El Principio de Coordinación en el

Estado Plurinacional: Los Acuerdos y

Convenios Intergubernativos
Curso Virtual
 ACRÓNIMOS

CPE: Constitución Política del Estado

ETA: Entidades Territoriales Autónomas

CNA: Consejo Nacional de Autonomías

FAM: Federación de Asociaciones Municipales

GGAA: Gobiernos Autónomos

LMAD: Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” de 19 de Julio de

2010

MAE: Máxima Autoridad Ejecutiva

MEFP: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

NCE: Nivel Central del Estado

SEA: Servicio Estatal de Autonomías

SPIE: Sistema de Planificación Integral del Estado

 ÍNDICE
PRESENTACIÓN.............................................................................................................................. 5

LECCIÓN NO. 1: INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 7

LECCIÓN NO. 2: EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN EN LA NORMATIVA BOLIVIANA Y EN LA

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ............................................................................................. 9

LECCIÓN NO. 3: ESTADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN .... 11

a. Consejo Nacional de Autonomías (CNA) ......................................................................... 11

b. El Servicio Estatal de Autonomías (SEA) .......................................................................... 13

c. El Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) ..................................................... 14

d. Concejos de Coordinación Sectorial ................................................................................ 16

f. Acuerdos y Convenios Intergubernativos ....................................................................... 19

LECCIÓN NO. 4: ACUERDOS Y CONVENIOS INTERGUBERNATIVOS ............................................. 21

1. Ciclo de los Acuerdos y Convenios Intergubernativos .................................................... 21

1.1 Diagnóstico .............................................................................................................. 21

1.2 Negociación ............................................................................................................. 22

1.3 Suscripción .............................................................................................................. 22

1.4 Ratificación .............................................................................................................. 23

1.5 Seguimiento e Implementación .............................................................................. 24

2. Causales para la suscripción de una acuerdo o convenio intergubernativo ................... 24

2.1 Ejecutar planes, programas y proyectos concurrentes ........................................... 24

2.2 Transferir recursos o bienes para el ejercicio coordinado de sus competencias ... 26

2.3 Delegación Competencial........................................................................................ 26

2.4 Conciliación de Conflictos Competenciales ............................................................. 27

2.5 Otro tipo de convenios ............................................................................................ 28

3. Modelo de Convenio Intergubernativo ........................................................................... 28

BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................... 31
 PRESENTACIÓN

La categoría modo de Estado, tiene la intención de aislar, ante tantas otras definiciones
relativas al Estado, aquella que remite a la distribución estructural del poder en términos
territoriales, determinando si un Estado se organiza de forma simple o compleja, lo que
depende de si se rompe o no el monopolio de la legislación detentado por el nivel nacional1.

El Artículo 1 de la CPE define al modo de Estado que adopta el Estado Plurinacional de

Bolivia como “Unitario, Descentralizado y con Autonomías”.

En este marco, la tercera parte de dicho cuerpo normativo realiza una distribución ordenada
de funciones en nueve (9) catálogos competenciales que asignan diferentes tipos de
competencia (privativa, exclusiva, concurrente y compartida) a los gobiernos autónomos
organizados en dos (2) niveles: nacional, autonómico (Departamentales municipal e
indígena originario campesino2..

Asimismo, introduce los principios que rigen la organización territorial y las entidades
territoriales autónomas, entre los que destaca el principio de coordinación, cuyo desarrollo
es derivado como mandato a la LMAD.

Ésta estipula que la coordinación entre el NCE y las ETA “es una obligación ineludible y la
garantía del funcionamiento del Estado Plurinacional con autonomías y se establece como
un permanente y adecuado flujo de información en los ámbitos político, técnico,
programático, económico y financiero, debiendo desarrollarse mediante institucionalidad y
regulación contenida en dicha norma.

En el presente curso se estudiarán los alcances de este principio, así como la normativa,
mecanismos e instrumentos desarrollados para su implementación, haciendo énfasis en los

1
En el modo de Estado simple el monopolio legislativo se mantiene incólume, independientemente si hay o no desconcentración. Por el
contrario, en el modelo de Estado compuesto la facultad legislativa ya no es un monopolio del nivel nacional

2
Si bien la autonomía regional se constituye en un Nivel de gobierno, sus competencias no son asignadas en la CPE, sino que deben ser
transferidas por ley del GAD (Art. 280.III CPE).
acuerdos y convenios intergubernativos como mecanismo de coordinación convencional. El
curso comprende el estudio de las siguientes temáticas:

Lección No.1 Introducción

Lección No. 2 Instrumentos y Mecanismos de Coordinación en la Normativa boliviana

Lección No. 3 Estado de implementación de los Instrumentos y Mecanismos de

Coordinación

Lección No. 4 Acuerdos y Convenios Intergubernativos

 LECCIÓN NO. 1: INTRODUCCIÓN3

Es preciso reconocer que existen diversas modalidades modos de Estado (federal,

autonómico, unitario). Sin embargo más allá de las características y diferencias entre éstos,
lo que a nuestro tema interesa es la distinción entre una modo de Estado que propugna un
rígida separación vertical de poderes, y el que realiza una distribución de poder más
flexible, adoptando para su ejercicio una forma cooperativa de administración.

La primera implica una rígida separación vertical en la que subyace una filosofía política de
“compartimentos estancos”. Existen campos de acción del poder perfectamente
delimitados: el del Gobierno central y el de los GGAA.

La segunda, por el contrario, trata de superar la técnica de la separación formal y absoluta

de competencias, evitando centrar su atención en la división constitucional de la autoridad
entre el Gobierno central y los GGAA, y resaltando la mutua influencia que cada nivel de
gobierno es capaz de ejercer sobre el otro. En pocas palabras la primera forma de
asignación de poder responde a la idea de independencia y la segunda a la de
interdependencia.

Esta segunda forma se caracteriza por el entrecruzamiento de las competencias del poder
central y las de los poderes territoriales, y por una comunicación fluida que conduce a
actuar cada vez más de forma conjunta, mediante acuerdos en los que diseñan un modelo
de actuación común, que luego será ejecutado en función de la titularidad de la
competencia que se ejerza en cada caso.

