ISSN 0719-4110

Cuaderno de Trabajo Nº 17/2015

PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA
FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES:
LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA
COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
 CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación orientada a abordar temas vinculados a
la Seguridad y Defensa a fin de contribuir a la formación de opinión en estas materias.
Los cuadernos están principalmente dirigidos a tomadores de decisiones y asesores del
ámbito de la Defensa, altos oficiales de las Fuerzas Armadas, académicos y personas
relacionadas con la comunidad de defensa en general.
Estos cuadernos son elaborados por investigadores del CEE de la ANEPE, pero sus
páginas se encuentran abiertas a todos quienes quieran contribuir al pensamiento y
debate de estos temas.

CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación electrónica del Centro de Estudios Estratégicos de

la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, y está registrada bajo el ISSN 0719-4110
Cuadernos de Trabajo del Centro de Estudios Estratégicos.
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 DIRECCIÓN DE LA REVISTA

DIRECTOR
Andrés Avendaño Rojas
Diplomado en Estudios Políticos, en el Instituto de Ciencia Política de la U de Chile.
Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica
de la Academia de Guerra del Ejército y egresado del Programa de Magíster en
Humanidades con mención en Historia, de la Universidad Adolfo Ibáñez. Profesor
militar de Academia en las asignaturas de Historia Militar y Estrategia.

CONSEJO EDITORIAL
Antonio Martínez Roa
Magister en Ciencias Militares con
menciones en Planificación y Gestión
Estratégica y Magíster en Ciencias Militares
con mención en Política de Defensa de la
Academia de Guerra del Ejército. Profesor
militar de Academia en las asignaturas de
Historia Militar y Estrategia, así como en
Geografía Militar y Geopolítica.
Juan González Silva
Magíster en Ciencias de la Administración
Militar de la Academia de Guerra Aérea.
Diplomado en Gestión de Recursos
Humanos de la Universidad Bernardo
O’Higgins. Ingeniero de Ejecución en
Sistemas Aeronáuticos. Curso de Alto
Mando e Internacional Security and
Warfighting Operations, Air War College,
Universidad del Aire, USAF. Profesor
Militar de Academia en las asignaturas
de Personal y Servicio de Estado Mayor.

Carlos Ojeda Bennett

Magíster en Ciencias Militares de la
Academia de Guerra del Ejército; en
Relaciones Internacionales del Centre
d’Études Diplomatiques et Stratégiques
de Paris, Francia así como también, en
Prospectiva en Asuntos Internacionales de
la Université Paris 5, Francia. Doctor en
Ciencia Política de esa casa de estudios.

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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN

Diciembre 2015

PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR

POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA
CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN

Mario Puig M.1

RESUMEN

Predecir las características de los futuros conflictos ha sido, desde siempre, una
preocupación permanente para los líderes civiles y militares responsables de la
Seguridad y la Defensa, lo que implicaba identificar y dimensionar las amenazas,
las que por lo general se encontraban en el propio vecindario, haciendo que la
planificación política y militar se concentrara en una o más “hipótesis de conflicto”,
es decir en uno o más enemigos potenciales, más o menos conocidos, tanto en sus
medios como en sus objetivos. En aquel contexto, los planificadores debían analizar
un número de escenarios relativamente reducido, lo que les permitía determinar,
con cierta precisión, los medios militares necesarios o los más apropiados.

Sin embargo, las amenazas se han ido haciendo cada vez más inciertas, cambiantes
y en muchos casos sutiles, y también las fuerzas armadas han ido asumiendo
nuevos roles, haciendo que aquel método tradicional de planificación de la defensa
y de diseño de la fuerza militar, basado solo en el enfrentamiento de fuerzas, en
un contexto de conflicto tradicional, se haya tornado imperfecto e insuficiente.

Surge así un nuevo modelo de planificación para la defensa, al que se le ha

denominado “Planificación por Capacidades Militares”, adoptado ya por numerosos
países, el cual busca equilibrar la ecuación entre los objetivos de seguridad y
defensa, los medios necesarios para alcanzarlos y los recursos que el Estado está
dispuesto a invertir en ellos.

1.
Oficial de Estado Mayor, Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación y Gestión Estratégica de la Academia
de Guerra del Ejército, en Relaciones Internacionales, del Centro de Estudios Diplomáticos y Estratégicos de Paris, Francia y
en Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Universidad René Descartes, Paris, Francia. Investigador externo del Centro
de Estudios Estratégicos de la ANEPE.

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 CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015

Sin embargo, tal vez más importante que la acertada selección o construcción
de un modelo determinado, lo es su correcta comprensión y aplicación, de modo
que permita efectivamente alcanzar tres objetivos o productos fundamentales; en
primer lugar, la identificación de los riesgos y amenazas de corto, mediano y
largo plazo, en segundo término, la planificación estratégica para hacer frente
a los desafíos de corto plazo y, finalmente, la elaboración de la planificación del
desarrollo de capacidades para los escenarios de mediano y largo plazo.

