DINESCU Adrian Gabriel, Legislatia contraventiilor.

Comentarii, doctrina si
jurisprudenta din 11-apr-2017, Hamangiu
Revistă: Legislatia contraventiilor. Comentarii, doctrina si jurisprudenta
Dată bază legală:
1 august 2016
Autori:
DINESCU Adrian Gabriel

COMENTARIU LA ARTICOLUL 1 DIN OG NR. 2/2001

Comentariu
1.
Consideraţii generale
Fiecare membru al societăţii este ţinut să respecte normele de drept care exclud
anumite conduite, norme ce fac posibilă existenţa societăţii umane moderne, oamenii
renegând negura vremurilor primitive, în scopul unei organizări sociale care să le permită
dezvoltarea spirituală şi materială, renunţând, în acelaşi timp, la o parte din libertatea lor
tocmai pentru a li se asigura siguranţa şi exerciţiul drepturilor lor1.
1Pentru detalii asupra sistemelor represive, a se vedea I. Tanoviceanu, Curs de
drept penal, vol. I, Bucureşti, Ed. Atelierele Grafice SOCEC & Co, 1912, p. 33. Asupra
sistemului „contractului”, reputatul autor de drept penal arată că „după acest sistem,
oamenii, hotărându-se să trăiască în societate, au cedat puterii sociale dreptul de a
sancţiona dreptul lor de apărare (Hobbes şi Grotius), de pedepsire (J.J. Rousseau),
dreptul de a sancţiona legile constituind pacul social (Fichte)”.
Actul renunţării la o parte din libertate în scopul unei organizări sociale ordonate se
consumă din momentul dobândirii de către fiecare persoană a capacităţii sale de folosinţă, şi
anume în cazul persoanei fizice, de la momentul naşterii ei.
Acest act „moştenit” de renunţare la libertatea absolută ia forma „contractului
social”, la care toţi membrii societăţii trebuie să adere şi fără de care societatea umană nu
poate exista, în lipsa sa golul fiind umplut doar de o anarhie distructivă.
Datorită acestor „contracte sociale” s-a născut şi necesitatea protejării societăţii
umane şi a membrilor săi prin intermediul normelor sancţionatorii, ce au rolul, pe de o parte,
de a sancţiona persoanele care au nesocotit valorile sociale ocrotite de aceste norme, printr-o
suferinţă pricinuită persoanelor respective, iar, pe de altă parte, pentru a preveni săvârşirea de
noi fapte de această natură, stabilind un model nu doar pentru persoana care le-a nesocotit, ci
şi pentru toţi ceilalţi membri ai societăţii.
În timp, odată cu propăşirea materială a umanităţii şi cu evoluţia tehnologică,
societatea umană a înregistrat şi o evoluţie în concepţii şi în metode, însă, din păcate,
noţiunea de „sancţiune” pentru încălcarea unor norme imperative nu şi-a pierdut din
aplicabilitate.
 Noi teorii juridice împreună cu evoluţia conştiinţei umane au permis însă ca aceste
sancţiuni să-şi piardă din duritate şi să crească în eficienţă, insistându-se pe caracterul
disuasiv al acestora şi încercând a se renunţa la caracterul represiv.
Din păcate, la momentul de faţă, pedepse dure, precum pedeapsa cu închisoarea, ce
are un puternic rol de reeducare şi represiune, tot îşi mai au locul în civilizaţia umană.
În societăţile avansate, pedeapsa cu închisoarea poate fi aplicată numai pentru
săvârşirea unor fapte de o gravitate ridicată, incompatibile cu normele de organizare socială,
caz în care persoana respectivă trebuie scoasă din mediul său de existenţă cotidiană şi
introdusă într-un mediu în care libertatea şi activităţile sale sunt puternic limitate, pedeapsa
având ca ultim scop reeducarea sa.
Pedeapsa poate fi incidentă ca aplicaţie a răspunderii penale, temeiul ei fiind
infracţiunea, fapta gravă săvârşită de membrul societăţii (fie el propriu-zis, respectiv persoana
fizică, fie el o ficţiune legislativă, precum persoana juridică).
Astfel, legea penală instituie o sancţiune deosebit de dură, însă doar pentru faptele
ce intră sub auspiciile sale, cele mai grave, şi anume pentru infracţiuni.
2.
Legătura dintre dreptul contravenţional şi dreptul penal
În ceea ce priveşte conexiunea legii penale cu normele contravenţionale, art. 1 teza
I din O.G. nr. 2/2001 arată că „legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt
ocrotite prin legea penală”2.
2 Pentru o analiză detaliată asupra acestor aspecte, a se vedea E.E. Ştefan,
Delimitarea dintre infracţiune şi contravenţie în lumina noilor modificări legislative, în
Dreptul nr. 6/2015, p. 143.
Astfel, de plano, faptele contravenţionale sunt similare infracţiunilor, însă au o
gravitate mai redusă şi, pe cale de consecinţă, şi sancţiunile prevăzute de legea
contravenţională vor fi mai reduse decât cele prevăzute de legea penală.
Mai mult decât atât, observăm şi o relaţie de subsidiaritate a dreptului
contravenţional raportat la dreptul penal: în măsura în care valorile sociale nu sunt ocrotite de
dreptul penal şi, totuşi, faptele care vizează aceste valori nu sunt permise de ordinea de drept,
atunci ele vor fi ocrotite de dreptul contravenţional.
Totodată, dreptul penal are un caracter subsidiar şi selectiv, normele sale
sancţionând doar faptele cele mai grave. Concluzia extrasă de reputaţi autori a fost că
„dreptul contravenţional are ca scop protejarea unor valori sociale care nu necesită o protecţie
de natură penală”3, dar care, totuşi, păstrează elementul de activitate contrară conştiinţei etice
a societăţii4.
3O. Podaru, R. Chiriţă, Regimul juridic al contravenţiilor. O.G. nr. 2/2001
comentată, ed. a 2-a, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2011, p. 2.
4 M.A. Hotca, Regimul juridic al contravenţiilor. Comentarii şi explicaţii, ed. a
5-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2012, p. 17.
De asemenea, trebuie remarcată inadmisibilitatea coexistenţei răspunderii penale
cu răspunderea contravenţională5, chiar dacă o faptă va fi prevăzută atât de legea penală, cât
şi de cea contravenţională, iar una dintre ele nu a abrogat-o pe cealaltă, atunci, în funcţie de
gravitatea faptei, se va stabili dacă este incidentă răspunderea penală sau cea
contravenţională6.
5 Idem, p. 8.
6 A se vedea şi comentariul de la art. 30 al O.G. nr. 2/2001.
Totodată, în ipoteza în care o faptă a fost deja sancţionată contravenţional şi
organele judiciare penale consideră că fapta se impune a fi sancţionată drept infracţiune,
trebuie procedat la anularea prealabilă a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei, anterior aplicării unei sancţiuni de ordin penal7.
7 A se vedea pct. 4 de la comentariul art. 30 al O.G. nr. 2/2001, cu privire la
conflictul dintre dreptul contravenţional şi cel penal.
Analizând asemănările între cele două ramuri de drept, constatăm că, în dreptul
contravenţional, actul sancţionator este emis de un organ al statului, agentul constatator,
similar dreptului penal, în care hotărârea judecătorească este emisă de unul sau mai mulţi
judecători, membri ai puterii judecătoreşti, mandataţi de lege să sancţioneze persoanele care îi
nesocotesc prevederile.
Procedura contravenţională cunoaşte intervenţia instanţelor judecătoreşti prin calea
de atac specifică dreptului contravenţional – plângerea contravenţională, în timp ce în dreptul
penal instanţa judecătorească pronunţă o soluţie de condamnare a inculpatului.
Mai mult decât atât, O.G. nr. 2/2001se completează, din punct de vedere al
dreptului material, cu Codul penal, de la care împrumută un număr semnificativ de noţiuni,
întrucât, aşa cum vom vedea pe parcursul lucrării de faţă, legiuitorul contravenţional a fost
relativ reţinut în amploarea legiferării.
De asemenea, din punct de vedere procesual, chiar dacă, după cum vom vedea,
dreptul comun în materie contravenţională, O.G. nr. 2/2001, se completează cu Codul de
procedură civilă, procedura contravenţională în faţa instanţei de judecată se completează
uneori cu instituţii apropiate Codului de procedură penală (cum ar fi audierea
contravenientului etc.).
