonatal, la etapa más vulnerable, pues la
entrega del subsidio demoraba en algunos casos más de 61 días, contados
desde la fecha de nacimiento del menor.

Por ello, EsSalud diseñó e implementó un proceso automatizado mediante el

cual el subsidio por lactancia llega de manera oportuna, luego de 72 horas
hábiles de efectuada la solicitud, para contribuir con la protección de la vida,
la integridad y el desarrollo del recién nacido.

Este proceso automatizado viene funcionando desde setiembre de 2015.

1. Para la elaboración del presente caso se ha tomado como referencia la postulación presentada por EsSalud al Premio Buenas Prácticas
en Gestión Pública 2016, que organiza anualmente Ciudadanos al Día, la Universidad del Pacífico y la Defensoría del Pueblo. EsSalud
obtuvo la distinción de ganador en la categoría Servicio de Atención al Ciudadano por la implementación de la práctica “Proceso
Automatizado del Pago de Subsidio por Lactancia”. Mayor información en www.premiobpg.pe. 01
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

2. Resumen Ejecutivo

2.1. Contexto
El actual sistema de prestación de servicios de salud del Perú es uno comple-
jo, en donde coexisten cinco subsistemas, con regímenes de financiamiento
público y privado, tal como se describe a continuación:

Ministerio de Salud, gobiernos regionales y gobiernos locales que, por

medio de sus establecimientos (hospitales, institutos especializados,
centros de salud y establecimientos de primer nivel), brindan servicios de
salud a la población más pobre en los niveles nacional, regional y local,
mediante un régimen subsidiado o de contribuciones indirectas prove-
nientes principalmente del tesoro público.

Seguro Social de Salud (EsSalud), adscrito al Ministerio de Trabajo y

Promoción del Empleo, es una institución que tiene su propia red de
hospitales y centros de salud, o en convenio con entidades privadas.
Brinda servicios de salud a la población formalmente empleada y sus
dependientes, bajo un régimen contributivo directo.

Fuerzas Armadas, adscritas al Ministerio de Defensa, cuentan con su red

propia de hospitales y centros que brindan servicios de salud a su perso-
nal y sus dependientes, bajo un régimen contributivo directo.

Policía Nacional del Perú, adscrita al Ministerio del Interior, tiene su red
propia de hospitales y centros, y brinda servicios de salud a su personal
y sus dependientes, bajo un régimen contributivo directo.

Instituciones del sector privado, entidades prestadoras de salud (EPS),

aseguradoras privadas, clínicas y organizaciones de la sociedad civil
(OSC).

Para el año 2015, la población total estimada del Perú se ubicaba en 31,2
millones de personas, con una composición casi igualitaria de hombres y
mujeres. De acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de
Hogares (Enaho) para el año 2015, el 73% de la población en el Perú
contaba con algún tipo de seguro de salud. El 43,4% de la población
estaba inscrita en el Seguro Integral de Salud (SIS), que permite el acceso
a los servicios de salud a la población en situación de pobreza, principal-
mente en los establecimientos administrados por el Ministerio de Salud y
los gobiernos regionales; un 24,5% de la población estaba afiliada a
EsSalud; y el 5%, contaba con otro tipo de seguro.2 El 27% de la población
peruana no estaba afiliado a ningún seguro de salud.

2. Comprende Seguro Privado de Salud, Seguro de las Fuerzas Armadas y Policiales, Seguro Universitario, Seguro Escolar Privado y el SIS
con EsSalud, entre otros. 02
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

El Seguro Social del Perú es una entidad administradora de fondos cuya

finalidad es la recepción, la captación y la gestión de los fondos de la segu-
ridad social en salud para dar cobertura a los asegurados y sus derecho
habientes, mediante el otorgamiento de prestaciones de prevención, promo-
ción, recuperación y rehabilitación de la salud; prestaciones económicas y
sociales; y otras del régimen contributivo de la seguridad social en salud y
de riesgos humanos.

Asimismo, EsSalud tiene la facultad para realizar, de manera directa o

indirecta, programas de extensión social para la atención de no asegurados
de escasos recursos, cuya financiación se sustenta en los respectivos conve-
nios suscritos para dicho efecto con otras entidades del sector público.

A finales de 2015, EsSalud contaba con 10.438.324 asegurados, 51% hombres

y 49% mujeres. El 49% de los asegurados eran titulares aportantes y el 51%,
afiliados dependientes del titular (denominados “derechohabientes”). El 45,5%
de la población asegurada se encontraba en el rango de 20 a 49 años. Los
ingresos ejecutados por EsSalud para dicho año ascendieron a 9.464,1 miles
de millones de soles, de los cuales el 96,94% proviene de las aportaciones de
los titulares.

Las prestaciones económicas brindadas por EsSalud son las siguientes:

1. Subsidio por lactancia: monto en dinero que se otorga con el objeto

de contribuir al cuidado del recién nacido, hijo de asegurado, por un
monto de 820 soles (año 2015), por cada lactante.

2. Subsidio por maternidad: monto en dinero al que tienen derecho las

aseguradas titulares en actividad, a fin de resarcir el lucro cesante como
consecuencia del alumbramiento y de las necesidades del cuidado del
recién nacido.

3. Prestaciones por sepelio: Monto en dinero otorgado a la persona que

acredite haber efectuado los gastos de los servicios funerarios por la
muerte de un asegurado titular. El monto asciende, como máximo, a
2.050 soles (año 2015).

4. Subsidio por incapacitad temporal laboral: monto en dinero que se

otorga a los asegurados titulares con el fin de compensar la pérdida
económica derivada de la incapacidad para el trabajo, ocasionada por
el deterioro de la salud.

Durante 2015, EsSalud otorgó 573,8 millones de soles en prestaciones econó-

micas para un total de 362.311 solicitudes procesadas. El 46% de dichas solici-
tudes corresponde al subsidio por lactancia, tal como se aprecia en el
cuadro 1.

03
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

Cuadro 1
Prestaciones económicas - Año 2015

Tipo Número de Monto

de subsidio solicitudes % %
Otorgado S/.
procesadas

Incapacidad temporal 124.762 34% 192.795.143 34%

Maternidad 40.531 11% 183.256.664 32%
Lactancia 167.593 46% 137.425.440 24%
Sepelio 29.425 8% 60.323.117 11%
Total 362.311 573.800.364

Fuente: Essalud

2.2. El Subsidio por Lactancia

EsSalud brinda a sus asegurados el subsidio por lactancia, que consiste en
otorgar un monto en dinero como consecuencia del nacimiento del hijo(a) del
asegurado(a) titular, con el objeto de contribuir al cuidado del recién naci-
do(a), equivalente a 820 soles.

El análisis realizado por la Gerencia de Seguros y Prestaciones Económicas,

a principios del año 2015, mostró que el subsidio por lactancia no lograba el
objetivo principal de contribuir con el cuidado del recién nacido en los
primeros 28 días de vida período neonatal, la etapa más vulnerable, pues la
entrega del subsidio demoraba en algunos casos más de 61 días, contados
desde la fecha de nacimiento del menor.

En 2014, solo 4.679 (3%) de las 155.323 solicitudes presentadas fueron proce-
sadas y pagadas dentro de los 28 días de vida del recién nacido (ver el
cuadro 2). En el 95% de casos, el subsidio fue cobrado por la madre después
de los 29 días de vida del recién nacido.

Cuadro 2
Atención de solicitudes de subsidio por lactancia - Año 2014

Solicitudes de subsidio por lactancia tramitadas y procesadas

Rango Días entre Días entre

fecha de nacimiento y fecha de nacimiento
fecha de presentación solicitud y fecha de pago

1 a 28 días 7.188 5% 4.679 3%

29 a 60 días 49.426 32% 33.699 22%
más de 61 días 98.709 63% 116.945 75%
Total 155.323 100% 155.323 100%

Fuente: Essalud

04
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

Entre las principales causas de las demoras en la entrega del subsidio se

identificaron las siguientes:

a) Sistemas de información no interconectados

El sistema de información utilizado por la Gerencia de Seguros y
Prestaciones Económicas no cruzaba información con otras bases
de datos, internas y externas, que pudiesen brindar la información
en tiempo real sobre la situación de la madre y el recién nacido.

Limitaciones en la actualización de la información proveniente de la

Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat),
responsable del registro de asegurados y sus derechohabientes, así
como del cobro de aportaciones por encargo de EsSalud.

b) Procesos no automatizados

Calificación manual de cada una de las solicitudes del subsidio.

c) Requisitos engorrosos

Presentación física del Documento Nacional de Identidad (DNI) del

recién nacido. Esto implicaba que el menor debiera estar inscrito
en el Registro Nacional de Identidad y Registro Civil (en adelante
Reniec), previo a la solicitud del subsidio.

Inscripción del recién nacido como derechohabiente del asegura-

do, como requisito previo a la solicitud del subsidio.

Presentación obligatoria del Formulario 8002, llenado y firmado

por el asegurado y la entidad empleadora de ser el caso.

Ante esta situación, EsSalud inició una revisión y automatización de procesos

para reducir los tiempos de calificación y otorgamiento del subsidio, benefi-
ciando al recién nacido.

2.3. Diseño e implementación del Proceso Automatizado del Pago de

Subsidio por Lactancia

La solución planteada por EsSalud estuvo orientada a mejorar tres frentes:

a) Interconexión de sistemas de información.

b) Calificación automatizada de solicitudes por medio del

Proceso Automatizado del Pago de Subsidio por Lactancia.

c) Reducción de requisitos y barreras burocráticas

05
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

2.3.1. Interconexión de sistemas de información

Para poder aprobar un subsidio por lactancia, la Gerencia de Seguros y

Prestaciones Económicas debía tener certeza de lo siguiente:

Identidad del recién nacido.

La madre lactante es una aportante titular o derechohabiente.

El aportante titular cuenta con tres meses consecutivos de aportacio-

nes o cuatro no consecutivos dentro de los seis meses calendario
anteriores al mes en que se produjo el parto.

a) Sobre la identidad del recién nacido

Entre 2011 y 2012, como parte de los esfuerzos de ampliar el acceso a la

identidad y a la salud, el Reniec y el Ministerio de Salud diseñaron el nuevo
proceso para el registro de nacimientos en línea, mediante el uso de un siste-
ma de información, con controles de seguridad para la identificación de la
madre y el personal de salud 3.

El sistema de información establecido por el Reniec y el Ministerio de Salud

es denominado Sistema en Línea del Registro del Certificado de Nacido Vivo
(CNV), un sistema web que permite el registro de recién nacidos en los esta-
blecimientos de salud donde se atienden partos de manera oportuna, gene-
rándose así el Certificado del Nacido Vivo (CNV).

Este sistema genera los siguientes beneficios: (i) Reduce el margen de error
en comparación con el registro de datos a mano; (ii) Reduce la probabilidad
de falsificar y/o duplicar identidades; (iii) La identificación segura de la
madre; y (iv) La validación de los profesionales de la salud.

El CNV, producto del registro de información sobre el momento del parto, es

requisito indispensable para contar con el Acta de Nacimiento y la inscripción
del menor en los registros civiles. Además, permite la obtención del DNI en
las oficinas registrales del Reniec. Finalmente, el DNI le permite al menor el
acceso oportuno a los servicios de salud y a los programas sociales que el
Estado ofrece.

3. Mediante la Resolución Gerencial N° 001-2012/GOR/RENIEC, de fecha 24 de febrero de 2012, el Reniec aprobó el formulario de nacido
vivo de emisión manual y en línea.
Por medio de la Resolución Ministerial N° 148-2012-MINSA, de fecha 5 de marzo de 2012, el Ministerio de Salud aprobó la Directiva
Administrativa N° 190-MINSA-OGEI.V.01, que establece el procedimiento para el registro del Certificado de Nacido Vivo en todos los
establecimientos de salud del país (públicos y privados). 06
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

Con el fin de contar con información actualizada de recién nacidos, EsSalud

realizó las gestiones con el Ministerio de Salud y el Reniec para la integración
de la información del Sistema en Línea del Registro del Certificado de
Nacido Vivo con sus bases de datos, con la participación de la Gerencia
Central de Seguros y Prestaciones Económicas y la Gerencia Central de
Tecnologías de la Información y Comunicaciones.

b) Sobre la situación de los aportantes titulares y derechohabientes

Al año 2015, EsSalud contaba con varios sistemas de información administra-

tivos, asistenciales y aseguradores que eran consultados para determinar la
situación de aportantes titulares y derechohabientes.

