Política Social Europea

Política social europea
JOSÉ MARÍA ALONSO SECO
Prólogo
Carmen Alemán Bracho
UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA

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ÍNDICE
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$BQÓUVMP EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL

EN LA UNIÓN EUROPEA
1. Introducción
2. De los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (1951-

1957) al Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992)
2.1. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (1951-
1957)
2.2. El Primer Programa de Acción Social (1974)
2.3. El Acta Única Europea (1986)
2.4. La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamenta-
les de los Trabajadores (1989)
3. Del Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992) al Tratado de

Ámsterdam (1997)
3.1. El Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992)
3.2. El Libro Verde sobre la Política Social Europea (1993)
3.3. El Libro Blanco sobre Política Social Europea (1994)
4. Del Tratado de Ámsterdam (1997) al Tratado de Lisboa (2007)

4.1. El Tratado de Ámsterdam (1997)
4.2. La Estrategia Europea de Empleo (1997)
4.3. La Estrategia de Lisboa (2000)
4.4. La Agenda de Política Social 2000-2005
4.5. El Tratado de Niza (2001)
4.7. El Método abierto de coordinación social simplificado (2005)
POLÍTICA SOCIAL EUROPEA
5. Del Tratado de Lisboa (2007) a la actualidad

5.1. El Tratado de Lisboa (2007)
5.2. La Agenda Social Renovada 2008-2010
5.3. El Método abierto de coordinación social reforzado (2008)
5.4. La Estrategia Europa 2020 (2010)
Conclusión
Bibliografía
$BQÓUVMP MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL

DE LA UNIÓN EUROPEA
1. Introducción
2. Normativa europea básica de política social

2.1. Tratado de la Unión Europea
2.2. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
2.3. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
3. Principios rectores de la política social europea

3.1. No discriminación
3.2. Igualdad entre mujeres y hombres
3.3. Libre circulación de personas
4. Marco competencial en materia de política social

4.1. Principios competenciales
4.1.1. Principio de atribución
4.1.2. Principio de subsidiariedad
4.1.3. Principio de proporcionalidad
4.1.4. Principio de coordinación
4.2. Categorías y ámbitos de competencias
4.2.1. Competencias exclusivas
4.2.2. Competencias compartidas
4.2.3. Competencias de coordinación
4.3. Competencias en materia de política social
5. Organización institucional
5.1. Parlamento Europeo
5.2. Consejo Europeo
5.3. Consejo de la Unión Europea
ÍNDICE
5.4. Comisión Europea

5.5. Tribunal de Justicia de la Unión Europea
5.6. Comité Económico y Social Europeo
5.7. Comité de las Regiones
5.8. Comité de Empleo
5.9. Comité de Protección Social
Conclusión
Bibliografía
$BQÓUVMP EDUCACIÓN
1. Introducción
2. Situación de la educación y formación en la Unión Europea
3. Marco estratégico para la cooperación europea en educación y for-

mación
3.1. Objetivos
3.2. Principios rectores
3.3. Métodos de trabajo
3.4. Valores de referencia del rendimiento educativo medio europeo
4. Objetivos operativos de la política educativa europea

4.1. Objetivos e iniciativas emblemáticas de Europa 2020
4.2. Aprendizaje permanente
4.3. Educación y cuidados de la primera infancia
4.4. Educación y formación de calidad para los jóvenes
4.5. Reducir el abandono escolar prematuro
4.6. Modernizar la educación superior
4.7. Participación de los adultos en el aprendizaje permanente
5. Programas de educación y formación

5.1. Programa Comenius
5.2. Programa Erasmus
5.3. Programa Leonardo da Vinci
5.4. Programa Grundtvig
Conclusión
Bibliografía
$BQÓUVMP EMPLEO
1. Introducción
2. Situación del empleo en la Unión Europea
3. Orientaciones sobre política de empleo
3.1. Estrategia Europa 2020
3.2. Orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miem-
bros.
4. Medidas para impulsar el empleo
4.1. Agenda de nuevas cualificaciones y empleos
4.2. Hacia una recuperación generadora de empleo
4.2.1. Apoyo a la creación de empleo
4.2.2. Restablecimiento de la dinámica de los mercados de tra-
bajo
5. Fomento del empleo en algunos grupos específicos de población
5.1. El empleo juvenil
5.2. El empleo de las personas con discapacidad
5.3. El empleo de los trabajadores más mayores
Conclusión
Bibliografía
$BQÓUVMP SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

1. Introducción
2. Situación de la salud en la Unión Europea
3. Protección de la salud
3.1. El Libro Blanco «Juntos por la salud»
3.2. Segundo Programa de salud de la Unión Europea (2008-2013)
3.3. Tercer Programa de salud de la Unión Europea (2014-2020)
4. Asistencia sanitaria
4.1. Objetivos comunes de la asistencia sanitaria
4.2. Seguridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias
4.3. Asistencia sanitaria transfronteriza
Conclusión
Bibliografía
ÍNDICE
$BQÓUVMP SEGURIDAD SOCIAL

1. Introducción
2. Situación de la seguridad social en la Unión Europea
3. Modelos de seguridad social en la Unión Europea
4. Garantizar unas pensiones adecuadas, seguras y sostenibles
4.1. Aplicación del método abierto de coordinación a los sistemas
de pensiones
4.2. Libro Verde sobre las pensiones
4.3. Libro Blanco sobre las pensiones
5. Coordinación de los sistemas europeos de seguridad social
Conclusión
Bibliografía
$BQÓUVMP SERVICIOS SOCIALES

1. Introducción
2. Los servicios sociales en la Unión Europea
3. Hacia una delimitación conceptual de los servicios sociales
3.1. Servicios de interés económico general
3.2. Servicios de interés general
3.3. Servicios sociales de interés general
4. Naturaleza, modalidades y características de los servicios sociales
de interés general
4.1. Naturaleza
4.2. Modalidades
4.3. Características
5. Objetivos y principios de organización de los servicios sociales de
interés general
5.1. Objetivos
5.2. Principios de organización
6. Orientaciones sobre el futuro de los servicios sociales de interés ge-
neral
7. Referencia a los servicios sociales sectoriales

Conclusión
Bibliografía
$BQÓUVMP CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

