INGENIERÍA Y GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS | JOSÉ CARLOS LAMA

SEPARATA 3
PROBLEMÁTICA (II), ENFOQUES (II) Y
MARCO TEÓRICO (II)

El capítulo precedente iniciamos realizando un viaje por la evolución histórica de los residuos
sólidos, desde la prehistoria –donde se generaban residuos orgánicos de animales y frutos
producto de la alimentación y abrigo principalmente- hasta los tiempos actuales, donde se
sumaron, de manera significativa, residuos prácticamente no biodegradables como los plásticos,
y aquellos tecnológicos como los equipos móviles; los primeros reemplazando a gran escala
envases y todo tipo de objetos que antes se fabricaban de vidrio, metales o madera, los segundos
con cada vez mayor rapidez de obsolescencia.
Miramos además un recuento, en una primera aproximación, de la problemática
mundial relacionada con los residuos sólidos, que tiene que ver con los bajos niveles de
provisión de agua potable, saneamiento e higiene pública, produciendo de manera trágica e
innecesaria, millones de muertes al año, como consecuencia de infecciones respiratorias y
gástricas. En este trágico recuento, pudimos apreciar alguno de los emblemáticos desastres
mundiales, continentales y nacionales por mal manejo de residuos, materiales peligrosos y
procesos industriales.
Pero no solo se afecta la salud de millones de personas –y animales- en el mundo, vimos
que se afectan los cuerpos de agua y suelo por el contacto directo –incluido lixiviados- de los
residuos sólidos y el aire de manera indirecta a partir de la quema de los mismos o su
biodegradación no aprovechada con la consecuente emisión de gases de efecto invernadero.
Todo esto, no hace más que impactar social, ambiental y económicamente –con la afectación
de actividades productivas y/o valor inmobiliario del suelo por ejemplo- los territorios donde
ellos se generan y no son bien manejados.

La Problemática de los Residuos (II)

En la separata anterior revisamos brevemente el estado situacional del manejo de residuos
sólidos municipales con un reporte del Minam (2019), donde pudimos apreciar que poco más
de la mitad de los residuos urbanos generados (52,33%) se disponen en rellenos sanitarios
autorizados, a pesar que la cobertura de recolección se estima superando el 95% (Minam, 2016),
transportándose lo restante a alguno de los –por lo menos- 1585 botaderos inventariados por
el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Oefa).
En ese sentido, vimos que el Minam estimó, para fines de 2018, el déficit de
infraestructuras de residuos sólidos en más de 300 (cerca de 40 infraestructuras autorizadas
versus 344 necesarias).
¿Cuál es la situación de los residuos del ámbito no municipal?
Residuos municipales y no municipales: una radiografía
Para aproximarnos a la realidad de los residuos del ámbito no municipal, y complementar
información relacionada con los del ámbito municipal, nos remitiremos al “Sexto Informe
Nacional de Residuos Sólidos de la Gestión del
Ámbito Municipal y No Municipal 2013”,
publicado por el Ministerio del Ambiente a fines
de 2014.
En dicho documento se procesó la
información reportada al Sistema de Información
para la gestión de residuos sólidos (Sigersol) por
666 municipalidades provinciales y distritales, así
como de los subsectores Industria
Manufacturera, Pesquería y Acuicultura,
Agricultura y Salud; además de la reportada por el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF),
Dirección General de Salud Ambiental (Digesa),
entre otros.
¿Cuánto genera de residuos cada persona por día?
De acuerdo a dicho documento (Minam, 2014),
un peruano o peruana generaba en promedio 0,56
kg/día en 2013 (de acuerdo a información
reportada por los municipios a Sigersol dicho
año), sobresaliendo la generación per cápita
(GPC) de la región Ucayali (0,66 kg/hab-día)
como la mayor y de la región Moquegua (0,391
kg/hab-día) como la menor. ¿Eso significa que en
la selva se generan más residuos que en la sierra o en la costa? No necesariamente, como se
puede apreciar en el gráfico “variación de la GPC según región natural” en donde incluso se
puede apreciar la variación anual entre
2010 y 2013: no hay claridad en la
tendencia (creciente o decreciente) de la
generación en las tres regiones naturales.
¿Qué porcentaje de los residuos
municipales son peligrosos, no peligrosos,
aprovechables, no aprovechables?
El documento que analizamos, considera
como residuos peligrosos municipales,
entre otros a: pilas, restos de servicios
higiénicos, pañales, papel higiénico usado,
focos, residuos de pintura, de
medicamentos; el porcentaje que arrojó para el 2013 es de 7,9% (parecido al 7,7% que reportó
el Minam hace poco y registramos en la separata anterior). Llama la atención la variabilidad de
los datos a nivel regional, por ejemplo Tacna está cerca del 15%, mientras San Martín o Loreto
están cerca del 2,5%.
Por su parte los residuos aprovechables, sumaron el 2013 a nivel nacional un 78,31%
(50,43 orgánicos y 27,88 inorgánicos), algo superior al 73,4% del 2017 (Minam, 2019). Como
en el caso anterior, la variabilidad entre datos es muy alta, incluso duplicándose algunos valores
entre una región y otra. Para los residuos no peligrosos no aprovechables (tierra de barrido,
tecnopor y otros), tenemos un valor promedio nacional de 13,45% (inferior al 18,9% del 2017)
con valores interregionales que llegan a cuadruplicarse entre uno y otro (p.e. Puno con 26%
versus Loreto o Amazonas con alrededor de 6%)