Para contar con la información actualizada e integrada, se realizaron los

siguientes esfuerzos:

1. Actualización informática del Sistema de Aseguramiento (SAS) con

el objetivo de mejorar el registro de asegurados y derechohabientes.

2. Implementación del Nuevo Esquema de Transferencias de Informa

ción (NETI), entre la Sunat y EsSalud, que extrae, transforma, valida,
filtra y carga, de manera oportuna, en una base de datos institucio
nal, la información generada por la Sunat de los pagos realizados
por las entidades empleadoras y asegurados en el SAS.

2.3.2. Calificación automatizada de solicitudes a partir del Proceso Auto-

matizado del Pago de Subsidio por Lactancia

EsSalud, por medio de la Gerencia Central de Seguros y Prestaciones Econó-

micas y la Gerencia Central de Tecnologías de la Información y Comunica-
ciones, diseñó un aplicativo informático, que (i) cruza información entre el
Sistema en Línea del Registro del Certificado de Nacido Vivo y el SAS de
EsSalud; y (ii) permite la calificación automatizada, según la Directiva Nº
003-GG-ESSALUD-2015 "Pago de Subsidio por Lactancia" 4.

El aplicativo informático permite:

a. Contar con la información remitida de manera directa del Reniec,

por medio del Sistema en Línea del Registro del Certificado de
Nacido Vivo, de los datos del recién nacido y la identidad de la
madre, registrados en dicho sistema por los establecimientos de
salud 5.

4. Aprobado por Resolución de Gerencia General Nº 956-GG-ESSALUD-2015, el 7 de agosto de 2015.

Si el establecimiento de salud cuenta con el Sistema en Línea del Registro del Certificado de Nacido Vivo, el recién nacido registrado en
5. dicho sistema cumple con el requisito válido para el Pago de Subsidio por Lactancia. Si el establecimiento de salud no cuenta con el
sistema, la madre del recién nacido debe solicitar en las oficinas del Reniec el Acta de Nacimiento, para su registro en el SAS.
07
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

b. Verificar la información del derecho de cobertura de los afiliados en

los distintos tipos de seguros, a partir del SAS.

c. Registrar las solicitudes de pago del subsidio por lactancia.

d. Validar la solicitud de pago del subsidio por lactancia de manera

automatizada, sobre la base de la información recibida del registro
de nacimientos del Reniec y del SAS. Se verifica la acreditación del
asegurado titular y el vínculo familiar de la madre, en caso sea dere-
chohabiente.

e. Autorizar el pago del subsidio por lactancia, que estará disponible

en las entidades bancarias asociadas a EsSalud a las 72 horas hábi-
les de recibir la solicitud.

Gráfico 1
Flujo para el Pago de Subsidio por Lactancia

1. 2. 3. 4. 5.
RENIEC ASEGURADO VENTANILLA UPE BANCO
Profesional ÚNICA
de la salud

Emiten Emiten Evalúa Madre

certificado certificado solicitud cobra el
de nacido de nacido aplicando subsidio
vivo vivo aplicativos

Fuente: Essalud

2.3.3. Reducción de requisitos y barreras burocráticas

La implementación del Proceso Automatizado del Pago de Subsidio por

Lactancia permitió, a su vez, generar mejoras en la solicitud de requisitos y
atención al asegurado.

a. Se elaboró el Procedimiento de Recepción de Solicitudes de Presta-

ciones Económicas, a cargo de la Gerencia de Acceso y Acredita-
ción del Asegurado.

b. Disminuyó el número de documentos y pasos previos por presentar

para el trámite del subsidio por lactancia:

08
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

Se eliminó la exigencia de presentar físicamente el DNI del recién

nacido, como consecuencia de la integración de datos del Siste-
ma en Línea del Registro del Certificado de Nacido Vivo del
Reniec a los sistemas de EsSalud.

Para iniciar el proceso del pago del subsidio por lactancia se

elaboró un nuevo formulario, que requiere ser llenado y firmado
por el asegurado titular o madre derechohabiente o tutor; ya no
se requiere la firma del formulario de solicitud por parte del
empleador del asegurado titular.

El recién nacido no requiere ser inscrito previamente como dere-

chohabiente.

El pago del subsidio por lactancia se realiza en las entidades

bancarias con las cuales EsSalud tiene convenio. Para hacer
efectivo el pago, la madre del lactante o beneficiario del subsi-
dio deberá mostrar su documento de identidad y presentar
copia del formulario registrado en EsSalud.

c. Se capacitó a los usuarios internos: personal de la Plataforma de

Aseguramiento de las Oficinas de Seguros, personal de las unidades
Operativas de Prestaciones Económicas, así como a las asistentas
sociales de las entidades empleadoras, sobre el nuevo procedimien-
to y alcance del sistema.

d. Se puso en marcha el plan de difusión del nuevo procedimiento.

2.4. Principales retos y oportunidades

La implementación del proyecto no estuvo exenta de algunos retos. A conti-

nuación, se describen los principales.

(i) Sobre el personal. El equipo enfrentó resistencias de parte del personal

operativo de prestaciones económicas, cuyo temor era que sus puestos
de trabajo fueran eliminados por la automatización de la calificación.
Frente a ello, se logró motivarlos, orientando sus capacidades a otras
actividades relacionadas con las prestaciones económicas.

(ii) Sobre la integración de información. El equipo líder del proyecto tuvo que
conciliar procesos y procedimientos de manejo de información, tanto de
instancias al interior de EsSalud como de instituciones proveedoras de
información. En particular, se debió vencer resistencias del personal para
brindar acceso e interoperatividad de las bases de datos. Ello fue posible
por medio de la conformación de equipos de trabajo y la motivación a
la tarea orientada, principalmente, a mejorar el beneficio al ciudadano.

09
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

2.5. Resultados

El Proceso Automatizado del Pago de Subsidio por Lactancia se puso en

ejecución en setiembre del año 2015. Sus principales resultados son los
siguientes:

Reducción de tiempos en calificación y pago: durante 2014, solo el

29% de las solicitudes de subsidios por lactancia se pagaban dentro de
los primeros 7 días de presentada la solicitud. Bajo el nuevo proceso
automatizado, entre septiembre de 2015 y marzo de 2016, el 93% de las
solicitudes se pagaron dentro de los primeros 7 días, contados desde la
fecha de presentación de la solicitud (ver el cuadro 3).

Cuadro 3
Tiempo de Pago de Solicitudes de Subsidio
por Lactancia - Año 2014

Lactancia manual Lactancia automatizada

2014 Set. 2015 - Mar. 2016
Días

Nº Expediente % Nº Expediente %

1 - 7 días 42.702 29% 93.168 93%

8 - 15 días 101.365 68% 3.901 4%
16 a más días 4.306 3% 3.453 3%
Total 148.373 100% 100.522 100%

Fuente: Essalud

Mejora en la satisfacción de los administrados: se redujeron las quejas

y los reclamos generados por la falta de oportunidad del pago y desin-
formación del estado de su solicitud.

Mejora de la productividad y redireccionamiento de horas persona

de las Unidades de Prestaciones Económicas de EsSalud a otras activi-
dades relacionadas con el otorgamiento de los subsidios de maternidad,
incapacidad temporal y recursos impugnativos de reconsideración,
debido al proceso automatizado de la calificación del subsidio por
lactancia.

Predictibilidad y reducción de errores en el procedimiento de califica-

ción del subsidio por lactancia, como consecuencia de la automatiza-
ción.

Reducción de costos económicos para los asegurados, al realizar el

trámite en un solo acto presencial.

10
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

3. Conclusiones

El Proceso Automatizado del Pago de Subsidio por Lactancia es un ejemplo

de los beneficios que genera la interconexión de bases de datos a nivel
sectorial e intergubernamental. La integración del Sistema en Línea del Regis-
tro del Certificado de Nacido Vivo del Reniec y el Ministerio de Salud, junto
con la información del sistema de pagos de la Sunat y el SAS de Essalud,
no solo ha permitido a los asegurados de EsSalud acceder a prestaciones
de salud, sino que ha facilitado generar innovaciones para las prestaciones
económicas a cargo de dicha institución.

Es importante destacar que la interconexión de base de datos debe ir acom-

pañada de reformas en los procesos y procedimientos con un enfoque
centrado en el cliente/beneficiario/usuario del servicio. En ese sentido, cabe
resaltar que la implementación de las mejoras para el pronto pago de subsi-
dio por lactancia se ha incluido en el análisis de las dificultades propias que
la madre del lactante afrontaba para obtener el subsidio, como la inscripción
previa del recién nacido como derechohabiente o la presentación física del
DNI. Ello hace que la solución tecnológica no solo contemple aspectos de
mejora de la productividad y eficacia en la calificación de solicitudes (back
office), sino que incluya aspectos vinculados con la recepción y registro de
las solicitudes (front office).

Por último, es importante destacar que la experiencia sirve de modelo para

propiciar e iniciar nuevas mejoras en otras prestaciones económicas adminis-
tradas por EsSalud (subsidio por maternidad, prestaciones por sepelio, y
subsidio por incapacidad temporal) en los siguientes años.

4. Bibliografía

Cetrángolo, O.; F. Bertranou; L. Casanova y P. Casalí (2013). El sistema de

salud del Perú: situación actual y estrategias para orientar la extensión de la
cobertura contributiva. Lima: OIT, Oficina de la OIT para los Países Andinos.

EsSalud (2016). Memoria anual 2015. Lima: EsSalud, Gerencia Central de

Planeamiento y Desarrollo.

Ministerio de Salud (2013). Análisis de situación de salud del Perú. Lima: Minis-
terio de Salud, Dirección de Epidemiología.

11
Proceso Automatizado
del Pago de Subsidio por Lactancia

5. Anexo

PROCESO PARA EL PAGO DE SUBSIDIO POR LACTANCIA

RENIEC UPE GPE GC GT BANCO

0 1 2 3
Calificación 8:00 a.m. 8:00 a.m.
Manual

Inscripción del Menor Data contable PE

Obtención del CUI DATA PE (Versión SAP) Form. 8011
(Copia)

Conformidad
Habilitación Registro contable Habilita pago
VENTANILLA ÚNICA y solicitud Presupuestal en SAP en banco
PAGO
habilitación

Fur 8011
GCTIC 9:00 a.m. 9:30 a.m.
SAP
10:00 a.m.
SAP
12 p.m.
SIETE

Autorización
Transferencia
Fondos
Sis. Web. PE
10:00 a.m.
REGISTRO RN-DH Consolidación
(Asocia Madre y Padre)

NIT Cierre: 00:00 hrs.

(DNI Madre)

SGRPE

Control Posterior
- Condición Reembolso E.E.
- Vínculo Laboral Asegurado

CONTROL

La Escuela de Gestión Pública Ciudadanos al Día

de la Universidad del Pacífico (EGP) (CAD)

La EGP tiene como objetivo contribuir con la
mejora de la gestión pública en nuestro país, a
través de la formación de funcionarios en el
diseño, formulación, implementación y evalua-
ción de políticas, programas y proyectos de alta
rentabilidad económica y social; el asesoramien-
to de iniciativas de los agentes que estén
involucrados en la toma de decisiones públicas;
y el desarrollo de investigación y consultoría
aplicada. Todo ello en el marco de una cultura
ética y responsable.
Es una organización privada sin fines de lucro,
no partidaria ni gremial, creada en el año 2002
con la finalidad de aportar herramientas para el
ejercicio de la ciudadanía y la mejora de la
gestión pública así como fuente de información
confiable sobre temas de interés ciudadano.
Desde el año 2005, Ciudadanos al Día organiza
anualmente el Premio a las Buenas Práctica en
Gestión Pública, plataforma que permite identifi-
car, reconocer, premiar y difundir experiencias
exitosas en el sector público peruano.

