ARTÍCULO 137. NULIDAD.

Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante
falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y
registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes
casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el

restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político,
económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un

derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.

LA NULIDAD COMO MEDIO DE CONTROL JUDICIAL EN EL CPACA

El artículo 137 del CPACA establece con el nombre de “medio de control” judicial, lo que Colombia ha
conocido como “acción de nulidad” desde que fuera prevista por los artículos 72 y siguientes de la Ley 130 de
1913. Y prevé que toda persona podrá solicitar la nulidad de actos administrativos de carácter general, es
decir, los de naturaleza abstracta e impersonal, los de tipo reglamento. Y, además, de los siguientes actos
administrativos de carácter particular, frente a los cuales procede de manera “excepcional”:

 Cuando de la nulidad eventualmente declarada en proceso no se produzca el restablecimiento

automático del derecho ni para el demandante, ni para un tercero. Y ello se estableció porque, de
producirse dicho restablecimiento en forma directa e inmediata con la declaración de nulidad, sin
necesidad de declaraciones o condenas adicionales, se estaría desnaturalizando el medio de control
para tornarlo en uno de restablecimiento del derecho, que exigiría legitimación en la causa y el
cumplimiento de todos los presupuestos procesales o requisitos de procedibilidad previstos en la ley
para su ejercicio. Esta previsión, en la práctica, hace procedente la demanda de nulidad contra todos
los actos administrativos de carácter particular, salvo si su declaración implica el restablecimiento en
forma automática. Debe tenerse en cuenta que, así como está redactado el artículo, permite que la
petición de nulidad recaiga sobre un acto de naturaleza particular, sea que reconozca, modifique un
derecho, o que lo niegue o lesione, y por su titular o persona afectada, o por un tercero.
  Cuando con la petición de nulidad se busque recuperar bienes de uso público. Esta opción se refiere a
la posibilidad de demandar, en simple nulidad, actos particulares que confieran derechos sobre el
espacio público a personas o entidades públicas o privadas, o a personas naturales, con fines de
recuperación. Obviamente no puede referirse a los actos que nieguen el otorgamiento de derechos
sobre el espacio público pues en tal evento no hay recuperación.

 Cuando los efectos del acto administrativo sean nocivos y afecten de manera grave el orden público
político, económico, social o ecológico. Este evento se refiere a la afectación grave, sobre la base de
que los efectos del acto administrativo sean nocivos, esto es, que si no lo son, el acto que contenga la
medida correspondiente no será demandable en simple nulidad.

 Cuando la ley lo consagre o permita expresamente. Esta posibilidad se relaciona con aquellos casos en
que el propio legislador establece la procedencia de la acción de nulidad contra actos administrativos
particulares, como ocurre actualmente en una decena de casos, a los que se hará referencia más
adelante.

Como puede apreciarse, la nulidad habrá sufrido un cambio legislativo cuando entre a regir el CPACA. Ya no
procederá contra todo acto administrativo de carácter definitivo, sea general o particular, sino que procederá
contra los actos administrativos generales, y contra los particulares en los eventos establecidos por el artículo
137 de dicho Código. Con tal regulación, creemos nosotros, se espera superar la crisis jurisprudencial vivida en
el país pues la confrontación entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado alrededor de la procedencia
de las dos acciones básicas contempladas para demandar actos administrativos se reproduce
permanentemente en la práctica judicial, pues como la ley nunca distinguió la clase de acto demandable con
cada una de ellas, fue la jurisprudencia la que tuvo que asumir la tarea de hacerlo.

REQUISITOS PARA INTERPONER LA ACCIÓN PÚBLICA DE SIMPLE NULIDAD

A lo largo de la historia del derecho administrativo en Colombia ha existido la discusión de la clase de actos
que pueden ser demandados a través del medio de control de simple nulidad.

La finalidad de este medio de control es que se declare nulo un acto administrativo expedido por una
autoridad administrativa, siempre y cuando se haya incurrido en cualquiera de las causales de nulidad.

