Andrieu Empresas Publicas 1930-1983

FCE. Materia: 794. Cátedra: Dr. Pedro E. Andrieu. Ciclo 2004.
PEDRO E. ANDRIEU. (1995). LAS POLÍTICAS INSTITUCIONALES EN EL

SECTOR DE EMPRESAS PÚBLICAS ARGENTINAS EN EL PERÍODO 1930-89
Introducción
El punto de vista general adoptado en este trabajo consiste en considerar a la aprobación de nuevos regímenes
legales y sistemas institucionales, y a la modificación de los existentes, como las expresiones volitivas
concretas y mas fácilmente accesibles de lo que podríamos denominar políticas institucionales básicas del
estado en relación a las empresas públicas.
Resulta necesario e inevitable adoptar este punto de vista porque a lo largo del período analizado en una sola
oportunidad el gobierno definió con claridad conceptual cual era el rol que asignaba y esperaba de las empre-
sas públicas y de las participaciones públicas en empresas privadas en el sistema económico y social nacional,
y como instrumentos de política Económica y social del estado.
No existe en Argentina país la practica de que el gobierno produzca y entregue al conocimiento y debate
público definiciones de políticas sectoriales o globales, con asignaciones de recursos, objetivos y metas
incluidos, del tipo de los “libros blancos” ingleses, o de las instrucciones dadas por el Ministro de Industria
del primer gobierno de Mitterrand a los Presidentes de los “holdings” y empresas públicas inmediatamente
después de las nacionalizaciones de comienzos de la década de 1980.
Tampoco tuvo aplicación real el establecimiento de contratos programa entre las empresas públicas y el
gobierno central, incluyendo objetivos y compromisos recíprocos a mediano plazo, sistema exitoso también
en Francia, y que se intento en nuestro país hacia el final del período analizado.
En algunos casos, podrían hallarse referencias al sector público en forma mas o menos agregada en documen-
tos de Planeamiento, en los planes quinquenales o en los planes de desarrollo posteriores.
Estos documentos, independientemente de su calidad técnica, siempre adolecieron de una gran debilidad en
cuanto a su implementación orgánica e institucional, legal y presupuestaria; valían mas bien como diagnósti-
cos, y como expresión de ciertas estrategias, objetivos y metas. Pero descuidaban en general a las institucio-
nes y a las políticas, y más aún a las instituciones como instrumentos de política.
Así, cabe considerar que las leyes y decretos que llegaron a sancionarse efectivamente, pretendieron concre-
tamente crear o modificar formas jurídicas, instituciones y sistemas, lo cual reflejaban con mas realismo que
es lo que se pretendía hacer y de que manera, hasta donde se quería y no se quería llegar en ese camino, con
todo el trasfondo de conflictos y compromisos de ideas, principios e intereses legítimos o no, que son propios
de la vida social y política, reflejada en la actividad y las decisiones y en la ausencia de decisiones del estado.
Es verdad, por supuesto, que de lo legislado o decretado, las mas de las veces solo alguna parte se implemento
efectivamente, por falta de realismo, de decisión política, de recursos, o de todo ello. El análisis de las
operaciones de todo tipo de los entes estudiados, y de sus resultados no solo financieros y físicos, sino y sobre
todo, económicos y sociales, es parte necesaria de un análisis mas completo, y objeto de otro trabajo.
Antes de 1930, la creación de algunos entes públicos de carácter económico había demandado la sanción de
leyes específicas en cada caso. Tales los ejemplos del apoyo a tres empresas industriales y mineras, en la
década de 1870, y luego, las creaciones de los bancos públicos nacionales, de los ferrocarriles del estado y de
Yacimientos Petrolíferos Fiscales - YPF. Las leyes de creación de estas empresas establecieron excepciones
y distinciones relativamente menores respecto de las normas legales de aplicación general para la admi-
nistración pública nacional. A partir de 1930, este enfoque se mostró insuficiente.
La necesidad de contener los efectos de la gran crisis comenzada en 1929, primero, y la de procurar la reacti-
vación de la economía gravemente afectada por aquella crisis, llevaron al gobierno argentino, desde el co-
mienzo de la década de 1930, a ampliar la intervención del estado en las actividades económicas y financie-
ras. Lo mismo sucedió en todos los países con economías de mercado.
1
Se inició entonces una tendencia permanentemente creciente, aunque a distintos ritmos, según las circuns-
tancias y los gobiernos, que en Argentina sólo se intentó seriamente detener a partir de 1976, aunque con
resultados mixtos, hasta que las hiperinflaciones de 1989 y 1990 forzaron el comienzo efectivo de las privati-
zaciones y descentralizaciones, y con ello, el de la liquidación del sector, con la consecuente perdida de vi-
gencia de los regímenes legales correspondientes.
La gran ampliación de la intervención del estado en la economía a partir de la crisis de 1930 hizo imprescindi-
ble la creación de instituciones públicas de nuevo tipo, dotada de personería, agilidad y flexibilidad, y muchas
veces de autonomía financiera y presupuestaria respecto de la administración central. A su vez, la necesidad
de organizar y ordenar a los nuevos entes, y de proporcionar a las nuevas instituciones, a medida que fue
necesario, un marco legal apropiado al tipo de funciones y operaciones a ejecutar, llevó a la creación de
regímenes legales con vocación más o menos general, lo que llevaba implícito un intento de tipificación de las
instituciones comprendidas. Ello no impidió que, por imperio de las circunstancias o por necesidades
particulares, siguieran aprobándose y continuaran en vigencia algunos regímenes particulares.
La sucesiva aparición de nuevos regímenes generales y la modificación de los existentes, señala una evolu-
ción que puede caracterizarse por dos aspectos básicos: la diferenciación y la autonomía crecientes respecto
de las normas generales propias de la administración central, que fueron mostrando los regímenes sucesiva-
mente creados o modificados, y la evolución institucional de las propios entes, que muchas veces, en función
de la expansión cuantitativa y cualitativa de sus actividades, fueron transformándose a lo largo del tiempo,
pasando de formas institucionales poco diferenciadas de la administración central, a otras más autónomas,
sobre todo en lo que hace a la supervisión, el control, el financiamiento y la operación. Como resultado de ese
proceso evolutivo y acumulativo, llegaron a coexistir una serie de figuras y regímenes jurídicos, dentro de los
cuales se fue encuadrando la existencia legal y el funcionamiento de las instituciones públicas dotadas de un
grado mayor o menor de autonomía decisiva y operativa respecto de la administración central.
Sin embargo, algunos de estos regímenes se aplicaron también a entes desconcentrados de carácter adminis-
trativo lo cual impone la necesidad de procurar caracterizar de entrada, en el Capitulo 1, a aquellos entes que
para los propósitos de este trabajo se consideran comprendidos dentro del concepto de “empresa pública”, aún
en una interpretación amplia, antes de pasar a resumir y analizar dichos regímenes.
Luego se procura analizar específicamente algunas de las políticas del Estado adoptadas sucesivamente por el
estado argentino en relación al sector de empresas públicas, básicamente las relacionadas con la organización
y funcionamiento del sector en cuanto a su ordenamiento institucional y su encuadre jurídico.
En el Capítulo 2 se analizarán los diversos regímenes jurídicos establecidos sucesivamente, intentándose

luego una sistematización de los mismos y resumiéndose los intentos de reemplazar la multiplicidad de regí-
menes por algún tipo de régimen unificado.
En el Capítulo 3 se analizaran la evolución de los aspectos básicos de la relación institucional entre el sector
de empresas públicas y el gobierno central, especialmente de las funciones básicas de planificación y presu-
puesto, supervisión y control del sector por la administración central, tal como se establecieron en los perío-
dos en los que no existió el propósito de contar total o parcialmente con un sistema y un conjunto de políticas
integrales para el sector, esto es, durante la mayor parte del período analizado.
En el Capítulo 4 se analizara el único intento de formulación explícita de políticas y operatorias generales

para el sector, al que se lo encuadraba en un sistema institucional en principio coherente y completo,
subsiguiente a la creación de la Corporación de Empresas Nacionales, y que, por imperio de las circunstancias
políticas y económicas de la época, no llegaron a tener implementación completa y consecuentemente, los
efectos prácticos que se esperaban.
En ese mismo capitulo se analiza el último intento en alguna medida similar al anterior, limitada al aspecto
institucional, ya que no en la definición de roles, políticas ni metas. Aquí también el tiempo y las circunstan-
cias políticas y económicas impidieron avanzar significativamente en la implementación de sistema estableci-
do, bien que sobre una base jurídica endeble, solo una serie de decretos, un signo mas de las dificultades de la
época.
2
Por razones de continuidad histórica, y para facilitar el seguimiento del tema en este mismo capitulo se
incluye lo relacionado con el interregno entre los dos intentos mencionados.
El trabajo termina con conclusiones, nada sorprendentes, y si coherentes con lo que sucedió en otros campos
del quehacer social y del estado en particular, en las mismas seis décadas que se pretende cubrir aquí.
Finalmente, algunas aclaraciones. El método adoptado hace que en la mayor parte del trabajo resulte inevita-
ble un cierto número de repeticiones, que se han procurado reducir al mínimo. Ello es particularmente cierto,
pero no exclusivo, respecto del capitulo tres, que en cierto sentido podría ser visto como matricial, al procurar
resumir los sistemas de relaciones y funciones básicas de la administración central hacia las empresas públi-
cas, “corta” a través de los distintos regímenes legales e instituciones. En segundo término, esta es una
versión sujeta a revisión. La extraordinaria dificultad y demora en que se incurre en la recopilación del
material básico, hace que quizá en caso de obtenerse material adicional, sea necesario continuar revisando...
Sin embargo de ello, parece poco probable que cualquier ampliación de información básica o de análisis de
otros autores, pudiera alterar significativamente el panorama que resulta de lo aquí incluido. Es por esa razón,
que se afronta el riesgo de “terminarlo” aquí, por el momento. En realidad, este trabajo representa solo un
eslabón de una serie, con la que se pretende continuar trabajos anteriores, cubriendo la evolución del sector
hasta su crisis final y practica disolución hacia 1989-90. El propósito y deseo último, consistiría en poder
hacer un balance de la contribución del sector al crecimiento económico y al desarrollo social de la Argentina
durante el mismo período, 1930-89. Tarea difícil, por la falta de datos y la dificultad de acceder a los
existentes, después de las privatizaciones. Quizá algún día lejano, «reaparezcan».
1. La noción de “empresa pública”
En realidad, la expresión “empresas públicas” resulta imprecisa, y ha sido el objeto de numerosas discusiones
en la literatura especializada, sobre todo en la de orientación jurídica. 1 No es nuestra intención entrar en este
trabajo en dicha discusión. Sin embargo, parece necesario adoptar aquí una “definición de trabajo” que
contemple los principales elementos que caracterizan a dicho tipo de entes y precisar las principales connota-
ciones de la definición adoptada.
Adoptaremos entonces la siguiente definición: “Se entiende por empresa pública a todo organismo que produ-
ce bienes o servicios para el mercado, bajo el control efectivo del poder público, el cual posee la propiedad
directa o indirecta, total o parcial del organismo, el que actúa en situación de monopolio o de competencia, y
donde como principio general, los ingresos por ventas de bienes o prestación de servicios deben cubrir, como
mínimo, los costos de producción.” 2
El concepto de empresa, incluido en la definición, es el mismo que corresponde en general a toda empresa,
sea pública o privada: implica la reunión de medios humanos, materiales y financieros, combinados y organi-
zados con el propósito de producir bienes o de prestar servicios, que son ofrecidos al mercado; en principio,
esto último significa que el consumidor o usuario potencial es libre de demandar o no lo que se le ofrece, y
que está dispuesto a pagar un precio determinado, en función de la “utilidad” 3 que le represente un determi-
nado tipo, cantidad y calidad de bienes o de servicios. El monto a pagar guarda, entonces, algún tipo de
proporcionalidad más o menos directa con dichas características de tipo, cantidad y calidad.
Lo que diferencia básicamente a la empresa pública de la privada, es el control efectivo de sus decisiones, al
menos de las de cierta importancia, por el poder público. Este derecho de control sobre la empresa pública se
origina en la propiedad total o parcial, directa o indirecta, de la empresa pública por parte del estado. La
propiedad indirecta se refiere al caso de propiedad total o parcial de filiales de diversos grados, por parte de
las empresas, ““holdings”” en otros organismos públicos, sobre los cuales el estado ejerce control efectivo. A
su vez, la filial debe ser objeto de “control” efectivo, por parte del propietario público correspondiente.
La referencia al control efectivo requiere algunas precisiones. En primer lugar, puede sostenerse que, de
hecho, en determinadas empresas de las cuales el estado es propietario total o parcial, directo o indirecto,
permanentemente o durante ciertos períodos, el estado o la empresa pública no ejercen un control perceptible.
Aún cuando en los hechos este tipo de situación puede verificarse, y se verifica, ello no impide que sea
3
necesario considerar “pública” a la empresa correspondiente, si desde el punto de vista legal, el estado o la
empresa pública tienen el derecho de ejercer un control efectivo, si lo desean o lo consideran conveniente.
Por otra parte, en los casos de propiedad parcial de la empresa por el estado o por otra empresa o ente público,
lo importante para distinguir si la empresa es o no pública desde el punto de vista jurídico no consiste en el
hecho de que la propiedad estatal sea mayoritaria o minoritaria (o aún a partes iguales), sino la medida en la
cual, en función del régimen legal al que la empresa está sometida, sea que provenga este de la creación de la
empresa o de la toma de una participación por el estado, este último tiene o puede ejercer el control efectivo
de las decisiones de cierta importancia a tomarse al nivel de la empresa.
La referencia a “decisiones de cierta importancia”, refleja implícitamente la idea básica de

“desconcentración”. En efecto, cualquiera sea la forma jurídica adoptada, una empresa pública debe ser siem-
pre un ente “desconcentrado”, lo cual quiere decir que está facultada para adoptar por sí misma las decisiones
necesarias para sus operaciones corrientes, como mínimo, y sin seguir necesariamente para ello los pro-
cedimientos formales establecidos para el conjunto de la administración pública.
Es la naturaleza de las operaciones que constituyen el objeto de la empresa pública, lo que hace imprescindi-
ble la rapidez y la flexibilidad de sus decisiones, lo cual justifica el apartamiento de dichos entes del conjunto
de la administración pública central, y de las reglas de decisión y control que le son propias.
Para que exista control efectivo, deberá existir, en cambio, cierto tipo y nivel de decisiones, que serán gene-
ralmente de importancia, que estarán sometidas a normas de política u orientaciones generales y particulares
establecidas por el estado, y cuyo cumplimiento por la empresa será controlado por el poder central, sea a
priori o a posteriori.
Además, el concepto de “control efectivo” se refiere al contenido de las decisiones y a los procedimientos
establecidos para ejercerlo, pero no al tipo de organización adoptado para ello. De hecho, ese “control efecti-
vo” puede ser ejercido tanto en forma directa, por la intervención previa o posterior de organismos de la ad-
ministración central responsables de la planificación, el presupuesto, la supervisión o el control de las em-
presas públicas, cuanto como de manera indirecta, es decir por medio de la designación por el estado de
representantes suyos en los órganos de dirección (directorios o consejos de administración, presidentes,
administradores generales, etc.), o en los de control propios de la empresa (comisarios, síndicos, etc.), o en
ambos.
La situación de monopolio de hecho caracterizaba en general a los servicios públicos. En general, las primeras
nacionalizaciones o creaciones de empresas públicas se refirieron a este tipo de servicios, con lo cual se dio
lugar a una simbiosis entre el concepto de “servicio público” y el de “empresa pública”.
Esta situación ha evolucionado en dos sentidos: por una parte existen actualmente servicios públicos, regula-
dos como tales por el estado, que no son necesariamente monopolios, tanto por razones técnicas como eco-
nómicas. Ejemplos de ello son el transporte aéreo o por ómnibus, donde puede existir competencia entre dos
o más empresas sobre los mismos mercados, siendo algunas de ellos de propiedad pública y otras privada. Lo
mismo sucede en campos tales como la radiofonía o la televisión.
Por otra parte, en prácticamente todos los países de economía mixta el estado fue extendiendo sus medios de
intervención directa en la economía mediante la nacionalización o la toma de participación en empresas exis-
tentes, o la creación de otros servicios, en sectores tales como la industria, el comercio interno y externo, los
bancos, seguros y otras entidades financieras, y en servicios no públicos de todo tipo.
En algunos casos, en razón de la política adoptada se ha decidido la existencia de un monopolio de propiedad

estatal en uno o varios sectores.
En otros casos, es la dimensión del mercado nacional la que determina que a un determinado nivel de desa-
rrollo económico, que la única solución técnico-económica rentable sea de tipo monopólico.
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Pero en general, no existe una necesidad técnica o económica del monopolio, y consiguientemente, a veces se
ha preferido la solución de la existencia de una empresa de propiedad pública que compita más o menos
activamente en el mercado correspondiente, con una o más empresas privadas.
Aún en los casos de monopolio interno, en los sectores productivos existe casi siempre la competencia real o
potencial de la producción importada, y aún la indirecta, vía la posibilidad de substitución de la demanda de
bienes o servicios. Consecuentemente, el carácter de empresa pública no está condicionado de ninguna ma-
nera por la situación monopólica de la misma.
Finalmente, el principio general es que los ingresos por ventas o por prestación de servicios deben cubrir los
costos de producción correspondientes. Este concepto requiere también algunas precisiones.
Antiguamente, el concepto de costos implicaba automáticamente los “costos contables”, es decir aquellos que
reflejaban los gastos en que era efectivamente necesario incurrir para poder producir un bien o servicio
determinado. Estos gastos dan lugar a movimientos de fondos, lo que permite su contabilización, y a su
tiempo, la imputación a los costos de producción correspondientes.
A estos costos “tangibles”, la buena práctica contable exige agregar la depreciación del capital, bajo la forma
de amortizaciones. En un contexto de estabilidad monetaria y de precios, o en su ausencia, con sistemas
contables que permitieran ajustar los costos a las variaciones de los precios de los insumos, es posible obtener
costos que, si son recuperados a través de los precios de los bienes o servicios, deberían permitir obtener en
principio los medios necesarios para financiar la producción y la reposición del capital.
Estos conceptos de costos contables, que reflejan el objetivo de rentabilidad financiera, han sido superados en
varios sentidos por la realidad económica y social, y por el avance en la formulación teórica y técnica en el
campo económico y financiero.
Por una parte, el cambio tecnológico, orientado siempre hacia soluciones más capital-intensivas, y la necesi-
dad de la expansión de los servicios para crear reservas de capacidad para atender “picos de demanda” perió-
dicos, han llevado a la utilización del concepto de costos marginales4 , especialmente cuando se verifican
economías de escala decrecientes.
Los costos calculados de esta manera resultan más “justos” desde el punto de vista económico, ya que reflejan
el costo de la producción adicional necesaria, frente a un aumento marginal de la demanda, y procuran que se
recuperen los costos necesarios para ampliar la capacidad instalada de modo que se esté en condiciones de
atender aquella demanda marginal, proveyendo las reservas adecuadas para ello. Esta situación es típica en
servicios tales como la energía eléctrica, las comunicaciones y el transporte.
Por otra parte, el avance de la técnica económica ha permitido evaluar los costos “económicos” de una ope-
ración determinada, lo cual significa agregar a los costos “privados” propios de la empresa, los costos que la
comunidad debe soportar, en cuanto a externalidades (por ejemplo, la polución o congestión) y transferencias,
como así también a considerar los precios económicos 5 de los insumos (salarios, materiales, energía, tasas de
cambio, etc.), que en general son en mayor o menor medida diferentes de los que prevalecen en el mercado en
un momento dado.
La evolución antes señalada ha continuado, ampliando el concepto tradicional de costos, hasta el de “costo
social”, que agrega al económico antes mencionado, los efectos “sociales” de una actividad económica deter-
minada (por ejemplo, los efectos sobre la distribución del ingreso, el empleo, etc.).
La racionalidad económica del estado no debería ser la misma que la del empresario privado, que se preocupa
y se rige sólo por los costos e ingresos financieros. Consecuentemente, se justifica plenamente desde el punto
de vista técnico la utilización de conceptos de costos económicos y sociales, que atiendan a los efectos de una
actividad determinada sobre el conjunto económico y social, y no sólo consideren el punto de vista de la
empresa de que se trate. Estos criterios son lo que exigen los organismos financieros internacionales para la
evaluación de la viabilidad de los proyectos que financian.
5
Cualquiera sea el concepto de costo adoptado, en principio el precio establecido para la venta de un bien o la
prestación de un servicio producido por una empresa pública debe guardar proporcionalidad con los costos
correspondientes. También en general y en principio, dicho precio debe tender a cubrir y recuperar el total
del costo correspondiente. Si esta última situación se verifica, la empresa pública debería obtener ingresos que
aseguren su independencia financiera respecto del poder central, como mínimo en lo que corresponde a las
operaciones corrientes.
El funcionamiento de la empresa pública debería estar entonces asegurado por los ingresos provenientes de
los pagos por venta de bienes y prestación de servicios, o sea por los usuarios y consumidores, y no como en
el caso del presupuesto fiscal del estado, donde los contribuyentes pagan impuestos que no guardan propor-
ción con la utilización de los servicios de la administración pública central.
El concepto de empresa pública, con su connotación de independencia financiera, no se ve afectado cuando

por la utilización de conceptos de costos y beneficios económicos o sociales, una parte del costo que corres-
ponde a estos últimos no puede ser captado directamente, a través del precio que paga el consumidor o
usuario.
En estos casos la comunidad toda debería ser la responsable por la compensación a la empresa por los bene-
ficios externos que ella origina, y consecuentemente, es la Tesorería del estado la responsable de efectuar las
transferencias correspondientes, con independencia del sistema adoptado para recaudar los fondos corres-
pondientes, y del criterio adoptado para repartir esa carga sobre la comunidad.
Tampoco se ve afectado por las distintas fuentes utilizadas para la provisión del capital necesario para la
expansión de la capacidad instalada. De hecho, la empresa pública puede recibir para ese objeto aportes
adicionales de capital o préstamos de su propietario (el estado) como sucede con cualquier filial privada res-
pecto de su casa matriz; puede recurrir al crédito público, bancario o de proveedores internos o externos; o
puede autogenerar capital adicional, reinvirtiendo utilidades, y aún utilizar cualquier combinación de dichos
medios de financiamiento, como es común en las empresas privadas.
La política que al respecto adopte el estado o la empresa pública, dependerá de consideraciones económicas,
sociales y financieras, en cada caso, y en función de la situación y de perspectivas determinadas, sin que,
como se dijo, ello afecte el carácter de empresa pública.
Son precisamente este tipo de decisiones, las que se califican generalmente de “importantes”, consecuente-
mente, aquellas en las que el estado se reserva generalmente una intervención previa, más o menos directa y
detallada, en la adopción de las mismas, que por otra parte, en general se integran y reflejan decisiones de
política económica y social de alcance general, sectorial o regional.
2. Las políticas institucionales: los regímenes jurídicos de las empresas públicas
2.1. La ley complementaria permanente de presupuesto (Ley 11672)
La primera disposición de tipo general, como se mencionó más arriba, fue aprobada en 1933, bajo la forma de
un artículo incluido en la ley de presupuesto de ese año. 6
Dicho artículo menciona genéricamente, por primera vez, a los bancos oficiales y a las “instituciones autóno-
mas” sin precisar a cuales instituciones se refiere.
Admite también por primera vez de un modo genérico, que sus características operativas y financieras requie-
ren un tratamiento legal de sus aspectos financieros y presupuestarios bien diferenciado de los que corres-
ponden a la administración pública central.
En ese sentido, el artículo establece algunos principios de gran trascendencia jurídica:
a) los presupuestos anuales de las instituciones mencionadas serán aprobados por el Poder Ejecutivo, y no
por el Congreso como parte del presupuesto general. El Congreso, sin embargo, preserva las atribuciones que
6
en materia presupuestaria le asigna la Constitución, al imponer al Poder Ejecutivo la obligación de comuni-

carle los presupuestos aprobados para su “confirmación”; a su vez, la aprobación será válida, mientras el
Congreso no las rechace o modifique.
Esta importante disposición procura, por el mecanismo mencionado, al mismo tiempo, preservar el respeto a
la Constitución, y reconocer la existencia de una necesidad de continuidad en las operaciones de las
instituciones autónomas, que, según muestra la experiencia recurrente, podrían verse dificultadas en los casos
en que el Congreso demorara la consideración y aprobación del presupuesto anual. En principio, la apro-
bación de los presupuestos de las “instituciones autónomas” por el Poder Ejecutivo, parece un procedimiento
mucho más ágil y rápido, aspecto que debía ser de particular importancia en esa época en que el país estaba
sumido en una gran depresión y crisis, con las consiguientes dificultades presupuestarias.
b) la autorización que la ley otorga al Poder Ejecutivo, no es sin embargo, ilimitada. El artículo establece
también que “los gastos de explotación... no podrán ser superiores a sus ingresos”, y en el caso de las Cajas de
Jubilaciones, los gastos de administración no podrán ser superiores al 3% de sus ingresos normales.
Se encuentran aquí, al mismo tiempo, el reconocimiento de la autarquía financiera de dichas instituciones, que
hace que sus gastos no dependan de los ingresos correspondientes al presupuesto general, y la prohibición de
autorizar déficit de explotación, lo cual no excluye la posibilidad de efectuar “aportes de capital” destinados a
ampliar los servicios.
De tal manera, en este breve artículo quedan incorporados al derecho público positivo, algunas de las
características básicas de los organismos descentralizados del gobierno Nacional: la continuidad operativa, la
autarquía financiera, la flexibilidad presupuestaria, y la celeridad en la aprobación de los presupuestos por el
Poder Ejecutivo.
Estos principios, con variaciones menores, más de procedimiento que de fondo, permanecieron vigentes y
formaron parte de toda la legislación posterior de alcance general y particular referida a este tipo de
instituciones públicas.
Es necesario destacar, sin embargo, que dicho artículo alcanzaba tanto a entes de carácter netamente
económico, que más tarde se convertirían en empresas públicas, como a otros tipos de instituciones
desconcentradas, como las Cajas de Jubilaciones, que tienen un carácter diferente, ya que son básicamente
mecanismos de transferencias sociales.
Las disposiciones de esta ley, por lo esquemáticas, no serán suficientes. La política de ampliar la intervención
del estado con propósitos sociales y económicos llevó en los casi 60 años siguientes a crear nuevas
instituciones, y ello, a crear nuevos regímenes legales de orientación general, y algunos también específicos,
para casos particulares.
2.2 Órganos desconcentrados
Se trata en general de organismos que continúan formando parte de la administración central, y por lo tanto,
carecen de personería jurídica propia. Sin embargo, el tipo de actividades que cumplen son, al menos parcial-
mente, similares a las empresarias, y perciben ingresos del público, en retribución de los servicios que pres-
tan. Estos ingresos se utilizan, en general, para cubrir total o parcialmente los gastos de operación del orga-
nismo, excluidos los de personal, que son cubiertos por el presupuesto del estado, del que forman parte.
Desde el punto de vista de la contabilidad pública, se los denomina en general “cuentas especiales”, por la
autoridad que les ha sido delegada para el manejo de los fondos que perciben, al margen de las “cuentas
generales” que controle y administra la Tesorería General de la Nación y sus delegaciones.
En general, la carencia de personería jurídica propia, y el carácter mixto, en parte administrativo y en parte
empresario, de sus operaciones, hace que se las considere como formando parte de la administración central, y
no como empresas públicas, y ni siquiera como entes autárquicos. 7
Esta figura jurídica se ha aplicado a entes como por ejemplo la Dirección Nacional del Registro Oficial
(publicaciones con efectos legales), Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos (explotación legal de juegos
de azar), Servicio Nacional Forestal (explotación de bosques de propiedad pública), etc.
No han existido disposiciones orgánicas generales para este tipo de entes. Las normas que rigen a cada
organismo han sido establecidas en el momento de la creación de cada organismo, o del establecimiento, en
7
organismos ya existentes, de las “Cuentas Especiales”. Las numerosas modificaciones han sido siempre de
orientación específica, y no han existido intentos serios de unificar el régimen legal.
2.3 Entes autárquicos
Cuentan con personalidad jurídica propia, establecida por la ley de creación, autoridades propias con
facultades amplias e ingresos propios, que provienen de sus operaciones comerciales y/o de tasas percibidas
por los servicios que prestan; en algunos casos sus ingresos provienen también de presupuestos especialmente
establecidos. Además, algunos de ellos reciben contribuciones del Tesoro.
Corresponde distinguir varios tipos de instituciones, dentro de esta figura ampliamente utilizada:
a) entes autárquicos reguladores: materializan la intervención estatal en la economía con el propósito de

regular “desde afuera” las actividades de un sector económico determinado, mediante la emisión de normas
de alcance general, de tipo cuantitativo y cualitativo, y las correspondientes actividades de inspección y
control. En general, reciben tasas proporcionales a las operaciones de las empresas del sector correspon-
diente. 8 Ejemplos de este tipo de entes: el Instituto Nacional de Vitivinicultura (regulación del cultivo y
cosecha de vid y de la producción de vino) 9 y la Comisión Nacional de Valores (regulación de la emisión de
valores públicos y sus transacciones en Bolsas de Valores) 10
b) Entes autárquicos que regulan por medio de las operaciones que realizan: regulan “desde adentro” al
sector en el que actúan, teniendo una participación importante, pero no monopólica, en el mismo. Podrían
haber sido incluidas dentro de los regímenes generales de empresas públicas, pero de hecho, nunca lo han
sido, sino que se han regido por leyes propias, que les otorgaban algunos privilegios, sobre todo en materia
impositiva, y en su relación con el estado. Carecen de todo poder de regulación “externa”, y sus operaciones
se rigen íntegramente por el derecho privado. En este grupo correspondía incluir al Banco de la Nación
Argentina, Banco Nacional de Desarrollo, Banco Hipotecario Nacional, Caja Nacional de Ahorro y Seguro.
c) Entes autárquicos que combinan las características de los dos tipos anteriores: es decir que tienen por
una parte, potestad para establecer regulaciones y registros y efectuar controles, de carácter obligatorio para
todo el sector en que actúan, y además, realizan operaciones comerciales de mayor o menor amplitud, pero en
general, no con el carácter de monopolio. Estas operaciones tienen por objeto, por ejemplo, asegurar el
cumplimiento de precios mínimos de sostén o cumplimiento de contratos y acuerdos internacionales, en
general en el sector agropecuario. Se incluyen en este tipo a entes tales como las ex Juntas Nacionales de
Granos, de Carnes, del Algodón, de la Yerba Mate 11 Es necesario destacar que durante algunos períodos
breves, la intervención en la comercialización exterior ha tenido el carácter de monopolio estatal,
especialmente en el caso de la Junta Nacional de Granos (por ejemplo entre 1974 y 1976) También podrían
incluirse dentro de este tipo de instituciones al Banco Central de la República Argentina, y al Instituto
Nacional de Reaseguros (INDER) Ambas instituciones regulan las operaciones del sector bancario y
financiero, y de seguros, respectivamente, y realizan, con carácter monopólico las operaciones financieras que
son propias de este tipo de entes en todo el mercado, por ejemplo, el redescuento bancario, en el caso del
Banco Central, y el reaseguro de pólizas, en el caso del INDER (actualmente en liquidación).
d) Entes reguladores no controlados directamente por el estado: el ejemplo más notorio estaba
constituido por ex la Corporación Argentina de Productores de Carnes (CAP) 12 Esta institución fue creada
por ley para regular mediante sus operaciones la industrialización y la comercialización externa de carnes, que
anteriormente estaba totalmente en manos de empresas extranjeras, con carácter no monopólico. Su capital
fue integrado por contribuciones obligatorias, bajo la forma de un impuesto a las ventas de ganado. La
diferencia esencial con las instituciones incluidas en c) consiste en que, en el caso de la CAP, el Consejo de
Administración estaba integrado exclusivamente por representantes de los productores de ganado, elegidos
con un sistema similar al de las cooperativas, sin que existiera en ese Consejo ningún representante del
estado; tampoco existían síndicos del estado. 13 Su poder de regulación consistía exclusivamente en su
capacidad de operar en los mercados correspondientes al sector, donde llegó a controlar, en algunos períodos,
un tercio del total de las operaciones.
8
e) Entes que prestan servicios que en principio serían propios de la administración central, tales como las
Universidades Nacionales, el ex Consejo Nacional de Educación Técnica, la Administración Nacional de
Vialidad. El estado, en razón de la magnitud y de la especialización del sector correspondiente ha delegado
en estos entes amplias facultades para administrar los servicios de los que son responsables, pero carecen de
todo poder de regulación externa. Reciben fondos del Tesoro Nacional y también, de impuestos especiales y
tasas por la prestación de servicios. Son administrados por representantes del estado, y controlados estrecha-
mente por éste, en los aspectos jurídico-administrativos, financieros y contables.
f) Entes que prestan servicios de seguridad social: están administrados por representantes del estado, y
de los empresarios, los trabajadores y los usuarios, según los casos. La realización de aportes por los
empleadores y los trabajadores es obligatoria por ley; no reciben aportes del Tesoro ni de impuestos espe-
ciales. Tienen poco control directo del estado, en lo administrativo, financiero y contable. En este tipo de
instituciones se incluye a las ex Cajas Nacionales de Jubilaciones, a las de Subsidios Familiares 14 , a las Obras
y Servicios Sociales de la Administración Pública (en proceso de transferencia) y para los jubilados ISSPJ-
PAMI) etc.. Según algunos autores, estas instituciones tendrían el carácter de personas públicas no estatales.
15
Poseen amplias facultades para administrar los servicios bajo su control, pero carecen de todo poder de
regulación fuera de las actividades propias de los mismos y de sus prestadores o contratistas.
g) Entes que prestan servicios médicos y asistenciales directos: tienen características similares a las
anteriores, con la excepción de que prestan servicios directos, en lugar de efectuar transferencias financieras,
como en el caso anterior. Ejemplos de este tipo de instituciones son el Servicio Nacional de Rehabilitación,
los Servicios Sociales para el personal de la industria de la carne, y de otros sectores, actualmente en proceso
de transferencia, etc.
h) Entes que tienen por objeto el apoyo al desarrollo de sectores económicos, mediante la investigación,
el desarrollo y la divulgación tecnológica, y en ciertos casos, el apoyo financiero. Sus Consejos de
Administración están integrados mayoritariamente por representantes del estado, y minoritariamente, por
representantes de los sectores a los cuales sirven, designados por el estado. Tienen amplias facultades
respecto de los servicios propios sobre los sectores correspondientes. Reciben fondos del Tesoro, y según los
casos, también de impuestos especiales. Entre este tipo de organismos cabe incluir al Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), el Instituto Nacional
de Colonización, el Instituto Nacional de Cinematografía, etc.
En resumen, este tipo genérico de organismos, son ampliamente utilizados como consecuencia de la necesi-
dad de encontrar soluciones eficaces por la vía de la descentralización frente al crecimiento del número de
funciones asignadas al estado, y al tamaño y complejidad de los organismos responsables de las mismas.
De lo expuesto más arriba surge que existen dos grandes grupos de instituciones: las que ejercen funciones de
regulación económica, y las que prestan servicios.
Entre las primeras, puede distinguirse a las que regulan utilizando sus amplios poderes legales, y las que lo
hacen mediante sus operaciones; como dijimos, existen varios casos importantes que combinan ambas
características. Entre las que prestan servicios, puede distinguirse a las que han sido descentralizadas por
razones de dimensión y especialización, pero en teoría podrían formar parte de la administración central, de
los entes responsables de realizar transferencias y prestar servicios de seguridad social, en los cuales el estado,
conjuntamente con los sectores económicos y sociales correspondientes, aseguran servicios que, al menos en
teoría, podrían ser prestados por entes privados, cooperativas, etc. Aunque los organismos de servicios
cuentan con poderes legales que establecen, por ejemplo, la participación obligatoria en la obra social, y en
ciertos casos, con algunos poderes de regulación, los efectos económicos de su intervención son claramente
menores que en el primer grupo.
Por otra parte, como se comentó más arriba, sólo algunos de estos organismos podrían haber sido organizados
por el estado bajo la forma de empresas públicas. En particular, cabrían dentro de la definición de empresas
públicas que hemos adoptado, los bancos públicos y la explotación de autorrutas a peaje, como así también las
operaciones comerciales en los mercados interno y externo, realizadas en algunas épocas por los organismos
reguladores del sector agrícola. Tanto la anarquía orgánica que llegó a existir en el sector, cuanto la
9
resistencia de los sectores empresarios hacia una intervención más directa del estado, explican, posiblemente,
que se hayan preferido las soluciones institucionales mencionadas.
Por otra parte, aunque en teoría, los consejos de administración de las empresas públicas podrían estar
integrados por representantes privados junto a los del estado, de hecho, las empresas públicas han estado
dirigidas durante una gran parte del tiempo solo por Administradores Generales. Además, y aunque esto
pueda parecer paradójico, en Argentina la creación de una empresa pública en un sector determinado ha sido
en general percibida como la manifestación de una actitud intervencionista más agresiva y con vocación de
permanencia por parte del estado, que la existencia de entes reguladores. De hecho, los sectores empresarios
han podido casi siempre utilizar a estos últimos organismos mucho más como instrumentos de defensa de sus
intereses, que lo que el estado los ha utilizado como instrumento de verdadera regulación o de negociación
exterior, en el campo de las exportaciones. En otros casos, como en las Cuentas Especiales, las operaciones de
tipo empresario constituyen sólo una parte, frecuentemente minoritaria, de las actividades de los organismos
correspondientes. Estas actividades, por otra parte, no tienen gran significación económica.
No ha existido ningún régimen legal general que caracterice y establezca los principios institucionales básicos
para este tipo de entes. Las disposiciones que rigen a cada ente han sido establecidas por las leyes de
creación, y en muchos casos, por “leyes orgánicas” aprobadas posteriormente, y modificadas muchas veces,
para adecuarlas a la orientación o a las políticas de los sucesivos gobiernos, pero manteniendo siempre una
orientación específica y particularista, sin que hayan existido intentos serios de unificar la Legislación. Mu-
chas veces las leyes de creación han transformado, en realidad, a entes anteriormente existentes.
Un análisis de entes públicos que podrían ser eventualmente privatizados indica que a fines de 1985 podían
identificarse 97 organismos descentralizados con carácter de haciendas productivas del sector público no
organizados bajo formas legales empresarias públicas ni privadas. De ellos, 20 eran nacionales, 72
provinciales y 5 municipales. 16
2.4 Sociedades de economía mixta (decreto-ley 15349/46) Este es el primer régimen legal sancionado en 1946
con vocación de régimen de aplicación general, y previamente a la constitución de las empresas a las cuales
estaba destinado.
Sólo reconoce como antecedente en el país a la reforma efectuada por ley 12161 al Código de Minería, para
incluir la figura de “sociedad mixta”, con el propósito de transformar a YPF, encuadrándola en la misma.
Este propósito no se concretó, por lo cual esas disposiciones nunca se aplicaron en la práctica.
En 1946 existió la intención de utilizar la asociación del estado con capitales privados nacionales o
extranjeros para las empresas de servicios públicos que se pensaba nacionalizar, y para constituir otras
nuevas. Para ello se aprobó el decreto-ley citado, que amplió y precisó considerablemente las ya
mencionadas disposiciones incluidas en el Código de Minería.
En lo esencial, autoriza la constitución de sociedades de economía mixta con capitales públicos y privados sin
establecer proporciones. Requiere, en cambio, que el Presidente, un mínimo de un tercio de los miembros del
Consejo de Administración, y un Síndico, sean designados por el estado. El Presidente, y en su ausencia, un
director representante del estado, pueden vetar las resoluciones de la asamblea o el consejo de administración;
en este caso la administración pública de tutela deberá confirmar el veto dentro de los veinte días; si no lo
hace, la resolución vetada quedará aprobada.
Dicha disposición es prácticamente la única que establece una intervención pública activa. Por lo demás, la
ley establece que las sociedades serán de derecho público o privado, según su finalidad.
En principio, la sociedad de derecho público podría haberse utilizado para el caso de empresas de servicios
públicos, o para descentralizar servicios administrativos o técnicos de la administración central. El intento
que se efectuó con los ferrocarriles no llegó a funcionar, y los que se constituyeron para el servicio telefónico
y el transporte aéreo, subsistieron muy poco tiempo y fueron transformados luego en empresas públicas, por
falta de interés y de capitales privados.
10
La segunda posibilidad fue utilizada por la Dirección General de Fabricaciones Militares, para crear empresas
industriales como SOMISA, donde aportó más del 99% del capital, y algunas pocas empresas más, como
Atanor, donde su participación fue siempre minoritaria. Consecuentemente, no han dictado actos ni efectuado
contratos administrativos, por lo cual se las considera personas no estatales, en principio fuera del régimen
administrativo público. 17
De acuerdo a la definición que hemos adoptado, corresponde considerar “empresas públicas” a las incluidas
en este régimen, aún a aquellas en que el capital estatal es minoritario, por cuanto la existencia del derecho de
veto antes mencionado crea, al menos en teoría, la posibilidad del control efectivo por parte del poder público,
o de un “holding” público, como es Fabricaciones Militares. No existe conocimiento público, sin embargo,
de que el derecho de veto haya sido ejercido nunca, en las pocas empresas sometidas a este régimen.
Dichas empresas, por otra parte, poseen todas las otras caracterizaciones incluidas en la definición de
empresas públicas que se utiliza en este trabajo.
Hacia mediados de 1987, la Sindicatura General de Empresas Públicas en un listado (incompleto) de 49