Escuela de Gestión Pública (EGP) Ciudadanos al Día

Universidad del Pacífico (CAD)

Jr. Sánchez Cerro N° 2050 www.ciudadanosaldia.org

Jesús María, Lima, Perú www.premiobpg.pe
Teléf.: (+51) 1 219-0100 premiobpg@ciudadanosaldia.org
http://www.up.edu.pe/egp
informesegp@up.edu.pe

12
Derecho y Cambio Social

LOS PRINCIPIOS DE BUEN GOBIERNO COMO

PRINCIPIOS RECTORES DE LA GESTIÓN Y DE
LAS POLÍTICAS DEL GOBIERNO NACIONAL Y
DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES
EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Eduardo Pezo Castañeda (*)

Fecha de publicación: 31/03/2012

SUMARIO: I.- Introducción. II.- Algunos alcances sobre el concepto

de buen gobierno. III.- Los principios de buen gobierno. IV.- Los
principios de buen gobierno en las normas que regulan el proceso de
descentralización., V. Conclusión.

I.- Introducción
El actual proceso de descentralización que vive el Perú constituye una
singular oportunidad para afrontar las desigualdades que han caracterizado
históricamente a nuestro país, promoviendo el acceso a iguales
oportunidades de desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida de las
personas, lo cual requiere, que los tres niveles de gobierno (nacional,
regional y local) sean eficientes, que satisfagan adecuadamente las
necesidades de los ciudadanos y ciudadanas y garanticen la realización
plena de sus derechos fundamentales, para ello, es necesario que incorporen
los principios de buen gobierno en su gestión, así como estrategias y

(*)
Abogado por la USMP, egresado de la Maestría en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, postgrados en Políticas Públicas y Derechos Económicos, Sociales y Culturales por el
Collège Universitaire Henry Dunant de Ginebra y en Gestión Pública para el Logro de Resultados por la
Universidad Alcalá de Henares de España y la Universidad Continental.
epezzo@gmail.com

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 acciones para incrementar y optimizar las oportunidades de intervención
ciudadana en la gestión pública.
El buen gobierno no sólo se refiere a la forma en que el poder político es
ejercido en un país, sino que también refleja la capacidad de los gobiernos,
de sus instituciones y de sus políticas para canalizar y solucionar los
conflictos que surgen en el seno de la sociedad mediante reglas y
procedimientos democráticos, en los cuales la participación ciudadana es
uno de los principales ejes1.
El presente artículo pretende dar algunos alcances sobre el concepto de
buen gobierno a partir de lo desarrollado por diferentes organismos
multilaterales y por la doctrina, así como poner en evidencia como el actual
marco normativo que regula el proceso de descentralización reconoce a los
principios de buen gobierno como principios rectores de las políticas y de la
gestión del gobierno nacional y de los gobiernos regionales y locales,
brindándoles un marco de actuación que abona en la satisfacción de los
derechos, necesidades y expectativas de los ciudadanos y ciudadanas.
II.- Algunos alcances sobre el concepto de buen gobierno
En las últimas décadas se han suscitado profundos cambios en las
sociedades que tienen repercusión en los poderes públicos. En efecto, la
globalización, la crisis financiera de los Estados en los años ochenta y
noventa del siglo pasado, el giro ideológico hacia el mercado, el
cuestionamiento de las capacidades del Estado para la atención de las
demandas sociales, entre otras causas, han hecho que la acción del
gobierno sea cada vez más difícil para conseguir los objetivos que
satisfagan las expectativas y necesidades de la sociedad 2, lo cual ha
originado que la credibilidad y la legitimidad de los gobiernos se vean
directamente afectadas.
Este escenario exige una nueva manera de gobernar que sea capaz de hacer
frente a los desafíos y retos que estos cambios demandan, distinta al
modelo de gobierno tradicional, el cual se caracterizó por considerar al

1
VELASQUEZ LÓPEZ, Francisco, Prólogo del libro Gobernanza. Diálogo Euro - Iberoamericano. En:
VIDAL BELTRÁN, José María y PRATS I CATALÁ, Joan (Coordinadores), Gobernanza. Diálogo Euro -
Iberoamericano, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2005, p. 11.
2
Al respecto puede consultarse PETERS, Guy y PIERRE, Jon, “¿Por qué ahora interesa la gobernanza?”
En: CERRILLO I MARTINEZ, Agustí (Coordinador), La Gobernanza Hoy: 10 Textos de referencia. Madrid,
Instituto Nacional de Administración Pública, 2005, pp. 11 y 37-52. Asimismo, LABESSIS, N. y
PATERSON, J., Evolutión in governance: what lessons for the Comisisions? A first assessment, Working
Paper, Bruselas: European Comimission, Forward Studies, Unit., 1997, p. 8.

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 gobierno como un actor autosuficiente que podía manejar de manera
autónoma la economía y la sociedad, estructurándose internamente
mediante autoridades y jerarquías, de tal suerte que a los funcionarios que
se encontraban en la cúspide de la pirámide organizacional se les suponía
capaces de ejercer el control pleno dentro de sus instituciones.
Esta concepción del gobierno también definió la forma de rendición de
cuentas, que era básicamente ascendente, es decir de abajo hacia arriba,
pues los funcionarios de carrera debían responder a los funcionarios de
confianza y éstos a su vez a los ministros que a su vez respondían a los
legisladores, ésta era la principal forma de rendición de cuentas tanto al
sistema político como a la sociedad3.
Otra característica que subyace a este modelo es la uniformidad en la
prestación de los servicios públicos, que implicaba otorgar a los
ciudadanos y ciudadanas los mismos beneficios y cargas, basándose en
una concepción de equidad. Sin embargo, ésta era una igualdad formal que
en algunos casos generaba inequidades al no considerarse las
características particulares de los diferentes grupos poblacionales 4.
De igual manera, se caracterizaba por una evaluación del desempeño de
las organizaciones públicas en base a criterios legales (cumplimiento de la
ley y las directivas) y contables, más que en función del cumplimiento real
de las tareas y los resultados obtenidos en beneficio de los ciudadanos y
ciudadanas. También se advertía una prevalencia de la concepción de
democracia representativa, limitándose la participación a un número
reducido de actores sociales en las políticas públicas (tanto en su
formulación como implementación), debido a que la participación de los
actores sociales no se consideraba necesaria ni apropiada. Detrás de esta
idea se hallaba una concepción “vertical” de gobierno, en la que la
población era importante en el periodo de elecciones 5, mas no así para
intervenir en determinadas decisiones públicas.
Como respuesta, surgieron movimientos que planteaban la reforma de la
administración pública, como los que impulsaron la Nueva Gestión
Pública -NGP- cuya idea era reducir las diferencias entre la administración
pública y privada, pues considera que no existen muchas diferencias entre

3
PETERS, Guy, “Cambio en la Naturaleza de la Administración Pública: De las preguntas sencillas a las
respuestas difíciles”. En: PARDO, María del Carmen, De la Administración Pública a la Gobernanza,
México, Colegio de México - Centro de Estudios Internacionales, 2004, p. 75.
4
Idem, p. 76.
5
Ibidem.

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 la administración del sector privado y el sector público, por lo que es
posible que éste último aplique algunas técnicas y métodos de gestión del
primero, a fin de garantizar una mayor eficiencia.
Asimismo, plantean algunas ideas importantes para organizar y operar el
sector público, entre ellas, mejorar el desempeño a través de la delegación
de la autoridad operativa de los ministerios a las unidades operativas
descentralizadas, debiendo focalizarse las decisiones y controles
gubernamentales en los productos y los resultados antes que en los
insumos y los procedimientos6.
A pesar del consenso que generaron estas ideas se advirtió que este
movimiento no consideraba relevante, dentro de este marco de reforma,
los mecanismos mediante los cuales los ciudadanos y ciudadanas puedan
expresar sus puntos de vista y ser participes de las decisiones públicas7.
Por ello, desde mediados de los años noventa emerge un consenso
creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar público se
fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de
gobiernos y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad
civil8.
En ese sentido, se sugiere una forma de gobierno horizontal contrapuesta
al gobierno jerárquico tradicional, en el cual se proponen nuevos métodos
y mecanismos a través de los cuales los ciudadanos y ciudadanas puedan
participar en los procesos de toma de decisiones, es decir, que puedan
plantear al Estado sus preferencias, expectativas y necesidades, para que
éstas sean tomadas en cuenta y se formulen políticas públicas efectivas
que satisfagan sus demandas.
Esta nueva forma de gobierno, denominada gobernanza, implica un mayor
grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no
estatales a través de redes de decisión mixtas (públicas y privadas)9.

6
PRATS I CATALÁ, Joan, De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza. Las
transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo. Madrid, Instituto Nacional de
Administración Pública, 2005, p. 114.
7
PETERS, Guy, “Cambio en la Naturaleza de la Administración Pública:…., op. cit. pp. 84-85.
8
PRATS I CATALÁ, Joan, De la Burocracia al Management, del Management…, op. cit. p. 130.
9
MAYNTZ, Renate, Nuevos desafíos de la teoría de la Gobernanza. European University Institute, The
Robert Schuman Centre, Florence- Jean Monnet Chair Papers Nº 50, 1998, p. 9. De acuerdo con Bôrzel, una
red es “un conjunto relativamente estable de relaciones de naturaleza no jerárquica e interdependiente que
vinculan a una diversidad de actores, que comparten un interés común sobre una política y que intercambian
recursos para conseguir este interés compartido a sabiendas de que la cooperación es la mejor forma de

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 Implica, entonces un cambio de sentido del gobierno, un nuevo método a
través del cual se gobierna la sociedad10. En esa línea, este modelo de
gobierno se caracteriza por: i) la interacción entre actores públicos y los
diferentes actores sociales, ii) por las relaciones horizontales entre ellos,
iii) por la búsqueda de equilibrio entre el poder público y la sociedad civil,
y iv) la participación en el gobierno de la sociedad en general y no de un
único actor.
Ello requiere la implementación de estructuras y procesos mediante los
cuales los actores públicos y sociales llevan a cabo prácticas de
intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los
sistemas democráticos11. Un ejemplo lo constituyen las negociaciones
institucionalizadas entre el Estado, las empresas y los trabajadores sobre la
política laboral a través del Consejo Nacional del Trabajo. A nivel local
también se pueden observar otros ejemplos como la gestión compartida
entre el gobierno local y los vecinos para ciertos proyectos locales (fiestas
regionales, servicios vecinales, entre otros) o el presupuesto participativo.
Estos cambios en las actividades del gobierno no convierten a las
actuaciones tradicionales del gobierno en obsoletas, sino que se produce
una mayor toma de conciencia de las limitaciones de tales actuaciones y
de la necesidad de que las respuestas a los problemas sociales se aborden
con un mayor número de enfoques e instrumentos 12. Ello debido a que los
intereses no son tan sólo públicos o privados, pues con frecuencia son
compartidos. Por lo tanto, es más apropiado hablar de los cambios en los
roles del gobierno que de la disminución de estos roles como parte de estas
relaciones cambiantes.
Asimismo, los actores sociales como las Organizaciones No
Gubernamentales -ONG-, los grupos de interés, las empresas privadas,
entre otros, también reconocen cada vez más sus responsabilidades
sociales en áreas como la protección ambiental, los derechos de los

conseguir los objetivos perseguidos” (Bôrzel, T.A. Organizing Babylon- on the different conceptions of policy
networks, En: Public Administration, Nº 76, Summer, 1998.p. 254.
10
RHODES, R.A.W., Understanding Governance: policy Networks. Governance Reflexivity and
Accountability, Buckimgham, Open University Press, 1997, p. 53.
11
NATERA, Antonio, La noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular, Madrid,
Universidad Carlos III de Madrid, 2004, p. 6.
12
KOOIMAN, Jan, Gobernar en Gobernanza. En: CERRILLO I MARTINEZ, Agustí (Coordinador), La
Gobernanza Hoy: 10 Textos…, op. cit p. 58.