Toate aceste aspecte ne fac să conchidem că dreptul contravenţional este apropiat
dreptului penal, fiind genul său proxim, diferenţa esenţială dintre cele două ramuri fiind
gravitatea mult redusă a faptelor, ce are consecinţe importante asupra procedurii aplicabile în
constatarea şi sancţionarea faptelor.
Astfel, în materie penală, de regulă, procurorul coordonează toată activitatea de
cercetare iniţială a faptelor, având la dispoziţie organele de cercetare penală ale poliţiei
judiciare şi organele de cercetare penală speciale, care operează ca o prelungire a acestuia, ca
organe aparţinând executivului, care duc la îndeplinire dispoziţiile parchetului, organ al
puterii judecătoreşti8.
8 Potrivit art. 3 alin. (4) NCPP, în exercitarea funcţiei de urmărire penală,
procurorul şi organele de cercetare penală strâng probele necesare pentru a se constata
dacă există sau nu temeiuri de trimitere în judecată.
Procurorul apreciază asupra oportunităţii sesizării instanţei de judecată. Dacă
acesta nu consideră că sunt întrunite anumite condiţii specifice, instituie de art. 16NCPP,
referitoare la cazurile care împiedică punerea în mişcare şi exercitarea acţiunii penale, poate
decide că nu se impune sancţionarea penală a persoanei în cauză. Dacă însă din cercetări se
constată că persoana se face vinovată de o faptă de gravitate sporită, atunci va sesiza instanţa
de judecată, iar în urma judecăţii în primă instanţă, instanţa va funcţiona ca organ
sancţionator, fiind sesizată prin rechizitoriu cu fapta urmărită de procuror. Pentru această
faptă, instanţa va individualiza sancţiunea penală (pedeapsa, măsura educativă, măsura de
siguranţă, după caz) ce trebuie aplicată persoanei în cauză.
În materie contravenţională, datorită gravităţii mai reduse a faptei, procedura este
mult simplificată, rolul de agent constatator şi sancţionator revenindu-i unui agent ce face
parte dintr-o instituţie a statului, fiind mandatat special cu aceste puteri de a constata şi
sancţiona contravenţiile. Astfel, acest organ al statului va constata prin proces-verbal
săvârşirea unei fapte contravenţionale şi, de regulă, acelaşi agent va aplica sancţiunea
contravenţională.
Regula în dreptul contravenţional este şi trebuie să rămână, spre deosebire de
dreptul penal, suficienta competenţă a organului constatator iniţial în aplicarea sancţiunii
contravenţionale9, nefiind necesară intervenţia instanţelor judecătoreşti.
9 Totuşi, aşa cum vom vedea, sancţiunea principală a prestării unei activităţi
în folosul comunităţii poate fi aplicată doar de instanţa de judecată.
Totuşi, pentru asigurarea legalităţii şi temeiniciei actelor de sancţionare,
legiuitorul, conform art. 31 din O.G. nr. 2/2001, a prescris o cale de atac specifică pentru
dreptul contravenţional, plângerea contravenţională, care poate fi exercitată în faţa instanţei
judecătoreşti care acţionează ca jurisdicţie de prim grad.
Procedura în faţa instanţei de judecată a născut, în raport de jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului, o serie întreagă de controverse, care, la momentul actual, tot
nu au fost tranşate.
Aşa cum am precizat mai sus, din punct de vedere al normelor procedurale
aplicabile, O.G. nr. 2/2001 se completează cu Codul de procedură civilă, iar nu cu Codul de
procedură penală. Totuşi, din punct de vedere al dreptului material, dreptul contravenţional
este apropiat de dreptul penal, completându-se cu normele Codului penal. Această ruptură
dintre dreptul material şi dreptul procesual a dat naştere unor dificultăţi în procedura
contravenţională din faţa instanţei de control contravenţional.
Codul de procedură civilă, spre deosebire de Codul de procedură penală, instituie
principiul conform căruia, atunci când o persoană face o afirmaţie în faţa instanţei, aceasta
trebuie să o dovedească – art. 249NCPC. Susţinerile petentului că procesul-verbal
contravenţional ar fi afectat de o cauză de nulitate sau de netemeinicie este, până la urmă, o
afirmaţie care, potrivit art. 249NCPC, trebuie probată.
Cu alte cuvinte, este în sarcina petentului să dovedească nelegalitatea sau
netemeinicia procesului-verbal de constatare a contravenţiei, iar nu în sarcina intimatei
(instituţia din care face organul constatator). Rezultă, aşadar, că petentul trebuie să
dovedească că este nevinovat de faptele reţinute în cuprinsul actului de constatare şi de
sancţionare.
Pe cale de consecinţă, prezumţia de nevinovăţie, atât de esenţială pentru bunul
mers al procesului penal, îi este străină procesului contravenţional, conform normelor
Codului de procedură civilă, petentul trebuind a-şi dovedi propria nevinovăţie.
 Dilemele pot fi uşor constatate. Dreptul contravenţional este înrudit cu dreptul
penal, ambele fiind subramuri ale dreptului public, faptele contravenţionale sunt similare
faptelor penale, exceptând gravitatea acestora, iar procedura de sancţionare a persoanei aflate
în culpă pune în rol principal pe agenţi ai statului – agentul constatator, instanţa de judecată,
procurorul, însă, în procedura contravenţională, datorită faptului că legea contravenţională-
cadru – O.G. nr. 2/2001 – se completează cu Codul de procedură civilă, prezumţia de
nevinovăţie nu va fi aplicabilă.
3.
Jurisprudenţa CEDO şi incidenţa Convenţiei europene a drepturilor omului în
procesul contravenţional10
10 A se vedea şi comentariul de la art. 15 al O.G. nr. 2/2001.
3.1. Consideraţii generale
Pentru clarificarea dilemei sus-menţionate evocăm Convenţia europeană a
drepturilor omului, care, la art. 6, atestă că persoana care este subiectul unei „acuzaţii în
materie penală” trebuie să beneficieze de prezumţia de nevinovăţie. Însă Convenţia, departe
de a clarifica această dilemă, a aprofundat-o din cauza ambiguităţii noţiunii de „acuzaţie în
materie penală”.
Convenţia europeană a drepturilor omului are rolul de a garanta drepturi intim
legate de fiinţa umană şi de a proteja indivizii împotriva exceselor pe care statele au tendinţa
să le facă prin intermediul agenţilor săi. Mai mult, datorită faptului că la Convenţie a aderat
un număr mare de state, aceasta încearcă să ofere Curţii Europene un rol de instanţă
suprastatală capabilă de a avea o vedere de ansamblu, fără a fi afectată de miopia instanţelor
naţionale şi astfel putând să aprecieze asupra respectării drepturilor omului de către întregul
aparat statal, iar nu izolat.
Un dezavantaj al acestui mod de lucru este faptul că, în pronunţarea hotărârilor
sale, Curtea Europeană trebuie să acţioneze în raport de diferite legislaţii interne şi de multe
tipuri de culturi şi societăţi, iar dezavantajul instanţelor naţionale care sunt prea aproape
situate se transformă, în cazul Curţii Europene, într-o hipermetropie, Curtea fiind incapabilă
să rezoneze cu toate culturile, tradiţiile juridice şi legislaţiile interne.
În materie contravenţională, Curtea Europeană a trebuit să se pronunţe în contextul
unor legislaţii interne radical diferite, unele state asimilând contravenţionalul dreptului penal,
iar alte state, inclusiv cel român, considerând contravenţionalul o ramură eminamente
administrativă, în care garanţiile dreptului procesual nu se aplică.
Curtea, de asemenea, nu îşi poate aroga drepturi de legiuitor, ci trebuie să activeze
în acest meandru legislativ, urmărind respectarea drepturilor fundamentale ale persoanelor,
drepturi care trebuie să fie respectate, indiferent de calea legislativă aleasă.
În această situaţie, Curtea Europeană a trebuit să cerceteze dacă o anumită faptă
contravenţională reprezintă o „acuzaţie în materie penală”, caz în care contravenientul trebuie
să beneficieze de pe urma unor garanţii specifice.
3.2. Noţiunea de „acuzaţie în materie penală”
Criteriile privind stabilirea naturii penale a acuzaţiei ce i se aduce unei persoane.
