Sunteți pe pagina 1din 11

Societatea civilă

Administrarea şi statul
publică: de drept
teorie şi practică 53

PRINCIPIUL AUTONOMIEI LOCALE:


ASPECTE TEORETICE

THE PRINCIPLE OF LOCAL AUTONOMY:


THEORETICAL ASPECTS
CZU: 35.072.1:352

Natalia CHIPER,
doctor în drept, Academia de Administrare Publică

SUMMARY
The principle of local autonomy is the principle that can not exist separately from other basic
principles of local public administration such as local autonomy, decentralization of public services,
eligibility of local public authorities, consultation of citizens on issues of particular interest, whereas
its primordial importance remains indisputable.
Keywords: local autonomy, principles, self-administration, administrative-territorial units.

REZUMAT
Principiul autonomiei locale este principiul, care nu poate exista separat de celelalte principii de
bază ale administrației publice locale ca autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice, eli-
gibilitatea autorităților publice locale, consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit, dar
importanța primordială rămâne indiscutabilă.
Cuvinte-cheie: autonomie locală, principii, autoadministrare, unități administrativ-teritoriale.

Art. 109 al Constituţiei Republicii Moldo- ve”. [ 12, p. 53] În acest sens, prof. univ. dr. Ion
va şi art. 3 al Legii Republicii Moldova privind Deleanu menţionează că ,,descentralizarea
administraţia publică locală nr. 123-XV din 18 semnifică autoadministrare”. [13 , p. 185]
martie 2003 [19] prevăd că administraţia lo- Conform altei opinii din perioada interbe-
cală în unităţile administrativ – teritoriale se lică, se menţionează că ,,la baza regimului de
întemeiază pe următoarele principii: drept, care reglementează organizarea admi-
1. Autonomia locală. nistrativă a judeţelor şi a comunelor, stă princi-
2. Descentralizarea serviciilor publice. piul fundamental al autonomiei, adică dreptul
3. Eligibilitatea autorităţilor publice locale. acestor unităţi teritoriale de a-şi satisface inte-
4. Consultarea cetăţenilor în problemele lo- resele proprii aşa cum cred ele de cuviinţă, fără
cale de interes deosebit. amestecul puterii centrale. Ideea de autono-
Ca principiu facultativ al administraţiei mie locală atrage după sine descentralizarea
publice locale, cu acţiune directă asupra ad- administrativă, autonomia fiind un drept, iar
ministraţiei publice locale poate fi numit su- descentralizarea - un sistem care implică auto-
plimentar și: 5. Principiul subsidiarităţii. nomia”. [1 , p. 286]
Autonomia locală, în opinia prof. univ. dr. Autonomia locală este concepută în con-
Ioan Vida, ,,este forma modernă de exprima- textul european ca un element component
re a principiului descentralizării administrati- al principiilor democratice comune tuturor
Administrarea Publică, nr. 2, 2019 54

statelor-membre ale Consiliului Europei, care de către cetăţeni, de recunoaşterea calităţii


prin reglementarea sa legală şi aplicarea con- de persoane juridice şi de dreptul de a avea
cretă face posibilă descentralizarea puterii. buget propriu cu venituri şi cheltuieli decise
[10, p. 31 ] de conducerile lor reprezentative”. [11, p. 246]
Conceptul de autonomie locală a fost de- Consacrarea legală a conceptului de
finit prin intermediul Cartei europene pentru autonomie locală implică o serie de conse-
autonomie locală, adoptată la Strasbourg pe cinţe care se detaşează prin importanţa lor.
15 octombrie 1985 şi redactată din iniţiativa Aceste consecinţe cu importante valenţe
Conferinţei permanente a autorităţilor loca- practice sunt prevăzute în art. 4 al Cartei.
le şi regionale din Europa. [10 , p. 32] Consecinţele cele mai importan-
Art. 3 al Cartei europene a autonomiei te sunt următoarele:
locale defineşte în felul următor conceptul - necesitatea ca atribuţiile de bază ale
de autonomie locală: colectivităţilor locale să fie reglementate la
,,1. Prin autonomie locală se înţelege drep- nivel constituţional sau legal;
tul şi capacitatea efectivă pentru colectivită- - consfinţirea legală a plenitudinii de
ţile locale de a soluţiona şi de a administra, în competenţă a colectivităţilor locale în pro-
cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în bleme de interes local;
interesul populaţiilor lor, o parte importantă - asigurarea caracterului deplin al exer-
a treburilor publice”. ciţiului atribuţiilor ce revin colectivităţilor
,,2. Acest drept se exercită de consilii sau locale, prin neintervenţia altor organe sau
adunări, compuse din membrii aleşi prin vot autorităţi în procesul decizional;
liber, secret, egal, direct şi universal, care pot - posibilitatea colectivităţilor locale ca, în
dispune de organe executive care răspund în cazul exercitării prin delegare a atribuţiilor
faţa lor. Această dispoziţie nu prejudiciază re- ce aparţin autorităţii centrale, de a le adapta
curgerea la adunări cetăţeneşti, referendum condiţiilor locale şi consultarea colectivităţi-
sau orice altă formă de participare directă a lor locale în probleme de planificare şi deci-
cetăţenilor, acolo unde aceasta este permisă zie, ce le privesc direct.
de lege”. Regimul descentralizării asigură acor-
Menţionăm că Raportul explicativ asu- darea unei autonomii administrative unor
pra Cartei europene a autonomiei locale la colectivităţi teritoriale (unităţi administra-
art. 3, paragraful 1 prevede că ,,noţiunea de tiv-teritoriale), cu condiţia însă ca această
capacitate efectivă conţine ideea că dreptul autonomie să nu afecteze caracterul unitar
formal de a reglementa şi de a administra al statului şi, deci, orice atingere a acestuia
o parte importantă a treburilor publice tre- urmează automat şi de drept să fie calificată
buie să fie însoţit de mijloace de a-l exercita ca neconstituţională. [6 , p. 121]
efectiv”. [8, p. 63-80] În ceea ce priveşte modul de reglemen-
În acest context, prof. univ. dr. Ioan Gliga tare a autonomiei locale la nivelul constitu-
menţionează: ,,În statele cu regim democrat ţional al fiecărui stat-membru al Comunită-
parlamentar, în ambianţa pluripartitismului ţii Europene, observăm o primă distincţie
politic şi a separaţiei puterilor legislativă, exe- între statele care au constituţii adoptate
cutivă şi judecătorească, unităţilor adminis- înainte de deceniul al şaselea al secolului
trativ-teritoriale li se acordă autonomia ne- trecut şi care au adoptat constituţii ulterior
cesară capacităţii de acţiune în interes public. acestei date.
Această autonomie este de natură adminis- Astfel, dacă constituţiile unor state ca
trativă, condiţionată de existenţa organelor Republica Federală a Germaniei (1949),
de conducere cu atribuţii deliberative alese Regatul Belgiei (1831), Regatul Unit al Ma-
Societatea civilă
Administrarea şi statul
publică: de drept
teorie şi practică 55

