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ISSN: 1405-2849
gaceta@ine.gob.mx
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales
México
INTRODUCCIÓN
La conservación de recursos forestales escasos es un reto para los países de altos como
para los de bajos ingresos. La política forestal contemporánea y los criterios de
administración de los recursos forestales reflejan este reto. La política forestal expresa la
preocupación internacional por las presiones de la deforestación, incluyendo el comercio de
maderas tropicales, la conversión de bosques a usos agrícolas, así como los efectos de la
deforestación sobre el cambio climático, la biodiversidad y las comunidades locales
dependientes de los recursos forestales. Conforme la deforestación causa la degradación del
ambiente natural, el manejo de los recursos forestales significa la transición hacia la
administración de los bosques, incluyendo cuestiones relacionadas con la inversión en
investigación sobre hábitat naturales y prácticas silvícolas.
En el centro de la mayoría de los problemas forestales contemporáneos encontramos a la
deforestación o su pariente cercano, la explotación forestal. Un análisis de estos problemas
podría comenzar por la revisión de las clasificaciones económicas de los usos de los terrenos
forestales, prestando particular atención a los límites que separan las clases de terrenos
forestales y que definen los cambios en los niveles de deforestación y reforestación. La obra
clásica de von Thunen (1875) sobre geografía económica de los bosques es el punto de
partida de este análisis. Las conclusiones de este autor sugieren que la escasez creciente
ocasionada por la deforestación propiciará incrementos en los valores de los productos
provenientes del bosque (madera, leña, frutas y forraje), así como en los beneficios
ambientales (cambio climático, biodiversidad y control de la erosión), haciendo a los bosques
competitivos con respecto a algunos usos agrícolas del territorio. Como resultado, el mundo
nunca alcanzará los límites físicos de la deforestación.
Observaciones provenientes de una gran variedad de economías, contextos sociales y
ecosistemas, apoyan el argumento básico de que los propietarios de terrenos responden a la
escasez creciente de productos forestales sembrando árboles y haciendo otras inversiones
privadas en el desarrollo de recursos forestales. Por ejemplo, los precios de la madera en los
Estados Unidos de América han crecido a una tasa promedio anual de 1.8% durante los
últimos 120 ó 170 años (Barnett y Morse 1963; Ruttan y Callahan 1962). Estos aumentos de
precios propiciaron cambios tecnológicos que permiten a los madereros utilizar materia prima
de menor calidad y establecer plantaciones en lugares cada vez más apartados. De la misma
manera, los cambios de precios han inducido inversiones privadas en cinco millones de
hectáreas de plantaciones comerciales durante los últimos 30 años. Un ejemplo muy distinto
es el de Malawi, donde la tasa de deforestación rebasa el 3.5% anual y los precios de la leña
han subido más del 5% anual en diez años. Actualmente, en las áreas rurales, el 20% del
ingreso de los hogares se destina al consumo de leña. La deforestación en Malawi ha
ocurrido principalmente en bosques sujetos a libre acceso (donde los derechos de propiedad
son inexistentes o no se respetan), por lo que no hay incentivos para la conservación. La
respuesta de los pequeños propietarios ha sido plantar árboles en sus propias tierras a una
tasa que probablemente compense la deforestación dentro de diez años.
Los inversionistas han respondido de manera similar a los incrementos de precios en Chile
(Vincent y Binkley 1992), Costa Rica (Rice 1993), Kenya (Scherr 1995; Banco Mundial 1992)
y Vietnam (Byron 1993) mediante plantaciones industriales. Por otro lado, los agricultores
han hecho crecer árboles para satisfacer sus necesidades de subsistencia en Cabo Verde
(Krutila y Hyde 1995), China (Yin 1994), Madagascar (Larson 1992), Nepal (Bluffstone 1995;
Gautam y otros en prensa; Amacher y otros 1993 b) y Filipinas (Templeton 1992; Bensel y
Remedio 1993).
Esta evidencia sugiere que es necesario adoptar nuevos lineamientos para la formulación de
la política forestal. El énfasis actual sobre la divergencia entre los valores privados y sociales,
la ausencia de seguridad en los derechos de propiedad y la imposición de cobros por el uso
de los bosques es crítica en casos especializados. Pero la discusión sobre la política forestal
sería más útil si se enfocara sobre las diferencias relativas entre los costos de los diversos
tipos de terrenos forestales; en la concentración local de los beneficios ambientales no
comerciables derivados del bosque más que en su distribución general; en las fallas de
política pública que distorsionan los incentivos para invertir en proyectos forestales y en las
implicaciones más amplias de los posibles usos de los terrenos forestales por parte de
poblaciones con economías de subsistencia.
EL MODELO SIMPLE
A B C B
NOTA : En el punto A el valor de la tierra agrícola es igual al de la tierra forestal. En el punto B el valor
de la tierra en el corto plazo es igual a cero, en el punto C el valor de los terrenos agrí-colas disminuye
a cero. El área más allá del punto B representa los bosques naturales residuales sin valor de mercado.