Curtea, nefiind ţinută de calificarea internă a fiecărui stat dată dreptului contravenţional, a
trebuit să creeze, pe cale pretoriană, anumite criterii în funcţie de care să poată stabili natura
penală sau nu a acuzaţiei ce i se aduce unei persoane. Aşa cum se întâmplă deseori însă,
Curtea nu este consecventă în aprecierile sale şi nu este tributară unei argumentaţii juridice
stricte, iar jurisprudenţa sa trebuie analizată cu deosebit de multă atenţie şi doar corelat, altfel
concluziile vor fi discutabile.
Totuşi, Curtea a elaborat trei criterii în stabilirea naturii penale a acuzaţiei şi, pe
cale de consecinţă, dacă persoanei în cauză trebuie să i se aplice garanţiile specifice art. 6 din
Convenţie: criteriul calificării interne, criteriul naturii faptei incriminate şi cel al scopului şi
severităţii sancţiunii11.
11 Pentru o analiză detaliată a contribuţiei şi incidenţei Convenţiei europene a
drepturilor omului, a se vedea: O. Podaru, R. Chiriţă, op. cit., p. 3; M.E. Mihăilescu,
Sancţiunile contravenţionale. Aspecte de drept material în dreptul românesc şi
comparat, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2013, p. 363 şi urm., p. 393 şi urm.; M.A. Hotca,
op. cit., p. 10.
În ceea ce priveşte primul criteriu, criteriul calificării interne, Curtea a reţinut că, în
ipoteza în care calificarea internă obligă autorităţile să aplice, în procedura contravenţională,
garanţiile specifice dreptului penal, organele statului sunt ţinute de legislaţia naţională,
bineînţeles.
Problema apare atunci când, în legislaţia naţională, respectivei fapte i se aplică
procedura contravenţională, procedură de natură administrativă, iar nu penală, aşa cum este
cazul legislaţiei româneşti. În această situaţie, persoana nu beneficiază de garanţiile specifice
dreptului procesual penal, nefiind în faţa unei acuzaţii penale.
Desigur, cum era uşor de prevăzut, Curtea Europeană nu este ţinută de această
calificare, ea având rolul de arbitru supranaţional, asigurându-se că drepturile fundamentale
ale persoanelor sunt respectate indiferent de cadrul juridic intern12. Astfel, se poate reţine că
acest criteriu se aplică cu prioritate, celelalte două criterii utilizate de către Curte având un
caracter subsidiar, aplicându-se doar atunci când criteriul calificării interne nu oferă o
calificare penală litigiului13.
12În hotărârea din 4 octombrie 2007 pronunţată în cauza Anghel împotriva
României, Curtea a statuat la parag. 50 că: „Acest fapt nu este însă determinant pentru
aplicabilitatea art. 6 parag. 1 din Convenţie, întrucât dispoziţiile din dreptul intern nu
au decât o valoare relativă”.
13 O. Podaru, R. Chiriţă, op. cit., p. 3-4.
În ceea ce priveşte al doilea criteriu, cel al naturii faptei incriminate, acesta este
deseori folosit în practica Curţii Europene şi este, poate, cel mai dificil de înţeles pentru
persoanele nefamiliarizate cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg.
Acest criteriu se referă la destinatarii normei de incriminare: trebuie aceştia să aibă
o anumită calitate specială? Dacă nu şi dacă norma protejează valori sociale ce pot fi
nesocotite de întreaga populaţie, atunci criteriul va fi satisfăcut, caz în care, în principiu,
suntem în prezenţa penalului. Desigur, aşa cum a evidenţiat şi doctrina, în dreptul penal
românesc există foarte multe infracţiuni care au subiect activ calificat, Curtea având în vedere
şi gravitatea faptei comise pentru a distinge penalul de disciplinar14.
 14 Idem, p. 4.
Desigur, aceste concluzii au fost nuanţate de Curte de la caz la caz, iar o definiţie
nu se poate extrage cu uşurinţă.
În fine, ultimul criteriu este cel al scopului şi severităţii sancţiunii.
Esenţa poate fi extrasă astfel: dacă o anumită sancţiune prescrisă de legislaţia
internă are o natură represivă şi preventivă, iar fapta nu presupune o anumită calitate specială
a făptuitorului, atunci natura faptei incriminate va fi penală. Dacă sancţiunea prescrisă de
legislaţia internă are un scop principal reparatoriu, atunci sancţiunea nu va fi penală.
De asemenea, dacă o sancţiune este severă, atunci cel mai probabil vom fi în
prezenţa unei acuzaţii în materie penală. Severitatea se va stabili în funcţie de cuantum (în
cazul sancţiunii amenzii), în funcţie de importanţa drepturilor care suferă limitări sau
restrângeri ca urmare a sancţionării faptei contravenţionale etc.
Acest criteriu este mult mai anevoios de tranşat decât cel anterior, întrucât nivelul
sancţiunilor variază extrem de mult în dreptul contravenţional, de la sancţiuni principale
minime, avertismentul, la sancţiunea amenzii în cuantum foarte scăzut, ajungând la sancţiuni
deosebit de dure pentru persoana respectivă – sancţiunea amenzii de 100.000 lei, spre
exemplu, pentru edificarea de construcţii fără autorizaţie de construcţii, sau sancţiuni
complementare de natura confiscării bunurilor sau limitarea exerciţiului anumitor drepturi.
Aceste criterii nu se vor aplica in abstracto, ci in concreto, în funcţie de situaţia
fiecărei persoane în parte, în funcţie de posibilităţile sale financiare, de interesul său în a-şi
salvgarda acel drept.
3.3. Analiza instanţei naţionale
Instanţa de judecată va trebui să stabilească, la primul termen de judecată, dacă,
raportat la criteriile enunţate mai sus, persoana respectivă se vede în faţa unei acuzaţii în
materie penală şi astfel dacă trebuie să beneficieze de pe urma garanţiilor specifice acestei
materii, inclusiv prezumţia de nevinovăţie15.
15 Pentru alte opinii, a se vedea: F. Stănică, Argumente în susţinerea de
nevinovăţie în materie contravenţională, în Dreptul nr. 2/2011, p. 185; M.A. Mihalcea,
V.-P. Ghimbăşanu, Standarde europene şi româneşti referitoare la prezumţia de
nevinovăţie în materie contravenţională, în Dreptul nr. 9/2010, p. 201.
Tocmai aici am ajuns la cheia problemei noastre şi închiderea cercului deschis în
paginile anterioare: dreptul intern şi instanţele judecătoreşti române nu sunt pregătite pentru o
astfel de analiză a fiecărei plângeri contravenţionale în parte.
În primul rând, instanţele de judecată sunt deprinse cu aplicarea formală a
dreptului datorită principiilor fundamentale ale dreptului continental, care nu favorizează o
judecată în echitate sau „de la caz la caz”. De asemenea, supraîncărcarea instanţelor de
judecată a avut drept rezultat scăderea eficienţei actului de judecată, plângerile
contravenţionale nefiind judecate, în general, de instanţe specializate în drept penal, ci de
instanţe civile.
În al doilea rând, organul constatator şi instituţia din care acesta face parte,
mandatată să sancţioneze contravenţional faptele reprobabile, nu sunt pregătiţi suficient din
punct de vedere juridic pentru a face distincţiile evidenţiate de Curtea Europeană şi, totodată,
nu dispun de resurse financiare sau de personal suficiente pentru a face faţă exigenţelor
superioare ce se impun în cazul sancţionării unei fapte care urmează să fie judecată ca fiind
„acuzaţie în materie penală” şi căreia i se vor acorda toate garanţiile specifice acestei laturi.
În al treilea rând, aşa cum se poate observa din analiza plângerilor
contravenţionale formulate de petenţi, aceştia, de cele mai multe ori, nu sunt asistaţi de
avocaţi, iar distincţiile făcute de Curtea Europeană sunt exagerat de fine pentru a fi înţelese
de o persoană lipsită de pregătire juridică.
Soluţia pare a fi reintegrarea dreptului contravenţional ca subramură a dreptului
penal, iar nu calificarea ca ramură paralelă, ţinând mai mult de dreptul administrativ, şi
asigurarea cadrului procesual specific dreptului penal, inclusiv cu garanţiile specifice acestei
materii sau edictarea unui Cod de procedură contravenţională16.