rii Britanii şi Irlandei de Nord (1215,1628, de organisme autonome ce dispun de puteri


1679, 1689, 1911,1949, 1958), Republica particulare şi funcţii proprii (art. 115), iar pe
Irlanda (1937), Regatul Danemarca (1953), de altă parte, atribuie Sardiniei, Siciliei etc.
nu utilizează expres termenul de autono- forme şi condiţii particulare de autonomie
mie locală, în schimb altele care au adoptat în termenii unor statute speciale adoptate
constituţii recente: Regatul Spaniei (1978), prin legi constituţionale. [10, p. 32]
Republica Grecia (1975), Marele Ducat al În Spania există două regimuri juridice
Luxemburgului (1868 cu revizuire în 1948 şi aplicabile, distingându-se între autonomia
1993), Republica Portugalia (1976), au con- comunală, guvernată şi administrată de
sacrat în reglementările lor fundamentale consilii municipale şi comunităţile autono-
această terminologie. me.
O altă categorie o formează statele care Art. 113, p. 1 din Constituţia Regatului
nu utilizează în mod expres o atare termi- Spaniei recunoaşte provinciile limitrofe,
nologie, dar care dispun de o legislaţie in- având caracteristici istorice, culturale şi
ternă ce conţine conceptul de autonomie economice comune, teritoriilor insulare şi
locală, cum ar fi Franţa. Constituţia Franţei provinciilor având o identitate regională
din 4 octombrie 1958 prevede: ,,Colectivită- istorică, posibilitatea de a se guverna prin
ţile teritoriale ale Republicii sunt comunele, constituirea în comunităţi autonome.
departamentele, teritoriile de peste mări prin Principalele atribuţii ale comunităţilor
consiliile alese, în condiţiile prevăzute de lege autonome se localizează în domenii ca:
(art. 72)”. [22, p. 474] - organizarea instituţiilor de guvernă-
Există, în principiu, două modalităţi de mânt autonome;
recunoaştere a autonomiei locale: - modificarea limitelor comunelor;
a) ca regim juridic unic şi general; - amenajarea teritoriului şi urbanismului;
b) ca regim juridic excepţional şi particular. - artizanatul;
Ca regim juridic unic şi excepţional se în- - asistenţa socială etc.
cadrează acele state care asigură o identita- Atribuţiile autorităţilor autonome, ce
te de tratament juridic comunităţilor locale, dispun de propriile lor statute, sunt depar-
utilizând o bază juridică unică. tajate şi prin stabilirea competenţei exclusi-
Constituţia Republicii Grecia reglemen- ve a statului în următoarele domenii:
tează organizarea administraţiei de stat pe - reglementarea condiţiilor fundamenta-
baza unui sistem de desconcentrare, încre- le ce garantează egalitatea tuturor spanioli-
dinţând gestiunea afacerilor locale colecti- lor în exercitarea drepturilor lor constituţi-
vităţilor locale, care se bucură de autono- onale;
mie administrativă. (Art. 107, p. 1) - recunoaşterea naţionalităţii, imigraţiei
În a doua categorie se încadrează ace- şi emigraţiei, statutul străinilor şi al dreptu-
le state care, prin legea lor fundamentală, lui de azil ca domenii ce aparţin în exclusiv
având în vedere particularităţile istorice şi statului;
lingvistice ale constituţiei lor, atribuie un - relaţiile internaţionale, apărarea etc.
anumit sistem particular de autonomie, fie sunt, de asemenea, rezervate competenţei
comunităţilor locale, fie comunităţilor ling- de reglementare etatică.
vistice, fie anumitor structuri teritoriale. Simpla enumerare exemplificativă şi mo-
Astfel, Constituţia Republicii Italiene, dul de împărţire a atribuţiilor între stat şi co-
după ce consfinţeşte organizarea statului munităţile autonome relevă că acestea din
în regiuni, provincii şi comune (art. 114), re- urmă nu exercită competenţe ce ţin de su-
cunoaşte, pe de o parte, calitatea regiunilor veranitatea internă sau externă a unui stat.
Administrarea Publică, nr. 2, 2019 56