Esta forma de interrelación presenta dos dimensiones:

a) Una dimensión vertical: Con ésta se hace referencia al sistema de relaciones que se
pueden producir entre el NCE, por un lado, y los GGAA, por otro. Este sistema puede estar

3
Tajadura, Federalismo Cooperativo y Conferencias Sectoriales: Marco Normativo y Propuestas de Reforma, Tajadura 2010
institucionalizado, constitucionalizado, o bien carecer de apoyos jurídicos formales y
basarse en la mera praxis política.

b) Una dimensión horizontal: Alude al sistema de relaciones que se producen entre los
Gobiernos Autónomos. También aquí podemos distinguir entre relaciones informales e
institucionalizadas.

En esta forma de administración diferentes niveles de gobierno deciden optar, a partir de

sus respectivas titularidades de competencias, por una actuación conjunta en el marco del
principio de coordinación.

Ciertamente en ocasiones, el correcto ejercicio de una competencia propia requiere de la

intervención de otra instancia, es decir su concurrencia es necesaria para la eficaz ejecución
de la competencia.

Este marco se traduce en el ejercicio coordinado de competencias, de forma que ciertas

acciones públicas pueden ser realizada de forma conjunta La coordinación se ejerce
voluntariamente y se enmarca en el cumplimiento de dos principios: la indisponibilidad de
la titularidad de las competencias y la disponibilidad sobre su ejercicio. Así no afecta a la
titularidad de la competencia, sino solo a su ejercicio. Y las partes vinculan el ejercicio de
sus competencias en el grado que ellas deseen en el supuesto de que quieran hacerlo.

Es decir, deberá ser establecida de común acuerdo por las partes interesadas en una
determinada actuación conjunta y ello porque aunque las partes no pueden disponer sobre
el sistema de distribución de competencias si pueden hacerlo sobre el forma de ejercer las
mismas.

El elemento que caracteriza a esta concepción es la forma de ejercicio de las competencias,

en el sentido de que tanto el poder central como los poderes autonómicos ejercen sus
atribuciones no como sujetos aislados sino como partes integrantes de una única estructura
de gobierno. Dos niveles de gobierno que, cooperando entre sí o complementándose,
podrían satisfacer mejor las demandas de la sociedad.
El sistema de distribución competencial no solo es apto para facilitar la coordinación entre
el gobierno central y los gobiernos autonómicos, sino que su efectividad la exige. La
Constitución no la impone, pero su sistema la implica4. Ello hace que la coordinación más
que un principio teórico sea una necesidad de todo Estado.

LECCIÓN NO. 2: EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN EN LA

NORMATIVA BOLIVIANA Y EN LA JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL

El Artículo 270 de la CPE establece entre los principios que rigen la organización territorial
y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas el principio de solidaridad y el

4
Tajadura, Federalismo Cooperativo y Conferencias Sectoriales: Marco Normativo y Propuestas de Reforma, Tajadura 2010
principio de coordinación. Asimismo el Parágrafo I del Artículo 271 de dicho cuerpo
normativo asigna como mandato de la LMAD el regular la coordinación entre el NCE y las
ETA.

El Artículo 5 de la LMAD define los principios introducidos por la norma fundamental. Al

referirse al principio de solidaridad establece que “los gobiernos autónomos actuarán
conjuntamente con el nivel central del Estado en la satisfacción de las necesidades
colectivas, mediante la coordinación y cooperación permanente entre ellos (…)”. Asimismo
cuando define el principio de coordinación establece que “La relación armónica entre el
nivel central del Estado y los gobiernos autónomos constituye una obligación como base
fundamental que sostiene el régimen de autonomía para garantizar el bienestar, el
desarrollo, la provisión de bienes y servicios a toda la población boliviana”.

La coordinación entre el NCE y las ETA es establecida en el Título VII de la Ley No. 031,
como la obligación ineludible y la garantía del funcionamiento del Estado Plurinacional con
autonomías y definida como el “permanente y adecuado flujo de información en los
ámbitos político, técnico, programático, económico y financiero, mediante la
institucionalidad y normativa establecida, además de los acuerdos y convenios que en uso
de sus facultades puedan establecer las partes entre sí”.

En este marco el Artículo 121 enlista los siguientes mecanismos de coordinación:

1. Consejo Nacional de Autonomías (CNA) para la coordinación política.

2. Servicio Estatal de Autonomías (SEA) para la coordinación técnica y el

fortalecimiento de la gestión autonómica.

3. El Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) como el instrumento para la

coordinación programática, económica y social.

4. Los Concejos de Coordinación Sectorial para la coordinación sectorial.

 5. Las normas e instrumentos técnicos de la autoridad competente para la coordinación
financiera.

6. Los acuerdos y convenios intergubernativos como instrumento de coordinación

sectorial.

Si bien esta norma establece seis mecanismos de coordinación, también señala que se trata
de un número mínimo, es decir, que el mandato de Ley no restringe la posibilidad de que el
NCE o las ETA establezcan otros mecanismos de coordinación para un mejor
funcionamiento. Es así que los GGAA podrán considerar otros mecanismos de
coordinación que las ETA crean pertinentes, y el NCE podrá introducir o establecer, al
margen de los mecanismos de coordinación señalados, otros mecanismos para coordinar de
manera específica en determinada situación.

Asimismo, dado que su aplicación garantiza el funcionamiento armónico del Estado, éstos
deberán ser de aplicación es decir que las autoridades del NCE y de las ETA deberán garantizar
su funcionamiento y ejercicio.

A continuación desarrollaremos brevemente cada uno de estos mecanismos y su estado de

implementación.

LECCIÓN NO. 3: ESTADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS

MECANISMOS DE COORDINACIÓN

a. Consejo Nacional de Autonomías (CNA)

“Es una instancia consultiva que se constituye en el mecanismo permanente de

coordinación, consulta, deliberación, proposición y concertación entre el gobierno
plurinacional y las entidades territoriales autónomas”5. Su naturaleza de coordinación
política tiene el propósito de reafirmar el relacionamiento de las autoridades del NCE con

5
LMAD Art 122 - 124
las autoridades de las ETA, en torno a temáticas coyunturales y de interés general del
Estado. Este Concejo debe ser entendido como una instancia para encuentros entre los
diferentes niveles de gobierno.