1. Introducción
2. Situación de los cuidados de larga duración en la Unión Europea
3. Noción de cuidados de larga duración
3.1. El antecedente de la Organización Mundial de la Salud
3.2. La influencia de la Organización para la Cooperación y Desa-
rrollo Económicos
3.3. Los cuidados de larga duración en la Unión Europea
4. Objetivos de los cuidados de larga duración en la Unión Europea
4.1. Accesibilidad universal
4.2. Alto nivel de calidad
4.3. Sostenibilidad financiera
5. Orientaciones sobre el futuro de los cuidados de larga duración
5.1. Factores determinantes de la actuación futura
5.2. Alcance y contenido de los cuidados de larga duración
5.3. Modalidades en la prestación de cuidados de larga duración
5.4. Calidad
5.5. Financiación
Conclusión
Bibliografía
$BQÓUVMP INCLUSIÓN SOCIAL

1. Introducción
2. La inclusión social en la Unión Europea
3. Objetivos e indicadores de la inclusión social en la Unión Europea
3.1. Objetivos
3.2. Indicadores
4. La inclusión social en la Estrategia Europa 2020
ÍNDICE
5. Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social

5.1. Los retos que plantea la pobreza y la exclusión social
5.2. Ámbitos de actuación de la Plataforma
5.3. Aportaciones del Parlamento Europeo a la Plataforma
6. Renta mínima
6.1. Recomendación del Consejo de 1992
6.. Resolución del Parlamento Europeo de 2010
Conclusión
Bibliografía
$BQÓUVMP FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

1. Introducción
2. El Fondo Social Europeo
2.1. Nacimiento y normativa vigente
2.2. Misión
2.3. Ámbito de aplicación
2.4. Campos de actividad
3. El Programa Progress.
3.1. Objetivos generales
3.2. Secciones
3.3. Tipos de acciones
4. El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización
Conclusión
Bibliografía
(MPTBSJP
PRÓLOGO
Desde hace ya décadas, pero muy especialmente en los últimos años, la

Unión Europea ha venido diseñando una política social extensa, integral,
avanzada y moderna. Bien pueden aplicarse los anteriores calificativos a la
política social europea. En efecto, es extensa porque abarca todos sus ám-
bitos, la educación, el empleo, la seguridad social, la salud y asistencia sa-
nitaria, los servicios sociales de interés general, la atención a las personas
en situación de dependencia, la vivienda social, la inclusión y protección
sociales. Es integral porque relaciona los citados ámbitos mutuamente en-
tre sí y con otras áreas de la política europea, en especial las referidas al
crecimiento, a la innovación, a las nuevas tecnologías y a la sostenibilidad
del modelo europeo de bienestar social. Es avanzada y moderna porque de
continuo está insistiendo en la necesidad de fomentar por todos los me-
dios el empleo, como primer agente del bienestar, y de poner al día los sis-
temas de protección social existentes en los Estados miembros para lograr
su mayor eficacia y viabilidad.
Gran parte de las materias que, desde siempre, se incluyen en la polí-
tica social son, en la distribución competencial existente en la Unión Eu-
ropea, competencias de coordinación, llamadas así porque su ejercicio co-
rresponde a los Estados miembros, si bien las instituciones de la Unión
Europea (Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Eu-
ropea, en sus respectivos niveles) pueden coordinar, completar y apoyar la
acción de los Estados miembros. Para instrumentar precisamente una eje-
cución adecuada de dichas competencias se estableció el «método abierto
de coordinación», procedimiento que consiste en la fijación conjunta, entre
las instituciones de la Unión Europea y los Estados miembros, de objetivos
e indicadores comunes, experiencias, buenas prácticas e intercambios, con
el fin de facilitar el aprendizaje mutuo e ir avanzando en la consecución de
un alto grado de calidad en los servicios de bienestar social.
En algunos ámbitos concretos de la política social, sin embargo, las com-
petencias están compartidas entre la Unión Europea y los Estados miem-
bros. Son los supuestos, por ejemplo, de algunos aspectos referidos a traba-
jadores desplazados y sus familias, a la seguridad en la salud, a la asistencia
sanitaria transfronteriza o a la coordinación de los sistemas de seguridad
social. En estas materias, por afectar a principios básicos de la Unión Euro-
pea, como son la libertad de circulación de trabajadores, de personas o de
prestación de servicios dentro de la Unión Europea, ésta puede adoptar ini-
ciativas legislativas en forma de reglamentos o de directivas, sin perjuicio de
las atribuciones competenciales específicas de los Estados miembros.
Ya se trate de competencias compartidas o de coordinación, existe un
hecho cierto y manifiesto: la política social está adquiriendo, por sí sola,
un protagonismo cada vez mayor en la Unión Europea. En los orígenes
de ésta se pensaba que la política social sería el resultado cuasi-automá-
tico de un mercado único, común y de funcionamiento equilibrado entre
los primeros países integrantes de la entonces Comunidad Económica Eu-
ropea. Con el tiempo se puso de manifiesto que habían de diseñarse pro-
gramas sociales específicos, primero en materia de empleo y de seguridad
social, más tarde en otras áreas de protección social que se iban incorpo-
rando paulatinamente a los sucesivos programas plurianuales de acción
social. Se iba comprobando que no era posible alcanzar un progreso eco-
nómico sin que, a la vez, fuera de la mano de avances sociales.
En los momentos actuales, aun sin abandonar su finalidad primera de
mercado único, la Unión Europea ha dado pasos sustanciales, sin retor-
no ya, con miras a conceder gran preeminencia a la dimensión social en
sí misma, a la protección e inclusión sociales. Los Tratados de Maastri-
cht, Amsterdam, Niza y Lisboa, así como, de modo especial, la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea representan, al respec-
to, hitos fundamentales. En un ámbito más concreto y operativo, la Es-
trategia de Lisboa de marzo de 2000 hizo del todo visible la necesidad de
modernizar los sistemas de protección social, camino que se ha seguido
en la actualidad por la Estrategia Europa 2020, en la que se encuentran
los objetivos, estrategias y acciones principales de la Unión Europea para
esta década.
Es necesario, por lo mismo, estar al tanto de las recomendaciones, di-
rectrices, orientaciones y sugerencias de la Unión Europea en materia de
política social, aunque sean los Estados miembros quienes tengan, por
derecho propio, las competencias. Ello deviene así como consecuencia
del mundo globalizado en que vivimos, pero, sobre todo y especialmente,
PRÓLOGO
como resultado natural de nuestra pertenencia a la Unión Europea, en la