16M.A. Hotca, op. cit., p. 11.
Pe de altă parte, multe persoane consideră, în mod neîntemeiat, că prezumţia de
nevinovăţie instituie o obligaţie absolută de probă în sarcina organului statului din care face
parte organul constatator, în lipsa căreia procesul-verbal va fi nelegal sau netemeinic17.
Opinăm ferm în sens negativ, procesul-verbal este o probă ca orice altă probă, iar în lipsa
unor dovezi care să indice nelegalitatea sau netemeinicia procesului-verbal, nu se va putea
obţine anularea acestuia, ci respingerea plângerii.
17 A se vedea şi M. Bornea, F.A. Bornea, Prezumţia de nevinovăţie în materie
contravenţională, precum şi natura juridică a sancţiunilor complementare prevăzute de
art. 96 din O.U.G. nr. 195/2002, în Dreptul nr. 7/2009, p. 155.
Este totalmente nepractic şi nerealist să se considere că statul trebuie, în orice
ipoteză, atunci când se formulează o plângere contravenţională, să dovedească toate cele
constatate de agentul constatator, întrucât ar îngreuna deosebit de mult activitatea de
sancţionare a faptelor contravenţionale, crescând costurile enorm, iar beneficiile obţinute ar fi
reduse18.
18 În acelaşi sens, a se vedea şi M.A. Mihalcea, V.-P. Ghimbăşanu, op. cit., în
Dreptul nr. 9/2010, p. 207.
Astfel, reintegrarea dreptului contravenţional în dreptul penal, a contravenţiei ca
delict mai redus ca gravitate decât o infracţiune, dar care aduce atingere normelor de
convieţuire socială, ar părea să fie o soluţie nerealizabilă, cel puţin în viitorul apropiat.
Tot ce se poate face este creşterea educaţiei juridice a populaţiei, precum şi, în
cadrul judecării plângerilor contravenţionale, realizarea unei analize atente de către instanţa
de judecată a fiecărei fapte în parte, a argumentaţiei contravenientului, instanţa trebuind a
administra probatoriul propus atât de contravenient, cât şi de intimată pentru aflarea
adevărului.
O altă problemă care reiese din argumentaţia şi criteriile Curţii este că, aparent,
tuturor contravenţiilor în sistemul de drept românesc li vor aplica garanţiile instituite de art. 6
din Convenţie datorită faptului că sancţiunea principală a amenzii contravenţionale are, pe de
o parte, o natură generală, aplicabilă tuturor subiectelor de drept, în situaţia în care norma
contravenţională specială o prevede, iar, pe de altă parte, are o natură represivă şi preventivă,
neavând o natură reparatorie în favoarea persoanei vătămate.
 Această concluzie nu poate fi reţinută, întrucât aceste două criterii, aşa cum am
văzut, trebuie analizate mereu corelativ cu cel de-al treilea criteriu statuat de Curte: scopul
sancţiunii şi severitatea sa. De exemplu, chiar dacă amenda contravenţională aplicată unei
persoane, pentru că a condus un autovehicul pe drumurile publice fără a purta centura de
siguranţă, are o natură represivă şi preventivă, cuantumul său este unul redus, astfel încât
garanţiile art. 6 din Convenţie nu vor fi aplicabile.
Pe de altă parte, în prezenţa unor sancţiuni principale pecuniare deosebit de
ridicate sau în cazul unor sancţiuni complementare deosebit de împovărătoare: confiscări de
19

bunuri valoroase, restrângeri extinse de drepturi etc., ar trebui aplicate prevederile art. 6 din
Convenţie şi oferite contravenientului toate garanţiile procesuale penale.
19 Limita specială maximă a amenzii contravenţionale prevăzută de art. 26
alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privitoare la efectuarea de activităţi de construire
sau de desfiinţare de construcţii este de 100.000 lei. A se vedea şi capitolul dedicat
analizei acestor contravenţii în partea a II-a a lucrării. În această situaţie în care
amenda contravenţională este superioară unor amenzi penale aplicate pentru
infracţiuni, apreciem că procedurii ar trebui să îi fie aplicabil art. 6 din Convenţia
europeană şi contravenientul ar trebui să beneficieze de pe urma tuturor garanţiilor
instituite de Convenţie.
Din analiza corelată a digresiunilor anterioare reţinem că aplicabilitatea prezumţiei
de nevinovăţie în materie contravenţională nu instituie o obligaţie în sarcina statului de a
dovedi fiecare aspect al vinovăţiei contravenientului, ci presupune o egalitate de arme între
persoanele implicate în raportul contravenţional, astfel încât probatoriul propus şi administrat
la iniţiativa contravenientului să aibă aceeaşi greutate cu cel propus de intimată şi, cel mai
important, orice dubiu născut de către contravenient pe care statul nu l-a putut înlătura îi va
profita.
Prezumţia de nevinovăţie nu înseamnă o pasivitate totală a contravenientului, ci
înseamnă că acestuia trebuie să i se ofere ocazia să-şi dovedească nevinovăţia prin
administrarea probatoriului propus, precum şi înclinarea balanţei în favoarea sa atunci când
din probatoriul administrat rezultă un dubiu asupra săvârşirii faptei.
Aceste ultime două paragrafe sunt şi concluziile ce trebuie extrase din faimoasa
hotărâre Anghel împotriva României pronunţată de Curtea Europeană (cererea nr. 28183/03,
hotărârea din 4 octombrie 2007), prin care România a fost condamnată pentru aparenta
neaplicare a prezumţiei de nevinovăţie în cazul procesului contravenţional.
Analizând sumar această hotărâre a Curţii Europene, reţinem că petentul a fost
sancţionat pentru o contravenţie prevăzută de Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor
de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice20. Petentul,
formulând plângere contravenţională în faţa instanţelor naţionale, a propus în apărarea sa un
anumit probatoriu. De asemenea, la momentul respectiv, amenda contravenţională putea fi
înlocuită cu sancţiunea închisorii contravenţionale. Punctele esenţiale din raţionamentul
Curţii sunt, pe de o parte, paragrafele 51 şi 52:
20 A se vedea capitolul dedicat acestor contravenţii din partea a II-a a lucrării.
„51. Având în vedere criteriile stabilite în jurisprudenţa sa constantă în materie [a
se vedea, printre altele, Ezeh şi Connors împotriva Regatului Unit al Marii Britanii (GC), nr.
39665/98 şi 40086/98, pct. 120, C.E.D.O. 2003-X], Curtea consideră că, în ciuda naturii
pecuniare a sancţiunii aplicate efectiv reclamantului, a cuantumului redus al acesteia şi a
naturii civile a legii care sancţionează contravenţia respectivă, procedura în cauză poate fi
asimilată unei proceduri penale. Trebuie remarcat, în primul rând, că dispoziţia a cărei
încălcare a fost imputată reclamantului avea un caracter general şi nu se adresa unui anumit
grup de persoane, ci tuturor cetăţenilor; ea impunea un anumit comportament şi alătura
acestei cerinţe o sancţiune care urmărea în acelaşi timp să descurajeze şi să pedepsească
(mutatis mutandis, Öztürk, precitată, parag. 53).
52. La aceasta se adaugă însăşi natura sancţiunii aplicate faptelor pentru care s-a
angajat răspunderea contravenţională a reclamantului. Trebuie remarcat că abia prin O.U.G.
nr. 108/2003 (publicată în Monitorul Oficial din 26 decembrie 2003) Guvernul a suprimat
pedeapsa închisorii contravenţionale de pe lista pedepselor aplicabile în materia
contravenţiilor (parag. 39 şi 40 supra). La data respectivă, faptele imputate reclamantului
puteau fi pedepsite nu numai cu amendă, ci şi cu închisoarea de la cincisprezece zile la trei
luni (parag. 29 supra). Or, în speţă era vorba despre o sancţiune care, prin natura şi gravitatea
sa, ţinea fără nicio îndoială de materia penală, art. 6 aplicându-se, prin urmare, sub aspect
penal”.