Las tierras agrícolas se extienden hasta el punto A, donde las ganancias provenientes de la
agricultura son iguales a los costos de aseguramiento de los derechos de propiedad. Es
posible anticipar una discontinuidad en el uso de las tierras forestales si los costos de
aseguramiento de los derechos de propiedad forestales son comparables a los costos de
aseguramiento de los derechos agrícolas (lo cual es un caso común). Una vez que la
explotación inicial de los bosques nativos entre los puntos A y B ha terminado, los usos
agrícolas se extienden hasta el punto C. La extracción de productos forestales continúa en
un margen cada vez más lejano (el punto B se desplaza hacia la derecha), y los valores de
los productos forestales comerciales y de subsistencia siguen incrementándose.
Ocasionalmente los precios de los productos forestales rebasarán los costos de
aseguramiento de derechos para la propiedad forestal, así como los de la reforestación local
y el manejo forestal. Una vez que estos precios alcanzan el nivel de los productos agrícolas,
los árboles competirán como un cultivo agrícola en las cercanías del punto A. Esta secuencia
indica que las plantaciones forestales se convertirán en una actividad eficiente en los
alrededores del mercado en comparación con algunas actividades agrícolas extensivas.
El reconocimiento creciente de que las inversiones privadas responden a la disminución de
los acervos de bosques nativos y el incremento en los precios de los recursos forestales, se
encuentra generalmente asociado a la leña y otros productos forestales de subsistencia
(Hofstad 1995; Mercer y Soussan 1992; Cline-Coal, Main y Nichol 1990; Dewees 1989). Por
lo general los agricultores plantan árboles cerca de sus hogares o a lo largo de cercas muy
transitadas, caminos y represas cercanas para proporcionar mayor protección a sus recursos
forestales de alto valor (la vigilancia regular es más difícil y el robo más fácil en los límites
más distantes de las tierras agrícolas). Las unidades de producción rural siguen esta
estrategia en los países en desarrollo de todo el mundo. Estas parcelas privadas pueden
constar de algunos árboles solamente (no tan grandes como para ser llamadas
«plantaciones» forestales), pero, en algunos casos son suficientes para reemplazar todos los
recursos eliminados del bosque natural bajo libre acceso.
Las plantaciones forestales en los países industriales también siguen este modelo. Aunque
no compiten con los valores agrícolas más altos, generalmente producen cultivos más
rentables que otros usos a-grícolas como los pastizales. La secuencia de uso del suelo
(véase figura 1) pasa de la agricultura de alto rendimiento a las plantaciones forestales
comerciales, los potreros, la extracción de madera en rollo (proveniente de los bosques
nativos restantes) y por último a los bosques residuales no aprovechables. Sedjo y Lyon
(1990), por ejemplo, predicen que este esquema prevalecerá en el futuro cercano, con por lo
menos la mitad de la madera extraída para uso industrial proviniendo de los bosques nativos.
Por lo tanto, las talas periódicas de bosques nativos jugarán un papel central en la oferta de
madera industrial más allá del año 2050.
La obtención de datos para estas cinco categorías de uso del suelo es verdaderamente
difícil. El cuadro 1 proporciona una visión gruesa de la importancia de cada categoría en
cinco países. Los datos fueron recolectados en formatos diversos, sin la intención de
identificar diferencias económicas entre los usos del suelo y pocas veces permiten observar
áreas de talas a matarrasa. Las áreas boscosas degradadas ya no aparecen en las
estadísticas forestales en muchos países. Sin embargo, es posible aclarar algunas
cuestiones. Las plantaciones comerciales y las parcelas forestales representan extensiones
significativas, incluso en algunos países en desarrollo, y las superficies de bosques
residuales sin viabilidad económica son considerables en los cinco países de la muestra. La
evidencia mostrada en el cuadro 1 se refiere únicamente a la extracción de madera
comercial, ya que los datos para los productos no maderables son limitados. El margen de
los bosques nativos es una fuente importante para la explotación comercial en los Estados
Unidos de América.
(MILES DE HECTÁREAS)
Belice 3 - 3 2,000
En Belice y Filipinas el cambio de uso del suelo para fines agrícolas se lleva a cabo en el
margen del bosque natural cuando no se aprovecha comercialmente. Los datos del cuadro 1
son estáticos; la base real de este argumento se encuentra en los cambios de usos del suelo
y la creciente escasez de los recursos forestales a lo largo del tiempo. Se cuenta con
evidencias dispersas sobre el cambio acelerado de los patrones de uso del suelo que
confirman el argumento de que la escasez genera inversiones en recursos forestales tanto
en los países en vías de desarrollo como en los industriales.
EXPLOTACIÓN FORESTAL INDUSTRIAL:
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
No se cuenta con registros confiables de largo plazo sobre los precios a pie de monte (el
valor de los árboles en pie) para los Estados Unidos de América, pero los precios han
aumentado a una tasa anual real del 1.8% desde 1870 y probablemente desde antes. Este
es el único incremento real de precios en la historia de los EE.UU. para cualquier recurso
material primario (Barnett y Morse 1963; Ruttan y Callahan 1962). Por supuesto, los precios
no pueden subir indefinidamente; Barnett y Morse (1963) y Berck (1969) predijeron que la
tasa de crecimiento declinaria y, más recientemente, Sedjo y Lyon (1990) argumentaron que
el movimiento ascendente de los precios se detuvo durante los últimos veinte años.