Constituţia Spaniei din 27 decembrie Constituţia Poloniei din 2 aprilie 1997


1978 prevede: ,,Constituţia garantează auto- prevede: ,,Comuna (gmina) constituie unita-
nomia comunelor. Acestea vor avea deplină tea fundamentală a autoadministrării locale
personalitate juridică. Conducerea şi admi- (art. 164, alin. 2)”; ,,Alte unităţi ale autoadmi-
nistrarea lor revine consiliilor municipale re- nistrării teritoriale sau locale şi regionale sunt
spective, formate din primari şi consilieri (art. stabilite prin lege (art. 164, alin. 2)”; ,,Unităţile
140)”. [22, p. 670] autoadministrării teritoriale îşi îndeplinesc
Constituţia Cehiei din 16 decembrie 1992 atribuţiile prin intermediul organelor delibe-
prevede: ,,Republica Cehă este împărţită în rative şi executive (art. 169, alin. 1)”.
comune, care sunt colectivităţile administra- În acest context, autorii români din pe-
tiv-teritoriale de bază. Colectivităţile teritoriale rioada interbelică, Paul Negulescu, Romul
autoadministrative de nivel superior sunt pro- Boilă şi George Alexianu menţionează: ,,Co-
vinciile sau regiunile (art. 99)”. [22, p. 420] muna este o organizare politico-teritorială,
Constituţia Bulgariei din 12 iulie 1991 formată din ansamblul locuitorilor de pe un
prevede: ,,Comuna este unitatea administra- teritoriu determinat, uniţi între ei printr-o
tivă şi teritorială de bază în care se realizează comunitate de interese şi drepturi, în scopul
autoadministraţia locală. Cetăţenii participă administrării intereselor lor locale căreia le-
la administrarea comunei atât prin inter- gea i-a acordat personalitate juridică”. [23, p.
mediul organelor autoadministraţiei locale 273]
pe care le aleg, cât şi direct, prin referendum Menţionăm că doctrina franceză sublini-
şi prin adunarea generală a populaţiei (art. ază dubla natură a comunei, aceea de ,,co-
136)”. [22, p. 397] lectivitate descentralizată” şi ,,circumscripţie
Această Constituţie dă competenţa legii administrativă”. [16, p. 330-333]
de a reglementa instituţiile provinciale şi În acest context, doctrina românească
comunale, pe baza următoarelor principii: priveşte sintagma ,,unitatea administrativ-
- alegerea directă a membrilor consiliilor teritorială” între două sensuri distincte ale
provinciale şi comunale; acesteia: ,,colectivitate teritorială locală” şi
- exercitarea atribuţiilor consiliilor în li- ,,circumscripţie administrativ-teritorială”. [5,
mita determinată de interesul provincial şi p. 32]
comunal; Într-un prim sens, ,,unităţile administra-
- descentralizarea atribuţiilor de către in- tiv-teritoriale reprezintă colectivităţile terito-
stituţiile provinciale şi comunale; riale locale, adică cetăţenii, populaţia, care
- publicitatea şedinţelor consiliilor; trăiesc pe o anumită porţiune a teritoriului
- intervenţia autorităţilor de tutelă ori a de stat, existând o organizare juridică admi-
puterii legislative pentru asigurarea respec- nistrativă şi interese publice locale proprii,
tării legii şi protejării interesului general (art. distincte. Colectivităţile teritoriale locale
108, alin. 1). definesc regimul de descentralizare admi-
Constituţia Republicii Slovace din 1 sep- nistrativă sau de autonomie locală”.
tembrie 1992 prevede: ,,Comuna este baza Într-un al doilea sens, ,,unităţile adminis-
autoadministrării teritoriale. Comuna este o trativ-teritoriale semnifică circumscripţiile
colectivitate teritorială şi administrativă au- administrative ale teritoriului de stat, adică
tonomă a Republicii Slovace, grupând per- sfera de competenţă teritorială a organelor
soanele care îşi au domiciliul aici. Autoadmi- desconcentrate ale statului. De exemplu, în
nistrarea colectivităţilor de nivel superior, cât România vorbim de circumscripţie adminis-
şi a organelor lor sunt stabilite prin lege (art. trativă judeţeană în cazul prefectului, al di-
64)”. [22, p. 619] recţiei judeţene pentru muncă şi protecţie
Societatea civilă
Administrarea şi statul
publică: de drept
teorie şi practică 57