Respecto a la generación total de residuos municipales, como apreciamos en el

compilado de datos del 2008 al 2013, nos
aproximamos a las 7 millones de
toneladas por año que el Minam (2019)
reportó para el 2017, aunque con una leve
diferencia en la composición de los
domiciliarios/no domiciliarios: la
relación para el 2008-2013 era de
73%/27%, mientras que para el 2017 es
de 70% a 30%.
Más indicadores de los servicios de limpieza pública
El año 2013 se reportó una cantidad de 2 823 932 toneladas de residuos barridos, es decir, 3.2
toneladas barridas por cada 10 mil habitantes, contándose en promedio, a nivel nacional con
un barredor(a) cada 1000 habitantes (aunque con una importante variabilidad, en Tumbes 4, en
Amazonas 2, en Lima 0.5 y en San Martín 0.2). La productividad promedio nacional de dichos
barredores fue de 1.6 km/día, del mismo modo muy variable entre regiones, con Tacna con
3.5, Lima 2.8 y Tumbes 0.6 kilómetros barridos por día (Minam, 2014).
Complementando la información consignada en la separata anterior respecto a la
recolección de residuos
municipales (que supera el 93% de
municipios), diremos que la
frecuencia de recolección es diaria
para un 54% de municipios y para
un 33% de dos o tres veces por
semana. Respecto al equipamiento,
específicamente al número de
camiones compactadores, se tiene
a nivel nacional un promedio de un compactador para cada 18 638 personas, observándose
regiones como Arequipa, Tumbes o Apurímac que están por las 10 000, Lima pasa los 20 000
y Loreto se acerca a las 60 000, expresando aparentemente un déficit importante de este tipo
de equipamiento (podría cubrirse el déficit con otro tipo de equipamiento como camiones
baranda o vehículos no convencionales, lo
analizaremos con más detalle en el capítulo de
recolección).
Respecto al tratamiento de residuos
sólidos, el 15.5% de los municipios que
informaron al Sigersol, reportan el mismo, lo que
llama la atención por la escasez de infraestructura
autorizada, lo que podría estar indicando el
funcionamiento de muchas infraestructuras
informales (centros de acopio de residuos
inorgánicos segregados, en su mayoría).
En cuanto al tipo de administración
respecto al servicio de limpieza pública, cerca del
93% realizan una administración directa, un 6%
mixta y poco menos del 1.5% tercerizada. El
gasto per cápita al año por los servicios
brindados bordea los 38.5 soles, variando desde
los 12 o 13 soles en Amazonas, San Martín o
Apurímac y entre los 80 y 90 soles en el Callao y
Madre de Dios. El costo en Lima es de 46,3 soles por habitante por año; es decir una familia
de cuatro personas le cuesta a un municipio promedio poco más de 180 soles, por lo que
mínimamente debiera pagar 15 soles por mes en arbitrios de “limpieza pública” manteniendo
el servicio promedio como está (es decir, sin esperar mayores mejoras ni coberturas). ¿Y cuánto
paga cada persona por año? En promedio, 9.50 soles, es decir, aproximadamente la cuarta parte
de lo que cuesta el servicio (cada habitante de Lima y Callao está entre los 30 y 35 soles versus
menos de 2 soles en Apurímac o Huancavelica).
Situación de los residuos del ámbito no municipal
La información consignada en el documento del Minam (2014) deja mucho que desear, pues si
bien, se indica que se procesó la información reportada por algunos subsectores al Sigersol (no
por todos), la diferencia entre lo reportado para el año 2013 con lo reportado en años anteriores,
muestra diferencias tan grandes (por ejemplo lo reportado por el subsector agricultura es el
0.7% de lo reportado el año anterior) que aceptar cualquiera de esos valores podría prestarse a
incurrir en errores para el diseño de las probables soluciones o la identificación de correctas
brechas de infraestructura.