La disminución del acervo de bosques nativos durante este largo periodo atrajo la atención
de la Asociación Americana para el Avance de la Ciencia y proporcionó la justificación para el
decreto de reservas forestales de 1897, que constituyó la base del Sistema Forestal
Nacional. El Servicio Forestal de los Estados Unidos de América continúa prediciendo
desabasto de madera en sus proyecciones decenales desde 1909 hasta la fecha, pero
Clawson (1979) señaló que dichas proyecciones nunca han sido correctas, principalmente
porque subestiman permanentemente la producción futura y la mayor eficiencia en el uso de
la madera inducidas por los precios y las tecnologías de extracción.
Libecap y Johnson (1979) observaron que los colonizadores de la frontera boscosa
estadounidense talaban los bosques y reclamaban la tierra tan pronto como ésta adquiría
valor, hasta el punto en que todo el valor se disipaba en los costos de adquirir los derechos
de propiedad. Adicionalmente, en análisis independiente, Johnson y Libecap (1980) y Berck
(1979) señalaron que los temores de talas excesivas en los bosques nativos de los grandes
lagos de 1880 a 1920, y en la costa noroeste desde 1950, eran infundados. De hecho, en
estas dos grandes regiones madederas, los precios reales del arbolado en pie crecieron
menos que la tasa de interés, y la extracción de recursos provenientes del acervo natural
tuvo lugar a tasas considerablemente inferiores al rendimiento esperado sobre el capital
privado. Después de un prolongado periodo de explotación privada aparentemente racional,
los incrementos de precios asociados se han detenido, las inversiones forestales se han
vuelto rentables y la industria forestal de los EE.UU. sostiene más de cino millones de
hectáreas de plantaciones privadas.3
Chile es otras de las reservas madereras de finales del siglo XX, y proporciona una historia
similar (aunque sin la bibliografía econométrica correspondiente). En el siglo XIX la demanda
de vigas para las minas condujo a la eliminación amplia de los bosques nativos del país. Los
grandes intereses mineros respondieron con plantaciones forestales experimentales para
satisfacer sus necesidades futuras. Los cultivos agrícolas mantuvieron a los bosques nativos
en el estancamiento, y las talas a matarrasa atendieron a la demanda interna hasta los años
50. Desde entonces, la expansión de la demanda en Europa, el desarrollo de los puertos
chilenos y, presumiblemente, un programa gubernamental de fomento forestal, han
proporcionado un contexto favorable para más de 1.4 millones de hectáreas de plantaciones
forestales. Éstas se localizan, por lo general, en los límites de las tierras agrícolas de alta
calidad, pero con mejor acceso a los puertos y a las plantas procesadoras que los bosques
nativos (Vincent y Binkley 1992; Amacher et al. 1996).
La transición a las plantaciones de madera industrial se ha iniciado en algunos países en
desarrollo. En Costa Rica la conversión de los bosques a usos agrícolas y el crecimiento del
consumo forestal industrial y de subsistencia han contribuido a la deforestación. Queda muy
poco de los bosques originales y el bosque natural restante es insuficiente para asegurar la
operación sostenida de la industria maderera local. Reconociendo las ganancias potenciales
de la operación continua de sus aserraderos, una empresa ha invertido en el manejo de 10
mil hectáreas de bosques nativos sobre las que tiene derechos de propiedad seguros (Rice
1993).
En Kenia el 90% de la madera industrial provenía de bosques nativos en los años 50.
Actualmente el 80% proviene de plantaciones comerciales de pinos y cipreses con una
extensión de 180,000 hectáreas y menos del 10% se extrae de los bosques nativos (Banco
Mundial 1992). Si bien es claro que la transformación de las zonas boscosas para usos
agrícolas es la causa principal de la deforestación, es razonable asumir que sólo
recientemente las plantaciones forestales comenzaron a ofrecer los rendimientos financieros
satisfactorios necesarios para inducir inversiones privadas. La evidencia histórica presentada
por Scherr (1995) para el occidente de Kenia, muestra una imagen clara de inversiones
domésticas en parcelas forestales inducidas por la escasez, después de la colonización
permanente de esa región a principios del siglo XX.
En Malawi los productores de tabaco son los mayores consumidores de madera industrial
para posteo y combustible en el curado de las chimeneas. Los bosques nativos satisficieron
estas necesidades hasta que la deforestación de 3.5% anual y el incremento de 5% en el
precio de la leña propiciaron la introducción de tecnologías más eficientes para el curado del
tabaco y la autosuficiencia en la producción de madera. Algunas de las nuevas plantaciones
forestales conforman grandes bloques localizados en regiones poco pobladas donde el
clandestinaje no es un problema serio. En las regiones con mayor población, donde el robo
es más probable y la protección de los derechos de propiedad forestal es más por lo general
se localizan a lo largo de las cercas, en los patios de las granjas y sobre las veredas y
caminos cercanos a las operaciones agropecuarias (Hyde y Seve 1993).