socială sau al direcţiei generale judeţene a dispoziţie nu aduce atingere, în niciun fel,
finanţelor publice şi controlului financiar de posibilităţii de a recurge la adunări cetăţe-
stat şi, respectiv, de circumscripţie comuna- neşti, referendum sau orice altă formă de
lă sau orăşenească, în cazul postului comu- participare directă a cetăţenilor, acolo unde
nal de poliţie sau al poliţiei orăşeneşti”. [5, aceasta este permisă de lege”.
p. 33] Comparând prevederile traducerii ofici-
În acest sens art. 100, alin. 1 din Consti- ale a Cartei europene a autonomiei locale
tuţia Cehiei prevede următoarele: ,,Colec- din Legea nr. 199/1997 cu dispoziţiile Cartei
tivităţile teritoriale autoadministrate sunt europene a autonomiei locale în original,
comunităţile teritoriale ale cetăţenilor, care putem observa că legiuitorul român a înlo-
beneficiază de dreptul de a se autoadminis- cuit expresia ,,colectivităţi locale” cu cea de
tra. Legea stabileşte cazurile în care ele con- ,,autorităţi ale administraţiei publice locale”,
stituie circumscripţii administrative”. [22, p. expresia ,,sub propria lor răspundere” cu cea
420] de ,,în nume propriu” şi expresia ,,în interesul
Expresia ,,colectivităţi locale” din Carta populaţiilor lor” cu cea de ,,în interesul popu-
europeană a autonomiei locale a fost înlo- laţiei locale”.
cuită cu expresia ,,organele autoadminis- Dacă prin expresia ,,colectivitate locală”
trării locale” sau ,,autorităţile administraţiei Carta europeană a autonomiei locale ar
publice locale”, fiind deci în contradicţie cu înţelege ,,populaţia unităţii administrativ-
prevederile Cartei europene a autonomiei teritoriale”, ar fi însemnat ca prin conceptul
locale în original în traducerile oficiale ale de autonomie locală să se înţeleagă drep-
Cartei europene a autonomiei locale din tul şi capacitatea efectivă pentru popula-
România, Rusia etc. ţiile unităţilor administrativ-teritoriale de a
România a ratificat Carta europeană a soluţiona şi de a administra, în cadrul legii,
autonomiei locale prin Legea nr. 199 din 17 sub propria lor răspundere şi în interesul
noiembrie 1997. [18] Cu părere de rău însă populaţiilor lor o parte importantă a trebu-
trebuie să constatăm că definiţia conceptu- rilor publice.
lui de autonomie locală prevăzută în tradu- Art. 3 din Legea nr. 215/2001 [17] are ur-
cerea oficială, anexă la Legea nr. 199/1997 mătorul conţinut:
are o altă formă faţă de cea prevăzută în ,,1. Prin autonomie locală se înţelege
Carta europeană a autonomiei locale. dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor
Potrivit art. 3 din Carta europeană a au- administraţiei publice locale de a soluţiona
tonomiei locale (traducere oficială) concep- şi de a gestiona, în numele şi în interesul
tul de autonomie locală are următorul con- colectivităţilor locale pe care le reprezintă,
ţinut: treburile publice în condiţiile legii”.
,,1. Prin autonomie locală se înţelege ,,2. Acest drept se exercită de consiliile
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorită- locale şi primari, precum şi de consiliile ju-
ţilor administraţiei publice locale de a soluţi- deţene, autorităţi ale administraţiei publice
ona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume locale alese prin vot universal, egal, direct,
propriu şi în interesul populaţiei locale, o secret şi liber exprimat”.
parte importantă a treburilor publice”. ,,3. Dispoziţiile alin. 2 nu aduc atingere
,,2. Acest drept se exercită de consilii posibilităţii de a recurge la consultarea lo-
sau adunări, compuse din membrii aleşi cuitorilor prin referendum sau prin orice
prin vot liber, secret, egal, direct şi univer- altă formă de participare directă a cetăţeni-
sal, care pot dispune de organe executive şi lor la treburile publice, în condiţiile legii”.
deliberative care răspund în faţa lor. Această ,,4. Prin colectivitate locală se înţelege
Administrarea Publică, nr. 2, 2019 58