Asimismo, la información declarada por subsector también siembra dudas, por ejemplo
el subsector salud reporta que la totalidad de sus residuos son peligrosos (cuando se sabe que
estos están alrededor del 50% -ver imagen inferior). Lo más recomendable entonces será
indagar en el Minam por información más reciente, y verificar el nivel de fiabilidad de la misma.
De todas formas, vale la pena mirar lo reportado por subsector en las siguientes gráficas y
tablas.
Evolución de la gestión y manejo de residuos sólidos en el Perú
Como hemos visto, el déficit de los servicios de limpieza pública en el Perú es muy grande:
aproximadamente más del 95% de las municipalidades del país no tienen un sistema de gestión
integral de residuos sólidos como tal, sino principalmente vehículos que recogen los residuos y
los trasladan a botaderos; aunque cabe mencionar que en los últimos años, en el marco del Plan
de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal –promovido por el Minam
y MEF- se han venido implementando Programas de Segregación en la Fuente y Recolección
Selectiva de Residuos Sólidos, aunque en la mayoría de los casos de manera piloto (10-15% de
la población), llevando dichos residuos a centros de acopio no formalizados por la entidad
competente.
En todo caso, y más allá de estos avances, la mayoría de medianas y grandes ciudades
(fuera de Lima y Callao) del país, como Cusco, Piura, Trujillo, Chimbote, Chiclayo, etc., exhiben
inmensos botaderos que agreden como hemos visto, no solo al ambiente y la economía de las
mismas, sino a las personas y otros seres vivos en dichos territorios. ¿Por qué no se ha podido
avanzar más? Una probable respuesta quizá la tenemos en los paradigmas instalados en la
psiquis social y de las diversas autoridades de turno a lo largo y ancho del país. Revisemos
dichos paradigmas.
El paradigma del siglo XIX: la “Baja Policía”
De acuerdo a la guía elaborada por Hipólito Unanue en 1793, la población de Lima bordeaba
los 60 mil habitantes, decayendo poco después tras la crisis de la independencia y recuperándose
tras el ciclo del guano, rozando casi un siglo después (1876), los cien mil habitantes. La ciudad
estaba dividida en cinco cuarteles (Lossio, 2001), con dos distritos y diez barrios para cada uno,
a propuesta y dirección del urbanista Jorge Escobedo, “para mejorar los servicios de la ciudad
y limpieza de la ciudad”. El cuartel más desaseado era el quinto, el del Rímac:
“(…) los muladares y materias fecales de que está cercado el arrabal (…), los pantanos
y aguas estancadas formados en las inmediaciones del puente” (Tafur 1868, recogido
por Lossio 2001)