En el delta del Mekong (Vietnam) la respuesta de los pequeños productores a los altos
precios de exportación de la madera para celulosa ha sido la introducción de nuevas
especies, como el Eucalyptus camalduensis, para su venta en el nuevo mercado de
exportación. Estas nuevas especies se cultivan en parcelas privadas, a lo largo de los
caminos y en los bordes de los arrozales, siempre cerca de la vivienda familiar, donde las
inversiones privadas son más seguras (Byron 1993).
Los agricultores de muchos países en vías de desarrollo han reaccionado a los aumentos de
precios mediante plantaciones forestales para satisfacer su consumo doméstico. Algunos
ejemplos de Nepal ilustran adecuadamente este proceso, en parte porque Eckholm (1976)
llamó tanto la atención sobre la deforestación en ese país. La mayor parte de la evidencia es
de sección cruzada y restringida a la leña, aunque otros productos forestales (frutas y
forrajes) consumidos por las unidades de subsistencia, también se intercambian en el
mercado local. Los patrones de inversión y explotación forestal para estos recursos son
probablemente similares a los observados para la leña.
Los agricultores trashumantes son los principales responsables de la deforestación en Nepal,
pero una observación cuidadosa muestra que responden a la escasez creciente de tierras,
asentándose permanentemente, estableciendo derechos comunitarios de propiedad, luego
derechos privados y, finalmente, introduciendo tecnologías agrícolas más intensivas y de
largo plazo (Eggertsson 1990). El pueblo gurung del santuario Annapurna siguió
precisamente este esquema a lo largo del siglo XX (Stevens 1988). A principios de 1900 esta
región estaba muy aislada, incluso para los estándares de Nepal, y los gurung desmontaban
el bosque, cultivaban productos de subsistencia por algunos años y continuaban aclarando
nuevas superficies. A lo largo del tiempo, las presiones demográficas, la deforestación y los
rendimientos agrícolas decrecientes, así como la familiaridad cada vez mayor con nuevas
tecnologías agrícolas, indujeron cambios sociales considerables. La población vive ahora en
asentamientos permanentes, los derechos de propiedad privada se encuentran bien
definidos y los gurung utilizan tecnologías agrícolas muy difundidas en Nepal, como el
terraceo. Algunos terratenientes gurung plantan árboles y el bosque restante se ha
estabilizado.
Gautam y otros (en prensa) realizaron una encuesta entre pequeños propietarios de cinco
comunidades montañosas nepalesas. Muchos agricultores tienen parcelas forestales que
utilizan como combustible, material de construcción, complemento alimenticio, forraje y otros
propósitos. Estas parcelas forestales se han incrementado durante los últimos diez años
conforme ha disminuido el inventario forestal en las tierras comunales. Los propietarios más
ricos y mejor educados son los que con mayor frecuencia han plantado árboles y adoptado
otras técnicas de conservación.
Amacher, Hyde y Joshee (1993) estudiaron la producción doméstica de leña en dos distritos
montañosos de Nepal. Los precios de la leña, la distancia de los bosques comunitarios y el
inventario forestal en pie diferían significativamente en ambos distritos. No todas las familias
compraban o vendían leña, pero muchas lo hacían y todas tenían la oportunidad de participar
en los mercados locales. Las unidades familiares en el distrito caracterizado por precios más
bajos, menores distancias, y mayores inventarios forestales (indicadores todos de una
escasez menos grave) dependían de la leña extraída de los bosques comunales. Las
unidades familiares en el distrito donde la leña era más escasa la producían más en sus
propias tierras. La escasez inducía a las unidades familiares de estos distritos a sustituir leña
por residuos agrícolas combustibles y a utilizar estufas más eficientes. Una encuesta más
amplia de unidades familiares en veintinueve (de cincuenta y nueve) de los distritos más
poblados en las regiones montañosas y tarai de Nepal, arrojaron resultados econométricos
en cuanto a producción y consumo consistentes con el primer análisis y con la hipótesis de
que las unidades familiares de subsistencia responden a la escasez creciente de recursos
con incrementos de las parcelas forestales en terrenos privados (Amacher, Hyde y Kanel en
prensa).
En otro estudio sobre Nepal, Kanel (1993) presentó incrementos anuales de precios de 16%
para leña y más de 20% para la madera de construcción. También reportó una tasa de
deforestación del 1.3% anual para los bosques públicos de la región. Las plantaciones
privadas totalizaron 10,000 hectáreas en 1981, pero para 1991 sumaban ya 150,000. Barnes
y otros (1993) realizaron observaciones similares para las áreas más pobladas de los
suburbios de Java y Krutilla, Hyde y Barnes (1995) llegaron a conclusiones parecidas para
una muestra más amplia de 33 áreas suburbanas de Africa, Asia, Medio Oriente, el Caribe y
América Latina.