Astfel, Curtea nu a analizat fiecare criteriu privit în mod izolat, ci le-a interpretat
pe toate în mod coroborat, reţinând, pe de o parte, că norma de obligare avea un caracter
general, aplicându-se tuturor cetăţenilor, iar, pe de altă parte, avea o natură sancţionatorie şi
preventivă. Totodată, Curtea a reţinut că analiza aplicabilităţii art. 6 din Convenţie va fi
făcută în funcţie de pedeapsa ce îi putea fi aplicată contravenientului la momentul respectiv
(una deosebit de dură – închisoarea contravenţională).
În virtutea tuturor acestor aspecte, Curtea, analizând fondul cauzei, a constatat că
art. 6 nu a fost respectat, însă nu din cauza faptului că intimata nu a dovedit legalitatea şi
temeinicia procesului-verbal, ci din cauza faptului că petentul a propus un anumit probatoriu
pe care instanţa naţională în mod neîntemeiat l-a respins, ţinând cont că admiterea acestuia
putea conduce la justa soluţionare a cauzei21. În acest sens redăm paragraful 64 din hotărâre:
21 În acelaşi sens, a se vedea Jud. Sect. 6 Bucureşti, sent. civ. nr. 1387/2009, în
N. Cristuş, Răspunderea contravenţională. Practică judiciară, ed. a 2-a, Ed. Hamangiu,
Bucureşti, 2011, p. 287. Respectiva instanţă a reţinut, în mod temeinic: „Calificarea
faptei contravenţionale drept acuzaţie în materie penală presupune, prin esenţă, ca
sistemul probator să nu ducă la impunerea unor condiţii imposibil de îndeplinit în
materie de sarcină a probei, iar hotărârea din cauza Anghel împotriva României nu
constituie o critică a atribuirii unor valori probante procesului-verbal de contravenţie,
ci doar a modului de administrare a probelor”.
„64. În privinţa celei de-a doua declaraţii, căreia instanţele i-au dat crezare,
respectiv cea dată de R., cealaltă funcţionară de la arhivă, din actele dosarului reiese că
instanţa a respins atât cererea reclamantului privind confruntarea acestui martor cu martorii
apărării, cât şi pe cea privind o nouă audiere a acestora din urmă ulterior declaraţiei lui R.
Or, acestea reprezentau mijloace de probă decisive, din moment ce declaraţia lui R. arunca o
umbră serioasă de îndoială asupra veridicităţii declaraţiilor date de martorii apărării, fiind,
mai mult, singurele dovezi cu care reclamantul intenţiona să îşi susţină contestaţia”.
 Curtea a conchis în sensul încălcării art. 6 din Convenţie, la paragraful 68:
„68. Pe scurt, Curtea este de părere că, dacă scoaterea contravenţiei în afara legii
penale nu ridică probleme în sine, nerespectarea garanţiilor fundamentale – printre care şi
prezumţia de nevinovăţie – care protejează cetăţenii împotriva unor posibile abuzuri din
partea autorităţilor reprezintă un aspect ce trebuie examinat în temeiul art. 6 din Convenţie.
Reiterând importanţa, în cadrul unei proceduri ce poate fi calificată drept «penală», a unei
astfel de garanţii, destinată să restabilească echilibrul dintre presupuşii autori ai faptelor
ilegale şi autorităţile chemate să îi urmărească şi pedepsească, Curtea consideră că, în speţă,
cauza reclamantului nu a fost judecată echitabil, astfel cum prevede art. 6 din Convenţie”.
Analiza Curţii nu este deosebit de accesibilă pentru o persoană nefamiliarizată cu
raţionamentul său, însă trebuie insistat că ceea ce a reţinut Curtea nu este faptul că statul nu a
dovedit legalitatea şi temeinicia procesului-verbal, ci faptul că autoritatea judecătorească nu a
condus procesul respectând principiul echilibrului de arme şi al administrării tuturor probelor
necesare pentru justa dezlegare a cauzei22.
22 În acest sens, a se vedea: O. Podaru, R. Chiriţă, op. cit., p. 12; M.A.
Mihalcea, V.-P. Ghimbăşanu, op. cit., în Dreptul nr. 9/2010, p. 200.
Alte decizii ale Curţii, însă, din cauza motivării acestora, au creat mai mult
confuzie decât să lămurească situaţia.
Spre exemplu, în cauza Ioan Pop împotriva României (cererea nr. 40301/04,
decizia din 28 iunie 2011), Curtea a fost învestită cu o cerere înaintată de un petent
nemulţumit de dezlegarea plângerii contravenţionale de către instanţele naţionale. Deşi
Curtea a respins cererea ca fiind inadmisibilă, în considerente au fost tranşate anumite aspecte
într-un mod relativ confuz (justificat şi de aspectul că hotărârile Curţii Europene nu sunt
motivate de judecătorii care au pronunţat-o, ci de specialişti ai dreptului din cadrul Curţii,
judecătorii neverificând justeţea motivării):
„25. Curtea observă că amenda şi suspendarea permisului de conducere i-au fost
aplicate reclamantului în temeiul dispoziţiilor legale generale care se aplicau tuturor
cetăţenilor în calitate de utilizatori ai drumurilor publice. Este prevăzută o anumită conduită,
în special de a opri şi acorda prioritate vehiculelor oficiale, şi condiţionează obligaţia care
rezultă de o sancţiune cu caracter punitiv. De asemenea, amenda nu este menită ca o
compensaţie pecuniară pentru daune, ci ca o pedeapsă pentru a preveni recidiva. În
consecinţă, caracterul general al normei şi scopul sancţiunilor, de prevenire, dar şi de
pedeapsă, sunt suficiente pentru a demonstra că respectiva contravenţie avea, în
conformitate cu art. 6 din Convenţie, un caracter penal.
26. Referitor la natura şi gravitatea «sancţiunilor», Curtea observă că niciun
element din dosar nu poate sugera că suspendarea permisului de conducere al reclamantului
a avut consecinţe grave pentru acesta. De asemenea, Curtea observă că amenda nu putea fi
înlocuită cu o pedeapsă privativă de libertate pe motiv de neplată (a se vedea, pe de altă
parte, Anghel, citată anterior, parag. 52) şi reprezenta valoarea minimă prevăzută de legea
privind regimul contravenţiilor. Cu toate acestea, Curtea reiterează că lipsa gravităţii
sancţiunilor aflate în joc nu poate scuti o pedeapsă de caracterul său inerent penal (a se
vedea Öztürk, citată anterior, p. 21, parag. 54 şi Huseyin Turan, citată anterior, parag. 20).
 27. În lumina considerentelor menţionate anterior, Curtea consideră că măsurile
aplicate reclamantului se consideră «acuzaţie în materie penală» în sensul art. 6 din
Convenţie. În consecinţă, articolul menţionat este aplicabil sub aspect penal”.
Curtea a statuat astfel că, deşi sancţiunea contravenţională aplicată nu este de o
gravitate ridicată, inclusiv din perspectiva suspendării dreptului de a conduce pe drumurile
publice, art. 6 din Convenţie este aplicabil în cauza de faţă raportat la caracterul punitiv şi
represiv al amenzii contravenţionale.
Or, din aceste considerente ar rezulta fără posibilitate de tăgadă că ar fi aplicabil
art. 6 din Convenţie în toate cauzele privind plângeri contravenţionale în sistemul de drept
contravenţional românesc, aspect ce este în contradicţie totală cu alte decizii ale Curţii,
precum am arătat în rândurile anterioare.
Considerăm că instanţele naţionale vor trebui să interpreteze global jurisprudenţa
Curţii Europene în sensul de a constata, în funcţie de toate criteriile evidenţiate mai sus, dacă
petentul va beneficia de pe urma garanţiilor instituite de art. 6 din Convenţia europeană.
Astfel, considerăm neoportune anumite orientări jurisprudenţiale manifestate
ulterior pronunţării acestei hotărâri de către Curtea Europeană, în care instanţele naţionale au
considerat că simpla exercitare a plângerii contravenţionale, în lipsa vreunei dovezi făcute de
intimată (instituţia din care face parte agentul constatator), va atrage admiterea cererii şi
anularea procesului-verbal. După cum am arătat, însuşi procesul-verbal este o probă care
trebuie să fie contrabalansată de probatoriul petentului, căruia trebuie să i se asigure toate
condiţiile pentru a administra respectivul probatoriu şi căruia îi profită orice dubiu.
