FUNDAMENTOS

METODOLÓGICOS DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Preparado por:
John D. Zapata Ochoa
Dialéctico y contradictorio
 PUNTO DE PARTIDA
• El ordenamiento territorial ha sido entendido como la dimensión
voluntarista de la organización del espacio, expresado en un conjunto
de normas, políticas y acciones que tienen como objetivo la
regulación y la transformación del uso y la ocupación del territorio.
Así entendido, es el Estado el llamado a “poner en orden” a través de
instrumentos para controlar y sacar provecho de su territorio,
generando a su vez contradicciones y conflictos.
• Reconociendo lo anterior, hay que tener presente que en un Estado
como el nuestro, las políticas de Ordenamiento territorial se
concretan en planes y programas cuya elaboración demanda ingentes
esfuerzos institucionales, sociales y económicos, por lo que en esta
parte del curso, nos centraremos en aspectos metodológicos
relacionados con la construcción del instrumento.
 Breve repaso sobre los orígenes de la discusión
acerca del OT en Colombia
1. Se parte de la discusión acerca de la necesidad de dar una
forma adecuada al Estado nacional que tuviera en cuenta las 2. Esa discusión propone considerar a la región y a las
particularidades de las regiones y las provincias. provincias como entidades territoriales fundamentales,
de un orden geopolítico puntual para la democracia
3. Colombia se encontró con un nuevo elemento para moderna a partir de criterios de flexibilidad, diversidad
diseñar la constitución y su orden jurídico: EL y participación popular y estatal.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT).
4. El OT a partir de visiones parciales, se fue ampliando y se aportaron elementos de reforma
y cambio en materias como la forma y la organización del Estado, el presupuesto, las
relaciones internacionales, el manejo del medio ambiente, la multietnicidad y la
multiculturalidad de la nación, la planeación estatal, entre otros.

5. Todas estas discusiones entre los movimientos políticos, dejaron los elementos básicos para una nueva
geografía política, tales como la descentralización, el sistema nacional de planeación, la elección popular de
gobernadores, la flexibilidad de los límites internos, la región y la provincia como nuevas entidades
territoriales, los territorios indígenas y los de las comunidades negras y raizales, y sobre todo la concepción
general del ordenamiento territorial como un proceso de construcción social.
 Directrices específicas sobre los procesos de planificación y
ordenamiento territorial

Las directrices específicas sobre los procesos de planificación y ordenamiento territorial se encuentran
además de la Constitución Política de Colombia de 1991 en las siguientes leyes:

Ley 99 de 1993: por la cual se crea el Ministerio del

Medio Ambiente, se reordena el sector público Ley 152 de 1994: por la cual se
encargado de la gestión y conservación del medio establece la Ley Orgánica del Plan de
ambiente y los recursos naturales renovables, se Desarrollo
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA.

Ley 388 de 1997: por la cual se Ley 1454 de 2011: por la cual se dictan
modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley normas orgánicas sobre ordenamiento
3ª de 1991 y se dictan otras territorial.
disposiciones en materia de
ordenamiento territorial
 NORMATIVIDAD, INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN E INSTITUCIONALIDAD RELACIONADA CON EL
ORDENAMIENTO AMBIENTAL
ESCALA
(Instituciones)
Convenio de Objetivos Objetivos del
Estocolmo CNUMAD,
Diversidad del Milenio, Río +20 Desarrollo Sostenible,
INTERNACIONAL 1972 RJ, 1992.
Biológica, 1992 2000-2015 2015-2030
(PNUD, PNUMA)

Plan Nacional de Política

DL 2811 de Ley 76 de Constitución Política de Desarrollo Nacional de
1974 1985 Colombia, 1991 Biodiversidad
NACIONAL Ley
Ley 79 de Ley 9 de Ley 99 Ley 60 Ley 165 Ley 1523
(SINA, DPN) Ley 388
de de 1454 de
1986 1989 de 1993 de 1997 de 2012
1993 1994 2011
Ley 152 de D. 879 D. 3600 D. 2372
PNGIRH
1994 de 1998 de 2007 de 2010