Inicialmente estaba conformado por 24 miembros (La Presidenta o Presidente del Estado
Plurinacional, Tres Ministros o Ministras del Órgano Ejecutivo Plurinacional - las
Ministras o los Ministros de Autonomías, de la Presidencia y de Planificación del
Desarrollo-, los Gobernadores de los nueve (9) Departamentos, cinco (5) representantes de
la FAM, cinco (5) representantes de las autonomías indígena originarias, y un (1)
representante de las autonomías regionales.

Esta composición fue modificada por la Ley No. 705 de 5 de Junio de 2015, agregándose
como miembros del Consejo a la Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado y al Ministro
de Economía y Finanzas Públicas. Es decir en la actualidad esta instancia se encuentra
conformada por 26 miembros.

Se reúne ordinariamente al menos dos veces al año a convocatoria de su presidente. Las

reuniones extraordinarias se realizan a solicitud de un tercio (1/3) de sus miembros o
cuando su Presidente lo considere necesario y sus acuerdos son adoptados por sus
miembros por consenso de la plenaria, pudiéndose éstos, de ser necesarios, ser refrendados
en convenios intergubernativos.

Hasta el momento el CNA ha convocado dos reuniones ordinarias y una reunión

extraordinaria. En su primera sesión ordinaria (efectuada el 11 de febrero de 2015), se hizo
entrega de la “Propuesta Técnica de Diálogo Rumbo al Pacto Fiscal” y del Proyecto de
Reglamento Interno para el Funcionamiento del CNA. En su segunda sesión ordinaria
(efectuada el 21 de mayo de 2015) se aprobó la metodología de la “Propuesta Técnica de
Diálogo Rumbo al Pacto Fiscal” con sus etapas y definición, así como el Reglamento
Interno del Consejo Nacional de Autonomías. Finalmente en la primera sesión
extraordinaria (efectuada el 16 de Diciembre de 2015), se instruyó al Ministerio de
Autonomías (que se constituye en su Secretaría Técnica) la elaboración del “Reglamento de
Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal”. Asimismo, se resolvió apoyar las acciones
necesarias para incrementar la inversión pública a través de evaluaciones cuatrimestrales y
de la implementación de mecanismos de articulación.

Como se puede observar, si bien el CNA no se constituye en un mecanismo de

coordinación fiscal propiamente, sus encuentros se han centrado fundamentalmente en
torno a esta temática quizá debido a lo establecido en la LMAD6.

b. El Servicio Estatal de Autonomías (SEA)

El Servicio Estatal de Autonomías es un organismo de consulta, apoyo y asistencia técnica

a las ETA y al NCE en el proceso de implementación y desarrollo del régimen de
autonomías establecido en la CPE.

La LMAD asigna a esta instancia atribuciones en el ámbito competencial, económico

financiero y de la información, mismas que fueron precisadas en el Decreto Supremo No.
802, de 23 de Febrero de 2011. El SEA, como entidad descentralizada bajo tuición del
Ministerio de Autonomías, fue instituida en Agosto de 2011 y comenzó a funcionar en
Septiembre del mismo año.

Entre sus atribuciones en el ámbito competencial destacan el análisis y evaluación del

ejercicio efectivo de competencias, como base de las políticas de fortalecimiento
institucional, y el constituirse en un mecanismo previo y voluntario de conciliación.

Para hacer seguimiento al ejercicio competencial, el SEA ha desarrollado entre otros

instrumentos, un sistema de análisis normativo, que permite identificar aquellas
competencias que están siendo priorizadas por las ETA a partir del seguimiento a su
producción legislativa. Asimismo, se ha elaborado un protocolo para regular la

6
El Parágrafo II de la Disposición Transitoria Décimo Séptima dispone que la propuesta técnica sobre el pacto fiscal deberá ser
presentada al CNA a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional como paso previo a cualquier tratamiento por las
vías legislativas que correspondan.
participación del SEA como instancia conciliadora voluntaria y previa al Tribunal
Constitucional Plurinacional.

Entre sus atribuciones en el ámbito económico financiero destacan el coadyuvar en el

cálculo de costos competenciales para su transferencia y delegación, así como el análisis de
las transferencias de recursos correspondientes.

En este ámbito cabe destacar la elaboración de la Guía de costeo competencial que divide la
metodología de costeo en 5 fases. Este esquema ha sido utilizado con éxito en el Costeo de
los Servicios de la Ley No. 348, Ley Integral para garantizar a las Mujeres una vida libre de
violencia, y en el Costeo de Centros Productivos (Inseminación Artificial, Feria de la Papa,
Vivero Tecnificado).

Entre sus atribuciones en el ámbito normativo destaca administrar un registro de normas

emitidas por las ETA. En este ámbito, en la actualidad se administra una base de datos que
cuenta con 7.424 normas registradas (para el periodo 2010 – 2016).

Como se puede observar, el SEA como instancia de coordinación técnica y de

fortalecimiento de la gestión de las autonomías, ha venido formulado una serie de
herramientas técnicas para apoyar el funcionamiento de las ETA, mismas que se encuentran
a su disposición.

c. El Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE)

La Ley No. 777, del 21 de enero de 2016, del Sistema de Planificación Integral del Estado,
define a éste como el conjunto de normas, subsistemas, procesos, metodologías,
mecanismos y procedimientos para la planificación integral de corto, mediano y largo plazo
del Estado Plurinacional.

La Ley del SPIE ha tenido el cuidado de no vulnerar las competencias asignadas a los
distintos niveles de gobiernos en materia de planificación y de garantizar que ésta se
elaborare en concordancia entre éstos.
Esta normativa establece dos ámbitos y tres temporalidades de planificación. Los ámbitos
de planificación son el sectorial y el territorial, y las temporalidades de planificación son el
largo, mediano y corto plazo. La planificación sectorial está a cargo de los Ministerios
cabeza de sector y la planificación territorial de las ETA y el NCE.