que ya llevamos integrados veintisiete años.
Hemos de saber utilizar, por otra parte, la importante financiación que
existe en la Unión Europea para proyectos, programas e iniciativas de todo
tipo relacionadas con el empleo, la inclusión social y, en general, con la po-
lítica social. Y, por supuesto, hemos de adoptar una actitud proactiva ha-
cia la lectura frecuente de la variedad de documentos sobre política social
emanados de la Unión Europea, en los que se encuentran, sin lugar a du-
das, importantes orientaciones de futuro y las ideas adecuadas que pueden
servir de guía para la reflexión, el debate, la participación en seminarios,
la elaboración de escritos de toda índole, en relación con las siempre sensi-
bles áreas de la protección social.
Este libro que tengo el gusto de prologar responde, precisamente, a la fi-
nalidad que acabo de aludir. Ofrece una visión sistematizada sobre el proce-
so de diferenciación de la política social en la Unión Europea y su evolución
en el tiempo, las normas fundamentales sobre política social incluidas en los
Tratados, los distintos ámbitos de ella mencionados más arriba y sus instru-
mentos de financiación. Está escrito a modo de manual, pero basta su con-
sulta para verificar que es mucho más que un texto introductorio. En él se
describen las tendencias más recientes de la Unión Europea en materia de
política social y se hacen numerosas referencias a documentos donde el lec-
tor podrá encontrar información exhaustiva sobre cada uno de los asuntos
tratados. Se trata de una monografía que destaca por su claridad, por su ex-
celente información puesta al día, muy bien estructurado y que ofrece un pa-
norama que aparece diariamente, también, en el debate político y social co-
tidiano. No podía ser de otra manera cuando se abordan cuestiones situadas
en el núcleo de la suerte de nuestro presente y de nuestro propio futuro.
Su autor, José María Alonso Seco, es profesor del Departamento de Ser-
vicios Sociales y Fundamentos Histórico-Jurídicos de la Facultad de Dere-
cho de la Uned. Y cuenta con una excelente y prestigiosa trayectoria inves-
tigadora. Su excelente obra -B BTJTUFODJB TPDJBM Z MPT TFSWJDJPT TPDJBMFT FO
&TQB×B es una de las referentes en nuestro país en el área de los servicios
sociales, que se consulta y estudia como una obra clásica. Su investigación
posterior sobre +VBOEF3PCMFT6OSFGPSNBEPSTPDJBMFOMBÏQPDBEFDSJTJT,
acreditó su extraordinaria solvencia también en la investigación histórica,
centrando su análisis en la crucial polémica del siglo XVI sobre la protec-
ción de la pobreza y la regulación de la mendicidad.
En estas obras, igual que en otros muchos artículos y monografías, el

profesor Alonso Seco ha acreditado su extraordinario rigor y precisión, pero
también una escritura de calidad, no sólo en el fondo sino también en la for-
ma. Escribe muy bien, transmitiendo con claridad y precisión ideas siempre
sustantivas. Su trayectoria profesional en la Universidad, lo mismo que en su
excelente obra de investigación, acredita el acierto de poder contar en nues-
tros Centros con profesionales destacados en la sociedad que enriquecen la
Universidad trasladando sus conocimientos, experiencias y visión práctica.
Y en el caso del profesor Alonso Seco sus años en la gestión y en la adminis-
tración de los servicios sociales son, también, excepcionales. Ha pasado por
todos los linderos de la gestión de los servicios sociales —siempre con acier-
to— por lo que su conocimiento del sector es un privilegio para los alumnos e
igualmente para sus compañeros, que disfrutamos de su conocimiento, pero
—y no es menos relevante— de su calidad humana completamente excepcio-
nal. Sabe muy bien hacer grupo y, a la vez, sabe enriquecer intelectualmente
al grupo. Unas virtudes no universales, ciertamente, en nuestra Universidad
pero que se compensan con aportaciones tan positivas como las que propor-
cionan personalidades tan excelentes como José María Alonso.
Como lectora, me congratulo por esta excelente obra. Su aparición
constituye una aportación decisiva para la formación del lector interesado.
Por eso considero que será muy útil y provechosa a estudiantes, profeso-
res, profesionales y especialistas de las distintas ciencias sociales en cuyo
ámbito de estudio, gestión o investigación se encuentran las políticas so-
ciales europeas. Y como lectora de las publicaciones de José María Alonso,
a la vez que le felicito por este excelente resultado, le animo a la próxima y,
de nuevo decisiva, aportación al mejor conocimiento de los servicios socia-
les que tanto debe a su lúcido esfuerzo. Su vocación universitaria seguro
que nos proporciona nuevos frutos de su inteligencia y laboriosidad, como
el que con esta obra disfrutamos.
Carmen Alemán Bracho

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Facultad de Derecho de la UNED
PRESENTACIÓN
«En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión ten-

drá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de
empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la
lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, for-
mación y protección de la salud humana» (artículo 9 del Tratado de Fun-
cionamiento de la Unión Europea).
Las páginas de este libro tienen por finalidad ofrecer una visión pano-
rámica sobre las tendencias actuales de la política social europea y, más en
concreto, sobre la política social de la Unión Europea.
En una sociedad tan interrelacionada como la que vivimos, en proce-
so constante de profunda y completa transformación a causa de las nuevas
tecnologías de la información y de la comunicación, que están haciendo
renacer una nueva era, no es posible el diseño e implementación de políti-
cas públicas aisladas. Unas y otras están estrechamente entrelazadas entre
sí. Es muy difícil, por no decir imposible, que los factores políticos no in-
fluyan sobre los económicos, los sociales o los territoriales; todos ellos, por
otra parte, están muy vinculados e interconexionados.
La acción social, de carácter predominantemente familiar en sus inicios
o circunscrita a los entornos vecinales y locales más próximos, ha ido am-
pliando su campo de actuación, de manera progresiva, a los ámbitos regio-
nales, nacionales e internacionales. Entre estos últimos es de especial refe-
rencia para nosotros el europeo, al pertenecer España a la Unión Europea.
Para quienes formamos parte de ella, es imprescindible el conocimiento de
las orientaciones que la Unión Europea está dando sobre la política social
que debe seguirse en cada momento, y quizá más en las circunstancias ac-
tuales, porque el sistema de protección e inclusión social europeo, el mo-
delo de bienestar social inherente a nuestra cultura occidental, pasa por
momentos difíciles para asegurar su calidad y sostenibilidad. Nos hemos
decidido a escribir este libro porque estamos persuadidos de que el mejor
modo de preservar ese modelo de bienestar es conocerlo suficientemente,