totalitatea locuitorilor din unitatea adminis- teritoriale” cuprinde atât colectivităţile ni-
trativ-teritorială”. velului de bază (comunele), cât şi colectivi-
Faţă de aceste dispoziţii, într-o opinie se tăţile nivelului intermediar (departamentul,
menţionează: ,,Este de semnalat, în primul regiunea).
rând, precizarea corectă, conform căreia exer- În acest context menţionăm că şi Con-
citarea dreptului la autonomie locală se face venţia-cadru europeană cu privire la coope-
de către autorităţile administraţiei publice lo- rarea transfrontalieră a colectivităţilor sau
cale în numele şi interesul colectivităţilor loca- autorităţilor teritoriale foloseşte noţiunea
le pe care le reprezintă, iar nu în nume propriu, de ,,colectivitate teritorială”, înţelegând prin
pentru că unităţile administrativ-teritoriale aceasta atât colectivităţile nivelului de bază
sunt persoane juridice şi, în această calitate, (sate, orăşele, oraşe), cât şi colectivităţile ni-
titulare ale drepturilor care dau conţinut au- velului intermediar (raioane, regiuni).
tonomiei locale”. [7, p. 5] Carta europeană a autonomiei locale
Doctrina românească din perioada in- foloseşte noţiunea de ,,colectivitate locală”.
terbelică menţionează: ,,Al doilea caracter al Dispoziţia art. 13 din Carta europeană a au-
comunei este că ea reprezintă o organizaţiune tonomiei locale prevede: ,,Principiile de au-
politico-teritorială, fiindcă existenţa ei, ca şi tonomie locală conţinute în Cartă se aplică
aceea a Statului şi judeţului, nu se poate con- tuturor categoriilor de colectivităţi locale
cepe fără de un teritoriu peste care se întinde existând pe teritoriul Părţii. Totuşi fiecare
dreptul său de comandă. În virtutea dreptului parte poate, în momentul depunerii instru-
de comandă comuna face o mulţime de acte, mentului de ratificare, de acceptare sau de
astfel: regulamente de poliţie, regulamente aprobare să indice categoriile de colectivită-
de construcţie, regulamente de circulaţie etc.” ţi locale sau regionale la care ea înţelege să o
[23, p. 275] excludă din câmpul de aplicare a prezentei
În Republica Moldova [3] conceptul de Carte”.
autonomie locală are un alt conţinut faţă În acest sens, Raportul explicativ asupra
de conceptul autonomiei locale din Carta Cartei europene pentru autonomie locală
europeană a autonomiei locale. În art. 1 din din 1986 prevede: ,,În principiu, condiţiile
Legea nr. 123-XV din 18 martie 2003 [19] se enunţate în partea I-a a Cartei privesc toate
înţelege prin noţiunea de ,,autonomie loca- categoriile sau toate nivelele de colectivită-
lă – dreptul şi capacitatea colectivităţilor lo- ţi locale existând în fiecare stat-membru. Ele
cale de a rezolva şi de a gestiona, în condiţiile pot, de asemenea, să se aplice colectivităţilor
legii, sub proprie răspundere şi în favoarea lor, regionale acolo unde există. Totuşi forma juri-
o parte importantă din treburile publice”. [20, dică sau statutul constituţional propriu anu-
p. 64] mitor regiuni (în particular, statele federative)
În acest sens, menţionăm că legislaţia pot împiedica pe acestea să fie supuse acelo-
europeană foloseşte atât noţiunea de ,,co- raşi condiţii ca şi colectivităţile locale. În plus,
lectivitate locală”, cât şi cea de ,,colectivitate într-unul sau două state-membre există o
teritorială”. [5, p. 33] Constituţia Franţei din categorie de colectivităţi locale care, în ciuda
1958, de exemplu, la art. 72 utilizează noţiu- micilor lor dimensiuni, nu exercită decât func-
nea de ,,colectivitate teritorială”, iar la art. 34 ţiuni secundare sau consultative. Pentru a ţine
- ,,colectivitate locală”. seama de aceste cazuri excepţionale, articolul
Analizând dispoziţiile constituţionale ale autorizează părţile să excludă anumite cate-
unor ţări europene (Franţa, Cehia, Slova- gorii de colectivităţi din câmpul de aplicare a
cia) referitoare la conceptul de autonomie Cartei”. [10, p. 79-80]
locală, constatăm că expresia ,,colectivităţi Ca să existe o adevărată autonomie lo-
Societatea civilă
Administrarea şi statul
publică: de drept
teorie şi practică 59

cală colectivităţile locale trebuie să fie în- Organizatoric, autonomia locală se mani-
zestrate cu organe proprii, personalitate festă prin alegerea organelor autoadminis-
juridică de drept public, resurse financiare trării locale de către populaţia cu drept de
proprii. [27, 339-344] vot care domiciliază în unitatea administra-
Ne punem, astfel, întrebarea: cine trebu- tiv-teritorială respectivă; prin posibilitatea
ie să aibă personalitate juridică, colectivi- recunoscută consiliilor locale de a adopta:
tatea locală sau organele autoadministrării statutul comunităţilor teritoriale ale satelor,
locale? Menţionăm că această problemă orăşelelor şi oraşelor; simbolica comunităţi-
a fost dezbătută pe larg în doctrina româ- lor teritoriale ale satelor, orăşelelor, oraşelor.
nească. [5, p. 103, 128], [26, p. 291-301], [24, [10, p. 38]
p. 127-132] Caracterul eligibil al organelor autoad-
Considerăm, că personalitatea juridică ministrării locale, deşi face parte din au-
trebuie recunoscută colectivităţilor locale tonomia organizatorică, este recunoscut
(unităţilor administrativ-teritoriale) şi nu printr-un principiu despre care vom vorbi
organelor de autoadministrare locală, care aparte.
exercită dreptul colectivităţilor respective la Elementul material-financiar al autoad-
autonomie locală. ministrării locale constituie suportul materi-
Menţionăm, totodată, că dispoziţia art. al şi financiar necesar pentru realizarea atri-
19 din Legea administraţiei publice locale buţiilor ce le-au fost conferite comunităţilor
nr. 215/2001 din România prevede: ,,Comu- teritoriale prin Constituţie şi lege.
nele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice În opinia prof. univ. dr. Mircea Preda,
de drept public. Acestea au patrimoniu pro- ,,autonomia locală fără existenţa acestui
priu şi capacitate juridică deplină”. fundament material şi fără libertatea de a-l
În acest fel, doctrina românească, ca şi gospodări potrivit nevoilor proprii ar însem-
cea franceză, fac deosebire între persoanele na doar afirmarea unui principiu pur teoretic,
juridice de drept public şi persoanele juridi- fără conţinut şi fără relevanţă pe planul acţiu-
ce de drept privat. [2, p. 26-40 ] nilor practice”. [21, p. 446] Autonomia locală
O primă trăsătură caracteristică pentru a a colectivităţilor locale nu s-ar putea realiza
exista o persoană juridică de drept public este fără un patrimoniu propriu care să consti-
capacitatea privată. Aceasta înseamnă că co- tuie baza economico-financiară a lor. [4, p.
lectivităţile locale au patrimoniu propriu. 24-25]
Prof. univ. dr. Tudor Drăganu menţionea- Menţionăm că doctrina românească di-
ză că ,,nu va putea fi vorba însă de o persoană vide patrimoniul unităţilor administrativ-te-
juridică publică dacă colectivitatea respectivă ritoriale în două grupuri de bunuri: bunuri
este lipsită de capacitatea de a emite, prin in- ale domeniului public şi bunuri ale dome-
termediul organelor sale, pe calea unor ma- niului privat. [14, p. 28]
nifestări de voinţă unilaterale, acte adminis- În acest sens Paul Negulescu, Romul Boi-
trative individuale sau normative cu caracter lă şi George Alexianu menţionează: ,,Ca şi
obligatoriu”. [2, p. 341] statul sau judeţul, comuna are bunurile sale
Se subliniază, astfel, deosebirea ce rezul- proprii. Unele din ele, cum sunt străzile, bise-
tă din faptul că persoanele juridice de drept ricile, cimitirele, şcolile etc., fac parte din do-
public ,,sunt înzestrate cu imperium (adică meniul său public şi prin aceasta sunt inalie-
cu dreptul de a impune altor persoane o nabile şi imprescriptibile. Altele însă fac parte
anumită conduită)”, în timp ce persoanele din domeniul său privat, putând fi înstrăinate
juridice private ,,sunt lipsite de un aseme- ca şi bunurile oricărui particular”. [ 23 , p. 275]
nea drept”. [2, p. 340] Asigurarea unei autonomii reale colecti-
Administrarea Publică, nr. 2, 2019 60