REGIONAL
Plan de Desarrollo D 1200 de 2004 D 1640 de 2012 (Instrumentos
(CARS, GOBERNACIONES)
Departamental (PGAR). de Planificación Recurso
Hídrico).
LOCAL
Plan de Ordenamiento Territorial
(MUNICIPIOS, RESGUARDOS DE
Plan de Desarrollo Municipal
TIERRA, TERRITORIOS COLECTIVOS) Estructura Ecológica Principal
 LEY 388 DE 1997: Principios

De acuerdo con el artículo 2º, de la presente Ley, el

ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes
principios:

1. La función social y ecológica de la propiedad.

2. La prevalencia del interés general sobre

el particular

3. La distribución equitativa de las cargas y los

beneficios.
 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
1454 de 2011

Esta ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para
la organización político administrativa del territorio
colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la
En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgánica de
actividad legislativa en materia de normas y disposiciones
ordenamiento territorial constituye un marco normativo
de carácter orgánico relativas a la organización político
general de principios rectores, que deben ser desarrollados y
administrativa del Estado en el territorio; establecer los
aplicados por el legislador en cada materia específica, para
principios rectores del ordenamiento; definir el marco
departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y
institucional e instrumentos para el desarrollo territorial;
demás normas que afecten, reformen o modifiquen la
definir competencias en materia de ordenamiento
organización político administrativa del Estado en el territorio.
territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las
áreas metropolitanas y establecer las normas generales
para la organización territorio
 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de
2011
Define en su artículo 2º, que El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades
territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con
responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para
facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como
desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente
armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia.

La finalidad del ordenamiento territorial es

El ordenamiento territorial propiciará las condiciones promover el aumento de la capacidad de
para concertar políticas públicas entre la Nación y las descentralización, planeación, gestión y
entidades territoriales, con reconocimiento de la administración de sus propios intereses para las
diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, entidades e instancias de integración territorial,
étnica y cultural e identidad regional y nacional. fomentará el traslado de competencias y poder de
decisión de los órganos centrales o
descentralizados del gobierno en el orden nacional
hacia el nivel territorial pertinente, con la
correspondiente asignación de recursos.
 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de
2011
La articulación entre las políticas y las entidades que
El ordenamiento territorial se constituye en uno de los
las aplican y las comunidades que habitan los
principales mecanismos que permiten integrar las
territorios, es condición sine qua non para que exista
actuaciones en clave de gestión ambiental a nivel
una coherencia en la actuación de los diferentes
regional y local.
agentes en el territorio.

Por esas mismas razones se define dentro de esta Ley unos principios rectores los cuales son: Soberanía y unidad
nacional, autonomía, descentralización, integración, regionalización, sostenibilidad, participación, solidaridad y
equidad territorial, diversidad, gradualidad y flexibilidad, prospectiva, paz y convivencia, asociatividad,
responsabilidad y transparencia, equidad social y equilibrio territorial, economía y buen gobierno y multietnicidad.
 Ley 1523 de 2012.

A través de esta se adopta la política nacional de gestión

del riesgo de desastres y se establece el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
La gestión del riesgo, se asume como una actividad
fundamental en la construcción de nuevas propuestas
de planificación territorial y sectorial, pues esta
determina en gran parte la sustentabilidad ambiental de
un territorio.

Está estrechamente relacionada con los procesos de planificación del

Territorio y con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los
niveles tanto técnicos como de gobierno y la efectiva participación de
la población.
Ordenamiento del Suelo Rural D 3600 de 2007:
1.Determinantes- garantizan desarrollos sostenible del suelo rural
Áreas de conservación y
Áreas producción agrícola protección ambiental
1
, ganadera y explotación
Terrenos mantenidos para su destinación 1. Áreas del sistema nacional de áreas
a usos agrícolas, ganaderos, forestales o protegidas
de explotación de recursos 2 2. areas de reserva forestal
3. áreas de manejo especial
4. áreas de especial importancia
ecosistemica
Áreas o inmuebles
Áreas del sistema de 3
patrimonio cultural
servicios públicos 4 sitios históricos y arqueológicos,
domiciliarios declarados de interes cultural..
Zonas de utilidad pública, infraestructura
primaria en la provisión de servicios
públicos . Areas referidas al manejo, Áreas de amenaza y
5
tratamiento y disposición final de riesgo
residuos solidos y liquidos,.. Zonas de alto riesgo para la localización
de asentamientos humanos. Riesgos
naturales o de salubridad

Identificados y delimitados en el POT y la

cartografía.