El SPIE establece al Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES), como el

plan de largo plazo; al PDES (Plan de Desarrollo Económico y Social) como el plan de
mediano plazo (entre los que se incluyen los instrumentos de planificación territorial); y la
Programación Operativa Anual (POA) como el plan a corto plazo. Tanto los ámbitos y las
temporalidades de planificación deben articularse entre sí.

La Agenda Patriótica del Bicentenario 2025, aprobada mediante Ley No. 650 de 19 de
Enero de 2015, está conformada por 13 Pilares y 68 metas y se constituye en el plan de
largo plazo del Estado Plurinacional. El PDES, aprobado mediante Ley de 9 de marzo de
2016, se formuló a partir de los trece (13) pilares de la Agenda Patriótica del Bicentenario
2025 y contempla 340 resultados. Asimismo, entre los instrumentos de planificación
territorial que el SPIE prevé, se tiene a los Planes Territoriales de Desarrollo Integral
(PTDI) para los GAD, GAM y GAR y a los Planes de Gestión Territorial Comunitaria
(PGTC) para los GAIOC, que se constituyen en la planificación territorial de mediano
plazo de los GGAA.

En este marco, y de acuerdo a lo establecido en las Directrices de Formulación

Presupuestaria, las ETA deben elaborar su POA y su Presupuesto Institucional enmarcados
en los pilares y metas de la Agenda Patriótica 2025, los resultados del PDES y las acciones
priorizadas en su PTDI o PGCC.

Gráfico No. 1 Orientación del SPIE

 Fuente: Ministerio de Planificación para el Desarrollo

El énfasis del Sistema de Planificación se concentra en la ejecución y logro de resultados,

para lo cual se involucra a la Contraloría General del Estado como garante de la
implementación del proceso de planificación.

Finalmente el proceso de planificación tiene el apoyo de distintas plataformas informáticas

que articulan la información del Estado Plurinacional relacionada con los subsistemas del
SPIE, generando información oportuna, confiable, en línea y en tiempo real sobre la
planificación del Estado Plurinacional, e incluye un módulo de reportes de gestión.

Entre éstas tenemos por ejemplo al SISIN –WEB y al INFO SPIE. La primera es una
plataforma virtual desarrollada para que las entidades públicas y los GGAA registren su
presupuesto de inversión pública. La segunda es una base que contiene, entre otros, datos
cartográficos, estadísticos, geográficos de carácter oficial que se ponen a disposición de las
ETA para coadyuvar en la ejecución de su proceso de planificación. Esta información es
generada y proporcionada por todas las entidades públicas del Estado Plurinacional, en
diferentes formatos y soportes.

d. Concejos de Coordinación Sectorial

Los Concejos de Coordinación Sectorial son instancias consultivas, de proposición y

concertación entre el gobierno del NCE y los GGAA, para la coordinación de asuntos
sectoriales (gestión pública sectorial). Son espacios para la planificación, diseño y
establecimiento de lineamientos para la ejecución de políticas, planes y programas
sectoriales y para la elaboración participativa de todo tipo de normativa sectorial.

Estos espacios están conformados por la Ministra o Ministro cabeza de sector de la materia
(quién lo preside) y por la autoridad competente del sector de los GGAA.

De acuerdo al Estudio “Instancias de Coordinación Sectorial y Multisectorial” en el Estado

Plurinacional, elaborado por el Ministerio de Autonomías, en 2013 existían 87 instancias de
coordinación de alcance nacional de las cuales 24 contaban con una o más instancias sub
nacionales con objetivos similares. “Si agregamos ambos tipos de instancias podemos
afirmar que se han identificado 128 instancias creadas para la coordinación de políticas
sectoriales y multisectoriales, creadas hasta Octubre de 2013”.

Un 39% de las mismas en el sector Político Institucional (Justicia, Relaciones Exteriores y

Culto, Seguridad Ciudadana, etc.), 25% en el sector de Desarrollo Económico y Productivo
(Turismo, Desarrollo Rural, Comercio, etc.), 24% en el Sector de Desarrollo Humano y
Social (Educación, Salud, Genero, etc.) y el restante 12% en el sector de Desarrollo
sostenible y medioambiente (Agua, medio y ambiente, tierra y territorio, etc.).

Muchas de estas instancias de coordinación sectorial y multisectorial han sido creadas bajo
un marco que correspondía a un Estado unitario sin el reconocimiento de las autonomías, y
en la actualidad permanecen vigentes, por lo que es necesaria su reingeniería.

En relación a los Concejos de Coordinación Sectorial establecidos en la LMAD, el estudio

señala que éstos se han ido activando desde el 2012 enlistándose los siguientes: Consejo
Sectorial de Desarrollo Productivo (COSDEPRO), Consejo de Coordinación Sectorial de
Turismo (CCST) y Consejo de Coordinación Sectorial de Seguridad Ciudadana7.

La gran cantidad de Consejos dificulta realizar un seguimiento de los mismos

(características, temporalidades, resultados), por lo que se plantean las siguientes
recomendaciones para dinamizar la conformación de estos mecanismos:

 Reducir el ritmo de creación de dichas instancias a fin de evitar solapamientos.

7
De acuerdo a los datos proporcionados por el Ministerio de Autonomías, en la actualidad existen los siguientes Concejos de
Coordinación Sectorial: Consejo de Coordinación Sectorial e Intersectorial para temas de la Niña, Niño y Adolescente (CCSINNA),
Consejo Sectorial e Intersectorial “por una vida libre de violencia” (CSIVLV), Consejo de Coordinación Sectorial por una vejez digna
(CCSVD), Consejo de Coordinación sectorial para personas con discapacidad (CCSPD), Consejo Plurinacional contra la trata y tráfico de
personas – (CPCTTP), Consejo de Derechos Humanos (CNDH), Consejo de Coordinación sectorial de Defensa de los Derechos de las
usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores (CCSDDUC), Consejo Metropolitano de la Región Metropolitana, Consejo
Nacional de Alimentación y Nutrición (CONAN), Consejo Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID),
Consejo Plurinacional de la Juventud, Consejo Nacional de la Ceguera (CNC), Consejo Social Departamental de Salud, Consejo de
Coordinación Sectorial de las Relaciones Internacionales (CCS – RRII), Consejo de Coordinación Sectorial de Seguridad Ciudadana,
Consejos de Coordinación Sectorial de Turismo (CCS) -9 Consejos Departamentales, Consejo de Coordinación Sectorial de Desarrollo
Productivo (COSDEPRO) – 9 Consejos Departamentales.
  Evaluar la efectiva gestión de las instancias para evaluar si los objetivos para los
cuales fueron creadas están siendo alcanzados.

