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DOCENTE:
CICLO: II
Chiclayo – Perú
2019
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ
- Dos años después se emitió el Decreto Supremo N° 002- 94-JUS, “Texto Único
Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos” del
28 de enero de 1994, que, reiterando lo señalado en la ley, contempló la posibilidad
que el administrado se acoja al SAN transcurrido el plazo de treinta (30) días, así
como que interponga recurso de revisión o demanda judicial sin que medie
resolución denegatoria de la administración o esperar el pronunciamiento expreso
de la administración pública.
En efecto, con dicha ley, se otorga una regulación más garantista y preferente en
torno al silencio administrativo, estableciéndose como regla general la aplicación
del silencio administrativo positivo y, como excepción, el silencio administrativo
negativo. Así, la mencionada Ley derogó los artículos 33º y 34º de la LPAG y precisó
algunos aspectos que ésta no contemplaba y estableció exigencias, cuyo
cumplimiento corresponde a todas las instituciones públicas a que se refiere el
artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Finalmente, se debe tener presente el TUO de la Ley Nº 27584, “Ley que regula el
Proceso Contencioso- Administrativo”, aprobado mediante DS Nº 013-2008-JUS,
publicado el 29 de agosto del 2008.
Tenemos que considerar que el SAP sólo procede para los procedimientos de
evaluación previa; tal como lo precisa el artículo 1º de la LSA, que a su vez regula
los supuestos en los que procede:
a) Primer supuesto: Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de
derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que
requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se encuentren
contempladas en la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final.
Cuando se habla de recursos; tenemos que tener claro que los medios
impugnatorios en sede administrativa son tres: reconsideración, apelación y
revisión. Estos, se sustentan en la facultad de contradicción de los administrados
respecto de las decisiones administrativas que le generan un perjuicio. La finalidad
de cualquiera de los recursos mencionados será cuestionar un acto administrativo
anterior que ha denegado o desestimado la solicitud del administrado. Entonces, si
nos encontramos dentro de un procedimiento de evaluación previa donde se ha
emitido un acto administrativo desfavorable e interponemos un recurso contra éste;
recurso que no es contestado dentro del plazo de ley; la consecuencia será la
aplicación del SAP.
Desde nuestro punto de vista, este tercer supuesto se complementa con el primero;
por cuanto la decisión final sólo podría irradiar el ámbito del solicitante, sin causar
perjuicio a otras personas; “(…) la norma hace referencia al perjuicio potencial a los
terceros y se cuida de señalar que dicho perjuicio puede ser a un interés legítimo o
a un derecho subjetivo concreto (…)”. Tomemos como ejemplo, el procedimiento
denominado “autorización para la instalación de propaganda política”. Supongamos
que el administrado busca instalar su propaganda en un poste; pero el mismo se
superpone a la propaganda comercial de una tercera empresa; en este caso, es
notorio el perjuicio que se está causando al interés económico de un tercero; por lo
tanto, si vencido el plazo la Administración no se hubiera pronunciado, entonces no
será de aplicación el SAP; porque falta la segunda condición que es que “la decisión
final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario”.
Por otro lado, la LPAG ha regulado en su artículo 188º lo concerniente a los efectos
del SAP que a continuación desarrollamos:
Ahora, si este mismo ejemplo lo trasladamos bajo los alcances de la LSA, nos
daremos cuenta que el tratamiento legal es un tanto diferente. Así es,
resquebrajando el principio de armonía del ordenamiento jurídico, lo que regula el
artículo 2º de la LSA es lo siguiente: “Los procedimientos administrativos, sujetos a
silencio administrativo positivo, se considerarán automáticamente aprobados si,
vencido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse pronunciamiento
o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho, bajo
responsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera”.
Como puede observarse, mientras la LPAG prescribe que operará el SAP si es que
“la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento”; la LSA
señala que operará el SAP si es que “la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente”. La diferencia es sustancial; ya que para la LPAG
tiene que existir previamente un acto administrativo sin notificar; pero para la LSA
lo que realmente existe es la ausencia del acto administrativo. Si somos
consecuentes con la doctrina generalizada y con la lógica de la institución, podemos
concluir que existe un mejor tratamiento normativo de este efecto en la LSA.
Otra pregunta válida sería ¿qué sucede si se obtiene una licencia o una autorización
vía SAP adjuntando documentos falsos, que la Administración no tuvo la
oportunidad de evaluar? Ante ello, la ley reserva a la Administración la facultad de
utilizar la nulidad de oficio, “para lo cual debe acreditarse el agravio al interés público
y ejercitarse dentro del término establecido”: un año en sede administrativa
(contados a partir de que la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento
correspondiente) y dos años para hacerlo en sede judicial (contados desde la fecha
en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa).