y porque tenemos la firme convicción de que la manera más adecuada de
modernizar los sistemas de protección social de nuestro país, tanto el na-
cional como los autonómicos y locales, es enmarcarlos debidamente en el
contexto de la política social europea.
Escribir sobre política social implica a menudo enfrentarse a deter-
minados dilemas, en especial de índole conceptual. En efecto, el término
«social» es muy elástico. Es un adjetivo que acompaña a sustantivos de
contenido semántico diverso. Se habla de «economía social», de «trabajo
social», de «educación social», de «seguridad social», de «inclusión social»,
de «servicios sociales», de «asistencia social», de «vivienda social», de «in-
terlocutores sociales», de «agentes sociales», de «entidades sociales», etc.
La dispersión conceptual que reflejan esas diversas acepciones es normal,
sencillamente porque el ser humano es social en su esencia, es decir, su in-
dividualidad no se entiende sino en relación con la del grupo (familia, en-
torno vecinal, comunitario, social) en que vive. En definitiva, si el vocablo
«social» lo tomáramos en sentido extenso, habrían de considerarse socia-
les prácticamente todas las políticas públicas.
Hemos tenido, pues, que acotar la materia a fin de no caer en una dis-
persión imprecisa y difusa. Nos ha parecido que el método más oportuno
era describir la política social a través de las distintas áreas que forman
parte de ella: la educación y la formación, el empleo, la salud y la asisten-
cia sanitaria, la seguridad social, los servicios sociales, los cuidados de lar-
ga duración y la atención a la dependencia y la inclusión social. Aunque
tradicionalmente también se han considerado que forman parte de la po-
lítica social los aspectos relativos a las condiciones laborales de los traba-
jadores (derechos y deberes que les asisten, horario laboral, retribuciones
salariales, igualdad entre mujeres y hombres, seguridad e higiene en el tra-
bajo, etc.), hemos tenido que optar por su exclusión de este libro, para no
hacerlo muy extenso.
Ha de quedar constancia, no obstante lo dicho anteriormente, que la
Unión Europea incluye dentro de la política social las materias relaciona-
das con el empleo, las condiciones laborales, la seguridad social, los siste-
mas de protección social, los servicios sociales, la vivienda, la atención a
sectores vulnerables de la población, los sistemas de renta mínima y otras
relativas a la inclusión social; también las educativas por la relación estre-
PRESENTACIÓN
cha que tienen con el empleo, así como las sanitarias por su relación con
la inclusión social y los cuidados de larga duración.
La estructura del libro pretende, en consecuencia, describir cada una
de las áreas sociales mencionadas anteriormente. A ellas se destinan los ca-
pítulos 3 a 9. Ha parecido oportuno introducir otros tres capítulos, de re-
ferencia necesaria porque enmarcan y complementan lo dicho en el resto.
Así, en el capítulo 1 se hace un recorrido amplio por la historia de la Unión
Europea, con el fin de poner de relieve cómo la política social se ha ido di-
ferenciando y adquiriendo peculiaridad propia a lo largo del devenir de la
Unión. A nadie extraña ya que la política social constituya un pilar esencial
en el conjunto de políticas de la Unión Europea; ahora bien, para llegar a la
situación actual ha sido necesario un proceso evolutivo, constante y vigoro-
samente mantenido en el tiempo. En el capítulo 2 se relacionan las normas
que sirven de fundamento a la acción social en la Unión Europea, los prin-
cipios rectores de su política y las instituciones de la Unión Europea que,
de manera directa o indirecta, informan, planifican, legislan, gobiernan y
controlan la política social. Finalmente, en el capítulo 10, se mencionan las
principales fuentes de financiación de las políticas, medidas y acciones so-
ciales de la Unión Europea, cuya importancia para el desarrollo de las polí-
ticas sociales nacionales de los Estados miembros es transcendental.
Aun dentro de la variedad de materias que se tratan en el libro, se ha pre-
tendido configurarlo con un diseño homogéneo. Es evidente que no todos los
capítulos pueden ser iguales y que en unos abundarán más los aspectos teó-
ricos que en otros. Ahora bien, en los capítulos referidos a cada una de las
materias sociales arriba mencionadas, se ha partido siempre, como primer
apartado de la exposición, de una descripción sobre la situación global de la
Unión Europea en el área social correspondiente. Se ha querido hacer, de
modo preferente, a través de gráficos y de tablas, para que la información sea
más fácil de visualizar. Se indican en el libro, asimismo, las orientaciones más
recientes de las diversas instituciones europeas, especialmente las de la Comi-
sión Europea, con indicación de la fuente concreta de donde se toman, con el
fin de que el lector pueda, si lo desea, consultar con más amplitud lo que se
dice en el libro.
Así pues, las páginas que siguen pretenden introducir al lector en las lí-
neas principales por las que discurre la política social de la Unión Euro-
pea. Su conocimiento es necesario porque van a orientar por necesidad la
política social nacional, las autonómicas y las locales. Es evidente que de-
bemos hacer un esfuerzo por modernizar nuestros sistemas de protección,
tal como nos lo pide de manera reiterada la propia Unión Europea. Esa
modernización pasa, en primer lugar, por el conocimiento de las tenden-
cias que se están marcando para el futuro a corto y medio plazo. La doctri-
na emanada de la Unión Europea es, al respecto, de gran utilidad; no pue-
de olvidarse que nace en un contexto más amplio en el que existen muchas
experiencias que pueden servir de aprendizaje mutuo.
No puedo terminar estas líneas sin agradecer a mi admirada amiga y
compañera Carmen Alemán Bracho, Catedrática de Universidad de Servi-
cios Sociales y Política Social, y Directora del Departamento de Servicios
Sociales y Fundamentos Histórico-Jurídicos de la Facultad de Derecho de
la Uned, del que me honro en formar parte, por el aliento y apoyo que me
ha dado en todo momento para llevar a buen puerto la conclusión de este
libro; me siento muy orgulloso, además, de que una persona, tan dedica-
da desde siempre a la Universidad y a los servicios sociales como ella, haya
accedido a prologar de nuevo otro libro mío. Que nadie se extrañe si afir-
mo que es uno de mis principales referentes universitarios y en materia de
política social.
He de confesar, finalmente, que la elaboración de estas páginas me ha
abierto muchos horizontes que antes no tenía. Albergo la esperanza de que
también sean descubiertos a los lectores que se asomen a él*.1
José María Alonso Seco