Considerăm, de asemenea, netemeinice unele susţineri ale doctrinei, prin care s-a
apreciat că „în toate situaţiile în care se dispune sancţiunea complementară a suspendării
dreptului de a conduce pe drumurile publice, agentul constatator are obligaţia de a indica, în
cuprinsul procesului-verbal, mijloacele de probă pe care îşi fundamentează actul de
sancţionare, simpla constatare prin propriile simţuri nefiind suficientă”23. De asemenea,
acelaşi autor a apreciat că, „în condiţiile în care majoritatea contravenţiilor rutiere sunt
constatate de către agenţi constatatori aflaţi în autoturisme dotate cu posibilităţi de
înregistrare, apreciem că acestea ar trebui utilizate pentru a proba săvârşirea contravenţiei,
fără ca acest fapt să reprezinte o «sarcina excesivă» impusă agenţilor constatatori. În acest
mod s-ar înlătura toate problemele vizând sarcina probei în plângerile contravenţionale
referitoare la contravenţii rutiere”.
23 M. Ursuţa, Particularităţile procesului-verbal contravenţional rutier, în
Dreptul nr. 11/2013, p. 211.
Ne manifestăm opoziţia fermă faţă de aceste concluzii.
În primul rând, nu rezultă din jurisprudenţa Curţii că s-ar aplica Convenţia în cazul
tuturor plângerilor contravenţionale exercitate împotriva unor procese-verbale prin care s-au
aplicat sancţiuni complementare privind restricţionarea exerciţiului unor drepturi, incidenţa
trebuind analizată din perspectiva criteriilor enunţate mai sus.
În al doilea rând, considerăm că obligarea agenţilor constatatori (în cauză, poliţişti
rutieri) să identifice şi să menţioneze în cazul tuturor proceselor-verbale de constatare a
contravenţiei martorii oculari şi să se înregistreze video toate faptele reprezintă o sarcină
deosebit de excesivă, în condiţiile în care ceea ce sancţionează sunt fapte contravenţionale,
iar nu infracţiuni.
Totodată, cele mai multe dintre contravenţiile rutiere nu sunt constatate de agenţi
constatatori aflaţi în autoturisme dotate cu aparate de înregistrare, tocmai opusul este valabil,
excepţia fiind contravenţiile înregistrate prin mijloace tehnice de înregistrare, iar regula fiind
cele constatate doar prin propriile simţuri, nefiind întocmite alte înscrisuri doveditoare.
Procedura contravenţională nu trebuie să se transforme într-o adevărată povară
pentru stat în sensul necesităţii de a achiziţiona mijloace tehnice extrem de costisitoare,
angajarea şi pregătirea unor specialişti pentru manevrarea respectivelor aparate, precum şi
personal suficient pentru asigurarea eficienţei măsurilor şi supravegherea tuturor
procedurilor.
Agenţii constatatori sunt persoane învestite cu forţă publică, beneficiari ai
încrederii publice şi aşa cum nu trebuie prezumată nici vinovăţia petenţilor în plângerile
contravenţionale, nu trebuie prezumată nici eroarea sau reaua-credinţă a agenţilor constatatori
în consemnarea celor constatate în procesul-verbal.
Un argument în plus îl constituie tocmai puţinele procese-verbale care au drept
sprijin înregistrări video, majoritatea plângerilor contravenţionale împotriva acestor procese-
verbale fiind respinse, faptele fiind dovedite.
Nu se poate admite ca, în scopul dezideratului eliminării „tuturor problemelor
privind sarcina probei în plângerile contravenţionale”, să fie stabilite poveri excesive şi
nerezonabile statului în raport de cheltuielile cu respectivele mijloace fixe şi cu personalul,
regula trebuind a rămâne constatarea faptelor prin propriile simţuri şi fără necesitatea unui
probatoriu excesiv24.
24 Pentru dezvoltări suplimentare, a se vedea şi comentariul de la art. 15 al
O.G. nr. 2/2001.
4.
Trăsăturile esenţiale ale contravenţiei
4.1. Reglementare
Dreptul material contravenţional, regimul de drept comun instituit prin norma-
cadru – O.G. nr. 2/2001 –, se completează, conform art. 47 din ordonanţă, cu Codul penal.
Pe cale de consecinţă, definiţia contravenţiei o vom prelua din actualul Cod penal,
şi anume art. 15NCP.
Contravenţia apare, astfel, ca fiind o faptă prevăzută de legea contravenţională,
săvârşită cu vinovăţie, nejustificată şi imputabilă persoanei care a săvârşit-o, aceasta fiind
unicul temei al răspunderii contravenţionale25.
25 Pentru o analiză detaliată a contravenţiei, a formelor şi variantelor
abstracte ale acesteia, a laturii obiective şi subiective ale acesteia, a se vedea M.A.
Hotca, op. cit., p. 22 şi urm.
Desigur, această definiţie am dat-o în raport de Codul penal intrat în vigoare la 1
februarie 2014. La momentul intrării în vigoare a O.G. nr. 2/2001 aplicabil era Codul penal
din 1969, care prevedea o altă definiţie a faptei penale şi, pe cale de consecinţă, a faptei
contravenţionale, însă O.G. nr. 2/2001 nu a fost recorelată în mod optim cu noul Cod penal,
astfel încât anumite prevederi păstrează noţiunea de „pericol social”, care nu îşi mai găseşte
echivalentul în noua reglementare26. Desigur, această chestiune nu pune probleme reale,
interpretul O.G. nr. 2/2001 trebuind a lua în considerare noile realităţi juridice ale dreptului
penal.
26
Spre exemplu, la art. 7 din O.G. nr. 2/2001.
4.2. Trăsăturile faptei contravenţionale
Primă trăsătură este prevederea în legea contravenţională (sau tipicitatea, aşa cum a
devenit cunoscută recent27).
27 A se vedea, pentru detalii, Fl. Streteanu, Tratat de drept penal. Partea
generală. Vol. I, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 343, în ceea ce priveşte Codul penal
anterior, respectiv Fl. Streteanu, D. Niţu, Drept penal. Partea generală. Vol. I, Ed.
Universul Juridic, Bucureşti, 2014, p. 264-265, în ceea ce priveşte noul Cod penal.
Pentru ca o anumită faptă să poată fi sancţionată ca faptă contravenţională trebuie
să existe o corespondenţă între fapta săvârşită de contravenient şi modelul general abstract
prevăzut de legea contravenţională.
Cu alte cuvinte, fapta trebuie să fie prevăzută în mod abstract de legea
contravenţională (specială, întrucât O.G. nr. 2/2001 este doar cadrul general), iar elementele
enunţate de legiuitor trebuie să se suprapună peste fapta efectiv săvârşită.
A doua trăsătură este antijuridicitatea. Fapta respectivă, chiar dacă întruneşte
modelul general abstract, trebuie să fie o faptă care nu este permisă în ordinea juridică. Fapta
prevăzută de legea contravenţională, dar care este permisă în ordinea de drept este fapta cu
privire la care sunt incidente cauzele justificative sau cauzele care înlătură caracterul
contravenţional al faptei (aşa cum erau definite în Codul penal anterior) enumerate la art. 11
din O.G. nr. 2/2001: legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică sau morală,
cazul fortuit, iresponsabilitatea, beţia involuntară completă, eroarea de fapt, precum şi
infirmitatea, dacă are legătură cu fapta săvârşită28.
28 A se vedea comentariul de la art. 11 al O.G. nr. 2/2001.
În noul Cod penal, cauzele justificative sunt legitima apărare – art. 19; starea de
necesitate – art. 20; exercitarea unui drept sau îndeplinirea unei obligaţii – art. 21;
consimţământul victimei – art. 22.
În dispoziţiile Capitolului III subsecvente art. 23NCP, legea stabileşte că nu este
imputabilă fapta prevăzută de legea penală dacă este săvârşită în prezenţa vreuneia dintre
următoarele cauze: constrângerea fizică (art. 24), constrângerea morală (art. 25), excesul
neimputabil – ca formă improprie a legitimei apărări, respectiv a stării de necesitate (art. 26),
minoritatea făptuitorului (art. 27), iresponsabilitatea (art. 28), intoxicaţia – în anumite condiţii
(art. 29), eroarea asupra caracterului ilicit al faptei [art. 30 alin. (5)], precum şi cazul fortuit
(art. 31).