La discusión respecto a qué tipo de actos pueden ser demandados a través de esta acción conllevo a la teoría
de los móviles y las finalidades, la cual tuvo una importante evolución jurisprudencial en el Consejo de Estado.
La declaración de nulidad a través del medio de control de simple nulidad no implica ninguna indemnización o
restablecimiento del derecho lo cual es la principal característica que la diferencia del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho; para poder interponer una demanda de simple nulidad se deben tener
en cuenta los requisitos de la demanda señalados en el artículo 162 de la ley 1437 de 2011, además hay que
tener en cuenta lo siguiente:

 La pretensión de nulidad es pública, cualquier persona sin distinción de sexo o nacionalidad puede
interponerla, incluso a través de apoderado puede iniciarse el proceso.

 Debido a que no hay que agotar ningún requisito previo a demandar se puede interponer de manera
directa.
 No tiene termino de caducidad en cualquier tiempo se puede incoar el medio de control, es decir, no
se requiere haber interpuesto los recursos que procedían contra el acto o haber celebrado conciliación
extrajudicial.
Es importante determinar que esta acción procede contra actos de carácter general sin embargo
excepcionalmente en los casos señalados en el artículo 137 del código de procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo (ley 1437 de 2011) procede contra actos de carácter particular, entonces procede
el medio de control de simple nulidad contra actos de carácter particular: cuando no se persiga o no se
desprenda de la declaratoria de nulidad del acto un restablecimiento automático de un derecho subjetivo.
Además procede contra actos particulares cuando la finalidad sea recuperar bienes de uso público, cuando los
efectos nocivos del acto administrativo afecten el orden público, político, económico, social o ecológico y por
ultimo cuando la ley expresamente así lo señale, la ley 1437 de 2011 con estas excepciones aplico la teoría de
los motivos y las finalidades mencionada anteriormente.

ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD.

Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a
la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción
directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter
general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del
Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la
demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de
cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

La acción de nulidad por inconstitucionalidad se encuentra regulada en el artículo 135 del código de
procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, esta acción ha sido denominada como una
derivación de la simple nulidad sin embargo la causal de procedencia de esta es la infracción directa de la
Constitución de los decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional.

Para que proceda la nulidad por inconstitucionalidad es necesario que la revisión de dicho decreto infractor
expedido por el Gobierno Nacional no sea de competencia de la Corte Constitucional, esta acción también
podrá interponerse contra actos de carácter general que por disposición de la Constitución Nacional sean
expedidos por entidades distintas del Gobierno Nacional.

Se puede decir que la acción de nulidad por inconstitucionalidad se caracteriza por lo siguiente:

 La causal de procedencia es la infracción directa de la Constitución como norma fundante a la que

debe estar sometido todo el ordenamiento jurídico.

 Es una acción pública, solo se requiere el requisito de ser ciudadano para poder interponerla no es
necesario ser abogado, sin embargo puede ser incoada por medio de este.

 No tiene caducidad en cualquier momento se puede iniciar.

 Solo procede contra actos de carácter general expedidos ya sea por el Gobierno o por cualquier otra
entidad que pueda expedir actos de carácter general por expresa disposición de la Constitución Nacional.

Un aspecto fundamental de la nulidad por inconstitucionalidad es la facultad que se le concede al Consejo de

Estado de pronunciarse respecto a normas que conformen unidad normativa con los actos o decretos
demandados que sean nulos por inconstitucionalidad, además cuando tome la decisión no estará limitado por
los cargos señalados en la demanda, es decir, que podrá pronunciarse más allá de estos, respecto a esta
facultad la Corte Constitucional se pronuncio en sentencia C – 415 de 2012 de la siguiente manera:
“Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha
previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de procesos, no estará limitado
para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la tal
declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional. De esta forma, el Legislador no ha hecho
cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina constitucional con plena vigencia: el
ejercicio del control constitucional abstracto de manera integral, tal como quedó expuesta en los párrafos
precedentes…”.