El argumento contra las inversiones inducidas por la escasez es que algunas especies y los
recursos forestales asociados sólo pueden generarse en ambientes naturales. Estas
especies no responden a la intervención científica y no pueden domesticarse. Las nueces de
Brasil son un ejemplo común, pero Viana y otros (1996) han mostrado que la deforestación y
los incrementos de precios propician plantaciones exitosas incluso en este caso extremo.
Ejemplos a nivel industrial del hule o coquito de aceite, plantas de café y especies utilizadas
como leña y forraje en las economías de subsistencia son sólo casos mejor conocidos del
mismo efecto.
VALORES NO MERCANTILES
Y DEGRADACIÓN DE RECURSOS
El argumento de que las respuestas del mercado a la escasez creciente corregirán muchos
problemas relacionados con la asignación de los bosques se aplica tanto a la madera
comercializable como a muchos recursos forestales no maderables pero pasa por alto tres
cuestiones de gran importancia: el control de la erosión, la biodiversidad o reservas genéticas
y el control del cambio climático global.
CONTROL DE LA EROSIÓN
La importancia del cambio climático global es una cuestión no resuelta pero no hay duda de
que los árboles proporcionan una gran reserva de carbono y protección contra cambios
climáticos más acentuados. Todos los árboles almacenan carbono, que se incrementa
conforme estos se plantan, crecen, se cortan, se almacenan y se plantan nuevos individuos.
La incorporación de un valor correspondiente a la protección contra el cambio climático
global aumenta el valor del arbolado en pie. En términos de la figura 1, eleva la función de
valor del bosque y desplaza el punto A hacia la izquierda, lo que significa que hubiera sido
socialmente óptimo para los bosques comerciales competir exitosamente con la agricultura a
precios más bajos de los productos forestales en un periodo anterior. Esto expande el área
socialmente óptima en los bosques comerciales. El valor social de la captura de carbono, sin
embargo, es difícil de calcular y aún más difícil de incorporar al ordenamiento territorial
porque este valor se encuentra en posesión de muchos consumidores, quienes tienen poco
contacto con el bosque mismo. Además, las políticas relacionadas con el cambio climático
global tendrían también costos administrativos significativos y altos costos por árbol o
hectárea protegida. Por lo tanto, es posible plantear la hipótesis de que corrigiendo las
políticas en otros sectores que tienen efectos perjudiciales de importancia sobre los bosques
y proporcionando más seguridad para los derechos de propiedad en las zonas boscosas, se
propiciarán mayores desplazamientos en el uso del suelo en los puntos A y B y se
conservarían más árboles para la captura de carbono, que alterando los precios e
instrumentando políticas para reflejar los ajustes óptimos correspondientes al cambio global.
IMPLICACIONES DE POLÍTICA
Las políticas diseñadas para otros sectores de la economía frecuentemente tienen efectos no
previstos que incrementan la deforestación. Las políticas macroeconómicas que desalientan
las inversiones a largo plazo o las preferencias por conservar activos reales, las políticas que
fomentan la producción agrícola y las que afectan el establecimiento y la transferencia de la
tenencia de la tierra son los ejemplos comunes.
El bajo valor de los productos forestales implica que las políticas con impactos económicos
pequeños sobre otros sectores tienden a producir efectos no intencionados relativamente
grandes sobre el uso del suelo forestal. En términos de la figura 1, la reducida pendiente de
las funciones del valor de uso del suelo significa que pequeños incrementos o disminuciones
en los niveles de cualquiera de estas funciones, causan desplazamientos mayores hacia la
izquierda o a la derecha en la localización de los puntos A y B y, por lo tanto,
desplazamientos mayores en el uso del suelo forestal. Por ello, es posible que los efectos
secundarios de política sean más notables en términos de hectáreas de bosque que en
cuanto a su valor neto.
Una comparación entre Chile y Argentina proporciona un buen ejemplo de los impactos de la
política macroeconómica. En ambas naciones grandes extensiones tienen condiciones
ambientales similares para el crecimiento de los bosques. Argentina tiene la ventaja de la
proximidad a los mercados europeos (las exportaciones chilenas deben pagar peaje por
cruzar el Canal de Panamá). Sin embargo, Chile es un exportador de madera importante
mientras que las exportaciones de madera argentina son casi inexistentes. Las elevadas
tasas de interés y el alto índice inflacionario de Argentina, así como sus cambiantes políticas
macroeconómicas desalientan las inversiones a largo plazo en todos los sectores, incluyendo
el forestal. La estabilidad del contexto macroeconómico chileno permite la planeación a largo
plazo con certidumbre, y uno de sus resultados son las cuantiosas inversiones en
plantaciones forestales. La política macroeconómica chilena incrementa el valor de las
plantaciones forestales, proporciona incentivos más tempranos para realizar inversiones en
este sector y expande la región de las plantaciones rentables, indicado en la figura 1 por las
cercanías del punto B.4
En muchos países los subsidios a los insumos agrícolas y a los precios de garantía para los
cultivos aseguran que el valor de mercado de la tierra agrícola sea mayor al óptimo social.
