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De Mohammedia
Pr FATIMA ZIDOURI
S 5 Droit public
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Présentation de la matière
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Plan du Cours
Introduction générale
Chapitre préliminaire : les fondements des PP
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Liste d’abréviation utilisée
Art : Article
Cn : Constitution
CT : Collectivité territoriale
LO : Loi Organique
PP : Politique publique
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Introduction générale
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Pour définir les politiques publiques (appelée aussi stratégies
publiques), il y a plusieurs tentatives de définition :
Les politiques publiques sont ainsi des outils et des moyens mis en œuvre
par les pouvoirs publics pour atteindre des objectifs dans un vaste domaine
particulier de la société. Elles recouvrent un vaste champ d’intervention
possible : ce sont par exemple la politique économique, la politique de la ville,
de la jeunesse et de la sécurité.
Les politiques publiques sont une stratégie conduite par les institutions et
administrations publiques, avec un ensemble de moyens (humain, financier, et
technique) pour agir sur une situation structurelle ou conjoncturelle déterminée
(infrastructure, santé, famille, logement, emploi, formation, crise, déficit etc, et
dont l’évaluation est faite sur la base de la qualité et de l’intervention publique.
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France et en Allemagne, comme fruit des différentes réflexions sur le
fonctionnement de l’Etat.
Les origines de cette discipline sont diverses, on peut citer les sciences
camérales, (cas de l’Allemagne) qui visent l’analyse de l’administration avec ses
différentes structures nationale, locale dans l’objectif de développer son action
pour un meilleur service public.
Il serait injuste de dire que les politiques publiques sont intimement liées à
une seule discipline, mais au contraire c’est le résultat des différentes disciplines
notamment économique, administrative, politique et sociologique.
Depuis les années 1990 le Maroc s’est engagé dans des transformations
économiques selon une optique d’insertion des différents acteurs surtout privés
dans les programmes de développement économique du pays, conformément au
défis de compétitivité imposée par la signature des accords des échanges
internationaux, et la préférence données à l’entreprise nationale.
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Contrairement à la gestion dans le secteur privé (cloisonnement dans une
logique comptable ou financière), l’économie publique ou l’approche
économique de la gestion publique s’intéresse à un ensemble de modalités qui
tendent à consacrer des valeurs conformément à la logique du secteur public
notamment : la justice, l’efficacité, l’efficience et l’équité.
b- La connotation sociologique:
c- La connotation politique :
d- La connotation administrative :
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C’est en d’autres termes accorder la légitimité à la gestion des services
publics, et par ricochet la légitimité à la gestion publique.
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Vu les transformations subies par l’action de l’Etat, cette notion a évolué
pour couvrir une notion selon laquelle : le plan est l’acte de prévision de
l’ensemble du développement économique et social auquel pour une période
déterminée les activités du secteur public comme celles du secteur privé doivent
se conformer. L’accent est mis surtout sur le caractère réaliste des prévisions
devant s’appuyer sur une évaluation aussi exacte que possible des besoins que
des moyens.
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Chapitre préliminaire
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L’approche des politiques publiques présente ainsi l’avantage de dépasser
une vision cloisonnée de ces actions puisqu’elle présente l’avantage de les
appréhender conformément à plusieurs approches sociologique, économique,
politique, juridique etc. C’est une approche qui présente le mérite d’étudier le
comportement de l’Etat eu égard aux moyens financiers, techniques, humains
dont il dispose, ainsi que les missions dont il a la charge, et qui légitiment sa
présence et les caractères de son action (prérogatives de puissance publique).
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administrations publiques, non seulement les administrations de l’Etat au sens
stricte, mais l’ensemble de l’architecture administrative qui constitue son
prolongement.
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Ce constat prend son plein élan au niveau local, surtout que le Maroc a
fait le choix de la décentralisation territoriale dont les principaux traits
s’envisagent dans la responsabilisation des collectivités territoriales, ce qui
implique un renforcement des compétences et une croissance des dépenses,
surtout dans un contexte marqué par les disparités financières entre les régions et
nécessitant l’intervention de l’Etat , et par ricochet celle des finances publiques.