Definir lineamientos y asignación de usos.

COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Política general de Ordenamiento del Territorio en los temas
de interés general. También se dan las directrices para la
NACIONAL articulación con las diferentes políticas en la materia como
la PNGIRH, PNGIBSE, PNGRD, entre otras.

Directrices o lineamientos de ordenamiento territorial para

una región estratégica o la totalidad del territorio de la
REGIONAL jurisdicción. En este ámbito también entran instrumentos
de planificación como los POMCA que son instrumentos de
mayor jerarquía en los procesos de ordenamiento del
territorio y que son competencia de las CARs.

LOCAL Formulación e implementación de los Planes de

Ordenamiento Territorial tomando en cuenta los
determinantes ambientales y los lineamientos estipulados
por instrumentos de planificación de mayor jerarquía.
Proceso de Gestión Territorial
• Proceso Planificado

• Carácter integral y coordinado

• Carácter prospectivo y estratégico

• Carácter democrático - participativo

Proceso
PLANIFICACIÓN FASES ELABORACION DE UN PLAN
Análisis
de la
realidad
Retroalimen Formulación
-tación, de políticas, Aprestamiento,
redición de planes y Preliminar
cuentas agendas

Diagnostico
Vinculación
Evaluación presupuestal

Seguimiento
y monitoreo Formulación
 MODELO GENERAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

MOMENTO 1. TÉCNICO-CIENTÍFICO: CONOCIMIENTO

Preliminar o
Diagnóstico territorial Prospectiva Territorial
prediagnóstico

MOMENTO 2. TÉCNICO-POLÍTICO: PLANIFICACIÓN

Formulación del modelo territorial a alcanzar

MOMENTO 3. TÉCNICO-ADMINISTRATIVO: EJECUCIÓN

Instrumentación Evaluación y seguimiento

 ACTIVIDADES PRELIMINARES
De acuerdo con los alcances del Plan debe evaluarse la capacidad financiera, la
capacidad técnica, los apoyos tecnológicos y logísticos, y las fortalezas Indicadores: personal calificado,
Evaluación de la capacidad necesarias para establecer relaciones tanto horizontales como verticales. recursos financieros, relaciones
interinstitucionales.
de gestión y planeación
participante

Consiste en la revisión de estudios anteriores, consulta a expertos, visita a instituciones,

Valoración inicial de observaciones en campo, conversaciones informales… La escala de la cartografía base y
Es muy importante verificar la calidad de la información que contienen los Estudios. temática es muy importante para la
problemas territoriales e toma de deciciones.
información secundaria

Muchas entidades públicas carecen de la capacidad técnica suficiente por lo que tienen que contratar un
Elaboración de los equipo o una firma que se encargue de hacerlo. En ese sentido, es necesario dejar las reglas claras para que el
proceso se realice sin ningún contratiempo.
términos de referencia

Una actividad insoslayable en esta etapa, es la elaboración de un modelo conceptual estructurado, donde se muestren las entradas y
salidas de cada proceso. Es muy importante realizarlo para que todo el equipo de trabajo sepa hacia dónde está orientada su
Preparación del trabajo actividad y cuáles son los productos esperados.
 Operación Documento
auxiliar

Texto de descripción
Evaluación de la calidad
de fuentes secundarias

Grados de aptitud de cada

Elección de Usos
Evaluación de aptitud natural del territorio frente a tipos de uso unidad de paisaje para cada tipo
óptimos
de uso

Entrada salida

Conseguir cartografía básica e Mapa de uso óptimo

imágenes de sensores
remotos

Preparación Línea de comunicación

Producto final
PROCESO SUBPROCESO PRODUCTOS INDICADORES DATOS NECESARIOS FUENTE DE DATOS

Evaluación de procesos Mapa de amenazas y Naturaleza, estructura y Condiciones litológicas, Servicio geológico
ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DEL SUBSISTEMA BIOFÍSICO