În ceea ce priveşte a treia trăsătură, pentru întrunirea conţinutului constitutiv al
contravenţiei este necesar, de asemenea, ca fapta să fie săvârşită cu vinovăţia cerută de lege.
Aşa cum vom vedea pe parcursul acestei lucrări, legiuitorul a fost deosebit de „chibzuit” în
elaborarea legii şi a ales să nu definească multe concepte, deşi s-a folosit de acestea. Cum
O.G. nr. 2/2001 se completează cu Codul penal, vom reţine modalităţile de vinovăţie de la
art. 16NCP, cu definiţiile de acolo: intenţie directă, intenţie indirectă, praeterintenţie (intenţie
depăşită), precum şi culpă (cu sau fără prevedere).
În lipsa vinovăţiei nu poate exista răspundere contravenţională. Instanţa învestită
cu o plângere contravenţională, care constată lipsa vinovăţiei contravenientului, va trebui să
admită plângerea contravenţională şi să dispună anularea procesului-verbal ca fiind nelegal,
aceeaşi sancţiune fiind incidentă în cazul neîntrunirii conţinutului constitutiv al contravenţiei
în lipsa oricărei alte trăsături esenţiale.
Conform părţii a II-a a tezei a II-a a art. 1 din O.G. nr. 2/2001, după ce s-au statuat,
prin trimitere, desigur, celelalte trăsături esenţiale ale contravenţiei, se constată obligativitatea
legalităţii faptei contravenţionaledrept cea de-a patra trăsătură esenţială a contravenţiei.
Aşa cum Codul penal este împărţit în partea generală şi partea specială, iar partea
generală stabileşte cadrul general material de legiferare a faptelor ce constituie infracţiuni,
aşa şi O.G. nr. 2/2001 reprezintă doar norma-cadru prin care se conturează modalităţile
răspunderii contravenţionale. Partea specială a Codului penal reglementează infracţiunile
uzuale, urmând ca legile speciale să completeze incriminarea penală. În materie
contravenţională, norma-cadru nu este completată cu o „parte specială”, astfel că este
esenţială pentru legalitatea incriminării contravenţionale prevederea contravenţiei într-un act
normativ pe care îl vom denumi, pe parcursul acestei lucrări, ca fiind „special”.
Contravenţia poate fi stabilită şi sancţionată prin: lege, ordonanţă, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului
sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti.
Această lucrare nu îşi propune o analiză detaliată a dreptului constituţional pentru a
determina natura actelor normative enumerate mai sus, însă vom proceda la o scurtă analiză a
acestor acte normative pentru a putea stabili dacă prezintă trăsături aparte din punct de vedere
al dreptului contravenţional.
În primul rând, contravenţiile pot fi stabilite şi sancţionate prin lege.
Legea reprezintă actul de legiferare principal, prin care organul principal legislativ
– Parlamentul – adoptă norme obligatorii pe tot teritoriul României, în baza mandatului
conferit de cetăţenii români prin vot direct.
Datorită faptului că prin legi sunt edictate majoritatea normelor pe teritoriul
României şi că, în temeiul principiilor legii fundamentale, acesta este actul normativ principal
în România, majoritatea actelor normative contravenţionale speciale ar trebui să îmbrace
forma legii, întrucât emitentul legii, Parlamentul României, este organul cu plenitudine de
competenţă în materie legislativă şi, fiind ales direct de către cetăţenii români, are şi cea mai
ridicată formă de reprezentativitate şi legitimitate.
Legile pot fi constituţionale, organice şi ordinare, conform art. 73 alin. (1) din
Constituţie.
În materie contravenţională, pentru a se stabili şi sancţiona contravenţii pot fi
adoptate atât legi organice, cât şi ordinare.
OrdonanţeleGuvernului României reprezintă o altă formă de legiferare permisă în
materie contravenţională; ordonanţele Guvernului pot fi simple sau de urgenţă.
 Ordonanţele de urgenţă au un caracter special, conform art. 115 alin. (4) din
Constituţie, Guvernul devenind în această materie organ de legiferare, acestea putându-se
adopta „numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având
obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.
Desigur că aceste condiţii par a nu putea fi întrunite în ceea ce priveşte regimul
contravenţional, întrucât contravenţiile sunt, prin definiţie, fapte de o gravitate redusă.
Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului trebuie să-şi păstreze caracterul
extraordinar, reglementarea acestora neputând fi amânată; astfel, acestea trebuie să rămână
acte de legiferare excepţionale, care să conţină doar norme urgente, ulterior putându-se
edicta, prin lege sau ordonanţă simplă, aspectele conexe.
Desigur, realităţile practice ne-au arătat că Guvernul a utilizat această formă de
legiferare în ultima perioadă deosebit de des, depăşind în mod evident limitările impuse de
Constituţie, dând naştere unei cutume în acest sens.
Ordonanţa simplă este modalitatea tipică de legiferare a Guvernului, aceasta,
conform art. 108 alin. (3) din Constituţie, putându-se emite în temeiul unei legi de abilitare,
în limitele şi condiţiile prescrise prin respectiva lege de abilitare. Conform art. 115 alin. (3)
din Constituţie, legea de abilitare poate impune aprobarea ulterioară a Parlamentului, potrivit
procedurii legislative.
Însuşi dreptul comun în materie contravenţională este o ordonanţă a guvernului,
fiind aprobată de Legea nr. 180/2002, care a şi modificat O.G. nr. 2/2001.
În fine, Guvernul mai are la dispoziţie hotărârile de guvern, care, potrivit art. 108
alin. (2) din Constituţie, se pot emite numai pentru organizarea executării legilor.
Desigur, hotărârile de guvern pot fi edictate şi pentru organizarea executării
ordonanţelor de urgenţă care au caracter de lege. Aceasta este situaţia O.U.G. nr. 195/2002
privind circulaţia pe drumurile publice, o ordonanţă de urgenţă adoptată pentru reglementarea
circulaţiei pe drumurile publice, un act normativ deosebit de stufos, care conţinea, anterior
intrării în vigoare a noului Cod penal în anul 2014, atât norme generale de conduită pe
drumurile publice, dar şi contravenţii şi chiar infracţiuni29. Astfel, prin H.G. nr. 1391/200630
s-au adoptat normele de punere în aplicare a O.U.G. nr. 195/2002, dispoziţii care vin să
explice aplicarea normelor rutiere în detaliu, lămurind, totodată, şi anumite noţiuni pe care
legiuitorul nu a dorit să le detalieze în norma-cadru31.
29 Discutabilă este, desigur, întrunirea condiţiei de urgenţă în legiferare, în
special datorită faptului că această ordonanţă de urgenţă reglementează un domeniu
care nu se remarcă prin urgenţă deosebită. De asemenea, nu vedem niciun motiv pentru
care nu se putea alege calea de legiferare constituţională a legii organice prin
respectarea tuturor formelor de reprezentativitate democratică, în special datorită
faptului că această ordonanţă de urgenţă prevede, în mod constituţional, că ordonanţa
de urgenţă poate fi adoptată în domeniile rezervate legilor organice.
30 M. Of. nr. 876 din 26 octombrie 2006.
31Din păcate, această hotărâre de guvern conţine şi noi norme de orânduire a
traficului rutier, norme absente în O.U.G. nr. 195/2002. Sunt unele situaţii în care,
pentru stabilirea normei de conduită, subiectul de drept trebuie să coreleze articole din
ambele acte normative, un lucru deosebit de regretabil în special din cauza faptului că
persoanele care sunt direct interesate şi activează în domeniul rutier sunt atât de
numeroase şi puţine dintre ele au cunoştinţele juridice necesare pentru descifrarea unei
legislaţii întortocheate. Pentru o descriere mai amănunţită şi pentru exemple, a se vedea
partea a II-a a lucrării de faţă, capitolul referitor la contravenţiile prevăzute de O.U.G.
nr. 195/2002.
Însă ni se pare cel puţin nefiresc ca printr-o hotărâre de guvern să se stabilească şi
să se sancţioneze contravenţii, cât timp rolul constituţional al hotărârilor de guvern este
numai „pentru organizarea executării legilor”. Chiar dacă admitem că prin „legi” trebuie să
înţelegem toate actele normative cu putere de lege, deci inclusiv ordonanţele Guvernului, nu
putem accepta că noţiunea de „organizare a executării legilor” o include şi pe aceea a
stabilirii şi sancţionării de contravenţii. Această reglementare nu poate fi subsumată ideii de
„executare a legii”.