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structurantes. Le souci et le défi est de maitriser les dépenses de fonctionnement,
afin de pouvoir se concentrer sur les dépenses d’investissement générant le
développement du territoire. C’est un objectif qui suggère le dépassement des
procédures traditionnelles de gestion financière et d’opter pour des procédés
modernes de gouvernance financière afin de réussir les PP engagées.
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législatif, que les élus au niveau local, ou même les hommes politiques de
l’appareil gouvernemental.
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Chapitre 1 : Les acteurs et
les transformations des
politiques publiques
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Problématique du Chapitre : qui décide ? Y-a-t-il une
concertation entre les acteurs ? Si oui Comment elle s’opère?
Dans le cadre des politiques publiques, il est difficile de parler d’un seul
acteur qui détient le monopole des différentes étapes du processus décisionnel,
pour des raisons liées à l’efficacité et l’efficience des politiques publiques, et
aussi à cause de l’élargissement des moyens de l’exercice de la démocratie
notamment la participation élargie à la gestion publique.
Cette diversité des acteurs fait ressortir une classification à deux pôles :
des acteurs regroupés dans le cadre d’une organisation, appelée l’action
organisée d’une part, et d’autre part les individus qui choisissent une action
individuelle concernant la participation aux politiques publiques.
Alors dans le cadre de ce chapitre on peut citer une diversité des acteurs
notamment qui seront étudiés dans la section 2 : l’Etat au sens stricte du terme
§1, L’administration locale notamment(Les acteurs décentralisés et les acteurs
déconcentrés) §2, l’engagement civique dans les politiques publiques et le
secteur privé §3.
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L’étude du processus d’évolution des politiques publiques, permet de
dégager les transformations suivantes :
Les caractères de cette action collective s’envisagent dans le fait que les
politiques publiques ne se développent pas uniquement sur le long terme, mais
aussi sur le court terme, car elles doivent répondre à des besoins urgents afin
d’éviter les contestations de la population.
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influençant les PP, ne doit pas se faire au détriment du droit et de la sphère de la
puissance publique, traduisant aussi la responsabilité de la décision publique : ce
constat traduit notamment une hégémonie de la responsabilité de l’Etat.
- Le vaste champ de réformes entrepris par le Maroc sur les différents plans :
politique, institutionnel, administratif, sociale etc.
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Ainsi, et contrairement à la logique d’acteur public unique, là où le
gouvernement se présentait en tant qu’un acteur dominant, ce sont souvent une
pluralité d’acteurs différents qui participent aux politiques publiques.
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-La tendance préférée vers la régionalisation avancée au Maroc. ( L’entrée en
vigueur de la loi sur la régionalisation avancée).
2- La déconcentration
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L’acteur déconcentré peut assurer les missions de mise en œuvre des
actions et projets, et d’assurer la gestion quotidienne. L’ambition est de dépasser
la vision restreinte et traditionnelle accordée à l’administration déconcentrée en
tant qu’un ensemble des services extérieurs exécutant les décisions des services
centraux, pour une nouvelle vision de s’inscrire dans un projet global qui
envisage les modes d’intervention de l’Etat et ses démembrements sectoriels
dans les différentes étapes des politiques publiques.
Elle permet aussi une meilleure coordination entre les différents échelons
territoriaux et chaque niveau d’intervention de l’Etat surtout avec le lancement
du chantier de la régionalisation avancée au Maroc. Toutes ces considérations
s’inscrivent conformément à la logique de la territorialisation des politiques
publiques.
1-L’engagement civique
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résultats de l’action de l’Etat. A vrai dire l’attachement à cet engagement
s’inscrit dans une logique qui répond aux objectifs suivants :
- La consultation :
- La participation active :
2: Le Secteur privé
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Le désengagement du secteur public en faveur du secteur privé dans
certains secteurs de l’économie conformément aux grands traits de la politique
de l’Etat ( car on ne peut pas parler d’un désengagement totale de l’Etat) reste
une donnée irréversible.