 Prever la conformación de una instancia específica en el NCE (Ministerio de

Planificación para el Desarrollo, Ministerio de Autonomías o Ministerio de la
Presidencia) cuyo rol específico sea el de analizar y monitorear los consejos de
coordinación existentes y asesorar en los proyectos de normas que creen nuevos
mecanismos. (sic)

 Fortalecer su capacidad de articulación multisectorial para promover el trabajo

coordinado entre concejos. (sic)

e. Normas e instrumentos técnicos

Las normas e instrumentos técnicos emitidos por la autoridad nacional competente

permiten la coordinación financiera en el Estado Plurinacional.

Conforme a lo establecido en el Artículo 52 de la Ley N° 29894, de 7 de Febrero de 2009,

Decreto de Organización del Órgano Ejecutivo, el MEFP tiene la función de autoridad
fiscal y Órgano Rector de las normas de gestión pública.

En este sentido, esta cartera de Estado como ente rector de las finanzas públicas y en el
marco de la competencia exclusiva “Política Fiscal”, es la instancia encargada de proponer
políticas y normas para la asignación y ejecución de recursos anuales para el cumplimiento
de los objetivos institucionales de las entidades públicas y de los GGAA.

Entre las normas emitidas por el MEFP se destacan la ley del PGE (conocida también como
Ley Financial), Resoluciones Ministeriales que aprueban las Directrices y Clasificadores
Presupuestarios cada gestión fiscal, y el Reglamento de Modificaciones Presupuestarias, y
entre los instrumentos operativos se cuenta con las Directrices y Clasificadores
Presupuestarios, y el Sistema de Gestión de Información Pública (SIGEP) como sistema de
información fiscal oficial.
Las Directrices de Formulación Presupuestaria tienen por objeto establecer los lineamientos
para la formulación y gestión de los Presupuestos Institucionales, en el marco de la
Constitución Política del Estado (CPE).

Los Clasificadores Presupuestarios son de cumplimiento obligatorio para todas las

entidades del Sector Público, para la formulación, modificaciones y registro de la ejecución
presupuestaria para cada gestión fiscal.

El SIGEP es una plataforma desarrollada por el MEFP, cuenta con los módulos de:
planificación presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, compras y
contrataciones, manejo y disposición de bienes y administración de personal, entre otros,
para su implantación con carácter obligatorio en todas las entidades del sector público y los
GGAA.

En este marco y de acuerdo a lo establecido en el Parágrafo IV del Artículo 340 de la CPE,

para elaborar sus presupuestos institucionales, las entidades del sector público deben
basarse en las normas emitidas por el Órgano Rector y hacer uso de los instrumentos
operativos proporcionados por éste para tal efecto.

f. Acuerdos y Convenios Intergubernativos

El Artículo 133 de la LMAD establece que estos instrumentos están destinados al

desarrollo, para el ejercicio coordinado de sus competencias y la implementación conjunta
de programas y proyectos que se suscriban entre las ETA (Dimensión Horizontal) o entre
éstas con el NCE (Dimensión Vertical).

Su implementación está regulada por la Ley No. 492, de 25 de Enero de 2013, de Acuerdos
y Convenios Intergubernativos, y por la Ley No. 730, de 2 de Septiembre de 2015,
Modificatoria a la Ley No. 492.

Estos instrumentos de coordinación inicialmente estaban orientados al ejercicio coordinado

y la implementación conjunta de planes, programas o proyectos concurrentes en el marco
de las competencias exclusivas, concurrentes y compartidas. Sin embargo posteriormente
su alcance es ampliado a la transferencia de recursos para la adquisición de infraestructura,
equipamiento y mobiliario destinado a la implementación de planes programas y proyectos
en competencias privativas.

Los acuerdos intergubernativos nacen ante la necesidad de contar con un marco regulatorio
que permita inscribir recursos para la ejecución de proyectos para un nivel de gobierno que
no necesariamente cuenta con la titularidad de la competencia.

Anteriormente se daba por sentando que la entidad titular de la competencia tenía que ser la
entidad ejecutora de la misma. Es decir la utilización de los recursos económicos estaba
acotada a proyectos propios, no pudiendo financiar y menos ejecutar recursos económicos
en proyectos de otro nivel de gobierno.

La implementación de estos instrumentos se enmarca dentro del principio de voluntariedad.

En este marco se debe entender que los acuerdos y convenios intergubernativos solo
proceden cuando existe un previo acuerdo entre los gobiernos involucrados. Es decir
cuando se expresa la voluntad y consentimiento de los GGAA suscribientes.

Como se puede observar, el estado de implementación de los mecanismos e instrumentos

de coordinación presenta avances importantes. Sin embargo si bien los mismos cuentan con
regulación, en muchos casos por su carácter de novedad aun no han sido plenamente
incorporados dentro de la visión de gobierno

A continuación, se analizará en profundidad las características, causales, y actores de este

instrumento de coordinación con el objetivo de clarificar el procedimiento para su
suscripción.
 LECCIÓN NO. 4: ACUERDOS Y CONVENIOS INTERGUBERNATIVOS

1. Ciclo de los Acuerdos y Convenios Intergubernativos

Un acuerdo o convenio intergubernativo es aquel documento en el que las partes acuerdan

el cumplimiento de objetivos comunes a través de obligaciones previamente pactadas. La
suscripción de un acuerdo o convenio intergubernativo implica la realización de las
siguientes 5 fases:

Gráfico No. 2 Fases para la firma de un Convenio Intergubernativo

Diagnóstico

Ratificación

Fuente: Elaboración Propia

1.1 Diagnóstico: El NCE y/o los GGAA establecen una situación que inhibe el
cumplimiento de una responsabilidad de manera individual. Es decir, un escenario cuya
atención requiere la ejecución de planes, programas y proyectos concurrentes, la
transferencia de recursos o bienes, la delegación competencial o la conciliación de
conflictos competenciales8. En el siguiente apartado se desarrollará cada una de estas
causales.

