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Ensayo

Los proyectos de regularización y gestión de tierras del BID y su sostenibilidad

Para dar cumplimiento al requerimiento de la guía 1 de Evaluación de Proyectos,

cuyo propósito es realizar el análisis de los Proyectos de Regularización y Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en 4 países de América Latina, considero
importante partir del concepto de Proyecto, el cual se entiende como un esfuerzo
temporal que en forma gradual permite lograr un resultado único o entregable único.
Temporal porque tiene un punto de inicio y otro de finalización o cierre, lo que
significa que tiene una duración limitada. En cuanto al producto o resultado
“entregable único”, este puede ser: un documento, un elemento terminado o un
servicio. (Arboleda, 2013).

Igualmente considero necesario mencionar las generalidades del BID y sus

estándares frente a la sostenibilidad. Es necesario además entender de qué tratan
los proyectos de regularización y gestión de tierras, para luego realizar el análisis
comparativo de los proyectos de cuatro países (Belice, Colombia, Panamá y Perú)
donde podamos identificar las potencialidades y debilidades de los mismos y que
así mismo el análisis permita aportar algunas consideraciones para su optimización.

A cerca del BID. Trabaja para mejorar la calidad de vida en América Latina y el
Caribe. Ayuda a mejorar la salud, la educación y la infraestructura a través del apoyo
financiero y técnico a los países que trabajan para reducir la pobreza y la
desigualdad. Su objetivo es alcanzar el desarrollo de una manera sostenible y
respetuosa con el clima. Con una historia que se remonta a 1959, hoy es la principal
fuente de financiamiento para el desarrollo para América Latina y el Caribe. Ofrece
préstamos, donaciones y asistencia técnica y realiza amplias investigaciones.
Mantiene un firme compromiso con la consecución de resultados medibles y los más
altos estándares de integridad, transparencia y rendición de cuentas. Los temas
actuales prioritarios del Banco incluyen tres retos de desarrollo – inclusión social y
e igualdad, productividad e innovación e integración económica – y tres temas
transversales – igualdad de género, cambio climático y sostenibilidad ambiental, y
capacidad institucional y estado derecho. (Banco Interamericano de Desarrollo,
2017).

Se evidencia en la página WEB del Banco Interamericano de Desarrollo, que ha

financiado 293 proyectos en América Latina y el Caribe en los últimos 5 años, siendo
Brasil el país con mayor inversión y Guatemala con la menor. Igualmente es
evidente que un proyecto para ser financiado por el BID debe cumplir con las etapas
de preparación, aprobación, implementación y culminación e informes, a saber:

En la preparación el banco define y revisa periódicamente sus estrategias con los

países objeto de implementación, donde se identifican tareas importantes como:
estudios de diagnóstico, formulación de objetivos, análisis de alternativas y la
selección del instrumento financiero, con lo cual elaboran el perfil del proyecto, éste
perfil cuenta con información básica del proyecto como motivación, objetivos,
aspectos técnicos y antecedentes relevantes del sector, así como las salvaguardias
ambientales y sociales propuestas, una evaluación fiduciaria, los importes previstos
de financiación y una agenda preliminar para la ejecución del proyecto; este perfil
es evaluado en Reunión de Revisión de Elegibilidad ERM, donde se determina la
elegibilidad de la operación, su estrategia para el desarrollo, y convalida su
cronograma propuesto y sus requerimientos de recursos, una vez aprobado el PP
en la ERM se redacta la Propuesta de Desarrollo de Operaciones POD, donde
quedan inmersas las actividades, recursos y calendario para preparar y supervisar
el proyecto, que también incluye: Matriz de Efectividad en el Desarrollo DEM, el Plan
de Monitoreo y Evaluación M & E, y la Tasa Económica de Retorno. En la
aprobación, se tiene que una vez el proyecto es aprobado, el contrato de préstamo
puede ser firmado por el país miembro prestatario y el banco, el cual contiene un
memorando de pre-cierre para precisar los términos y las condiciones finales del
acuerdo. En la implementación se tiene que una vez que el contrato de préstamo
ha sido firmado, puede comenzar la implementación del proyecto. La ejecución de
los proyectos del sector público incluye el monitoreo periódico de las actividades y
resultados a través del Informe de Seguimiento del Progreso (PMR). La aplicación
también incluye la supervisión y actividades de vigilancia de los desembolsos, la
gestión financiera, los procedimientos de contratación, la gestión de riesgos, y / o el
cumplimiento de la política de salvaguardias. En la etapa de culminación e
informes se tiene que una vez que el proyecto ha sido ejecutado, se realizan
evaluaciones para medir el desarrollo de los resultados de un proyecto. Los
Informes de Terminación del Proyecto (PCR) contribuyen con el aprendizaje
institucional del BID, y con la rendición de cuentas del Banco, porque son una fuente
clave de información sobre el desempeño y los resultados de un proyecto. Dentro
del Marco de Efectividad en el Desarrollo (DEF), se ha mejorado la producción de
PCRs y los resultados están siendo validados para establecer bases de referencia
de los datos contenidos en los PCRs. El BID también produce Evaluaciones de
Impacto (IE) y su Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) recopila los datos de
la evaluación ex post a fin de incluirlos en informes detallados sobre las tendencias
generales de los proyectos ejecutados por el Banco. Estas conclusiones y
resultados serán sumamente útiles para la planificación y el desarrollo de futuros
proyectos basados en resultados empíricos. (Banco Interamericano de Desarrollo,
2017)