empresas sujetas a su control, identificaba como Sociedades de Economía Mixta solamente a las dos ya
mencionadas: SOMISA y ATANOR. 18
Un trabajo posterior ya mencionado mas arriba, basándose en datos a fines de 1985, menciona la existencia de
una sociedad de economía mixta de carácter provincial, y de un total de 8 sociedades de este tipo con
participación del estado nacional; mas adelante, el mismo trabajo identifica como tales a Carboquímica SEM
y Petroquímica Río Tercero SEM, en las que el socio público era la DGFM, y Petropol SEM, Polisur SEM,
Monómeros Vinílicos SEM y Induclor SEM, en las que el sector público participaba a través de la
Petroquímica Bahía Blanca SAPEM (PBB), que las abastecía de su insumo básico, el etileno, y con la cual
integran el principal polo petroquímico del país. 19 Tanto la DGFM como la PBB estaban incluidas en la lista
de empresas bajo control por la SIGEP, por lo cual cabría interpretar que implícitamente la ley respectiva
establecía también el control sobre las respectivas subsidiarias, dentro de las que se encontraban las seis
sociedades de economía mixta mencionadas, lo que explicaría la no inclusión de las mismas en el listado de la
SIGEP antes mencionado.
2.5 Empresas del Estado (ley 13653 modificada por los leyes 14380, 15023 y 16432)
En realidad este régimen legal es el único que fue aprobado, luego de la reforma constitucional de 1949, con
la intención expresa de convertir en «empresas públicas» a los entes ya existentes que fueron incluidos en el
régimen, como así también de ser aplicado a las otras empresas públicas que se crearon más tarde.
El texto originalmente aprobado, comienza por definir que «se entiende por empresas del estado a las
entidades descentralizadas de la Administración Nacional que cumplen funciones comerciales, industriales o
de prestación de servicios públicos. 20 La ley excluye a los bancos públicos, que continuaron bajo el control
del Banco Central. 21 Posteriormente la definición fue ampliada para incluir entre las entidades a las que
podría aplicarse este régimen legal, a las responsables de “la realización de actos o contratos vinculados con
la defensa nacional”. 22 El texto originario deja a las leyes de creación y estatutos de cada empresa el
establecer las modalidades de organización y operación correspondiente 23 pero establece que actuarán bajo el
“control directo” del Poder Ejecutivo en cuanto a la orientación de sus actividades, aún cuando las leyes
orgánicas mencionadas establecerían otra cosa 24 .
El resto de las disposiciones del texto originario contiene excepciones a las normas comunes a la
administración pública, sin establecer, en general, las normas que las sustituirán. Las excepciones tienden a
posibilitar la agilidad, la flexibilidad y la continuidad en las actividades de las empresas comprendidas y
cubren los aspectos presupuestarios, financieros, de contrataciones, y de control contable y operativo.
La reforma más importante fue efectuada en 1954, por la ley 14380. Por una parte se pretendió dar a las
“empresas del estado” las características operativas propias de las empresas privadas. Para ello, esta ley
definió que “las empresas públicas quedan sometidas: a) al derecho privado en todo lo que se refiere a sus
11
actividades específicas; b) al derecho público en todo lo que atañe a sus relaciones con la administración
pública o al servicio público que se hallare a su cargo. 25 Con el mismo propósito de poner a las empresas del
estado en condiciones de operación similares a las privadas, esta ley estableció que deberían pagar todos los
impuestos y tasas, con excepción de los impuestos sobre los ingresos y el patrimonio. 26 En sentido contrario,
esta ley por la vía de precisar las disposiciones de lo anterior, acentuó el control sobre las empresas
comprendidas, tanto por parte del Poder Ejecutivo cuanto por la Contaduría General de la Nación. Esta
tendencia fue acentuada por el decreto que estableció las normas para la aplicación de la ley, aprobado en
195527 , y más aún al modificarse nuevamente la ley 13653, por ley 15023 en 1959, y al sancionarse la
reglamentación de aplicación de esta última ley, en 1961. 28 Estas modificaciones dieron lugar al control por
parte del Tribunal de Cuentas de la Nación, que había sido creado en 1957, substituyendo parcialmente a la
Contaduría General de la Nación como órgano de control externo, y crearon una Sindicatura General
dependiente del Ministerio de Economía, primero, y luego de la Secretaría de Estado de Hacienda, para
ejercer el control interno del Poder Ejecutivo en lo financiero y contable. Estas últimas reformas precisaron
también que el control funcional (tutela) del Poder Ejecutivo sobre las empresas del estado se ejercería por
intermedio de los Ministerios y Secretarías de Estado que correspondiera, según el sector de actuación de cada
empresa.
Por otra parte, la ley 14380 estableció que las “autoridades de las empresas del estado”, sin precisar el alcance
de la disposición, estarían sometidas a las normas de responsabilidad comunes a los funcionarios públicos, y
que todos los funcionarios de las empresas públicas estaban sometidos a los juicios de responsabilidad
establecidos en la ley de contabilidad. 29 Estas disposiciones fueron ampliadas y acentuadas en las reformas y
reglamentaciones posteriores, ya mencionadas.
La reacción de parte de los funcionarios de las empresas del estado frente al aumento del control por el Poder
Ejecutivo y el Tribunal de Cuentas fue la que naturalmente cabía esperar. El mejor modo de proteger la
responsabilidad propia de posibles controles, recursos, y juicios administrativos consiste en utilizar las formas
y procedimientos legales propios del régimen administrativo general, en lugar de actuar dentro del campo del
derecho privado. Eso fue lo que sucedió.
Las empresas del estado, luego de aprobada la ley 14380 fueron actuando cada vez más dentro del derecho
público, emitiendo actos administrativos, realizando contratos del mismo tipo, etc., como resultado de lo cual,
en opinión de un destacado tratadista que hemos citado anteriormente, hacia mediados de los años 70 se los
caracterizaba como entidades estatales, no obstante lo establecido en el régimen legal, que les da un carácter
mixto. 30
Como veremos a continuación, desde prácticamente la misma época de la sanción de la ley 14380 se procuro,
sin decirlo explícitamente, eludir la tendencia apuntada hacia la burocratización, mediante la utilización de
figuras jurídicas ya existentes en la legislación común, y la creación de algunas nuevas, que en realidad son
sobre todo derivaciones de éstas últimas, concretadas por la vía de establecer excepciones más o menos
amplias a favor del estado, respecto de los requerimientos establecidos para las personas privadas.
Como consecuencia, ninguna de las empresas creadas por el estado después de 1957 ha sido incluida en el
régimen que estamos analizando. Por el contrario, al sancionarse en 1967 el régimen de Sociedades
Anónimas con Mayoría Estatal (ley 17318) comenzó una tendencia a transferir empresas del estado al nuevo
régimen, buscando más flexibilidad. Más aún al sancionarse en 1974 la ley de Sociedades del Estado (ley
20705), existió el propósito de llegar gradualmente a suprimir de hecho el régimen que estamos analizando.
Este propósito no se concreto nunca completamente. Originalmente funcionaron dentro de este régimen las
empresas públicas más importantes, pertenecientes a los sectores de servicios públicos de energía y
transportes. La mayor parte de ellas fueron luego transformadas en Sociedades del Estado o en Sociedades
Anónimas con participación estatal. Consecuentemente hacia mediados de 1987, la Sindicatura General de
Empresas Públicas en un listado (incompleto) de 49 empresas sujetas a su control, identificaba como
Empresas del Estado solamente a las ocho siguientes: COVIARA, ENCOTEL (luego transformada en la S.A.
ENCOTESA), ENTEL, ENTECAP, EFEA, Seguro Aeronáutico (SAEDE, cuya liquidación se había
dispuesto en 1985 por ley 22.187), YCF e YMAD. 31
12
Por su parte el análisis que hemos citado anteriormente menciona además la existencia de 23 empresas
provinciales a las que identifica como “empresas del estado”, sin incluir precisiones respecto de los regímenes
jurídicos correspondientes. 32
2.6 Sociedades anónimas constituidas según el Código de Comercio, de propiedad mixta. El Instituto
Mixto de Inversiones Mobiliarias - IMIM, el Banco industrial de la República Argentina - BIRA y el
Banco Nacional de Desarrollo - BANADE, la Caja Nacional de Ahorro y Seguro - CNAS, y la ley
17507 de Rehabilitación de Empresas.
La participación minoritaria del estado en la propiedad de Industrias Kaiser Argentina, constituida en 1954, se
concretó a través de la adquisición de una parte de las acciones emitidas por la empresa, constituida como
Sociedad Anónima según el Código de Comercio. Esta solución se adoptó como consecuencia de decisiones
expresas del gobierno, concretadas en contratos.
La creación primero del Instituto Mixto de Inversiones Mobiliarias, y sobre todo la posterior de los Fondos de
Ahorro con participación en valores mobiliarios en el Banco Industrial de la República Argentina (luego
transformado en Banco Nacional de Desarrollo) y en la Caja Nacional de Ahorro, condujo a que el estado
fuera adquiriendo gradualmente a través de la Bolsa de Valores acciones de más de 200 sociedades anónimas
privadas, llegando en numerosos casos a ser propietario de más de 25% hasta el 35% del capital de esas
sociedades , lo cual constituía el paquete mayoritario en 1975. Estas adquisiciones se fueron efectuando por
los bancos públicos mencionados, sin que existieran decisiones expresas del estado, otras que la creación de
los Fondos; como hemos indicado anteriormente, esas acciones han sido vendidas por el estado, a partir de
1976.
La ley 17507 de rehabilitación de empresas, hizo que el estado recibiera en caución del cumplimiento diferido
de deudas fiscales, y como resultado de contratos individuales y específicos, los paquetes mayoritarios de
acciones de más de 200 sociedades anónimas privadas. El incumplimiento de los pagos de las deudas fiscales
dentro de los plazos previstos hizo que, de acuerdo a los contratos firmados, el estado se convirtiera, en teoría,
automáticamente, en propietario legalmente mayoritario de la mayor parte de esas sociedades. De hecho, el
estado sólo asumió formalmente el control de cuatro sociedades. A las demás, les concedió mayores plazos
de pago, con lo cual el número de sociedades que podían caer sobre el control del estado fue disminuyendo
progresivamente.
Con las cuatro excepciones mencionadas, el estado nunca ejerció el control al que tenía legalmente derecho en
todas las sociedades antes mencionadas. Por ello, muy posteriormente a la sanción de la ley se creo un órgano
de control de las empresas acogidas a este régimen, por decreto 2169/73. Posteriormente, como se indica más
adelante, el régimen de esta ley fue unificado y reemplazado de hecho por el de la ley 18832.
En el caso de las acciones en poder de los Fondos del BIRA y de la CNAS, ello podría explicarse
formalmente por la prohibición de intervenir en la gestión de las sociedades de las que posean acciones,
establecida en general para todos los bancos en la ley correspondiente. Esta prohibición fue suprimida al
transformarse en 1971 el BIRA en el BND. En 1973, al crearse la Corporación de Empresas Nacionales
(CEN) se le encargó ejercer el control público sobre todas las sociedades antes mencionadas, y se creó un
departamento en su interior, para ejecutarlo. En realidad, los sectores privados afectados lograron impedir en
1971 la transferencia de las acciones de la CNAS al BND y la intervención activa de éste último en las
sociedades de las que poseía acciones. Lo mismo sucedió en 1973 respecto de la CEN.
Cabe concluir, entonces, que desde el punto de vista jurídico, todas estas empresas pudieron haberse
considerado empresas públicas, ya que el estado tuvo el derecho legal de controlarlas efectivamente, con lo
cual se cumplían las condiciones de la definición adoptada. Sin embargo; la política realmente seguida por
todos los gobiernos - sea porque se lo propusieran o porque carecieran de poder suficiente como para imponer
su política al sector privado- fue la de utilizar la compra o la caución de acciones de sociedades anónimas
privadas, como un medio para conceder créditos a las sociedades comprendidas, y no la de incorporar esas
sociedades al sector público. Esto último, solo se vio obligado a hacerlo frente a la crisis de cuatro empresas
importantes.
13
Los empresarios siempre temieron que el estado ejerciera sus derechos en algún momento, por lo cual
aprovecharon la política liberal extrema del gobierno militar después de 1976, para liquidar las
participaciones del estado en estas sociedades anónimas, todas las cuales fueron constituidas y funcionaron
siempre dentro de las disposiciones del Código de Comercio.
Como se dijo, las facultades de supervisión y de control sobre este tipo de sociedades que fueron
primeramente asignadas en 1967 al Órgano de Control de la ley 17507, para las sociedades incluidas en este
régimen, y el BND a partir de su creación en 1971, para las participaciones accionarias del estado, no fueron
nunca ejercidas. Lo mismo sucedió cuando, en teoría y según su ley de creación, la CEN sucedió a ambas
instituciones antes mencionadas, a partir de 1973. Por otra parte, si se compara la situación de estas
sociedades, y sobre todo la de aquellas donde la participación del estado fue siempre minoritaria, con las
incluidas en el régimen de sociedades de economía mixta - donde en varios casos la participación del estado
era inferior - se llega a la conclusión de que el interés público estaba realmente desprotegido, frente a la
facultad del estado de designar presidente, por lo menos un tercio de los directores, y un Síndico, más el
derecho de veto, en las sociedades de economía mixta.
2.7 Sociedades Anónimas constituidas según el Código de Comercio, de propiedad totalmente estatal
Como consecuencia de varias leyes dictadas por el gobierno Nacional, este pasó a ser propietario de la
totalidad de las acciones emitidas por sociedades anónimas previamente de propiedad privada, y que
lógicamente habían sido constituidas según el Código de Comercio.
Ejemplos de este tipo de sociedades fueron Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires, (SEGBA) constituida
en 1961 al comprar el estado las acciones de CADE, con la intención de privatizarla posteriormente, intención
que no se concretó en esa época. También los ingenios azucareros de las provincias de Santa Fe y Tucumán y
otras empresas industriales; en estos últimos casos la intervención del estado se originó en el estado de crisis
de las empresas, y en su importancia económica y social local. Lo mismo sucedió con Bodegas y Viñedos
Giol en Mendoza; de esta sociedad se hizo cargo el estado provincial. A los mencionados cabría agregar unos
pocos casos de creación por el estado de nuevas sociedades bajo este régimen común. Todas estas sociedades
continuaron actuando en todos los aspectos dentro del derecho privado. El estado ejerció un cierto control
haciéndose representar en las asambleas que designaban los directorios, pero nunca designó oficialmente
órganos de tutela, ni de control interno ni externo.
En realidad esta situación violaba de hecho y explícitamente las disposiciones del Código de Comercio, que
exigía la existencia de una pluralidad de socios para la constitución de una sociedad anónima, y establecía un
máximo de votos para cada accionista individual. 33 Este mismo tipo de violación es común en las sociedades
anónimas “cerradas”, donde frecuentemente existe un solo accionista privado real, que recurre a hacerse
representar por varias personas, mediante poderes y mandatos, con lo cual queda disimulada la ficción legal.
Esta ficción legal no es posible, obviamente, en el caso del estado. Cabría interpretar, entonces, que las leyes
que autorizaron la compra de las acciones por el estado, o su recibo en pago de deudas fiscales o créditos,
contienen implícitamente una excepción a favor del estado, de las exigencias generales del Código, antes
mencionadas. En todos los casos mencionados, la explicación de las decisiones del estado parece residir en
que se pensaba vender todas o parte de las acciones al capital privado posteriormente, cosa que demoró
muchísimo en concretarse, cuando no terminó en la liquidación de las empresas. En el caso de SEGBA, fue
transformada primero en una SAPEM y solo mucho mas tarde se concretó la privatización, dividida en tres
empresas. De acuerdo a nuestra definición, cabe considerar como empresas públicas a todas las sociedades en
la situación descrita. Hacia mediados de 1987, la Sindicatura General de Empresas Públicas en un listado
(incompleto) de 49 empresas sujetas a su control, identificaba como Sociedades Anónimas de derecho común,
sin indicar el porcentaje de acciones de propiedad del estado a las doce sociedades siguientes: Austral Lionés
Aéreas, Lagos del Sur, Compañía Azucarera Las Palmas, CONASA, Empresa de Desarrollos Especiales SA,
FERTINEU, FERTINOA, Industrias Llave (en liquidación), Siam Di Tella (en liquidación), Petroquímica Río
Tercero (había sido anteriormente SEM 34 ), SIDINOX, y Rivadavia Televisión. 35
14
Por su parte, el análisis ya mencionado indica la existencia a fines de 1985 de 8 sociedades anónimas con
mayoría o control estatal nacional, y de nueve provinciales. Como correspondería, las distingue de las
SAPEM, que indica por separado. 36
2.8 Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal (ley 17318)
En 1967 el estado nacional se enfrentó a la necesidad de constituir una nueva empresa pública para llevar a
cabo grandes proyectos hidroeléctricos. Procurando flexibilidad, no quiso utilizar para ello el régimen de
empresas del estado.
Por otra parte, la sociedad a constituir tendría desde el inicio vocación de permanencia indefinida, por lo cual
se pensaba que la utilización de la sociedad anónima del Código de Comercio, con su falta de todo control
público formal, originaria grandes críticas, sobre todo considerando las enormes inversiones que el estado
debía hacer y los créditos externos que debía solicitar. En efecto, la solución adoptada en el caso SEGBA,
había originado profundas críticas. En consecuencia, se decidió crear un nuevo régimen legal explícito, bajo
la denominación indicada al comienzo del párrafo.
El requisito básico establecido por la ley para que el estado pudiera constituir una sociedad de este tipo es que
posea al menos el 51% del capital, el que debe ser además, suficiente para constituir el quórum y prevalecer
en las Asambleas. 37 Cuando en el acto de constitución de la sociedad, el estado declara que su intención es
mantener su participación mayoritaria, toda venta posterior de acciones que pudiera alterar esa situación
deberá ser autorizada por ley. 38
Más adelante, la ley exceptúa explícitamente al estado de las exigencias del número mínimo de socios y de ser
accionista para poder ser miembro del Consejo de Administración, y de las limitaciones para constituir
quórum y votar en las asambleas, que para las sociedades anónimas comunes establece el Código de
Comercio.39
El resto de la ley hace de cumplimiento obligatorio para estas sociedades una serie de normas que rigen en
general para las sociedades anónimas autorizadas a operar en las Bolsas de Valores, en aspectos tales como
requisitos e incompatibilidades para miembros del Consejo de Administración, gerentes y síndicos, contenido
de la memoria, el balance y el cuadro de resultados anual. 40
Finalmente, incluye otras dos disposiciones de excepción respecto de la legislación común. Por la primera, la
minoría accionista privada, si existiera y fuera inferior al 20% del capital, podrá siempre designar por lo
menos un miembro del consejo de administración; si es superior al 20%, designará al número de directores
que le corresponda proporcionalmente, y además a un síndico. 41 Por la segunda, establece que en caso de
liquidación estas sociedades sean liquidadas por el estado siguiendo el procedimiento administrativo para esos
casos 42 , y no por los tribunales, como en la legislación común. 43
Si se compara este régimen con el de las sociedades de economía mixta, analizado más arriba, se advierte que
no existe en la ley 17318 la posibilidad de que la sociedad sea persona de derecho público o privado, según el
objeto, como en la anterior; en la nueva ley, la sociedad es siempre persona de derecho privado, y actúa en
cuanto tal, dentro de la legislación común, con las únicas excepciones establecidas por la ley. La exigencia de
que el estado tenga mayoría de capital, quórum y votos, por otra parte, hace innecesaria la existencia del
requisito de la designación del presidente y un tercio de los administradores por el estado, de los mecanismos
de veto e intervención del estado a través del órgano de tutela en caso de veto. El funcionamiento de estas
sociedades completamente dentro del Código de Comercio hace innecesarias también la limitación de la
responsabilidad del estado a su aporte, y la manifestación de que los administradores y síndicos tendrían las
responsabilidades hacia terceros que establece el Código, ambos incluidos en la ley de sociedades mixtas. 44
Si en cambio se compara el régimen que estamos analizando, con el de las sociedades anónimas que se rigen
por el Código de Comercio completamente, del mismo modo que las privadas, que hemos comentado más
arriba, se arriba a la conclusión de que, por una parte, se han suprimido las violaciones al Código por parte del
estado, mediante excepciones explícitas. Además, se ha llenado un vacío en cuanto al contenido de las
15
memorias, balances y estados de resultados anuales. En efecto, dado que las sociedades anónimas de
propiedad del estado no operan en las Bolsas de Valores; escapan al control de la Comisión de Valores. Por
otra parte, es dudoso que la Inspección General de Sociedades, que controla a las S.A. privadas, tuviera
autoridad suficiente y aprobada para controlar a grandes sociedades anónimas de propiedad del propio estado.
45
Pero la solución adoptada es más teórica que real, por el simple hecho de que no se establece ningún
organismo de tutela ni de control, responsable de controlar el cumplimiento de la ley en el sentido indicado.
El estado puede, claro está, utilizar el mecanismo de la asamblea, para, por medio de sus representantes,
desaprobar allí una memoria, balance o cuadro de resultados que no cumplieran a su criterio con los requisitos
de la ley, y aún para remover y reemplazar a los directores y síndicos.
Si se compara el régimen de las sociedades anónimas con mayoría estatal, con el de las empresas del estado,
se advierte con claridad que, con el deseo de obtener la flexibilidad propia de las sociedades privadas, se ha
dejado totalmente de lado en el nuevo régimen una serie de aspectos que son importantes, si se considera que
las sociedades a constituir dentro de este último son, sin ninguna duda, empresas públicas dentro de los
términos de nuestra definición, y que deberían ser, en general, de gran magnitud. En efecto, la ley 17318 no
establece ningún mecanismo para la presentación y aprobación por el estado de programas y presupuestos, ni
ninguna intervención de los órganos de control interno ni externo que tienen jurisdicción sobre las empresas
del estado, ni del Congreso, ni ningún régimen de responsabilidad pública de los administradores, ni ninguna
disposición sobre la autoridad del Poder Ejecutivo por si, o por intermedio de los organismos de tutela
(Secretaría de Estado de Hacienda, y Ministerio o Secretaría de Estado con jurisdicción sobre el sector
correspondiente, para las empresas del estado). Todo ello hace que las sociedades que estamos analizando
aparezcan como «islas» aisladas del sector público, con el que no tienen ninguna otra conexión formal que la
asamblea, que se reúne normalmente una vez al año.
Podría sostenerse, únicamente, que el Art. 18 de la ley 17130, que aprobó el Presupuesto Nacional para 1967,
autorizó a la Secretaría de Hacienda a «intervenir en forma permanente o transitoria a designar
«representantes» en la administración financiero-contable de las empresas, organismos o dependencias que se
financien directa o indirectamente, en todo o en parte, con fondos del Tesoro Nacional...», por lo cual hace
posible la intervención de la Administración a través de la Secretaría de Hacienda en estas sociedades
anónimas, en la medida en que se verifique el aporte del Tesoro.
De hecho, estos aportes han existido, lo cual posibilitó, en teoría, la intervención pública, pero sólo en el
plano financiero y contable, ya que no existía organismo de tutela sectorial.
Por todo lo que hemos dicho, consideramos muy criticable la solución adoptada mediante este régimen, ya
que contribuyó a aumentar en gran medida la anarquía y falta de organicidad en el sector público, ya iniciada
con la constitución o adquisición de sociedades anónimas según el Código de Comercio, antes comentada.
Estos regímenes, creados con el propósito sano de lograr mayor flexibilidad, contribuyeron en cambio a crear
nuevos «feudos» dentro del sector público, el que, al expandirse, perdía cada vez más la unidad de propósitos,
dirección y control que debería subsistir en el estado, aún cuando fuera necesaria una gran descentralización
operativa.
El régimen que estamos analizando fue aprobado para hacer posible la constitución de Hidronor.S.A,
encargada de llevar a cabo el proyecto hidroeléctrico del Chocón-Cerros Colorados, lo cual cumplió con gran
eficacia. Una vez establecido dicho régimen, el mismo fue utilizado especialmente por las empresas del
estado ya existentes bajo jurisdicción de la Marina y de la Fuerza Aérea, que fueron transformadas al nuevo
régimen para eludir el control del Tribunal de Cuentas, fundamentalmente (por ejemplo: AFNE, 46 ELMA,
FORJA, IME, TANDANOR47 ). También comenzó a ser utilizado por Fabricaciones Militares, (que hasta
entonces era el único ente que venía utilizando las sociedades de economía mixta), para transformar a
sociedades existentes y para crear otras nuevas (Aceros Especiales 48 , HIPASAM, 49 , Petroquímica Bahía
Blanca, Petroquímica General Mosconi, SIDINSA).
16
En prácticamente casi ninguna de estas sociedades existe participación minoritaria privada, lo cual confirma
que el único propósito de las transformaciones y creaciones de sociedades dentro de este régimen ha sido el
de eludir los controles de la administración pública y del Tribunal de Cuentas. Esta tendencia continuó hasta
la sanción, en 1974 de la ley 20705, de Sociedades del Estado, a la que nos referiremos más adelante.
Las sociedades comprendidas en el régimen legal analizado en esta sección deben ser consideradas empresas
públicas, siguiendo la definición que hemos adoptado más arriba, aún cuando, como se ha visto, funcionaban
totalmente dentro de un régimen de derecho privado.
2.9 Sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, según el Código de Comercio (ley 19550)
En 1972 se sancionó una reforma del Código de Comercio, en la parte referida al régimen de las sociedades
comerciales. En esa oportunidad, la figura creada por la ley 17.318 fue incorporada al Código de Comercio,
con lo cual pasó a formar parte de la legislación básica de derecho común, y a serles claramente aplicables a
estas sociedades todas las disposiciones generales del Código, que no estuvieran expresamente modificadas
en la sección VI, correspondientes a este tipo de sociedad.
En lo esencial, la reforma del Código incluyó las mismas disposiciones de la ley 17318. En lo relativo a
incompatibilidades, memorias, balances y estados de resultados, se les aplicaban las disposiciones del Código
que son de alcance general para todas las sociedades anónimas, con la excepción de que los directores y
síndicos por la minoría privada, se existiera, no podrían ser funcionarios públicos. 50
Dentro de las disposiciones generales para todas las sociedades anónimas, introducidas al Código por la
reforma, se establece un cierto número de casos, en los cuales «las sociedades anónimas, además del control
de constitución, quedan sujetas a la fiscalización de la autoridad de contralor de su domicilio, durante su
funcionamiento, disolución y liquidación...» 51 Entre los casos alcanzados se incluyó a las sociedades de
economía mixta, las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las que explotan concesiones
o servicios públicos, y las sociedades controlantes o controladas por otra sujeta a fiscalización. En principio,
estas disposiciones significaron un avance importante en el sentido de llenar el vacío respecto del control por
el estado, que hemos criticado en la sección anterior. Como es normal, el Código no designa a la autoridad
responsable del contralor, y no se tiene conocimiento de que nunca la Administración Nacional haya decidido
explícitamente al respecto. En ausencia de disposición explícita y específica para este tipo de sociedades, la
«autoridad de contralor» está constituida normalmente por la Inspección General de Sociedades, organismo
que se limita a ejercer el control formal y común de las asambleas y balances, lo cual es absolutamente
insuficiente e impropio para el caso que estamos estudiando. Pero al menos el principio del control público
quedó establecido, lo cual permitiría, si se quiere, que el estado lo cumpla adecuadamente.
Otro avance importante lo constituyó la inclusión entre las sociedades sujetas al contralor público, de los
concesionarios de servicios públicos, aunque fueran privados, y de las sociedades controlantes o controladas
por una sujeta a control. Es bien conocida la tendencia de las sociedades actuales, incluidas las públicas, a
procurar eludir el control público mediante la creación de filiales, asociaciones, etc. La reforma estableció
también entre las sociedades sujetas a control a las de economía mixta, por una parte, y luego, entre las
disposiciones generales, estableció que las normas comunes a todas las sociedades anónimas se aplicarían
también a las de economía mixta «en cuanto no sean contrarias a las del decreto-ley 15349/46». 52
Esto último creaba cierta confusión, ya que la primera disposición parecería indicar la intención de suprimir el
número mínimo de directores, o el derecho de veto, por ejemplo, mientras la segunda parecía admitir la
subsistencia de estas disposiciones. Aparentemente esta parte de la reforma no tuvo trascendencia práctica.
En definitiva, continuarían siendo válidos para este régimen la casi totalidad de los comentarios y críticas
efectuadas respecto de su predecesor, en la sección anterior. 53
Por otra disposición, la reforma al Código estableció que las sociedades anónimas que con posterioridad a su
constitución pasaran a reunir los requisitos de las sociedades con mayoría estatal, podrían ser incorporadas a
esta último régimen, si una asamblea especialmente convocada así lo dispusiera, y ningún accionista se
17
opusiera. 54 Esta disposición posibilitaría la desaparición, como mínimo, de las sociedades anónimas
constituidas según el Código, de propiedad totalmente estatal, ya que no era concebible que existiera
oposición a la transformación. Si bien esta disposición significaba también un avance en la dirección de una
mejor protección del interés y del control público, una vez producida la transformación seguirían siendo
válidos los criterios e insuficiencias ya señalados.
Las sociedades incluidas en el régimen estudiado en esta sección deberían ser consideradas empresas públicas
en los términos de nuestra definición, arriba citada, aún cuando, como se ha dicho, funcionaran íntegramente
dentro de un régimen de derecho privado.
Como se indicó más arriba, al sancionarse la reforma al Código las empresas que se regían por la ley 17.318
pasaron a regirse por las disposiciones comunes para todas las sociedades anónimas, con las excepciones
establecidas en la Sección VI para que tuvieran participación estatal mayoritaria. Consecuentemente, como
resultado de algunas creaciones y de varias transformaciones, hacia mediados de 1987, la Sindicatura General
de Empresas Públicas identificaba en un listado (incompleto) de 49 empresas sujetas a su control, a trece
Sociedades Anónimas de este tipo, entre las que se encontraban varias de ya las mencionadas en la sección
anterior, y además, las siguientes: Astillero Domecq García, Buenos Aires Catering, CONARSUD, ENACE,
SEGBA, y TEA.55
Por su parte, el trabajo ya mencionado indica la existencia a fines de 1985 de 20 SAPEM nacionales y 6
provinciales.56
2.10 Régimen de continuación de la explotación de sociedades en cesación de actividades (leyes 18832,