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FSBOJWFSTBSJPEFMBBEPQDJØOEF
j&VSPQBxQPSFM$POTFKP&VSPQFP
1
* P.S: El 1 de julio de 2013, cuando el libro se encontraba ya en la imprenta, ingresó Croacia en
la Unión Europea. Por dicha razón no se alude en sus páginas a este nuevo Estado miembro. No pare-
ce sin embargo, al menos por el momento, que las líneas básicas de la Unión Europea en política social
hayan experimentado variación.
CAPÍTULO 1
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA
SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA
1. INTRODUCCIÓN
La actual Unión Europea tiene su origen en la $PNVOJEBE&VSPQFBEFM

$BSCØOZEFM"DFSP $&$"
, cuyo Tratado constitutivo se hace en París el
18 de abril de 1951, en la $PNVOJEBE&DPOØNJDB&VSPQFB $&&
cuyo Tra-
tado constitutivo se hace en Roma el 25 de marzo de 1957, y en la $PNVOJ
EBE&VSPQFBEFMB&OFSHÓB"UØNJDB &VSBUPN
, cuyo Tratado constitutivo se
hace en Roma el 25 de marzo de 1957. Estos Tratados serán objeto de múl-
tiples modificaciones y adiciones. En la actualidad se encuentran refundi-
dos en las versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea (TUE),
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
La Unión Europea se ocupa de políticas muy diversas, entre ellas la po-
lítica social. Pero la aparición de ésta como ámbito fundamental de acción
europea ha sido fruto del dinamismo que siempre ha acompañado, des-
de sus inicios, la creación y posterior desarrollo de las instituciones euro-
peas, al compás de los sucesivos acontecimientos históricos, de la integra-
ción de nuevos Estados miembros, de los cambios sociodemográficos, de
las distintas corrientes migratorias, de la lucha contra la exclusión social,
del reforzamiento de las áreas económica, de empleo, educación, protec-
ción de la salud, seguridad social y servicios sociales de interés general, de
la necesidad de buscar un adecuado equilibrio entre el bienestar de los Es-
tados miembros, de los desafíos, en fin, que ha presentado, a lo largo de la
segunda mitad del siglo XX y primeros años del siglo XXI, el objetivo clara-
mente pretendido de conseguir una Europa libre, democrática, cohesiona-
da social y económicamente, que sustituyera las rivalidades seculares por
una fusión de los intereses esenciales de sus pueblos.
En este capítulo se ofrece una visión panorámica sobre el devenir histó-
rico de la política social en la Unión Europea. Se destacan sus hitos más im-
portantes, con el objeto de enmarcar debidamente los distintos aspectos que
tendrán que ser desarrollados con mayor amplitud en capítulos siguientes.

Ya desde ahora ha de decirse que la incorporación de los aspectos sociales a
la política europea no ha sido consecuencia de cambios súbitos o inespera-
dos, sino más bien de actuaciones constantes que se han ido consolidando
ininterrumpidamente, tomando siempre como base experiencias anteriores.
2. DE LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS DE LAS COMUNIDADES

EUROPEAS (1951-1957) AL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA
DE MAASTRICHT (1992)
2.1. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas
(1951-1957)
En los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, la política

social no figuró como objetivo primero ni prioritario de su creación, sino
que estuvo TVCPSEJOBEBBMBQPMÓUJDBFDPOØNJDB. La finalidad inicial de ellas
fue la creación de un mercado común para los seis Estados miembros de
entonces, el establecimiento de bases comunes de desarrollo económico.
Así lo expresa el 5SBUBEP$&$":
«La Comunidad Europea del Carbón y del Acero tendrá por misión
contribuir, en armonía con la economía general de los Estados miembros y
mediante el establecimiento de un mercado común, a la expansión econó-
mica (…) La Comunidad deberá proceder al establecimiento progresivo de
condiciones que aseguren por sí mismas la distribución más racional posi-
ble de la producción al más alto nivel de productividad…» (artículo 2).
Más claro todavía será el 5SBUBEP$&&. Después de afirmar que debe ga-
rantizarse un desarrollo económico estable entre los seis Estados firman-
tes, un intercambio comercial equilibrado y una competencia leal, y de
manifestar su preocupación por reforzar la unidad de sus economías y ase-
gurar su desarrollo armonioso, establece lo siguiente:
«La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimien-
to de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas econó-
micas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades
económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equi-
librada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y
relaciones más estrechas entre los Estados que la integran» (artículo 2).
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA
Para la consecución de ese objetivo económico, y como fundamentos