vităţilor locale presupune ca acestea să fie pentru colectivităţi locale numită „Uniunea
înzestrate şi cu resurse financiare proprii. Internaţională a Organelor şi Puterilor loca-
Prof. univ. dr. Tudor Drăganu menţionează le” (I.U.L.A.), care la cel de-al 27-lea Congres
că ,,în acest scop, este necesar să se asigure Mondial de la Rio de Janeiro (26.09.1986) a
colectivităţilor locale posibilitatea de a dis- adoptat „Declaraţia Universală cu privire la
pune de resurse financiare proprii, suficiente autonomia locală”. Ca şi în Carta Europeană,
pentru a face faţă multiplelor sarcini ce le re- aici se defineşte autonomia locală ca un
vin în vederea satisfacerii nevoilor locale”. [23, drept şi o datorie pentru colectivităţile loca-
p. 343] le de a încheia şi a gira afaceri publice sub
Autonomia financiară are la baza ei bu- propria responsabilitate şi în interesul po-
getele unităţilor administrativ-teritoriale, pulaţiei locale, drept exercitat de persoane
înţelegându-se prin aceasta că ,,elaborarea şi organe reprezentative alese în mod liber
şi adoptarea bugetelor locale în condiţii de şi de funcţionarii acestora aleşi sau desem-
autonomie financiară garantează individuali- naţi de organele respective. [25, p. 44-46]
tatea fiecărui buget local” [11, p. 331] în raport În ceea ce priveşte resursele financiare,
cu bugetul de stat şi celelalte bugete locale. ar fi binevenit ca ele să fie proporţionale
În acest context, prof. univ. dr. Eugen cu atribuţiile stabilite de lege. Resursele fi-
Popa menţionează că ,,autonomia financi- nanciare ale colectivităţilor locale trebuie să
ară este coloana vertebrală a oricărei auto- provină din:
nomii locale, întrucât elementele de natură - impozite locale, în limitele stabilite de
financiară sunt cele care fac legătura între lege;
necesităţile colectivităţilor locale şi mijloacele - venituri realizate din activităţi proprii
de care dispun acestea pentru realizarea pro- (prin prestări de servicii descentralizate);
priilor nevoi”. [9, p. 33] - subvenţii pe cât e posibil necondiţiona-
Autonomia financiară a unităţilor admi- te, acordate în condiţii de repartizare finan-
nistrativ-teritoriale este consacrată în art. 9 ciară justă;
din Carta europeană a autonomiei locale, - taxe locale.
adoptată la Strasbourg în 1985, care se in- Principiul autonomiei locale nu presu-
titulează ,,Resursele financiare ale colectivi- pune o independenţă totală, o izolare a
tăţilor locale”. organelor administraţiei publice locale de
Pentru a asigura o autonomie financia- organele administraţiei publice centrale.
ră reală unităţilor administrativ-teritoriale, Autonomia locală nu este o manieră de in-
considerăm ca fiind necesară adoptarea le- dependenţă care este acordată unei colec-
gilor cu privire la impozitele şi taxele locale tivităţi politice. Ea este o putere de decizie
şi cu privire la bugetele locale. liberă, în facultatea de a decide într-o sferă
În acest context, prof. univ. dr. Tudor Dră- de atribuţii locale, în care interesele locale
ganu menţionează că ,,atâta vreme cât, în trebuie reglate şi gestionate, dar sub un
conformitate cu reglementările în vigoare, control al unei autorităţi superioare.
resursele financiare locale sunt în cea mai Autonomia locală mai poate presupune:
mare parte dependente de bugetul de stat, - asigurarea corelării intereselor locale cu
autonomia administrativă a comunelor, cele naţionale;
oraşelor şi judeţelor va fi sever limitată şi nu - respectarea competenţei materiale şi
va putea da roadele aşteptate”. [26, p. 343] teritoriale, legal stabilite;
Dovadă că principiului autonomiei loca- - respectarea şi îndeplinirea programu-
le i se acordă o importanţă extrem de mare lui de guvernare, acceptat de Parlament
serveşte şi constituirea Asociaţiei Mondiale (conform prevederilor art. 96 din Constitu-
Societatea civilă
Administrarea şi statul
publică: de drept
teorie şi practică 61