19551 y 19980)
Entre 1970 y 1972 la difícil situación económica condujo a la cesación de actividades y a la quiebra a un
cierto número de empresas importantes tanto por su cifra de negocios cuanto por el personal ocupado. Entre
estas sociedades se incluirían algunas que no habían podido mejorar su situación a pesar de que se les habían
concedido los beneficios de la ley 17.507 de rehabilitación de empresas, aprobada en 1967. Muy
posteriormente se creo un órgano de control de las empresas acogidas a este régimen, por decreto 2169/73.
Estos casos no hicieron sino confirmar las críticas que se habían efectuado a este último régimen, en el
sentido de que reflejaba una actitud pasiva del estado frente a la necesidad de que las sociedades alcanzadas
se reorganizaran efectivamente. Se ponía en duda si es que verdaderamente había existido en 1967 y existía
el propósito por parte del estado de impulsar y hacer posible la continuación de las actividades industriales y
comerciales de dichas sociedades, asegurando así su permanencia como fuentes de empleo, como se había
declarado al sancionarse dicha ley.
Como consecuencia de las situaciones producidas, y de las críticas públicas, el estado se vio en la necesidad
de adoptar una actitud más intervencionista respecto de estas sociedades, aunque con vocación transitoria, y
no permanente.
Para ello sancionó la ley 18.832, que fue luego completada por disposiciones de las otras dos leyes arriba
mencionadas. Esta ley sancionada a fines de 1970, autorizó al Poder Ejecutivo a disponer la continuación del
funcionamiento de sociedades que hubieran sido declaradas en quiebra, «por razones de interés público y con
el fin de asegurar la paz social.» 57 Igualmente, el Poder Ejecutivo podía solicitar al juez interviniente que lo
designara administrador de una sociedad en la que se cumplieran los supuestos anteriores, si aún antes de
haberse decretado la quiebra la actividad de la empresa hubiese cesado o se hubiese reducido considera-
blemente, o estuviera en mora en el pago de sueldos y jornales. 58 En ambos casos, el estado debía designar
un administrador y facilitarle los fondos necesarios para la continuación de las actividades. Mientras, por un
lado, el juicio de prueba continuaría su curso, por otro lado el administrador del estado debía procurar la venta
de los activos en bloque o por sectores, con el compromiso del comprador de continuar las actividades y
mantener las fuentes de empleo. Las ventas podrían realizarse independientemente de la etapa en que se
encontrara el juicio de quiebra.
18
Ante las críticas ya mencionadas, el Poder Ejecutivo se vio obligado a intervenir, creando por decreto 8590/72
una Comisión Interministerial, responsable de la administración y control de las empresas comprendidas en
este régimen. La existencia de hecho de dos sociedades simultáneas, referidas a los mismos activos - una
sociedad en proceso de quiebra, la otra que continuaba operando bajo administración del estado - generaba
una gran confusión jurídica y práctica. Ante ello, se dictó en 1972 la ley 19.980, que estableció el privilegio
del estado como acreedor por las sumas que hubiera prestado o gastado en la sociedad, las que serían
recuperadas en el momento de la liquidación de la sociedad quebrada. 59 Para aumentar más aún la confusión
generada por estas medidas de emergencia, también en 1972 se sancionó la modificación de la ley de
quiebras. En esta oportunidad se dio también a los jueces la autoridad para disponer la continuación
definitiva o transitoria de las sociedades, cuando de la interrupción se deriven daños graves e irreparables para
los acreedores y el patrimonio. En estos casos, la sociedad funcionaría bajo administración judicial, ejercida
por el síndico, al que el juez podría agregar un co-administrador. Se advierte en esta disposición que el juez
actuaría procurando proteger los intereses de los acreedores y propietarios, pero no directamente los de los
trabajadores. Consecuentemente, la ley estableció también que cuando el juez dispusiera no continuar la
explotación, el Poder Ejecutivo podría utilizar la autorización conferida por la ley 18832, para proteger la
fuente de trabajo. 60
El 22 de mayo de 1973, tres días antes de entregar el poder, seguramente ante el temor de las empresas
respecto de las decisiones que pudiera llegar a tomar el nuevo gobierno peronista, el gobierno militar sancionó
la ley 20450, por la cual autorizo a la Comisión Interministerial de la ley 18832 a renegociar los convenios
suscritos por las empresas acogidas a la ley 17507, previo asesoramiento del órgano de control de esta ley, al
que se lo incorporo a la Comisión Interministerial con ese propósito. 61 Con estas disposiciones, prácticamente
se unifico el régimen de la ley 17507 con el originado en la ley 18832 y sus modificatorias, ya que el control
ulterior de lo renegociado quedaba a cargo de la Comisión Interministerial 62 , pese a las dificultades de
aplicación de este último régimen más arriba. Casi contradictoriamente con el aparente propósito de esa ley de
última hora, su Art. 4o. prevé la posibilidad de que alguna o algunas de las empresas acogidas a este régimen
fueran transformadas en sociedades anónimas con mayoría estatal, regidas en ese momento por las disposicio-
nes respectivas de la ley 19550. Para ello se requería la aprobación del PEN. Posteriormente, al crearse en
1973 la Corporación de Empresas Nacionales, se dispuso que ésta ejerciera la administración de las
sociedades comprendidas en el régimen que estamos analizando. Sin embargo, el decreto 810/73, Art. 10 y
11, impuso demoras a la transferencia de responsabilidades a la CEN, la que finalmente nunca llegó a
cumplirse.
Como era de esperar, estos regímenes, complicados y confusos tanto desde el punto de vista jurídico como
práctico, no funcionaron eficazmente, ya que es difícil por no decir imposible, que una empresa funcione
normalmente en esas condiciones, aún cuando se le adelanten fondos para ello, y menos aún que se
encuentren compradores del conjunto, y aún de partes significativas del activo.
De hecho, ninguna de las 16 empresas que fueron incluidas en este régimen pudo ser rehabilitada.
Continuaron, en general, con actividad reducida, bajo administración y con apoyo financiero del estado.
Después de 1976 se redujo el apoyo del tesoro público, y el 22 de julio de 1977 se sancionó la ley 21606, de
orden público, que autorizaba la enajenación inmediata de los activos de las empresas acogidas a la ley 18832,
con la excepción de las que fueran permisionarias de medios de comunicación oral y televisiva, 63 que el
gobierno militar deseaba conservar bajo su control. La ley contiene una serie de detalladas disposiciones de
procedimiento, especificadas para los diferentes estados jurídicos del concurso y/o quiebra respectivo.
Como la venta de los activos solamente implicaba la liquidación de las empresas, la ley previo el pago de las
indemnizaciones por despido al personal según la ley vigente o mediante un sistema especial, autorizándose
adelantos del tesoro con tal propósito, en ciertos casos, los que deberían ser luego reembolsados. Este sistema
podía ser extendido también a las empresas que estuvieran en el régimen de continuación de actividades por
disposición judicial según la ley 19551. 64 Consecuentemente, la mayoría fueron liquidadas o vendidas a bajos
precios en 1978 o 1979. La mayor parte de los compradores, a su vez, no cumplió el compromiso de continuar
las actividades, por la mala situación económica general. De este modo, los regímenes que, con exceso de
voluntarismo e infundado optimismo, procuraron la intervención del estado para hacer posible la
reorganización y continuación de las actividades de empresas privadas en crisis, fracasaron rotundamente -
sea por los defectos de concepción, sea por los de aplicación - tanto cuando el estado se atribuyo la propiedad
19
mayoritaria de la sociedad, al menos potencialmente, pero eludió asumir la administración o intervenir en ella
(como en el régimen de la ley 17.507) como cuando decidió asumir la administración sin alterar la situación
patrimonial, como en el régimen que estamos analizando. De todas maneras, es innegable que, aún cuando su
incorporación al sector público tuviera vocación transitoria, mientras permanecieron en él mismo estas
sociedades fueron empresas públicas, dentro de los términos de la definición adoptada en este trabajo.
Además de las críticas que hemos efectuado a los regímenes que estamos analizando, cabe expresar que si
realmente el estado estaba interesado en la reorganización y continuación de las empresas en crisis, debió
haber actuado, mediante políticas de alcance general y de total transparencia, antes de que llegaran a la
cesación de actividades y al inicio de los procesos judiciales de quiebra. Una vez que se ha llegado a estas
situaciones, la complejidad de los problemas jurídicos y prácticos, por los múltiples intereses afectados que
buscan protegerse, hace prácticamente imposible llegar a ninguna solución satisfactoria que no surja de las
propias partes involucradas, entre las que casi siempre se encuentra el propio estado, como acreedor
impositivo y previsional. Podría haberse establecido, quizá, algún régimen general de moratoria para
empresas que llegaran a la cesación de actividades, siempre que pudieran demostrar mediante estudios
técnicos la viabilidad de su rehabilitación y que las partes privadas interesadas asumieran los compromisos
del caso con la empresa y con el estado. Pero además de inefectivo, no resulta aceptable en términos
económicos y sociales, y muy cuestionable desde el punto de vista de la responsabilidad pública, ningún
sistema que prevea intervenciones públicas casuísticas, sujetas e involucrando decisiones que por su propia
naturaleza requieren enormes márgenes de discrecionalidad, y ningún sistema efectivo de control de las
mismas y de sus resultados.
2.11 La Ley de Sociedades del Estado (Ley 20705)
La evolución del régimen legal de las empresas públicas en Argentina parecía haberse completado con la
sanción, en 1974 de la ley mencionada.
A fines del año anterior se había creado la Corporación de Empresas Nacionales, con el propósito de
centralizar en este organismo las funciones del estado relacionadas con la supervisión, dirección y control de
las empresas de propiedad total o mayoritaria del estado nacional, y también de las participaciones
minoritarias del estado en sociedades privadas y la gestión de las sociedades privadas que estaban
«temporariamente» bajo la gestión del estado.
Como hemos visto, en esa época coexistían cierto número de regímenes legales y situaciones jurídicas, a las
cuales nos hemos referido anteriormente en este mismo capítulo. La diversidad de regímenes y situaciones
jurídicas, y los diferentes grados y procedimientos de control por parte del estado que ello generaba—y aún la
ausencia de controles reales—originaban grandes críticas, muchas de las cuales hemos comentado más arriba.
Por otra parte, si se pretendía realmente centralizar y unificar el control del estado sobre el conjunto de esas
sociedades, la diversidad de regímenes y situaciones legales derivaba en numerosos problemas de orden
práctico. Consecuentemente, esa situación llevó al intento de unificar el régimen legal al que estaban
sometidas las sociedades de las cuales el estado era propietario total, mediante la sanción de la ley que
estamos estudiando. La ley define como Sociedades del Estado a aquellas que el estado constituya como
propietario exclusivo, para desarrollar actividades industriales, comerciales, o de servicios públicos 65 .
Autoriza al Poder Ejecutivo a incluir en el nuevo régimen a las sociedades existentes comprendidas dentro de
los regímenes de empresas del estado, sociedades anónimas con mayoría estatal, sociedades de economía
mixta, y regímenes especiales (vigentes para algunas empresas públicas, a las cuales nos referiremos más
adelante), lo cual confirma el propósito de unificación, ya comentado 66 . Al mismo tiempo, prohíbe toda
participación de capitales privados en estas sociedades, como así también su transformación posterior en
sociedades anónimas con mayoría estatal 67 .
Si bien no hay en la ley una expresa indicación respecto del carácter jurídico del nuevo tipo de sociedades, del
texto resulta claramente que actuarían dentro del derecho privado, ya la ley remite todo lo relativo a la
constitución y funcionamiento a las normas establecidas para las sociedades anónimas 68 con las excepciones
que expresamente establece, tales como la posibilidad de la propiedad unipersonal 69 , la utilización de
certificados nominales en lugar de acciones como títulos de propiedad 70 , la imposibilidad de la quiebra, y la
20
liquidación por el estado 71 , y el mantenimiento de los privilegios impositivos que tuvieron anteriormente las
sociedades que se transformaron al nuevo régimen 72 . El funcionamiento dentro del derecho privado se
confirma por la expresa exclusión de la aplicación de las leyes básicas para la administración pública (leyes
de contabilidad, de obras públicas y de procedimientos administrativos)73 . No establece ningún procedimiento
explícito de tutela y control, pero en cambio establece que los certificados nominales, a los que se ha hecho
referencia más arriba formarán parte del patrimonio de la Corporación de Empresas Nacionales, con lo cual se
las somete a lo que establece la ley de creación de este gran «holding» público, recién creado 74 . La ley sólo
exceptúa de la transferencia al patrimonio de la CEN, y consecuentemente, excluye de su control, a las
sociedades y participaciones accionarias existentes en jurisdicción del Ministerio de Defensa 75 .Más adelante
nos referiremos a los mecanismos de supervisión y control establecidos al crearse la CEN.
En resumen, si se analiza el contenido de esta ley, conjuntamente con la creación de la CEN, se advierte que
existe no solo una tendencia a la unificación, sino también a la convergencia entre el régimen de las empresas
del estado, por una parte, y las diferentes variantes, que hemos comentado, de sociedades anónimas de
propiedad total o mayoritaria del estado. Si bien se prefiere el régimen de derecho privado para las empresas
públicas mismas, sobre la base de la adaptación de las disposiciones del Código de Comercio referidas a las
sociedades anónimas, con lo cual se obtiene el beneficio de la agilidad y la flexibilidad, particularmente para
las empresas del estado, por otra parte, al incluir a todas estas sociedades en el régimen de la CEN, se crean
mecanismos explícitos de supervisión y control que antes no existían para la mayor parte de los diversos tipos
de sociedades anónimas de propiedad pública.
En la realidad, la CEN nunca llegó a funcionar realmente, la mayor parte de las sociedades previstas no
fueron nunca transferidas ni desde el punto de vista de su propiedad ni de su control, ni tampoco se
concretaron los cambios de régimen legal autorizados.
El gobierno militar que asumió el poder en 1976, conforme a su filosofía privatista, disolvió poco después a la
CEN. Faltando así una de las piezas básicas del mecanismo CEN - Ley de Sociedades del Estado ese
gobierno no transformó en Sociedades del Estado a ninguna de las empresas regidas por los regímenes
existentes, aún cuando mantuvo la vigencia de la ley que estamos estudiando.
Una nueva empresa pública, de reducida magnitud, responsable de la televisión en color, fue creada dentro de
este régimen en 1977. Ese mismo año se firmo en convenio creando la Sociedad del Estado Cinturón
Ecológico de Buenos Aires -CEAMSE. Como reflejo de la preocupación generalizada por la preservación del
medio ambiente, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires y la Intendencia de la Capital Federal
coincidieron en crear una Sociedad del Estado que se encargaría de recuperar las tierras bajas existentes en los
Partidos de Avellaneda, Quilmes, Berazategui y Ensenada, y en las cuencas de los ríos Matanza-Riachuelo y
Reconquista. El gobierno nacional también participo en la sociedad
Posteriormente la Lotería Nacional fue transformada en Sociedad del Estado, carácter que conserva.
Como resultado de las transformaciones y creaciones, hacia mediados de 1987, la Sindicatura General de
Empresas Públicas identificaba en un listado (incompleto) de 49 empresas sujetas a su control, a las siguientes
nueve Sociedades del Estado: AGP, AA, ATC, AyEE, Casa de Moneda (CM), INDER, OPTAR, TAMSE, e
YPF. 76 El análisis que mencionamos también para ampliar la base de información coincide en este caso con
la SIGEP al indicar que a fines de 1985 existían 9 SE nacionales, a las que agrega 19 provinciales y 2
municipales. 77
2.12 Regímenes legales específicos para ciertas empresas públicas
Para concluir el estudio de los regímenes legales para las empresas públicas en Argentina, es necesario
mencionar dos casos principales, cuya importancia deriva del tamaño de las empresas públicas a las cuales
corresponden, y una situación especial que incluyo a las radios y estaciones de TV controladas por el estado.
a) La ley 12.709 creó en 1941 la Dirección General de Fabricaciones Militares como ente autárquico, con
capacidad para actuar pública y privadamente 78 .
21
En cumplimiento de las numerosas y variadas funciones que la ley le asignó, este ente autárquico tomó a su
cargo la gestión directa de una serie de talleres militares entonces existentes, y creó luego otros nuevos,
organizando cada uno de ellos como una Fábrica Militar, o Establecimiento Minero, según el caso. Estas
fabricas y establecimientos, en número de 14, estaban ubicadas en distintas regiones del país, y funcionan
como unidades operativas de producción y comercialización, con relativa independencia, como si fueran
divisiones o filiales de la DGFM. Con excepción de la exención de impuestos, la ley nada establece en
relación con la gestión de las fábricas o establecimientos mineros, específicamente para los mismos.
Consecuentemente, ellos han funcionado dentro de normas establecidas por el Consejo de Administración de
la DGFM, que no fueron de conocimiento público. La ley autorizaba implícitamente a la DGFM para ello.
Por otra parte, la ley establece una serie de disposiciones sobre la gestión financiera, administrativa y contable
de la DGFM, que fueron luego ampliados por las leyes 12.987, que aprobó el Plan Siderúrgico Argentino y
dio a la DGFM la responsabilidad por su ejecución, y 15.801, que modificó dicho Plan. Como de todos
modos la DGFM nunca proporciono información detallada sobre sus resultados, no es posible formarse juicio
acerca de la gestión de sus unidades componentes, ni siquiera al nivel consolidado de la propia Dirección.
La ley 12709 autorizó también a la DGFM a constituir empresas en asociación con capital privado. En
realidad, las actividades industriales más importantes de este holding eran llevadas a cabo por unas 10
sociedades, organizadas las primeras como sociedades de economía mixta, y las posteriores, una vez aprobado
ese régimen legal, como sociedades anónimas con mayoría estatal. Mientras en algunas de ellas la
participación privada era real y significativa, en otras la propiedad era totalmente del estado, a través de la
propia DGFM, o en asociación con otros entes y empresas públicas. Todas ellas funcionaban como filiales de
la DGFM.
Al crearse la Corporación de Empresas Nacionales existió la intención de incorporar también las unidades de
producción y las filiales de la DGFM. La oposición del Ministerio de Defensa hizo que, como vimos más
arriba, la propia ley de creación de la CEN las excluyera. Aún cuando, como se dijo, no se conocía en
concreto su régimen de funcionamiento, no cabe duda de que las unidades propias, tanto como las filiales de
la Dirección, constituían empresas públicas en los términos de nuestra definición.
b) La ley 18.360 estableció un régimen especial para la empresa Ferrocarriles Argentinos, que anteriormente
estaba regida por la Ley de Empresas del Estado (Ley 13653). Dicha ley establece que la empresa funcionará
dentro del ámbito del derecho privado, pero sin definir si se trata de una sociedad anónima o de otro tipo, con
lo cual la figura jurídica que resulta es confusa.
La confusión se aumenta por cuanto, sin embargo la ley introduce también algunas disposiciones que
provienen de la ley 13653, tales como la existencia de un síndico que tiene facultades para efectuar no solo
controles de forma, sino también de legitimidad, propios del derecho público; otro tanto sucede con la
exención casi total de impuestos. El propósito perseguido al aprobar esta legislación, bajo un gobierno
militar, y mientras la empresa se encontraba bajo administración militar también, aparece poco claro.
Posiblemente se procuró un funcionamiento más ágil que el que permite la ley 13653, pero sin llegar a la
situación, que merecía tantas críticas, de las sociedades anónimas de propiedad pública. En todo caso, el
resultado consistió en aumentar la diversidad y confusión ya reinante en la legislación, sin que ello se
tradujera en ninguna mejora real en el funcionamiento de la empresa.
c) Radiodifusoras y Televisoras: como resultado de diversas disposiciones, caducidad de concesiones, etc.,

todas ellas en varios gobiernos sucesivos, el estado llego atener el control directo de la casi totalidad de las
difusoras mencionadas. El carácter sensitivo del control sobre la información pública hizo que siempre se
registraran reclamos, los que originaban promesas públicas de rápida privatización y concesión de nuevas
frecuencias, las que luego se demoraban sin límite en cuanto a su concreción. Mientras tanto, estas emisoras
funcionaron casi siempre fuera de los regímenes legales de funcionamiento y control que hemos mencionado,
y con dependencia de organismos administrativos diversos y cambiantes, los que se supone que establecían un
marco normativo adhoc. Una situación similar se verifico siempre con la agencia noticiosa TELAM,
originariamente una SA privada. El análisis que hemos mencionado más arriba en varias oportunidades indica
la existencia a fines de 1985 de 39 emisoras nacionales y 46 provinciales. 79
22
2.13 Corporaciones interestaduales
2.13.1 Interprovinciales con o sin la participación de la Nación
La Constitución argentina de 1853 adoptó para el país el régimen federal, incluyendo una delimitación más o
menos precisa de las funciones y atribuciones del gobierno nacional y de los gobiernos de las provincias.
Entre esas atribuciones se incluye la de otorgar personería jurídica a todas las sociedades creadas por personas
de derecho público y privado, existentes en el Código de Comercio y en el Código Civil, que son de alcance
nacional, o en leyes especiales que serán de alcance nacional o provincial según la autoridad que las apruebe.
La personería jurídica que se otorgue a una sociedad determinada tiene, igualmente, vigencia en todo el país,
si es otorgada por la autoridad nacional, o solo en la provincia correspondiente, si es otorgada por una
autoridad provincial.
La Constitución autoriza también la realización de acuerdos entre las jurisdicciones provinciales, o entre estas
y el gobierno nacional, para efectuar obras o crear instituciones de intereses comunes a dos o más
jurisdicciones. La autorización constitucional es amplia en su alcance, excluyendo solamente lo relacionado
con las funciones que la Constitución atribuye exclusivamente al gobierno nacional, tales como las relaciones
exteriores y la defensa nacional. En realidad, hasta épocas relativamente recientes esta posibilidad nunca
había sido utilizada. A partir de la década del 60 comenzaron a crearse algunas instituciones con propósitos
vinculados al desarrollo económico, tales como el Consejo Federal de Inversiones, creado por un «pacto»
(según la denominación constitucional) entre la nación y las provincias.
Estos «pactos» como en el caso de un tratado internacional, deben luego de firmados, ser ratificados por ley
del Congreso Nacional y/o de la legislatura provincial que corresponda. En el caso del CFI, el pacto de
creación fue ratificado por todas las provincias, pero nunca por el gobierno nacional. Este tipo de instituciones
han sido utilizados posteriormente para constituir algunas empresas públicas, a partir de la «asociación» de
dos o más jurisdicciones. A continuación se mencionan algunos ejemplos.
A) En 1958, mediante un convenio entre el gobierno nacional, el de la Provincia de Catamarca, y la

Universidad Nacional de Tucumán, se creó una empresa pública, Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio -
YMAD, para la explotación de yacimientos de oro, manganeso y otros, que habían sido donados a la
Universidad citada. Este convenio fue aprobado por ley nacional 14771, y adoptó también como modelo la
ley de empresas del estado, ya citada.
B) En 1967, mediante un convenio entre el Gobierno Nacional, el de la Provincia de Buenos Aires y la

Municipalidad de la Capital Federal (la ciudad de Buenos Aires), se creó la Corporación del Mercado Central
de Buenos Aires, con el objeto de construir y operar un gran mercado de concentración destinado a
reemplazar a 24 mercados existentes en la ciudad de Buenos Aires y en los municipios vecinos, que contaban
entonces con una población conjunta de más de 10 millones de habitantes.
Este mercado fue concebido tomando al de Rungis, al sur de Paris, como modelo. El convenio, que fue
ratificado por el gobierno nacional por ley 17422, creó la Corporación como persona de derecho público, con
características similares a las de las empresas del estado (ley 13153), con un Consejo de Administración
integrado por partes iguales por representantes de los tres gobiernos involucrados, y con órganos de control
propios, sin excluir el examen a posteriori de sus cuentas por los Tribunales de Cuentas u órganos similares de
cada jurisdicción.
C) En 1968 se firmó un acuerdo entre las provincias de Santa Fe, Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones, por
el cual se constituyó la Corporación Financiera Regional del Noreste (COFIRENE), con el objeto de financiar
proyectos públicos y privados en la citada región. Dado el objeto de esta Corporación, la institución creada se
asemejaba al Banco Nacional de Desarrollo. Era de carácter público, pero en cuanto a sus operaciones actuaba
básicamente dentro del derecho privado. Fue posteriormente privatizada.
El análisis ya mencionado indica la existencia a fines de 1985 de un total de 4 corporaciones de este tipo. 80
23
2.13.2 Binacionales
La necesidad de estudiar primero y encarar luego la concreción y la explotación de aprovechamientos

hidroeléctricos de gran importancia, situados en ríos de frontera llevo a constituir mediante tratados
internacionales entes binacionales de carácter completamente empresario, sin perjuicio de que se les haya
otorgado también mayores o menores facultades regulatorias. Los ejemplos más notorios son los
emprendimientos de Salto Grande, con Uruguay sobre el río del mismo nombre, y de Yaciretá, con Paraguay,
sobre el río Paraná, ambos actualmente en explotación.
Existe igualmente una Comisión Mixta con propósitos similares, con Brasil. También existía una Comisión
Mixta con Bolivia, encargada de la prolongación de las vías ferroviarias de trocha angosta hacia el norte de
dicho país. Y otras encargadas de la construcción y explotación por peaje de puentes sobre los ríos Uruguay y
Paraná. Más recientemente se creo la Comisión Administradora del Río de la Plata, con Uruguay, con
jurisdicción, entre otras, sobre el canal de Martín García. Y el avance hacia la concreción de la hidrovía
constituido por los ríos Paraná - Paraguay, atravesando territorio de Brasil, Bolivia, Paraguay, Argentina y
Uruguay, derivara seguramente en la constitución de un organismo similar, en este caso de carácter
multinacional.
Todos estos organismos binacionales se rigen por los regímenes legales y mecanismos de control adhoc
establecidos en los respectivos Tratados y en las disposiciones y acuerdos complementarios. Según el análisis
varias veces mencionado, a fines de 1985 existían 5 entes de este tipo. 81
2.14 Una sistematización de los regímenes legales del sector
Para completar el análisis de los regímenes legales que rigieron en el sector durante el período analizado, se
considera necesario, después de haber analizado las principales características de cada uno de ellos en cuanto
al aspecto institucional, intentar una sistematización de los mismos que permita apreciar mejor los aspectos
comunes y las diferencias entre los diversos tipos de instituciones que el estado argentino ha ido utilizando
para la nacionalización y la creación de instituciones que cumplen funciones del tipo de empresas públicas.
Para ello se utilizaran dos criterios de clasificación. El primero se basa en la composición del capital, que
reflejaría en principio la propiedad real o al menos la intención respecto de la propiedad de las empresas
públicas. Desde este punto de vista, la legislación podría dar lugar a la existencia de tres tipos de sociedades:
a) capital de propiedad totalmente estatal
b) capital mayoritariamente estatal
c) capital minoritariamente estatal
El segundo criterio se basa en el régimen jurídico adoptado, dentro del derecho público, o del derecho
privado. Desde ese punto de vista, la legislación podría autorizar la existencia de:
a) entes regidos exclusivamente por el derecho público
b) entes regidos parcialmente por el derecho público y el privado, con posible predominancia del primero.
c) entes regidos básicamente por el derecho privado, aunque en algunos casos pueden encontrarse algunos
elementos propios del derecho público.
A su vez, la combinación de estos dos criterios daría lugar, en teoría, a la existencia de nueve tipos diferentes
de entes, correspondientes a los tres regímenes jurídicos posibles dentro de cada una de las posibles
composiciones del capital y la propiedad de los entes.
A los efectos del análisis sistemático, cabe considerar solamente a los regímenes jurídicos que corresponden a
los entes que:
24
a) contaran con una personería jurídica independiente en mayor o menor medida, pero que claramente
los diferenciara de la administración pública central;
b) respondieran a la definición de empresa pública adoptada en este trabajo, o
c) si bien debido a su régimen jurídico o a la acumulación de funciones de varios tipos no respondieran

completamente a la definición aludida, hubieran sido susceptibles de ser transformados en sociedades
que respondieran a la definición de empresas públicas, previa delimitación de las funciones a
cumplir, cuando ello fuera necesario.
La aplicación de la primera limitación llevaría a dejar de lado en el análisis sistemático a desarrollar, a los
entes desconcentrados, ya que carecen de personalidad independiente de la administración central, se rigen
por las mismas leyes básicas que dicha administración (presupuesto, contabilidad, contratos públicos,
procedimientos administrativos, etc.), y aún cuando realizaran algunas actividades de tipo empresario, en
general ellas significarían solo una parte menor del total de actividades a su cargo.
Lo mencionado en c), en cambio, llevaría a incluir en el análisis, de un modo genérico, a los entes
autárquicos, muchos de los cuales no tendrían diferencias fundamentales con algunas empresas públicas. De
hecho, siempre han existido proyectos de transformación de varios de dichos entes en algún tipo de sociedad
pública. Por otra parte, tanto la ley 13653, como sus modificaciones posteriores, autorizaron al Poder
Ejecutivo a efectuar la transformación de «entidades descentralizadas» (autárquicas) que cumplieran
funciones industriales, comerciales o de servicios públicos. Esta autorización fue poco utilizada, sobre todo
en épocas mas recientes, cuando el único ejemplo que de ello puede mencionarse está constituido por la
transformación de Correos y Telégrafos en la Empresa Nacional de Correos y Telégrafos (ENCOTEL), a su
vez transformada luego en ENCOTESA (es decir en una S.A.).
Al comenzar a aplicar los criterios de clasificación de los diversos entes y regímenes legales, con las
limitaciones recién indicadas, se advierte que:
a) existen casos de figuras y regímenes legales teóricamente posibles según los criterios de
clasificación, que no existieron en la realidad argentina.
b) en otros casos posibles, en la realidad argentina era posible encontrar más de un régimen jurídico, lo
cual obliga a establecer subdivisiones, las que se señalarán en cada caso. Sin embargo, algunas
figuras de existencia posible según la legislación positiva vigente, no han sido aplicadas a ninguna de
las empresas públicas existentes, lo cual disminuye en alguna medida la variedad de situaciones
existentes, que de todos modos es grande.
Una sistematización analítica mostraría entonces lo siguiente:
A) Entes de propiedad totalmente estatal:
a) entes regidos totalmente por el derecho público: serían los entes autárquicos; como se dijo, no existe
ningún régimen legal común, pero pueden encontrarse similitudes significativas si se analiza la
mayor parte de los regímenes específicos.
b) entes regidos parcialmente por el derecho público y por el privado, con posible predominancia del
primero: serían las empresas públicas regidas por la ley de empresas del estado (ley 13653,
modificada por las leyes 14380 y 15023).
c) entes regidos básicamente por el derecho privado: se encontraban aquí varios casos:
- sociedades anónimas constituidas según la legislación común, incluida en el Código de Comercio

(casos de la ex SEGBA y de TELAM, y varias provinciales).
25
- sociedades anónimas con mayoría estatal (ley 17318, luego incorporada al Código de Comercio
reformado por la ley 19550). Aunque quizás la intención haya sido de llegar a obtener participación
minoritaria privada, casi todas las sociedades existentes bajo este régimen son de propiedad estatal
exclusiva (casos HIDRONOR, HIPASAM, AFNE, etc.).
- sociedades del estado (ley 20705) (la empresa nacional de televisión a color, CEAMSE, Lotería
Nacional SE).
- empresas públicas con regímenes especiales: Ferrocarriles Argentinos, y (presumiblemente) las

fabricas y establecimientos mineros de la Dirección General de Fabricaciones Militares (pero no la
Dirección misma, que actuaría como en «holding» pero además tiene otras funciones, y que es un
ente que actuaría básicamente dentro del derecho público).
B) Entes de propiedad mayoritariamente estatal:
a) entes totalmente regidas por el derecho público:
- sociedades de economía mixta (decreto-ley 15349/46): una sociedad de economía mixta constituida
como persona de derecho público, según su objeto, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2o. de
la ley citada, se encuadraría en este tipo, pero no existe ningún caso en la realidad
- sociedades anónimas constituidas según el Código de Comercio y sociedades anónimas con mayoría
estatal: podrían ser constituidas como entes de derecho público, sobre la base de que fueran
concesionarias de un servicio público, pero no existen tampoco casos reales; la ex SEGBA sería un
caso de transformación posible a esta situación.
b) entes regidos parcialmente por el derecho público y el privado: no existen casos reales, ni ejemplos
potenciales de transformación a esta situación.
c) entes regidos básicamente por el derecho privado:
- sociedades de economía mixta (decreto-ley 15349/46): cuando han sido constituidas como personas
privadas (caso SOMISA, propietaria mayoritaria: DGFM).
- sociedades anónimas con mayoría estatal, cuando existiera efectivamente una participación
minoritaria privada (caso ex Aceros Especiales S.A.; propietaria mayoritaria: DGFM).
- sociedades anónimas privadas, constituidas según el Código de Comercio (casos de SIAM y otras
tres sociedades, donde el estado ejecutó las garantías por incumplimiento de contrato, según la ley
17318 de rehabilitación de empresas; existió un gran número de casos potenciales, dentro del
régimen de esa misma ley).
C) Entes de propiedad minoritaria estatal.
a) entes regidos totalmente por el derecho público: no existieron casos en la realidad.
b) entes regidos parcialmente por el derecho público y por el derecho privado: no existieron casos en la
realidad.
c) entes regidos básicamente por el derecho privado:
- sociedades de economía mixta, con participación estatal minoritaria (casos ATANOR, donde la
DGFM participaba con el 26.78%, y SAMAE, donde la DGFM participaba con el 27.70%).
- sociedades anónimas constituidas según el Código de Comercio: existen varias situaciones:
26
- participaciones minoritarias de empresas públicas en empresas privadas (AFNE, con el 25% de