geológicos y sus riesgos, por actividades estado de los materiales fallas, vulcanismo, colombiano, entre
EVALUACIÓN tendencias volcánicas, etc. Procesos tectónicos sismicidad, etc. otras.
DE LAS Evaluación del
CONDICIONES potencial
GEOLÓGICAS E hidrogeológico
HIDROLÓGICAS
Evaluación del
potencial de recursos
Mineros
Evaluación de
disponibilidad, uso y
EVALUACIÓN estado de las aguas
DE LAS Evalauación de la
CONDICIONES dinámica hidrológica:
GEOLÓGICAS E continental, costera,
HIDROLÓGICAS Evaluación del
potencial de recursos
hidroenergéticos
 Diagnóstico territorial
Busca un conocimiento integral del
Debe concebirse en términos estructurales
territorio y su proyección futura a partir
y funcionales, desde una perspectiva
de la detección de elementos,
integral. Aquí se privilegia el estudio de las
funciones, procesos y fenómenos que
funciones, relaciones, estructuras y
explican la situación actual y permiten
procesos, más que los elementos y las
valorar las potencialidades, limitaciones
formas.
y problemas existentes.

Limitaciones. Unidades de integración.

Potencialidades. Conjunto de elementos, Espacios homogéneos que
Problema.
Conjunto de elementos, cualidades y condiciones constituyen piezas
Conjunto de elementos,
cualidades y condiciones internas y externas del diferenciadas del territorio o
estructuras, procesos o
internas y externas del territorio que constituyen de algunos de sus
condiciones, cuya aparición,
territorio que constituyen una restricción, obstáculo componentes, a partir de las
existencia, funcionamiento
una fortaleza, oportunidad o desventaja para el logro cuales se hace operativa la
o dinámica es valorada
o ventaja para el logro de de la imagen objetivo o información para el OT y se
como inadecuada,
la imagen objetivos del escenarios futuros de uso, facilita la comprensión del
perjudicial o limitante
territorio. ocupación y desarrollo sistema territorial y de sus
territorial. subsistemas.
 El área de ordenamiento se subdivide en
partes para examinar el funcionamiento de
cada una en relación con la totalidad.
Análisis y diagnóstico
Estructural
Estas áreas pueden ser unidades
territoriales o estructuras localizadas
(subsistemas)

Diagnóstico Se trata de abordar el conocimiento del

territorio en su integridad, basado en el
territorial conocimiento adquirido a partir del
diagnóstico estructural.

Este diagnóstico se realiza a partir de

Diagnóstico Integral evaluaciones integrales que den cuenta de:
usos del territorio, desarrollo socioeconómico
e integración funcional del territorio tanto al
interior de sus límites como con otros
territorios. Esto se realiza con el fin de
formar unidades territoriales de gestión.
 DIAGNÓSTICO PRIMER ORDEN SÍNTESIS ESPACIAL Y DIAGNÓSTICO
ANÁLISIS SEGUNDO ORDEN

PLP Asociado a
ESTRUCTURA ECONÓMICA: especialización, ZONIFICACIÓN DE
SISTEMAS

DIAGNÓSTICO INTEGRAL (TERCER ORDEN)

• Características de PEA por sector diversificación y
• Estructura de empleo y de salarios condiciones de empleo, PRODUCTIVOS
• Análisis de producción por sector salario y crédito
• Sistemas de crédito
SUBSISTEMA ECONÓMICO

Matriz de caracterización de
sistemas productivos
SISTEMAS PRODUCTIVOS:
• Localización y características de los
SP. Mapa de impactos
• Impacto socioeconómico y ecológico ambientales y presión de los SOSTENIBILIDAD DE
de los SP SP sobre los ecosistemas
• Presión de SP sobre RN ACTIVIDADES
• Historia Agraria y Estructura de PRODUCTIVAS
Tenencia de la tierra Mapa/matriz sobre
estructura de tenencia de la
tierra

APOYO INSTITUCIONAL: COMPETITIVIDAD DE

• Evaluación de programas de PLP asociados a
fomento, desarrollo tecnológico y programas de fomento y ACTIVIDADES
creación de infraestructura. desarrollo tecnológico y PRODUCTIVAS
acceso a nuevos
mercados
 DIAGNÓSTICO PRIMER ORDEN DIAGNÓSTICO
ANÁLISIS SEGUNDO
SÍNTESIS ORDEN

CARACTERÍSTICAS EDÁFICAS
• Fertilidad, pendiente, drenaje
Mapas de
unidades de CAMBIO DE
natural, textura, profundidad
suelos VEGETACIÓN