El BID implementó sus estándares de sostenibilidad mediante los cuales se ha

comprometido a desarrollar políticas internas que establezcan estándares
equivalentes a las mejores prácticas internacionales. La Política de Medio
Ambiente, así como la de Pueblos Indígenas y la de Manejo de Riesgos de
Desastres, han puestos a la institución más cerca de alcanzar esa meta. Junto con
las de Reasentamiento Involuntario y la nueva Política de Acceso a Información,
estas políticas constituyen un marco coherente de salvaguardias y estándares de
sostenibilidad que guían el trabajo del Banco. (Banco Interamericano de Desarrollo,
2017).
Por su parte, en lo que respecta a regularización y gestión de tierras, como su
nombre lo indica, esto apunta a la tierra que suele tener un valor muy alto, por lo
que determinar quién tiene qué derechos sobre ella y garantizarlos revierte especial
importancia. La regularización de la tenencia de la tierra puede traer diversos
beneficios económicos (como incrementos en la inversión, el acceso al crédito y la
productividad), en tanto que puede aumentar la seguridad sobre la misma. Pero
también es un insumo para la conformación de un sistema eficiente y completo de
administración de tierras. Un sistema con esas características puede tener
beneficios que van más allá de la seguridad sobre la tenencia de la tierra e incluyen
la reducción de fricciones en el mercado de tierras y mejoras en la recaudación de
impuestos y en el ordenamiento territorial. (BID, 2014).

No olvidemos que todos los recursos que provienen de la tierra constituyen la base
de la vida humana y es por ello que la tierra es uno de los bienes más preciados y
valorados por las personas. Por otro lado, el suelo, las construcciones, las
plantaciones, las forestaciones y las infraestructuras que erigen sobre los territorios
representan los mayores bienes en cualquier economía, multiplicando varias veces
los productos brutos internos (PBI) de los países. Estas cuestiones determinan, por
una parte, la necesidad de los gobiernos de contar con adecuados sistemas
catastrales y registrales, como herramientas indispensables para la gobernanza del
territorio, y por otro, que los estados garanticen los derechos de propiedad a sus
ciudadanos, siendo éste un tema central en cualquier agenda de desarrollo
económico. (Catastro y territorio, 2015).