INTRODUCCIÓN

Los procesos de planificación militar presupuestarias, se optaba por renovar

hasta ahora empleados, cuyo objetivo
final es el diseño de la fuerza para
enfrentar las amenazas vigentes, tenían
su fundamento en un conocimiento, más
o menos exacto de la o las amenazas y
de las formas previsibles en que éstas
se manifestarían. Dichos mecanismos
se ajustaban a la situación estratégica
del momento, que si bien no era
rigurosamente estática, se refería al
enfrentamiento entre dos fuerzas que
se habían estudiado mutuamente.
En este esquema, los planificadores
debían analizar un número acotado
de escenarios y diseñar una maniobra
para derrotar al oponente, en tanto
que para el desarrollo de la fuerza
militar, generalmente se consideraba
la renovación y la completación del
material necesario para mantener las
capacidades requeridas y, en muchas
oportunidades, ante las restricciones
sólo el material principal, dejando para
el futuro la incorporación del equipo
complementario 2 .
Sin embargo, a partir del término de
la guerra fría, el contexto geopolítico
mundial comienza a experimentar una
serie de cambios, ya extensamente
tratados en el ámbito académico,
afectando entre muchos otros aspectos,
las misiones, tareas, estructuras
organizacionales y el equipamiento de
los sistemas de defensa y seguridad de
los Estados y particularmente el de las
fuerzas armadas y de seguridad pública,
lo que derivó en sendos procesos de
modernización, algunos más radicales
o profundos que otros, para preparar un
instrumento militar y policial acorde con
los desafíos de los nuevos escenarios
de Seguridad y Defensa.

2.
GARCÍA Sieira José Manuel, “Planeamiento por Capacidades”. Revista Española de Defensa. Junio de 2006.

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PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN

Pero concentrándonos en el Área de como al equipamiento, la doctrina, la

la Defensa, dos preguntas surgen infraestructura, entre las principales.
inmediatamente: ¿cómo definir las
características de una fuerza militar Pero ¿qué es exactamente la
suficiente en cantidad y calidad para planificación por capacidades?, ¿existe
enfrentar aquellas algún modelo
a m e n a z a s “...dos preguntas surgen inmediatamente: y a p r o b a d o
múltiples, difusas ¿cómo definir las características de una y q u e p u e d a
y cambiantes? y fuerza militar suficiente en cantidad y s e r a p l i c a d o
¿cómo comparar calidad para enfrentar aquellas amenazas o a d a p t a d o a
la p o t e n c i a múltiples, difusas y cambiantes? y la realidad de
¿cómo comparar la potencia de combate
de combate Chile?, ¿qué
de nuestras fuerzas sin poder determinar
de nuestras niveles deben
claramente aquélla de un eventual
fuerzas sin adversario?” planificar por
poder determinar capacidades y
claramente aquélla de un eventual qué es lo que deben tener en cuenta
adversario? en el proceso que desarrollen?

La solución parece haber sido encontrada Efectivamente existen varios modelos

en un nuevo modelo de planificación de
la Defensa y de diseño de la fuerza
militar denominado “Planificación por
Capacidades”, metodología que busca
ir más allá que determinar los medios
necesarios para un tipo de escenario de
conflicto en particular, sino a un conjunto
de atributos, de carácter conjunto,
para ser capaces de abarcar un amplio
espectro de amenazas y desafíos. Los
atributos definidos estarán a su vez
conformados por variables de carácter
crítico y que abarcan tanto al personal,
y a e n a p l i c a c i ó n e n e l m u n d o y,
aparentemente, todos ellos se generan
a partir de un trabajo desarrollado por
investigadores del Naval War College,
p u b l i c a d o e l a ñ o 1 9 9 0 3, e n e l q u e
se plantea justamente la necesidad
de formalizar una metodología que
le asegure a EE.UU, contar con los
recursos militares necesarios para
enfrentar las nuevas amenazas a la
Seguridad y a la Defensa y todo ello
en un escenario de riesgos múltiples,
en permanente y creciente evolución. A
partir de aquel trabajo académico, se han

3.
BARTLETT Henry, HOLMAN Paul, SOMES Timothy. “The Force Planning Faculty”. Naval War College. Strategy Resources,
Volumen 3. Año 1990.

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 CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
desarrollado y posteriormente aplicado
diversos métodos o modelos formales,
que pueden servir de ejemplo y guía a
la hora de adoptar o diseñar uno propio.
Claro está que la situación particular de
los EE.UU. de N.A. no puede ser tomada
como un referente absoluto, por cuanto
para este país, la adopción de un nuevo
modelo de planificación produce como
consecuencia un cambio geoestratégico
mundial, que lo posiciona como la primera
potencia militar mundial.
Uno de los modelos a tener en cuenta
es el español, el cual se encuentra en
aplicación desde hace ya una década.
Sus fundamentos, en aquel entonces
novedosos, buscaban, desde una óptica
conjunta, establecer cuáles eran los
medios humanos y materiales necesarios
y suficientes para que las Fuerzas
Armadas españolas pudieran enfrentar los
desafíos del futuro, poniendo un énfasis
especial en la necesidad de lograr el
equilibrio entre lo que se requiere y lo
que es posible de financiar 4 .
También podríamos destacar, para los
fines de este trabajo, el modelo asumido
por Argentina, el cual, buscando los
mismos objetivos que planteara el trabajo
desarrollado por el Naval War College,
4.
Op. Cit. GARCIA Sieiro.
5.
www.mindef.gov.ar. “PLANCAMIL”.
6.
REPUBLICA ARGENTINA. Ministerio de Defensa. “Manual para la identificación, formulación y evaluación de proyectos
con inversión de la Defensa, basado en Capacidades Militares”. Año 2009.
4 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL
Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
centra los esfuerzos en dos aspectos
fundamentales; lograr una planificación
de largo plazo integrada de la Defensa
Nacional y un mejor aprovechamiento
de los recursos asignados coordinando,
desde un nivel superior, los gastos
militares hasta entonces ejecutados
individualmente por cada una de las
instituciones 5 . Así, el Ministerio de la
Defensa argentino buscaba una eficiente
combinación de los componentes al
interior de sus Fuerzas Armadas y del
sector Defensa, lo que debía traducirse
en la generación de las capacidades
suficientes para responder a los desafíos
futuros 6 .
Sin embargo, el propósito del presente
trabajo no es efectuar un análisis
comparativo de las diversas metodologías
existentes, ni tampoco proponer, de entre
el universo existente, aquélla que mejor
se adapte a la realidad y necesidades de
Chile, sino identificar aquellos elementos
o aspectos que deberían tenerse en
cuenta a la hora de resolver la aplicación,
como nuevo modelo de planificación de
la Defensa Nacional, aquél basado en
capacidades militares.
Al no existir consenso respectos de los
alcances de los términos “riesgos” y
“amenazas”, para efectos de este trabajo
PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN

asumiremos que un escenario de riesgo la práctica ellos tienden a entremezclarse

será una condición de futuro en la que e incluso a confundirse, más aun cuando
actores internos y/o externos, poseen la las amenazas son cada vez más difusas
intencionalidad o y cambiantes,
“...la propia evolución de los conceptos
bien la capacidad y los sistemas
de Seguridad y Defensa, en que los
para afectar los de Seguridad y
Estados dejan de ser los exclusivos
intereses del Defensa deben
protagonistas en la generación de las
Estado. Por su interactuar de
amenazas para compartir escenarios
p a r t e , e n u n co n a c to re s de dist int o t ipo, impulsa a m a n e r a m u y
e s c e n a r i o d e l a s u p e r a c i ó n d e l a t r a d i c i o n a l n o c i ó n coordinada para
amenaza, ambas d e la def ensa milit ar.” asegurar dos
condiciones condiciones
se cumplen simultáneamente, lo que esenciales, como son la oportunidad y
implicaría la adopción de medidas para la eficacia.
neutralizar o minimizar la potencialidad
de dicha amenaza. En efecto, la propia declaración sobre
seguridad en las Américas del año 2003,
LOS NUEVOS ESCENARIOS QUE expresa que las nuevas amenazas, y por
JUSTIFICAN UN NUEVO MODELO tanto los desafíos a la Seguridad de los
Estados, son de naturaleza intersectorial,
La seguridad de un país es el producto requieren de una acción coordinada de
de un conjunto de actividades que el o diversos actores nacionales y, en muchos
los Estados realizan para avanzar hacia casos, de mecanismos de cooperación y
el logro de sus objetivos y resguardar asociación entre Estados y organizaciones
los intereses nacionales, en relación con internacionales.
los riesgos, amenazas o interferencias
evidenciados. En este contexto, la Entonces, podemos observar que la
Defensa es parte y por tanto contribuye propia evolución de los conceptos de
a la seguridad de la Nación . 7
Seguridad y Defensa, en que los Estados
dejan de ser los exclusivos protagonistas
Si bien gran parte de la teoría existente en la generación de las amenazas para
hace esfuerzos para identificar los rasgos compartir escenarios con actores de
diferenciales y los límites entre los distinto tipo, impulsa a la superación de
conceptos de Seguridad y Defensa, en la tradicional noción de la defensa militar 8.

7.
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Edición 2010, Capítulo IX, Seguridad y
Defensa.
8.
ANEPE. CEE. “Retos a la Seguridad y Defensa, Aportes para la Reflexión”. Cuaderno trabajo, edición espacial. Año 2015.

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 CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
Así, del estudio de los procesos de
modernización experimentados por
diversas fuerzas armadas, es posible
consensuar que el futuro accionar de
éstas adquiriría, en lo general, las
siguientes características 9 :
• En situaciones de crisis o conflicto,
la actuación integral de todos los
instrumentos del Estado, siendo el
militar vital, pero uno más de ellos.
• La actuación simultánea de los
componentes de la fuerza militar en
diversos escenarios o situaciones,
relacionados o no entre sí,
lo que implicará una efectiva
polifuncionalidad de los medios.
• Una adecuada capacidad de respuesta
en situaciones de crisis, para permitir
que el nivel político pueda ejercer
una disuasión creíble y asumir así
la iniciativa en la conducción de las
negociaciones.
• Un empleo rápido, decisivo y con el
menor daño colateral posible.
• Una mayor presencia en la acciones
de protección de fronteras,
complementando y reforzando el rol
de las instituciones policiales.
9.
ARTEAGA Félix. La Defensa que viene, criterios para la reestructuración de la Defensa de España. Editorial Elcano,
Madrid. Año 2013.
10.
NACIONES UNIDAS/CEPAL. “Las Tendencias Mundiales y el Futuro de América Latina”. Repositorio digital. Año 2014.
6 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL
Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
• Una mayor responsabilidad en la gestión
ante situaciones de emergencias y
catástrofes, tanto naturales como
antrópicas.
• Un accionar en permanente contacto
con la población civil, medios de
comunicación y organizaciones de
diversa naturaleza, por lo que los
procedimientos, protocolos, reglas
de enfrentamiento, etc., estarán
bajo una permanente observación y
calificación.
En lo que concierne a los escenarios
para América Latina, durante el año
2014 la CEPAL actualizó su reporte
sobre tendencias mundiales y el futuro
de América Latina, en el que analiza
un conjunto de informes mundiales
y s e c t o r i a l e s 10. D e e s t e r e p o r t e s e
desprenden las tendencias que afectarán
la economía, la demografía y los sistemas
políticos, y también los escenarios de
riesgo que se traducirán en los desafíos
de los próximos decenios.
En ese contexto, el conflicto convencional
mantendría su vigencia, principalmente
por la pervivencia de históricas disputas,
aun cuando su ocurrencia se producirá
PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN

más bien en ambientes de crisis cíclicas en la Región, las cuales deberían

de corta o mediana duración. ser enfrentadas desde una posición
común y con una activa participación
Por otra parte, las amenazas “no d e l a s F u e r z a s A r m a d a s 12. A m a y o r
m i l i t a r e s ” , abundamiento, el
mantendrían “ . . . e l C D S e x p r e s a q u e l a s e g u r i d a d CDS elaboró un
regional articula a la Defensa, en el
un carácter Plan de Acción,
entendido de que el mantenimiento de
i n t e r e s t a t a l y la integridad territorial, así como de la el cual contiene
transnacional, con soberanía de cada país demanda de un o b j e t i v o s y
u n p r e o c u p a n t e escenario de estabilidad interestatal...” a c t i v i d a d e s e n
incremento – cuatro ejes, como
principalmente- del narcotráfico y del son; políticas de defensa, cooperación
terrorismo. m i l i t a r, a c c i o n e s h u m a n i t a r i a s y
operaciones de paz 13 .
Cabe resaltar que en la Región no
se observa un consenso sobre la En dicho texto, el CDS expresa que la
categorización de los riesgos, las seguridad regional articula a la Defensa,
amenazas o las vulnerabilidades a en el entendido de que el mantenimiento
la Seguridad y a la Defensa de los de la integridad territorial, así como de
Estados, lo que se traduce en una la soberanía de cada país demanda de
falta de integración y por tanto en un escenario de estabilidad interestatal,
mecanismos de cooperación imperfectos traducido como Seguridad Internacional
e insuficientes. o Regional.

N o o b s t a n t e l o a n t e r i o r, e l C o n s e j o Así entonces, en la medida en que los

de Defensa Suramericano (CDS), es
la organización, perteneciente a la
UNASUR 11 , que ha logrado los mayores
avances, habiendo logrado definir una
“Agenda de Seguridad y Defensa”,
texto que aborda las amenazas latentes
riesgos y las amenazas a la integridad
de los Estados, provengan desde el
exterior, la Defensa será un agente vital
para la cooperación interestatal, con el
objetivo final de resguardar la estabilidad
y seguridad estratégica de la región.

11.
La UNASUR data del año 2008 y está conformada por 12 países firmantes.
12.
ABEDRAPO Rojas Jaime. ANEPE. “Por qué un Consejo de Defensa Suramericano, una mirada desde el personalismo y la
necesidad de cooperación” Cuaderno de Trabajo N° 12/2013 del CEE de la ANEPE. Año 2013.
13.
Ibid, Pág. 112.

CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 7

 CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
¿CÓMO ES UN MODELO DE
PLANIFICACIÓN Y DE DISEÑO DE
FUERZAS BASADO EN CAPACIDADES?
La definición académica señala que
una capacidad es una habilidad, una
condición, un talento y/o una disposición
p a r a e j e c u t a r a l g o 14. S i a p l i c a m o s
esta definición a una organización
o institución cualquiera sea ésta,
desde ya podríamos concluir que las
capacidades de ella serían el resultado
de su estructura organizacional, de los
talentos y competencias del personal
que la integra, de su equipamiento e
infraestructura, de sus procesos de
gestión y evaluación, etc.
Respecto de las “capacidades militares”,
García Sieiro las define como “el conjunto
de factores claves para alcanzar un
objetivo militar determinado y que no se
limitan a un arma o un sistema de armas,
sino más bien a áreas de atributos, como
la superioridad en el enfrentamiento,
el mando y control, el sostenimiento,
entre otras” 15 .
Por su parte, La Doctrina Nacional
Conjunta de Chile, comienza haciendo
una clasificación de las capacidades
militares, identificando en primer
14.
EDITORIAL UNIVERSITARIA. Diccionario de la Lengua Castellana. Décima edición.
15.
Op. Cit. GARCIA Sieiro.
16.
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. EMCO. DNC. “Doctrina para la Acción Conjunta de las Fuerzas Armadas”,
Capítulo I.
8 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL
Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015
término las “Capacidades Generales”,
las que define como aquéllas que el
Estado requiere mantener, incrementar
o desarrollar, para alcanzar los niveles
que le otorguen eficacia frente a las
demandas de la Defensa, cooperación
internacional y desastres naturales
y, en segundo término, identifica las
“Capacidades Militares propiamente
tales”, las cuales define como el conjunto
de medios humanos, equipamiento,
procedimientos doctrinales y principios,
que pretenden conseguir un determinado
efecto militar a nivel estratégico,
operacional o táctico 16 .
Ahora bien, un elemento esencial
y orientador de todo el proceso de
determinación de capacidades para las
Fuerzas Armadas, es el definir para
qué las queremos; es decir, qué tipo de
misiones y tareas deberían ser capaces
de cumplir y en qué contexto deberán
hacerlo, esto es el dónde, el cuándo y
para el para qué.
Por otra parte, para poder proyectar
el desarrollo de las capacidades de
la Defensa y consecuentemente de
las Fuerzas Armadas, es necesario
considerar dos aspectos fundamentales:
PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN

• L a c o n s t r u c c i ó n d e e s c e n a r i o s ello que todos los esfuerzos tengan

de corto, mediano y largo plazo un sentido, un propósito y también
(normalmente de 4, 8 y 12 años los recursos necesarios, esto es la
respectivamente). asignación presupuestaria para los
• La formalización de una Estrategia gastos de funcionamiento, de operación
Nacional que defina la forma en la que y de desarrollo.
el Estado hará frente a los riesgos
y amenazas que atenten contra su Complementariamente, este modelo
soberanía y la obliga a dotar
seguridad de sus “ . . . e l m o d e l o d e p l a n i f i c a c i ó n p o r al nivel de la
habitantes. c a p a c i d a d e s , s e i n i c i a d e s d e a r r i b a , planificación
desde el nivel político y busca
estratégica del
orientar sucesivamente el trabajo de
El escenario protagonismo
planificación de los niveles inferiores,
d e c o r t o p l a z o l o g r a n d o c o n e l l o q u e t o d o s l o s necesario para
c o n t e x t u a l i z a esfuerzos tengan un sentido, un l o g r a r una
l a s c a p a c i d a d e s p r o p ó s i t o y t a m b i é n l o s r e c u r s o s visión conjunta,
inmediatas de la necesarios...” m e j o r a n d o
fuerza militar, en
tanto aquéllos de mediano y largo plazo consecuentemente la interoperabilidad
orientan el desarrollo de las mismas. de los medios puestos a disposición por
Por su parte, la Estrategia Nacional las instituciones y logrando un mejor
de Seguridad y Defensa le otorga aprovechamiento de los recursos.
coherencia al proceso de planificación
por cuanto, teniendo su origen en Ahora bien, lograr expresar
la contrastación de los intereses adecuadamente las capacidades
nacionales versus los riegos y amenazas requeridas en cada uno de los niveles
identificados, genera los objetivos, tanto no es tarea fácil, si se quiere lograr tres
de la planificación política, como de la condiciones indispensables, como son
planificación estratégica de la Defensa. la precisión, la pertinencia y el realismo.

Así, el modelo de planificación por La precisión es la condición que permitirá

capacidades, se inicia desde arriba, identificar exactamente qué es lo que
desde el nivel político y busca orientar se persigue con la capacidad definida.
sucesivamente el trabajo de planificación Debe trasuntar algunos atributos que
de los niveles inferiores, logrando con permitan medirla tanto de manera

CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL 9

 CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015

cuantitativa como cualitativa. Dichos el “cómo” alcanzará la capacidad dispuesta

atributos son: por su escalón superior.

• La descripción de la tarea a ejecutar. Finalmente, el realismo busca lograr la

ecuación entre lo deseable y lo posible.
• La especificación de la dimensión He aquí la parte más compleja del
espacial -el proceso, en la cual
d ó n d e - y d e “ E n t o n c e s , r e c u r r a m o s a l a n t i g u o d e b e n t r a b a j a r,
p ara d ig ma de Likke, que nos propone
la dimensión coordinada e
que la solución se encontrará en el
temporal -el integradamente,
equilibrio entre los fines (los objetivos),
desde cuándo y los modos (las estrategias) y los medios todos los niveles
durante cuánto ( l o s r e c u r s o s d i s p o n i b l e s o f a c t i b l e s i n v o l u c r a d o s ,
tiempo-. de desarrollar) .” considerando que
la condición de
• L a i d e n t i f i c a c i ó n d e l o b j e t i v o o seguridad absoluta es, en la práctica,
propósito buscado. inalcanzable, tanto por razones
operacionales, como financieras.
La importancia de esta primera condición Entonces, recurramos al antiguo
es evidente, en tanto permitirá a los paradigma de Likke 17 , que nos propone
niveles inferiores comprender el contexto que la solución se encontrará en el
de proceso de planificación propio. equilibrio entre los fines (los objetivos),
los modos (las estrategias) y los medios
Por su parte, la pertinencia es tan (los recursos disponibles o factibles de
importante como difícil de lograr, en tanto desarrollar).
es la condición que debe asegurar que
cada nivel haga y transmita exactamente Pues bien, buscando satisfacer las cuatro
lo que le corresponde, sin inmiscuirse interrogantes plantadas como preguntas
en los procesos de planificación de los directrices, falta aclarar cuáles son los
niveles inferiores, desaprovechando las niveles de un sistema de defensa, los
potencialidades de éstos como expertos cuales deben desarrollar alguna de las
en los temas que les son propios. En partes del modelo y finalmente cuáles
síntesis, la pertinencia significa generar las deberían ser los aspectos principales
condiciones para que cada nivel determine que cada uno debería considerar.

17.
Arthur F Likke. Coronel del US Army. Profesor del Army Ward College.

10 CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL

PLANIFICACIÓN Y DISEÑO DE LA FUERZA MILITAR POR CAPACIDADES: LA IMPORTANCIA DE UNA CORRECTA COMPRENSIÓN Y APLICACIÓN
Para ello será necesario subdividir
o descomponer las capacidades
identificadas por cada nivel, buscando
simplificar el problema analizándolo
por partes más manejables. Esto es lo
que se conoce como la desagregación
de las capacidades militares o también
la taxonomía de capacidades militares.
LA TAXONOMÍA 18 DE CAPACIDADES
MILITARES
Como habíamos indicado anteriormente,
el método parte desde el nivel superior
y se va desagregando sucesivamente
hacia los niveles inferiores, debiendo
llegar incluso hasta las unidades más
pequeñas de la fuerza militar.
Como ejemplo, cabe señalar el ciclo
de planificación de Seguridad y
Defensa de los EE.UU. de NA., cuyo
objetivo es la interacción y el equilibrio
entre el planeamiento estratégico,
las necesidades operacionales y los
recursos presupuestarios, conformado
por los siguientes textos:
• Joint Strategic Planning System.
• Planning Programming Budgeting and
Execution System.
18.
Clasificación de algo o alguien y sus fundamentos. Diccionario de la Lengua Castellana, Editorial Universitaria.
CEE - ANEPE WWW.ANEPE.CL
• J o i n t O p e r a t i o n a l P l a n n i n g a n d
Execution System.
El primero de ellos es el que establece
el flujo estratégico desde el nivel
presidencial y hasta el nivel operacional,
conocido como la secuencia de cascada,
conformada por:
• La National Security Strategy,
• La National Defense Strategy, y
• La National Military Strategy.
En consecuencia, para los efectos de
este trabajo, solamente consideraremos
los tres principales niveles, que es
donde pueden producirse errores tanto
por omisión como por la intromisión de
un nivel superior en uno inferior.
El primer nivel es el político, aquél
que según la reglamentación conjunta
nacional, debe determinar las
“capacidades generales”. Es este
nivel el que debe dar respuesta a la
pregunta primaria del modelo: ¿qué
tipo de fuerzas armadas necesitamos y
qué es lo que éstas deben ser capaces
de hacer? Su responsabilidad, en
consecuencia, debería partir liderando
11
 CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Cuaderno de Trabajo Nº 17 / 2015