Esto desplaza el punto A en la figura 1 hacia la derecha, incrementando la superficie
destinada a la agricultura, prolongando el tiempo que tarda el valor del bosque en ser
competitivo con la agricultura, retrasando las inversiones en plantaciones forestales, y
reduciendo el número de hectáreas destinadas a esta actividad. Se cuenta con pocos
análisis empíricos sobre los efectos de las políticas agrícolas sobre el sector forestal, pero la
amplia intervención gubernamental en la agricultura en todo el mundo apoya el argumento de
que las políticas agrícolas pueden ser una causa importante de deforestación.
La regulación de la tenencia de la tierra es el tercer ejemplo de cómo las políticas diseñadas
para otros propósitos pueden tener efectos no previstos sobre los bosques. Las regulaciones
de la tenencia de la tierra en cualquier país estan diseñadas para aplicarse a cualquier tipo
de uso del suelo. Los costos que imponen son relativamente constantes por hectárea para
cualquier variedad de uso del suelo; por ello sus impactos relativos generalmente se
maximizan en tierras destinadas a un uso con poco valor, como los aprovechamientos
forestales. Este problema no existe cuando el país se encuentra todavía en desarrollo, las
reglas son informales y las costumbres locales para reconocer la tenencia de la tierra surgen
por sí mismas. Esta ha sido la experiencia en el proceso de conversión de las superficies
boscosas a usos agrícolas en África occidental, y los patrones de uso del suelo resultante
son eficientes (Migot-Adhola et al. 1991).
Los códigos legales de los países industriales y las naciones asiáticas en desarrollo con una
larga historia de estructuras gubernamentales formales, definen las reglas para el
establecimiento de la tenencia de la tierra. Estos códigos generalmente limitan la entrega
inicial de tierras en la frontera del bosque, pero la asignación final es eficiente dondequiera
que el código permite a los beneficiarios iniciales convertir el terreno a usos con mayor valor.
Libecap y Johnson (1979) mostraron que esta experiencia es válida para la expansión de los
Estados Unidos de América hacia el oeste en el siglo XIX. La política gubernamental requería
que los propietarios iniciales fueran pequeños agricultores, pero estos beneficiarios tenían
todo el derecho de vender su nueva propiedad después de un periodo mínimo, y muchos
agricultores (y especuladores que se hacían pasar por granjeros) rápidamente vendieron sus
derechos a otras empresas.
No obstante, frecuentemente las regulaciones formales sobre la tenencia de la tierra
establecen preferencias entre los propietarios iniciales y restringen la transferencia de tierras.
Por ejemplo, muchos países permiten reclamos sobre la frontera boscosa sólo con la
evidencia de mejoras de capital como cercas y desmonte del terreno. Esta regla impide el
reclamo de tierras para el manejo de bosques nativos. Binswanger (1989), Maharn (1989) y
Schneider (1993), por ejemplo, muestran que el trato preferencial a la ganadería (y la
restricción implícita sobre reclamos similares para el manejo forestal) jugaron un papel
importante en la deforestación de la Amazonia en los años ochenta.
Las restricciones a la transferencia de tierras pueden convertirse en un problema serio en
países con instituciones formales establecidas, pero sin los medios para hacer valer los
reclamos formales sobre el bosque. Por ejemplo, Feder y otros (1988) mostraron que la
incapacidad del Departamento Real de Bosques de Tailandia para imponer la jurisdicción del
gobierno sobre los bosques junto con la negativa a transferir la tierra a posesionarios ilegales
(quienes probablemente daban un uso de mayor valor al terreno) generó ineficiencias en el
uso del suelo. En general, las restricciones gubernamentales a la transferencia de tierras a
usos agrícolas de mayor valor, también eliminan los incentivos para las prácticas de
conservación y el manejo agrícola de largo plazo por parte de los colonizadores en los límites
de las zonas boscosas de muchos países asiáticos. Ya que las secretarías de recursos
forestales no son capaces de restringir el acceso ilegal a los bosques, los poseedores
ilegales se dedican a prácticas agrícolas y forestales que incrementan la deforestación y la
erosión (Cruz, Francisco y Conway 1988; Amacher et al. 1995).
El resultado de esta discusión puede plantearse en dos hipótesis. Primera, la restauración de
la estabilidad macroeconómica y la corrección de las fallas de política que inadvertidamente
afectan al sector forestal puede tener efectos positivos mayores sobre esta actividad y sobre
el monto de la superficie residual que permanece cubierta por bosques que todas las
políticas preferenciales instrumentadas en el mismo sector. Segunda, permitir la
transferencia de los derechos de propiedad hacia usos de mayor agregado de acuerdo con
las señales de los precios relativos, mejoraría el uso del suelo en el largo plazo, limitaría la
erosión y beneficiaría a los pueblos indígenas. Ninguna de estas hipótesis sugiere una
solución definitiva, pero ambas muestran que las distorsiones de política prevalecientes son
peores que un mercado sin restricciones.