- Le secteur privé a une préférence d’investir dans les zones plus ou moins
développées beaucoup plus que de s’aventurer dans des zones défavorisées et
non équipées.
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Questions de contrôle du chapitre
-La codécision est elle possible dans le contexte de la diversité des acteurs ?
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Chapitre 2 : Politiques
publiques et processus
décisionnel
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Problématique : quelles sont les phases ou les étapes d’une
politique publique ? Est ce que tous les problèmes de la société
sont des problèmes politiques par nature ?
- il n’existe pas un problème qu’on peut considérer comme politique par nature.
- il faut noter que le problème public revêt toujours un caractère anormal et non
admissible par la société car il traduit l’écart entre la situation normale dont doit
jouir la société et le constat de défaillance qui pousse la population à exprimer
son mécontentement à l’égard de la politique de l’Etat.
La résolution d’un problème ne se fait pas à travers une seule étape mais
selon plusieurs étapes formant le processus d’une politique publique. On peut
dire que l’activité de l’Etat est découpée en plusieurs étapes : de l’identification
du problème jusqu’à sa résolution.
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Trois sections seront étudiées : Identification de problème public et
formulation d’une politique publique (section 1), La prise de la décision section
2), et la mise en œuvre des politiques publiques (Section 3).
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soumise à l’Etat (c’est l’interlocuteur officiel de la population), la réponse doit
venir d’un acteur politique ou administratif. Il doit y avoir des acteurs
disponibles d’où la nécessite de s’organiser dans le cadre des syndicats (une
action organisée).
§1 : Identification du problème
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L’identification de problème se traduit aussi par la recherche des causes
de problème ce qu’on appelle lien de causalité ce qui permet d’identifier les
responsables. De même, elle permet la détermination de l’importance du
problème pour l’inscrire sur l’agenda ou il y a d’autres problèmes prioritaires.
C’est une phase qui permet aussi la détermination de la population ciblée ou
concernée, et quelles sont les attentes de cette population.
2- Le deuxième type de problèmes est l’ensemble des thèmes qui font l’objet
explicitement de prise en compte sérieuse et active des décideurs. Ce type est
plus spécialisé.
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a) l’agenda continu : concerne les problèmes constamment inscrits à l’agenda
pour lesquels il y a de manière continue débat public et intervention de l’Etat.
ex : le chômage, l’habitat insalubre ….
On peut citer en général deux types d’inscription qui tendent toujours à s’ajuster
conformément à la nature du problème
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- l’inscription factice : débat public mais pas de début de réponse, ou les
prémices de début de réponse très réduit mais pas de traitement global ou résolu
et définitif du problème.
A vrai dire dans ce cadre on trouve le rôle des acteurs et les enjeux
conflictuels de leurs interventions, en plus du contexte de l’émergence du
problème, les dispositifs qui favorisent l’inscription d’un problème sur l’agenda
politique. Mais la question qui se pose dans ce cadre : Comment se présente le
processus par lequel les décideurs accordent l’attention et mobilisent leur
institution pour trouver une solution ? et quels sont les problèmes qui requièrent
l’attention des autorités publiques ?
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1-Les enjeux conflictuels des groupes d’intérêt : c’est le modèle de mobilisation
présentant une mobilisation politique extérieure au gouvernement qui implique
des pressions faites par des groupes sociaux militant pour un thème et tentent à
obliger le gouvernement à agir ; ou bien de l’acte des groupes sociaux porteurs
d’intérêt socioprofessionnels, exemple : la réforme constitutionnelle de 2011.
Cette mobilisation peut être soit silencieuse ou mouvante des groupes d’intérêt.