la construcción de los escenarios de • Superioridad en el enfrentamiento.

riesgos y amenazas y resolviendo las
estrategias para enfrentarlos. • Vigilancia, reconocimiento, inteligencia
y adquisición de objetivos (ISTAR).
El segundo nivel es el estratégico
(conjunto) y que corresponde a su vez • Movilidad y proyección.
al primer nivel
de “capacidades “ E l s e g u n d o n i v e l e s e l e s t r a t é g i c o • Sostenibilidad.
(conjunto) y que corresponde a su
m i l i t a r e s
vez al primer nivel de “capacidades
propiamente • Supervivencia y
militares propiamente tales”. Desde él
t a l e s ” . D e s d e é l debería surgir la respuesta “técnica” a protección.
d e b e r í a s u r g i r la voluntad del nivel político, diseñando
l a r e s p u e s t a una fuerza militar que satisfaga los Pero salta a la
“ t é c n i c a ” a l a imp era tivo s est ablecidos por el nivel v i s t a q u e c a d a
voluntad del nivel superior.” una de estas
político, diseñando “áreas” está
una fuerza militar que satisfaga los conformada a su vez por otros elementos
imperativos establecidos por el nivel constitutivos, los cuales la doctrina
superior. española identifica con la sigla MIRADO
(material, infraestructura, recursos
Pues bien, como se trata de un aspecto humanos, adiestramiento, doctrina y
técnico, es conveniente desagregar organización). Es decir, una capacidad
las partes del sistema en factores más no está representada por una unidad o
manejables a la hora de analizar valores un sistema de armas, sino que por un
cuantitativos y cualitativos, que es lo conjunto de factores, de carácter crítico,
que se conoce como las “Áreas de cuya complementación e interrelación
Capacidad”. debe provocar el efecto deseado.

En el modelo de la OTAN, las Áreas de Existen también otras sub-clasificaciones

Capacidad definidas son las siguientes: de las áreas de capacidad, como
DOTMLPF en EE.UU. de NA., PRICE
• Mando y control. en Canadá o MIRILADO en Argentina.

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El tercer nivel será el de las que es necesario participar en la

instituciones de las Fuerzas Armadas, seguridad internacional y para ello se
cuya responsabilidad principal es el resuelve mantener medios militares
alistamiento operacional de las fuerzas en condiciones para desplegarse en
militares requeridas por el nivel conjunto. operaciones internacionales, deberá
Sin ser parte formal de la desagregación especificar en qué tipo de operaciones
de capacidades se podría emplear
o p e r a c i o n a l e s , “ E l t e r c e r n i v e l s e r á e l d e l a s dicha fuerza, los
instituciones de las Fuerzas Armadas, efectos u objetivos
deben generar
cuya responsabilidad principal es el
las condiciones que se buscan con
alistamiento operacional de las fuerzas
en su estructura m i l i t a r e s r e q u e r i d a s p o r e l n i v e l esa participación
organizacional, conjunt o.” y el grado de
para que los disponibilidad; es
medios dispuestos por el nivel conjunto decir, a partir de cuándo y por cuánto
sean organizados y posean los recursos tiempo sería necesario mantener dicha
y las condiciones suficientes para fuerza desplegada. Todo lo anterior,
asegurar su preparación y disponibilidad. a u n q u e p u e d a p a re ce r co mp l ej o d e
definir con tanta antelación, es básico
Adicionalmente, las Fuerzas Armadas para que los niveles inferiores puedan
deben desarrollar y mantener otras proponer una respuesta “técnica”
capacidades no exigidas o vinculadas completa, realista y eficaz.
con el nivel conjunto, las cuales se
originan de otras responsabilidades La definición de la disponibilidad -el
legales o inherentes a su rol de desde cuándo y por cuánto tiempo- es
instituciones esenciales, en los ámbitos muy importante, pues, por ejemplo,
de la seguridad, del desarrollo, de la mantener una fuerza en una operación
ciencia y tecnología, de la cultura, entre de paz por más de 6 meses, implica
otras, las cuales deben ser igualmente mantener unidades de relevo, generar
dimensionadas, aprobadas y financiadas condiciones especiales de tipo logísticas
por el Estado. y administrativas, etc, las cuales deben
ser evaluadas, valorizadas y financiadas
Veamos un ejemplo; si el Estado, que con oportunidad.
corresponde al nivel político, decide

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EL ACTUAL MODELO DE PLANIFICACIÓN Pero si nos remitimos sólo a las últimas