M.A.N.F.A.82 , Y.P.F., con el 35% de Carboclor 83 , etc.).
- participaciones del Banco Nacional de Desarrollo en numerosas sociedades que operan en la Bolsa
de Valores; en la mayor parte de los casos el BND no intervenía en la administración de las empre-
sas, pero estaba autorizado para hacerlo (ley 19063); la totalidad de estas participaciones habían sido
vendidas antes de la disolución del BND.
- sociedades en proceso de quiebra administradas por el estado (ley 18832): el estado era propietario
potencial, al menos minoritario, por sus derechos por deudas fiscales y de seguridad social, en cierto
número de sociedades importantes; estas sociedades fueron liquidadas o vendidas por el estado.
2.15 La multiplicidad de los regímenes jurídicos de las empresas públicas
Como se ha venido repitiendo, y como surge con claridad de la sección anterior, existieron simultáneamente
en Argentina un número que cabe considerar excesivo de regímenes legales dentro de los cuales se
desenvolvían los entes que respondían a la definición que hemos adoptado de empresa pública. Esta situación,
como muchas otras que se refieren al sector de empresas públicas, no fue el producto de una decisión
deliberada y orgánica, sino el resultado de decisiones tomadas por diversos gobiernos, para enfrentar diversas
situaciones, dentro de la filosofía general que inspiraba su acción y de los condicionamientos que la realidad
de cada época imponía. La anarquía legal ha contribuido, entre otros aspectos, a la falta de información y de
conocimiento por los no especialistas de la composición y organización del sector de empresas públicas, y
también ha dificultado, sino impedido, que el poder central y los organismos de control externo cumplieran
efectivamente las funciones que son imprescindibles en materia de planificación, supervisión y control de las
actividades del sector en su conjunto, y de la mayoría de las empresas en particular.
Esta situación, por otra parte, no fue siempre el resultado inocente de decisiones casuísticas de los sucesivos
gobiernos. Es comprensible, por ejemplo, que los gobiernos de orientación nacionalista e intervencionista en
materia económica de la posguerra establecieran y utilizaran regímenes jurídicos comprendidos básicamente
dentro del derecho público. Hay que destacar, sin embargo, que ello ocurrió solo después de que esos mismos
gobiernos fracasaron en el intento de constituir empresas mixtas con capitales privados nacionales y
extranjeros. Todos los gobiernos posteriores a 1955 proclamaron su deseo de mejorar la eficiencia y de
disminuir el tamaño del sector público. Se explica así, por ambas razones, la mayor tendencia al uso de
regímenes propios del derecho privado, especialmente de la figura más utilizada para las grandes sociedades,
que es la sociedad anónima.
En realidad, aunque ello nunca se expresó públicamente con la única excepción de SEGBA, seguramente
existió el propósito de «preparar» a las sociedades incluidas en estos nuevos regímenes para su posterior venta
al sector privado, o al menos para convertirlas de hecho en sociedades de propiedad mixta. Esta tendencia se
mantuvo hasta que en 1973 se sancionó la ley de Sociedades del Estado, que si por una parte adopta las
ventajas de flexibilidad del derecho privado y de la sociedad anónima, por otra parte prohíbe la participación
del capital privado en las mismas, aún en condiciones minoritarias. El gobierno militar después de 1976 tomó
el camino inverso: declaró su franca intención de destruir el sector, privatizando o liquidando empresas
públicas. Ejecuto solo en parte su propósito, pero disolvió la CEN y no se ocupó de mejorar la situación legal
ni orgánica del sector.
Más allá de intenciones y políticas diferentes, lo cierto es que el desorden y la multiplicidad de regímenes y
situaciones fue aumentando con el pasar del tiempo. Como consecuencia de ello, y sobre todo de los pobres
resultados financieros y en la casi totalidad de los casos de funcionamiento, y de la falta de información
pública y control del estado sobre las empresas que poseía o administraba, la crítica pública respecto de la
situación legal del sector fue creciendo a lo largo del tiempo. Entre otros aspectos, el debate se centró en la
conveniencia y necesidad de unificar el régimen legal para todo el sector. Como parte de este debate, se
analizó la experiencia comparada, y se prepararon varios proyectos, algunos de los cuales se convirtieron en
leyes, como veremos en la sección siguiente, pero sin que nunca se lograra el propósito de la unificación. El
27
análisis de la experiencia de otros países muestra que la coexistencia de varios regímenes legales no era
patrimonio exclusivo de Argentina, aunque probablemente el número de regímenes legales fuera menor.
Ello ha sido siempre consecuencia, como en Argentina, de la adquisición o de la toma de control por el estado
de sociedades anteriormente privadas, junto a las antiguas nacionalizaciones y, frecuentemente, a la creación
de nuevas empresas públicas. Este tipo de proceso, y la situación consecuente, se han verificado en países
como Inglaterra y Francia, mientras que en Italia el aspecto público del problema ha sido cubierto con la
creación de los «Institutos» de derecho público, que actúan como «“holdings”» de las participaciones públicas
del estado en un gran número de sociedades anónimas de derecho privado. Más aún, hace más de 30 años se
creó un Ministerio de las Participaciones Estatales, que supervisa al IRI, ENI, etc.
En Estados Unidos, cada una de las Public Corporations ha sido creada y funciona sobre la base de una ley
específica. Solo mas recientemente se ha efectuado un estudio analizando la situación del conjunto de esas
Corporations 84 .
Por otra parte, la conveniencia o no de la unificación del régimen legal para las empresas públicas fue
discutido en el VII Congreso Internacional de Derecho Comparado, reunido en Upsala, Suecia, en 1966. La
Comisión respectiva llegó a la conclusión de que no era deseable la uniformación de los regímenes legales, y
que en cambio sería útil una reorganización de las formas de la empresa pública, en relación a las
legislaciones recientes, observando las tradiciones jurídicas de los diferentes países, y teniendo en cuenta la
experiencia de los países, principalmente de los de economía planificada, que ya entonces se consideraba muy
negativa al respecto. 85
2.16 Los proyectos de unificación del régimen legal de las empresas públicas en Argentina
A pesar de que, como se ha visto en la sección anterior, la experiencia comparada y la opinión de los
especialistas no es favorable a la idea de la unificación del régimen legal, periódicamente han aparecido en
Argentina proyectos con este propósito. Quizás la explicación haya que buscarla en el hecho de la persistente
crítica respecto del desorden y del mal funcionamiento del sector, junto a la ignorancia respecto de los
problemas y causas reales de dicho funcionamiento insatisfactorio, producto en parte de la escasa y
distorsionada información pública sobre el tema, llevan a pensar en la «solución mágica» consistente en
sustituir el régimen legal por uno presumiblemente mejor, como si ello fuera suficiente para solucionar todos
los problemas.
Este tipo de «ilusiones ópticas», por otra parte, es propio de muchos expertos en organización, que parecieran
creer que cambiando la organización formal de una institución, y sin atacar otros aspectos, puede mejorarse el
funcionamiento de la misma, lo cual está ampliamente en contraste con la experiencia de numerosas
organizaciones públicas y privadas. Por otra parte, la experiencia es más negativa cuanto mayores y más
impersonales, y por consecuencia, regidas por normas y costumbres burocráticas, son las instituciones de que
se trata.
A continuación mencionaremos brevemente los principales proyectos de unificación de la reforma legal de las
empresas públicas en Argentina:
a) La Fundación Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (CEPES) preparó en 1964 un proyecto
que se basaba en la utilización exclusiva de «la sociedad por acciones, funcionando dentro del Código de
Comercio y a igualdad y paridad de cargas impositivas con la empresa privada». Sostenía que el régimen de
la sociedad anónima «es una forma adecuada para cualquier empresa estatal, y muy superior a cualquier otra
forma conocida» 86 .
b) Horacio Boneo preparó en 1965 para el Ministerio de Defensa (que supervisa a la DGFM y a otras
importantes empresas públicas industriales bajo control militar), un proyecto de orientación básicamente
similar al anterior, pero limitaba su aplicación a empresas en las que el estado fuera propietario de la totalidad
o de la mayoría del capital.
28
Además, este proyecto dedicaba especial atención a la publicidad y al control externo de las empresas
públicas. Se establecía que el Tribunal de Cuentas efectuaría solamente controles formales a posteriori
mediante los procedimientos de auditoría externa y análisis de estados contables y de resultados que son de
utilización común para las auditorías externas de las grandes sociedades, privadas o públicas, según normas
que tienen validez prácticamente internacional.
Al tiempo que eliminaba la intervención del Tribunal de Cuentas en los controles de previos de legitimidad,
que son propios del derecho público, le asignaba responsabilidades precisas de control contable externo, que
en la legislación entonces vigente y en la posterior de este tipo no habían sido explícitamente asignadas a
ningún órgano público, por lo cual implícitamente recaen en la Inspección General de Sociedades, lo cual es
totalmente inadecuado para el caso de empresas públicas.
Además, se asignaba, por primera vez en forma clara, la función de control de gestión de las empresas
públicas a una Sindicatura General de Empresas Públicas; este organismo debía efectuar los controles de
resultados económicos, técnicos, operativos, etc.
En cuanto a la publicidad de los resultados y operaciones de las empresas públicas, el proyecto preveía que las
exigencia en este sentido (publicación anual de memorias, balances, cuadros financieros y de resultados, etc.,
y trimestral de balances provisorios, etc.) no debían ser nunca inferiores en cuanto a contenido y periodicidad
a las exigidas a las sociedades anónimas que operan en la Bolsa de Valores de Buenos Aires; estas exigencias
constituyen un mínimo completamente razonable, en resguardo del interés público. El autor de este trabajo
sugirió varias de las ideas incluidas en el proyecto, en el capítulo dedicado al control, al cual nos hemos
referido recién.
Este proyecto de ley fue difundido públicamente por el Ministerio de Defensa, caso único en este tipo de
proyectos; no tuvo aprobación, pero sirvió, en parte, como antecedente para algunos de los regímenes que se
aprobaron después, basados en la figura de la sociedad anónima 87 .
c) Los estudios que se hicieron para la preparación del proyecto que se adoptó en 1967 como ley 17.318, a la
que se ha hecho referencia más arriba, mostraban también el propósito de llegar a incluir en ese régimen por
lo menos a todas las empresas de las cuales el estado era propietario total o mayoritario. Como se ha visto,
este propósito no se concretó. Por otra parte, la ley 17318 omitió toda consideración a la programación, la
supervisión y el control por la administración central de las empresas comprendidas en la misma. 88
d) En 1968 se preparó otro proyecto en el Ministerio de Economía, que proponía también una Ley de
organización y funcionamiento de las empresas del estado, basada sobre la figura de la sociedad anónima
como régimen jurídico para las empresas mismas, pero incorporaba una Corporación de Empresas del Estado
- antecedente inmediato de la CEN - como organismo encargado de la supervisión, la programación y el
control. 89
e) Finalmente la ley 20.705, de Sociedades del Estado sancionada en 1974, muestra claramente el mismo
propósito, cuando autoriza el Poder Ejecutivo, en su artículo 9 a transformar a este régimen las empresas
comprendidas en varias disposiciones legales vigentes, y aún otros servicios del estado, no organizados bajo
la forma de empresas públicas. Este propósito tampoco se cumplió.
f) El decreto 2194 del 28 de noviembre de 1986, por el que se creo el Comité Interministerial y el Directorio
de Empresas Públicas, a los que se hace referencia mas adelante, en su Art. 5o. inc.. f) estableció entre las
funciones del Comité la de “proponer al Poder Ejecutivo Nacional la reestructuración y modificación del
sistema normativo que regula a las entidades incorporadas, a efectos de contribuir mediante su adecuación a
un mejoramiento de la gestión de las actividades que desarrollan tales entidades”.
Lo anterior parece sugerir el propósito de ir hacia un régimen legal único, no obstante el hecho de que en los
considerandos del decreto se habla de la necesidad de “definir un marco institucional que asegure una
autonomía de actuación acorde con las actividades desarrolladas y la forma jurídica adoptada”, lo cual podría
ser interpretado como contradictorio respecto del aparente propósito mencionado. Cualquiera fuera la
interpretación correcta, como en los otros intentos, en este caso nada concreto sucedió.
29
Además de los comentarios hechos más arriba, cabe poner de manifiesto que ninguno de estos proyectos
incluía a las participaciones minoritarias del estado, adquiridas formalmente o por la vía de participaciones a
través de la compra de acciones por intermedio de la Bolsa de Valores, ni las empresas «privadas» en las
cuales el estado interviene o administra debido a la necesidad de reorganizarlas y rehabilitarlas. Queda claro
entonces, que a raíz de la complejidad de la situación real, aún cuando se haya sostenido el propósito de
unificar el régimen legal, tanto los proyectos como las leyes sancionadas han quedado bien lejos de lograrlo.
La experiencia real argentina, como la de otros países, mostró hasta el cansancio, por otra parte, que no es
posible cambiar la realidad, cambiando solamente las leyes que rigen, entre otros sectores socialmente
relevantes, las empresas públicas; existen muchas otras fuerzas e intereses en juego, que es necesario
considerar. En particular, es necesario tomar en cuenta la gran influencia que sobre el aspecto formal del
funcionamiento de las empresas públicas tiene el esquema de relaciones legal y realmente existente, entre las
empresas mismas, y los organismos de supervisión y control. La experiencia mostró claramente que aún una
sociedad anónima constituida y operando dentro del Código de Comercio, es decir completamente dentro del
derecho privado, comienza a producir actos formales que tienden a adoptar la forma y los procedimientos
propios del derecho público, cuando es sometida a la supervisión de Ministerios y Secretarías, y el control
formal de organismos como el Tribunal de Cuentas.
Es posible mencionar algunos ejemplos de ello. En los presupuestos anuales del estado en la década del 70
comenzó a incluirse bajo la forma de «anexos» una serie de cuadros y explicaciones referidas al «Programa de
Inversión Pública», donde se procuraba mostrar el monto total y la distribución por sectores y entes de la
inversión programada para el conjunto del sector público 90 En dichos cuadros comenzó a incluirse a
sociedades anónimas de derecho común, como SEGBA. Frente a ello se planteaba más de una cuestión. Esos
«anexos», tenían el mismo valor legal que la propia ley de presupuesto? Si se acepta que lo tienen, como
afectan a la sociedad constituida y funcionando según una ley y sus propios estatutos, que nada dicen respecto
de la obligación de regirse por el presupuesto público, al menos en cuanto a las inversiones?
Más allá de las diferentes respuestas posibles a esas preguntas, la experiencia de la realidad argentina muestra
que, en general, no existieron presidentes o miembros de los directorios o consejos de administración que, no
obstante los amplios poderes legales y estatutarios con que contaban, y la falta de control externo formal,
fueran a adoptar decisiones contrarias, al menos abiertamente, a una ley como la de presupuesto.
Otro ejemplo de esta misma tendencia comprensible de los funcionarios de las empresas a utilizar las normas
y procedimientos establecidos por la administración central, antes que innovar o enfrentarse a los mismos, lo
constituyen las empresas del estado, regidas por la ley 13653 y sus modificaciones posteriores. A partir de la
reforma por la ley 14380 de 1954, por ejemplo, las empresas del estado estaban autorizadas a establecer su
propio régimen de contratos dentro del derecho privado; mientras no lo hicieran, seguía rigiendo
supletoriamente el correspondiente a la administración central.
A su vez, una nueva reforma, por ley 15023 no suprimió aquella autorización, pero incluyó una amplia
intervención previa y posterior del Tribunal de Cuentas. Como consecuencia, ninguna empresa del estado
utilizó la autorización legal, y todos siguieron utilizando el complejo mecanismo administrativo vigente en la
administración central. 91 Por otra parte, los Ministerios y Secretarios, basados en sus facultades de tipo
general, tendían a dictar disposiciones y reglamentos que interferían con las actividades de las empresas bajo
su jurisdicción, ignorando los diferentes regímenes jurídicos, sin que las empresas bajo su jurisdicción de
hecho los resistieran. 92 En realidad, ello conduce a otra discusión, que se insinúa mas adelante, sobre la
necesidad y conveniencias de que exista un organismo como la Corporación de Empresas Nacionales, que
estuviera situado entre la administración central y las empresas públicas, y que ejerciera la programación,
supervisión y control con criterios, procedimientos y normas apropiadas a las actividades empresarias, y bien
diferenciadas de las habituales en la administración central y en el Tribunal de Cuentas. En todo caso, una
conclusión parece clara, en esta etapa del análisis: no era posible encarar el problema de la organización y
funcionamiento de las empresas públicas si al mismo tiempo no se encaraba y resolvía de una manera
consistente el problema de la programación, supervisión y control por la administración central y los
organismos de control externo.
Desde ese punto de vista parecía deseable, en consecuencia, que existiera una ley general para el sector de
empresas públicas, la que debería contener dos grandes partes, una dedicada a las empresas públicas mismas,
30
y la otra a establecer las instituciones encargadas y las grandes líneas de los procedimientos para la programa-
ción, la supervisión y el control del conjunto de las empresas públicas por parte del gobierno central y de los
organismos de control externo. Esta parte debería proveer la necesaria flexibilidad y agilidad a nivel de las
empresas, pero debería garantizar al mismo tiempo el que las empresas públicas ejecutaran su parte en el plan
de desarrollo y/o en las políticas económicas y sociales del gobierno, y que existieran supervisión, control e
información pública efectivos. A su vez, la parte dedicada a las empresas públicas podría contener un capítulo
general, aplicable a todas las empresas en las que el estado participara, que podrá basarse, y aún referirse
subsidiariamente al régimen común de las sociedades anónimas, encuadrando el funcionamiento de las
sociedades dentro del derecho privado. Además, debiera incluirse varios capítulos específicos, dedicados a
las modalidades propias de las empresas en los que el estado fuera propietario total en forma definitiva,
propietario mayoritario, o poseyera una participación minoritaria, a las sociedades concesionarias y
responsables de servicios públicos, y a las sociedades puestas bajo control temporario del estado, por
situaciones de crisis o necesidades de reorganización, cuando existiera un interés público o social
comprometido. Sin pretender ser excesivamente detallista, esta ley debería ser lo suficientemente comprensi-
va y amplia como para permitir al estado el uso de todas las alternativas que pudieran resultar convenientes
para la ejecución de la política económica del estado. Se consideraba que sólo un régimen que respondiera a
las características indicadas, podía aspirar a tener un carácter permanente, y a contribuir eficazmente, junto
con otros factores, al buen funcionamiento del sector de empresas públicas. 93 Al respecto, es necesario
reiterar que mas allá de los aspectos formales y jurídicos, existían muchas otras fuerzas e intereses en juego,
que era necesario considerar. En particular, era necesario tomar en cuenta la gran influencia que sobre el
aspecto real del funcionamiento de las empresas públicas tenían el esquema de relaciones legal y realmente
existente, entre las empresas mismas, y las empresas proveedoras y clientes de las mismas, y los sindicatos
que representan a su personal. Con el correr del tiempo, y con el debilitamiento del poder central por su base
política frecuentemente ilegítima y por los problemas económicos y fiscales crecientes, se desarrollo y se
consolido cada vez mas una situación de tipo corporativo en torno a cada empresa pública, que derivo en la
constitución de verdaderos feudos, no controlados por la administración central ni por el parlamento, cuando
existía, con lo cual el perjuicio para el país consistía no ya en los déficit y el mal servicio, sino en que no eran
instrumentos de la política pública ni perseguían el interés general, sino solamente el de los grupos
interesados. En ese contexto, sin una clara voluntad nacional de cambio de las políticas económicas y
sociales, y de los mecanismos para su implementación, que se concretara en un verdadero acuerdo social al
respecto, claro y viable, todo cambio formal en las empresas públicas hubiera sido seguramente ilusorio, y no
hubiera cambiado la suerte final del sector.
3. Las políticas de planificación, supervisión y control de las empresas públicas por el

gobierno central 94
Introducción
De lo expuesto anteriormente en este trabajo se puede concluir, en principio, que las políticas aplicadas por el
gobierno central argentino respecto de varios aspectos relacionados con las empresas públicas han ido
variando con el tiempo, según los cambios en las orientaciones generales de las políticas económicas y
sociales de los diferentes gobiernos - y aún dentro del período de un mismo gobierno - y que, además, dentro
de cada gobierno no ha existido, en general, una política unificada para el conjunto de las empresas públicas,
sino que por el contrario han existido notables diferencias, que a veces podría intentar explicarse analizando
los sectores en que las diversas empresas públicas actúan. Por otra parte, las políticas a las que se hace
referencia casi nunca han sido presentadas y explicadas en términos explícitos, por lo cual solo cabe, en el
análisis retrospectivo, efectuar inferencias a partir de los datos comprobables existentes.
En el capítulo anterior se ha analizado la aparición, evolución y coexistencia de varios regímenes legales para
las empresas públicas. Cabe interpretar que el sentido de esa evolución de los regímenes legales constituye
una expresión de las intenciones del gobierno que las sancionó o modificó, respecto de la organización y
funcionamiento de las empresas públicas y que en ese sentido se las puede considerar como reflejos visibles
de las políticas que cada gobierno se propuso seguir. Como se ha dicho repetidamente, la realidad vista a
posteriori muestra que las diferencias reales entre las políticas seguidas resultaron muy inferiores a las
diferencias entre las intenciones presumibles. 95 En el capítulo anterior, el foco del análisis estuvo centrado en
31
el tipo de institución adoptada por los sucesivos gobiernos para las empresas públicas mismas, y en el tipo de
régimen jurídico que regula las participaciones minoritarias del estado en empresas “privadas”. Se considera
que las mismas reflejan claramente las intenciones de los sucesivos gobiernos respecto del modo de
funcionamiento y del grado de autonomía de las empresas públicas.
En este capítulo, el análisis se centra en el sistema de relaciones entre el poder central - a través de los
organismos encargados de la planificación, la supervisión y el control - y las empresas públicas. Como en el
capítulo anterior, la falta casi permanente de manifestaciones explícitas las políticas de los gobiernos
sucesivos, lleva a que el análisis deba basarse en las instituciones y regímenes legales vigentes o aprobados en
cada período, tomados otra vez como expresión de las intenciones y de las políticas implícitas. Se verá
también que, como reflejo de la situación descrita más arriba, los sistemas de relaciones entre el poder central
y las empresas públicas no solo han variado con el tiempo y los cambios de gobierno, sino que, de hecho, no
ha existido un sistema, sino que han coexistido varios al mismo tiempo, especialmente en los últimos quince o
veinte años. 96
3.1 El sistema de relaciones entre el poder central y las empresas públicas
No es fácil, tanto en el teoría como en la práctica administrativa, establecer una distinción clara entre las
etapas que componen el llamado “cielo administrativo”, concepto que fuera formulado originalmente por
Henry Fayol, 97 y luego reelaborado y refinado por otros autores, en general norteamericanos. 98 En general,
para los propósitos de nuestro análisis, podría adoptarse para dicho ciclo una formulación como la siguiente:
planificación, supervisión, ejecución y control.
En principio, en una situación como la que estamos analizando la responsabilidad por cada una de esas etapas
o funciones está asignada a diferentes organismos: la planificación (incluyendo la programación sectorial y la
regional, si existe, la programación presupuestaria y el análisis de proyectos) a los organismos de
planificación, presupuesto y a veces también de financiamiento; la supervisión, a los organismos de tutela
(Ministerios y Secretarías de Estado sectoriales, instituciones públicas con el carácter de “holdings” generales
o sectoriales); la ejecución, a las empresas públicas mismas; el control a los organismos de control interno de
la administración central, si existen, y a los organismos de control externo, de existencia constitucional o legal
(Cuerpo de Síndicos, Tribunales de Cuentas).
En la teoría y en la práctica administrativa general, desarrollada con referencia al sector privado, básicamente,
las actividades de control se entienden como la verificación, a posteriori de la ejecución, del cumplimiento de
los planes, programas y normas, y la provisión de información a los centros de decisión, orientada a la
corrección de las diferencias y desvíos, si existieran. Aún cuando a la supervisión se la considera como casi
simultánea con la ejecución, el seguir día a día las operaciones de ejecución, siempre se plantea el problema
de la «frontera» entre la supervisión y el control, es decir, de la acción correctiva originada en la información
propia del mecanismo de supervisión vis-a-vis la acción correctiva originada en la información que recoge el
sistema de control. En muchos casos, ambas acciones coinciden en el tiempo, o son de contenido idéntico.
En la práctica se identifica la actividad como de supervisión o de control, más sobre la base del órgano que la
ejecuta, que del contenido o consecuencias de la actividad misma. 99 La doctrina y la práctica públicas
imponen siempre límites, de origen legal, a la actividad de los entes subordinados, y no se admite en principio
la acción de corrección a posteriori solamente; se trata más bien de impedir la posibilidad de la trasgresión de
la ley, o de la autorización legal (caso del presupuesto) antes de que ella pueda haber tenido principio de
ejecución. Por ello se habla de control «previo», «concomitante» y «posterior». Mientras en la práctica
pública las actividades que corresponden a los controles «previo» y «concomitante» están asignadas a los
«organismos de control», en la práctica privada dichas autoridades corresponden, claramente, a los
organismos de supervisión, y como hemos dicho, el control es en principio, siempre «a posteriori».
Cuando se analiza en cambio la situación de las empresas públicas, y sus relaciones con el gobierno central y
los organismos de control, la situación que estamos comentando es siempre fuente de problemas y discusio-
nes. En efecto, la actividad de las empresas públicas se asemeja más, funcionalmente, a las de las empresas
privadas que a la de la administración central. Se exige por ello flexibilidad y rapidez en las decisiones, que
se ven trabadas por los procedimientos de control previo, y muchas veces, aún por los concomitantes. Como
una empresa pública, por otra parte, no puede en principio, actuar con total independencia de los objetivos,
32
políticas y normas del gobierno, el conflicto que estamos analizando se resuelve de diversas maneras, de las
cuales resultan diversos grados y modos de autonomía de las empresas públicas frente a la administración
central y a los organismos de control. En particular, la asignación de responsabilidades por las diferentes
funciones que integran el ciclo administrativo es menos clara y diferenciada que en el ámbito privado e
incluso se verifican duplicaciones y mezclas de funciones. 100
Tomando en consideración las características propias del sector público, a las que mencionamos más arriba,
tomaremos como definición de control, a los efectos del análisis de las relaciones entre el poder central y las
empresas públicas a un concepto mucho más amplio del que correspondería al ámbito privado. Dicho
concepto, entonces, «comprende todas las funciones del poder público tendientes a asegurar la coordinación
de las estrategias de las empresas con las políticas del gobierno central. Para ello es necesario analizar en qué
medida los órganos de supervisión y control del estado le permiten definir y hacer ejecutar una política
coherente para las empresas públicas.» 101 Intentando, sin embargo, encontrar una correspondencia con los
conceptos del «ciclo administrativo» mencionadas más arriba, y dentro de la lógica de funcionamiento del
sector público en el marco de una economía mixta, que era la que aún en grados diversos, predomino durante
todo el período bajo análisis, ello significaría que:
a) debería existir a nivel de la administración central (como existe en todo holding privado) una
planificación por lo menos a mediano plazo, y la programación sectorial correspondiente, que definan
los objetivos y estrategias de la política de desarrollo económico y social del gobierno y asignen
responsabilidades y recursos financieros para la ejecución de los programas y proyectos cuya ejecución
corresponda a las empresas públicas y que establezca las metas cualitativas y cuantitativas que permitan
efectuar el control de gestión.
b) debería existir una programación presupuestaria de corto plazo (anual), que asigne los recursos a
aportar por el Tesoro y establezca las metas cualitativas y cuantitativas correspondientes al período. La
actividad de análisis y preparación presupuestaria debería inc.luir el análisis y la evaluación de los
proyectos de inversión, aplicando criterios de costo-beneficio sociales efectuada de modo de hacer
posible la evaluación ex-post de los mismos.
c) podrían existir instituciones públicas financieras encargadas del financiamiento de proyectos de las
empresas públicas, con fondos originados total o parcialmente en la Tesorería. Cuando existe este tipo
de instituciones, es común que centralicen el aporte financiero de la administración central a las
empresas públicas, y también la función de análisis y evaluación de proyectos.
d) existirían organismos responsables de la supervisión de la ejecución de los programas sectoriales y de

los presupuestos correspondientes, con facultades de supervisión sobre las instituciones del sector
público responsables por la ejecución de los proyectos, incluyendo, posiblemente la de prevenir el
cumplimiento de decisiones que se aparten de lo establecido, y de adoptar medidas correctivas, si es
necesario. Estos organismos podrían ser Ministerios o Secretarías de Estado sectoriales, y/o
instituciones públicas que tuvieran funciones de “holdings” generales o sectoriales.
e) las empresas públicas mismas, dirigidas por administradores generales o consejos de administración,
dotadas de facultades más o menos amplias para desarrollar sus actividades normales y sus planes de
expansión, dentro de las políticas, los proyectos y los medios de financiamiento establecidos por el
gobierno central.
f) organismos encargados del control de gestión, en general a posteriori, responsables de la verificación

del cumplimiento de planes, programas y proyectos, y del logro de los objetivos establecidos, con
facultades para observar decisiones de las empresas públicas y proponer a las mismas empresas y a los
organismos de supervisión, las medidas correctivas que pudieran resultar necesarias.
g) organismos encargados del control externo, legal y contable de los actos de las empresas públicas, con
poderes de veto temporario o definitivo; en general, interviniendo a posteriori, pero teniendo también
facultades para hacerlo en etapas previas a la decisión final, y aún durante la ejecución, en relación con
33
el propósito de verificar el cumplimiento de las normas y los procedimientos establecidos, y las

autorizaciones presupuestarias.102
Los grados y modalidades de la autonomía de las empresas públicas frente al poder central resultarían, en
general, de la existencia o no de dichas funciones y organismos, y de la frecuencia, intensidad y profundidad
de las intervenciones de los organismos del poder central en las decisiones de las empresas públicas, ya sea
antes de la adopción de las mismas, como durante o posteriormente a su ejecución.
3.2 La planificación y la programación
Desde el punto de vista formal, en Argentina han existido organismos responsables de la planificación a largo
y mediano plazo, y de la programación sectorial, entre 1946-1955 y desde 1963 hasta 1976. Dichos
organismos han variado en dimensión y en ubicación orgánica, dependiendo a veces de la Presidencia de la
Nación, y otras del Ministerio de Economía.
En varias oportunidades se han producido documentos de planificación, bajo diversas denominaciones:

Primer Plan Quinquenal (1947-51), Segundo Plan Quinquenal (1952-1957), Plan Nacional de Desarrollo
(1964-68) 103 Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad (1970-74), Plan Trienal (1974-1977). Aún cuando los
dos primeros llegaron a recibir aprobación legal, en general, la programación sectorial fue débil, y no tuvo un
carácter suficientemente operativo, aunque este aspecto fue mejorando progresivamente, sobre todo en los dos
últimos casos. Aún cuando siempre se estableció que eran de cumplimiento obligatorio para el sector público,
casi nunca se establecieron mecanismos para hacer efectiva la obligación de cumplimiento de las políticas
incluidas por parte de las empresas públicas.
De hecho, ninguno de los planes llegó a tener vigencia efectiva, por deficiencias de la administración pública
en el primer caso, y porque los gobiernos que las prepararon fueron desalojados del poder por golpes militares
poco después de aprobados, en los restantes. Además, en el Segundo Plan Quinquenal, y en el Plan Trienal,
las condiciones de la coyuntura económica hicieron imposible su ejecución durante los aproximadamente dos
años en que estuvieron en vigor, en cada caso. 104 De todas maneras, nunca incluyeron una definición
suficientemente explícita del rol de las empresas públicas, ni de los objetivos que se esperara que alcanzaran,
ni de los recursos financieros a asignar para ello. Cuando se las mencionó, fue solo como responsables de la
ejecución de algunos grandes proyectos de inversión, y para mencionar la necesidad de mejorar la eficiencia y
reducir los déficit. 105 Entre 1947 y 1955, el organismo de planificación tenía facultades para dar su
aprobación previa a todo aporte de fondos del Tesoro destinado a inversiones públicas, incluidas las de las
empresas del estado, como así también a los pagos de los contratistas, lo cual le daba un gran poder de
control, y le permitía estar informado del avance de los proyectos. Por otra parte, ello significaba una gran
centralización burocrática, sin que pudiera considerarse que constituía un control sistemático, por la ausencia
de objetivos y programas claros. Entre 1963 y 1966, el Consejo Nacional de Desarrollo, encargado de la
planificación, intervenía de un modo no sistemático, y sin metodologías preestablecidas para la evaluación, en
los procedimientos de aprobación de los proyectos de inversión importantes de las empresas públicas, por lo
cual tampoco puede hablarse de un control de gestión aceptable desde el punto de vista técnico.
De hecho, entonces, la planificación y los organismos responsables de la misma no han constituido en

general, un elemento de importancia en cuanto al grado de autonomía de las empresas públicas argentinas.
3.3 El presupuesto público
La preparación y la gestión del presupuesto y del Tesoro estuvieron siempre a cargo de la Secretaría de
Hacienda. Aún cuando desde 1962 se comenzó un proceso de mejora en las técnicas presupuestarias, nunca
se llegó a implementar verdaderamente durante el período bajo análisis un sistema de presupuesto-programa,
con una asignación clara de objetivos cuantitativos y cualitativos, tiempos y responsabilidades, como lo
requiere la técnica moderna. 106 La ley de empresas del estado (ley 13653) establecía que se incluiría en los
“anexos” al Presupuesto General, “el presupuesto de sueldos y gastos de administración de las empresas del
estado” (artículo 3o.); las empresas podrían realizar los demás gastos, dando cuenta al Poder Ejecutivo a
posteriori, mediante la presentación de una “memoria” anual (artículo 6o.).
34
La ley 14380, que reformó la anterior en 1954, estableció que las empresas públicas debían presentar
anualmente un Plan de Acción a desarrollar en el o los años siguientes; este Plan debía inc.luir el presupuesto
completo de la explotación, en grandes rubros, y los resultados esperados. Debían ser comunicados al
Congreso, después de su aprobación por el Poder Ejecutivo, pero no anexados al Presupuesto General.
La nueva reforma introducida por la ley 15023 mantuvo básicamente ese régimen, pero requirió que la
información fuera más detallada. Autorizó, por otra parte, la aprobación del Plan de Acción, antes o durante
el año al que corresponden (artículo 4o.). Este artículo no hizo sino legalizar una situación que de hecho ya
existía, y que se convirtió en práctica corriente. Como consecuencia, la aprobación de los planes de acción se
efectuaba al final de cada año, y carecía de mayor significación práctica.
De hecho, la intervención de la Secretaría de Hacienda se limitaba, en lo presupuestario, a la inclusión en el

Presupuesto General, de una manera global, de los créditos necesarios para subvenciones por déficit
operativos y aportes de capital para nuevas inversiones. En cuanto al aspecto financiero, autorizaba las
transferencias del Tesoro para ambos propósitos citados, y los avales para los créditos externos e
internacionaless. Eso significa que solo intervenía realmente respecto de las empresas públicas que no se
autofinanciaban o usaban crédito interno. No efectuaba ninguna evaluación sistemática de los proyectos de
inversión de las empresas públicas. 107
3.4 Las instituciones de financiamiento
No existió, después de la disolución del IAPI en 1955, ninguna institución financiera específica para las
empresas públicas como en otros países. 108 Las empresas públicas podían recurrir más o menos libremente
al crédito interno, y con intervención de la Secretaría de Hacienda y autorización del Poder Ejecutivo, al
crédito externo.
Por otra parte el IAPI cumplió solo parcial y temporariamente su rol de organismo financiero, mediante la
importación de equipos para algunas empresas públicas, mientras dispuso de saldos de divisas, hasta 1950.
3.5 Las instituciones encargadas de la supervisión
En la práctica argentina, los Ministerios y Secretarías de Estado sectoriales han tenido casi siempre la
responsabilidad por la supervisión de las empresas públicas del sector correspondiente. 109 Eso se traducía en
su intervención en la designación de Presidentes y miembros de los Consejos de Administración, o de
Administradores Generales, en la designación de representantes del estado en las asambleas de las sociedades
anónimas de propiedad estatal, sociedades anónimas con mayoría estatal y sociedades de estado, en la
autorización de precios y tarifas, en la priorización y aprobación de proyectos de inversión y de las fuentes de
financiamiento necesarias (todo ello mediante procedimientos no sistemáticos), y en la intervención ante
recursos administrativos, especialmente para las empresas del estado (Ley 13653).
En la práctica seguían de cerca las actividades de las empresas públicas de su sector; en algunos casos, esta
tarea constituía su actividad principal. Dados los vacíos legales que existían respecto de la supervisión en
todos los regímenes legales derivados del régimen común de las sociedades anónimas, cumplían dichas
funciones respecto de estas últimas sociedades, por procedimientos no formales, pero no por ello
necesariamente menos efectivas. Los intentos de creación de “holdings” sectoriales (DINIE, ENT, ENDE) o
generales (CEN) tuvieron corta vida, y poca o ninguna vigencia efectiva. La única institución de este tipo que
subsiste por más de 50 años, es la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), que controlaba
unas 20 empresas, directamente o por medio de la propiedad total o mayoritaria de las acciones de las
mismas. Substituía, en gran medida, a las funciones que hubiera cumplido el Ministerio de Defensa, similares
a las de los otros Ministerios y Secretarías de Estado, si ella no hubiera existido y dicho Ministerio hubiera
ejercido realmente el control sobre su sector, cosa que nunca sucedió durante el período en consideración.
Como instituciones «temporarias», existieron Comisiones Interministeriales responsables de la supervisión
del régimen de rehabilitación (Ley 17505) y del de continuación de actividades (Ley 18832). Por su parte, el
Banco Naciónal de Desarrollo nunca ejerció las funciones de supervisión de las sociedades en las que poseía
participaciones accionarias, para lo cual estaba autorizado desde 1971. Sobre la supervisión de las empresas
35
públicas se volverá más adelante, al analizar los factores que condicionan el grado de autonomía de las
empresas públicas.
3.6 El control externo a cargo del Tribunal de Cuentas
Ante el silencio de la Constitución al respecto, el Tribunal de Cuentas fue creado como órgano autónomo del
estado por Ley de 1957. Substituyó parcialmente, y amplió las funciones que cumplía anteriormente la
Contaduría General de la Nación, que dependía de la Secretaría de Hacienda. 110
Sus funciones en relación a las empresas del estado fueron establecidas con precisión en 1959, por la Ley
15023. Según el Artículo 6o. de dicha ley, debía realizar el control de todos los aspectos legales, económicos,
financieros y patrimoniales de las empresas del estado (Ley 13653), por el procedimiento de auditoría
contable, lo cual parecería indicar una intervención a posteriori, solamente. Pero el inciso c) del mismo ar-
tículo, lo autorizaba a «observar todo acto u omisión que contravenga las disposiciones legales,
reglamentarias y estatutarias a que deben ajustarse las empresas del estado.»
Para efectuar el control, el Tribunal designará síndicos permanentes o transitorios (artículo 9o.). Estos
funcionarios podrán observar actos o procedimientos de la empresa ante el Tribunal. Si éste concuerda con el
síndico, lo comunica a la empresa. Si después de 15 días, la empresa no corrigió lo observado, el Tribunal lo
comunica al Poder Ejecutivo, quien puede ratificar el acto observado. Si el Poder Ejecutivo no lo hace, a los
60 días de la comunicación el Tribunal procede a iniciar acciones contra los responsables. Estas acciones son
las mismas que rigen para los funcionarios públicos (artículo 8o.). En la práctica, el síndico intervenía
previamente a toda decisión de tipo económico y financiero. Su intervención suponía, en el mejor de los
casos, demoras, y muchas veces, largas controversias, debido a la orientación y tradición formalistas del
Tribunal, propios de la administración central. Por otra parte, las facultades del Tribunal inspiraban temor a
las autoridades de las empresas, lo que contribuía a demorar las decisiones, y a hacer que tendieran a utilizar
procedimientos administrativos propios de la administración central, para protegerse, como se dijo en el
capítulo anterior. Esa situación condujo a una resistencia creciente a la intervención del Tribunal en las
empresas públicas, por lo cual todos los regímenes legales aprobados a partir de la ley de sociedades
anónimas con mayoría estatal (Ley 17318) en 1967, excluyeron su intervención, sin que se lo hubiera
reemplazado por otro organismo más apropiado, lo cual constituyo una situación muy criticable, como hemos
dicho más arriba. Solamente al crearse la CEN, en 1973, se previó que dicho organismo crearía una
Sindicatura que reemplazaría progresivamente al Tribunal, como se indico mas arriba, y que tendría jurisdic-
ción sobre todas las empresas y paquetes accionarios bajo control de la CEN. A partir de ese momento, y
hasta su disolución, el Tribunal paso a actuar como órgano de control externo de los organismos responsables
del «control externo» de las empresas: la CEN primero, y luego, al disolverse esta, y crearse como organismo
independiente la Sindicatura General de Empresas Públicas, de esta última. En este caso, el Síndico designado
por el Tribunal debía actuar con los deberes y atribuciones asignados a esa función por la ley de sociedades
19550, no por los comunes a la administración pública. 111 Como excepción menor y temporaria, la ley de
disolución de la CEN retrotrajo en 1978 a la jurisdicción del Tribunal los procesos que estaban abiertos ante
el mismo al tiempo de la creación de la CEN, y que habían pasado a jurisdicción de esta última en 1974.
3.7 La Sindicatura General de Empresas Públicas - SIGEP como responsable del control de gestión y del
«control externo»
Entre 1961 y 1966, y desde 1976 hasta el final del período bajo análisis ha existido una Sindicatura General
de Empresas Públicas - SIGEP, y síndicos dependientes de la misma, designados ante las diversas empresas.
La Sindicatura ha dependido la mayor parte del tiempo del Ministerio de Economía, y el resto, de la
Secretaría de Hacienda y durante cortos períodos, de la Presidencia de la Nación a través de alguna de sus
Secretarias. Aún cuando el objetivo de esta institución ha sido el llegar a efectuar un control de gestión
integral, utilizando técnicas modernas, la actuación de los síndicos se ha concentrado prioritariamente en los
aspectos contables, presupuestarios y legales. 112 Solo después de 1976 la Sindicatura comenzó a efectuar
algunos estudios y a publicar regularmente información estadística, pero limitada en su contenido, y en su
alcance, ya que incluía solo a un grupo reducido de grandes empresas públicas tradicionales.
36
Entre 1966 y 1973 la Sindicatura fue disuelta, y los síndicos fueron reemplazados por «representantes» de la
Secretaría de Hacienda, con funciones reducidas al ámbito de intereses de la misma. Al crearse la CEN por la
ley 20588 en 1973, debía asumir también las funciones de la Sindicatura, pero con una caracterización legal
de la mayor importancia. En efecto, dicha ley al crear un holding central «propietario» a nombre del estado de
las empresas y tenencias accionarias bajo su jurisdicción, y consecuentemente responsable por la gestión de
las mismas, debía necesariamente para completar el esquema, como es habitual en estos casos, prever
mecanismos de auditoría y de control de gestión de las empresas, propios del holding. En la práctica en el
sector privado estos mecanismos, sobre todo la auditoría, se complementan necesariamente con auditorías
externas, efectuadas generalmente por los grandes estudios profesionales de carácter internacional, para
asegurar la credibilidad de los dictámenes.
Al crearse la CEN se quería al mismo tiempo lograr una unificación total de los sistemas de planificación,
supervisión y control de las empresas públicas, separándolas netamente de la administración central, y
también excluir completamente a las empresas del control del Tribunal de Cuentas, reputado como excesivo y
formalista, y por ello no compatible con el funcionamiento eficiente de las empresas. Esta discusión acerca
del Tribunal por otra parte, venia desde su creación y continuo hasta su supresión. Consecuentemente la ley
20588 incluyo el propósito de que la Sindicatura de la CEN excluyera progresivamente pero completamente
la intervención del Tribunal de Cuentas en las empresas públicas (Art. 16). Ello llevó a asignar a la
Sindicatura no sólo las funciones normales de control de la gestión de un grupo de empresas por parte del
holding central, sino también cierto control de legalidad de los actos de las empresas públicas, que
normalmente sería ajeno a sus funciones.
Lo indicado nunca llegó a efectivizarse completamente antes de la disolución de la CEN por el gobierno
militar en 1978, por la ley 20800, pero de todos modos marco el comienzo de la finalización de la jurisdicción
del Tribunal sobre las empresas de propiedad del estado, y el comienzo de la caracterización de la Sindicatura
como órgano de control externo, y no solo de gestión, de las empresas. Por otra parte, la creación por ley de
nuevas formas societarias a favor del estado, como las sociedades anónimas con mayoría estatal, y luego las
sociedades del estado, apuntaba en la misma dirección, de exclusión del tribunal, y de control por la
Auditoría.
Cuando el gobierno militar disolvió la CEN por ley 20800, creo nuevamente la SIGEP el mismo día, por la
ley 20801, en jurisdicción del Ministerio de Economía. Esta última ley en su artículo 3 estableció
frontalmente que «...tendrá por objeto: a) ejercer el control externo de las empresas comprendidas...» en el
régimen de la ley. El Art. 4 estableció que «... ejercerá el control externo a través de las siguientes funciones:
a) control de legalidad...; b) control de auditoría...; c) control de gestión...» Además, el Art. 3 inc. b) también
le asignaba: «Centralizar, homogeneizar y ponderar la información referente a las empresas... en función de
los requerimientos de las distintas áreas del Ministerio de Economía y otros organismos...»
El 10 de setiembre de 1982 el gobierno militar de turno por ley 22639 modifico la mayoría de los artículos de
la ley 21801, dándoles mayor precisión en su redacción y también un carácter legalmente mas fuerte a las
observaciones y procedimientos establecidos, pero sin alterar ni la jurisdicción ni el espíritu básico de la
SIGEP.
El Art. 1o. de la ley modificada estableció que las relaciones de la SIGEP con el PEN serían por intermedio
de la Secretaria de Planificación de la Presidencia de la Nación. El Dto. 2452/87 Art.4o. estableció como
conducto a la Secretaria de Control de Empresas Públicas, también de la Presidencia, a la que debía prestar
apoyo en sus funciones; el Art. 5o. estableció que el Secretario mencionado ejercería también la Presidencia
del Directorio de la SIGEP. El Dto. 2399/86, que disolvió dicha Secretaria, en su Art. 2o. estableció como
conducto a la Secretaria Legal y Técnica, siempre de la Presidencia; por el Art. 3o. el Presidente de la SIGEP
conservaba el rango y la jerarquía de Secretario de Estado. El Art. 3o. reformado por la ley 22639 le agrego
como objetos asesorar al PEN sobre actos de las empresas sujetas a su control que requirieran la aprobación
del mismo, y proyectar y someter a consideración del PEN las normas reglamentarias de contabilidad y
control interno de las empresas, y a los Ministerios o Secretarias que correspondiera, las modificación de
normas regulatorias que resultaran inconvenientes. El Art. 4o. inc.. a) faculta a la SIGEP a efectuar en el
control de legalidad observaciones a los actos que violen disposiciones legales o de las asambleas. El inc.. b)
le encomienda efectuar la auditoría necesaria como para poder emitir dictámenes y certificar los balances de
37
las empresas, función a cargo del Síndico General Delegado Contador Público. El inc.. c) detalla las funciones
de control de gestión:
- evaluar el cumplimiento de los planes de acción y presupuestos y señalar los desvíos;
- evaluar en forma sistemática la situación comercial, operativa, económica y financiera de las empresas;
- dictaminar sobre la eficiencia de la gestión en relación a los objetivos establecidos;
- formular las observaciones que resulten de la omisión o el incumplimiento de las normas u objetivos,
según los criterios y procedimientos que establece con mucho detalle en los Art. 12 y 13 de la ley,
aplicables también a la auditoría legal y contable.
La dirección y administración de la SIGEP estaban a cargo de seis Directores, tres de ellos designados por el
PEN, uno de ellos como Presidente, mientras que los otros tres eran ex oficio el Secretario de Hacienda y un
Subsecretario de Planeamiento de la Presidencia y otro del MOSP, o quienes hicieran sus veces. 113
El Directorio debía designar tres Síndicos generales Delegados, uno abogado, otro contador, y el otro de una
profesión técnica que requiriera como mínimo 5 años de estudios universitarios. Debían tener por lo menos 35
años de edad y diez de profesión; durarían 6 años en el cargo, mientras dure su buena conducta y capacidad
114 .
La SIGEP designaría comisiones fiscalizadoras o propondría su designación a quienes representaran al
estado en las asambleas, según la forma jurídica de la empresa controlada; debían ser abogados o contadores
públicos y/o profesionales técnicos de carreras de cinco años de duración. Tendrían las atribuciones dadas por
la ley de sociedades 19550, actuando según las instrucciones de la SIGEP, y poniendo en conocimiento de la
misma las violaciones a todas las normas o decisiones de asambleas que correspondiera. 115 La Sindicatura
podría además disponer auditorías extraordinarias, periódicas o no, y convenir con las empresas otros
sistemas de control que cumplieran adecuadamente los objetivos establecidos en la ley. La ley definía de
manera bastante amplia las empresas y entes que independientemente de su forma jurídica debían o podían ser
controlados por la misma; el segundo caso correspondía a haciendas para estatales según la definición del Art.
138 de la Ley de Contabilidad, cuando se tratara de haciendas productivas del estado nacional y el PEN así lo
dispusiera. 116
Las leyes mencionadas excluían del control de la SIGEP a las empresas del área de defensa. Posteriormente,
ya durante el gobierno del Dr. Alfonsín esta exclusión fue anulada. Consecuentemente un listado de empresas
bajo su control, actualizado por la SIGEN a agosto de 1987, incluye a 46 empresas y sociedades de todo tipo,
de propiedad total o mayoritaria del estado nacional, por estar encuadradas dentro de la definición del Art. 5
de la ley 21801 modificada por la ley 22639. Entre ellas se incluye a la DGFM y a varias de las empresas de
su grupo. Además, se incluye a otras cuatro empresas no comprendidas en dichas disposiciones: Atanor SEM,
Petroquímica Río Tercero SA, Sidinox SA, y Rivadavia Televisión SACI (por el Art. 6 del dto. 1539/83) 117
La SIGEP continuó funcionando en el marco de la ley 22639 hasta el final del periodo bajo análisis, con
adiciones o modificaciones menores orientadas a asignarle controles específicos, en general incluidos en las
leyes de presupuesto o de personal público. También existieron algunos cambios en el conducto de la relación
con el PEN, que no alteraron mayormente su funcionamiento.
Creada originariamente, como se dijo en 1961, y con la interrupción desde 1966 a 1973, la SIGEP vino a
constituirse durante un largo período, cerca de treinta años, la mitad final del período analizado en este
trabajo, en el que se verificaron muchas turbulencias institucionales, políticas, económicas y financieras, en la
institución mas estable y quizá consistente, relacionada con el sector de empresas públicas, llegando a
recopilar y producir información de volumen y calidad aceptable. Lamentablemente, ello no quiere decir que
de su presencia y acción derivara una mejora sustancial del sector de empresas, la que realmente nunca tuvo
lugar en medida ni cercana a lo que hubiera sido necesario, debido a la falta de decisión y de criterios
objetivos en los sucesivos gobiernos, tanto como a los avatares de la situación económica y fiscal del país,
que llevaron a utilizar permanentemente a las empresas públicas como elemento de ajuste y de ejecución de
políticas que podrían quizá justificarse en si mismas en cuanto políticas generales de orden económico,
financiero o social, pero que decididamente eran casi siempre incompatibles con el funcionamiento eficaz,
38
eficiente y con la calidad requerida de las empresas. Como dato acaso anecdótico, cabe mencionar que en un
informe de un organismo internacional de empresas públicas durante el gobierno militar se indica que puede
afirmarse que durante el período no funciono ningún mecanismo efectivo de Control de Gestión para el
conjunto de las empresas públicas. 118
3.8 La autonomía real de las empresas públicas y los factores que la condicionan
En el capítulo anterior se analizo los diferentes regímenes legales, que determinan el marco de derecho
público o privado en que actúan las diferentes empresas públicas. En las secciones anteriores de este capítulo
se ha descrito rápidamente los principales órganos y procedimientos mediante los cuales el poder central
pensaba controlar—en el sentido amplio que se ha indicado—al conjunto de las empresas públicas, entendido
de acuerdo a la definición que incluimos más arriba. De lo dicho puede concluirse que las instituciones con
mas influencia real sobre las empresas públicas eran el organismo de supervisión que correspondiera, el
Tribunal de Cuentas, y en ciertos períodos, la Secretaría de Hacienda a través de los «representantes». Los
demás eran de importancia secundaria y aún nula, en varios casos importantes.
Es posible constatar que existían en la realidad diferentes grados de autonomía de las empresas públicas frente
al poder central. Los factores institucionales a los que nos hemos referido no permiten explicar completa-
mente dicha situación, por lo cual parece necesario analizar la influencia de otros factores de tipo institucional
o económico y las influencias recíprocas entre todos esos factores, antes de intentar, en la sección siguiente,
una clasificación sumaria de dichos grados de autonomía. 119
a) La posición competitiva de las empresas en sus respectivos mercados: en la realidad argentina