“La tesis del silencio como un acto administrativo tácito no es aceptable. Todo acto
administrativo es el producto de una declaración intelectual, ya que exterioriza al
plano jurídico un proceso intelectivo. Este elemento está ausente en el silencio
(negativo). De ahí que se lo considere un hecho al cual el legislador le asigna ciertos
efectos jurídicos en beneficio de los administrados”. En este contexto, la LSA ha
regulado en su Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final, todos los
supuestos de aplicación del SAN, que a continuación detallamos:
Hay que tener presente que seguimos ante la figura del procedimiento
administrativo de evaluación previa; pero en el presente caso resulta que existe un
perjuicio del interés público. Por ejemplo, si un administrado inicia un procedimiento
administrativo ante el INRENA denominado “Concesiones forestales con fines no
maderables”, sería ilógico pensar que no se afectaría el medio ambiente; por ello
ante la ausencia de pronunciamiento, sólo se podrá entender que ha operado el
SAN. Otros ejemplos pueden ser el procedimiento denominado “permiso de uso de
agua” o la “aprobación de estudios de aprovechamiento de recursos hídricos”;
tramitados ante el ANA, o, el “permiso de pesca”, tramitado en el Ministerio de la
Producción.
c) Tercer supuesto: Los procedimientos que generen obligación de dar o hacer del
Estado.
Este supuesto se explica por sí solo; ya que los administrados que buscan obtener
una autorización para explotar casinos de juego y máquinas tragamonedas; podrían
atentar contra la salud de las personas por causa de la ludopatía; por otro lado, es
bastante conocido que el financiamiento de esta actividad podría estar vinculada al
delito de lavado de activos; razones más que suficientes para actuar en defensa del
interés público y promover la aplicación del SAN ante la ausencia de manifestación
expresa por parte de la Administración Pública.
Ahora bien, se supone que la regla en el Derecho Peruano es la aplicación del SAP,
siendo que el SAN sólo se aplicará de manera excepcional o inusual en algunos
procedimientos administrativos (así lo precisa la primera palabra de la Primera
Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la LSA); pero basta visualizar
los supuestos regulados en ambos casos para determinar que existiría una inversión
de roles. Por otro lado, respecto a los efectos del SAN, es el mismo artículo 188º de
la LPAG, el que claramente los ha señalado:
Como bien sabemos, todo acto administrativo que cause perjuicio al administrado
es impugnable; y podría interpretarse de manera preliminar, que el SAN causaría
un perjuicio al administrado por cuanto sabemos que desestima nuestra solicitud.
Por ello, muchos podrían pensar que una vez vencido el plazo de un procedimiento
sujeto al SAN, sin obtener respuesta por parte de la Administración, comenzaría a
correr el plazo de quince días para interponer un medio impugnatorio; lo cual no es
cierto; primero porque partimos de un supuesto errado, el SAN no es ningún acto
administrativo, mucho menos un acto presunto, sino sólo un hecho administrativo;
segundo, porque de configurarse el SAN y el administrado no ejerciese su derecho
de contradicción, sería inverosímil pensar que la propia Administración pueda
beneficiarse con su propia inacción, con su inactividad, con su descuido o
desinterés; así lo ha precisado el profesor Danós Ordoñez al indicar que “(…) los
órganos administrativos no pueden alegar en su provecho la producción del silencio
como si hubieran dictado una resolución expresa de carácter negativo para que
comience el cómputo de los plazos preclusivos para recurrir en impugnación
administrativa o judicial, porque no se le puede otorgar a la Administración una
posición más ventajosa en relación a los particulares que si hubiera cumplido con
su deber legal de resolver (…)”. Dentro de este contexto, consideramos que este
efecto, por más que se encuentre dentro de los alcances de la LPAG, no se restringe
tan sólo al ámbito administrativo, sino también alcanza, el judicial; esto quiere decir
que, incluso no pueden computarse términos ni plazos para accionar ante el
contencioso-administrativo o ante la jurisdicción constitucional; y así lo corrobora el
numeral 3 del artículo 19 de la LPCA; por lo que es posible afirmar que el plazo de
impugnación del SAN es inexistente; y algo que no existe no puede tener término,
es imprescriptible.
”Lo lógico, dado que el silencio negativo no era un acto propiamente tal, era admitir
que el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos indicados quedaba
abierto indefinidamente en tanto la Administración no dictara la resolución expresa
de la que, según Ley, no podía en ningún caso excusarse”[26]. En resumen, no
puede computarse ningún plazo ni término para hacer uso de los recursos porque
de lo contrario se estaría violentando el derecho de todo administrado a la tutela
judicial efectiva, desde la perspectiva de acceso a la jurisdicción, tal como lo ha
explicado el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 171/2008 del 15 de
diciembre de 2008.