EN CHILE dos o tres décadas, destacar que a partir
del año 1990 y junto con la normalización
Al revisar la historia y evolución de la del ordenamiento político del país,
Defensa en Chile, es posible concluir una comunidad cívico – militar aborda
que tanto la preparación como el la necesidad de ampliar la discusión
desarrollo de las acerca del sentido
instituciones han “...el desarrollo de las Fuerzas Armadas d e l a P o l í t i c a
sido asumidos casi es, por cierto, la resultante de un largo d e D e f e n s a ,
proceso de evolución y cambios que
exclusivamente en en el contexto
se relacionan con la propia historia
forma individual del país y específicamente con las d e l a r e a l i d a d
p o r c a d a u n a sucesivas Constituciones Políticas, internacional y
d e e l l a s , s i n con los procesos políticos y sociales y e n s i n t o n í a c o n
una d i r e c t a con los conflictos y períodos de crisis la Política Exterior
intervención o q u e h a e nf rent ado la República.” del Estado, lo que
coordinación del se tradujo en un
nivel político o conjunto. primer Libro de la Defensa Nacional,
publicado en 1997 y el cual fue aprobado
El modelo o ciclo de planificación por el CONSUSENA, en una de sus
de la Defensa, actualmente vigente últimas convocatorias 19 .
en Chile, tanto para enfrentar las
hipótesis de conflicto, como para el Posteriormente este primer texto sería
desarrollo de las Fuerzas Armadas es, sometido a revisiones y actualizaciones,
por cierto, la resultante de un largo hasta la publicación de la última edición
proceso de evolución y cambios que el año 2010, la cual recoge, explica
se relacionan con la propia historia y relaciona al conjunto de políticas,
del país y específicamente con las instancias, actores, responsabilidades,
sucesivas Constituciones Políticas, con atribuciones y mecanismos necesarios
los procesos políticos y sociales y con para configurar un Sistema de Defensa
los conflictos y períodos de crisis que relativamente ordenado y claro, aun
ha enfrentado la República. cuando incompleto.

19.
SOTO Silva Julio, La conducción de la Defensa en Chile entre 1960 y 2010, ¿un problema de militares o de todos los
chilenos?, ANEPE, Revista Política y Estrategia, N° 115. Año 2010.

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Los sucesivos Libros de la Defensa Actualmente, las planificaciones de crisis

Nacional de Chile, además de lograr el
carácter de política pública, formalizaron
y difundieron la acción coordinada y
combinada de actores, ideas y redes
en torno a la función Defensa 20 .
La promulgación de ley 20.424 el año
2010, es también otros de los elementos
que marcan un cambio de etapa en la
conducción de la Defensa, ya que este
nuevo Estatuto Orgánico del Ministerio
de Defensa crea la Subsecretaría de
Defensa, encargada de la Planificación
Primaria, y el Estado Mayor Conjunto, el
cual mantiene en tiempo de normalidad
un rol asesor del Ministro de Defensa,
pero que en situaciones de crisis, guerra
y operaciones internacionales, asume
el mando de las fuerzas asignadas para
tales efectos 21 .
Durante el año 2012, se elabora una
proposición de texto para una Estrategia
Nacional de Seguridad y Defensa, la cual
buscaba proyectar las capacidades militares
al año 2024 y por tanto fundamentar los
recursos asignados a las Fuerzas Armadas
en el largo plazo 22 . Dicho texto no fue
finalmente aprobado para su aplicación.
y estratégica de la Defensa nacen de
una Directiva Presidencial actualizada
cada 4 años, a partir de la cual se
elabora la planificación de empleo de
la fuerza militar para situaciones de
crisis o conflictos.
En cuanto a la planificación del
desarrollo de las Fuerzas Armadas,
podemos afirmar que las instituciones
poseen una metodología de trabajo
sustentada en una sólida preparación
profesional, así como también de las
experiencias extraídas de la historia,
lo que les permite, entre otras cosas,
conducir sus procesos de desarrollo,
basados en principios de previsión,
realismo, oportunidad, disponibilidad
y e f i c i e n c i a . E s d e c i r, s e p l a n i f i c a
anticipadamente el desarrollo para
mantener y eventualmente incrementar
las capacidades requeridas por el
Estado, administrando en la mejor forma
los recursos disponibles 23 .
Si bien, tanto el proceso como
la metodología empleada por las
Instituciones han demostrado eficacia,
al lograr y mantener en el tiempo un

20.
FUENTES Vera Juan, Los libros de la Defensa Nacional de Chile como instrumento de Política Pública. ANEPE, Colección
de Investigaciones, N° 22.
21.
Biblioteca del Congreso Nacional, Ley 20.424, Estatuto Orgánico del MDN. Diario Oficial, 04 de Febrero de 2010.
22.
Op. Cit. ANEPE, CEE. “Retos a la Seguridad y a la Defensa: aportes para la reflexión”. Año 2015.
23.
PUIG Morales Mario. “Los Procesos de Modernización de las Fuerzas Armadas en Chile, Pasado, Presente y Futuro”.
ANEPE. CEE. Cuaderno de trabajo. Año 2014.