În teza finală a art. 1 din O.G. nr. 2/2001 se prevede că pot stabili şi sancţiona
contravenţii organele administraţiei publice locale: consiliul local al comunei, oraşului,
municipiului ori consiliul judeţean. De asemenea, datorită caracterului lor special, s-au
nominalizat expres organele administraţiei publice ale sectorului municipiului Bucureşti şi
Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Mai trebuie insistat, după prezentarea actelor normative, că această enumerare este
exhaustivă şi că un act normativ de putere inferioară nu va putea deroga de la regimul juridic
contravenţional instituit printr-un act normativ de putere superioară. De exemplu, printr-o
hotărâre a C.G.M.B. nu se poate deroga de la prevederile unei legi.
Nu în ultimul rând, prevederea în legea contravenţională trebuie să fie accesibilă,
astfel încât toate persoanele să poată lua la cunoştinţă de orice lege contravenţională, atât din
punct de vedere al stabilirii contravenţiei, cât şi din punct de vedere al sancţionării sale32; de
asemenea, ea trebuie să fie şi previzibilă, adică consecinţele nerespectării normelor
contravenţionale trebuie să poată fi anticipate de toate subiectele de drept în mod rezonabil33.
32 Sunt foarte multe contravenţii instituite şi sancţionate de hotărâri ale
Consiliilor locale sau ale Consiliilor judeţene sau chiar ale Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, care sunt, practic, imposibil de procurat. Aceste hotărâri nu
sunt publicate în Monitorul Oficial al României, nu sunt prezente în programele
informatice legislative de specialitate şi nu se găsesc în mod liber pe internet. De
asemenea, emitenţii respectivi nu asigură o informare asupra acestor acte
administrative cu caracter normativ, neexistând, în majoritatea cazurilor, buletine
publicate de respectivii emitenţi, pe care să le poată obţine persoanele interesate. A se
vedea, pentru detalii, analiza făcută la art. 11 din partea I a cărţii cu privire la eroarea
de drept, cauză care înlătura caracterul contravenţional al faptei.
33 O. Podaru, R. Chiriţă, op. cit., p. 18.
În ceea ce priveşte cutuma ca izvor al dreptului contravenţional, nu putem admite
această idee, oricât de interesantă ar părea, nici în ceea ce priveşte incriminarea şi nici în ceea
ce priveşte rolul acesteia „exonerator de răspundere”34. Singurul temei al răspunderii
contravenţionale rămâne contravenţia, care trebuie să fie prevăzută într-un act normativ scris,
accesibil şi previzibil tuturor subiectelor de drept, iar cauzele care înlătură caracterul
contravenţional sunt enumerate în mod strict la art. 11 din O.G. nr. 2/2001, definiţia fiecărei
cauze fiind statuată în mod clar în Codul penal, cu care se completează O.G. nr. 2/200135.
34 Idem, p. 21.
35 Privitor la exemplul dat de autorii citaţi (O. Podaru, R. Chiriţă, op. cit., p.
20) – situaţia manifestărilor publice zgomotoase cu ocazia unor evenimente speciale de
tip nuntă sau victorii sportive –, apreciem că în această ipoteză ar fi incident principiul
oportunităţii aplicării sancţiunii contravenţionale; agentul constatator, aşa cum vom
vedea pe parcursul acestei lucrări, are capacitatea de a analiza impunerea sancţionării
persoanei în cauză, iar în cazurile de faţă va trebui să acţioneze cu reţinere; însă, în
cazul punerii în pericol a oricărei valori sociale ocrotite, va trebui totuşi să procedeze în
sensul aplicării sancţiunii.
5.
Elementele contravenţiei
În afara analizei trăsăturilor esenţiale ale contravenţiei trebuie să menţionăm şi alte
elemente, care, deşi nu sunt specifice contravenţiei, fiind bine conturate de doctrina dreptului
penal, prezintă trăsături speciale raportat la această formă de răspundere.
Deoarece şi contravenţia, şi infracţiunea prezintă, ambele, elemente precum:
obiect, subiect, latură obiectivă şi latură subiectivă, apreciem că nu este necesar în cuprinsul
acestei lucrări cu caracter eminamente practic să procedăm la o analiză exhaustivă a
respectivelor elemente.
Totuşi, considerăm util pentru elocvenţa analizei să precizăm care dintre aceste
elemente prezintă specificităţi în materie contravenţională.
Dacă la obiect nu sunt probleme deosebite36, considerăm util să dezvoltăm
subiectul contravenţiei.
36 A se vedea O. Podaru, R. Chiriţă, op. cit., p. 36.
Astfel, subiectul activ al acesteia poate fi fie o persoană fizică, fie o persoană
juridică. În principiu, cele mai multe contravenţii vor avea drept subiect principal persoana
fizică, care, fiind singura care are o existenţă reală, propriu-zisă, persoana juridică nefiind
altceva decât o ficţiune a legii, este principalul destinatar al normelor de obligare şi de
sancţionare atât în materie penală, cât şi civilă. Persoana juridică, totuşi, în condiţiile
societăţii moderne, se va vedea subiect activ din ce în ce mai multor contravenţii, în special
cele specifice circuitului economic37.
37 A se vedea comentariul de la art. 3 al O.G. nr. 2/2001, pentru răspunderea
contravenţională a persoanei juridice.
Ceea ce trebuie subliniat la acest punct este că personalitatea juridică sau fizică este
necesară pentru calitatea de subiect activ al contravenţiei, neputând fi admisă sancţionarea
unei entităţi fără personalitate juridică. De exemplu, nu se poate admite sancţionarea
consiliilor locale pentru contravenţii, singura pasibilă de răspundere contravenţională fiind
unitatea administrativ-teritorială, consiliul local fiind doar organul deliberativ al acesteia, fără
personalitate juridică şi fără patrimoniu propriu38.
 38A se vedea comentariul de la art. 2 al O.G. nr. 2/2001, cu privire la distincţia
dintre unitatea administrativ-teritorială şi organele sale deliberative sau executive. A se
vedea, de asemenea, Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.
Persoana fizică răspunde contravenţional de la vârsta de 14 ani39.
39 A se vedea comentariul de la art. 11 alin. (4) al O.G. nr. 2/2001, privitor la
răspunderea contravenţională a minorului.
Subiectul pasiv al contravenţiei este persoana care suferă consecinţele faptei ilicite.
De cele mai multe ori, în dreptul contravenţional, subiectul pasiv nu este individualizat, ci
este societatea la nivel general.
În ceea ce priveşte latura obiectivă, constatăm că, în funcţie de modalitatea de
exteriorizare a voinţei contravenţionale, contravenţia poate fi comisivă, când este săvârşită
printr-o acţiune, sau omisivă, când săvârşirea ei se face printr-o inacţiune, simpla pasivitate,
acolo unde legea impunea acţiunea, constituind conduita ilicită.
În funcţie de consumarea sa în timp, contravenţia poate fi instantanee, atunci când
consumarea şi epuizarea ei au loc în acelaşi moment. Majoritatea contravenţiilor se
subsumează acestei categorii. Totuşi, anumite contravenţii presupun acţiuni sau inacţiuni cu
durată în timp, respectiv contravenţiile continue40, a căror epuizare este ulterioară
momentului consumării41.
40 Facem trimitere la comentariul de la art. 13 al O.G. nr. 2/2001, cu privire la
prescripţia aplicării sancţiunii amenzii contravenţionale şi incidenţa acestei instituţii
asupra contravenţiilor continue. Totodată, o exemplificare a fost făcută în partea a II-a
a lucrării, în analiza contravenţiilor prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizaţia
de construire.
41 Nu vom dezbate aici teoria consumării şi epuizării faptei contravenţionale,
elemente analizate exhaustiv în doctrina penală. Vom arăta doar că fazele contravenţiei
constau într-o fază de consumare, în care norma contravenţională este încălcată şi fapta
săvârşită capătă valenţe contravenţionale, şi o fază de epuizare, atunci când activitatea
ilicită a fost curmată. De cele mai multe ori momentele coincid, cu excepţia faptelor
continue, unde epuizarea faptei este ulterioară momentului consumării.