Como recuerda Lossio, durante toda la primera mitad del siglo XIX, lo que primó en
Lima fue la densificación poblacional (tugurización, en callejones por ejemplo), al no haber
construcciones nuevas. En dichas aglomeraciones además, la convivencia con animales de
diversa índole (en corrales, gallineros y
huertas caseras), provocó la aparición y
proliferación de animales potencialmente
transmisores de enfermedades como
ratas, pericotes, pulgas, piojos, moscas,
mosquitos, etc.
El ambiente urbano desaseado
por dicha convivencia casera y barrial
incorporó a la fauna cotidiana la figura del
gallinazo, cuyas referencias en crónicas de
la época (como la de Middendorf en
1893), así lo notan, como un animal de
preferencias alimenticias relacionadas a los animales muertos y las inmundicias urbanas. En la
Lima de fines del XIX, entonces, la presencia del gallinazo en diversos puntos de la ciudad, era
significativa.
 En ese contexto, los reglamentos municipales del siglo XIX, consideraron que “las
basuras y desechos debían ser recogidos diariamente por la “baja policía” y trasladados fuera
del cerco urbano, con el fin de evitar que su acumulación produjera emanaciones miasmáticas
que pudieran convertirse en el origen de enfermedades y epidemias”. La “baja policía” era un
servicio municipal encargado a una persona o entidad privada vía subasta, que se hacía por
distritos. Quien asumía el servicio se comprometía a “barrer perfectamente todos los días las
calles”, a recoger –mediante carretones- todos los días “todas las basuras, inmundicias y
animales muertos” y a “secar los aguasales” provocados por las acequias (información recogida
de un recorte de El Comercio de 1824 por Lossio -2001-). Dichos residuos eran llevados a los
“repositorios municipales”, ubicados a extramuros de la ciudad, “en el Tajamar, en el Martinete
y en Maravillas” (Lossio, 2001). En dichos puntos, los residuos eran quemados, enterrados o
arrojados al río, en la idea de que la afectación a los vecinos limeños no sería importante al
ubicarse lo suficientemente alejado de la ciudad.
Un artículo de la época de El Comercio titulado “Baja Policía” (Lossio, 2001), recuenta
que el servicio de recojo de residuos mostraba serias deficiencias: los carretones pasaban solo
una vez por semana, lo que provocaba que se acumularan desechos en puntos centras de la
ciudad y poca frecuencia de barrido de calles, lo que se evidenciaba diariamente con vías sucias,
con desechos por doquier la mayor parte del tiempo. Otra crónica de la época apunta:
“Por el centro de las calles, paralelamente al río, corren pequeñas acequias, empleadas
como desagüe abierto, en cuyos bordes, bandadas de desagradables gallinazos, grandes
buitres de cabeza desnuda, actúan como basureros de los perezosos habitantes”
(Markham 2001 [1856]: 270; extraído de Lossio 2001)

Como vemos, este paradigma tiene cerca de dos siglos, y hace referencia a un tipo de
servicio público que tiene que ver con personas encargadas del “orden” de la ciudad en relación
con su higiene y su ornato (Lossio, 2001), un servicio valorado de modo inferior al que la “(alta)
policía” tenía que garantizar como “orden” en relación a la seguridad ciudadana. Veamos cómo
se transformó este primer paradigma durante el siguiente siglo.
El paradigma del siglo XX: la “Limpieza Pública”
Las aglomeraciones urbanas fueron creciendo durante la primera mitad del siglo XX y
generando un desafío cada vez mayor para los servicios concesionados de la “baja policía”, que
cada vez iban teniendo mayores dificultades para recoger y sobre todo disponer los residuos
sólidos pues los basurales instalados en la periferia ya no daban más.
El colapso de los botaderos municipales generó la necesidad de implementar
infraestructuras que aseguraran enterrar con razonables niveles de eficacia los residuos sólidos,
situación que no se dio solamente aquí sino en
las principales ciudades del mundo que iban
convirtiéndose en metrópolis (es decir,
ciudades con una población mayor a 500 mil
habitantes), gestándose la solución ingenieril
denominada “relleno sanitario” en la década
del treinta en Reino Unido, y una década
después en Estados Unidos, específicamente
en la ciudad de Nueva York, con el alcalde de
dicha ciudad y el Director de Obras Públicas
inclinado a la sanidad, Jean Vincenz, tomando
como referencia el manejo de desechos durante
la segunda guerra mundial, pero ahora para todo tipo de comunidades (Tchobanoglous, 1982).
 Dicha solución empezó a implementarse en el país, ya bien entrada la segunda mitad
del siglo veinte con algunos “rellenos sanitarios” en Lima (lo entrecomillamos porque las
primeras infraestructuras, al sur y norte de Lima tenían serias deficiencias sanitarias, en su
mayoría, razonablemente subsanadas durante el presente siglo). Entonces pasamos del modelo
“barrido-recolección-botadero” (paradigma “baja policía”) al de “barrido-recolección-relleno
sanitario” (paradigma “Limpieza Pública”), donde todo lo que se recogía o barría debía terminar
enterrado en una infraestructura de ese tipo, no importa si lo que se enterrara fuera o no
reciclable. Ese paradigma primó formalmente hasta el último año del siglo, dando paso al actual.
El paradigma del siglo XXI: la “Gestión Integral de Residuos Sólidos”
Empezó el siglo XXI con menos de un puñado de rellenos sanitarios a nivel nacional, casi todos
en Lima, y muchos de ellos al borde de una línea muy delgada que apenas los separaba de
constituirse en unos inmensos botaderos pues ya recibían miles de toneladas de residuos por
día, para una ciudad que sobrepasaba los ocho millones de habitantes.
Los pocos estudios de caracterización de residuos sólidos urbanos que se habían
realizado, habían arrojado que había un porcentaje nada despreciable de residuos reciclables,
tanto orgánicos (para transformarse en compost) como inorgánicos (con metales, envases de
vidrio y cartón y una presencia ya notoria de plásticos). Dichos resultados, y las corrientes
ambientalistas globales que propulsaban desde década y media detrás, entre otras necesarias
acciones, la del reciclaje, parecieran haber sensibilizado lo suficiente a los formuladores y
gestores de lo que fue la famosa Ley N° 27314, “Ley General de Residuos Sólidos”, promulgada
en julio del año 2000, dando origen al reconocimiento de la naturaleza cíclica de los residuos y
por tanto de los esfuerzos de su manejo y gestión por parte de las municipalidades, en lo que
vino a denominarse desde entonces “Sistemas de Gestión Integral de Residuos Sólidos”
(Sistemas GIRS).