ţia Republicii Moldova ) într-un sens strâns, De asemenea, utilizarea limbajului po-
autonomia locală constituie un complex de litic arătat mai sus este determinată şi de
atribuţii specifice organelor de administra- încercarea de a introduce în limbajul curent
ţie publică locală, necesare pentru admi- noţiuni juridice ce reflectă realităţi consa-
nistrarea unei importante părţi a treburilor crate de sistemul de drept anglo-saxon,
publice, transmise sub responsabilitatea lor, unde sinonimul autonomiei locale apare
reglementate de lege şi aflându-se sub for- sub formă de self-bovernament.
me specifice de control ale statului privind Abandonarea acestui limbaj a fost moti-
exercitarea legii. [25, p. 44-46] vată şi de lipsa lui de exactitate, ceea ce a
Recunoaşterea valorilor teoretice şi determinat că, în momentul de faţă, el să nu
practice ale principiului autonomiei locale fie utilizat de niciun reprezentant al doctri-
şi consacrarea sa legislativă, ca fundament nei juridice.
al organizării şi funcţionării administraţiei Mai mult decât atât, utilizarea în afara
publice locale, pune în faţa analizei ştiinţi- politicului a terminologiei de genul auto-
fice şi problema limitelor autonomiei locale. guvernare locală ar putea acredita ideea că
În acest context, se pune problema dacă autorităţile administraţiei publice locale pot
caracterul de stat naţional unitar, conferit lua măsuri ce aparţin sferei de competenţă
atât Statului român, cât şi Republicii Moldo- a Guvernului, situaţie ce apare ilegală din
va de Constituţie, nu este afectat de recu- punct de vedere juridic. [10, p. 80]
noaşterea în acelaşi timp a existenţei unită- Principiul autonomiei locale, aşa cum
ţilor administrativ – teritoriale. a fost consacrat de legiuitor, este străin de
Este evident, că cele două noţiuni nu se orice abordare a sa din perspectiva etnică,
exclud tocmai datorită naturii juridice a uni- întrucât legislaţiile europene care le-au in-
tăţilor administrativ – teritoriale, de a fi de- spirat, utilizează noţiunea de interes local
cupaje geografice ale teritoriului unui stat (afaceri locale), comunitate locală şi nu pe
unitar realizate cu scopul unei mai bune cele de comunitate etnică.
administrări a intereselor cetăţenilor ce îl Principalul mecanism, prin care se reali-
compun. zează armonizarea intereselor naţionale cu
Astfel, caracterul de stat naţional unitar cele locale, este reprezentat de aplicarea cu
se menţine fiind recunoscut un singur tip stricteţe a principiului legalităţii în activita-
de organe centrale, o singură Constituţie, tea administraţiilor publice locale.
un singur sistem de drept, iar cetăţenilor – o Însăşi noţiunea de interes local este le-
singură cetăţenie. gată de comunitatea locală, respectiv, de
O altă distincţie terminologică este acea comunitatea umană unită printr-o comuni-
între actele de guvernământ şi cele admi- tate de interese.
nistrative, acesta cu atât mai mult cu cât, în Atunci când autonomia locală este defi-
limbajul politic actual, a început să se ma- nită din perspectiva structurilor administra-
nifeste formulări de genul guvernare locală tive raionale (a consiliilor raionale), situaţia
- autoguvernare locală. se prezintă cu totul diferit.
Legislaţia actuală nu cunoaşte distincţia Astfel, la nivel raional nu întâlnim noţi-
dintre acte de guvernământ şi cele adminis- uni ca: autorităţi administrative autonome,
trative, utilizându-se un limbaj juridic co- interes local etc.
mun pentru actele juridice de putere emise Aceasta deoarece autorităţile adminis-
de autorităţile administrative, ele fiind de- traţiei publice raionale – consiliile raionale –
finite prin noţiunea de acte administrative. receptează imediat interesul local şi tot ast-
[27], [23 p. 322-325] fel caută să armonizeze interesele comune
Administrarea Publică, nr. 2, 2019 62

ale mai multor localităţi, în ceea ce priveşte propus drept scop de a prezenta un re-
serviciile publice de interes raional. zumat științific, în legătură cu principiul
Concepţia de mai sus are în vedere re- autonomiei locale, însă, în continuare, nu
glementarea de principiu a colaborării vom lăsa fără atenție și ne propunem drept
dintre consiliile comunale, orăşeneşti, mu- scop dezvoltarea, în alte lucrări științifice a
nicipale şi cele raionale, astfel încât orice fiecărui principiu în parte și anume: princi-
acţiune receptată ca fiind de interes raio- pul descentralizării administraţiei publice
nal să întrunească, în primul rând, acordul locale, principiul eligibilității autorităţilor
autorităţilor locale implicate în realizarea publice locale, consultarea cetăţenilor în
ei. [10, p. 80] problemele locale de interes deosebit,
În limitele prezentului articol, ne-am precum și principiul subsidiarităţii.