3- L’autre modèle : les médias autonomes, c’est une médiatisation qui consiste à
imposer certains champs d’action au gouvernement. Cela explique pourquoi
certains sujets et sous la pression des médias n’ont jamais été pris en
considération et d’autre qui ont été pris en considération et d’autre qui ont été
insérés dans les politiques publiques.
-Les agents sont sélectifs et ne sont jamais stables, on note le changement rapide
dans la priorité et l’attention des autorités publiques (loi sur le terrorisme).
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Section 2 : La prise de la décision
- Soit opter pour des solutions antérieures qui ont été déjà utilisées par les
décideurs qui l’ont précédé pour un problème similaire,
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- Le décideur peut opter aussi pour des solutions disponibles conformément à la
conjoncture actuelle.
- La possibilité est aussi ouverte pour recourir aux expériences étrangères qui
constituent une référence pour l’élaboration des politiques publiques (Exemple :
la régionalisation avancée au Maroc est un choix pour lequel le Maroc a opté
tout en se référant aux différentes expériences étrangères dans ce cadre
notamment celle de la France, l’Espagne, etc.
- On peut aussi citer une autre alternative dans la prise de la décision, celle de la
débrouille, dans ce cas le décideur public est dans une situation d’incertitude
qui consiste à prendre une décision sur la base de ce qui existe déjà.
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§ 2 Les problèmes rencontrés
Lors de la prise de décision, n’importe quel décideur peut être confronté à
une série de contraintes susceptibles d’influencer négativement sur l’élaboration
des politiques publiques :
- Les différentes options n’ont pas les mêmes couts et bénéfices ce qui induit
une difficulté de les hiérarchiser.
-La référence aux politiques publiques antérieures n’est pas toujours un bon
choix car il y a des réformes et des programmes qui n’ont pas apporté des
résultats satisfaisants, et qui peuvent entrainer des déséquilibres importants sur
le long terme exemple : la privatisation au Maroc.
- Les instruments juridiques : les textes juridiques qui constituent une base voire
même une référence et une garantie pour la décision en l’occurrence : les Dahirs,
les lois, les décrets, les arrêtés…).
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§ 2 : Les facteurs influençant la mise en œuvre des PP
Le décideur public n’est pas un acteur indépendant quant à la prise de
décision puisque son action reste dominée par un ensemble de facteurs liés à la
conjoncture par ses différents aspects. Il s’agit là d’un ensemble de facteurs
politiques, économiques, sociaux, et internationaux.
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Questions de contrôle du chapitre
-Quelle est la nature des problèmes traités par les politiques publiques ?
-Quelles sont les finalités des gouvernants ? Sont-ils maitres de leurs décisions ?
-La logique des politiques publiques modifie t- elle la logique des gouvernants ?
-Les politiques publiques parviennent- elles à redéfinir les rapports entre les
gouvernants e t les gouvernés ?
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Chapitre 3: L’évaluation des
politiques publiques
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Problématique du chapitre :
En quoi consiste l’évaluation ? Quelles sont ses règles ? Et quels sont les
acteurs l’exerçant?
De prime abord, on peut dire que l’évaluation des politiques publiques est
un levier essentiel de l’amélioration et de la modernisation du service public.
Les questions qui relèvent de l’évaluation ont trait surtout à la recherche de la
pertinence, l’efficacité, l’efficience, et la cohérence des politiques publiques.
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§ 1- L’approche conceptuelle
Définitions:
Evaluation des PP: Besoins/ impact des résultats sur les effets/ l’impact
des effets sur le territoire.
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- L’audit a pour objectif de réduire les risques, ses instruments sont les
Standards professionnels fixés par l’organisme, ses conséquences s’envisagent
dans les recommandations, rappel à l’ordre.
-d’une part de s’engager sur des résultats c’est à dire : de l’obligation des
moyens à l’obligation des résultats ;
A part ces éléments précités on peut dire que les apports des PP
s’envisagent aussi dans :
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-La lutte contre le monopole de l’information par l’Etat en faveur d’un
pluralisme de progrès.