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 consumidores, la creación del empleo, entre otros temas13. De esta forma,
se van involucrando en los asuntos públicos.
Sin embargo, la gobernanza no es lobby o mera participación sino que esta
relación entre los actores públicos y los sociales debe ser democrática y lo
será en la medida en que diferentes grupos de la población tengan mayor
oportunidad para organizarse, informarse y participar en la interacción de
las decisiones públicas.
En ese sentido, es necesario garantizar la participación democrática de
éstos, así como la transparencia y eficacia de las políticas que se adopten.
Sí se excluyen a determinados grupos poblacionales o los procesos no son
transparentes o una vez adoptadas las decisiones no se implementan, se
corre el riesgo de deslegitimación del gobierno y por ende de desafección
a la democracia.
En resumen, esta forma de gobierno incluye prácticas o formas
horizontales de interacción, que permiten que el proceso de toma de
decisiones sea participativo, consensuado e informado, lo cual contribuye
a que estas decisiones adquieran mayor legitimidad y su ejecución sea
viable.
Por ello, diferentes instituciones multilaterales, como Naciones Unidas, el
Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico -OCDE-, entre otros, elaboraron trabajos dirigidos a
proporcionar modelos de actuación y gestión pública destinados a producir
un gobierno eficaz, democrático y transparente, desarrollando el concepto
de buen gobierno o buena gobernanza a través del cual se introduce un
juicio de valor positivo sobre el modo de gobernar 14 y, a su vez,
comprende una serie de principios que contribuyen a conseguir los
objetivos de la gobernanza.
Así, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-
señala que el buen gobierno puede ser visto como “el ejercicio de la
autoridad económica, política y administrativa para manejar los asuntos de
un país en todos los niveles. Comprende los mecanismos, procesos e
instituciones a través de los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus
intereses, ejercen sus derechos, cumplen con sus obligaciones y median
sus diferencias. El buen gobierno es entre otras cosas participación,

13
Ibidem.
14
SOLÁ, Amadeu, La traducción de governance, En: Punto y Coma N° 65 (Servicio de Traducción
Europea), 2000. Disponible en: http.//ec.europa.eu/translation/bulletins/puntoycoma/65/pyc652.htm.

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 transparencia y responsabilidad. También es eficiencia y justicia y
promueve la igualdad (…)”15.
A su vez el Alto Comisionado de las Naciones Unidas ha definido al buen
gobierno como “el ejercicio de la autoridad por medio de procesos
políticos e institucionales transparentes y responsables que fomenten la
participación ciudadana”16.
Por su parte, la Comisión Europea ha señalado que la buena gobernanza es
el conjunto de normas, procesos y comportamientos que influyen en el
ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de
vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la
coherencia17.
Es importante mencionar también el concepto previsto en el Código
Iberoamericano de Buen Gobierno que define al buen gobierno como
“aquel que busca y promueve el interés general, la participación
ciudadana, la equidad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza,
respetando los derechos humanos, los valores y procedimientos de la
democracia y el Estado de derecho” 18.

De lo señalado en los párrafos precedentes se puede advertir que existen

diferentes definiciones sobre el buen gobierno, provenientes de distintas
fuentes pero todas ellas comparten aspectos comunes, pues se evidencia un
cierto consenso internacional en cuanto a que el buen gobierno implica
una serie de requisitos tales como la existencia de un Estado transparente,
el cual debe procurar espacios de participación a sus ciudadanos,

15
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, Documento de política:
Gobernabilidad para el Desarrollo Humano Sostenible. Disponible en:
www.dse.de/zg/gg/html/english/4_indepthpaper_1.htmv.
16
ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS,
Prácticas de Buen Gobierno para la protección de los Derechos Humanos, Nueva York-Ginebra, Naciones
Unidas, 2008, p. 2
17
PAREJO, Luciano, Los Principios de la “Gobernanza Europea”. En: Revista de Derecho de la Unión
Europea, N° 6, 1er Semestre, 2004, pp. 30 y 33.
18
Si bien el citado Código, suscrito por el Estado peruano, no es un documento jurídicamente vinculante, sin
embargo constituye, junto con las Cartas Iberoamericanas que también han sido suscritas por el gobierno del
Perú en referentes importantes de guía y orientación para mejorar la gestión pública, propiciando la
participación ciudadana, con el objetivo de asegurar la gobernabilidad democrática, la justicia social, y la
eficacia de la función pública (PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS, Referentes Básicos para la
mejora de la Administración Pública, Lima, 2009, p. 5).

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 asimismo, debe respetar el Estado de derecho, debe rendir cuentas a la
ciudadanía respecto de la gestión pública, entre otros aspectos.
En ese sentido, se puede señalar que el buen gobierno se refiere no sólo a
la forma en que el poder político es ejercido en un país, es decir a la
capacidad del sector público para gestionar de forma eficiente,
transparente, responsable y equitativamente los recursos, sino que también
se incluyen las reglas y procedimientos que producen un marco
transparente y legítimo en el cual deben operar los actores públicos y
sociales.
III. Los principios de buen gobierno
Como ya se indicó el concepto de buen gobierno integra principios que se
entienden aplicables a todos los niveles de gobierno (local, regional y
nacional) y que hacen más democrática la formulación de las políticas
públicas y la implementación de éstas. Es decir, dichos principios
permiten un adecuado funcionamiento del gobierno y la consecución de
sus objetivos. Así tales principios son19:
a) Principio de Participación.- Implica que la variedad de actores
sociales, como empresas, ONG, asociaciones profesionales, entidades
no lucrativas y los ciudadanos en general se incorporen a la toma de
decisiones públicas de acuerdo a las normas y procedimientos que se
implementen para ello. En ese sentido, según este principio se entiende
que la calidad, la pertinencia y la eficacia de las políticas exigen una
amplia participación ciudadana tanto en la fase de formulación como de
implementación. De esta participación también se espera un
reforzamiento de la confianza ciudadana en las instituciones públicas.
b) Principio de Transparencia.- Impone a los funcionarios públicos el
deber de actuar de la manera más transparente frente a la ciudadanía.
Ello, permite incrementar la legitimidad democrática de las propias
Administraciones Públicas, asimismo ayuda a los ciudadanos a que se
conviertan en participantes activos, y no únicamente reactivos en los
asuntos públicos. Finalmente, como consecuencia de lo anterior, la

19
Caber señalar que estos principios se plantean en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea (Al respecto
puede revisarse: CERRILLO I MARTINEZ, Agustí, La Gobernanza Hoy: Introducción. En: CERRILLO I
MARTINEZ, Agustí (Coordinador), La Gobernanza Hoy: 10 Textos…, op. cit., pp. 20 -23; PRATS I
CATALÁ, Joan, De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza…, op., cit. pp. 143-
147).

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 transparencia permite que se manifieste el principio de rendición de
cuentas de los poderes públicos.
c) Principio de Responsabilidad.- Alude a la obligación que tienen los
funcionarios públicos respecto de cumplir a cabalidad con sus deberes y
funciones, mediante el despliegue de esfuerzos que sean necesarios para
satisfacer las demandas e intereses legítimos de la población, a través de
un ejercicio regular, eficaz, oportuno e inclusivo de la función delegada,
concedida u otorgada.
d) Principio de Rendición de Cuentas.- Demanda que todo funcionario
público responda por las decisiones y acciones que realiza en el
ejercicio del poder que se le ha delegado, concedido u otorgado.
e) Principio de Eficacia.- Es la consecución del resultado que
corresponde a los objetivos preestablecidos por la organización. El
deber de actuar de forma eficaz implica también la necesidad de actuar
tomando en cuenta los principios de eficiencia y economía.
f) Principio de Coherencia.- Tan importante como tener objetivos
articulados, es la necesidad de que estos objetivos sean consistentes y
estén coordinados. Este es el objetivo del principio de coherencia, pues
existen determinadas políticas que rebasan las fronteras de las políticas
sectoriales, por lo que repercuten en otros ámbitos sectoriales y, por lo
tanto, inciden en otros intereses, lo que obliga a tenerlas en cuenta.
g) Principio de sensibilidad frente a las necesidades y aspiraciones de
la población.- Implica que los gobiernos deben implementar políticas y
acciones que atiendan a la satisfacción de dichas necesidades, en
particular de la población tradicionalmente excluida y marginada 20.
Cabe señalar que estos principios se apoyan y refuerzan entre sí. En
efecto, la rendición de cuentas está relacionada con la participación y la
transparencia. Por su parte, la transparencia no puede existir sin
instituciones dispuestas y obligadas a rendir cuentas. Además, la
transparencia permite una mayor eficiencia de las entidades de la
administración pública.
De otro lado, se puede advertir que existe un vínculo entre el buen
gobierno y los derechos humanos. En efecto, los principios de derechos

20
La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones al desarrollar los principios de buen gobierno se
refiere a los ya señalados en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea pero introduce este principio. Al
respecto puede revisarse: DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Documento Defensorial Nº 12, Defensoría del
Pueblo, Ética Pública y Prevención de la Corrupción, Lima, 2010, pp. 18-20.

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 humanos proporcionan un conjunto de valores que orientan la labor de los
gobiernos y de otros agentes políticos y sociales. Además, tales principios
ofrecen un conjunto de pautas para la elaboración de marcos legislativos,
políticas públicas, programas y asignaciones presupuestarias para la
satisfacción de las necesidades y expectativas de la sociedad 21.
De igual manera, la realización efectiva de los derechos humanos depende
de que exista un entorno propicio y favorecedor para ello. Este marco
incluye la existencia de instituciones y normas apropiadas, así como de
procesos políticos, administrativos y de gestión responsables de atender y
satisfacer los derechos y las necesidades de la población 22. De esta
manera, la transparencia, la responsabilidad, la rendición de cuentas, la
participación y la respuesta a las necesidades y aspiraciones de las
personas, es el fundamento en el cual descansa todo buen gobierno y dicho
fundamento es un requisito sine qua non para la promoción de los
derechos humanos, incluyendo el derecho al desarrollo 23.
La realidad demuestra que el progreso social no está ligado de forma
exclusiva al crecimiento económico, sino que también exige la mejora de
nuestra democracia. En esa línea, el buen gobierno aporta un conjunto de
mecanismos que favorecerán el desarrollo cualitativo de la democracia y la
eficiencia de las políticas públicas. Sin embargo este camino acarrea
múltiples dificultades, no obstante para asegurar un adecuado desarrollo
de nuestro país es necesario que, en el marco de la descentralización, los
diferentes niveles de gobierno y los actores sociales trabajen apuntando en
esa dirección.
IV.- Los principios de buen gobierno en las normas que regulan el proceso
de descentralización
La descentralización es un proceso político-técnico que forma parte de la
reforma el Estado peruano y está orientado a alcanzar el buen gobierno, es
decir, un gobierno efectivo, eficiente y al servicio de la ciudadanía 24. Este
proceso implica implementar un ejercicio equilibrado del poder estatal en
los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), con la finalidad de

21
ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS,
Prácticas de Buen Gobierno…., op. cit., p.p. 1-2.
22
Ibidem.
23
COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA NACIONES UNIDAS, Resolución 2001/72 del 25 de
abril de 2001.
24
USAID - PRO DESCENTRALIZACIÓN y PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS, ABC de la
Descentralización, Lima, 2011.p. 7.