RENTA FORESTAL
La conceptualización de los recursos forestales como uno de bajo valor y bajo costo continua
siendo un factor explicativo importante, ahora por sus efectos sobre la localización de
oportunidades para la investigación y el cambio tecnológico. La investigación exitosa se
define por la innovación tecnológica y por la adopción de nuevas tecnologías que disminuyen
los costos de producción. No obstante, estos últimos son de por sí demasiado bajos en la
mayoría de los terrenos forestales. Por lo tanto, las oportunidades para la investigación y el
cambio tecnológico son pocas. De hecho, es muy frecuente que los éxitos experimentales de
la investigación forestal sean económicamente inviables a gran escala porque los costos de
nuevas variedades biológicas con rendimientos más altos exceden los costos de explotar los
bosques nativos. A continuación se consideran los impactos potenciales de la investigación y
las probabilidades de adoptar nuevas tecnológias para las cinco categorías de uso de la
superficie forestal.
· TERRENOS FORESTALES RESIDUALES. La agricultura trashumante y los parques para uso
recreativo son las únicas actividades productivas. Solamente la investigación sobre la
agricultura de subsistencia o la extensión de los usos recreativos no consuntivos y las
oportunidades estéticas son económicamente viables en estas regiones; la investigación
sobre la producción forestal no es relevante.
· BOSQUES DEGRADADOS BAJO LIBRE ACCESO Y BOSQUES NATIVOS MADUROS. En estas regiones
los costos de producción son iguales a cero. Los únicos costos son los relativos al acceso y
de la operación extractiva misma. Por ello el impacto de esta investigación se restringe a
tecnologías tales como sierras mejoradas o sistemas de transportación más baratos que
reducen los costos de acceso o extracción, o cambios institucionales que disminuyen el costo
del establecimiento y la protección de derechos de propiedad seguros sobre la tierra. Las
nuevas tecnologías sirven para extender la zona de extracción hacia terrenos más lejanos en
el bosque residual (o más a la derecha en la figura 1). Los cambios institucionales permiten
la conversión de tierras de la región bajo libre acceso a plantaciones forestales sustentables.
· PARCELAS FORESTALES Y PLANTACIONES COMERCIALES . Solamente en estas regiones es
posible para los productores aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologías de
producción a bajo costo en todo su potencial. Adicionalmente, las tecnologías que permiten
ahorros en el uso de la madera, como las estufas mejoradas (en economías de subsistencia)
y prácticas más eficientes de utilización de la madera en los aserraderos (para la producción
industrial), tienen posibilidades de ser adoptadas en aquellas regiones donde el precio de las
maderas es lo suficientemente alto como para justificar la inversión en plantaciones (véase
Scherr 1995 y Patel, Pinckney y Jaeger 1995 para resultados sobre plantaciones en Kenya;
Amacher, Hyde y Rafiq 1993 sobre distribución de plántulas en Paquistán; Amacher, Hyde y
Joshee sobre la introducción de estufas mejoradas en general).
Los lineamientos de política indican que la investigación biológica debe enfocarse sobre
especies y tipos de bosque que son apropiados para las plantaciones industriales y las
parcelas forestales (y solamente en los lugares donde estas actividades ya tienen lugar o se
llevarán a cabo en el futuro cercano). Afortunadamente la multiplicación de las parcelas
forestales indican que las oportunidades para la investigación biológica forestal aumentan.
Dicha investigación no debe orientarse hacia el mejoramiento de especies y productos
forestales característicos de los bosques nativos maduros y de los bosques bajo libre acceso.
Las nuevos biotecnologías no se adoptarán en estas regiones.
Por supuesto, la investigación en ciencias sociales y cambio institucional continua ofreciendo
alternativas en las regiones bajo libre acceso o con posibilidades de convertirse en propiedad
privada o zonas comunitarias bien administradas. El objetivo de la investigación en estos
casos debe ser encontrar maneras más baratas de proteger a largo plazo el espectro de
derechos de propiedad de los bosques, incluyendo el derecho a la transferencia legal. Las
aplicaciones exitosas de estas investigaciones probablemente se concentrarían en países
donde las instituciones establecidas son inflexibles y obstaculizan el reclamo o la
transferencia de tierras privadas, o bien en cualquier país con serios problemas de erosión y
recursos importantes de biodiversidad.
CONCLUSIONES
Y OBSERVACIONES FINALES
Las respuestas del mercado a los valores forestales comerciales y las reacciones de las
unidades de subsistencia a la disponibilidad de recursos forestales definen los límites de la
deforestación potencial. Tanto la intuición económica como la evidencia empírica proveniente
de una amplia gama de países industriales y en desarrollo, templados y tropicales, confirman
este argumento. Adicionalmente, las intervenciones de política para corregir los problemas
asociados con la tenencia de los terrenos forestales, la deforestación y el manejo forestal, no
necesariamente tienen éxito cuando se basan en soluciones de mercado porque los recursos
y los terrenos forestales generalmente tienen poco valor y se encuentran dispersos.