En relación con la publicación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es muy

importante señalar la relevancia de la evaluación adelantada desde 1990 con
relación al número de proyectos financiados por este banco, los cuales han ido en
incremento dada la importancia que el BID le ha dado a los derechos sobre el
territorio y al mejoramiento de sistemas administrativos relacionados con registro y
catastro.
Revisando la evaluación hecha por el BID y a la vez identificando los aspectos tanto
positivos como negativos que permitan tomar acciones tendientes a lograr la
eficiencia de los proyectos con base en las lecciones aprendidas, se consideraron
9 proyectos en igual número de países, pero el análisis se hace sobre 4: Belice,
Colombia, Panamá y Perú. Los proyectos buscaron resolver el problema de la
informalidad de la tenencia de la tierra, actividades son muy relevantes en la región,
dados los altos niveles de informalidad en la tenencia de la tierra que persisten en
la región, así como los bajos niveles de inversión y acceso al crédito por parte de
una gran cantidad de pequeños productores agrícolas. La teoría económica señala
una serie de beneficios económicos importantes que pueden resultar de la
regularización de la tenencia de la tierra así como de una administración más
eficiente y completa de la misma, pero la materialización de dichos beneficios
depende de múltiples factores, muchos de los cuales están más allá del alcance de
los proyectos. Ello no disminuye su relevancia, pues tienen el potencial de eliminar
restricciones importantes (aunque no las únicas) al desarrollo económico (BID,
2014).

Cabe mencionar que una vez revisados los anexos del documento principal, se
evidencia que los 4 países tienen dificultades frente a la regularización de la tierra
no solo en la parte urbana sino también en la rural, no obstante es importante tener
en cuenta que son tienen aspectos sociales, económicos, administrativos y
ambientales, aunque un símil en lo relacionado a tenencia de la tierra.

Principales aspectos positivos a tener en cuenta, posterior a la implementación de

los proyectos por el BID:
 Aumento del valor de las propiedades regularizadas (Perú)
 Aumento en la inversión en ellas (Panamá y Perú)
 Aumento en la cantidad de trabajo de los beneficiarios (Perú)
 Mejoras en el funcionamiento de los sistemas de administración de tierras SAT
(Belice y Colombia)
 Cambios importantes y prometedores en la estructura institucional de los SAT
(Panamá) y otras no (Belice y Perú).
 Avances sustanciales en los niveles de formalidad en la tenencia de la tierra
(Belice, Panamá y Perú) y en los niveles de cobertura catastral actualizada
(Belice, Colombia, Panamá y Perú).
 Mejora de los niveles de cobertura catastral en los cuatro países.

Aspectos Negativos
 Hay indicios de que la calidad de algunos de los productos podría ser menor a
la originalmente deseada (Panamá, Perú y algunas partes de Belice).
 Existen razones para dudar de la sostenibilidad de estos logros. (Belice hay baja
capacidad en términos de recursos humanos para operar el nuevo sistema de
información como para alimentarlo con información de alta calidad. En Panamá,
la nueva Autoridad Nacional de Tierras todavía tiene muy baja capacidad
institucional y el sistema de administración de tierras conserva las características
que dieron lugar a la informalidad en la tenencia de la tierra. Esto último también
ocurre en Perú, donde los proyectos hicieron grandes avances en regularización,
pero sin cambiar los incentivos que fomentan la informalidad ni fortalecer las
instituciones que conforman el SAT. Es importante señalar que esto último no
es necesariamente responsabilidad del Banco, sino que depende de los
objetivos que el país desee trazarse. (Banco Interamericano de Desarrollo,
2017)

Se evidencia con la revisión de aspectos positivos y negativos que hay un factor

que puede en su momento no generar sostenibilidad y es que los recursos humanos
no están preparados para el cambio, además existe dificultad en la capacidad
institucional. Esto muestra además que en el proceso de planificación no se
tuvieron en cuenta estos aspectos.
Por lo antes expuesto, se demuestra que hasta el BID, que como se menciona
antes, tiene muy bien planificado el proceso de un proyecto desde su nacimiento
hasta su evaluación posterior, también presenta dificultades en dar cumplimiento a
las etapas de un ciclo de un proyecto, y si la etapa inicial falla (diagnóstico) donde
se debe documentar y considerar toda la información y recursos necesarios para el
desarrollo, los resultados finales no pueden ser los esperados, como lo
evidenciamos en esta evaluación. Pero más allá de las dificultades para el
cumplimiento, se pudieron haber tomado correctivos en la marcha, en el marco de
un seguimiento y monitoreo que permita en el avance encontrar aspectos negativos
a mejorar.