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Pour faire réussir l’évaluation des politiques publiques un certain nombre
de critères ou de périmètres sont communément admis qui permettent d’établir
un constat objectif.
-Efficacité : Les travaux menés dans le cadre des évaluations des politiques
doivent d’abord porter sur la clarté et le niveau d’atteinte des objectifs de la
politique évaluée.
- Efficience : Les travaux menés dans le cadre des évaluations des politiques
doivent également porter sur l’adéquation des ressources affectées à l’atteinte
des résultats attendus.
- Effets : Les travaux menés dans le cadre des évaluations de politiques doivent
porter sur l’appréciation des résultats, notamment les effets sur les
destinataires, les opérateurs, la population.
A part cette évaluation basée sur les trois E on peut ajouter d’autres
périmètres qui doivent être pris en considération afin d’atteindre l’objectif
escompté de l’évaluation. On peut ajouter dans ce cadre les points relatifs à :
- La pertinence d’une PP est liée au fait que les objectifs adoptés sont conformes
aux besoins.
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fixés (les objectifs ici ne sont pas les objectifs fixés au début du processus
décisionnel).
Ainsi, et pour avoir une évaluation objective et fiable et utile, des critères
ont été communément fixés. En l’occurrence, les indicateurs à adopter doivent
être :
- cibler un objectif,
- Adaptés,
A-L’évaluation instrumentale:
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B- L’évaluation normative
- L’évaluation de processus : qui consiste à vérifier si les deniers publics ont été
dépensés conformément aux prévisions.
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Section 3- Les acteurs et contraintes de l’évaluation des
politiques publiques
L’étude des acteurs contribuant à l’évaluation des politiques publiques §1
à coté d’autres éléments déjà précités nous renseignent sur un certain nombre de
contraintes §2.
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fonctions de législation, de contrôle et d’évaluation, exercées par le parlement et
relatives aux finances publiques ».
Aussi, dans le même ordre d’idées et selon le même article : « La cour des
comptes a pour mission la protection des principes et valeurs de bonne
gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de l’Etat et des
organismes publics ». Désormais, elle a une assise constitutionnelle assez forte
qui témoigne de la place de cette pratique quant à la recherche de la
performance et la moralisation de la gestion publique.
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Cependant les acteurs doivent avoir un certain nombre de moyens pour
pouvoir mener à bien leur intervention. Ainsi, il est judicieux d’avoir des:
- des valeurs qui sont des jugements sur les fondements de l’action publique.
Il est important d’ajouter aussi dans ce cadre que l’évaluation des PP, la
construction est faite par les commanditaires (Stakeholders), tandis que le
financement de cette action est fait par les pouvoirs publics
§ 2 : Les contraintes
Il convient de noter que la pratique de l’évaluation des politiques
publiques au Maroc, et en dépit de certaines évolutions qui ont l’ont marquée
reste confrontée à un certain nombre de contraintes :
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- La prépondérance de l’exécutif par rapport au pouvoir législatif
(monopole de l’information, expertise, moyens humains ect).
-L’insuffisance des moyens juridiques mis à disposition de la commission
d’enquête pour déclencher les poursuites judicaires (aux USA les commissions
d’enquêtes peuvent aller jusqu’à ordonner la comparution des personnes, et
prononcer des peines.
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Questions de contrôle du chapitre
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Chapitre 4 : Les politiques
publiques des collectivités
territoriales
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Problématique du chapitre : Quelle est la portée des politiques
publiques des collectivités territoriales ? Comment les rapports entre les
politiques publiques locales et les politiques nationales sont-t-ils organisés?
-Le rapprochement du pouvoir de décision pour les citoyens surtout que l’action
des collectivités territoriales s’inscrit dans le cadre de la démocratie de
proximité.
-Du point de vue économique, il est plus efficient d’opter pour des modalités
d’organisation de l’exercice des compétences et de résoudre les problèmes
rencontrés.