BIBLIOGRAFIE
1. Anibal Teodorescu. Tratat de drept administrativ, vol. II, Institutul de arte grafice „E. Mar-
van”, Bucureşti, 1935.
2. Antonie Iorgovan. Noua lege a administraţiei publice locale şi personalitatea de drept
public a unităţilor administrativ-teritoriale, în „Dreptul”, nr. 9/2001, p. 26-40.
3. Carta europeană a autonomiei locale a fost ratificată de Republica Moldova prin Hotărâ-
rea Parlamentului Republicii Moldova nr. 1253-XIII din 16 iulie 1997 (fără să existe ca anexă la
lege şi traducerea oficială a Cartei europene a autonomiei locale) publicată în Monitorul Oficial
al Republicii Moldova nr. 48 din 24 iulie 1997.
4. Călina Jugastru. Unităţile administrativ-teritoriale: domeniul public, domeniul privat, Cluj-
Napoca, Editura Argonaut, 2001.
5. Corneliu-Liviu Popescu. Autonomia locală şi integrarea europeană. Editura ALL BECK, Bu-
cureşti, 1999.
6. Cristian Ionescu. Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală a instituţiilor po-
litice. Vol. I., Edit. Lumina Lex, 2001.
7. Dacian-Cosmin Dragoş. Principalele elemente de noutate ale Legii nr. 215/2001 a admi-
nistraţiei publice locale. În „Dreptul”, nr. 10/2001.
8. Eugen Popa. Corelarea principiului autonomiei locale cu alte principii de drept. Editura
Servo-Sat, Arad, 1997.
9. Eugen Popa. Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale în România. Editu-
ra Servo-Sat, 1997.
10. Eugen Popa. Principiile autonomiei locale şi ale descentralizării pe servicii în administra-
ţia publică din România, fundaţia română pentru tineret „Decebal”, Băile Herculane, Facultatea
de drept, Departamentul de cercetare, 1995.
11. Ioan Gliga. Drept financiar. Editura Argonaut, Cluj-Napoca, 1996.
12. Ioan Vida. Puterea executivă şi administraţia publică. Bucureşti, 1994.
13. Ion Deleanu. Instituţii şi proceduri constituţionale. Edit. Servo-Sat, Arad, 2001.
14. Ion P. Filipescu. Dreptul civil. Dreptul de proprietate şi alte drepturi reale. Edit. Actami,
Bucureşti, 1998.
15. Ion Vântu. Consideraţii asupra problemei personalităţii juridice a organelor locale de
stat, cu specială privire asupra personalităţii juridice a comitetelor executive. în ,,Studii şi cerce-
tări juridice”, nr. 1/1959, p. 103-128.
16. Jean Rivero. Droit Administratif. Neuvieme edition, Dalloz, Paris, 1980.
Societatea civilă
Administrarea şi statul
publică: de drept
teorie şi practică 63

17. Legea administrației publice locale din România nr. 215 din 23.04.2001. Publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23.04.2001. În: http://www.anr.gov.ro/docs/
legislatie/Lege_nr_215_din_23_04_2001.pdf (vizitat la 20.05.2019).
18. România a ratificat Carta europeană a autonomiei locale prin Legea nr. 199/1997, publi-
cată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997.
19. Legea Republicii Moldova privind administraţia publică locală nr. 123-XV din 18 martie
2003. Publicat: 09.03.2007 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 32-35, art. 116.
20. Maria Orlov. Drept administrativ. Edit. Epigraf, Chişinău, 2001.
21. Mircea Preda. Autorităţile administraţiei publice. Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999.
22. Ovidiu Ţinca. Constituţii şi alte texte de drept public. Editura Imprimeriei de Vest, Oradea,
1997.
23. Paul Negulescu, Romul Boilă, Gh. Alexianu. Codul administrativ adnotat. Institutul de
arte grafice „Vremea”, Bucureşti, 1930.
24. Rodica Narcisa Petrescu. Propunere de lege ferenda în legătură cu personalitatea juridică
a unităţilor administrativ-teritoriale, în „Studii şi cercetări juridice”, nr. 1/1971, p. 127-132.
25. Tudor Deliu. „Administraţia publică locală”. Chişinău, 1998.
26. Tudor Drăganu. Formele de activitate ale organelor statului socialist român. Edit. Ştiinţi-
fică, Bucureşti, 1965.
27. Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş. Le controle de la constitutionalite de actes administratifs et
gouvernamentaux. Studia Universitatis Babes-Bolyai, Jurisprudentia, nr. 29/1991, Cluj-Napoca.

Prezentat: 20 mai 2019.


E-mail: narale@yandex.com