existían pocos casos de empresas públicas en un sentido legal y tradicional que operaran en un marco
verdaderamente competitivo. Podría citarse por ejemplo: Aerolíneas Argentinas, para el transporte
internacional solamente, ya que tenía prácticamente el monopolio interior. La mayor parte de las empresas
industriales (acero, petroquímica) estaban, por razones de dimensión de los mercados, en posición
monopólica, o casi, y se beneficiaban de protecciones aduaneras, excepto después de 1978. Otras empresas
industriales (astilleros navales) o de servicios (líneas marítimas) se beneficiaban de políticas de compras o de
contratos, y de legislación de protección a su favor. Los bancos públicos están en concurrencia con los
privados, pero se benefician de su gran dimensión relativa y de la garantía del estado. Las empresas en
rehabilitación (Ley 17527) o en régimen de continuación de actividades (Ley 18832) estaban en posiciones
débiles o críticas, por lo cual muchas veces operaban marginalmente en sus mercados, aún cuando varias de
ellas eran de dimensión relativa considerable. Solamente la mayoría de las empresas en las que el BND y la
CNAS tenían «paquetes de control», y en las que el estado nunca intervino, de hecho, en la administración,
podrían considerarse en posición verdaderamente competitiva, lo cual explicaría, en parte, la no intervención
estatal, que significaba la total libertad para que las empresas decidan sus estrategias operativas y de
inversión. 120
b) La “performance” de las empresas públicas ha sido un argumento utilizado más bien en referencia al
conjunto o a un grupo de empresas, que a empresas en particular, con dos excepciones notables. Las
sucesivas intervenciones a la CAP y a la empresa de ferrocarriles y aún la puesta bajo control militar de esta
última fueron explicadas por la necesidad de encarar profundas reorganizaciones, frente a los grandes déficit
financieros de ambas empresas, y a su incidencia sobre la economía del país y las finanzas públicas. En el
caso de las empresas privadas que llegaron a la quiebra, o al borde de ella (Ley 18832) y de las cuatro
empresas en rehabilitación (Ley 17505) que se encontraban en situación crítica, el estado asumió la adminis-
tración como único medio de hacer posible que continuaran funcionando. En el resto de las empresas en
rehabilitación, la intervención del estado se mantuvo más como una amenaza potencial que como una
intención real.
Por otra parte, las reformas a la Ley 13653 (Leyes 14380 y 15023) fueron fundamentadas en la necesidad de
supervisar y controlar más estrechamente (es decir, restringir su autonomía) a las empresas públicas, como
modo de reducir o eliminar sus déficit supuestos o reales, a los que se consideraba como resultado de una
pobre “performance”. Mientras la Ley 13653 exigía a las empresas presentar al gobierno central un
presupuesto anual de gastos en personal y gastos de administración, solamente a partir de la Ley 14380, se
exigió un “plan de acción” anual, que debía contener, si bien de manera no detallada, todas las actividades,
39
ingresos y gastos previstos por la empresa. La Ley 15023 estableció síndicos dependientes de la Secretaría de
Hacienda, con poder de veto respecto de las decisiones que se apartaran del plan de acción o que afectaran la
contribución del Tesoro.
Posteriormente, sin embargo, se cambió de rumbo, ya que a partir de la sanción de la ley de sociedades
anónimas con mayoría estatal (Ley 17.318) se pretendió mejorar la «performance» por la vía del gran
aumento de la autonomía respecto de la supervisión de los «planes de acción» por la administración central,
que no se asignó formalmente a ningún organismo, de la supresión de los síndicos, y de la eliminación de la
intervención de los organismos de control. Posteriormente, la Ley de Sociedades del Estado (Ley 20705)
mantenía esa orientación, si bien la ley de creación de la Corporación de Empresas Nacionales (Ley 20705)
procuraba restablecer el equilibrio, mediante un nuevo sistema de supervisión y control.
Como hemos visto, el estado nunca consideró, de hecho, necesario intervenir en la administración de las
participaciones accionarias del BND y la CNAS, cualquiera fuera la «performance» de las empresas.
c) El conflicto real o potencial entre la política económica del gobierno y la estrategia empresaria:
En la experiencia argentina, este conflicto, que existe al menos en principio, en numerosas ocasiones, solo ha
sido planteado en forma expresa, pero no pública, en relación a la expansión de la planta de acero de
SOMISA. Esta empresa, bajo jurisdicción militar vía la DGFM, procuró siempre autofinanciar su expansión
y llevarla hasta cubrir toda la demanda Nacional de aceros comunes. Para ello solicitó, y obtuvo en la mayor
parte de los casos, protecciones aduaneras, exenciones impositivas, y fijó precios relativamente altos, además
de adquirir instalaciones que no permitían el uso de carbón Nacional. Esta estrategia de la empresa estaba en
conflicto permanente con el propósito de aumentar el nivel de eficiencia, en términos internacionales, de las
industrias consumidoras de acero, y de tiempo en tiempo, con las políticas anti-inflacionarias y los controles
de precios. Debido al control militar, y a la política de autarquía en el sector de industrias básicas, en general
prevaleció el punto de vista de la empresa, que era una de las mayores del país, y que de hecho, tenía una
autonomía casi total. Otros conflictos de este tipo, aunque de significación menor, se presentaron en las
industrias petroquímicas y del papel.
d) La posición de los dirigentes de las empresas en relación a los órganos de supervisión y de

administración de las empresas públicas explicaría, en principio, la existencia de diferentes grados de
autonomía percibida o «subjetiva», por ejemplo, entre una empresa regida por la Ley de Empresas del Estado
(Ley 13653) y otra regida por la Ley de Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal o por la Ley de
Sociedades del Estado, que no establecían responsabilidades de supervisión, y excluían la intervención del
Tribunal de Cuentas. De hecho, en cuanto a la supervisión, como en el último caso se utilizaba procedi-
mientos más o menos «informales», la diferencia de autonomía real era menor que la legal, a igualdad de
otros factores (sector en que actuaban, etc.). Los procedimientos más o menos informales han sido aplicados
para las empresas administradas por el estado, por la Ley 17318 y la Ley 18832, aunque en este último caso
existía una Comisión responsable de la supervisión, y en cierta medida, del control. Solo las empresas bajo
control militar directo (DGFM, AFNE, etc.) o indirecto (SOMISA, etc) han sido permanentemente
«protegidas» de la intervención del gobierno central, sobre todo, pero no solo durante los gobiernos militares,
por el carácter de «industrias de defensa», y la jurisdicción militar.
La intervención del Tribunal de Cuentas, como órgano de control, en cambio, era estrictamente formal: existía
en el régimen de las empresas del estado (Ley 13653), y no existía en los demás casos. Debido al carácter
detallado y formalista del control, la existencia o no de la intervención del Tribunal de Cuentas puede explicar
en mayor medida que las diferencias en cuanto a la supervisión, la diferente percepción de la autonomía con
que contaban los dirigentes de las empresas públicas. La intervención del Tribunal era siempre considerada
una traba a superar en las intervenciones a priori, y una especie de peligro potencial, en las intervenciones a
posteriori.
Entre los factores de tipo no formal, cabría considerar también a las de tipo político. Durante los gobiernos
civiles era frecuente que las presidencias de las empresas públicas fueran asignadas a personalidades políticas,
en base a consideraciones similares a las que se aplican para los Ministerios y Secretarías de Estado. Dentro
de ese criterio, ha sucedido por ejemplo, que se considerara con razón que la presidencia de YPF, o de alguno
40
de los bancos públicos constituía una posición con mayor poder real que la mayor parte de los Ministerios.
La designación a su frente de personalidades políticas de gran peso, hacia que frecuentemente, en esos casos,
tuvieran más poder político que el Ministerio o Secretaría de Estado encargado de la supervisión. Este
problema se complicaba más aún cuando las personas a cargo pertenecían a distintos partidos políticos o a
distintas fracciones de un mismo partido.
e) La heterogeneidad de los sistemas de supervisión puede explicar también, parcialmente, los

diferentes grados de autonomía de las empresas públicas.
Como hemos dicho en el punto anterior, la supervisión de las empresas del estado (Ley 13653), sociedades
anónimas con mayoría estatal (Ley 17318) y sociedades del estado (Ley 20705) estaba asignada formal o
informalmente a los Ministerios o Secretarías de Estado con jurisdicción sobre el sector correspondiente, en
cuanto a los aspectos técnicos y funcionales, y a la Secretaría de Hacienda, en cuanto a los aspectos
financieros, especialmente los relacionados con aportes reales o potenciales del Tesoro. Como hemos dicho,
la supervisión técnica se ejerce por medio de procedimientos formales o informales, según las empresas.
Existieron Comisiones Interministeriales para los regímenes de las leyes de rehabilitación (Ley 17505) y de
continuación de actividades (Ley 18832). En el caso de las participaciones accionarias, el BND estaba
autorizado a intervenir, pero prácticamente nunca lo ha hecho.
Por otra parte, desde 1966 en adelante, los directorios o consejos de administración de las empresas del estado
(Ley 13653) fueron substituidos por administradores generales designados por el Poder Ejecutivo. En todos
los demás regímenes legales, derivados del régimen común de las sociedades anónimas, continuaron
existiendo directorios o consejos de administración. Parece claro que en el primer caso, la autoridad del
administrador general era mayor que la de un presidente del directorio o consejo de administración en los
otros casos, donde debía compartir las decisiones importantes con los restantes miembros del consejo, que
representaban a distintos ministerios, o con personalidades políticas con peso propio. Puede considerarse,
entonces, que esa situación compensaría, hasta cierto punto, la menor autonomía que resulta de la existencia
de sistemas formales de supervisión. Esto se vería reforzado por el gran tamaño y el consecuente gran peso
económico y financiero de la mayor parte de las empresas del estado (Ley 13653).
Han existido varios intentos de creación y funcionamiento de instituciones que debían estar ubicadas en un
nivel intermedio, y actuar como “holdings” sea sectoriales (Empresas Nacionales de Energía - ENDE;
Empresa Nacional de Transportes - ENT; Dirección Nacional de Industrias del Estado - DINIE; Instituto
Mixto de Inversiones Mobiliarias - IMIM) sea generales (Corporación de Empresas Nacionales -CEN).
Todos ellos tuvieron corta vida, y no llegaron a cumplir íntegramente las funciones asignadas, que implicaban
sistemas de supervisión menos burocráticos, por una parte, y por otra una mejor representación de los
diversos sectores de la administración central interesados, en los Consejos de Administración de dichos entes.
Los ministerios sectoriales se han opuesto tradicionalmente tanto a la existencia de “holdings” intermedios,
cuanto a la ingerencia de los demás ministerios en su sector. El único ente de este tipo que ha funcionado
ininterrumpida y efectivamente como holding, desde su creación en 1941 hasta el final del período, es la
Dirección General de Fabricaciones Militares, que controlaba directa o indirectamente unas 20 empresas
públicas, algunas de gran importancia; como hemos visto esta situación, junto al carácter de «industrias de
defensa» y a la jurisdicción militar, reforzaba el grado de autonomía relativamente amplio con que contaban
las empresas correspondientes. Por otra parte, se puede apreciar una continuidad mucho mayor en las
políticas y programas de la DGFM y de sus empresas, que la que existió en los demás sectores, que sufrieron
las consecuencias de los frecuentes cambios de gobiernos, políticas y dirigentes, tanto a nivel de los órganos
de supervisión como de las empresas mismas. Todos esos cambios se traducían, a su vez, en cambios en los
criterios de referencia para medir y comparar la «performance» de las empresas públicas, lo cual no ocurría en
la jurisdicción de la DGFM, a la cual, tradicionalmente, se han aplicado en menor medida que a otras
empresas públicas los sistemas de supervisión y control vigentes.
Hasta cierto punto, las Comisiones Interministeriales de las leyes de rehabilitación, y de continuación de
actividades podrían considerarse como “holdings” no sectoriales. La primera, sin embargo, tenía funciones
básicamente de vigilancia, y de control del cumplimiento de los pagos previstos en los contratos de
rehabilitación de cada empresa; consecuentemente, no realizaba una verdadera supervisión. La segunda
recibió como vago mandato, el de «actuar como organismo de coordinación y enlace entre el Poder Ejecutivo
41
y los administradores y liquidadores de las empresas, especialmente en lo relativo al control de los actos y a la
gestión de los mismos...» (Decreto 8590/72, Art.5o.). La situación crítica de estas empresas llevó a que solo
se tomaron medidas de emergencia, sin ninguna política ni programas propiamente dichos, lo cual fue
conduciendo a la liquidación de las empresas, progresivamente.
A partir de la creación del Tribunal de Cuentas, en 1957, con autonomía legal (no constitucional) respecto de
la administración central, la Secretaría de Hacienda procuró retomar la intervención en los aspectos
financieros, especialmente, de las empresas públicas, que había perdido con la transferencia al Tribunal de
ciertas funciones que antiguamente estaban a cargo de la Contaduría General de la Nación, según la Ley
14380, Art. 7o. La Contaduría dependía de esa Secretaría.
Al sancionarse la Ley 15023, en 1959, el Art. 3o. estableció junto a la supervisión técnica y funcional a cargo
de los Ministerios y Secretarías de Estado del sector correspondiente, la intervención de la Secretaría de
Hacienda en los aspectos financieros y económicos, mediante la designación de síndicos con poder de veto en
dichos aspectos, como hemos mencionado más arriba. Posteriormente, la extensión de las facultades de los
síndicos ha sido aumentada y disminuida en varias oportunidades. En 1961 se creó una Sindicatura General,
responsable de la coordinación y supervisión de los síndicos de las empresas públicas, primero dependiendo
del Ministerio de Economía, y luego de la Secretaría de Hacienda. En 1966 fue disuelta y se transformó a los
síndicos en «representantes» de la Secretaría de Hacienda ante las empresas públicas. Si bien el cambio en la
denominación puede explicarse porque al mismo tiempo se eliminaron «temporariamente» los Directorios o
Consejos de Administración de las empresas del estado y se los sustituyó por un Administrador General,
como hemos mencionado anteriormente, en realidad se verificó una importante disminución de las facultades
de supervisión de los «representantes». Esta situación subsistió, en teoría hasta 1973, cuando se creó la
Corporación de Empresas Nacionales, que debía centralizar todos los aspectos de la supervisión. Dado que la
CEN nunca alcanzó a cumplir sus funciones, la situación se prolongó, de hecho, hasta 1976, cuando se
disolvió la CEN, y se creó nuevamente la Sindicatura General, en dependencia del Ministerio de Economía.
En general, mientras existió una Sindicatura, y sobre todo cuando funcionó en dependencias del Ministerio de
Economía, sus funciones tuvieron un alcance más amplio, comprendiendo los aspectos económicos, y no solo
los financieros, y tuvieron una orientación mayor hacia el control de gestión integral, y no solo hacia el
control formal y financiero.
f) La situación de coyuntura económica ha conducido también en varias oportunidades a imponer

restricciones «temporarias» a la autonomía de las empresas públicas. 121 La necesidad de disminuir el déficit
fiscal ha llevado a limitar, por ejemplo, la contratación de personal y la adquisición de bienes y servicios no
indispensables para la explotación (automóviles, muebles, oficinas, etc.), a imponer aumentos de tarifas no
convenientes desde el punto de vista de la estrategia empresaria, o a postergar proyectos de expansión, para
limitar los aportes del Tesoro. También ha llevado a congelar precios y tarifas, en otras ocasiones, como parte
de la política anti-inflacionaria. En general, estas disposiciones tenían corta vida, y eran suprimidas o
ignoradas por las empresas, debido a que originaban mas trastornos en su funcionamiento que beneficios de
orden general, sobre todo cuando la política económica general no tenía éxito, en particular frente al problema
de la inflación, debido a factores ajenos a la “performance” de las empresas públicas.
g) El carácter binacional de algunas empresas públicas, o los contratos para el financiamiento

internacional de grandes proyectos en otras empresas públicas, han conducido a que las empresas
correspondientes adquirieran una mayor autonomía, que les ha permitido ser exceptuadas del cumplimiento
de normas generales del tipo mencionado en el punto anterior. En efecto, el país tiene una larga tradición de
cumplimiento de sus compromisos internacionales, que comprenden, en el caso del financiamiento de grandes
proyectos por organismos internacionales, el cumplimiento de plazos estrictos, lo cual ha llevado a dar
prioridad a los aportes del Tesoro necesarios para cubrir la parte Nacional del financiamiento de esos proyec-
tos.
h) El carácter en principio “temporario” de la intervención del estado en la administración de las

empresas dentro del régimen de continuación de actividades (Ley 18832), de los contratos de rehabilitación
(Ley 17505), o de las participaciones accionarias del BND y la CNAS, han sido citados frecuentemente como
justificativos de la insuficiente o mala supervisión de las sociedades comprendidas en esas situaciones por
parte de los organismos correspondientes, con la consecuente gran autonomía de dichas sociedades. Sin
42
embargo, la experiencia demostró que en los hechos, el carácter “temporario” se convertía en permanente, lo
cual hacía insostenible la justificación dada, y hacía posible un uso por lo menos discutible de los fondos
públicos. Ello llevó, en 1971 a la reforma de la carta orgánica del BND, para darle facultades de intervención
en la administración, y luego, en 1973, al crearse la CEN, la ley de creación le otorgó amplias facultades de
supervisión sobre todas las sociedades mencionadas. Como hemos visto más arriba, en ninguna de dichas
oportunidades el propósito de concretar una supervisión efectiva, se tradujo en hechos.
3.9 Los grados de autonomía de las empresas públicas en relación al gobierno central
De hecho, como hemos dicho, en Argentina como en otros países, existieron diversos grados de autonomía de
las empresas de las cuales el estado era propietario o participaba en su propiedad respecto del gobierno central
y de los organismos de control externo. 122
Como en los demás aspectos que hemos analizado, esta situación era más el producto de decisiones
cambiantes tomadas a lo largo del tiempo por sucesivos gobiernos que la expresión de una política coherente,
que a partir de una visión global del sector de empresas públicas, y de su rol en el interior del sector público y
del conjunto de la economía, estableciera la situación institucional de las empresas públicas tomando en
consideración las diferentes circunstancias que pueden condicionar la autonomía de las empresas públicas, y
hacer necesaria la existencia de esos diversos grados de autonomía.
El análisis de los diversos factores que hemos efectuado, lleva a la conclusión, por otra parte, de que no es
posible identificar un solo factor que permita explicar el grado de autonomía de una empresa pública dada, en
una época determinada, sino que es necesario identificar un conjunto de factores que, combinados, llevan a
clasificar a una empresa pública, aproximadamente, dentro de uno de los cuatro niveles de autonomía a los
que nos referimos más adelante. Es necesario hacer notar que dentro de ese conjunto de factores, frecuente-
mente los factores subjetivos e informales tienen tanto o más peso que los de tipo objetivo y formal. En
principio parece posible distinguir dentro de la experiencia argentina, como un propósito puramente
ilustrativo, cuatro niveles de autonomía: 123
a) Empresas con un grado débil de autonomía: en realidad actuaban como entes autárquicos, en los
cuales se había delegado facultades relativamente amplias en número, pero poco significativos desde el punto
de vista de la importancia de las decisiones que podían adoptarse o que de hecho se adoptaban a nivel de la
empresa. En general esta situación se encontraba en algunos servicios públicos de crecimiento lento, que
estaban a cargo originalmente de servicios de la administración central, y que fueron luego descentralizados y
transformados en empresas públicas y que conservaban por ello, en gran parte, tradiciones administrativas
propias de la administración central. Lo mismo sucedía respecto de la persistencia de las modalidades de
supervisión y control por parte de los organismos responsables al nivel de la administración central y órganos
de control externo. Ejemplos de esta situación podrían ser las empresas públicas Obras Sanitarias de la
Nación (luego descentralizada hacia las provincias y finalmente privatizada) y la Empresa Nacional de
Correos y Telégrafos (ENCOTEL), luego transformada en ENCOTESA, pendiente de privatización. Estas
empresas estaban regidas en general por la Ley de Empresas del Estado (Ley 13653).
b) Empresas con un grado medio de autonomía: en esta situación se encontraba, en general, el resto de
las empresas de servicios públicos, que eran originariamente empresas privadas de propiedad extranjera,
concesionarias de los servicios públicos respectivos, por lo cual conservaban una mayor tradición empresaria
que en el caso anterior. En principio, la expansión de sus servicios debería realizarse a altas tasas, para cubrir
grandes demandas insatisfechas, no siendo posible, en general, financiar esa expansión con los excedentes de
explotación solamente, por lo cual dependían de la Tesorería y aún muchas veces del crédito externo, cuya
utilización estaba regulada por las autoridades centrales. Por otra parte, la gran incidencia económica y social
de sus tarifas hacia que estas fueran vigiladas estrechamente y establecidas por el gobierno central, muchas
veces, más en función de las necesidades de las políticas anti-inflacionarias y de ingresos, que sobre la base
de la necesidad de cubrir los costos de la explotación y además, de expandir los servicios. La autonomía de
las empresas era mayor en cuanto al tipo de servicios a prestar, por ejemplo. Ejemplos de esta situación
serían las empresas públicas de teléfonos (ENTEL) y energía eléctrica (SEGBA, Agua y Energía Eléctrica,
etc.). En esta situación existían empresas organizadas según la ley de empresas del estado, sociedades
anónimas según el Código de Comercio y sociedades anónimas con mayoría estatal.
43
c) Empresas con un alto grado de autonomía: actuaban en general en los sectores industrial y minero,
donde tenían una participación importante en los sectores y subsectores correspondientes, pero no una
posición monopólica. En general sus políticas de precios eran mucho más independientes de las decisiones
del gobierno central, y poseían mayor capacidad de autofinanciar su expansión. Sin embargo, cuando la
incidencia de sus precios en el conjunto de la economía era muy importante y generalizada, como en el caso
de los productos de petróleo, o cuando debían recurrir al crédito externo, la intervención del gobierno central
en las decisiones era obligatoria, pero tomaba en cuenta las necesidades de financiar la expansión sobre la
base de ingresos propios de las empresas; la autonomía de las empresas se veía parcialmente resentida,
aunque su gran dimensión y capacidad económica y financiera les daba un gran poder de negociación, y una
gran autonomía de hecho, frente al poder central. En esta situación se encontraban empresas regidas por la
Ley de Empresas del Estado, sociedades anónimas según el Código de Comercio, sociedades anónimas con
mayoría estatal, y empresas administradas por el estado (Ley 18832).
d) Empresas con autonomía prácticamente total: es posible encuadrar en esta situación a las empresas
que eran originariamente privadas y que continuaron actuando como tales, a pesar de que el estado poseía la
mayoría de las acciones, o por lo menos una posición dominante, pero de hecho no ejerció la administración.
Aunque en muchos casos estas situaciones se prolongaron por muchos años, la mayor parte de los gobiernos
han considerado como «temporaria» y «provisoria» a la participación del estado en estas empresas, las que se
esperaba que volvieran a la propiedad totalmente privada en algún momento. En esta situación se
encontraban tanto empresas regidas por el régimen de rehabilitación (Ley 17507) cuanto las participaciones
del BND y la CNAS.
Dentro de este mismo grupo podrían incluirse, aunque por razones diferentes, a los bancos de propiedad
pública. Estas instituciones tienen en general un crecimiento más bien de tipo vegetativo, y tienen absoluta
independencia financiera del poder central. Aún cuando a veces ejecutan programas de apoyo a determinados
sectores económicos, o a determinados proyectos ejecutando decisiones de las autoridades centrales, eso
significa solo una parte menos del total de sus actividades. En general, siguen en sus operaciones las normas
que establece el Banco Central para todos los bancos, públicos y privados. Tradicionalmente, nunca se las ha
considerado ni tratado como empresas públicas; como hemos visto más arriba, se rigen por leyes orgánicas
específicas para cada caso.
Es posible observar, entonces en particular, que el régimen legal dentro del cual actuaba una empresa pública
determinada, no explica, de por sí, el grado de autonomía frente al poder central. En efecto, solo en los dos
casos extremos que acabamos de ver, podría decirse que existe una correlación clara en cuanto a grado de
autonomía y régimen legal. Por el contrario, en los dos casos intermedios podían encontrarse casi todos los
regímenes legales vigentes. Por otra parte, en principio tampoco las diferencias en el régimen legal de los
organismos de supervisión y control parecen explicar suficientemente los diferentes grados de autonomía,
confirmando lo que decíamos al principio de esta sección, respecto del carácter no sistemático de la situación
que hemos analizado, que era el producto de decisiones puntuales y no de un enfoque de conjunto del
problema.
3.10 La relación entre la autonomía y la eficiencia económica y social de las empresas públicas
En Argentina, como en la mayor parte de los países, los dirigentes de las empresas públicas han sostenido
siempre la necesidad de un mayor grado de autonomía, que haría posible una mayor flexibilidad y rapidez en
las decisiones, y que estimularía que asumieran mayores responsabilidades y riesgos, que cuando deben
actuar en su marco burocrático. 124
Este tipo de argumentos llevaron a no establecer específicamente el órgano de supervisión, a excluir la

intervención explícita de la Secretaría de Hacienda por medio de los representantes o síndicos y a la
eliminación de los planes de acción, y a poner fuera de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas a todas las
empresas públicas que funcionaban con regímenes legales derivados de la Ley de Sociedades Anónimas a
partir de 1961, y a las participaciones y administraciones del estado en empresas «privadas».
44
Después de mas de 20 años de experiencia en la coexistencia de estos regímenes y situaciones 125 , con los que
corresponden a la Ley de Empresas del Estado (Ley 13653), cabria preguntarse si, en efecto, la mayor
autonomía, al menos legal y formal, se había traducido en una mayor eficiencia económica y social de las
empresas públicas relativamente más autónomas.
Para dar una respuesta objetiva sería necesario que hubieran existido objetivos que representaran patrones de
comparación válidos para los resultados de cada empresa, y sistemas de información y de evaluación de la
«performance» de la empresa que permitieran llegar a conclusiones racionales y técnicamente fundadas.
Ya hemos dicho más arriba que el primer elemento en la práctica nunca existió 126 . En cuanto al segundo
aspecto, nunca llegó a establecerse en Argentina un plan de cuentas uniforme para las empresas públicas, ni
una metodología uniforme para contabilizar las subvenciones y aportes de capital del Tesoro, ni un sistema
ordenado de valuación de activos; en definitiva, no se implantó ningún sistema estandarizado de información
que permitiera recoger datos de tipo técnico, financiero, económico ni social, respecto de la actividad de las
empresas públicas. Tampoco se implantaron técnicas uniformes de análisis financiero y presupuestario, ni de
cálculo del punto de equilibrio (optimización), ni metodologías uniformes para la evaluación económica y
social ex-ante y ex-post de los proyectos de inversión pública. 127 Este último tipo de evaluación se utilizó, de
manera puntual, solamente para los grandes proyectos para los cuales se solicitó financiamiento a las
instituciones internacionales, pero sin una metodología uniforme. No es posible, entonces, dar una respuesta
terminante y objetiva. La impresión preliminar, sin embargo, es negativa. Si bien en general las sociedades
anónimas con mayoría estatal, y las que funcionaban según el Código de Comercio lograron mejores
resultados financieros que el conjunto de las empresas del estado, esto parece más bien el reflejo de
situaciones históricas y del sector correspondiente, que producto de la diferencia en el grado de autonomía. 128
Empresas como YPF o Aerolíneas Argentinas, que actuaron dentro de la ley de empresas del estado y que
eran controladas por el Tribunal de Cuentas, no parecen haber sido menos rentables que las anteriormente
citadas, al menos mientras las tasas de inflación alcanzaron niveles inferiores a tres dígitos, y no se las utilizo
como canales de endeudamiento externo del Tesoro, como sucedió en el período de Martínez de Hoz. En
cambio, los problemas de los ferrocarriles o teléfonos no parece que hubieran podido solucionarse por la vía
de un cambio de régimen legal o un aumento de su autonomía. Por otra parte, el estado tradicionalmente no
intervino en la administración de las empresas «privadas» en las cuales tenía participaciones o que
funcionaron dentro del régimen de rehabilitación, con lo cual, como se ha dicho más arriba, estas sociedades
tenían autonomía total respecto del estado. ¿ Cuál fue el resultado?
Una parte de las sociedades de las cuales el BND y la CNAS tenían participaciones que hubieran podido
darles el control de las mismas, debieron entrar en proceso de rehabilitación en 1967.
De las sociedades incluidas en el régimen de rehabilitación, una importante proporción no habían sido
capaces de cumplir con las deudas fiscales según los contratos firmados. Un grupo de los más importantes
llegó pocos años después al borde la quiebra, por lo cual el estado debió primero asumir a disgusto la
administración de las cuatro más importantes, y sancionó luego el régimen de continuación de actividades,
bajo el cual pasaron a funcionar por un tiempo las restantes empresas en situación crítica.
Podría decirse entonces que la no intervención del estado en la administración de las sociedades en que tenía
participaciones contribuyó a la falta de dinamismo y de reorganizaciones que hubieran sido necesarias. Esto
último sucedió también con el régimen de rehabilitación, que en ese sentido constituyó un gran fracaso, ya
que de hecho no existieron verdaderas rehabilitaciones ni reorganizaciones bajo el control privado.
Finalmente, cuando el estado asumió in extremis la administración de empresas en crisis, lo hizo sin suficiente
apoyo financiero ni técnico, ni claridad de objetivos, y también fracasó. En definitiva, puede llegarse a la
conclusión de que las condiciones económicas generales y las del sector correspondiente, la existencia o no de
problemas estructurales de antiguo origen (como en los ferrocarriles o teléfonos), y la calidad de la dirección
parecerían explicar mejor la «performance» de las empresas públicas, que los grados de autonomía respecto
del poder central, a las que nos hemos referido más arriba.
4. Intentos de políticas institucionales y operativas integrales para las empresas públicas
45
Introducción
A lo largo de este trabajo se ha insistido muchas veces en el carácter puntual y parcial de la mayor parte de las
políticas adoptadas con relación a las empresas públicas, y en la falta de una concepción global respecto del
rol, la organización y el funcionamiento del sector de empresas públicas.
El análisis histórico de la experiencia argentina del período bajo análisis, muestra un par de excepciones a ese
hecho constante, no limitadas a ellas, pero centradas en torno a la Corporación de Empresas Nacionales
(CEN) y al Directorio de Empresas Públicas (DEP), la primera con mayor y la otra con menor alcance
pretendidos, al menos desde el punto de vista conceptual, ya que nunca se alcanzo a concretar en la practica la
vigencia real de lo establecido por las disposiciones legales que las crearon y rigieron durante sus breves
existencias.
Como cabría esperar, en ambos casos las decisiones que se adoptaron pretendían conformar un conjunto
teóricamente integrado y coherente, que partía de una visión global del problema, y que proporcionaba
respuestas a los principales aspectos, al menos desde el punto de vista legal y formal. En función de las
condiciones que presentaba el contexto interno y sobre todo, externo, el grado en que la visión y los
propósitos globales fueron explicitados fue muy diferente: amplio en la primera experiencia, a comienzos de
los 70, esquemático y reducido en la segunda, a fines de los 80.
Anteriormente se ha hecho referencia de una manera parcializada a algunos de los aspectos mencionados. Se
considera necesario incluir en este trabajo un análisis sintético del conjunto de las decisiones del estado
mencionadas más arriba, orientado, sobre todo, a intentar visualizar la coherencia de la solución propuesta al
problema de las relaciones entre el poder central y las empresas públicas. El análisis se desarrollara
utilizando el mismo esquema básico de funciones y actividades que definen las relaciones entre el poder
central y las empresas mencionadas en el capítulo anterior, procurando reducir las repeticiones de conceptos
ya tratados anteriormente.
Finalmente, cabe consignar que por períodos relativamente breves existieron “holdings” sectoriales, tales
como las llamadas Empresas Nacionales de Transportes (ENT), de Energía (ENDE), la Dirección Nacional de
Industrias del Estado (DINIE), creadas durante el primer gobierno de Perón con el propósito de coordinar y
supervisar las empresas de propiedad pública puestas bajo las jurisdicciones respectivas. Tanto por las
limitadas funciones que les imponían sus normas de creación, como por el corto lapso de su gestión efectiva,
nunca alcanzaron a cubrir, ni siquiera respecto del sector o grupo de empresas que les correspondía, con lo
que se hubiera requerido para poder considerar que constituyeron un esquema integral en cuanto a las
políticas y las operaciones que les correspondían.
En 1941 se creo dentro del Ejército la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), para coordinar
y supervisar las fabricas y talleres militares preexistentes, pero sobre todo, para promover, en lo posible como
empresas de economía mixta, la creación y posterior transferencia al sector privado de una serie de industrias
básicas, consideradas de carácter estratégico para la defensa y el desarrollo económico del país. Si bien con
funciones muy disminuidas por las privatizaciones y falta de planes y presupuesto, la DGFM continua
existiendo, ahora en el Ministerio de Defensa.
Siendo el único ente con continuidad institucional, y con un grado significativo de autonomía derivado de su
ubicación institucional, reforzada aún mas durante los varios gobiernos militares, la DGFM pudo llevar
adelante en gran medida sus propios planes, que no reflejaban necesariamente los de los sucesivos gobiernos,
en particular de los constitucionales. Así, impulso el establecimiento de industrias como las de extracción y
procesamiento de minerales de hierro, aceros comunes y especiales, petroquímicas, etc., además de la
fabricación de tanques y material de artillería, que es prácticamente seguro que no hubieran existido en el país
sin su intervención.
Fracasó casi completamente, en cambio, en cuanto a la transferencia progresiva de las empresas al capital
privado (prácticamente un solo ejemplo, ATANOR) y en establecer un sistema de financiamiento sano y
estable para sus proyectos y empresas, ya que descanso en gran medida en el autofinanciamiento posibilitado
por la economía cerrada, en casos notorios como el del acero, y también por la ausencia casi completa de
46
información pública sobre sus operaciones y resultados. Hay que reconocer, sin embargo, que de todas
maneras lograr un esquema financiero sano hubiera sido casi imposible en el marco de los problemas
económicos del país durante las últimas décadas.
No obstante la importancia de varias de sus empresas, la DGFM tuvo a su cargo un grupo relativamente
reducido respecto del total de empresas públicas, y no puede decirse que actuara como instrumento de política
de los gobiernos, por lo cual tampoco cabe considerarla, como es también el caso de los entes sectoriales ya
mencionados, un ejemplo positivo de tratamiento y solución integral desde el punto de vista institucional de
los problemas que presenta para el gobierno y el sector público la existencia de un sector de empresas
públicas.
4.1 La Corporación de Empresas Nacionales (CEN) (Ley 20558)
En 1973 se aprobó un Plan Trienal (1974-77) que contenía los principales objetivos y políticas para la acción
del gobierno en dicho período. Como parte del enfoque adoptado, en 1974 se creó la Corporación de
Empresas Nacionales (CEN) con facultades para coordinar, supervisar y controlar a todas las empresas
públicas y bajo control del estado, se aprobó por primera vez en el país un documento estableciendo los
objetivos y políticas que la CEN aplicaría a las empresas públicas, y se aprobó la ley de Sociedades del
Estado, para uniformar el régimen jurídico y de funcionamiento de las empresas públicas, a la que se ha hecho
ya referencia mas arriba.
Todas esas decisiones formaban en principio, como se indico mas arriba, un conjunto teóricamente integrado
y coherente, que partía de una cierta visión global del rol del sector público en la economía y del problema
que representaban las empresas públicas y de propiedad pública como instrumentos de política, y que
pretendía proporcionar respuestas a los principales aspectos, al menos desde el punto de vista legal y formal.
4.1.1 La planificación y la programación
A fines de 1973 se aprobó un Plan Trienal, que cubría el período restante del gobierno (1974-1977),
preparado por el Instituto Nacional de Planificación, que había pasado a depender del Ministerio de
Economía.
Establecía los siguientes objetivos:
a) la plena vigencia de la justicia social, mediante la redistribución progresiva del ingreso,
b) una fuerte expansión de la actividad económica, basada en el desarrollo de la