de la Comunidad, establece la MJCSFDJSDVMBDJØOEFNFSDBODÓBT EFQFSTPOBT
EFTFSWJDJPTZEFDBQJUBMFT(artículos 9 a 84).
No obstante esa orientación marcadamente económica, MPTBTQFDUPTTP
DJBMFTOPRVFEBSPOPMWJEBEPT en el primer momento de constitución de las
Comunidades Europeas.
En la exposición de motivos del 5SBUBEP$&$", se expresa la conscien-
cia «de que Europa sólo se construirá mediante realizaciones concre-
tas, que creen, en primer lugar, una solidaridad de hecho», y se expresa la
preocupación «por contribuir, mediante la expansión de sus producciones
fundamentales, a la elevación del nivel de vida y al progreso de las accio-
nes en favor de la paz». Asimismo, además de la finalidad primera que se
atribuye a la CECA de contribuir al establecimiento de un mercado común
y a la expansión económica, se menciona también como finalidad de ella
la contribución «al desarrollo del empleo y a la elevación del nivel de vida
en los Estados miembros» (artículo 2), y se dice que las instituciones de la
Comunidad deberán «promover la mejora de las condiciones de vida y de
trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía
del progreso» (artículo 3.e). Entre los principales compromisos de los Es-
tados firmantes se encuentra la prohibición de toda discriminación en la
retribución y en las condiciones de trabajo entre trabajadores nacionales y
trabajadores inmigrados; se establece, en particular, que traten de buscar
entre si cuantas soluciones sean necesarias para que las disposiciones rela-
tivas a la seguridad social no constituyan un obstáculo para los movimien-
tos de la mano de obra (artículo 39.4)
El 5SBUBEP $&& se decanta en una línea todavía más explícita. En su
breve exposición de motivos se manifiesta que los Estados firmantes «es-
tán decididos a asegurar, mediante una acción común, el QSPHSFTP FDPOØ
NJDPZTPDJBM de sus respectivos países, eliminando las barreras que dividen
Europa y se fija como fin esencial de sus esfuerzos la constante mejora de
las condiciones de vida y de trabajo de sus pueblos». Es misión de la CEE
promover «una elevación acelerada del nivel de vida» (artículo 2).
Todos los autores son unánimes al afirmar que uno de los aspectos más
importantes que contiene este Tratado, en materia de política social, es el
QSJODJQJP EF MJCSF DJSDVMBDJØO EF USBCBKBEPSFT, que supone «la abolición de
toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores
de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las de-

más condiciones de trabajo», y que implica el derecho a responder a ofer-
tas efectivas de trabajo, a desplazarse libremente para este fin en el terri-
torio de los Estados miembros, a residir en uno de los Estados miembros
con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposi-
ciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de
los trabajadores nacionales, y a permanecer en el territorio de un Estado
miembro después de haber ejercido en él un empleo (artículo 48).
En este Tratado, asimismo, se crea un 'POEP4PDJBM&VSPQFP, cuya finali-
dad es mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el merca-
do común y contribuir así a la elevación del nivel de vida. Se le encomendará
también fomentar, dentro de la Comunidad, las oportunidades de empleo y la
movilidad geográfica y profesional de los trabajadores (artículos 3.i y 123).
De especial relevancia en el Tratado CEE es la existencia de un 5ÓUVMP
FTQFDÓGJDPSFGFSJEPBMB1PMÓUJDBTPDJBM. La noción de política social se refiere,
casi de forma específica, BMFNQMFP BMBTDPOEJDJPOFTEFUSBCBKPZTFHVSJEBE
TPDJBMZBMEFSFDIPEFTJOEJDBDJØOZOFHPDJBDJØODPMFDUJWB. Establece el Tra-
tado que ha de promoverse «la mejora de las condiciones de vida y de tra-
bajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del
progreso» (artículo 117). Pero sus firmantes convienen en que dicha mejo-
ra social será resultado, en primer lugar, del buen funcionamiento del mer-
cado común que acaban de instaurar, así como de la armonización de los
sistemas sociales y disposiciones legislativas; dicho en su propio lenguaje,
«... consideran que dicha evolución resultará tanto del funcionamiento del
mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales,
como de los procedimientos previstos en el presente Tratado y de la aproxi-
mación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas» (ar-
tículo 117).
En otras palabras, la política social sería una consecuencia lógica y

automática de la expansión económica, finalidad primera de la CEE (Ca-
sas, 1986: 388).
Teniendo en cuenta la preferencia mencionada por la política de em-
pleo, el Tratado enumera algunas ÈSFBTEFBDUVBDJØOFOFMÈNCJUPTPDJBM. Ha
de tenerse muy en cuenta que OPFYJTUFUPEBWÓBVOBDPNQFUFODJBOJQSPQJB
OJ DPNQBSUJEB EF MB $PNVOJEBE &DPOØNJDB &VSPQFB FO EJDIP ÈNCJUP, sal-
vo en algunos aspectos referidos a seguridad social de los trabajadores mi-

grantes y sus derechohabientes, competencia que puede ser atribuida al
Consejo (artículos 51 y 121). Las instituciones de la Comunidad, y en es-
pecial de la Comisión, han de actuar en estrecho contacto con los Estados
miembros, mediante estudios, dictámenes y la organización de consultas,
y han de promover una estrecha colaboración entre los Estados miembros
en el ámbito social, particularmente en las siguientes materias:
— El empleo.
— El derecho del trabajo y las condiciones de trabajo.
— La formación y perfeccionamiento profesionales.
— La seguridad social.
—La protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades
profesionales.
— La higiene del trabajo.
— El derecho de sindicación y las negociaciones colectivas entre empre-
sarios y trabajadores (artículo 118).
Ya desde este Tratado se dará gran importancia al QSJODJQJPEFJHVBMEBE
EFSFUSJCVDJØOFOUSFIPNCSFTZNVKFSFT para un mismo trabajo (artículo 119),
principio que será extensamente reforzado en la legislación sucesiva.
2.2. El Primer Programa de Acción Social (1974)
El crecimiento económico que experimenta Europa en la década de los

sesenta del siglo pasado va a experimentar un retroceso en la década si-
guiente, por las malas cosechas del período 1970-1972, el subsiguiente incre-
mento de los precios agrícolas y, de manera especial, por la crisis energética
originada por la guerra árabe-israelí de 1973, que dará lugar a importantes
problemas económicos en Europa por la fuerte subida del petróleo. Se pro-
ducirá un mayor endeudamiento, un aumento de la pobreza y del desem-
pleo. Estaba fallando el crecimiento económico y, en consecuencia, el bien-
estar social asociado a él. Había que poner solución a esa situación a través
de medidas de acción positiva, prosiguiendo lo que desde siempre ha sido
tónica común en la Comunidad Europea, la promoción del empleo.
El 1SJNFS 1SPHSBNB EF "DDJØO 4PDJBM es aprobado por Resolución del