JUEZ COMPETENTE Y TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

Una de las características fundamentales de este medio de control denominado nulidad por
inconstitucionalidad, es el hecho de que tiene una sola causal de procedencia, la cual consiste en violación
directa de la constitución, es decir, que esta acción o medio de control procede contra los actos de carácter
general que expida el Gobierno cuando estos infrinjan de manera directa la constitución y cuando la revisión
de estos no corresponda a la Corte Constitucional.

¿Ante quien se interpone el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad?

De conformidad con lo señalado en la ley 1437 de 2011, el competente para asumir el conocimiento de una
acción de nulidad por inconstitucionalidad, de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional, es el Consejo de Estado.

Es función de la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, conocer de la nulidad por
inconstitucionalidad que se suscite contra decretos cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional de
conformidad con lo señalado en el artículo 111 numeral 5º del CPACA.

Respecto al trámite que se le debe impartir a este medio de control como primera medida hay que señalar,
que la demanda, su trámite y contestación se sujetaran a lo establecido en los artículos 162 a 175 del CPACA;
por otro lado, es indispensable que en la demanda se manifiesten las normas constitucionales que se
consideran violadas y se justifiquen las razones que argumentan la inconstitucionalidad alegada.

Los términos para resolver una acción de nulidad por inconstitucionalidad son cortos, con el objetivo de que la
decisión del asunto se haga con celeridad; entonces, una vez recibida la demanda y hecho el reparto el
magistrado ponente tendrá un término de diez días que se contaran desde el día siguiente, para pronunciarse
respecto a la admisión, en caso de que esta reúna todos los requisitos.

Si a la demanda le falta algún requisito, se darán tres días para subsanar; una vez admitida y notificada la
demanda, la entidad que profirió el acto y las personas que tengan interés directo, tendrán diez días para
contestarla, vencido este término si se considera necesario habrá un periodo probatorio que no podrá exceder
de diez días, a su vez, practicadas las pruebas o vencido dicho periodo se debe correr traslado para alegar al
Procurador General de la Nación por otros diez días más.
Vencido el termino del traslado para alegar, se procederá a dictar sentencia, bajo los términos señalados en la
parte final del artículo 184 del CPACA; es de destacar que en este medio de control no se introdujo la oralidad,
mediante la cual se le pudo haber dado más celeridad a este medio de control tan importante para nuestro
ordenamiento jurídico.

DIFERENCIA ENTRE SIMPLE NULIDAD Y NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

A través del medio de control de simple nulidad cualquier persona puede demandar actos administrativos de
carácter general o excepcionalmente de carácter particular cuando no se persiga restablecimiento alguno de
derechos.

Este medio de control se caracteriza porque es público, es decir, que cualquier persona podrá incoarlo,
además se diferencia de los demás medios de control en materia contenciosa administrativa toda vez que no
tiene término de caducidad.

La simple nulidad tiene una modalidad que la ley ha definido como nulidad por inconstitucionalidad, la cual se
puede decir, es una especialidad de la simple nulidad; mientras que la acción de simple nulidad procede
contra cualquier acto administrativo de carácter general o excepcionalmente contra algunos particulares, la
acción de nulidad por inconstitucionalidad solo procede contra actos especiales.

Procede la nulidad por inconstitucionalidad contra actos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional
cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, cuando estos infrinjan de manera directa la
Constitución, también procede contra actos de carácter general que por expresa disposición Constitucional
sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

Otro aspecto que diferencia a la simple nulidad de la nulidad por inconstitucionalidad, es el hecho de que la
primera puede ser pretendida por cualquier persona, mientras que la nulidad por inconstitucionalidad solo
puede ser presentada por ciudadanos, es decir, que se requiere la nacionalidad colombiana para poder
interponerla.

Por otro lado, la causal de la nulidad por inconstitucionalidad es la violación directa de la Constitución, por su
parte la simple nulidad tiene las siguientes causales:

 Cuando los actos hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse,
 sin competencia,
 en forma irregular,
 con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa,
 mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

Mediante la simple nulidad por excepción se podrá solicitar que se declaren nulos actos de carácter particular,
circunstancia que no es admisible a través de la nulidad por inconstitucionalidad.