infraestructura y las industrias básicas,
c) una alta calidad de vida, producto de una participación y de un bienestar crecientes,
d) la unidad Nacional, física, económica, social y cultural,
e) la democratización de la sociedad, mediante esfuerzos para evitar la concentración de la
f) la reconstrucción del estado, mediante el aumento de sus recursos y su capacidad operativa,
g) la recuperación de la independencia económica, mejorando la capacidad Nacional de

decisión y
h) la integración latinoamericana. 129
Para lograr ese ambicioso conjunto de objetivos, el Plan considera imprescindible que “el impulso dinámico
de la economía se vaya trasladando de los monopolios extranjeros... hacia el conjunto del sector productivo
Nacional del estado y de los empresarios Nacionales”. Para ello es necesario dotar al sector público de los
instrumentos jurídicos y financieros que hagan factible este proceso.
47
Con relación al sector público, el Plan se propone racionalizar la gestión de las empresas públicas, mediante la
creación de la Corporación de Empresas Nacionales...» para remediar la ausencia de una política global, la
falta de coordinación entre las empresas públicas y el Poder Ejecutivo, la disposición del poder de compra
interno y externo, la carencia de criterios definidos para la fijación de precios y tarifas, y la ineficiencia de la
gestión...» Además de un mecanismo de racionalización, se crea un importante instrumento «mediante el cual
el estado podrá intervenir directamente en la política económica, o induciendo al sector privado. Sin
embargo, el incremento del poder y la eficiencia del sector público no son condiciones suficientes para hacer
frente a los monopolios extranjeros, y asegurar un proceso de crecimiento autónomo. Ello depende
básicamente del carácter popular o antipopular del gobierno que controla al sector público».
La experiencia muestra que «cuando gobiernan los grupos minoritarios, la expansión del sector público... es
compatible, e incluso necesaria a los intereses del capital extranjero, por los negocios que ello genera... El
peso de las empresas públicas es factor fundamental para equilibrar el poder económico del capital extranjero
y de la oligarquía Nacional... Cuando la conducción del estado está en manos de grupos económicamente
poderosos... suele asignarse a las empresas públicas la función de actuar aisladamente como compradores
complacientes y proveedores de insumos y servicios baratos al sector privado, y no se muestra interés en
unificar o coordinar su acción...». 130
Los conceptos citados reflejan, por primera vez, una visión y una definición claras del rol de las empresas
públicas en el sistema económico del país, y del carácter de instrumento de las políticas y programas que el
gobierno se proponía desarrollar como parte del Plan. Aún cuando los programas sectoriales y regionales,
debido posiblemente al corto período en el que se preparó el Plan, no eran todo lo precisos y detallados que
cabría esperar en función de definiciones tan terminantes, la asignación de responsabilidades al sector público
y a las empresas públicas era mucho ma clara que en los planes anteriores, lo cual constituía un importante
avance. Como en los Planes anteriores, sus disposiciones eran de cumplimiento obligatorio para el sector
público, e indicativas para el sector privado.
4.1.2 Los presupuestos
El procedimiento establecido por la ley de creación de la CEN (ley 20558) continúa siendo básicamente el
establecido por el Art. 4o. de la ley 14380 en 1954, y en forma más detallada, por la ley 15023, de 1959, Art.
4o. Como se ha dicho, las empresas del estado debían presentar a la Secretaría de Estado de tutela un plan de
acción anual, incluyendo una memoria descriptiva y analítica de cada una de las actividades importantes a
desarrollar, y un presupuesto financiero integral, que debía incluir todos los gastos de operación, las
inversiones y la estimación de los ingresos y de los resultados financieros. La Secretaría de Estado
mencionada lo enviaba luego a la Secretaría de Estado de Hacienda, y ésta, al Poder Ejecutivo para su aproba-
ción; dentro de los 30 días de la aprobación, debía ser comunicado al Congreso.
Una modificación muy importante consiste en que la Ley de creación de la CEN extendió parcialmente el
sistema a las sociedades anónimas y mixtas bajo su control: éstas debían presentar sus presupuestos y planes
de acción para su consideración por una asamblea extraordinaria, en la cual los representantes de la CEN
podrían aprobarlos o no, en general, como autoridad final en la materia. Cuando se requiriera el aporte de
fondos correspondientes a impuestos especiales, la Corporación debía convenir con la Secretaría de Estado
responsable de la administración de cada impuesto especial, previamente a la aprobación del presupuesto de
cada sociedad. (Decreto 810/73, Art. 15). Los Planes de Acción de las empresas del estado bajo control de la
Corporación, debían ser presentados al Poder Ejecutivo, manteniéndose el procedimiento anterior. (Ley
20558, Art. 18).
Sin embargo, si se hubiera efectuado la transformación de estas empresas en sociedades del estado, de
acuerdo a lo previsto en la ley 20705, Art. 9, dicho procedimiento hubiera, de hecho, desaparecido, y la CEN
se habría convertido en autoridad formal de aprobación de los planes de acción y presupuestos de todas las
empresas públicas, bajo su control, con la sola excepción parcial de las que requirieran aportes provenientes
de impuestos especiales, mientras no se efectuara la transferencia a la CEN de la administración de dichos
impuestos, prevista en el Decreto 810/73, Art. 15. La segunda modificación de gran trascendencia, consistía
en que según la Ley 20558, los planes de acción y presupuestos de las empresas públicas que la CEN debía
aprobar, debían ser preparados siguiendo las directivas de la CEN, la que a su vez debía seguir las políticas
48
establecidas en el Plan de Desarrollo y por el Poder Ejecutivo. La ley exige que las directivas de la CEN a las
empresas, y consecuentemente, los planes de acción de éstas, tengan un contenido mucho más preciso y
detallado que anteriormente, incluyendo:
a) las políticas de precios y tarifas, que deben procurar el bienestar de la comunidad, previéndose las
subvenciones necesarias cuando se procure fomentar o proteger sectores socio-económicos, regiones,
productos o servicios, mediante tarifas o precios inferiores a los costos financieros correspondientes;
b) los proyectos de inversión y su relación con el Plan Global y los programas sectoriales;
c) la utilización de financiamiento interno;
d) el financiamiento externo y el programa de uso de divisas;
e) el monto a invertir en investigación y desarrollo tecnológico;
f) la relación entre las actividades de operación de cada empresa, y las políticas establecidas en el
Plan de Desarrollo y por el Poder Ejecutivo. (Ley 20558, Art. 8).
Puede apreciarse inmediatamente que estas disposiciones constituían un gran avance tanto desde el punto de
vista técnico, económico y financiero, como del cumplimiento por las empresas públicas de las políticas del
Plan y del gobierno, y de la posibilidad de un control de gestión posterior, respecto de dicho cumplimiento y
de los resultados alcanzados.
La CEN, a su vez, debía presentar anualmente su propio Plan de Acción y presupuesto al Poder Ejecutivo, que
tenía autoridad para aprobarlo. El Plan podría cubrir varios años y contener un presupuesto económico, y otro
financiero, incluyendo las fuentes y aplicaciones de fondos proyectados. La Corporación podía modificar la
distribución del presupuesto, dentro de los límites aprobados. El presupuesto de la CEN debía incluir los
aportes del Tesoro, para la Corporación y/o para las empresas. (Ley 20558, Art.26).
4.1.3 El financiamiento La CEN debía financiar sus propias actividades con:
a) los dividendos de las acciones de las sociedades bajo su control;
b) los intereses de los créditos que conceda a las empresas públicas, las comisiones por las garantías
que les otorgue, y las tasas por los servicios que les preste;
c) las contribuciones de las empresas, proporcionales a sus ingresos brutos o a sus excedentes;
d) las transferencias y aportes de capital del Tesoro. (Decreto 809/73, Art. 24).
Se consideraba que los aportes del Tesoro a la CEN, para su propia organización y funcionamiento, tendrían
lugar sólo en la etapa inicial. Luego funcionaría sobre la base de los pagos y contribuciones de las empresas,
por lo cual no debía significar una carga adicional para el Tesoro.
En cuanto al financiamiento de las empresas públicas, previa aprobación del gobierno de su Plan de Acción,
la CEN fue autorizada a emitir bonos, los que estarían exceptuados de tasas o impuestos y podrían ser
vendidos en el país o en el exterior; los bancos públicos y los organismos de Seguridad Social fueron
autorizados a invertir en Bonos de la CEN (Ley 20558, Art. 3). También podía utilizar toda otra forma de
crédito interno o externo; y debía centralizar todas las negociaciones de créditos externos para las empresas
públicas.
Para hacer posible la utilización de todas esas formas de crédito, la Corporación recibió un patrimonio de
afectación integrado por las acciones y certificados de las sociedades bajo su control, los inmuebles y muebles
afectados a su funcionamiento, los aportes de capital que pudiera aprobar el Poder Ejecutivo, y los beneficios
que realizara y las reservas que constituyera. (Decreto 809/73, Art. 21). Además, el Tesoro le otorgaría un
49
aval global por un monto equivalente a su patrimonio neto, y podía convenir con el Tesoro y los bancos
públicos un sistema ágil de avales para las operaciones de crédito que realizara para sí o para las empresas
públicas (Decreto 810/73, Art. 17).
Finalmente, podría recibir contribuciones del Tesoro para compensar precios o tarifas de las empresas que
fueran inferiores a los costos de los bienes o servicios, y para financiar inversiones de las empresas públicas,
cuando todo ello fuera aprobado por el Poder Ejecutivo en el Plan de Acción y presupuesto de la CEN.
Además, podría utilizar total o parcialmente los fondos creados por varios impuestos especiales (Fondos
Nacionales de la Energía, del Transporte, de la Celulosa y del Papel, etc.), previo acuerdo con la Secretaría de
Estado responsable de la administración de cada Fondo, hasta que se transfiriera a la CEN la administración
exclusiva de los mismos (Decreto 810/73, Art. 15).
El conjunto de estas disposiciones constituía, por primera vez, la integración en un mecanismos completo y
flexible de los medios ya existentes y de otros posibles para el financiamiento de las empresas públicas, y
especialmente para la utilización ordenada del crédito interno y externo; estos aspectos habían sido siempre
motivo de problemas en la relación entre el gobierno y las empresas públicas. El mecanismo creado se
asemeja al del IRI en Italia, y hacia posible la existencia de una política de financiamiento, coordinada con la
política monetaria y fiscal general.
4.1.4 La tutela de las empresas públicas
La innovación posiblemente más importante es esta experiencia fue la asignación a un sólo organismo
público, la CEN, de la tutela sobre las empresas públicas, las participaciones accionarias en empresas privadas
y las empresas privadas administradas por el estado. Para hacerlo posible, la ley transfirió a la CEN la
propiedad de las acciones y certificados de las empresas públicas, que funcionaban bajo diversos regímenes,
(Ley 20558, Art.4), y también le asignó la representación del estado para las participaciones accionarias en
empresas privadas, propiedad del BND y la CNAS, para las acciones recibidas en garantía de los contratos de
rehabilitación (Art. 22), y para las empresas en régimen de continuación de actividades (Art. 3). En estos dos
últimos casos, la tutela de la CEN se mantendría activa mientras las empresas continuaran dentro de los
regímenes de las leyes 17507 y 18832 (Art. 4). La ley sólo excluyó específicamente, modificando el proyecto
del Poder Ejecutivo, a las empresas públicas bajo control del Ministerio de Defensa (Art. 24). Por su parte, la
ley de sociedades del estado (Ley 20705) preveía la transformación de todas la empresas públicas a este
régimen (Art. 9). Estas sociedades emitirían «certificados» en lugar de acciones, los que integrarían el
patrimonio de la CEN (Art.8), reforzando así el control de esta última.
Posteriormente, sin embargo, el decreto 810/73 estableció que las empresas comprendidas en las leyes 17507
y 18832 serían transferidas a la CEN cuando así se conviniera entre la Corporación y los órganos de control
de esos regímenes (Art. 9); lo mismo se estableció respecto de los derechos de representación de las acciones
en caución de la ley 17507 (Art. 10). Para hacer posible el funcionamiento de esos regímenes, se estableció
que la CEN designaría representantes en los órganos de control citados (Art. 12), y determinaría el monto y el
destino de la contribución del estado a las empresas en régimen de continuación de actividades (Art. 13). En
la práctica, todas estas disposiciones significaban un recorte muy importante a la supervisión de la CEN, tal
como se había establecido en su ley de creación. Ello se originó en la resistencia militar, de un lado, y de los
accionistas privados, respecto de las sociedades «privadas», por el otro. La ley de la CEN había establecido
amplias y precisas facultades de supervisión, para cada uno de los grupos de empresas cuyo control debía
asumir (Art. 3). Estas funciones cubren todos los aspectos propios de un holding público, encargado de
supervisar la creación, gestión, y reorganización, fusión o liquidación de las sociedades bajo su control.
Los modos de ejercer la supervisión, eran básicamente tres:
a) la facultad de proponer al Poder Ejecutivo la designación de presidentes, miembros de directorios

y consejos de administración, administradores generales, síndicos, y representantes del estado en las
asambleas es de las sociedades bajo su control;
b) la facultad de establecer directivas de cumplimiento obligatorio para todas las sociedades;
50
c) la centralización de todas las negociaciones para el financiamiento interno y externo, y de todas

las relaciones entre las empresas públicas y el Poder Ejecutivo (Art. 3).
Estas facultades, y otras de menor o mayor importancia, aseguraban un gran poder de supervisión a la CEN,
que sustituía así a las Secretarías de Estado de Hacienda y a las de los sectores correspondientes.
A su vez, la CEN debía ser dirigida por su Consejo de Administración integrado por un Presidente (que sería
el propio Ministro de Economía o un Secretario o Subsecretario de ese Ministerio, Art. 11), un
Vicepresidente, designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, y de 8 a 15 directores, que serían
normalmente representantes de los Ministerios y Secretarías de Estado sectoriales, más un representante de la
Confederación General del Trabajo, y otro de las asociaciones patronales.
La composición del Consejo de Administración, aseguraba una adecuada representación del Estado en la
CEN. Los Ministerios y Secretarías Sectoriales retenían sus facultades de fijar objetivos y políticas
sectoriales, y el poder de policía que les correspondía (Art. 25). Por otra parte, toda nueva creación de
empresas públicas debía contar con el acuerdo de la CEN, aún si ello sucedía fuera de su jurisdicción (Art.
17). Respecto a los procedimientos, la CEN fue autorizada por la ley a establecer para sí misma, y para las
empresas bajo su control, los regímenes financieros, contables, patrimoniales, de contrataciones, de personal,
y de control, con lo cual quedaban excluidas de las normas generales de la administración central (Art. 3).
Por su parte, la ley de sociedades del estado, (ley 20705), estableció que no serían de aplicación a dichas
sociedades, los procedimientos establecidos por las leyes de trabajos públicos, de contabilidad y de
procedimientos administrativos, que regían para la administración central (Art. 6). El Art. 9 preveía la
transformación de todas las empresas públicas a este régimen, completando lo anterior.
4.1.5 Las políticas generales para las empresas públicas
La contribución posiblemente más importante efectuada por la CEN consistió en la aprobación de un

documento estableciendo los «Objetivos y Políticas de la CEN». Ejerció así el mandato del Art. 8 de la ley,
produciendo un documento que constituye un caso único en el país, ya que nunca habían existido
declaraciones oficiales del Gobierno del tipo de los «libros blancos» ingleses 131 , o de la “lettre de mission”
del Ministro Dreyfus, a los Presidentes - Directores Generales (PDG) de las empresas Nacionalizadas por el
gobierno de Miterrand 132 .
Este documento, que sigue estrechamente las políticas del Plan Trienal, comienza con un «diagnóstico» de los
problemas que afectan la gestión de las empresas públicas. Entre las causas externas de las empresas,
menciona: la confusión entre las funciones del gobierno y las propias de las empresas, la inestabilidad y falta
de profesionalidad de los directores, la falta de «reglas de juego» económicas y financieras, y el
incumplimiento de las pocas que existen, y la falta de decisiones por parte del estado en ciertos problemas
importantes.
Entre las causas «internas» a las empresas, incluye la falta y/o la modificación frecuente de objetivos, la falta
de exportación comercial y de servicios, las deficiencias en los sistemas de administración. Este «diagnós-
tico», no por conocido adquiere menos valor, como punto de partida para los objetivos y políticas a
establecer.
Los objetivos generales eran la consolidación y defensa de las empresas Nacionales frente a las extranjeras,
constituirse en el líder en la aplicación de la política social del gobierno y en las buenas relaciones laborales, y
contribuir eficaz y eficientemente al desarrollo económico del país.
Para todo ello, la CEN se proponía separar y coordinar al mismo tiempo, las funciones relacionadas con las
decisiones del estado sobre políticas económicas y otras, y las de inversión y productivas de las empresas
públicas, asegurando que estas últimas se cumplieran dentro de las políticas generales y sectoriales, y
procurando la más eficiente utilización posible de los recursos humanos y materiales de las empresas
públicas. Ello se concretaría mediante planes de mediano y corto plazo para cada empresa y sector, los que
debían incluir normas sobre productos y servicios, costos, productividad, financiamiento, etc. Se
51
seleccionarían los mejores administradores posibles, delegando en ellos amplias facultades, asegurando su
estabilidad y continuidad de acción, y exigiendo una mejora constante en las técnicas de gestión. La CEN por
su parte asumía la responsabilidad de proveer medios financieros a las empresas canalizando el ahorro
público, y de ejercer un control integral pero flexible, que no entorpeciera la acción de los administradores,
reservándose el derecho de adoptar decisiones correctoras, en caso de que verificara desviaciones graves.
Como se ha dicho más arriba este documento, si bien es de contenido solamente cualitativo, constituye un
conjunto integrado y coherente de normas para la acción de la CEN y de las empresas públicas, formulado por
primera vez en el país.
4.1.6 El control de gestión
La ley 20558 asignó también a la CEN la función de control de las empresas públicas bajo su jurisdicción
(Art. 12); esta función sería cumplida por una Sindicatura General, dependiente de la Corporación.
El propósito de que la Sindicatura excluyera progresivamente pero completamente la intervención del

Tribunal de Cuentas en las empresas públicas (Art. 16), llevó a asignar a la Sindicatura no sólo las funciones
normales de control de la gestión de un grupo de empresas por parte del holding central, sino también cierto
control de legalidad de los actos de las empresas públicas, que normalmente sería ajeno a sus funciones.
En el primer grupo de funciones la ley incluye la evaluación del cumplimiento de los objetivos establecidos
en los planes de acción, de la situación comercial, de producción, económica y financiera, de la efectividad de
la gestión empresaria y la propuesta de medidas para corregir desvíos y mejorar la gestión (Art. 13). Además,
las empresas debían determinar la dimensión óptima de su capacidad de producción, y las actividades que
subcontratarían con otras empresas, lo cual constituye un elemento básico para el control de la gestión (Art.
18).
Como consecuencia de su actividad permanente, la Sindicatura debía centralizar toda la información y estar
en medida de responder a todo pedido de información del gobierno sobre las empresas públicas (Art. 14), con
lo cual se procuraba impedir las inspecciones y contacto directos entre los Ministerios y las empresas. En
cuanto al control de legalidad, la Sindicatura podía observar actos de las empresas que constituyeran
violaciones a la ley, a los estatutos o a las decisiones de la asamblea de cada sociedad; en ese caso debían
informar al Consejo de Administración de la CEN, e iniciar acciones judiciales, si correspondiera. Los
informes de la Sindicatura deberían ser públicos, y remitirse copia al Poder Ejecutivo y al Congreso (Art. 15).
Para cumplir ambas funciones, se designaba un síndico para cada sociedad, que debía cumplir además las
funciones asignadas a los síndicos de las sociedades anónimas por el Código de Comercio y certificar los
informes y estados contables. Además, podría establecer sistemas de auditoría externa permanentes o
periódicos cuando las características de la empresa pública a controlar lo hicieran necesario (Art. 13).
El conjunto de estas disposiciones hacen que pudiera llegarse a un control de gestión efectivo, si se
establecían objetivos y normas cuantitativas para las empresas, y un sistema de información adecuado, sin que
ello perturbara sus actividades, evitando además la intervención burocrática de la administración central y del
Tribunal de Cuentas.
4.1.7 El Control externo
El control externo del sector de empresas públicas fue preservado mediante dos mecanismos. El primero
consistía en que el Tribunal de Cuentas designaba al síndico de la CEN (Art. 11). Este debía cumplir las
funciones comunes a los síndicos, establecidas en el Código de Comercio, y además, estaba facultado para
observar actos o procedimientos de la CEN. En este caso, lo comunicaría al Consejo de Administración, que
tendría 15 días para rectificar el acto observado, o dar explicaciones adicionales. Si estas no fueran satisfacto-
rias, el síndico lo comunicaría al Poder Ejecutivo.
Si 60 días después el Poder Ejecutivo no se hubiera pronunciado, el síndico, si consideraba que el asunto era
de suficiente importancia, lo comunicaría a la Comisión Parlamentaria a la que nos referiremos enseguida.
52
Anualmente, y al final de su desempeño el síndico debía producir un informe con todas las observaciones
efectuadas y las medidas a que hubieran dado lugar; este informe debía ser presentado al Consejo de
Administración de la CEN, al Poder Ejecutivo, y al Congreso (decreto 809/73, Art. 20).
El control de gestión de la CEN fue asignado a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la
Administración (ley 20558, Art. 26). Esta Comisión, que había sido creada en 1954 por la ley 14179, estaba
integrada por 3 senadores y tres diputados, y nunca, durante los períodos de gobierno constitucional, había
cumplido realmente las funciones para las que fue creada, y fue disuelta junto con el Congreso, por los varios
gobiernos militares.
La Comisión tenía las facultades prácticamente ilimitadas en cuanto a jurisdicción y procedimientos, que
corresponde a las Comisiones investigadoras. Debía presentar al Congreso antes del 30 de abril de cada año,
su informe respecto del informe anual de gastos y patrimonio, presentado para el Poder Ejecutivo.
Si bien desde el punto de vista doctrinal la solución adoptada podría considerarse correcta, a la luz de la
experiencia es dudoso que hubiera podido llegar a funcionar efectivamente, con lo cual la función de auditoría
externa, que se quería extraer de la jurisdicción ordinaria para el sector público, esto es del Tribunal de
Cuentas, posiblemente no se hubiera cubierto efectiva y adecuadamente.
Si esta situación se hubiera verificado, de hecho habría quedado la Sindicatura como único órgano de control,
aún cuando había sido legislado como de control interno. Dado que la Sindicatura, en tanto que órgano de
auditoría interna del holding central, dependía lógicamente del mismo, es decir de la CEN, esta falta de total
independencia hubiera generado una situación criticable desde el punto de vista tanto doctrinario como
practico.
4.1.8 Balance de la experiencia
Como se ha dicho más arriba esta experiencia, en principio bien concebida y concretada en instrumentos
legales, no tuvo prácticamente concreción debido a varios factores.
Las resistencias que se han señalado, impidieron de entrada en gran medida que la CEN llegara a unificar
realmente la supervisión y el control de todas las empresas públicas según los términos de nuestra definición y
los objetivos y funciones que la ley le asignaba.
Las empresas militares y las «privadas» quedaron totalmente fuera de su control; las sociedades anónimas de
propiedad pública, en sus diferentes tipos, nunca se transformaron en Sociedades del Estado, como lo preveía
la ley 20705, Art. 9, y consecuentemente nunca se aclaró suficientemente su relación con la CEN.
La situación económica general del país, desde fines de 1974, no sólo impidió el ordenamiento del
financiamiento del sector, sino que deterioró gravemente la situación del mismo en 1975. La crisis política
hizo que el gobierno perdiera el control de la situación, notablemente de la económica y financiera, y fuera
derribado por un nuevo golpe militar en marzo de 1976. Eso hizo que el tiempo del que teóricamente dispuso
la CEN para organizarse y asumir verdaderamente el control del sector, solamente un par de años, fuera muy
insuficiente.
Una tarea tal como la de establecer objetivos y normas cuantitativas, y establecer la dimensión óptima de cada
empresa prevista en el documento de objetivos y políticas antes mencionados, requiere varios años, y lo
mismo sucede con el montaje del sistema de información necesario para efectuar un verdadero control de
gestión integral y moderno, y con el funcionamiento real de los órganos de control, su sistema de informes y
observaciones, etc. A pesar de todo ello, constituyó una experiencia conceptualmente valiosa, como proyecto
que procuró enfrentar y resolver integralmente los problemas de las empresas públicas, y su rol en el sector
público mediante el Plan Trienal, la creación de la CEN, y la ley de sociedades del estado formando un
conjunto coherente y orgánico.
4.1.9 Disolución, liquidación y transferencias de jurisdicción
53
Luego del golpe militar la CEN fue intervenida, y conservo una actitud básicamente pasiva respecto de las
empresas legalmente a su cargo, seguramente en espera de que se concretaran en los hechos las definiciones
fuertemente privatistas del gobierno militar. Ante ello, el Ministerio de Economía y sus Secretarias volvieron
de hecho a ejercer la supervisión sectorial tradicional.
En realidad, la definición, al menos de la manera que cabía esperar, se demoraba excesivamente.

Consecuentemente, el 9 de setiembre de 1977 el Ministro de Economía elevo al Presidente militar el proyecto
de ley. Recién el 18 de mayo de 1978, mas de ocho meses mas tarde, y mas de dos años después del golpe, el
gobierno militar de Videla por la ley 21800 dispuso formalmente la disolución y el estado de liquidación de la
CEN. La ley previo la designación por el Ministerio de Economía de un liquidador investido de todas las
atribuciones que la ley de Sociedades 19550 confiere a dichos agentes, quien debía atenerse a las
instrucciones de dicho Ministerio. 133
Según indica la «Nota de Elevación» al Poder Ejecutivo (que sustituía en el gobierno militar al Mensaje con
el que el PE remite sus proyectos de ley al Congreso) ello se fundamentaba en que «Por múltiples motivos
que no es del caso señalar (sic) la entidad...no pudo cumplir los objetivos que se tuvieron presentes en el
momento de su creación»
Consecuentemente, prosigue la Nota: «El proyecto... tiene por objeto adecuar las normas jurídicas a la real
operativa en materia de conducción superior de las Empresas del Estado que actúan en el ámbito del
Ministerio de Economía». Por lo tanto, transfirió a las 22 empresas públicas a la jurisdicción de las Secretarias
de Estado del Ministerio de Economía, con lo que se volvió formalmente al esquema tradicional, que de
hecho ya venia rigiendo desde marzo de 1976, según se indica a continuación: 134
- Programación y Coordinación Económica: CONASA, Petroquímica Comodoro Rivadavia SA
- Energía: HIDRONOR, SEGBA, YPF, YCF, AyEE, GE
- Hacienda: SAEDE, INDER
- Comercio: CIFEN
- Comunicaciones: ENTEL, ENCOTEL
- Desarrollo Industrial: MAN SA
- Intereses Marítimos: EFFEA, ELMA, AGP
- Minería: YMAD
- Transporte y Obras Públicas: FA, AA, SBA, OSN
Siempre según la Nota, mediante la ley «se corrige el error de concentrar en la misma institución las
funciones de conducción y fiscalización...que por razones obvias deben ejercerse separadamente.... El control
jurídico, contable y de gestión debe estar a cargo de un ente independiente a crearse... por ley separada».
En efecto, por ley 21801 de la misma fecha se creo la Sindicatura General de Empresas Públicas, como
órgano independiente de las Secretarias a las que se había asignado la supervisión de las empresas. La
Sindicatura tenía jurisdicción sobre las empresas antes mencionadas, según se indico mas arriba.
La ley 21800 al disolver la CEN transfirió también al Ministerio de Economía todas las acciones de propiedad
del estado, sus empresas u organismos, cualquiera fuera su naturaleza jurídica, correspondientes tanto a las
empresas que se transferían a la jurisdicción de las Secretarias, según se indico, cuanto a todas las demás
participaciones accionarias que hubieran sido incorporadas al régimen de la ley de creación de la CEN 20558,
para lo cual el PE quedaba autorizado a arbitrar todas las medidas jurídicas, administrativas y contables que
pudieran ser necesarias.135
54
Por otra parte la misma ley que dispone la disolución y liquidación de la CEN, le asigna al ente en
liquidación, en cierta medida sorprendentemente, como objetivos «transitorios», que presumiblemente debía
cumplir antes de completar la liquidación, los de aplicar las disposiciones de las leyes de rehabilitación de
empresas privadas no. 17507 y de continuación de actividades de empresas en proceso de concurso y/o
quiebra, ley 18832 y sus modificatorias y sucesoras, siempre bajo directivas del Ministerio de Economía. 136
En realidad se había dictado poco antes, el 22 de julio de 1977, la ley 21606 para acelerar la venta de los
activos, y en su defecto la liquidación, de las empresas que de hecho no habían sido rehabilitadas en cuanto
tales, y se encomendaba ahora a la CEN en liquidación la función de órgano de aplicación de esta última ley,
para que concretara dichas ventas y liquidaciones a la brevedad posible, con lo cual las empresas respectivas
quedaban automáticamente excluidas del régimen de la ley 18832, es decir, salían de la jurisdicción del
estado. 137
Respecto de las empresas que todavía entonces permanecían incluidas en el régimen de la ley 17507, a la
CEN en liquidación se le encomendaba ejercer las funciones establecidas en la ley 20450, Art. 1, 2 y 5, es
decir ejercer las funciones que esta última ley asignaba a la Comisión Interministerial de la ley 18832, que a
su vez había sucedido de hecho al órgano de control de la ley 17507. 138
Esta última disposición puede ser vista como teniendo un carácter tragicómico: como se indicó más arriba, la
ley 20450 fue dictada por el gobierno militar saliente tres días antes de entregar el mando en 1973,
seguramente para evitar que las empresas privadas comprendidas «cayeran bajo el control del estatismo» que
se suponía en el entrante gobierno peronista. Este gobierno creo la CEN con la intención de poner bajo su
control a todas las empresas y tenencias accionarias privadas en poder del estado. No lo pudo concretar,
debido a que los militares se opusieron respecto de las empresas del área de Defensa, y los intereses privados
correspondientes, lo hicieron respecto de las empresas «privadas» bajo control del estado. Resulta irónico que
lo que no hizo el gobierno electo al crear la CEN, lo hiciera el gobierno militar que lo sucedió; aparentemente
bajo dicho gobierno la CEN en liquidación no seria ya de temer para los tenedores privados de paquetes
minoritarios de acciones. Por la última disposición substantiva de la ley bajo análisis, se establecía que los
actos y causas administrativas pendientes en las empresas fiscalizadas al 30 de enero de 1974, fecha de
comienzo efectivo de la vigencia de la jurisdicción de la CEN a estos efectos, continuarían bajo la jurisdicción
del Tribunal de Cuentas. 139 En lo formal, derogaba el texto integro de la ley 20558, salvo algunas pocas
disposiciones de los Art. 1, 3 y 4 requeridas para que pudiera cumplir las funciones «transitorias» que se le
encomendaban. Las disposiciones exceptuadas de la derogación en ese momento caducarían automáticamente
al completarse la liquidación. 140 Como puede observarse, esta ley, mas la complementaria 21801 que crea la
Sindicatura, desmontaban completamente el esquema institucional del sector de empresas de propiedad y bajo
el control del estado, centrado en la CEN, y reorganizan y reasignan de manera bastante clara y concreta las
responsabilidades y funciones, en forma coherente con la filosofía de ese gobierno militar. En lo que hace a
las empresas de propiedad pública, el esquema institucional así establecido continuo vigente sin cambios
significativos durante todo el período de gobierno militar, hasta fines de 1983.
De hecho, ello resulto así posiblemente a contrapelo de la intención expresada por el Ministro Martínez de
Hoz, de privatizar las empresas públicas, lo que de concretarse hubiera constituido realmente el
desmantelamiento total del aparato empresario estatal. Con esa intención, recién el 4 de marzo de 1980, es
decir a cuatro años del comienzo y relativamente cerca del final de la gestión de dicho ministro, que luego de
cinco años en el cargo coincidió con el del primer gobierno de ese período militar, y cuando la situación se
mostraba complicada, especialmente en lo relacionado con el sistema financiero y el tipo de cambio, el
gobierno militar sancionó la ley 22177, autorizando la privatización, y a titulo excepcional la liquidación,
venta de activos, venta por partes, etc., de empresas, sociedades, establecimientos y haciendas productivas de
propiedad del estado Nacional, las que en general debían concretarse mediante licitaciones públicas
Nacionales o internacionales, aunque se admitía la posibilidad de excepciones. Establecía también un régimen
similar al de la ley 21580 para el pago de indemnizaciones al personal despedido como consecuencia de la
venta de activos o liquidación de empresas. En este caso, el trámite había sido mas rápido que el de la ley que
había disuelto la CEN, ya que la «nota de elevación» es del 28 de febrero del mismo año. 141
En la realidad, seguramente las circunstancias impidieron concretar las privatizaciones con el alcance
deseado. Además de las ya mencionadas, que se fueron deteriorando cada vez mas, cabe consignar que se
55
había utilizado a las empresas públicas como importantes tomadores de crédito internacional, y a sus activos
como garantía de ello, para financiar el mantenimiento de la “tablita” cambiaria, y de hecho, la enorme fuga
de capitales que tuvo lugar en esos años, a favor de la tasa de cambio artificialmente baja, y progresivamente
cada vez mas baja. En ese contexto, la privatización de las empresas públicas involucradas hubiera requerido
el poco probable consentimiento de los acreedores externos.
Consecuentemente, respecto de las principales empresas públicas solo se efectuaron en general básicamente
una serie de lo que se dio en llamar “privatizaciones periféricas”, de sectores de actividad que por otra parte
constituían los negocios mas rentables y que requerían menos inversión.
Ello no obstante, al finalizar su gestión el Ministro Martínez de Hoz presento una Memoria de la misma,
cubriendo el período del 29 de marzo de 1976 al mismo día de 1981. El Tomo I de la misma incluye un largo
capitulo sobre Privatización y Subsidiariedad, en el que en relación a la ley 22177 que se esta analizando, se
indica que creo mecanismos mas agites para concluir los procesos de privatización que estaban ya en marcha
en esa época, al delegar en el PEN la decisión de los procedimientos y recaudos apropiados.
Lo que en realidad se quería decir, es que Martínez de Hoz y su equipo habían procurado mediante esa ley
escapar a las trabas que los mecanismos “legislativos” y “de control” que las FFAA había establecido durante
el gobierno militar para “contrapesar” al PE ponían al menos parcialmente a decisiones discrecionales en
perjuicio del erario público, como las que habían tenido lugar en la “Nacionalización” de la Italo a un precio
muy superior al estimado por los auditores de las FFAA, o en la venta de acciones y activos a preciso que se
estimaban no correctos, etc.
De todas maneras, el empeoramiento de la situación, y el escaso tiempo restante, hicieron que la misma
Memoria mencionada indique que por aplicación de dicha ley se concretaron solamente las privatizaciones de
Winco SA y Norwinco SA, empresas que provenían de los regímenes de rehabilitación y continuación de
actividades, y de Industrias Mecánicas del Estado y de la Flota Fluvial del Estado Argentino, empresas
públicas relativamente menores. Sus objetos se habían visto progresivamente afectados en su justificación, ya
que por una parte se había desarrollado en el país una significativa industria automotriz privada, cuya
ausencia había cubierto muy precariamente IME durante un período previo, el los años 50, de extrema
carencia de divisas. A su vez, la progresiva pavimentación de la red Nacional de caminos en la Mesopotamia
y el Noreste del país, había incidido fuertemente en la disminución del tráfico fluvial, aún cuando este sistema
debería haber sido más económico, pero para eso era necesario integrarlo polimodalmente, aspecto pendiente
hasta el presente.
En el mismo documento, se mencionan 22 casos de «privatizaciones periféricas», como parte de «una extensa
nomina». 142
4.2 La Secretaría de Planificación, la Comisión Dto. 414/84, las Secretarías de Promoción del Crecimiento
y Privatizaciones, y de Control de Empresas Públicas
Al acercarse el final del gobierno militar, muchos sectores políticos y los grupos técnicos vinculados a los
mismos consideraban necesario retomar la experiencia de la CEN en todos sus aspectos. Esos sectores y
grupos partían de la percepción de la necesidad de mejorar la situación de las empresas públicas y también la
de encarar la reorganización y la rehabilitación de un gran número de empresas privadas, todas ellas
gravemente afectadas por la política que calificaban de liberal, aplicada desde 1976.
Sin embargo de ello, el grado de endeudamiento con el que la administración del Dr. Alfonsín recibido el
gobierno, la crisis de la deuda latinoamericana que había estallado en 1982, y la completa falta de decisión de
ese gobierno durante su etapa inicial para encarar la amplia y profunda reforma económica y fiscal que era
impostergable, reemplazando la inacción por las reivindicaciones retóricas y el voluntarismo sin base sólida
alguna, condujeron a una inflación fuertemente creciente. Ello a su vez obligo al gobierno a tomar medidas,
que se concretaron en el Plan Austral de 1985, cuyo objetivo básico era la estabilización, lo que consiguió
inicialmente.
56
Al lanzar y avanzar en la implementación del Plan Austral se eludió y postergó sin fecha el encarar la reforma
profunda del sector público, que se había hecho ineludible si se pretendía alcanzar aunque fuera en grado
mínimo el equilibrio fiscal, tanto como mejorar la eficacia y la eficiencia de la mayor parte de la inversión
pública que se canalizaba por las empresas públicas, como así también los servicios que estas prestaban o
debían prestar.
Consecuentemente, desde el comienzo de este gobierno hasta diciembre de 1986, o sea transcurridos tres
años, la mitad de su mandato de seis, y probablemente ante las dificultades del Plan Austral y la proximidad
de las elecciones de 1987, no se adoptaron decisiones que reflejaran alguna intención de implementar cambios
realmente significativos en la organización y gestión de las empresas públicas.
En la primera mitad de su mandato el gobierno adoptó algunas decisiones de carácter más o menos ambicioso,
que debieron o pudieron tener algún impacto sobre las empresas públicas. Al asumir el gobierno se creo
nuevamente una Secretaría de Planificación, dependiente de la Presidencia de la Nación, designándose a
cargo de la misma al Dr. Juan V. Sourrouille. Probablemente por imposición de las circunstancias debió
abocarse prioritariamente al seguimiento y análisis de la coyuntura económica, que se presentaba cada vez
más desfavorable, y cuando la crisis se vislumbraba ya en el horizonte cercano, a preparar en secreto el Plan
Austral. Cuando la hora de implementarlo se hizo impostergable, el entonces Ministro de Economía, Dr.
Grispun, y el Dr. Sourrouille trocaron puestos. La Secretaría de Planificación se mantuvo en un oscuro
segundo o tercer nivel. No hubo realmente Plan de Desarrollo, ni se conocen aportes significativos a la
problemática y las políticas para las empresas públicas, aún cuando existía una Subsecretaria de Programación
y Coordinación con el Sector Público, presumiblemente responsable de participar en el tema 143 .
A poco de iniciado el gobierno, el 30 de enero de 1984, dicto el decreto 414/84, creando en jurisdicción de la
Presidencia de la Nación una Comisión Honoraria encargada «... del análisis de la situación de las empresas,
sociedades y establecimientos o haciendas productivas de propiedad total o parcial del estado , cualquiera sea
su naturaleza jurídica, y en cada caso proponer al PEN, con indicación de los motivos, la privatización total o
parcial, o la liquidación administrativa, y si fuere el caso, el mantenimiento dentro del ámbito estatal de
acuerdo con los procedimientos establecidos en la ley 22177. Asimismo, podía sugerir medidas de carácter
general o particular, de orden jurídico, económico o estructural para ser aplicadas a los entes aludidos.» 144
Parte de lo establecido en dicho artículo aparece como contradictorio con lo que se dice en el Visto que
encabeza el decreto referido: ...»el propósito del Gobierno Nacional de adoptar perentoriamente medidas
conducentes a lograr el reordenamiento del sector empresario del estado, manteniendo por lo tanto dentro de
su órbita el conjunto de empresas y entes cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos esenciales, la
explotación de recursos naturales no renovables, (y) otros abastecimientos críticos, como así también los que
atiendan actividades que se consideren de interés Nacional por su naturaleza, y en consecuencia, se transfiera
a la esfera privada aquellas que no estén comprendida dentro de estas características, incluyendo las empresas
privadas que han pasado de hecho a ser propiedad estatal sin que exista interés Nacional ni beneficio social
significativo que justifique su permanencia en la órbita pública...»
La Comisión estaba integrada por representantes de la Presidencia y de casi todos los ministerios, más de los
bancos oficiales; los titulares debían ser Subsecretarios o equivalentes, y debían designarse alternos del nivel
de Director Nacional.
Se asignaba a la Comisión un grupo de apoyo integrado por representantes de los organismos de