1.2 Negociación: En esta fase los niveles de gobierno identificados, toman contacto y
acuerdan las condiciones o medios necesarios (objetivos y obligaciones) para la
satisfacción de la necesidad identificada en el punto anterior. Estos compromisos son
plasmados en un Convenio.

1.3 Suscripción: Las autoridades competentes de los Órganos Ejecutivos de los niveles
de gobierno involucrados concretan y firman el acuerdo o convenio intergubernativo.

La validez de un acuerdo o convenio intergubernativo depende de que éste esté suscrito por
la autoridad competente para ello. En el caso del NCE, quien suscribe el acuerdo está
relacionado con la naturaleza de la institución. En caso de tratarse de Ministerios o
Entidades Desconcentradas, éste debe ser suscrito por los Ministros o Ministras
correspondientes. En el caso de tratarse de entidades descentralizadas, autárquicas o
empresas públicas éste deberá ser suscrito por su MAE respectiva, debiendo remitirse una
copia del mismo al Ministerio cabeza de sector respectivo. En el caso de las ETA quien
suscribe el acuerdo o convenio intergubernativo es su MAE (Gobernador, Alcalde,
Ejecutivo Regional).

Asimismo, es importante resaltar que de acuerdo a lo establecido en el Parágrafo I del

Artículo 7 de la Ley No. 2341, de 23 de Abril de 2002, de Procedimiento Administrativo,
las MAE pueden delegar esta atribución por causa justificada ya sea a través de
resoluciones ministeriales o administrativas según sea el caso, siendo el delegante y el
delegado responsables solidarios por el resultado y desempeño de las funciones, deberes y
atribuciones emergentes del ejercicio de la delegación.

8
La causal de conciliación de conflictos competenciales responde a otra naturaleza y por tanto su diagnóstico es distinto, aspecto que es
puesto de manifiesto en el acápate correspondiente.
1.4 Ratificación: En caso de que el acuerdo involucre montos mayores a 1.000.000 de
Bs. los Órganos Deliberativos de los GGAA deberán necesariamente ratificar el Convenio
Intergubernativo.

La entrada en vigencia de los acuerdos o convenios intergubernativos se da al momento de

la suscripción del mismo por parte del Ministro o la MAE de la entidad del NCE o la ETA
y la ratificación de los Órganos Deliberativos de los GGAA intervinientes. Esta ratificación
no será requerida en los siguientes casos:

a. Cuando el plan, programa o proyecto concurrente tenga un financiamiento igual o

menor a 1.000.000 de Bs9. El monto se refiere al total y no debe confundirse con la
contraparte que una o más de las partes suscribientes otorga.

b. Cuando los acuerdo o convenios intergubernativos se suscriban en el marco de

competencias concurrentes cuyas responsabilidades estén distribuidas por ley
nacional10.

Esto no impide -de ninguna manera- que los órganos deliberativos puedan ratificar el
acuerdo o convenio intergubernativo si es que lo consideran necesario o pertinente,
inclusive a pesar de las excepciones mencionadas.

Cualquier modificación del monto económico, ampliación del plazo del proyecto u otros
aspectos del convenio debe realizarse a través de una adenda siguiendo el mismo
procedimiento que el Convenio original. Cuando la modificación incremente el monto del

9 En caso de que el acuerdo o convenio intergubernativo se suscriba sobre una competencia concurrente, y sobrepase el 1.000.000 de Bs.,
esta no será sujeto de ratificación dada la naturaleza de la competencia sobe la que se lo suscribe.

10 En caso de que el convenio intergubernativo se suscriba sobre competencias concurrentes cuyas responsabilidades no estén
distribuidas por Ley (Servicio Meteorológico, Ciencia, Tecnología e Investigación, Sistema de Control Gubernamental), éste deberá
ratificarse antes de su entrada en vigencia.
plan, programa o proyecto por encima de 1.000.000 de Bs ésta deberá ser ratificada por el
Órgano Legislativo correspondiente11.

1.5 Seguimiento e Implementación: Una vez puesto en vigencia, las instancias

estipuladas en el acuerdo, deben velar por su cumplimiento. En caso de que se presenten
inconvenientes que dificulten su implementación, se deberá acudir mecanismos de
conciliación previstos en la normativa. Si esto no fuera posible, se dará por disuelto el
acuerdo conforme a los protocolos estipulados.

Cuando existan controversias en la etapa de ejecución que no impliquen el débito

automático, el SEA podrá intervenir como tercero conciliador a solicitud de al menos una
de las partes.

2. Causales para la suscripción de una acuerdo o convenio intergubernativo

Las causales para la suscripción de un acuerdo o convenio intergubernativo son las

siguientes:

2.1 Ejecutar planes, programas y proyectos concurrentes

Los planes, programas o proyectos concurrentes son aquellos donde los GGAA o éstos con
el NCE, asumen obligaciones recíprocas en la ejecución, financiamiento y desarrollo de
actividades específicas sobre competencias (privativas, exclusivas, concurrentes y
compartidas) que no son de titularidad de todas las partes, pero sí al menos de una de ellas.
En este sentido, la concurrencia debe ser entendida como la coordinación o colaboración de
dos o más gobiernos y no como una referencia a un tipo específico de competencias.

A través de este tipo de planes el gobierno titular de la competencia, responsabilidad o

atribución, autoriza temporalmente a otro gobierno a participar en alguna fase de la
ejecución de los mismos, lo que en este caso no implica una transferencia o delegación de
las competencias, responsabilidades o atribuciones.