Finalmente, las intervenciones de política forestal frecuentemente no son efectivas porque
requieren de monitoreo extensivo y tienen costos administrativos que el bajo valor de los
recursos en juego no puede compensar.
Se trata de un argumento modesto y los puntos básicos deben ser claros y simples. Su
importancia reside solamente en el hecho de que la política forestal actual los ignora con
demasiada frecuencia. Esto promueve la intervención pública en el manejo de los bosques y
la instrumentación de intervenciones de política amplias a pesar del reconocimiento
generalizado de la ineficiencia de los ministerios forestales y de las regulaciones previas.
Probablemente es hora de reconocer que algunos de los méritos de la desregulación y el
ajuste estructural, generalmente reconocidos por los diseñadores de política para otras
actividades, también son válidos para el sector forestal.
¿Cómo se justifican entonces los objetivos de investigaciones más amplias y cambios
acertados en la política forestal? Dichas intervenciones ocurren típicamente en el margen de
las categorias de uso del suelo descritas con anterioridad. El primer objetivo es la
identificación de las políticas agrícolas y macroeconómicas existentes con efectos negativos
sobre la inversión forestal. El segundo es la clasificación de estas políticas en función del
otorgamiento de seguridad al establecimiento de derechos de propiedad y su transferencia.
Muchos derechos formales sobre los recursos forestales son estáticos y definitivos. No
responden a los cambios económicos o a la incipiente validez de la propiedad privada o
comunitaria de los bosques nativos. Estas políticas también retrasan la inversión socialmente
óptima en el sector forestal y la introducción de prácticas de conservación. Finalmente, es
posible que tanto la erosión de las sierras boscosas como la protección de las reservas
genéticas requieran medidas de política más agresivas. Estos problemas demandan
intervenciones que limitan las soluciones de mercado, pero solamente en lugares específicos
donde la erosión se extiende más alla de los límites de cualquier propiedad individual, o
donde es deseable la preservación de los ecosistemas naturales boscosos. Es un mito que
todos los bosques contengan una gran cantidad de valores no comerciales significativos.
Los ajustes automáticos propiciados por la escasez pueden crear dos nuevos problemas,
particularmente para las unidades familiares más pobres en los países con ingresos más
bajos. Una vez que los agricultores de subsistencia comienzan a plantar árboles deben
renunciar a otros productos que podrían obtener en sus exiguas parcelas. Es posible que los
propietarios más pobres se vean forzados a intercambiar árboles por nutrición cuando
renuncien a la producción agrícola al convertir sus terrenos en parcelas forestales. La
familias sin tierras quizá resulten más afectadas porque no tienen la opción de plantar
árboles en sus propios terrenos. La expansión de los mercados para el trabajo asalariado
podría solucionar este último problema (Bluffstone 1995), pero si esta expansión no se
produce las únicas opciones para los agricultores sin tierras son la extracción clandestina de
recursos de plantaciones privadas o parcelas forestales, o bien asumir los costos de
oportunidad de recolectar productos en bosques nativos cada vez más lejanos en
condiciones de libre acceso. El escenario alternativo es que los agricultores sin tierra
proporcionen su trabajo en el sector forestal y el pago por este servicio se incremente
conforme el valor de la deforestación y los productos forestales aumenta. En cualquier
escenario, la situación de los jornaleros sin tierra sería el resultado más preocupante de la
creciente escasez de recursos forestales (lo cual no se ha examinado con profundidad) y no
la deforestación.
NOTAS
1 Algunas estimaciones recientes confirman este modelo para la relación entre el acceso y la
superficie forestal en Belice (Chomitz y Gray 1994), Bolivia (Robbins, Kenney y Hyde 1995),
Filipinas (Liu, Iverson y Brown 1993) y Tanzania (Hofstad 1995).
2 Sin embargo, von Thunen (1875) también sitúa a las plantaciones forestales más cerca de
los centros de población y los mercados que la agricultura. Para los estados alemanes
aislados de 1875, así como para algunas comunidades campesinas de subsistencia de los
años 90, la tierra utilizada para plantaciones tenía un valor neto más alto si se destinaba a la
producción de leña que a la agricultura.
El modelo general que se enseña en las escuelas forestales y se aplica en los ministerios
forestales de todos el mundo comienza con una definición biológica de la zona productiva
boscosa que generalmente sobreestima la superficie básica de bosques económicamente
viable. El volumen extraído de estas tierras se estima como una variante del volumen o área
de bosques maduros dividida por el volumen de recursos en estado de madurez biológica
más el crecimiento anual promedio del área total. Las rotaciones biológicas varian según la
especie, pero generalmente exceden a las rotaciones económicas por 35% o más. Este
modelo limita drásticamente la extracción en los terrenos económicamente viables, el
impacto neto sobre los niveles de extracción es incierto y varia según el caso. El efecto
económico neto siempre es negativo. Para una descripción del modelo de volumen de
extracción permitido véase Davis y Johnson (1987) y Hyde (1980); y Hirshleifer (1974),
Samuelson (1976) y Hyde (1980) para críticas detalladas.
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