asesoramiento legal y de control, entre ellos, la SIGEP. Se facultaba a la Comisión para establecer su
reglamento interno, preparar y proponer al PE un Plan de acción, y solicitar a todos los organismos y
empresas todas las informaciones necesarias, y para consultar a expertos, todo ello para dar cumplimiento a su
objeto. 145
Por decreto 1356 del 24 de julio de 1985 se creo la Secretaria de Promoción del Crecimiento, también
dependiente de la Presidencia. Tenía por misiones identificar iniciativas del sector privado, promover la
participación del mismo en áreas tradicionalmente reservadas al sector público, y proponer las medidas
necesarias para su concreción; presentar al PE dentro de los sesenta días un proyecto de ley de privatización
de empresas y bienes en poder del estado, para sustituir la ley 22177 aprobada por el gobierno militar en
57
marzo de 1980; y coordinar y apoyar las privatizaciones y ventas de bienes del estado. Para ello se designo a
su frente al Ing. Manuel Tanoira, ajeno al partido gobernante, y consultor empresario.
Por decreto 1704 del 9 de setiembre de ese mismo año se establecieron las misiones y por decreto 2580 del 30
de diciembre del mismo año se aprobó la estructura orgánica de la Secretaria, que quedo integrada por tres
Subsecretarias: de Promoción, de Privatizaciones, y de Proyectos Especiales. Es significativo que por primera
vez aparezca en un gobierno radical un organismo, y de alto nivel, encargado de promover privatizaciones;
sin embargo, posteriormente, a la hora de asignarle su misión, ella consistía en «analizar planes de
privatizaciones y ... propuestas destinadas a la concreción de los respectivos procesos, proyectando la
legislación pertinente» 146 . Como se observa, nada de promover y concretar proyectos específicos.
Por otra parte, parece también significativo que la misión de la Secretaria, en un texto que seguramente seria
el resultado de un compromiso, es poco claro en el sentido de que no se distingue con certeza si el crecimiento
del que se habla se refiere a la participación del sector privado, al conjunto de la economía Nacional, o como
surgiría prima facie de su lectura, a las actividades económicas a cargo del estado! 147
Entre las funciones principales asignadas a la Secretaría, se destacan:
- someter al PEN un proyecto de ley de privatización de empresas y bienes en poder del estado Nacional en
reemplazo de la ley 22177, dentro de los 60 días; dicha ley había sido aprobada por el gobierno militar.
- proponer por conducto de la Comisión Dto. 414/84 las medidas para ser aplicadas a los entes en proceso
de privatización.
- promover los actos de disposición aconsejados por la Comisión Dto. 41/84, coordinando con los
Ministerios y organismos con jurisdicción la administración interina de los mismos, y efectuar el
seguimiento de los procesos de privatización o liquidación, informando a la Comisión mencionada.148
Los varios proyectos de participación de capitales privados que preparó esta Secretaría en el rol que
aparentemente se le había asignado, de promover las privatizaciones y la inversión privada, y en ese orden de
ideas, de actuar en parte como brazo impulsor y ejecutor de las decisiones de la Comisión del Dto. 414/84 a la
cual se la había incorporado149 , se estrellaron ante la fuerte oposición política de importantes sectores del
gobierno y del parlamento.
Como consecuencia de ello, y posiblemente también de la creación a fines del mes anterior de la Secretaría de
Control de Empresas Públicas, que podía interpretarse como un acto contrario a la intención de privatizar del
gobierno, el Secretario y el Subsecretario de Privatizaciones renunciaron en enero de 1986, pocos meses
después de designados, y fueron reemplazados por técnicos del partido de gobierno, pero aparentemente solo
para mantener la ficción legal y no dar la impresión de que se daba marcha atrás en el declarado propósito de
ampliar el campo de acción del sector privado. En la realidad nada sucedió ni se avanzó. 150
Por decreto 568 del 7 de abril de 1987, ya creados a fines de 1986 el Comité Interministerial y el Directorio
de Empresas Públicas, como se vera más abajo, la Secretaría fue suprimida, transfiriéndose la Subsecretaría
de Privatizaciones a la Secretaría Legal y Técnica, la de Proyectos Especiales a la Secretaría General, y la
misión y funciones de la de Promoción, a la Secretaría de Planificación, todas ellas dependientes de la
Presidencia de la Nación.
El 26 de diciembre de 1985, por decreto 2452/85, y también dependiendo de la Presidencia, se creo la

Secretaría de Control de Empresas Públicas. Si bien esta creación señalaba una innovación institucional, y
parecería indicar el propósito de asumir finalmente el control global del sector al más alto nivel del gobierno,
cabe destacar que, como se indico más arriba, simultáneamente seguía existiendo todavía en ese momento la
Secretaría de Promoción del Crecimiento con su Subsecretaría de Privatizaciones. Como es repetitivo en estos
casos, el decreto se fundamenta en “que para lograr la modernización... se requiere... un rápido incremento de
la eficiencia en la utilización de los recursos de capital de propiedad estatal....” e “...incorporar al régimen
establecido por este decreto a las empresas que por su importancia o magnitud requieran con mayor urgencia
el control sobre el cumplimiento eficiente de sus objetivos...” Para ello...”es necesario arribar a diagnósticos
58
ciertos sobre los problemas... que impiden el funcionamiento eficiente...”, y para ello ...”resulta necesario
desarrollar un efectivo control sobre la gestión de esas empresas”, para lo cual el órgano que se crea ...”debe
contar en su ámbito con la SIGEP...” (!) Además, los considerandos arguyen alambicadamente sobre el
derecho del Presidente de la Nación de controlar directamente a las empresas públicas, no obstante las
competencias de los Ministerios y Secretarias. Detrás de ello se adivina la tradicional lucha por jurisdicciones
y poder, que esterilizo tantos esfuerzos en este sector, y el deseo de crear una especie de superministerio
dependiendo del Presidente, aspiración también tradicional de cuanto funcionario tuvo responsabilidades en el
tema y pretendió evitar caer en la maraña de la lucha antes mencionada. En la parte dispositiva, el decreto,
sintético y breve, parecía tener por objeto practico esencialmente el de asumir el control sobre la SIGEP, al
convertir al Secretario que se crea en simultáneamente Presidente del Directorio de la Sindicatura 151 , imponer
a esta la obligación de apoyar a la Secretaría 152 , a la que se le asigna jurisdicción sobre las mismas empresas
bajo control de la SIGEP 153 , y finalmente, facultar al Secretario a designar un Consejo Asesor y a establecer
las reglas de funcionamiento del mismo.154 En esa época, la SIGEP como órgano de control externo y de
gestión del sector, era regida por la ley de creación 21801 dictada por el gobierno militar en setiembre de
1977, y modificada por el mismo régimen militar en setiembre de 1982 por la ley 22639. Teniendo a su frente
a un funcionario que era simultáneamente Secretario dependiente del Presidente, y teniendo a esa misma
Secretaria como órgano de enlace con el PEN, lo menos que puede notarse es que es mas que dudoso que
pueda sostenerse el rol de control externo asignado a la SIGEP. En ningún momento, ni en los considerandos
ni en la parte dispositiva, este decreto hace mención de la existencia, y por lo tanto deja de lado cualquier
necesidad de enlace o coordinación, con la Secretaria de Promoción del Crecimiento ni con la Comisión del
Decreto 414/84. Cabe aquí la duda sobre si por razones políticas se prefería dejar en pie todas las
ambigüedades, y con ellas generar o mantener la confusión del mensaje y de la acción del gobierno, antes que
dar la batalla política y asumir os costos que implicaba especificar las verdaderas intenciones del gobierno.
Por el decreto siguiente, 2453/86, de la misma fecha, se designo Secretario y Presidente consiguientemente
del Directorio de la SIGEP, al Lic. Marcelo Kiguel, profesional vinculado al ámbito financiero privado.
Contrariamente a lo escueto del texto y al aparente propósito limitado de la creación de la Secretaria, poco
mas de seis meses mas tarde, el 8 de julio de 1986 se sancionó el decreto 1157/86 en el que hace eclosión la
también repetitiva expansión burocrática: al aprobar la estructura orgánico funcional y los demás
componentes de la regularización burocrático administrativa de la Secretaria, se crean ahora tres
Subsecretarias: General, de Control de Políticas y Planes de Acción, y de Programas y Normas de Control 155 ,
se establece en siete el numero de miembros del consejo asesor, cada uno con la máxima categoría
presupuestaria 156 (que en el decreto de creación parecía que seria honorario aún cuando nada se decía al
respecto), y se otorgan las habituales excepciones a los regímenes y restricciones en materia de personal,
remuneraciones, presupuestarias 157 , etc. En total, el decreto y sus anexo ocupan 27 fojas! 158
Otros seis meses mas tarde, el 22 de diciembre de 1986, por decreto 2399/86 se derogan los dos decretos
anteriores referidos a esta Secretaria, con sus 7 y 27 fojas, respectivamente 159 , se establece que las relaciones
de la SIGEP con el PEN serían ahora a través de la Secretaria Legal y técnica de la Presidencia 160 , y se
mantiene para el Presidente de la SIGEP el rango y jerarquía de Secretario de Estado. 161
¿Qué había sucedido? Veinte días y 205 decretos antes (algo mas de diez decretos en promedio por día
corrido) se había dispuesto la creación del CIEP y el DEP. Consecuentemente el decreto de supresión de la
Secretaria se funda en que esta había realizado el estudio de la problemática del sector, y propuesto en
consecuencia una reforma institucional del mismo, con lo cual había cumplido el objetivo fijado, y
correspondía disolverla. Así, en la historia oficial, esta Secretaria de tan corta vida como la de Promoción del
Crecimiento (y Privatizaciones!) quedaba registrada como la autora implícita de la creación del CIEP y del
DEP. Respecto del CIEP, cuya integración y funciones incluían a medio gobierno, por lo menos, cabría inferir
que la Secretaria de Control perdió una vez más, y en este caso muy rápidamente, la recurrente batalla por el
control exclusivo del sector. Como se vera también, la creación del DEP podía considerarse mas razonable en
teoría, como cabeza colegiada de un holding empresario, lo cual es normal en estos casos. La integración que
se le asigno inicialmente, constituye un tema aparte. Por otra parte, fuera de lo que dejaría entrever el decreto
de disolución, no se verifico ningún efecto significativo derivado de la creación de esta Secretaria.
En definitiva, como puede observarse, a pesar de las intenciones previas, la experiencia del enfoque integral
del tema que se intento con la creación de la CEN, y que no pudo implementarse realmente entre 1974 y
59
1976, no llego tampoco a tener una segunda oportunidad con el retorno de la democracia, ni durante la
primera mitad del gobierno del Dr. Alfonsín.
En realidad el gobierno democrático no llego a aprobar en ese período las nuevas leyes de privatizaciones ni
de marco jurídico para las empresas públicas que se había propuesto según lo había establecido ya a poco de
iniciar su gestión en el decreto 414/84, y luego en los sucesivos decretos analizados mas arriba.
Es necesario destacar, precisamente, que todas las decisiones que se adoptaron, aún parciales, lo fueron por
decreto; no se llego a concretar ningún cambio legal por decisión específica del Congreso, lo cual reflejaría, al
mismo tiempo, la escasa voluntad y/o capacidad política de introducirlos, ya sea por parte del Poder
Ejecutivo, del Congreso, o de ambos. Solamente por la vía incorrecta pero consuetudinaria de las leyes de
presupuesto se introdujeron algunas normas de carácter general, que afectaban o podían llegar a afectar a las
empresas públicas. Tampoco del accionar de los organismos que creo durante este período se derivo ningún
cambio significativo en las reglas que regían el comportamiento del sector. Consecuentemente este gobierno
mantuvo durante los tres primeros años de su gestión la organización institucional y los instrumentos de
gestión del sector que había establecido el gobierno militar al disolver la CEN, básicamente sin cambios
significativos, como también se indico mas arriba.
4.3 El Comité Interministerial y el Directorio de Empresas Públicas - (CIEP y DEP)
Recién en diciembre de 1986, transcurrida ya la mitad de su mandato sin avances ni resultados significativos
de la actividad de la Comisión Dto. 414/84 ni de la ya entonces disuelta Secretaria de Promoción del
Crecimiento, ni de la Secretaria de Control de Empresas Públicas a punto de ser disuelta, como se indico mas
arriba, el gobierno de Alfonsíin pareció convencido de que sin acciones importantes en el sector público el
Plan Austral peligraba, y en consecuencia, decidido a tomar el toro por las astas en relación, al menos, a un
grupo limitado pero importante de empresas públicas.
4.3.1 La primera etapa: el CIEP y el DEP
El decreto 2194 del 2 de diciembre de 1986 estableció un «nuevo» sistema, en el que incluye a YPF SE, YCF
EE, GE SE, AyEE SE, SEGBA SA, FA, AA SE, AGP EE, ELMA SA, OSN EE, ENTEL EE, ENCOTEL EE,
e HIDRONOR SA, es decir un total de 13 empresas, o sea 9 menos que las que el gobierno militar transfirió a
jurisdicción de las Secretarias al disolver la CEN en 1978, como se indico mas arriba. 162 Ello se explicaría por
la exclusión de este sistema del INDER en razón de sus funciones financieras, de SBA por haber sido
transferida a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, de YMAD por ser interestadual, y de las
restantes por haber sido liquidadas o privatizadas.
Como había sucedido al crearse la CEN por un gobierno electo, y al disolverla el gobierno militar, según se
indico mas arriba, también ahora el nuevo sistema establecido por el gobierno del Dr. Alfonsín excluía a las
empresas públicas del área de defensa, que eran prácticamente las únicas que habían crecido en numero y
dimensión durante el gobierno militar. Cabe recordar que el proyecto de creación de la CEN las incluía, pero
fue necesario excluirlas ante la oposición militar.
Al haberse eliminado del sector público en el ínterin las tenencias de paquetes accionarios por el estado
originadas en los diversos regímenes analizados mas arriba, haberse privatizado o liquidado algunas
empresas, y haberse mantenido la exclusión del grupo de empresas de defensa que se había expandido, el
alcance que se pretendía para el nuevo sistema que se creaba era desde el inicio mucho mas reducido que el
que se estableció para la CEN, tanto en términos absolutos como relativos, es decir en relación a las empresas
de propiedad y participación pública que quedaban fuera del nuevo sistema. De todas maneras, las empresas
incluidas representaban sin duda alguna las que mayores problemas creaban al tesoro público, por sus
necesidades de fondos para cubrir inversiones y déficit de funcionamiento, y a la economía y al sociedad, por
sus niveles de utilización de insumos, y de tarifas y precios, como así también por la ineficiencia y pobre
calidad de los servicios prestados, en general. De modo que no parecería correcto minimizar el nuevo intento
sobre la base únicamente de su limitado alcance.
60
El decreto 2194/86 fundamenta sus disposiciones en que «resulta imprescindible e impostergable la

modificación de(l)...sistema de gestión a fin de establecer pautas y criterios coordinados de acción y asegurar
el estricto cumplimiento de las políticas adoptadas por el PEN». Una vez mas, se tomaba conciencia del viejo
y nunca resuelto problema. Sigue: ...»tal modificación debe constituir una reforma estructural del sistema y
las modalidades de gestión»...»se requiere que las empresas en las que el estado participa actúen
eficientemente, optimizando la asignación de los recursos humanos y materiales existentes.»
El conjunto de objetivos a lograr por el sector ...»requiere definir un marco institucional que asegure una
autonomía de actuación acorde con las actividades desarrolladas y la forma jurídica adoptada» el que...»debe
al mismo tiempo asegurar la unidad de criterio en la formulación de las políticas sectoriales y una apropiada
descentralización de la gestión operativa de las empresas, teniendo en cuenta las políticas de desregulación y
participación del sector privado»...por lo cual...»resulta conveniente la participación de distintas áreas del
gobierno Nacional». Aparece aquí nuevamente, como puede observarse, la recurrente descripción de los
problemas y manifestación de la voluntad de solucionarlos que se había venido repitiendo por diferentes
gobiernos a lo largo de los 40 años anteriores, especialmente ante situaciones económicas o fiscales criticas.
La participación de las distintas áreas del gobierno queda concretada con la creación del Comité
Interministerial de Empresas Públicas (CIEP) como órgano superior del sistema que se establece, integrado
como miembros permanentes por los Ministros de Economía y de Obras y Servicios Públicos, y por el
Presidente del Directorio de Empresas Públicas, creado por la misma ley. Como miembros «concurrentes»
incluye a los Secretarios de Planificación y de Control de Empresas Públicas, ambos de la Presidencia de la
Nación, de Coordinación Económica y de Hacienda, ambos del Ministerio de economía, y de Coordinación,
de Energía, Transportes, Comunicaciones, Recursos Hídricos y Marina Mercante, todos del Ministerio de
Obras y Servicios Públicos. Los miembros concurrentes participarían en temas de su competencia cuando
fueran convocados por los miembros permanentes 163 La integración del CIEP refleja tanto el deseo y la
necesidad objetiva de coordinación entre la administración central y las empresas públicas, cuanto la ya
tradicional y recurrente puja por la jurisdicción sobre el sector, cuyos participantes institucionales fueron
siempre los mismos, aún bajo distintas denominaciones: el área económico financiera del gobierno, por un
lado, y los ministerios y secretarias con responsabilidades sectoriales; en este caso, aparece también la
Presidencia, a través de organismos dependientes, tales como Planificación. En distintos momentos una u otra
área obtuvieron más poder y control nominal. Pero siempre fueron soluciones inestables y de corta vida, a los
sumo hasta la próxima crisis, solo unos pocos meses o años mas tarde, oportunidad en la que se reabría la
discusión, sin alcanzarse nunca una solución satisfactoria, es decir, realmente efectiva.
El CIEP tenía en resumen las siguientes funciones:
- coordinar la implementación por las empresas del sistema de los planes y políticas globales y
sectoriales del gobierno, dando para ello las instrucciones del caso al DEP.
- definir las políticas de precios y tarifas y las pautas generales del régimen laboral a aplicar por las
- proponer al PE el nombramiento y remoción del Presidente del DEP, y sobre la base de las
recomendaciones de este último, proponer el nombramiento y remoción de los restantes miembros del
DEP y de las autoridades superiores de las empresas del sistema;
- considerar y aprobar los acuerdos programa entre el gobierno y cada una de las empresas. Estos
acuerdos deberían ser plurianuales y procurar mejorar la gestión económico-financiera, optimizar la
utilización de los recursos, y acotar las necesidades de financiamiento de las empresas. Debían incluir
objetivos específicos a lograrse, sobre la base de los cuales se evaluaría la gestión, como así también
especificar los compromisos recíprocos de asignación de recursos por la administración central y del
logro de los objetivos por la empresa.
- proponer la reestructuración y modificación del sistema normativo que rige a las empresas, para
contribuir a mejorar su gestión;
61
- proponer al PE la inclusión o exclusión en el listado de entidades bajo jurisdicción del CIEP,