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 conseguir el desarrollo integral, armónico y sostenible del país en beneficio
de la población. Para ello se han distribuido competencias, funciones y
recursos entre dichos niveles.
En esa línea, el marco normativo que regula el proceso de descentralización
establece algunos principios de buen gobierno como principios rectores de
las políticas y gestión tanto del gobierno nacional como de los gobiernos
regionales y locales, a fin de garantizar la adecuada prestación de servicios
a la ciudadanía y por ende la satisfacción de sus necesidades y derechos.
Así tenemos:
a) Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
Esta ley establece en el artículo II el principio de servicio al ciudadano, el
mismo que establece que las entidades del Poder Ejecutivo están al servicio
de las personas y de la sociedad, por tanto actúan en función de sus
necesidades, así como del interés general de la nación, asegurando que su
actividad se realice con arreglo a este fin. Dicho principio a su vez
contempla los siguientes sub-principios:
- Eficacia: la gestión se organiza para el cumplimiento oportuno de los
objetivos y las metas gubernamentales.
- Eficiencia: la gestión se realiza optimizando la utilización de los
recursos disponibles, procurando innovación y mejoramiento continuo
- Rendición de cuentas: los responsables de la gestión dan cuenta
periódicamente, a la población, acerca de los avances, logros,
dificultades y perspectivas.
De igual manera, el artículo IV del Título Preliminar de la acotada norma
establece el principio de participación y transparencia como uno de los
principios rectores de la actuación de las entidades del Poder Ejecutivo, en
virtud del cual las personas tienen derecho a vigilar y participar en la
gestión del Poder Ejecutivo, conforme a los procedimientos establecidos
por la ley. Para ello, las entidades del Poder Ejecutivo actúan de manera
que las personas tengan acceso a información, conforme a ley.
b) Ley de Bases de la Descentralización
La referida norma contiene un capítulo sobre Participación Ciudadana,
disponiendo en su artículo 17º que los gobiernos regionales y locales están
obligados a promover dicha participación en la formulación, debate y
concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión
pública. Para este efecto deberán garantizar el acceso de todos los

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 ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la
ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y
mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y control y
rendición de cuentas.
Asimismo, establece que sin perjuicio de los derechos políticos que asisten
a todos los ciudadanos de conformidad con la Constitución y la ley de la
materia, la participación de los ciudadanos se canaliza a través de los
espacios de consulta, coordinación concertación y vigilancia existentes, y
los que los gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo a ley.
c) Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Esta norma regula en su artículo 8º los principios rectores de las políticas y
la gestión regional, entre los cuales se menciona a los siguientes:
- Participación.- La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias
y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de
formulación, seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de
gobierno y de la ejecución de los planes, presupuestos y proyectos
regionales.
- Transparencia.- Los planes, presupuestos, objetivos, metas y
resultados del Gobierno Regional serán difundidos a la población. La
implementación de portales electrónicos en internet y cualquier otro
medio de acceso a la información pública se rige por la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Nº 27806.
- Gestión moderna y rendición de cuentas.- La Administración Pública
Regional está orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida
a una evaluación de desempeño. Los gobiernos regionales incorporarán
a sus programas de acción mecanismos concretos para la rendición de
cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y
perspectivas de su gestión. La Audiencia Pública será una de ellas. Los
titulares de la administración pública regional son gestores de los
intereses de la colectividad y están sometidos a las responsabilidades
que la ley establezca.
- Eficacia.- Los Gobiernos Regionales organizan su gestión en torno a los
planes y proyectos de desarrollo regional concertados, al cumplimiento
de objetivos y metas explícitos y de público conocimiento.
- Eficiencia.- La política y la gestión regional se rigen con criterios de
eficiencia, desarrollando las estrategias necesarias para la consecución
de los objetivos trazados con la utilización óptima de los recursos.

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 - Concordancia de las políticas regionales.- Las políticas de los
gobiernos regionales guardan concordancia con las políticas nacionales
de Estado.
d) Ley Orgánica de Municipalidades
En su artículo 26º la Ley Orgánica de Municipalidades establece que la
administración municipal adopta una estructura gerencial, asimismo, se
rige, entre otros principios, por los de economía, transparencia,
simplicidad, eficacia, eficiencia y participación.
De igual manera, los principios de transparencia y rendición de cuentas
son mencionados en otros artículos de la citada ley. Así, en su artículo 148º
regula lo concerniente a la transparencia fiscal y la implementación de
portales electrónicos como mecanismo para garantizar la transparencia,
disponiendo que los gobiernos locales están sujetos a las normas de
transparencia y sostenibilidad fiscal y a otras conexas en su manejo de los
recursos públicos. Para tal efecto, se aprobarán normas complementarias
que establezcan mecanismos efectivos para la rendición de cuentas. En el
mismo, artículo señala que los gobiernos locales deberán contar con
portales de transparencia en Internet, siempre y cuando existan
posibilidades técnicas en el lugar.
De otro lado, el artículo 111º de la referida ley regula los derechos de
participación y control vecinal estableciendo que los vecinos de una
circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la
gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de
participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad
con la Constitución y la respectiva ley de la materia.
Como se puede advertir de las normas citadas, es posible sostener que los
principios de buen gobierno se encuentran reconocidos en nuestro
ordenamiento jurídico y tienen valor normativo, por tanto su cumplimiento
es inexcusable por los diferentes niveles de gobierno, debido a que tales
principios no sólo resultan esenciales para la instauración de una
gobernanza más democrática sino también porque son la base del Estado
de derecho.
En ese sentido, es importante señalar que los gobiernos no son un actor
mas en las estructuras y redes de la gobernanza sino que el principio
democrático y de Estado de derecho al que la gobernanza debe servir exige
a las administraciones públicas el reconocimiento de un rol, unas formas

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 organizativas, un funcionamiento y una responsabilidad especial, pues la
gobernanza no trata de diluir sino fortalecer y legitimar la gobierno.
Para ello se requiere de un derecho administrativo renovado que desde el
reconocimiento de estas nuevas realidades y sus desafíos vaya
estableciendo los principios institucionales que nos permitan orientar las
construcción y la valoración de la buena gobernanza 25, asimismo es
necesario de que existan organizaciones de la sociedad civil fuertes y
normas que institucionalicen y legitimen la participación directa de los
diferentes grupos de interés en la gestión y en las políticas públicas.
V.- Conclusión
La gobernanza implica un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de
control jerárquico, y se caracteriza por un mayor grado de cooperación entre
actores públicos y privados. Así, la gobernanza, puede ser entendida como una
institución, es decir como un conjunto de reglas o procedimientos para ordenar
o reglamentar la interacción entre los actores que intervienen en el desarrollo
de una política pública, que ya no es sólo Estado a través de sus
organizaciones públicas sino también los actores privados.
En esa línea el buen gobierno o la buena gobernanza implica un juicio de valor
positivo sobre el modo de gobernar y, a su vez, comprende una serie de
principios que contribuyen a conseguir los objetivos de la gobernanza. Estos
principios se entienden aplicables a todos los niveles de gobierno y hacen más
democrática la formulación de las políticas públicas y la implementación de
éstas.
En el actual marco normativo que regula el proceso de descentralización se
establecen algunos principios de buen gobierno como principios rectores de
las políticas y gestión tanto del gobierno nacional como de los gobiernos
regionales y locales. Estos principios tienen valor normativo en nuestro
ordenamiento jurídico, por tanto los diferentes niveles de gobierno deben
adoptar las medidas necesarias para su realización en la mayor medida de lo
posible, a fin de garantizar una gestión pública más eficiente, democrática y
participativa que permita una adecuada prestación de servicios a la ciudadanía
y por ende la satisfacción de sus necesidades y derechos, ello también abona a
canalizar y solucionar los conflictos que surgen en el seno de la sociedad.

25
PRATS I CATALÁ, Joan, “La construcción social de la gobernanza”. En: VIDAL BELTRÁN, José María
y PRATS I CATALÁ, Joan (Coordinadores), Gobernanza. Diálogo Euro…., op. cit., p. 74.

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GERENCIA PUBLICA

GERENCIA PUBLICA

Hector Oyarce
 Objetivos de la sesión

• Comprender el contexto y el cambio de paradigma de

la ciencias gerenciales en el ámbito de las políticas
públicas.
• Determinar el alcance y objetivo de la Gerencia
Publica
• Avanzar en la especificidad del campo de estudio y
de acción de la Gerencia Publica
 Índice

1. Cambios en el paradigma de las ciencias gerenciales

2. Enfoques de gerencia pública

2.1. La administración burocrática
2.2 Nueva Gerencia Pública
2.3 Enfoque basado en la creación de Valor Público

3. La singularidad de la gerencia publica

4. La gerencia publica como practica para crea Valor Público

II Gerencia Estratégica
Cambios en el paradigma de las
ciencias gerenciales
 1. La Administración Burocrática
 La administración pública tradicional se basa en unas
responsabilidades de trabajo administrativo enfocado en el
cumplimiento de lo legalmente asignado, es decir el mandato.
 En este enfoque, los mandatos, representados por
requerimientos formales, leyes, ordenanzas, artículos de
constitución, decretos, estatutos y otros similares, guían la
conducción de las responsabilidades por el comportamiento
del sistema.
 El rol de los “administradores” consiste en implementar
decisiones.
 En situaciones complejas, los administradores públicos
buscan en los mandatos formales una guía y dirección para la
toma de decisiones.
 La Nueva Gerencia Publica

• No obstante, entendiendo que la noción de un trabajo

administrativo limitado al cumplimiento de lo legalmente
asignado era insuficiente frente a los desafíos de la gerencia
pública, se suscitaron varias reformas llevadas adelante
durante la década de los años1980s y 1990s desembocando en
una nueva concepción denominada la Nueva Gerencia Pública
(NGP).

• limitado al cumplimiento de lo
legalmente asignado era insuficiente
frente a los desafíos de la gerencia
pública, se ias reformas llevadas
adelante durante la década de los
años1980s y 1990s desembocando
 2. Enfoque de la Nueva Gerencia Pública

 Este enfoque basa su propuesta en el entendido de que la

responsabilidad de la gerencia pública está ligada a la eficacia y
eficiencia de su gestión, y no sólo al cumplimiento de sus mandatos.

 La Nueva Gerencia Pública (NGP) busca mejorar la capacidad de

administrar de los gestores públicos y mejorar la productividad y la
eficiencia del gobierno.

 La NGP propone separar el diseño de políticas públicas de su

implementación, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del
gobierno por competencia e incentivos impulsados por el mercado,
lograr metas y resultados transparentes, y por último dar la suficiente
flexibilidad a los administradores del gobierno para determinar cómo
alcanzar estas metas.

 De esta manera el movimiento de la reforma se concentra en

herramientas administrativas tipo sector privado, donde la principal
preocupación radica en la mejora de la gestión, productividad y
eficiencia.
 Características NGP

Ideas Centrales:
a) Búsqueda de mayor productividad,
b) Más confianza del público en los mercados o mecanismos del
mercado.
c) Orientación hacia el servicio.
d) Mayor descentralización de gobiernos nacionales a subnacionales.
e) Capacidad incrementada para diseñar y realizar un adecuado
seguimiento de las políticas públicas, y finalmente.
f) Estrategias para mejorar la responsabilidad sobre los resultados.
 2.1 La variante del “Public Governance

Los cimientos de una administración pública eficaz, según este enfoque, son
los siguientes:

i) desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para formular y

coordinar políticas, mediante procesos que admitan la participación y
supervisión de las partes interesadas;

ii) el desarrollo de sistemas de prestación de servicios eficientes y

eficaces;

iii) el establecimiento de un sistema de función pública integrado por

funcionarios motivados y capaces, con un sistema de contratación y
ascensos basado en el mérito, remuneración justa y con una fuerte
mística de trabajo.
 2.2 La reforma gerencial del Estado
(CLAD

Documento "Una nueva gestión pública para América Latina",

elaborado por el Consejo Científico del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD), en octubre de 1998.
Elementos de la propuesta del CLAD

1. Reorientar primordialmente la actuación del Estado hacia

el área social.

2. Fortalecer su papel como formulador y financiador de las

políticas públicas.

3. Desarrollo de capacidades de los gobiernos para atraer a

la comunidad, empresas y tercer sector en salud y
educación básica.

4. Aumentar el grado de accountability de la gerencia

pública.
Elementos de la propuesta del CLAD

5. Lógica: "el gobierno no puede ser una empresa, pero

si puede tornarse más empresarial".