11 Si un acuerdo intergubernativo no hubiese sido ratificado en una primera instancia, pero con la adenda éste llegase a superar éste, el
convenio deberá ser objeto de ratificación al momento de aprobar la adenda.
Dentro de este tipo de acuerdos es necesario identificar el rol que cada GGAA ejercerá
durante la vigencia del acuerdo o convenio, su costo, plazo y estructura financiera, y las
disposiciones sobre débito automático.

Tabla No. 1 Roles que puede asumir un GGAA en la ejecución de

Planes, Programas o Proyectos Concurrentes

Titular de la Entidad Entidad Entidad

Competencia Receptora Ejecutora Financiadora

Nivel de gobierno Es la entidad que Tiene la Es la que destina

que tiene la recibe el beneficio responsabilidad de los recursos
titularidad de la del plan, programa ejecutar y/o económicos a la
competencia, o proyecto administrar los ejecución del plan,
atribución o concurrente de la recursos programa o
responsabilidad de entidad titular de económicos proyecto
la cual se la competencia. destinados a un concurrente.
desprende el plan, plan, programa o
programa o proyecto
proyecto concurrente.
concurrente.

Fuente: Guía Práctica de Acuerdos y Convenios Intergubernativos

Es importante resaltar que el GGAA que ejerce el rol de titular de la competencia es el que
administra las fases de operación y mantenimiento posteriores a la ejecución del plan,
programa o proyecto concurrente, una vez que el Convenio concluye en su vigencia. La
entidad ejecutora es la encargada del registro de los recursos económicos.

Dado que un convenio o acuerdo intergubernativo puede ser suscrito entre dos o más
niveles de gobiernos, existe la posibilidad de que un GGAA asuma más de un rol a la vez.

Asimismo, es necesario establecer en moneda nacional (Bs.) el monto total de recursos

necesarios y el plazo con el que se contará para el cumplimiento de las obligaciones
asumidas; y el aporte de recursos financieros que realizará cada gobierno signatario del
acuerdo o convenio.
Finalmente todo convenio suscrito por una ETA que contemple obligaciones con entidades
ejecutivas públicas, beneficiarias o ejecutoras de programas o proyectos se debe incluir una
cláusula en la que se prevea las condiciones y plazos a partir de los cuáles se dará curso a la
deducción de fondos de la cuenta corriente fiscal en caso de darse lugar al incumplimiento
de las obligaciones contraídas por parte del MEFP12.

2.2 Transferir recursos o bienes para el ejercicio coordinado de sus competencias

Es el traslado de recursos, en dinero (montos en efectivo para el financiamiento de una

actividad) o bienes (muebles o inmuebles), para el logro de un fin específico.

Las partes podrán incluir una cláusula de que en caso de existir un uso incorrecto de los
bienes o recursos asignados, se otorgará un plazo al beneficiario para que subsane el mal
uso. En caso de no subsanarse la inobservancia, el convenio podrá ser resuelto.

Por ello es recomendable que cuando se realicen acuerdo o convenios intergubernativos que
impliquen la transferencia de bienes, se establezca el monto equivalente en moneda
nacional de los bienes a ser transferidos.

2.3 Delegación Competencial

Es un mecanismo de movilidad competencial establecido en el Artículo 76 de la Ley No.

031, que implica que un GGAA, manteniendo la titularidad de una competencia, otorga
atribuciones o responsabilidades a otro nivel de gobierno, sobre sus facultades
reglamentaria y ejecutiva. La delegación total o parcial13 se da únicamente sobre
competencias exclusivas14, no pudiendo ser a su vez, transferida o delegada total o

12
El procedimiento que debe seguirse para dar curso al débito automático se encuentra establecido en el Parágrafo II del Artículo 116 de
la Ley No.031.

13
La delegación total hace referencia a los ámbitos facultativo y material, cuando falta uno de éstos se considera como una delegación
parcial. En este segundo caso es necesario delimitar el objeto de la delegación a través de la metodología de análisis de los ámbitos del
ejercicio competencial.

14
Revisar la Sentencia 2055/2012 del16 de Octubre de 2012.
parcialmente a otra ETA, y puede ser revocable en los términos establecidos en el
convenio de delegación competencial.

Toda delegación entre el NCE y las ETA (vertical) o entre éstas (horizontal), deberá ser
comunicada al SEA y conllevará la definición de recursos económicos necesarios para su
ejercicio15, y en caso de haber sido efectivamente ejercida por la entidad que la confiere, de
la infraestructura, equipamiento e instrumentos técnicos y metodológicos que se hayan
estado empleando en ello, así como la capacitación del personal y la transmisión del
conocimiento para su ejercicio. Toda delegación vertical deberá contar a su vez con
informe técnico del SEA. En el caso de una delegación horizontal este informe podrá ser
emitido de oficio por dicha instancia.

Con la aprobación de la Ley No. 492, todos los acuerdos de delegación competencial,
deberán ser ratificados por los órganos legislativos de los GGAA involucrados mediante un
acuerdo o convenio intergubernativo, aspecto que no era contemplado en la Ley No.031.

2.4 Conciliación de Conflictos Competenciales

La conciliación busca dar una solución satisfactoria a un conflicto como alternativa a la vía
constitucional, permitiendo de forma concertada, la intervención de un tercero, con la
finalidad de poner fin al mismo.

De acuerdo a lo establecido en la Ley No. 031, el SEA tiene como atribución promover la
conciliación entre el NCE y las ETA, o entre éstas como mecanismo previo y voluntario a
su resolución por vía jurisdiccional, causando efecto con la ratificación de los acuerdos
alcanzados mediante un acuerdo o convenio intergubernativo.

En este sentido, el SEA se constituye en una instancia orientadora, que interviene como
tercero conciliador a solicitud de las partes, mientras que el Tribunal Constitucional

15
Las fuentes de recursos pueden provenir de fuentes ya asignadas con anterioridad, o ser financiados tanto por el nivel que delega así
como por el que recibe la delegación.
Plurinacional resuelve los conflictos en la vía coactiva en única instancia mediante la
imposición de su decisión.

Los conflictos competenciales se pueden presentar por el ejercicio de competencias o por

su ausencia de ejercicio (positivo o negativo), por la transferencia o delegación de
competencias, o por la interpretación o aplicación incorrecta de las Normas del Régimen
Económico Financiero.