mencionadas mas arriba, «de las entidades cuyo patrimonio sea propiedad del estado Nacional»164
- todas las demás relacionadas con la gestión, control y evaluación de las empresas que le requiriera
El PE delegaba en el CIEP, además, atribuciones de la mayor importancia conceptual, que lo seria también
practica si se implementaba adecuadamente, respecto de la aprobación por Resolución conjunta de los
Ministros de Economía y de Obras y Servicios Públicos, de los presupuestos y planes de acción de las
empresas del sistema, las que debían presentarlos previamente al DEP para su consideración, y este a su vez
al CIEP, cuya aprobación daría lugar a la resolución conjunta mencionada. Se dejaba a la reglamentación el
establecer las modalidades de tiempo, forma y demás condiciones que deberían cumplir los documentos
mencionados, como así también su análisis y aprobación.166
Respecto de la reglamentación, cabe consignar que en el mismo artículo, el Dto. 2194/86 hace referencia al
Art. 31 de la ley 23110, promulgada el 31 de octubre de 1984, la que aprobó el presupuesto Nacional para ese
mismo año 1984, bien que cerca del fin del año respectivo. El último artículo mencionado había restablecido
la obligación de las empresas públicas de someter a la aprobación anual del PE a partir de 1985 sus
presupuestos y planes de acción, antigua norma originalmente de la ley 13653, modificada, suprimida y
establecida nuevamente varias veces. En esta oportunidad se había añadido la importante obligación del PE de
dar cuenta al Congreso de la Nación dentro de los 30 días corridos de sancionado cada decreto aprobatorio.
Esta disposición tiende a cubrir en alguna medida la falta de aprobación de los presupuestos por el Congreso,
al quedar excluidas por ese mismo artículo las empresas públicas del presupuesto general de la Nación. 167
Cabe interpretar que la delegación por el PE al CIEP de las facultades que le había reasignado con carácter
permanente la ley de presupuesto para 1984, incluía implícitamente además de la aprobación de los planes y
presupuestos de las empresas incluidas en este sistema, también la de instrumentar por la vía del PE el
cumplimiento de la obligación de comunicar al Congreso los documentos aprobados y el acto mismo de la
aprobación.
La misma norma que se esta analizando, el Dto. 2194/86, creaba el Directorio de Empresas Públicas,
dependiente del CIEP en cuanto al cumplimiento de las funciones que se le asignaran, y a las relaciones con el
PE. 168 Originariamente el DEP estaba integrado por su Presidente y por nueve directores, designados como se
indico mas arriba. El Presidente podía designar al Vicepresidente y asignar responsabilidades (áreas
específicas para su supervisión) a los demás directores. 169 Como función de orden general, se asignaba al
DEP la de establecer las políticas empresariales para las incorporadas al sistema, las que debían adecuarse a
las políticas generales y sectoriales que estableciera el CIEP. Se especificaban luego una serie de funciones
que se correspondían con las del CIEP antes mencionadas, con lo que se caracterizaba al DEP básicamente
como órgano de análisis, implementación, seguimiento y evaluación de las decisiones del CIEP. Además, se
agregaban algunas funciones, quizá con carácter mas de declaración de propósitos que como mecanismo
operativos reales, entre ellas, facilitar las relaciones con la comunidad y la participación del personal en el
análisis y formulación de propuestas. De mayor significación concreta era la obligación de verificar que las
empresas dieran a publicidad sus balances y memorias, dentro del plazo que se estableciera. 170 Desde el punto
de vista burocrático - formal, desde su creación este sistema parece mostrar una agitación continua, reflejo
seguramente de conflictos políticos e ideológicos, y de la tradicional lucha burocrática por conservar y si es
posible, ampliar, las jurisdicciones de los organismos. Lo cierto es que por decreto 2484 del 30 de diciembre
de 1986, o sea a menos de un mes de su creación, ya se modifico la norma originaria:
- el CIEP recibió autoridad para nombrar y remover a las autoridades superiores de las empresas a
propuesta del Presidente del DEP, y para dar instrucciones a los representantes en las asambleas, cuando
fuera el caso; 171 anteriormente solo podía proponerlo al PE.
- al DEP paso a tener un Vicepresidente nombrado y removido por el PE, al igual que el Presidente, a
propuesta del CIEP; al Presidente se le quito así la facultad de nombrar a su Vice, pero retuvo la de
asignarle responsabilidades al igual que a los directores; 172
- el CIEP fue facultado para establecer el numero de directores del DEP, y para nombrarlos a propuesta del
Presidente del DEP;
62
- se agregó a las funciones del DEP la de requerir el consejo honorario de personas de reconocida
experiencia en el ámbito empresarial, los que no se convertirían por eso en funcionarios públicos;
- en otro agregado, el Presidente del DEP fue facultado para designar integrantes de un equipo profesional
técnico y administrativo, y contratar expertos para trabajos puntuales, exceptuándose al DEP de las
normas comunes en la materia y de las restricciones generales para el sector público vigentes o a
establecerse, si no incluyeran expresamente al DEP, motivadas por la situación económica y fiscal 173
El 28 de mayo de 1987 por decreto 799, fundamentándose en que no era conveniente ni viable sujetar a las
empresas públicas y al DEP a las rigideces impuestas por las políticas de estabilización del Plan Austral y
consecuentes, se otorgaron una serie de excepciones y se otorgaron facultades al CIEP para otorgar otras al
DEP, y a este, a las empresas. Siempre dentro de la misma línea, el 31 de julio de 1987 por decreto 1233 se
estableció un sistema de remuneraciones diferente al de la administración, con el propósito de hacer posible la
incorporación de profesionales de buen nivel al DEP y las empresas. Las excepciones antes mencionadas, en
busca de flexibilidad, y con ello de eficiencia y sentido de oportunidad, eran entendibles, y parte de la
permanente tensión normativa administración central -empresas públicas. Pero en sentido contrario, con la
misma fecha del último decreto, se aprobó el Dto. 1234, por el que se estableció que el DEP tendría 13
directores (!), y se quito a su Presidente la facultad de asignar responsabilidades al Vicepresidente y a los
Directores, la que ahora recaería en el CIEP 174 Los restantes artículos de este mismo decreto establecen
excepciones, normas, remuneraciones, y facultan al DEP a crear organismos y para la contratación de
personal, el que debería ser por locación de servicios; a pesar de que todo parece apuntar a la excepción y a la
diferenciación respecto de la administración central, finalmente se establece que la Comisión Técnica Asesora
de Política Salarial del Sector Público, tradicional órgano de control y traba de la Secretaria de Hacienda,
tendría facultades de interpretación! 175
4.3.2 El DEP como único organismo responsable del sector
Finalmente, luego de la sonora derrota electoral del gobierno en setiembre de 1987, que presagiaba el mal
final que se verifico efectivamente luego, si no se lograba cambiar efectivamente en varias áreas, el Dr.
Rodolfo Terragno, modernizante sin relación histórica con el partido de gobierno, se hizo cargo del Ministerio
de Obras y Servicios Públicos con el propósito de encarar y al menos comenzar a concretar una serie de
privatizaciones. Con ese propósito logró como primer paso concentrar la formulación de políticas y las
decisiones sobre el sector. El decreto 1806 del 11 de noviembre de 1987 establece en sus fundamentos que
«...se requiere definir un marco institucional que asegure la unidad de criterio...». Consecuentemente:
- se disolvió el CIEP y se estableció que las relaciones entre el DEP y el PE se mantendrían por conducto
del MOSP exclusivamente, es decir, dejando de lado al Mrio. de Economía y sus Secretarias. 176
- se unificaron en el DEP las anteriores funciones y facultades del CIEP y del DEP; 177
- el Presidente del DEP fue facultado para nombrar y remover por si tanto a los Vicepresidentes y
Directores del DEP como a las autoridades superiores de las empresas del sistema; 178
- se creo un Comité Ejecutivo dentro del DEP, presidido por el Presidente, quien designaría de entre los
Directores a tres vicepresidentes de operaciones (encargados de áreas y grupos de empresas especificas),
mas un vicepresidente de finanzas y control de gestión y otro de planificación. Los presidentes y
administradores de las empresas debían cumplir estrictamente las directivas e instrucciones del Comité y
dar cuenta de su accionar exclusivamente al mismo. 179
Con esta última disposición se pretendía cortar todo vínculo con las Secretarias sectoriales y con Hacienda, y
se establecía de manera formal un grado de centralización y la exclusión del área económica del gobierno,
prácticamente inéditos respecto del sector de empresas públicas. Poco después, el 22 de diciembre de 1987 en
un único decreto 2036/87 se ordeno toda la normativa vigente relacionada con el DEP, precisándose
solamente que los Directores serían 9 en total 180 , de los cuales según se indico mas arriba, cinco deberían
tener asignadas funciones de vicepresidentes.
63
Se agregó una disposición de gran importancia conceptual para este sistema, salvando aunque fuera muy
parcialmente la omisión total que había existido al respecto hasta entonces: se asigno a la SIGEP a través de
los Síndicos designados ante las empresas y sociedades de propiedad estatal, actuando como órgano de
control según lo establecido en la ley 22790 Art. 3o., la responsabilidad de controlar e informar al DEP sobre
el cumplimiento por las empresas del sistema de lo dispuesto en el decreto que se esta analizando 181 También
podría interpretarse, sin embargo, que el propósito real de la inclusión de esta disposición era el de sustituir la
obligación de la SIGEP de informar al PE por conducto de la Secretaria General de la Presidencia dentro de
los dos días de verificada una infracción, como lo establecía la disposición mencionada, sancionada en abril
de 1983 por el gobierno militar, por la de informar al DEP, lo cual parecería congruente con el aparente
propósito en esa época, reflejado en todo el texto del decreto 2036/87 de autonomizar y aislar completamente
al grupo de empresas públicas incluido en este sistema, de toda supervisión y control por otros órganos del PE
que no fueran el DEP y su superior jerárquico, el Ministro de Obras y Servicios Públicos.
Si esa era, como parece, la intención, queda en pie la cuestión relacionada con la legalidad de sustituir por
decreto lo dispuesto por una ley, aún cuando como en este caso se tratara realmente de un decreto-ley de un
gobierno militar. También se incluyo en un Anexo la lista de entidades incorporadas al sistema, que es la
misma ya indicada, establecida al crearse el CIEP y el DEP.
4.3.3 Balance de la experiencia
La creación del sistema CIEP - DEP a fines de 1986, fue lo mas parecido a un intento de política institucional
integrada para el sector de empresas públicas, luego de la experiencia trunca de la CEN en 1974-6. Es verdad
que por imperio de privatizaciones y liquidaciones, principalmente de las efectuadas por el gobierno militar,
el número de empresas y el volumen conjunto de las mismas era ahora significativamente inferior.
Ya no existían las tenencias accionarias de empresas privadas en poder del estado, ni casi empresas en
régimen en rehabilitación o continuación de actividades, que de todas maneras, tampoco había sido posible
integrarlas efectivamente a la CEN a partir de 1974; las relativamente pocas que entonces quedaban había
sido puestas bajo el control de la CEN en liquidación por el gobierno militar, según se indico mas arriba. Por
otra parte, como en el caso de la CEN, tampoco se había logrado incorporar a este nuevo sistema a las
empresas del area de defensa, que con el correr del tiempo y con el agravamiento de la situación económica y
de los problemas financieros del estado se iban convirtiendo cada vez mas en un problema serio para el
gobierno, insostenible por mucho tiempo mas, por lo cual su exclusión, y la falta de al menos un intento de
tratamiento empresario de las mismas se volvía cada vez mas lamentable. En definitiva, la jurisdicción del
sistema CIEP - DEP se reducía en número a solo 13 empresas, pero ellas eran sin duda las mas grandes y las
que mayores problemas causaban al tesoro por un lado, y a la economía y a la sociedad por su ineficiencia y
mal servicio, en general, por el otro. Por lo tanto, no cabría minimizar la importancia del intento solamente
por la jurisdicción numéricamente reducida del sistema.
Durante la primera etapa del sistema CIEP - DEP, formalmente parecía haberse conformado un conjunto de
normas acaso comparable, en lo institucional solamente, con la CEN. Hay que destacar de inmediato que se
trataba de decretos, con la fragilidad intrínseca que ello implica. Y que no existía un documento de
Planificación del gobierno, como en 1974, ni tampoco un documento de políticas para el sector, como el que
aprobó la CEN en su momento.
Las contradicciones internas del gobierno y de su partido se reflejaron en los cambios consecutivos ya
indicados mas arriba, facilitados por la fragilidad de los decretos, que de hecho es posible cambiar de un día
para otro, cosa al menos no tan fácil si de leyes se tarta, en el sistema democrático. Por otra parte, en ese
marco, la representación amplia de las distintas áreas del gobierno con responsabilidades globales y
sectoriales, y que por lo tanto parecía adecuada y destinada a evitar conflictos, de hecho no evito la bicefalia
de los dos ministerios principales, Economía y Obras y Servicios Públicos, ni las diferencias de criterios y
enfoques, ni las disputas por jurisdicciones y poder político ya tradicionales y consolidadas después de
muchos años, y de muchos intereses ligados a ellas. Consecuentemente, mas allá de los cambios en las
normas formales que regían el sistema CIEP - DEP, poco puede rescatarse de esta primera etapa. Solo cuando
el gobierno pierde las elecciones de 1987, y se aproximan las presidenciales de 1989, se toma, al menos en lo
formal, medidas drásticas: desaparece el CIEP y con el la bicefalia, cediendo espacios Economía, Hacienda, y
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las secretarias sectoriales, y toda la jurisdicción y las funciones se concentran en el DEP, con un menor
numero de Directores, la mayoría de ellos con funciones especificas asignadas, el único enlace con PEN es a
través del MOSP a cargo del nuevo ministro, Dr. Terragno, casi no partidario, con muchos años de residencia
y trabajo en el exterior, y comprometido con la modernización y la privatización de larga data. El Presidente
del DEP concentra mucho poder sobre el mismo y sobre las autoridades superiores de las empresas. Están no
pueden informar a nadie mas que al DEP. Pero el poco tiempo disponible y el gran desgaste y deterioro del
poder político del gobierno hacen que ya sea tarde. El nuevo esquema esta en plaza a fines de 1987. Puesto
que en mayo de 1989 habría elecciones presidenciales, solo quedaba el año 1988, y eso con las limitaciones
implícitas en la acción y las decisiones de un gobierno que ve aproximar su hora crítica.
Al haber perdido las elecciones, el gobierno pierde respaldo en el Congreso. El justicialismo, que al llegar su
turno en el gobierno se vera en la necesidad de convertirse en el gran privatizador, se opone y traba la
aprobación de los principios de acuerdo logrados por el Dr. Terragno para privatizar ENTEL en asociación
con Telefónica de España, que luego adquiriría la mitad de ENTEL en 1990, y de Aerolíneas Argentinas con
Scandinavian Airlines System - SAS; esta empresa nórdica entrara luego en un acuerdo con LAN Chile, que
fracasara luego de poco tiempo. El Dr. Terragno negoció sobre el principio de que los socios convenientes se
buscan; el justicialismo exige licitaciones públicas, que no se concretan y los acuerdos de principio caducan.
Solamente consigue el ministro salir adelante en el enésimo intento de privatizar la aerolínea Austral, que se
pretendía que hiciera al menos alguna competencia a Aerolíneas Argentinas en el mercado interno, y algo en
el regional cercano. Y en concesionar por primera vez el servicio de telefonía móvil, bien que en un contexto
monopólico, que se mantendría por pocos años, para abrirse luego algún grado de competencia. Dados las
limitaciones en las líneas y el pésimo nivel de servicio de ENTEL, la telefonía celular encuentra una
recepción amplia. Prácticamente, esto es todo en materia de balance positivo de esta etapa. Cualquier avance
en el ordenamiento operativo, financiero, de inversiones, etc., de las empresas que pudiera haberse logrado
como resultado de la gestión del DEP durante 1988, y en particular de haber podido llegar a concretar los
acuerdos gobierno-empresa de objetivos y compromisos recíprocos previstos en este régimen, sistema que
obtuvo en su momento un gran éxito en Francia como ordenador en el mediano y largo plazo de las relaciones
entre las empresas y el poder central, se habría perdido ciertamente con el descontrol que siguió al fracaso del
Plan Primavera y a la perdida de control de la conducción económica luego de la devaluación de febrero de
1989; al perder el gobierno las elecciones presidenciales efectuadas con excesiva anticipación en mayo de
1989, se perdió completamente el control de la economía; sobrevino una gran crisis de confianza, de la que
resulto la hiperinflación que condujo a la transmisión anticipada del gobierno, en julio de 1989 y no el 10 de
diciembre, como estaba establecido.
En ese contexto, no podía esperarse ningún milagro por parte del DEP. Por otra parte, al llegar a ese punto las
malandanzas de la economía argentina desde la crisis de 1929, solamente interrumpida durante períodos mas
o menos breves, la suerte estaba echada. Cualquier esfuerzo serio de modernización y estabilización de la
economía exigiría el desmantelamiento del sector y la privatización de las empresas públicas, como ocurrió
inevitablemente.
5. Conclusiones
El sector público argentino, y dentro del mismo, el sector de empresas públicas creció sostenida e
ininterrumpidamente, en particular entre 1930 y 1975, tanto en magnitudes absolutas, cuanto relativamente al
conjunto de la economía.
Este crecimiento constante fue el fruto de decisiones, en general casuísticas, y no basadas en razones
ideológicas ni programáticas, que fueron tomadas por los diferentes gobiernos que se sucedieron en el
período, con relativa independencia de sus orígenes, de los grupos sociales que representaban de sus
ideologías y orientaciones principales.
En varias oportunidades ese crecimiento fue independiente de la situación coyuntural, económica y financiera
por las que atravesaba el país, y en algunos casos, inclusive mostró una contradicción con los propósitos
declarados de varios gobiernos.
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Estas contradicciones aparecen claramente si se comparan las políticas económicas generales, con lo actuado
en relación a las empresas públicas. A lo largo del tiempo, y especialmente en las últimas décadas, se había
tomado respecto de las empresas públicas y del sector público en general, una actitud más bien pasiva,
concentrándose en todo caso en proveer la infraestructura, y dejando al sector privado el impulso en los
sectores más dinámicos de la economía y la apropiación de las economías externas generadas por la inversión
pública. En las condiciones antedichas, especialmente a partir de finales de los años 50, sólo la componente
extranjera del sector privado industrial y comercialización, especialmente externa, se había desenvuelto
ágilmente, teniendo, como consecuencia, una significación cada vez mayor en la economía total, y
especialmente, en los sectores estratégicos de la misma.
El enorme aumento de la inversión de las empresas públicas había sido más una respuesta ante la ausencia o
debilidad de las inversiones privadas, que la expresión de una política preconcebida de expansión del sector.
La adquisición bajo el control de los bancos estatales de participaciones accionarias en empresas privadas
había sido una solución de emergencia, ante la desconfianza de los pequeños ahorristas hacia la Bolsa y sus
mecanismos.
Las leyes de rehabilitación y de continuidad de actividades de empresas privadas en dificultades habían sido
un «salvavidas temporario», nunca un verdadero mecanismo de reorganización y modernización industrial; en
realidad el estado siempre se negó a intervenir activamente en ese proceso de reorganización, que era
ineludible, si verdaderamente se quería la modernización y la continuación y expansión de las actividades. En
muchos casos las nacionalizaciones había sido el producto del deseo de los inversionistas extranjeros de dejar
el país, en mayor medida que la voluntad del estado de asumir el control de los servicios públicos. Casi
siempre eran intervenciones no queridas, sino impuestas por las circunstancias.
La creación de empresas por el estado, productivas o de servicios, había sido también en muchas
oportunidades un recurso «de emergencia» ante la imposibilidad de encontrar inversores privados nacionales
dispuestos a asumir los riesgos de los proyectos. Así había ido creciendo el sector, siempre en medio de la
tensión entre las autoridades económicas y financieras, preocupadas por el funcionamiento y crecimiento del
conjunto de la economía, por los déficit de funcionamiento y la necesidad de financiar inversiones de las
empresas, lo cual impulsaba a incrementar el control central sobre las decisiones, las tarifas y los gastos de las
empresas, por un lado, y la lucha constante de las autoridades de las empresas mismas, acompañadas por los
sectores directamente vinculados a las mismas, que reclamaban menos controles y mas autonomía, culpando a
la falta de ello de la ineficiencia y pobre calidad y resultados de los productos y servicios.
A pesar de lo incompleto de la información disponible, conviene detenerse sobre la importancia que el sector
de empresas y participaciones públicas había alcanzado hacia 1975 en la economía argentina en general, y en
la mayoría de los sectores que entonces se consideraban estratégicos para su desarrollo, en particular. Si se
analiza la conformación del conjunto del sector público, incluyendo, como corresponde más allá de las
diferentes situaciones jurídicas, a todas las empresas cuya propiedad total o mayoritaria era del estado, se
llega fácilmente a la conclusión de que el país registraba uno de los índices más altos de intervención en la
economía, fuera de los países formalmente socialistas.
En efecto, las empresas públicas proporcionaban ocupación a 627.000 personas, el 8.2% de la fuerza laboral
ocupada del país, generaban el 8.57% del PBI a costo de factores, facturaban cerca del 45% del total de ventas
de las 200 empresas industriales y comerciales mayores del país, eran las únicas que disputaban a las filiales
de las multinacionales los 20 primeros puestos por tamaño, teniendo posiciones dominantes en varios sectores
estratégicos para el desarrollo del país, eran los tomadores de crédito externo más importantes del país, y,
sobre todo, tenían a su cargo el 27.8% de la inversión bruta fija del país, algo más de la mitad de la del
conjunto del sector público. Los bancos públicos por su parte, controlaban más del 50% de los depósitos y de
los préstamos del país.
Esta situación sin embargo, no era suficientemente conocida y comprendida, en parte, porque se había evitado
decididamente explicarla adecuadamente. Se conocían si frecuentes y repetidas quejas por los servicios, o por
su falta, como en los teléfonos, y el tema de los déficit era también frecuentemente citado como causante de
todos los males de la economía argentina, pero casi nunca se presentaba un panorama integral del sector.
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A nivel político y social, se había evitado siempre asumirla formalmente en el plano institucional y
administrativo. Como consecuencia, el estado argentino no se había organizado y preparado para utilizar el
enorme poder de acción sobre el sistema económico, del que potencialmente disponía, ni aún en el marco de
un proyecto desarrollista o reformista. Tampoco, para procurar la eficacia, la eficiencia y la calidad de las
inversiones y de los servicios, ni mucho menos para asegurar la información pública y la transparencia de los
actos y los resultados del sector.
La supervisión de los bienes y empresas públicas y de las participaciones estuvo casi siempre a cargo de los
ministerios o secretarias sectoriales correspondientes. Solamente durante parte del primer gobierno de Perón
se intentó, sin éxito efectivo ni duradero, crear “holdings” sectoriales—ENT, ENDE, DINIE—como
intermediarios entre las empresas públicas, y los ministerios de tutela. Preexistía, y subsistió, la Dirección
General de Fabricaciones Militares, que de administradora inicial de las fabricas militares, se fue convirtiendo
cada vez mas en cabeza de un holding industrial y minero, especialmente a partir de fines de los años 50.
Durante gran parte del resto del período las empresas públicas se rigieron también por leyes propias o para
sectores especiales. Durante todo el período los bancos públicos se rigieron por leyes propias. Solo en 1949,
tres años después de las principales nacionalizaciones, y luego de que la sanción de la reforma constitucional
de ese año requería reglamentar el famoso Art. 40, que sentaba criterios para la intervención del estado en la
economía, se sancionó la primera ley de empresas del estado, no. 13653. El intento original de incorporar
todas las empresas al régimen de la ley de empresas del estado, nunca tuvo éxito respecto de los bancos
públicos, ni de Fabricaciones ni de las otras empresas bajo control militar. Las diferentes modificaciones a la
ley mencionada reflejaron el deseo de los gobiernos de conceder mayor o menor flexibilidad operativa a las
empresas públicas estableciendo grados y medios de supervisión y de control más o menos rígidos y
burocratizados, pero sin que ello significara una definición explícita de políticas y objetivos para el sector.
Después de 1966, con la aparición de los regímenes de sociedades anónimas con mayoría estatal, de
rehabilitación y continuación de actividades de empresas en dificultades, y de sociedades del estado, la
dispersión y la falta de unidad se acrecentaron. De hecho, aparecieron regímenes que no asignaban ninguna
responsabilidad sobre las empresas comprendidas. Recién al llegar el peronismo al poder en 1973 se encara
por primera vez un enfoque y una solución integral: la creación de la CEN significó el intento de unificar el
régimen legal mediante la creación del régimen de Sociedades del Estado, la planificación, la supervisión y el
control sobre las empresas del sector. También se intentó, por primera vez en el país, que la CEN fuera la
institución que unificara y estableciera normas y políticas básicas comunes para todo el sector de las empresas
públicas bajo su jurisdicción. Las resistencias que ello despertó, hicieron que la transferencia efectiva de las
participaciones accionarias de las empresas en rehabilitación, y de las empresas bajo control militar a la CEN
nunca se efectuara. La crisis política que siguió a la muerte del Gral. Perón, llevó a la gran crisis financiera e
inflacionaria de fines de 1975 y comienzos de 1976. La pérdida del control de la situación por parte del
gobierno, y el desafío de la guerrilla llevaron al comienzo de un nuevo ciclo de gobiernos militares, en marzo
de 1976, y frustraron la mejor oportunidad de la Argentina moderna para poner en marcha un programa
económico y social de vastos alcances, con consenso y métodos democráticos. Como parte importante de esa
frustración, el golpe militar de marzo de 1976 paralizo todo el proceso que había comenzado con la creación
de la CEN, por lo cual no llego a tener aplicación efectiva ni completa. Con ello se frustró la quizá mayor
posibilidad de reorganización del sector industrial y de servicios público, y de una acción efectiva y amplia
del estado en el mismo.
La crisis de 1975-76 instaló la inflación a tres dígitos durante casi todos los quince años siguientes. También
marco el punto de inflexión en el proceso de crecimiento desordenado de las empresas públicas y las
participaciones accionarias. El gobierno militar puso el control de la política económica en manos de
representantes de la vieja oligarquía agraria y financiera, quienes comenzaron por hacer responsable de todos
los males, y en particular del bajo crecimiento económico después de 1930, a la ampliación incesante de la
intervención del estado en la economía desde esa época, y a la industrialización «ineficiente». Estos grupos,
muchos de ellos grandes beneficiarios de la intervención «pasiva» del estado en el sector industrial y
financiero, tenían clara conciencia del peligro potencial que representaban para sus intereses las acciones de
las cuales el estado era propietario o depositario, como así también los organismos de intervención en el
comercio exterior, y los bancos públicos. Consecuentemente, se propusieron volver al país de antes de 1930,
y para ello, privatizar las empresas públicas y liquidar las participaciones estatales, disminuir el peso del
sector público, obligar a la industria a aumentar su eficiencia eliminando la protección tarifaria y abriendo las
importaciones, incentivar la inversión extranjera y la producción agrícola, disminuir la participación de los
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bancos públicos, y liquidar los organismos que intervenían en las exportaciones. El gobierno militar logró
liquidar las participaciones públicas, y muchas empresas menores en mala situación, privatizó algunas
empresas públicas y parte de las actividades de otras, y volvió a otorgar concesiones petroleras y de obras y
servicios públicos. Como resultado, hacia 1979 comenzó a descender la participación de las empresas bajo
control público en las ventas totales y en los servicios bancarios.
Pero la política económica general, sobre todo en lo relativo al crecimiento económico, el empleo y la
inflación, fue mostrando un fracaso cada vez mayor, hasta entrar en crisis total en 1980, situación que
empeoraría en 1982 con la guerra de Malvinas, lo que le impidió avanzar mas en sus propósitos. La llegada
del Dr. Alfonsín al gobierno, pareció brindar una vez mas la oportunidad de equilibrar la economía y las
finanzas públicas dentro de la democracia y con consenso social. Se demoro primero en enfrentar los
problemas, y cuando lo hizo al nivel de la economía global, no encaro los difíciles problemas pendientes del
sector público y de las empresas públicas. Cuando por fin lo hizo, con un nuevo intento de enfoque y manejo
integral del tema, con el Directorio de Empresas Públicas como único responsable, era tarde; había perdido
las elecciones, y se acercaban las presidenciales muy anticipadas, quedo solo un año, en el que la economía se
iba deteriorando, tiempo por demás escaso para implementar y poner efectivamente en marcha cualquier
sistema complejo. Los problemas económicos y financieros acumulados, y la incertidumbre por el largo
período de transición hasta la asunción del nuevo gobierno, llevaron al estallido hiperinflacionario con el que
culminaron los quince años de alta inflación, y a la transmisión acelerada del mando. Allí, y así, terminó la
evolución del sector público y de las empresas públicas que había tenido lugar durante los 60 años anteriores.
Después de tantos fracasos, frustraciones e insatisfacciones, por delante solo quedaban las privatizaciones y
las liquidaciones, como parte central de un proceso muy duro de estabilización y modernización de la
economía.
Parece claro, en definitiva, que un país maduro, si adoptaba un proyecto que asignaba al sector público un rol
mas o menos activo, debía organizar su sector público institucional y funcionalmente de manera pragmática y
realista, de modo de posibilitar y facilitar su uso como herramienta eficiente de ejecución de las políticas del
gobierno, libremente elegido, y democráticamente discutidas. Ello requería, como mínimo, establecer un
sistema de relaciones entre los diversos componentes del sector público, y evitar la anarquía y la multiplicidad
de regímenes legales que hacen posible que existan feudos dentro del aparato estatal, que responden a
intereses de sectores y clientelas vinculadas, y no al interés general. También, establecer con claridad el
sistema de planificación, supervisión y control del sector por la administración central y por el parlamento,
concediendo la necesario flexibilidad, pero resguardando el sentido y los objetivos públicos de la gestión de
las empresas, y mensurando y evaluando la eficiencia y la eficacia económica y social en el uso de los activos
y de los recursos públicos, la calidad y pertinencia de los productos y servicios prestados, y la participación y
la defensa del consumidor y del usuario.
Era imprescindible para ello establecer objetivos, metas y standards precisos y específicos para la actuación
de las empresas públicas en los sectores correspondientes, y establecer un sistema de información publicada,
que permitiera evaluar y juzgar objetivamente la gestión de las empresas y de sus dirigentes, las que debían
poder actuar con autoridad y responsabilidad, ejecutando los planes establecidos libres de presiones políticas
menores. Era imprescindible también establecer con claridad las políticas de precios, tarifas y financiamiento,
tanto de los subsidios de explotación, cuando el estado lo decidiera por razones sociales, cuanto de la
expansión de la capacidad instalada, utilizando para ello las utilidades propias, los aportes de capital del
estado si fuera necesario, y el acceso al crédito bancario interno, externo e internacional. Esto a su vez exigía
poner orden en las finanzas públicas, y el sistema financiero en general. En teoría, todo ello era posible, y
existía experiencia más que suficiente en el país para efectuarlo. Se requería que si la decisión política era
que el estado utilizara el sector público como instrumento de desarrollo económico y social de la comunidad,
y no como instrumento de beneficio para sectores minoritarios y privilegiados, nacionales y extranjeros, al
amparo de la falta de libertad e información públicas, también existiera la decisión política de organizar e
institucionalizar legalmente a las empresas públicas y sus organismos superiores en la administración central
integrando un sistema coherente, y de sostenerlo y operarlo contra todas las presiones e inconvenientes, de
modo que en el mediano plazo, como mínimo, pudiera comenzar a dar frutos.
Se considera que el resumen y el análisis del permanente vaivén sin rumbo cierto de los principales regímenes
legales, de las instituciones creadas, disueltas, y vueltas a crear con nombres diversos, a lo largo de los sesenta
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años transcurridos entre 1930 y 1989, que se han procurado desarrollar en este trabajo, muestran
acabadamente que, mas allá de aciertos parciales y casi siempre de corta vida, lo que se requería no es lo que
se hizo, y eso explica suficientemente, como y porque terminó ese ciclo largo de la economía y la sociedad
argentina.
Notas.
1 Cf: Escarmelle J.F. et Patrick Melis: Essay de definition du concept d’entreprise publique, en Rev. Int. de Sciences Administratives.
2 Nuestra definición amplia y precisa la postulada por los autores citados en la nota anterior.
3 El concepto de utilidad aludido es el que fue formulado por la escuela marginalista de pensamiento económico.
4 Para un análisis crítico de este concepto ver: Berthomieu, C: La gestión des entreprises nationalises. Paris P.U.F. 1970.
5 Cf:Powers, T: Estimating accounting prices for project appraisal. Washington, D.C. Inter-American Development Bank, 1981
6 Ley Complementaria Permanente de Presupuesto, No. 11672, Art. 22.
7 Cf.: Gordillo, Agustin: Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ed. Macchi, 1974.
8 Sobre la intervención del estado en la economía ver: Difrieri, J.: Planificación Para el Pleno Empleo y el Desarrollo Económico.
Buenos Aires: OEA, 1961; Baena de Alcázar, M.: Régimen Jurídico de la Intervención Administrativa en la Economía, Madrid,
1966; Gordillo A.: Planificación, Libertad y Participación en el Proceso de Cambio. Buenos Aires: Ed. Macchi, 1973.
9 Leyes 14.878 y 17.849
10 Ley 17811 y Decreto 2385/69
11 Para sus similares en USA, cf: Cushman R.: Las Comisiones Reguladoras Independientes, in Waldo, D: Administración Pública,
México: Ed. Limusa, 1967.
12 Cf: Gordillo, A.: Tratado...
13 La creación de la C.A.P. durante los gobiernos conservadores de la década del 30 reflejo el deseo de los productores de ganado de
resistir a los grupos extranjeros que controlaban la exportación de carnes. Pero al mismo tiempo resistieron la intervención directa
del estado a través, por ejemplo, de una empresa pública o mixta. Solo existió intervención directa durante los gobiernos peronistas
de 1946/55 y 1973/76, cuando el estado asumió el control de la C.A.P. Finalmente, cuando todas las empresas extranjeras fueron
liquidadas o compradas por capitales privados argentinos, se dispuso la disolución de la C.A.P. en 1978.
14 Ley 18017 y decreto 4761/69
15 Cf.: Gordillo, A.: Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ed. Macchi, 1974.
16 González Fraga, Javier y Lacoste, Pedro: La privatización en la Argentina. Conferencia sobre Privatización de Empresas Publicas en
Latinoamérica. University of California - San Diego, 3-4 de mayo, 1988.
17 Cf: Gordillo, A.: Empresas del Estado
18 Sindicatura General de Empresas Publicas - SIGEP: Régimen jurídico de las empresas comprendidas en el Art. 5º. de la ley 21.801
modificada por la ley 22.639, 16ta. Actualización, agosto 1987. Dicho artículo definía las empresas sujetas al régimen de control de
la SIGEP establecido por la misma ley.
19 Gonzalez Fraga, J.: op. cit.
20 Ley 13653, Art. 1ro.
21 Ley 13653, Art. 11
22 Decreto-ley 766/57, Art. 13
23 Art. 2 28 Decreto 10599/61
24 Art. 3 29 Ley 14380, Art. 2
25 Ley 14380, Art. 1 30 Cf.: Gordillo A.: Empresas del Estado, op. ....
26 Art. 3 31 SIGEP: op. cit.
27 Decreto 5883/55 32 Gonzalez Fraga, J.: op. cit.
33 Cf.: Zaldivar, E.: Régimen Legal de las Empresas del Estado, en La Ley, 23 de septiembre 1965. El Código limita el poder de voto
de un accionista al 20% de las acciones, a los 2/3 de los votos en la Asamblea.
34 ver Gonzalez Fraga, J.: op. cit.
35 SIGEN: op. cit.
37 Ley 17318, Art. 1
38 Art. 13 40 Art. 4, 5, 6, 7, 8, 10, 42 Ley 13127, cap. X 44 Decreto-ley
39 Art. 3 11 y 12 43 Ley 17318, Art. 14 15349/46 Art. 14
41 Art. 9
45 Sobre la intervención de la Inspección General de Sociedades, ver Resolución 177/67, en la que se exige que en todas las sociedades
anónimas de propiedad pública existan por lo menos dos “socios”.
46 Ley 18394 50 Ley 19550, Art. 310
47 Ley 18534 51 Ley 19550, Art. 299
48 Ley 18269 52 Ley 19550, Art. 372
49 Ley 18605
53 Cf.: Gordillo, A: Empresas del Estado. Buenos Aires: Ed. Macchi; 1966.
54 Ley 19550, Art. 309
55 SIGEN: op. cit.
69
56 González Fraga, J.: op. cit.

57 Ley 18832, art 1ro. 63 Ley 21606 Art. 17 69 Artículo 2do.
58 Ley 18832, Art. 3 64 Ley 21606 art 12 a 16. 70 Artículo 4to.
59 Ley 19980, Art. 1 65 Ley 20705, Art. 1o. 71 Artículo 5to.
60 Ley 19551, Art. 1 y 2 66 Ley 20705, Art. 9. 72 Artículo 9.
61 Ley 20450. 67 Articulo 3ro. 73 Artículo 6
62 Ley 20450 Art. 2. 68 Artículo 2do. 74 Artículo 8.
75 Ley 20705 artículo 8, y Ley 20558, artículo 24.
76 SIGEP: op. cit.
78 Ley 12709, Art. 1.
82 Decretos 9661 (disolución de TANDEM E.N.) y 16005/59.
83 Convenio entre YPF, Soc. Anónima Lahusen y Cia., y Soc. Anónima de Industrias Rurales, del 30 de noviembre de 1966
84 CF: W.de H.: Administrative Law, Oxford: Oxford Univ. Press 1961; López Rodo, h: Las empresas Naciónalizadas en Inglaterra, en
Rev.Int. de Ciencias Administrativas, no.3, 1950; Hazar J: Law regulating the commercial and industrial activity of public
authorities in USA, VII Congreso Int. de Derecho Comparado, Upsala, 1966; Brewer Carias A: Las empresas públicas en el derecho
comparado, Caracas, 1967; National Academy of Public Administration: Report on 35US Public Corporations, Washington, D.C.:
Office of Management and Budget, 1982.
85 Cf. Citas y comentarios del relator del Congreso sobre el tema, A. Brewer
86 Cf: CEPES, op.cit. Buenos Aires, mimeo, 1964; San Martín, Salvador: La fórmula SEGBA y las empresas del estado. Buenos Aires:
ed. del autor, 1965.
87 Cf: Zaldivar E: Régimen Legal de las Empresas del Estado in La Ley, 23 de septiembre, 1965; Bonco, H: Problemas de Dirección
de Empresas Públicas, in Análisis No. 228, 1965.
88 Cf: Gordillo, A: El Estado Actual de los Regímenes Jurídicos de las Empresas Públicas en la Argentina, en La Ley, septiembre
1970.
89 Cf: Gordillo, A: op. cit..
90 Cf: Presupuestos Nacionales para 1980 y 1981.
91 Cf: Gordillo, A: Derecho Administrativo de la Economía. Buenos Aires: Ed. Macchi, 1967.
92 Cf: Gordillo, A: op. cit. nota anterior.
93 Cf: sobre este aspecto.: Gordillo, A.: Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires; Ed. Macchi, 1974.
94 En este capítulo se sigue, en parte, la “Guía Temática para los informes Nacionales”, preparada por el Prof. Michel Durupty, de la
Universite de Paris I - Sorbonne para el Comité de Empresas Públicas del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
95 Cf: Martínez Nogueira, R: Los procesos de formulación e implementación de políticas y sus consecuencias sobre las empresas
públicas, en: Andrieu, P. (editor): Temas de Administración Pública - Buenos Aires, Ed. Macchi, 1975.
96 Cf:Boneo, H: Saber ver las empresas públicas. San José, Costa Rica: EDUCA/ICAP, 1980.
97 Cf: Fayol, H: Principios de Administración - México: Ed.Limusa, 1970.
98 Cf: por ejemplo: Pfiffner, R & F.Sherwood: La organización administrativa - Madrid: Ed. Tecnos, 1971.
99 Cf:Pfiffner. R & F. Sherwood, op.cit.
100 Cf:CLAD: Las empresas estatales en América Latina - Caracas, 1979.
101 Durupty, M. op.cit.
102 Cf: Andrieu, P. El sector público en Argentina: organización y funcionamiento, en Andrieu P. op.cit.
103 Cf: CONADE: La planificación económica y social en Argentina a nivel Naciónal, en Andrieu P. op. cit.
104 Cf:Andrieu, P.: Notas sobre la planificación económica y social argentina después de 1968, en Andrieu, op.cit.
105 Cf: Plan Trienal 1974-77, en Andrieu, op.cit.
106 Cf:ILPES: Los planes anuales operativos, en Andrieu, op.cit.
107 Cf:ASIP: El presupuesto de las empresas del estado. Caracas, 1977.
108 Cf:ICPE: Financing of public enterprises in developing countries. Lubjljana, 1978.
109 Cf por ejemplo: Ley de Ministerios (ley 20524) y Competencias de las Secretarías de Estado (Decreto 41/73), en Andrieu, op.cit.
110 Cf:Vecchio, R: La función de control en el sector público, en Andrieu, op.cit.
111 Ley 21801 Art. 15.
112 Cf:Cardon, R: Necesidad de ampliar los límites del control de los gastos públicos más allá del control de legalidad, en Andrieu,
op.cit.
113 Ley 21801 modificada por la 22639, Art. 6o.
114 Ley 221801 modificada por la 22639, Art. 7
115 Ley 21801 modificada por la 22639, Art. 8, 9 y 10.
116 Ley 21801 modificada por la 22639, art 5.
117 Cf.: Empresas donde se desempeñan Síndicos designados por la SIGEP comprendidas en el Art. de la ley 21801 modificado por la
ley 22639. 16ta actualización. SIGEP, agosto 1987, y Empresas donde se desempeñan Síndicos designados por la SIGEP no
comprendidas en el Art. de la ley 21801 modificado por la ley 22639. 13ta actualizacion. SIGEP, diciembre de 1984
118 Cf:ICPE: Control systems for public enterprises in developing countries - Lujblyana, 1979.
70
119 La mayor parte de los factores a analizar han sido tomados de: Durupty, M.: op.cit.
120 Para las referencias a las empresas públicas en esta Sección y para los regímenes legales, ver Capítulo anterior.
121 Por ejemplo, como parte de los “Planes de estabilización”, en 1952, 1959, 1962, 1966, 1976.
122 Cf: Boneo, op.cit. y ICPE: Control... (op.cit.).
123 Modificando la clasificación del Prof. Durupty, que incluye solo tres grados de autonomía.
124 Cf por ejemplo: San Martín, S.: La fórmula SEGBA y las empresas del estado. Buenos Aires, Techint, 1964.
125 Desde la nacionalización de CADE y la constitución de SEGBA como sociedad anónima según el Código de Comercio, en 1961.
Esta tendencia se amplio en 1967 con la Ley de Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal (L. 17.318)
126 Ver mas arriba en este Capítulo.
127 Para ampliar el concepto, ver: Powers, T.: Estimating accounting prices for project appraisal, Washington, D.C. IDB, 1981.
128 Para las referencias a empresas públicas y regímenes legales, ver mas arriba.
129 Plan Trienal para la Reconstrucción y la Liberación Naciónal, cap. 1, Buenos Aires, 1973.
130 Plan Trienal, cap. 1.
131 Cf: “White Book” presentado al Parlamento por el Exchequer, noviembre 1967.
132 Cf: Lettres de mission du Ministre de l”Industrie, M. Dreyfus, in Le Monde, 22 fevrier, 1982.
133 Ley 21800, Art. 5 136 Ley 21800 art 6 y 7. 138 Ley 21800 art 6 y 7 inc. d).
134 Cf: Ley 21800, Anexo 137 Cf.: Ley 21800 art 6 y 7, y Nota 139 Ley 21800 art 8.
135 Ley 21800 art 3 y 4. de elevación al PE. 140 Ley 21800 art 9.
141 Cf. Ley 22177, nota de elevación y articulado.
142 Cf.: Memoria del Ministerio de Economía (29-3-76 al 29-3-81) Tomo I - Buenos Aires: Ministerio de Economía de la Nación, 1981.
143 Cf. Dto. 1704/85, Art. 1o. 151 Dto. 2452/85, Art. 5.
144 Dto. 414/84 Art. 1o. 152 Dto. 2452/85 Art. 4.
145 Dto. 4141/84 Art. 2 a 7. 153 Dto 2452/85 Art. 6.
146 Dto. 1704/85, Anexo I. 154 Dto 2452/85 Art.3.
147 Dto. 1704/85, Anexo I. 155 Dto. 1157/86 Art. 1
148 Dto. 1356/85 Art. o. 156 Dto 1157/86 Art. 4.
149 Dto. 1356/85 art 2o. 157 Dto 1157/86 Art. 6 y 8.
150 Cf.: González Fraga, J.: op. cit.
158¿Cuánto le habrá costado al estado su preparación y tramitación?
159 Dto 2399/86 Art. 1. 161 Dto. 2399/86 Art. 3.
160 Dto. 2399/86 Art. 2.
162 Cf. disolución y liquidación de la CEN y transferencia de empresas más arriba, y Ley 21800, Anexo.
163
Dto. 2194/86, Art. 3. 173 Dto. 2484 art 4o.
164 Dto. 2194/86 Art. 7. 174 Dto. 1234/87 Art. 1o.
165 Dto. 2194/86, Art. 5. 175 Dto. 1234/87, Art. 3o. a 9o.
166 Dto. 2194/86 Art. 6. 176 Dto. 1806/87 Art. 1o. y 8o.
167 Ley 23.110, de presupuesto para 1984, Art. 31. 177 Dto. 1806/87 art 2o.
168 Dto. 2194/86 Art. 1 178 Dto. 1806/87 art 3o., 4o. y 7o.
169 Dto. 2194/87 Art. 2 179 Dto. 1806/87 art 6o.
170 Dto. 2194/86 Art. 8 180 Dto. 2036/87 Art. 2o.
171 Dto. 2484/86, art 3o. 181 Dto. 2036/87 art 23.
172 Dto. 2484/86 art 1o. y 2o.
71

Andrieu Empresas Publicas 1930-1983

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2.11 La Ley de Sociedades del Estado (Ley 20705)

2.12 Regímenes legales específicos para ciertas empresas públicas

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2.13 Corporaciones interestaduales

2.13.1 Interprovinciales con o sin la participación de la Nación

A) En 1958, mediante un convenio entre el gobierno nacional, el de la Provincia de Catamarca, y la

B) En 1967, mediante un convenio entre el Gobierno Nacional, el de la Provincia de Buenos Aires y la

La necesidad de estudiar primero y encarar luego la concreción y la explotación de aprovechamientos

2.14 Una sistematización de los regímenes legales del sector

a) capital de propiedad totalmente estatal

b) capital mayoritariamente estatal

c) capital minoritariamente estatal

a) entes regidos exclusivamente por el derecho público

b) respondieran a la definición de empresa pública adoptada en este trabajo, o

c) si bien debido a su régimen jurídico o a la acumulación de funciones de varios tipos no respondieran

Una sistematización analítica mostraría entonces lo siguiente:

A) Entes de propiedad totalmente estatal:

- sociedades anónimas constituidas según la legislación común, incluida en el Código de Comercio

- empresas públicas con regímenes especiales: Ferrocarriles Argentinos, y (presumiblemente) las

B) Entes de propiedad mayoritariamente estatal:

a) entes totalmente regidas por el derecho público:

c) entes regidos básicamente por el derecho privado:

C) Entes de propiedad minoritaria estatal.

a) entes regidos totalmente por el derecho público: no existieron casos en la realidad.

c) entes regidos básicamente por el derecho privado:

- sociedades anónimas constituidas según el Código de Comercio: existen varias situaciones:

- participaciones minoritarias de empresas públicas en empresas privadas (AFNE, con el 25% de

2.15 La multiplicidad de los regímenes jurídicos de las empresas públicas

3. Las políticas de planificación, supervisión y control de las empresas públicas por el

3.1 El sistema de relaciones entre el poder central y las empresas públicas

d) existirían organismos responsables de la supervisión de la ejecución de los programas sectoriales y de

f) organismos encargados del control de gestión, en general a posteriori, responsables de la verificación

el propósito de verificar el cumplimiento de las normas y los procedimientos establecidos, y las

3.2 La planificación y la programación

En varias oportunidades se han producido documentos de planificación, bajo diversas denominaciones:

De hecho, entonces, la planificación y los organismos responsables de la misma no han constituido en

3.3 El presupuesto público

De hecho, la intervención de la Secretaría de Hacienda se limitaba, en lo presupuestario, a la inclusión en el

3.4 Las instituciones de financiamiento

3.5 Las instituciones encargadas de la supervisión

3.6 El control externo a cargo del Tribunal de Cuentas

- evaluar el cumplimiento de los planes de acción y presupuestos y señalar los desvíos;

- dictaminar sobre la eficiencia de la gestión en relación a los objetivos establecidos;

a) La posición competitiva de las empresas en sus respectivos mercados: en la realidad argentina

d) La posición de los dirigentes de las empresas en relación a los órganos de supervisión y de

e) La heterogeneidad de los sistemas de supervisión puede explicar también, parcialmente, los