6. Imprescindibilidad de la optimización de los recursos

usados en las políticas sociales.

7. Ejes de la reforma gerencial:

I. Profesionalización de la alta burocracia.

II. Transparencia y accountability.
III. Descentralización de la ejecución de los
servicios públicos.
V. Control de resultados.
 3. El enfoque gerencial basado en
la creación de Valor Público
 El enfoque gerencial basado en la creación de valor público toma los
mandatos como puntos de partida, y no como fines por sí mismos.

 De igual manera, toma de la nueva gestión pública (NGP) la importancia

de la gestión enfocada en resultados, pero no simplemente de los
resultados operativos, su productividad, efectividad y eficiencia, sino
también desde la importancia y pertinencia del impacto.

 El enfoque de valor público amplía la forma en la que se mide el

desempeño del gobierno y guía las decisiones sobre políticas públicas.

 El enfoque gerencial basado en el concepto de valor público conduce a

ubicar importancia no sólo en los resultados de las intervenciones sino
también en los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya
que la interacción entre las organizaciones responsables por una creación
de valor público y los ciudadanos o comunidades genera valor en si misma.
 Síntesis Enfoque Gerencial
Enfoque Gerencial
- Administración Pública Nueva Gerencia Pública Generación de Valor
Tradicional Público
Enfoque principal Satisfacción de usuarios.
Cumplimiento de Respuesta a ciudadanos y
Eficiencia, eficacia en los
mandatos usuarios/
servicios
Interpretación del "interés Definido por políticos o Agregado de preferencias Preferencias públicas en
público" expertos individuales, evidenciadas deliberaciones en la arena
por elecciones en el política
mercado
Instrumentos Principales Gestión de insumos Gestión de insumos y Gestión de servicios,
productos, resultados satisfacción, gestión para
resultados, confianza y
legitimidad del gobierno
Modelo Dominante de Desde arriba, formal, Desde arriba, por medio Múltiple, interactivo
Accountability jerárquico de contratos de
desempeño
Sistema de Entrega Jerárquico Privado o público con Múltiple
Preferido gestión distante
Rol de la Participación Voto por representantes Voto por representantes Multi-facética
Ciudadana gubernamentales gubernamentales, uso de
encuestas de satisfacción
Metas Gerenciales Respuesta a autoridades Metas de desempeño Metas relacionadas con
políticas respuesta a los
ciudadanos/usuarios,
confianza y legitimidad

Cuadro 1: Diferentes Enfoques sobre la Responsabilidad del Gestor Público

(Adaptado de Kelly y Muers, 2002)
El enfoque de Gerencia Publica
• La gerencia se trata de “las acciones asociadas con el asumir
un compromiso con la coordinación y facilitación del buen
desempeño de un “sistema” (Metcalf y Richards, 1990,
 ¿Por qué la necesidad de una
gerencia publica?
• La gerencia publica propone asegurar que las políticas y
programas públicos respondan de manera valiosa,
pertinente, eficaz y eficiente a problemas importantes de
la ciudadanía, promoviendo así el logro del desarrollo
de manera equitativa y sostenible.
 La lógica de la Gerencia Publica

 Interés público

 Eficiencia y equidad

 Orienta la acción para generar resultados valiosos a través del buen uso de
instrumentos de gestión

 Control democrático de la gestión pública

 Clientes versus ciudadanos

 Perfil de un Gerente Publico

• Los gerentes públicos se enfrentan a problemas complejos, de muy difícil

manejo, en contextos caracterizados por un conjunto de dilemas e
impasses. Para lidiar con esas situaciones difíciles, los gerentes públicos
deben desarrollar distintos tipos de capacidades, relacionados con los
siguientes aspectos:
• Función Social de autoridad
• El manejo de la complejidad
• El logro de la articulación política, operativa y programática
• La concertación de actores
• La gerencia de frontera tecnológica
• El desarrollo de una ética de compromiso social
 La “gerencia” en la gerencia publica

 La „gerencia‟ incluye procesos técnicos de diagnóstico, planeación,

programación y diseño e incorpora procesos relacionales y políticos de
diálogo, movilización de apoyo, deliberación, generación de consensos y
toma de decisiones.

 No se limita a la implementación de estrategias y sus correspondientes

acciones programáticas, la generación de información relevante, la
retroalimentación, los ajustes y el posible rediseño.

 Es un enfoque integral que articula los diversos procesos entre sí,

asociando a cada uno su razón de ser: la creación de valor.
 Funciones Gerenciales

..

Desarrollo Implementación Evaluación ..

de estrategia de estrategia

Elaboración de
Generación y
visión Gestión de
análisis de
operaciones
información
Planificación de
políticas
(programática) Retro-
Control de
alimentación
Planificación gestión
estrategia
organizativa y
de recursos

Desarrollo de capacidades

..
La gerencia publica como practica
para crear valor público
 La gerencia publica como practica
para crear valor público
 La gerencia publica se fundamenta en la propuesta de que la
esencia de la gerencia en los ámbitos públicos radica en la
generación de valor público (Moore, 1998) a través de la entrega de
servicios (educativo, salud, vivienda, infraestructura, etc.) y la
ejecución de programas y proyectos.

 El enfoque en el valor público brinda a la gerencia publica un

enfoque estratégico que prioriza la respuesta a los ciudadanos y el
mantenimiento de confianza y legitimidad a través de la buena
entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers, 2002).
 La gerencia publica como practica
para crear valor público
 Este enfoque implica que importan los resultados que los servicios,
proyectos o programas causen entre las poblaciones objetivo, pero también
importan los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las
relaciones y los procesos que se establecen entre las organizaciones
responsables por una creación de valor público y las comunidades generan
valor en si mismos.

 También implica que el ejercicio de la gerencia publica tiene que

contemplar acciones que ayudan a discernir y definir lo que el público
prefiere y, por ende, lo que genera valor para el "público". Obliga a los que
ejercen la gerencia a estar pendientes de las percepciones y reacciones del
público, para mantener diálogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay
que repensar.
 SOLUCIONES
PROBLEMAS

Situación Actual Situación Deseada

Transformación deseada

Valor Público

Cadena
Impactos de
Valor
(Karen Mokate )
Resultados

Productos

Conjunto coordinado de acciones e inversiones

¿Objetivo de la gerencia publica?

• Generación de
• VALOR PÚBLICO
 ¿Qué entendemos por Valor Público?

• La idea de Valor Público remite al valor creado por el

Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras
acciones. Pero también, se crea valor sobre todo a
través de transacciones individuales con los ciudadanos,
garantizando sus derechos, satisfaciendo sus demandas
y, prestándoles servicios de calidad.
 ¿Quién define lo que es valioso o
importante en una sociedad?
• En una democracia, este valor es definido en última
instancia por el público mismo. El valor es determinado
por las preferencias ciudadanas expresadas a través de
una variedad de medios y reflejados a través de las
decisiones de los políticos electos
 Quién define lo que es valioso o
importante en una sociedad?
 Como regla general, las cosas claves que los
ciudadanos tienden a dar valor se ubican en una de
estas tres categorías: resultados, servicios y confianza.

 Los lentes del valor público también ayudan a explicar

por qué, contra toda predicción, la mayoría de
sociedades occidentales han mantenido sistemas
ampliamente universales de provisión de salud,
educación y asistencia pública.
• El rol de la política es asegurar que los recursos se usen
para conseguir estos objetivos en una manera eficiente.
La eficiencia puede ser tanto de asignación (“¿estamos
haciendo las cosas correctas?”) como técnica
(“¿estamos haciéndolas de la manera adecuada”?).

• En relación con el uso de recursos, esto se traduce en

“¿estamos gastando recursos en las áreas correctas?”
(prevención vs. cura); y, dentro de cada área, “¿estamos
siendo efectivos?” (evitando desperdicios
administrativos)
 Los componentes del valor público

• Todas las áreas importantes de valor se encuadran

dentro de tres amplias categorías:
• Servicios
• Resultados
• Confianza
 El valor creado por los servicios
para los usuarios

• La satisfacción de usuario es crítica para el valor

público.

• La evidencia sugiere que la satisfacción del usuario será

probablemente influenciada por un amplio rango de
factores, incluyendo: i) el servicio al usuario, ii) la
información, iii) la elección y, iv) el uso de servicios.
 El valor creado por los resultados

• El Estado ha buscado cada vez más enfocar su atención

en los resultados. Los resultados genuinos son hoy
vistos como mejores metas que las limitadas medidas
de actividad o producto, las cuales corren el riesgo de
ser distorsionadas.
 El valor creado por la
confianza/legitimidad

• La confianza se ubica en el corazón de la relación entre

ciudadanos y Estado.

• Es particularmente importante en relación a los

servicios que influencian la vida y la libertad (salud y
seguridad). Pero también importa para muchos otros
servicios – incluyendo los servicios sociales y la
educación.

• En estos casos, aún cuando se cumpla el servicio

formal y las metas de resultado, una falla en la confianza
podría destruir efectivamente el valor público.
 ¿Cuál es el objeto del trabajo del
funcionario o gerente público?

 Podemos afirmar como punto de partida que el objeto

del trabajo de gerencia en el sector público es
generar valor público.
 Gerencia Publica

Política pública

Generación
de
VALOR PUBLICO
Gestión política Gestión de la organización

Fuente: Mark Moore (1999)

 Se genera valor público a través de

Se genera valor público a través de

respuestas a problemas relevantes para los
ciudadanos/ usuarios

La apertura de nuevas
oportunidades para generaciones
actuales y/o futuras

Procesos que construyen comunidad,

ciudadanía, democracia y capital social:
deliberación, participación, etc
 ¿Que aporta la creación de valor público
en la gestión para resultados?
1. Un punto de referencia que ayuda a los gerentes públicos mantener
una dirección estratégica para guiar sus acciones.

2. Una obligación de abandonar el cómodo espacio burocrático o

tecnocrático de un entender abstracto de lo que constituye el "bien
común" y ejercer procesos iterativos e interactivos que ayudan a
discernir y definir lo que el público prefiere y, por ende, lo que
genera valor para el "público".

3. Una claridad conceptual asociada con la lógica de una cadena de

valor.

4. Un foco central para el rol del gerente en responsabilizarse (con

otros) por procesos que efectivamente generen resultados.
 Características de la práctica de la
gerencia publica
 Es adaptativa, ajustándose a los cambios en el entorno o en la
situación a enfrentar, en las visiones de los actores y al mejor
conocimiento de los problemas (aprendizaje).
 Se guía por criterios fundamentales de eficacia, eficiencia, equidad y
sostenibilidad.
 Se basa en y promueve una perspectiva ética centrada en los valores de
responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad .
 Es integral, capaz de considerar la complejidad e interrelación de los
problemas sociales (expresada en objetivos múltiples) y conciente de la
importancia de articulación con las políticas económicas y de las
necesidades de movilizar apoyo a favor de políticas económicas
complementarias.
 Es intra-organizacional y, a la vez, inter-organizacional. adaptativa,
ajustándose a los cambios Se basa en y promueve una perspectiva ética
centrada en los valores de responsabilidad, solidaridad y compromiso con
la equidad eorno o en la situación a enfrentar, en las visiones de los actores
y al mejor conocimiento de los problemas (aprendizaje).
 Características de la práctica de la
gerencia publica
• Promueve la participación y la concertación de objetivos y prioridades
entre actores con distinto poder y distintas visiones del problema y de las
soluciones. Promueve redes, foros y espacios públicos para el debate
democrático y promueve interacción con autoridades políticas, con el fin de
dialogar y monitorear lo que resulta valioso para la sociedad.
• Propone proactivamente dar respuesta a las demandas, percepciones y
reacciones de la ciudadanía (responsiveness).
• Asume un compromiso con la "responsabilización" (accountability)
Promueve aprendizaje y ajuste, en la medida que vaya reconociendo
procesos y prácticas apropiadas para promover el desarrollo y fortalecer
las organizaciones.
 En síntesis

• El ejercicio de la gerencia publica depende de prácticas asociadas al

adecuado quehacer del gerente. Estas consisten en métodos específicos
para interactuar en situaciones problemáticas, relacionadas con el
desarrollo social o el desempeño de las organizaciones y
programaspublicos, de las que se esperan determinados resultados
valiosos. Son prácticas que permiten ejercer la gerencia estratégicamente
enfocada en resultados verificables en el desarrollo.