2.5 Otro tipo de convenios

Los acuerdos que no se enmarquen en ninguna de las causales señaladas, aun cuando se
refieran a la coordinación entre niveles de gobierno, serán considerados como otro tipo de
convenios (por ejemplo aquellos que se suscriben con entidades privadas o con
instituciones que no forman parte de un nivel de gobierno se consideran convenios
interintitucionales a través de procedimientos internos de las instituciones).

Todos los convenios o acuerdos suscritos con anterioridad a la vigencia de la presente Ley
y que respondan a una de las causales señaladas, serán considerados acuerdos o convenios
intergubernativos.

Finalmente, se establece un Sistema de Registro de Convenios Intergubernativos suscritos

por los Ministerios de Estado del nivel central o las instituciones públicas bajo su
dependencia, con las entidades territoriales autónomas, a cargo del Ministerio de
Autonomías, debiendo ser registrados en éste como convenios intergubernativos todos los
convenios interinstitucionales suscritos por el NCE o sus entidades dependientes con las ETA
con la finalidad de financiar, cofinanciar, coejecutar y/o realizar la contratación de bienes, obras
y servicios para programas, proyectos y actividades concurrentes.

3. Modelo de Convenio Intergubernativo

A continuación se incluyen las clausulas que deberá contener un acuerdo o convenio

intergubernativo:
a. Partes: Se detalla los Gobiernos Autónomos que serán parte del Convenio,
identificándose a sus respectivos representantes legales.

b. Antecedentes: Se señala cuáles son los antecedentes, competencias, atribuciones u

objetivos que motivan a las partes la suscripción del convenio, así como otros detalles
inherentes al convenio.

c. Marco Legal: Se establece el marco legal en los que se enmarca la firma del acuerdo o
convenio intergubernativo.

d. Objeto del Convenio: Se describe el objeto del convenio, mismo que dependerá de de
la causal que motiva sus suscripción (debe enmarcarse en la causales de suscripción
del convenio detalladas en la Ley No. 492).

e. Obligaciones: En esta parte se detallan las obligaciones diferenciadas de las partes y a

las cuáles se compromete a través de la suscripción del acuerdo o convenio
intergubernativo (Financiar, Ejecutar Transferir, etc.).

f. Plazo: En esta parte se establece el tiempo de ejecución del plan, programa o

proyecto; el tiempo para concluir las gestiones de la transferencia de recursos o
bienes; el tiempo por el cual se concede la delegación o para el cumplimiento de las
condiciones de conciliación estipuladas.

g. Vigencia: Se establece las condiciones que deberán cumplirse para la entrada en

vigencia del Acuerdo o Convenio Intergubernativo (se relaciona con la firma de las
autoridades competentes y con la necesidad o no de ratificación).

h. Documentos Integrantes: Si existe algún documento que por su importancia deba

forma parte del acuerdo o convenio intergubernativo, se hace referencia al mismo
(Plan, Programa, Proyecto, Actas, Informes, etc.).

i. Modificaciones al Convenio: Se establece las causales que permitirán la modificación

del Acuerdo o Convenio Intergubernativo (hacen referencia a los requisitos necesarios
para proceder a una adenda).

j. Comunicaciones y Notificaciones: Se incluye las direcciones a las cuales se remitirá las

comunicaciones o notificaciones en caso de que tuviesen lugar.

k. Resolución de Controversias: Se determina el procedimiento al que se acudirá en caso

de presentarse controversias (se puede prever la intervención del SEA como tercero
mediador).
 l. Causales de Resolución: Se debe establecer de manera clara las causales de resolución
del convenio (incumplimiento, negligencia, retraso, etc.).

m. Procedimiento de Resolución: Se detallan los pasos a seguir en caso de optar por

resolver el acuerdo o convenio intergubernativo.

n. Conformidad Se incluyen las firmas de las autoridades competentes para la

suscripción.

Asimismo de acuerdo al tipo específico de acuerdo o convenio intergubernativo que se

suscriba, éste podrá incluir las siguientes clausulas específicas:

 Instancias Responsables de la Coordinación: Se debe identificar de manera clara

cuales son los roles que cumplen los distintos niveles de gobierno en la suscripción del
acuerdo o convenio intergubernativo (titular de la competencia, entidad receptora,
entidad ejecutora, entidad financiadora).

 Monto y Estructura del Financiamiento: Incluye el monto total requerido para el

financiamiento así como los aportes que realizarán cada una de las entidades
territoriales que participarán en el Convenio y/o Acuerdo Intergubernativo.

 Débito Automático: En caso de incumplimiento de obligaciones contraídas y asignadas

mediante el acuerdo o convenio intergubernativo las partes deben establecer claramente
las causales para proceder al débito automático con la finalidad de que se proceda con
la deducción de fondos de la cuenta corriente fiscal de un nivel de gobierno, mismos
que son trasferidos automáticamente a otro.

 Ámbito Territorial. Material y Facultativo de la competencia con el objetivo de

delimitar el alcance de la delegación competencial.

Costeo Competencial: Cálculo de los costos necesarios para el ejercicio de la competencia

delegada. (en caso de que la competencia delegada involucre la prestación de servicios
relativos a los derechos fundamentales este será realizado por el SEA) .
BIBLIOGRAFÍA

 Constitución Política del Estado

 Franz Barrios Suvelza, Hacia un Pacto Territorial en Bolivia: Conflictos, conceptos y

consensos en torno a las Autonomías. La Paz: PNUD, 2008.

 Javier Tajadura, Federalismo Cooperativo y Conferencias Sectoriales: Marco Normativo

y Propuestas de Reforma, 2010

 Ley Marco de Autonomías y Descentralización

 Ministerio de Autonomías, Instancias de Coordinación Sectorial y Multisectorial, 2013

 Ministerio de Autonomías, Guía Didáctica de Acuerdos y Convenios Intergubernativos,

2015

 Servicio Estatal de Autonomías, Archivo del Consejo Nacional de Autonomías, 2016

 Sentencia Constitucional Plurinacional 2055/2012