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adecuado alistamiento operacional para las Fuerzas Armadas para eventuales

su desempeño en todas las tareas y desempeños en situaciones
actividades para las cuales han sido d e S e g u r i d a d I n t e r i o r, l o c u a l
requeridas, es posible identificar, aun implicaría contar con equipamiento
sin mayor análisis, algunas evidentes y entrenamiento especial.
limitaciones, entre las que destacan las
siguientes: ALGUNAS REFLEXIONES GENERALES

• N o e x i s t e e n e l n i v e l p o l í t i c o l a 1. Los conductores políticos y militares

definición de un horizonte estratégico necesitan hoy más que nunca poder
de largo plazo para proyectar el predecir, con cierto grado de exactitud,
desarrollo de los escenarios
“ No existe en el nivel político la
la fuerza militar; definición de un horizonte estratégico d e r i e s g o y d e
por tanto esta d e l a r g o p l a z o p a r a p r o y e c t a r e l a m e n a z a s q u e
tarea debe ser d e s a r r o l l o d e l a f u e r z a m i l i t a r ; p o r pudiesen afectar
a s u m i d a p o r tanto esta tarea debe ser asumida por l a e s t a b i l i d a d y
l a s p r o p i a s la s p ro p ias inst it uciones, incluso sin el desarrollo del
i n s t i t u c i o n e s , u n a a d e c u a d a c o o r d i n a c i ó n d e l n i v e l país, para poder
e s trat égico ( conjunt o) .” planificar, con la
incluso sin
una adecuada debida antelación,
coordinación del nivel estratégico la preparación de los instrumentos que
(conjunto). habrán de evitarlas o minimizarlas.
Para lo anterior, es imperativo contar
• Tampoco existe desde el nivel político con una instancia interagencial
ni estratégico una clara definición de construcción y monitoreo de
y coordinación de los roles de las escenarios futuros, la cual integre,
Fuerzas Armadas en situaciones de coordine y aproveche, las capacidades
emergencia y catástrofes. Incluso, de todas las instituciones del Estado.
actualmente el EMCO tampoco posee
una atribución formal para conducir 2. N o e s p o s i b l e h a c e r t r a n s i t a r l a
los medios que las instituciones planificación de la Defensa por una vía
destinan para dichas circunstancias. paralela e inconexa con la planificación
de la Seguridad Interior del Estado. En
• Finalmente, no están formalizadas las el futuro, las guerras convencionales
capacidades que deben desarrollar serán cada vez más escasas,

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dando paso a crisis y conflictos en - Desarrollar las capacidades

los cuales el terrorismo, el crimen identificadas, asignando los
organizado, la guerra psicológica, recursos necesarios.
la contrainsurgencia, el cibercrimen, - Reducir el número de misiones
entre los principales, obligarán a los y tareas.
organismos policiales y a las fuerzas - Asumir y gestionar ciertos
armadas a complementarse, tanto en riesgos, de manera temporal
la búsqueda de información como en o permanente, ante la
el empleo operativo. imposibilidad de financiar la
totalidad de las capacidades
3. E l m o d e l o d e p l a n i f i c a c i ó n d e l a requeridas.
Defensa por capacidades nace
como consecuencia de un cambio c) Facilita una visión integrada
de paradigma geopolítico, de carácter de cada problema y de las
mundial, aun cuando éste afecte de soluciones, permitiendo con
manera diferente a las regiones o los ello priorizar necesidades y
Estados. Los principales beneficios racionalizar recursos.
de este nuevo modelo son:
d) Permite un mayor conocimiento
a) I n v o l u c r a a l n i v e l p o l í t i c o e n colectivo de los problemas que
la definición de las estrategias afectan los intereses del país,
que habrán de permitir enfrentar logrando con ello una mayor
los escenarios de riesgos y aceptación de los costos que
amenazas a la Seguridad y a la implican la preparación de las
Defensa del Estado y, a la vez, Fuerzas Armadas.
lo compromete en la asignación
de los recursos necesarios. 4. La adopción, adaptación o creación
de un modelo de planificación de
b) Somete a los niveles superiores la Defensa y de diseño de fuerzas
del Sistema y del Ciclo de militares por capacidades es un
Planificación a resolver la imperativo para el caso nacional, por
ecuación de lo deseable v/s lo cuanto permitiría superar las actuales
posible, adoptando una de las limitaciones, principalmente de la
tres alternativas posibles: estructura del Sistema de Defensa y

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del ordenamiento en la asignación de 7. Hoy, los niveles que están al debe son
recursos. el Político y el Estratégico (conjunto),
ya que las
5. E n c u a n t o a Instituciones de las
“¿ Q u é e s lo que necesit amos y qué
la estructura,
queremos que sean capaces de hacer Fuerzas Armadas
h a r í a m u c h o n u e s t r a s F u e r z a s A r m a d a s e n c a d a han desarrollado,
más visible las u n o d e lo s ámbit os de acción? Ello d e s d e h a c e y a
responsabilidades es lo que debe definir una “Estrategia m u c h o t i e m p o ,
del nivel político d e S e g u r i d a d y D e f e n s a ” . S i n e s a metodologías que
y l o o b l i g a r í a d e f i n i c i ó n , n i n g ú n m o d e l o s e r á les han permitido
a d e f i n i r, c o n e ficient e ni suf icient e.” enfrentar sus
claridad, precisión procesos de
y oportunidad, las capacidades modernización, manteniendo, en el
requeridas para la Defensa, así como tiempo, una capacidad suficiente
también formalizaría la responsabilidad para cumplir con los imperativos que
del Conductor Conjunto, tanto en el establecen la Constitución y las leyes.
diseño de la fuerza militar como en
la priorización de los proyectos de 8. ¿Qué es lo que necesitamos y qué
capacidades militares. queremos que sean capaces de hacer
nuestras Fuerzas Armadas en cada
6. En cuanto al financiamiento, aseguraría uno de los ámbitos de acción? Ello
a las Fuerzas Armadas los recursos es lo que debe definir una “Estrategia
necesarios para desarrollar y mantener de Seguridad y Defensa”. Sin esa
las capacidades militares definidas por definición, ningún modelo será
los niveles superiores. eficiente ni suficiente.

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