Paradigma de la “Gestión Integral de Residuos Sólidos”

 Este paradigma, vigente, ha sido ratificado y profundizado con la nueva ley nacional de
residuos, el decreto legislativo N° 1278 – “Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos”,
promulgada en diciembre de 2016 y reglamentada al año siguiente, que ha incorporado nuevos
conceptos que intentan promover un mayor reaprovechamiento de los residuos recuperables,
como el de “valorización” que diferencia dos tipos de aprovechamiento de los residuos, la
material y la energética, o el de “responsabilidad extendida del productor”, que extiende la
responsabilidad no solo a los generadores y proveedores de los servicios sino a otros actores
de la cadena de materiales, como son los fabricantes, distribuidores y comercializadores de
productos que tras su uso se convertirán en residuos (esto, claro está, con énfasis en residuos
masivos como los electrónicos o los plásticos, por ejemplo).
¿Cómo le viene yendo al nuevo paradigma?
La revisión situacional de los residuos sólidos en los últimos veinte años habla por sí misma. Si
bien se ha avanzado en los últimos años, la brecha aún es inmensa. ¿Y a qué se debe aún este
inmenso déficit?
En primer término a que la situación original era dramática: cientos de botaderos (sino
miles), funcionarios sin sensibilización en la importancia de gestionar bien los residuos,
población con pésimos hábitos de consumo y generación de residuos sólidos, escasez de
equipamiento y en general recursos para afrontar los servicios, falta de liderazgo y recursos para
impulsar cambios significativos en el sector por parte de la autoridad nacional (DIGESA en el
Ministerio de Salud), etc., es difícil reconocer la causa principal, pues todas ellas están
interrelacionadas.
Pero vale la pena resaltar una causa, que se reconoce como fundamental, y es la (aún)
ausencia significativa del enfoque territorial, pues si bien se menciona en la nueva ley de
manera referencial, no cambia la esencia del enfoque jurisdiccional de la gestión que se sigue
promoviendo: es decir que cada municipio resuelva el manejo de los residuos que se generan
en su jurisdicción (“que cada quien baile con su pañuelo”), en lugar de promover –y exigir- una
solución que implique la territorialidad óptima en la solución a adoptarse: en algunos casos
serán dos o tres distritos conurbados que pudiesen compartir –por ejemplo- una infraestructura
sanitaria, en otro, toda una provincia, en otro varios distritos de dos o más provincias, etc.; una
razón secundaria relacionada con la naturaleza o enfoque de los residuos, tiene que ver con el
enfoque de derecho
humano, que debiera
hacer tomar con pinzas
cualquier intento de
privatización o
tercerización del servicio
de GIRS pues podría
colisionar la accesibilidad
universal y con calidad de
un servicio público que
debe garantizar la salud
pública con la búsqueda
del lucro que tienen las
empresas privadas.
Como se puede apreciar, para dos distritos limítrofes de una misma ciudad,
el enfoque jurisdiccional permite que un distrito lo lleve a un relleno sanitario
diferente al del otro, aumentando los gastos
Conceptos básicos relacionados con los residuos sólidos (II)
Toca complementar algunos conceptos básicos propuestos en la separata anterior, iniciaremos
con la clasificación de los residuos y seguiremos con lo que nos proponga como necesidad el