-La responsabilisation de plus en plus marquante des élus locaux à travers les
textes juridiques.
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relatif aux acteurs des politiques publiques, il est judicieux de consacrer un
chapitre pour appréhender les politiques publiques locales d’une manière plus
détaillée.
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représentants à la chambre des conseillers ». Cette assise constitutionnelle
confirme la volonté des pouvoirs publics d’instaurer des PPL parallèlement aux
politiques publiques conçues au niveau central, il s’agit d’une reconnaissance
expresse de l’insuffisance de ces politiques conçues par le pouvoir central, et
leur incapacité de satisfaire aux demandes des citoyens de la périphérie.
1
Article 78 de la loi organique relative aux communes.
2
Article 80 de la loi organique relative aux provinces et préfectures.
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C’est une consécration qui tend à dépasser les carences des anciennes
pratiques de la décentralisation qui consacraient une certaine « ségrégation »
entre les trois niveaux, avec une préférence pour la commune au détriment des
autres collectivités, ce qui a donné un développement local mal aisé, et à des
vitesses non équilibrées, au point qu’on commentait toujours, que la province ou
préfecture et la région étaient beaucoup plus un cadre déconcentré que
décentralisé.
La L.O relative aux communes dispose dans son article 87 que « Le plan
d’action de la commune est établi au plus tard au cours de la première année du
mandat du conseil, en cohérence avec les orientations du programme de
développement régional… ».
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Toutefois, cette prééminence de la région par rapport aux autres CT
n’implique pas une tutelle par rapport à ces collectivités conformément aux
dispositions de l’art 143 de la Cn selon lequel : « aucune collectivité territoriale
ne peut exercer de tutelle sur l’autre ».
-Elle permet une meilleure appréhension des besoins d’un territoire local,
ainsi que la conception des solutions adéquates, conformément aux moyens
disponibles,
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située dans la zone centrale, en raison du prix couteux aussi bien de l’élaboration
des programmes, ainsi que du suivi.
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avec acuité pour éviter la dilapidation des ressources financières. Dans ce
contexte la revalorisation de la pluriannualité par les lois de la décentralisation
présente le mérite de programmer le budget selon une logique pluriannuelle.
C’est une revalorisation qui a été mise au point par la loi n°45-08 relative
aux finances locales dans son article 4 qui a eu le mérite de consacrer la
programmation financière pluriannuelle comme moyen de modernisation de la
gestion publiques locale : « Le budget est établi sur la base d’une
programmation triennale de l’ensemble des ressources et des charges de la
collectivité ou de groupement. Les modalités d’élaboration de ladite
programmation sont fixées par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du
ministre chargé des finances ».
§1 : Le cadre juridique
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Le contenu de cette programmation et les modalités de son élaboration sont
fixées par décret, pris sur proposition de l’autorité gouvernementale chargée de
l’intérieur ».
Les mêmes dispositions on les trouve aussi bien au niveau communal (art
157 et art 158) que provincial et préfectoral (art 149 et 150).
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§2 La portée de la programmation financière pluriannuelle
- L’élaboration des plans budgétaires pluriannuels sans pour autant écarter bien
sur les plans budgétaires annuels, ainsi que par la transcription des couts des
projets notamment en termes de fonctionnement et d’investissement.
-Les propositions doivent se baser sur des estimations budgétaires et des fiches
préparées par les services locaux,
-Un suivi mensuel qui tient en compte le respect des objectifs tracés par le
programme et met en relief les handicaps de réalisation des projets,
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-Une analyse prospective par une projection sur le futur, c’est une nécessité de
doter les collectivités territoriales des outils d’analyse sur la base des
simulations pour le choix des projets, de même que des simulations sur les
conséquences des décisions prises par ces collectivités.
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Questions de contrôle du Chapitre
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Liste des références
Textes juridiques
Ouvrages:
Collectif, Evaluer les politiques publiques pour améliorer l’action publique,
Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2009.
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Liste des exposés
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