DIAGNÓSTICO INTEGRAL (TERCER ORDEN)

efectiva, pedregocidad, procesos
erosivos, toxicidad, salinidad.
SUBSISTEMA BIOFÍSICO

DETERMINACIÓN
RELIEVE Y PROCESOS Y POTENCIALIDADES
GEOMORFOLÓGICOS: Mapa de pendientes, CARACTERIZACIÓ Y LIMITANTES DE
• Relieve y pendiente del terreno de procesos N DE UNIDADES LOS SUELOS
• Movimientos de masa, geomorfológicos y DE PAISAJE
hundimientos. PLP asociados.
• Procesos erosivos

FRAGILIDAD
HIDROLOGÍA SUPERFICIAL: Mapas de cuencas
• Recursos hídricos, disponibilidad y
NATURAL
hidrográficas y
uso de cuerpos de agua. cuerpos de agua y PLP
• Cuencas y microcuencas. asociados.
• Presencia de embalses, lagos,
lagunas. ESTADO DE
CONSERVACIÓN
CARACTERÍSTICAS BIÓTICAS: Mapa de DE LOS
• Fauna, diversidad, endemismos. Mapas de usos del unidades ECOSISTEMAS
• Corredores biológicos. suelo, coberturas de paisaje
• Áreas protegidas. vegetales, áreas
• Deforestación y extracción de protegidas, corredores
AMENAZAS
maderas, biológicos, potencial de
• Ecosistemas conservación, PLP NATURALES
• Coberturas.
 EVALUACIÓN DEL USO DEL TERRITORIO.
Consolidar un proceso de ocupación • Definición de tipos de uso a evaluar:
conforme a las características del Corporativo, institucional, militar, ilegal,
territorio venidos de los procesos de Planificación etc.
formación social y económica del uso de la • Evaluación de aptitud del territorio
Objetivos del Plan de Ordenamiento

tierra • Evaluación de usos del suelo y aptitud

• Determinación de conflictos de uso del

UNIDADES DE GESTIÓN TERRITORIAL

territorio

EJES O HILOS CONDUCTORES

• Determinación de usos del Suelo.
Promover estrategias de uso
sostenible del suelo para garantizar la
función e integridad de los EVALUACIÓN DEL DESARROLLO
ecosistemas de soporte. Planificación SOCIOECONÓMICO DEL TERRITORIO.
del desarrollo • Condiciones y grado de desarrollo
socioeconómic territorial.
o en el • Potencialidades del desarrollo
Prevenir, controlar y corregir los territorial.
desequilibrios territoriales producto
territorio
• Conflictos entre el potencial y el grado
de los modelos de desarrollo. de desarrollo socioeconómico del
territorio.

EVALUACIÓN DE LA INTEGRACIÓN
Propiciar patrones de distribución de
FUNCIONAL DEL TERRITORIO
la población en zonas que no estén Integración
bajo condiciones de riesgo por sus • Evaluación de la morfología del sistema
funcional del de asentamientos.
condiciones geológicas.
territorio • Evaluación de la funcionalidad del
territorio.
• Diagnóstico de problemas de
integración funcional.
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Congreso de la República de Colombia. Ley 388 de 1997. En:
www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0388_1997.html)
Congreso de la República de Colombia.

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En:http://www.minambiente.gov.co/images/normativa/decretos/2007/dec_3600_2007.pdf

Ministerio de Ambiente. (1998). Lineamientos para el ordenamiento ambiental del territorio. Oficina asesora de ordenamiento
ambiental, Bogotá.

Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. (2008). Politica de gestion ambiental urbana. Bogota, Colombia.

Ministerio de ambiente vivienda y desarrollo territorial MAVDT. Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible. (2012). Decreto
1640 (Se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se
dictan otras disposiciones). Bogota

MASSIRIS CABEZA, Á. (2005) .Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial. Universidad
pedagógica y Tecnológica de Colombia. Tunja.

MASSIRIS CABEZA, Á.. (2002) “Ordenación del Territorio en América Latina” Scripta Nova REVISTA ELECTRÓNICA
DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98
Vol. VI, núm. 125, 1 de octubre de 2002. Disponible en: http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-125.htm
.