marco legal vigente (DL 1278 y su reglamento). Veamos.
Clasificación de los residuos sólidos
No existe una sola manera de clasificar a los residuos sólidos. Algunas de ellas -las más
conocidas- y en orden de importancia práctica son:
a) Por la responsabilidad de su manejo: en residuos de ámbito municipal
(domiciliarios, de barrido, de comercios, especiales, institucionales) y de ámbito no
municipal (residuos de diferentes sectores como Energía y Minas, Agricultura,
Producción, Salud, etc.)
b) Por su potencial reaprovechamiento: residuos reciclables, reaprovechables o
valorizables (plásticos, cartones, residuos orgánicos) y no reciclables/
reaprovechables o no valorizables (tierra de barrido, plásticos descartables, etc.).
c) Por su grado de riesgo: en residuos peligrosos (p.e. pilas de mercurio) y residuos no
peligrosos (p.e. envases plásticos)
d) Por su origen: residuos domiciliaros, de establecimientos de salud, de limpieza de
espacios públicos, de construcción, etc.
e) Por su composición química: aquí hay que tener cuidado porque se suele reconocer
como residuos “inorgánicos” no solo a metales o vidrios, sino a cartones o plásticos,
esto no es correcto pues estos tienen una base orgánica (de la celulosa de los árboles y
del petróleo, respectivamente); además como “orgánicos” solo a los restos de comida,
preparación de alimentos o follaje cuando podría incorporar a los anteriormente
mencionados. Para efectos del presente curso, aceptaremos esta adaptación al lenguaje
común solo para fines prácticos, siendo los “orgánicos” en realidad una simplificación
de “orgánicos putrescibles o biodegradables a corto plazo”.
Es decir, lo que suele primar para efectos de clasificación, son los fines prácticos y de
competencia: la ley marca en primera instancia cierta importancia de la clasificación por
“responsabilidad de manejo”, luego por su potencial aprovechamiento y en tercer término por
su grado de peligrosidad. Tanto los tipos clasificatorios “d” y “e” son orientativos y se
subsumen de cierta forma en los tres primeros. En el siguiente capítulo revisaremos al detalle
los puntos más resaltantes del marco legal relacionado con los residuos sólidos.

Bibliografía
1. Lossio, Jorge (2001). “Purificando las atmósferas epidémicas: la contaminación ambiental en las
políticas de salud (Lima, siglo XIX)”, en Histórica XXV.2 (2001): 135-160. Lima.
2. Markham, Clements Robert (2001) [1856]. Cuzco and Lima. Lima: Petroperú.
3. Middendorf, Ernst (1973) [1893]. Perú: observaciones y estudios del país y sus habitantes durante una
permanencia de 25 años. 3 vols. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
4. Ministerio del Ambiente (2019). Sector Ambiente: Diagnósticos de la situación de las brechas de infraestructura
o de acceso a bienes/servicios. Lima: Ministerio del Ambiente
5. Ministerio del Ambiente (2014). Sexto Informe Nacional de Residuos Sólidos de la Gestión del Ámbito
Municipal y No Municipal 2013. Lima: Ministerio del Ambiente
6. Tchobanoglous, G., Theissen, H., Eliassen, R. (1982). Desechos sólidos: principios de ingeniería y
administración. Edición digital traducida por Armando Cubillos. Mérida, Venezuela.
7. Unanue, Hipólito (1985) [1793]. Guía política, eclesiástica y militar del virreinato del Perú. Edición, prólogo
y apéndices de José Durand. Lima: COFIDE