• Por tratarse de un amplio proceso que tiende a generar valor público, cabe
preguntarse ¿a quién corresponde ejercer la gerencia pública?.
 En sintesis

• Estas propuestas son útiles para los responsables de la construcción de las

macro políticas; para los directivos sectoriales y territoriales, como también
para quienes interactúan con los usuarios de servicios sociales y con las
comunidades-objetivo de las políticas publicas.

• La gerencia publica no es un campo restringido a quienes detentan la

autoridad formal dentro de las organizaciones, sino que compromete a toda
la organización en su conjunto. Los roles y responsabilidades pueden variar
entre diversos individuos según su responsabilidad y autoridad dentro de la
organización.
• La gerencia publica imprime a la organización la visión y el compromiso
que podrían afectar la forma de actuar de todo su equipo. Los argumentos
del campo de la gerencia publica pueden aportar aprendizajes valiosos
para los diversos niveles de responsabilidad.
 Gerencia Estratégica
• ¿Para que? y ¿por qué hacemos lo que hacemos?

• ¿A quienes van dirigidas nuestras intervenciones?

¿Quiénes son nuestro público objetivo?

• ¿Cómo estructuramos un conjunto de acciones que nos

permitan dar soluciones pertinentes a los problemas que
enfrenta la política publica?
 Gerencia Estratégica

• una especificación comprensible y verificable del valor

público que se propone generar;

• una conciencia del entorno en que se realizarán los

esfuerzos para promover el desarrollo; y

• una especificación de las áreas de acción del ejercicio

gerencial .
 Gerencia Estratégica

Una “gerencia” – o una “administración” de servicios- que no se

caracteriza por ser estratégica podría centrar su enfoque más
exclusivamente en los mandatos formales e informales, lo que, a
su vez, permitiría centrarse más en lo que se hace, perdiendo de
vista para qué se hace.

Una administración que se guía exclusivamente a través de

mandatos organizacionales o políticos tiende a enfocarse
en la entrega de servicios o productos. Esta administración
se enfoca en costos en lugar de enfocarse en valor
Un enfoque gerencial en los resultados en el
desarrollo conduce naturalmente a dirigir la atención
al valor que se genera.
Areas de acción de la gerencia estratégica

•Gestión Gestión Política Gestión

Programática Organizacional

Consiste en cumplir con Consiste en crear y/o Establecer y manejar el

la misión organizacional consolidar la entorno inmediato de la
y crear valor público a legitimidad, los iniciativa, con el fin de
través de un conjunto recursos, la asegurar que cuente
de estrategias, autorización y/o el con los recursos, las
políticas, programas y apoyo para rutinas y la capacidad
proyectos pertinentes implementar la misión y organizacional de llevar
que generen progreso crear valor público. adelante una gestión
hacia la resolución de efectiva, eficiente,
problemas de equitativa, ética y
desarrollo. sostenible que cree
valor público.
 Caso 1
Una organización tiene una
excelente idea de cómo crear
valor público, diseña políticas
y programas de gran calidad
y cuenta con un equipo
operativo altamente
comprometido, pero no tiene
ningún apoyo público o
político.
La organización no goza de
legitimidad y no tiene los
recursos adecuados para
implementar sus programas.
Resultado:
Un gran informe sobre lo
que se debería hacer y un
buen diseño de una
iniciativa, sin que se
produzca valor público en
la práctica porque no se
consigue ni el apoyo de
los involucrados y su
autorización y/o
colaboración para
desarrollar y
implementar las ideas ni
los recursos necesarios.
 Caso 2

Una organización tiene una

excelente idea de cómo crear
valor público, diseña políticas
y programas de gran calidad,
cuenta con una gran
legitimidad, tiene un enorme
apoyo público o político que le
permite contar con amplios
recursos públicos, pero su
equipo operativo carece de la
coordinación, información,
compromisos y/o motivación
para poder actuar
efectivamente.
Resultado: un desperdicio
de recursos por falta de
capacidad operativa, en la
práctica no se crea valor
público porque no se
consigue entregar los
servicios a la población de
una forma efectiva y
eficiente.

Así, la organización no tiene la

capacidad interna para
entregar servicios y llegar a la
población objetivo con sus
programas.
 Caso 3

Una organización cuenta con

legitimidad y apoyo político,
tiene un equipo técnico Resultado: un desperdicio
calificado y comprometido, y de recursos y capacidades
cuenta con una excelente en la entrega sub-óptima
capacidad operativa, pero las de respuestas a los
prácticas de trabajo limitan a problemas de la
la organización al ciudadanía, en la práctica
cumplimiento del mandato no crea valor público
formal antiguo y poco porque entrega servicios
pertinente. que la gente ni quiere, ni
valora.
La organización se limita a
cumplir con lo que tiene
mandado por ley, no trabaja
buscando propuestas que
respondan a las necesidades
reales de la población.
El marco estratégico como un modelo
integral
 El marco estratégico como un
modelo integral
 A un nivel conceptual, este simple modelo no es muy exigente.

 Para que una estrategia sea buena, ésta tiene que estar centrada
en una propuesta de creación de valor publico, expresada a partir
de un mandato y ampliado a través de un enunciado de misión y
visión.

 Las responsabilidades de los que ejercen gerencia publica

requieren de trabajo en las tres áreas complementarias: la gestión
programática, la gestión política y la gestión organizacional.

 El definir estos tres ámbitos gerenciales rompe con viejos

paradigmas tecnocráticos, administrativos y burocráticos,
indicando campos concretos en que se puede y se debe trabajar
para lograr resultaos de impacto.

 El trabajo coordinado en las tres áreas aporta la verdadera

dimensión estratégica de la gerencia publica.
 Conclusion

El marco propuesto para una gerencia publica estratégica requiere

que los gerentes ejerzan las responsabilidades de:

1. Comunicar esta misión y visión continuamente, con el fin de

fijarlas como el “norte” de la organización o iniciativa.

2. Involucrar a actores internos y externos en la especificación de

la misión y visión de la organización o la iniciativa,
interpretando los mandatos formales e informales e
especificando los beneficios sociales que se espera producir,
aclarando así el tipo de valor público que se espera crear.

3. Generar y fomentar compromisos con la misión y visión de la

organización y capacidades para relacionar las decisiones y las
actividades con los objetivos asociados.

4. Alinear la iniciativa o la organización con actividades

estratégicamente encaminadas y enfocadas hacia la
generación del valor público especificado en la visión y misión.
 Conclusión

5. Coordinar los recursos, los procesos y los actores de tal manera

que se produzca efectiva y eficientemente el valor esperado.

6. Innovar con el fin de asegurar que los productos y/o servicios que
son el fruto cotidiano del trabajo respondan efectivamente a la
generación del valor público esperado, introduciendo la flexibilidad
necesaria para reorientar las actividades en la medida que se
detecte que no se logran los beneficios esperados.

7. Definir estrategias para monitorear el avance hacia la producción de

los beneficios esperados, y usar la información generada por el
proceso de monitoreo para guiar la toma de decisiones relevantes.

8. Colaborar con actores externos cuyas acciones resultan clave al

trabajo cotidiano y/o al logro de los beneficios esperados.
La locura

es hacer lo mismo . . .

y esperar resultados distintos

ALBERT EINSTEIN
Edad de Piedra Edad de Bronce Edad de Hierro

Edad Media Edad Moderna Edad Informática

 Gerencia Pública
Gestión de Personas
Función social de la autoridad,
Formación de equipos,
negociación y conflicto
Alianzas y socios estratégicos, Características persona
Liderazgo
Compromisos
Gestión para resultados
Visión Estratégica ,Contexto LAC
Gestion Política, Planificación
Estratégica, Políticas Publicas,
Gestión Estratégica, MML, Características
Implementación, Evaluación y interpersonales
Monitoreo, Coordinación y
Centros de Gobierno, I
Sistemas de Inversión Publica,
Política fiscal .
Gestión de cambio continuo
visión y cambio organizacional
Innovación , aprendizaje y cambio
, gestión de redes
Gestión de comunicaciones
Comunicaciones, coordinación, Características
concertación de actores
organizacionales

Características
contextuales
Introducción a la nueva
gestión pública y la
gestión por resultados.
Un aspecto clave para las gestiones de las
subnacionales.
Un problema frecuente en los gobiernos
subnacionales.
¿Qué está pasando y por qué no logramos los resultados que la
población desea?
La nueva gestión pública
El país está creciendo …
También crecen los ingresos de las personas, aunque no por igual…
 Incremento de presupuesto, sin embargo ….
Sólo el 8% al 6º
de primaria,
entiende lo que
lee
10
Incremento de más del 70%
9
8 Ocupamos
penúltimo lugar
7 en América en
muerte materna
6 y desnutrición
crónica (25%) no
5
ha variado en 10
4 años

3
2
1
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Educación y cultura Salud y saneamiento

Fuente: SIAF-MEF

6
 No podemos desperdiciar otra oportunidad...

2 6 ,0 0 0

PBI Per_cápita Singapur

(U.S. dólares de 1996)
2 1 ,0 0 0

Corea del Sur

1 6 ,0 0 0

1 1 ,0 0 0 Chile

México
6 ,0 0 0

Perú
1 ,0 0 0
1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000

Fuente : Fenn World Table, versión 6,1

15

10

-5
Producto Bruto Interno
(variación porcentual anual)
Los cuestionamientos en la gestión de recursos...

 Una asignación de recursos basada en insumos

 El presupuesto centrado en la oferta institucional
 Alejada de la planificación y de los objetivos estratégicos
 Alejada de los problemas centrales de la ciudadanía
 Alejada de la demanda
¿A que problemas o demandas nos referimos?

 A aquellos problemas que más afecta a la población

 Cuya presencia limita el desarrollo humano y el ejercicio de
los derechos de las personas
 Cuya solución es de naturaleza estratégica
 Su atención desencadena procesos y oportunidades para el
desarrollo
 La Nueva Gestión Pública (NGP)

Es una corriente que plantea transformación de la gestión

pública cuyo enfoque parte del entendido que la
responsabilidad de los gestores públicos está asociada a la
eficacia y eficiencia de su gestión y no solo al cumplimiento de
su mandato formal o normativo
 Principios de la Nueva Gestión Pública (NGP)

Gira en torno a los siguientes principios:

Una mayor productividad de las entidades públicas

Sólida orientación hacia el servicio al ciudadano
Descentralización de gobiernos nacionales a subnacionales
Mayor capacidad para diseñar y monitorear las políticas
públicas
una gerencia pública orientada a resultados.
 La Nueva Gestión Pública (NGP)

Exige pensar en una nueva gerencia pública:

La coordinación de procesos flexibles

La misión de la gerencia moderna radica en crear valor
público
La rendición de cuentas.
La transparencia es vital.
Generar sinergias.
Todo debe ser medido
 Valor Público

“El valor público se refiere al valor creado por el Estado a

través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. En
una democracia, este valor es definido en última instancia
por el público mismo. El valor es determinado por las
preferencias ciudadanas expresadas a través de una
variedad de medios y reflejados a través de las decisiones de
los políticos/as electos/as” Kelly y Muers (2003)
 Valor Público

 Consiste en una cadena de medios y fines a través de las

cuales la gestión pública desarrolla sus programas para
conseguir sus fines y objetivos.
 En esta cadena el valor no se genera dentro de la
organización sino fuera de ella, en el contacto con los
destinatarios.
 La cadena de valor comienza fuera de la organización y se
traslada hacia el nivel operativo donde se tiene en cuenta la
producción de bienes y servicios que se entrega a los
usuarios. Este es el nivel más concreto de la cadena de valor.
Se genera valor público a través de....
 Los puntos de diferencia...
Aspectos claves Administración pública Nueva Gerencia Pública
tradicional
Interés público Definido por políticos o expertos Definidos de acuerdo a la demanda y
preferencias evidenciados en
deliberaciones y procesos de participación
Objetivo principal Gestión de insumos a partir de Creación de valor público, gestión de
los requerimientos servicios que la ciudadanía demanda y
institucionales valora.
Procesos decisorios Jerárquico, formal y de acuerdo Flexible, interactivo, múltiple.
a las funciones que compete a
cada gestor público
Medición del Basado en el cumplimiento Basado en la entregabilidad de servicios y
desempeño normativo y e las funciones la verificación de resultados.
Relación con el Predomina el cumplimiento de Centrado en los efectos que genera hacia
entorno tareas hacia adentro afuera
Participación Vertical, en condición de Horizontal, en condición de beneficiarios y
ciudadana beneficiarios, receptores actores, ejercicio de derechos ciudadanos.
pasivos.
La Nueva Gestión pública centra su atención en …

•Lo principal es la gente!!

 ¿Qué se entiende por Gestión
por Resultados?

Es un enfoque orientado a refocalizar la conducción y

gerencia de los organismos públicos hacia un modelo de
gerencia que privilegie los resultados por sobre los
procedimientos y priorice la transparencia (Marcos Makon,
ILPES 2007).
 ¿Qué se entiende por Gestión
por Resultados?

Es una estrategia de gestión centrada en el desempeño

en el desarrollo y en las mejoras sostenibles de los
resultados en el país. Proporciona un marco coherente
para la eficacia en el desarrollo en la cual la
información del desempeño se usa para mejorar la
toma de decisiones. (Convenio de la Mesa Redonda de
Marrakech, 2004.
 ¿Qué se entiende por Gestión
por Resultados?

El Ministerio de Economía y Finanzas, propone que la Gestión

por Resultados “implica virar la forma tradicional de tomar
decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto,
insumos y procesos hacia otra que privilegia al ciudadano
como eje”
En todos los casos…..

Los resultados no deben entenderse como la entrega de

productos (servicios públicos) únicamente, sino deben estar
concentrados en los impactos de esos productos y en la
calidad de los procesos que los producen particularmente
incluida la gente.
 UNA GESTIÓN POR RESULTADOS …

• Está conectada y se guía por los instrumentos de planificación

(PDC, PEI, PDI, etc.)
• Conlleva a cambiar el enfoque de presupuestación
(presupuesto por resultados a alcanzar)
• Promueve la redefinición de la organización del trabajo en
función de estos resultados
• Pone la mirada en el desempeño institucional (indicadores) y
en la importancia de medir todo aquello que se hace.
• Se rinde cuentas sobre la base del desempeño y de lo que
dijimos que íbamos a alcanzar.

SIEMPRE EL EJE ES LA GENTE.

 Elementos a tener en cuenta para una GESTIÓN POR
RESULTADOS
Estructurales Institucionales Instrumentales
Básicos •Democracia formal o real •Planificación estratégica y
•Territorio •Independencia de poderes políticas públicas
•Clima •Igualdad ante la Ley •Gestión presupuestaria
•Población •Cumplimiento de la Ley •Monitoreo y evaluación
•Recursos •Transparencia •Producción de bienes y
•Geografía •Participación ciudadana servicios públicos
(No se puede cambiar) •Estructura y organización del sector
público
Culturales •Cultura organizacional
•Idioma
•Religión
•Cosmovisión
•Historia
(Se cambia lentamente)

Desatar procesos de reforma y modernización institucional, cambio de mentalidad en el conjunto

de funcionarios y autoridades.
¿Quién es el responsable de obtener buenos resultados?

GOBIERNO NACIONAL

GOBIERNO REGIONAL

GOBIERNO LOCAL (1838)

SERVICIO PÚBLICO

Distrito
Niño < 3a Comunidad
Madre Hogar
Niño < 3a Comunidad
Madre Hogar

Niño < 3a Comunidad

Madre Hogar
Niño < 3a Comunidad
Madre Hogar
Los sistemas deben estar al servicio de una gestión por resultados

Gobierno
Nacional
Gobierno
Regional
Gobierno
Local
 Los Sistemas Administrativos
SISTEMA ADMINISTRATIVO
Modernización del Estado
Planeamiento Estratégico
Gestión de Recursos
Humanos
Defensa Judicial del Estado
Control
Inversión Pública
Presupuesto Público
Tesorería
Contabilidad
Endeudamiento Público
Abastecimiento
ENTE RECTOR
Secretaría de Gestión Pública – PCM
Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) – PCM
Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) – PCM
Ministerio de Justicia
Contraloría General de la República
Dirección General de Programación Multianual – VM Economía MEF
Dirección General del Presupuesto Público – VM Hacienda MEF
Dirección Nacional del Tesoro Público – VM Hacienda MEF
Dirección Nacional de Contabilidad Pública – VM Hacienda MEF
Dirección Nacional de Endeudamiento Público – VM Hacienda MEF
Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (OSCE) - MEF
 Los Sistemas Funcionales

SISTEMA FUNCIONAL ENTE RECTOR

Salud Ministerio de Salud.
Educación Ministerio de Educación
Medio Ambiente Ministerio del Ambiente
Agricultura Ministerio de Agricultura
Trabajo Ministerio de Trabajo
Desarrollo Social Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES)
Vivienda, Construcción y Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
Saneamiento
Industria y Comercio Ministerio de Industria y Comercio
Justicia Ministerio de Justicia
Interior Ministerio del Interior
Defensa Ministerio de Defensa
Energía y Minas Ministerio de Energía y Minas.
Funcionamiento del Presupuesto Publico

Ingresos
Públicos

SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN
FINACIERA (Ley 28112)

Sist. Nac. Presupuesto

Sist. Nac. Contabilidad

SIAF

Sist. Nac. Tesorería

Sist. Nac. Endeudamiento Gastos

Públicos
CRÉDITOS SUBVENCIÓN
• Ley 28411 – Ley del Sistema Nacional de Presupuesto (Pliegos) (Personas)
• Ley 29465 – Ley de Presupuesto del 2010 • Gobierno Nacional
• Gobierno Regional
• Ley 27245 y 27958 – Ley del Responsabilidad y • Gobierno Local
Prudencia Fiscal
Unidades
• Ley 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo Ejecutoras
General
Muchas gracias…
 Que es el Presupuesto Por Resultados?

Es un nuevo enfoque de hacer para elaborar el presupuesto público, en la

que los recursos públicos se :

en función de los cambios específicos que

Asignan se deben alcanzar para mejorar el
bienestar de la población.

Ejecutan

Evalúan
 Una condición de interés

Entendida como una situación o una característica que afecta

directa o indirectamente a un grupo objetivo (población,
instituciones, comunidades). Puede ser un problema que afecte
a una población o una situación positiva a lograr. Por ejemplo:

La desnutrición crónica de niños y niñas menores de 5 años.

La baja inserción de la producción agrícola al mercado
El bajo rendimiento escolar en la educación primaria
El bajo desarrollo turístico en la localidad
 Cadena de resultados

D D
E I A
S S G
A R

evalúa
E
G Ñ E
R O G
E A
G
A

Insumos

32
 La Cadena de Resultados

La gestión basada en resultados se centra en una fuerte

noción de causalidad. Parte de la hipótesis que diversos
insumos y procesos realizados, conducen lógicamente a
resultados de un orden mayor – efectos e impactos – que se
reflejan y verifican luego en términos de cambios producidos
en las condiciones de vida de la ciudadanía.
 La Cadena de Resultados

Ámbito de los resultados

en el desarrollo

Insumos Procesos Productos Resultado Resultado

intermedio final

Financieros Ejecución de ¿Qué bienes y ¿Qué cambios se ¿Cuál es la

Humanos las servicios se han han producido en la mejora en las
Materiales actividades o entregado? población condiciones de
Equipos proyectos receptora de los vida de la
servicios? población?
 La Cadena de Resultados

Los insumos: como la provisión de recursos materiales,

financieros, humanos e intangibles, requeridos para la
ejecución de una determinada actividad o proyecto.

Los procesos: la combinación de insumos en base a

determinadas tecnologías de producción, con la finalidad de
generar los productos.

Los productos: que constituyen los bienes o servicios

entregables a la población objetivo. La entrega de los
productos, en la cantidad y calidad previstos, permite lograr
efectos en la población receptora de tales.
 La Cadena de Resultados

Resultado intermedio: denominados también efectos, son los

cambios que se esperan lograr en la población objetivo, como
consecuencia de los bienes y servicios entregados. Se refleja
en comportamientos, accesos, consumos y nuevas
condiciones que permitirán lograr los resultados finales.

Resultado final: denominados también impactos, están

asociados a los cambios en las condiciones de vida de la
población.
 Ejemplo 1…

INSUMOS PRODUCTO RESULTADO RESULTADO FINAL

SE EJECUTA EL INTERMEDIO
 MATERIALES DE PROYECTO PROVISIÓN DE LOS COMUNEROS INGRESOS DE LAS
CONSTRUCCIÓN AMPLIACIÓN DE AGUA PARA DEL CUENTAN CON FAMILIAS
 EQUIPOS Y CANALES DE RIEGO MAYOR MEJORADAS
HERRAMIENTAS RIEGO EN LA INCREMENTADA PRODUCTIVIDAD DE
 PERSONAL COMUNIDAD DE SUS TERRENOS
TÉCNICO Y SAN MIGUEL AGRÍCOLAS.
PROFESIONAL
 OPERARIOS
 APORTE
COMUNITARIO

INCREMENTO DEL TM PRODUCIDAS NUEVOS SOLES

CAUDAL POR HECTÁREA DE POR FAMILIA Y
¿CÓMO PODEMOS MEDIRLO (M3/SEGUNDO) DE TIERRA REGADA. POR MES.
AGUA PARA RIEGO.
 Ejemplo 2…

INSUMOS PRODUCTO RESULTADO RESULTADO FINAL

OPTIMIZACIÓN INTERMEDIO
 PRESUPUESTO DE LA RECOLECCIÓN DE MAYOR REDUCCIÓN DE
ASIGNADO RECOLECCIÓN RESIDUOS SÓLIDOS FRECUENCIA DE ENFERMEDADES
 06 OPERARIOS DE RESIDUOS DOMICILIARIOS RECOLECCIÓN DE PRODUCIDAS POR
 01 SUPERVISOR SÓLIDOS EN EL RESIDUOS SÓLIDOS VECTORES
 HERRAMIENTAS DE DISTRITO DE EN HOGARES. RELACIONADOS A
CAMPO SAN MIGUEL RSU.
 BIENES Y SERVICIOS LA POBLACIÓN
PARA OPERACIÓN CUENTA CON
 4 COMPACTADORAS ESPACIOS PÚBLICOS
LIMPIOS
% DE INCREMENTO  TIEMPO % DE REDUCCIÓN
DE TONELADAS DE PROMEDIO DE DE ENFERMEDADES
RSU RECOGIDOS. PERMANENCIA OCASIONADOS POR
¿CÓMO PODEMOS MEDIRLO? DE RSU EN VECTORES RSU.
HOGARES.
 % DE PUNTOS
CRÍTICOS EN LOS
ESPACIOS
PÚBLICOS
 Medir y evaluar resultados

 ¿Cómo sabemos si hemos logrado un objetivo o no?

 ¿Cómo sabemos si una actividad o proyecto ha tenido los
resultados esperados?
 ¿Cómo sabemos si los bienes y servicios que se entrega a
la población contribuyen a lograr los beneficios esperados?
 Los indicadores de desempeño

los indicadores de desempeño son instrumentos que

proporcionan información cuantitativa sobre el
desenvolvimiento y logros de una institución, programa,
actividad o proyecto a favor de la población u objeto de su
intervención en el marco de sus objetivos estratégicos y de su
misión
Muchas gracias…