Consejo de 21 de enero de 1974 (Consejo de la CEE, 1974). Se inscribe en
lo establecido en el Tratado CEE. Constituye un paso importante hacia una
consideración más individualizada de la protección social en sí misma. Es
muy significativo, al respecto, lo que se dice en su Introducción:
«La expansión económica OP FT VO GJO FO TÓ, sino que debe traducirse
en una mejora de la calidad así como del nivel de vida»; «una acción vigo-
rosa en el ámbito social revisteMBNJTNBJNQPSUBODJB que la realización de
la unión económica y monetaria»; «la política social de la Comunidad EFCF
DVNQMJS VOB GVODJØO QSPQJB Z QSPQPSDJPOBS Vna DPOUSJCVDJØO FTFODJBM para
la realización de los objetivos anteriormente citados, mediante medidas co-
munitarias o mediante la determinación comunitaria de objetivos para las
políticas sociales nacionales, sin tratar por ello de solucionar de una mane-
ra uniforme todos los problemas sociales, ni transferir a nivel comunitario
responsabilidades asumidas más eficazmente en otros niveles»; «los obje-
tivos sociales deben constituir una QSFPDVQBDJØODPOTUBOUFEFUPEBTMBTQP
MÓUJDBTEFMB$PNVOJEBE»; «es esencial HBSBOUJ[BSMBDPIFSFODJBEFMBQPMÓUJDB
TPDJBMZEFMBTEFNÈTQPMÓUJDBT de la Comunidad»; «la realización del pleno
y mejor empleo a nivel comunitario, nacional y regional es DPOEJDJØOFTFO
DJBMEFVOBQPMÓUJDBTPDJBMFGJDB[» [la cursiva es nuestra].
Tres aspectos interesa destacar de lo afirmado en el párrafo anterior:

1) el ámbito social reviste la misma importancia que el ámbito económi-
co; 2) la política social es función de las instituciones comunitarias, pero
de manera subsidiaria, pues la responsabilidad principal en la solución de
los problemas sociales debe recaer en los Estados miembros; y 3) el pleno
y mejor empleo es la condición esencial de una política social eficaz.
El Programa establece, a tal fin, determinadas NFEJEBT, entre otras las
siguientes:
— 3FBMJ[BDJØO EFM QMFOP Z NFKPS FNQMFP FO MB $PNVOJEBE: establecer
una concertación apropiada de las políticas de empleo de los Es-
tados miembros; aplicar una política común de formación profe-
sional; garantizar la igualdad de hombres y mujeres en lo que se
refiere al acceso al empleo y a la formación; conciliar las responsa-
bilidades familiares con las profesionales; establecer un programa
de acción en favor de los trabajadores migrantes; mejorar las con-
diciones de la libre circulación de los trabajadores, incluida la segu-
ridad social, y sobre todo los problemas de acogida, de vivienda, de

servicios sociales, de formación y educación de los hijos; conseguir
la igualdad de trato de los trabajadores comunitarios y no comuni-
tarios; realizar un programa para la reintegración profesional y so-
cial de minusválidos; buscar soluciones a los problemas de empleo
que presentan las personas más vulnerables (jóvenes y personas de
edad avanzada).
— .FKPSBEFMBTDPOEJDJPOFTEFWJEBZEFUSBCBKPRVFQFSNJUBOTVBSNPOJ
[BDJØODPOFMQSPHSFTP: establecer una concertación apropiada de las
políticas de protección social de los Estados miembros; humaniza-
ción de las condiciones de vida y de trabajo; mejora de la seguridad
y de la higiene en el trabajo; extender progresivamente la protección
social, sobre todo en el marco de los regímenes de seguridad social, a
las categorías de personas a las que no cubren los regímenes existen-
tes o están insuficientemente protegidas; promover la coordinación de
los regímenes de seguridad social de los trabajadores no asalariados;
introducir mecanismos con objeto de adaptar las prestaciones de se-
guridad social al aumento de la prosperidad en los diferentes Estados
miembros; adoptar, en cooperación con los Estados miembros, medi-
das concretas de lucha contra la pobreza.
— 1BSUJDJQBDJØO DSFDJFOUF EF MPT JOUFSMPDVUPSFT TPDJBMFT FO MBT EFDJTJPOFT
FDPOØNJDBTZTPDJBMFTEFMB$PNVOJEBEZEFMPTUSBCBKBEPSFTFOMBWJEB
EF MBT FNQSFTBT: promover la participación de los trabajadores o de
sus representantes en la vida de las empresas en la Comunidad; faci-
litar la firma de convenios colectivos europeos en los ámbitos apro-
piados; desarrollar la participación de los interlocutores sociales en
las decisiones económicas y sociales de la Comunidad.
A este Primer Programa de Acción Social le seguirán otros tres en los
años 1984, 1995 y 1998.
2.3. El Acta Única Europea (1986)
El Acta Única Europea se firma en Luxemburgo el 17 de febrero de

1986 (BOE de 3 de julio de 1987). En su Introducción se refiere a los prin-
cipios del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Huma-
nos y de las Libertades Fundamentales y de la Carta Social Europea, ex-
pone que Europa debe actuar con criterios de cohesión y solidaridad, y

manifiesta que debe mejorarse la situación económica y social mediante
la profundización de las políticas comunes y la prosecución de nuevos ob-
jetivos.
La novedad más importante de este Acta, que modifica y completa los
Tratados constitutivos, es la introducción de un nuevo Título referido a la
$PIFTJØO FDPOØNJDB Z TPDJBM, noción que se refiere a la promoción de un
EFTBSSPMMPBSNPOJPTPEFMDPOKVOUPEFMB$PNVOJEBE, a fin de reducir las di-
ferencias entre las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas.
Se trata de un objetivo económico, pero también con un componente cla-
ramente social, pues se destinarán a partir de este momento grandes su-
mas de dinero para que los Estados miembros, o algunas regiones de ellos,
con menor nivel de renta pudiesen evolucionar económica y socialmente
hacia mayores niveles de bienestar. España en concreto, que se integra en
la Comunidad Europea el 1 de enero de 1986, se verá muy beneficiada por
las disposiciones de este Acta relativas a la cohesión económica y social.
Las acciones se llevarán a cabo mediante vigorosos y eficaces instru-
mentos financieros: el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrí-
cola, Sección Orientación, el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de
Desarrollo Regional y el Banco Europeo de Inversiones (artículo 22).
2.4. La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales

de los Trabajadores (1989)
Con el transcurso de los años, la política social de la Comunidad Eu-

ropea irá adquiriendo un NBUJ[ NÈT QSPQJP Z EJGFSFODJBM, sin estar tan es-
trechamente vinculada, como sucedía al comienzo, a los factores econó-
micos. Se seguirá pensando, ciertamente, que un mayor desarrollo en lo
económico comporta a su vez un mayor bienestar social, pero poco a poco
se irá percibiendo que la política social no tiene por qué contemplarse sólo
a través del prisma de la política económica, dado que, por una parte, la
interacción entre ambas es evidente y, por otro lado, en ocasiones es proce-
dente acometer directamente políticas sociales.
En ese sentido, el Consejo Europeo de Rodas (2-3 de diciembre de 1988)
consideró que «la realización del mercado único no puede ser mirada como
un fin en sí, sino que persigue un objetivo más amplio, que consiste en ase-
gurar el NÈYJNVN de bienestar para todos, conforme a la tradición de pro-

greso social inscrita en la historia de Europa». El Consejo Europeo de Ma-
drid (26-27 de junio de 1989) fue todavía más explícito, al afirmar que, en
el marco de la construcción del mercado único europeo, «conviene dar a los
aspectos sociales MBNJTNBJNQPSUBODJBRVFBMPTBTQFDUPTFDPOØNJDPT y que,
por lo tanto, deben ser desarrollados de manera equilibrada».
Pues bien, a esta nueva orientación responde la $BSUB $PNVOJUBSJB EF
MPT %FSFDIPT 4PDJBMFT 'VOEBNFOUBMFT EF MPT 5SBCBKBEPSFT, aprobada en el
Consejo Europeo de Estrasburgo el 9 de diciembre de 1989 por los Jefes de
Estado o de Gobierno de once Estados miembros, todos con excepción del
Reino Unido. La Carta se considera, en este primer momento, un instru-
mento político que contiene obligaciones morales destinadas a garantizar
el respeto de determinados derechos sociales en los Estados miembros. Se
aplica, entre otros, a los ámbitos de:
— La libre circulación de los trabajadores.
— El empleo y las retribuciones.
— La mejora de las condiciones de trabajo.
— La protección social.
— La libertad de asociación y de negociación colectiva.
— La formación profesional.
— La igualdad de trato entre hombres y mujeres.
— La información, la consulta y la participación de los trabajadores.
— La protección de la salud y de la seguridad en el trabajo.
— La protección de los niños y los adolescentes.
— La protección de las personas de edad avanzada.
— La protección de las personas con discapacidad.
En lo que se refiere a QSPUFDDJØOTPDJBM, se hace mención especial a dos
textos de la Carta. El BSUÓDVMP:
«Todo trabajador de la Comunidad Europea tiene derecho a una pro-
tección social adecuada y, sea cual fuere su estatuto o la dimensión de la
empresa en que trabaja, debe beneficiarse de niveles de prestaciones de

seguridad social de nivel suficiente. Las personas que estén excluidas del
mercado de trabajo, ya sea por no haber podido acceder a él, ya sea por no
haber podido reinsertarse en el mismo, y que no dispongan de medios de
subsistencia, deben poder beneficiarse de prestaciones y de recursos sufi-
cientes adaptados a su situación personal».
Y el BSUÓDVMP:
«Toda persona que haya alcanzado la edad de jubilación, pero que no
tenga derecho a pensión y que no tenga otros medios de subsistencia, debe
poder disfrutar de recursos suficientes y de una asistencia social y médica
adaptadas a sus necesidades específicas».
3. DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA DE MAASTRICHT (1992)

AL TRATADO DE ÁMSTERDAM (1997)
3.1. El Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992)
El 5SBUBEP EF MB 6OJØO &VSPQFB, también conocido como 5SBUBEP EF
.BBTUSJDIU, por firmarse en esta ciudad holandesa el 7 de febrero de 1992,
es de una importancia política decisiva (véase su texto en el BOE núm. 11,
de 13 de enero de 1994). En él TF FTUBCMFDF MB 6OJØO &VSPQFB. Una de sus
novedades es la EJTUSJCVDJØODPNQFUFODJBMFOUSFMB6OJØO&VSPQFBZMPT&T
UBEPTNJFNCSPT. Aquella actuará dentro de los límites de las competencias
atribuidas por los Tratados y, en los ámbitos que no sean de su competen-
cia exclusiva, la Unión Europea intervendrá conforme al principio de sub-
sidiariedad, es decir, la Unión sólo intervendrá «en la medida en que los
objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera su-
ficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse
mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a
nivel comunitario» (artículo 3 B). -BT DPNQFUFODJBT FO NBUFSJB EF QPMÓUJDB
TPDJBMSFTQPOEFSÈOBMQSJODJQJPEFTVCTJEJBSJFEBE.
a) En la Introducción, siguiendo la línea diferencial ya mencionada en
el epígrafe 2.4, manifiesta que los Estados firmantes están decididos a que
«los avances en la integración económica vayan acompañados de progre-
sos paralelos en otros ámbitos». Como PCKFUJWPT de la Unión Europea se

establecen, entre otros, los de «promover un progreso económico y social
equilibrado y sostenible» y «el fortalecimiento de la cohesión económica y
social» (artículo B). Como NJTJPOFT se le asignan la promoción de un «alto
nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad
de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados
miembros» (nuevo artículo 2). Y entre las BDDJPOFT a desarrollar se seña-
lan las referidas a «una política en el ámbito social que incluya un Fondo
Social Europeo», «el fortalecimiento de la cohesión económica y social»
(nuevo artículo 3).
Lo más relevante de este Tratado, a efectos de política social, es la in-
clusión, entre otros, de dos Protocolos finales, uno referido a la Política so-
cial y otro a la Cohesión económica y social.
b) El 1SPUPDPMPTPCSFMB1PMÓUJDBTPDJBM sigue las líneas directrices de la
$BSUB$PNVOJUBSJBEFMPTEFSFDIPTTPDJBMFTGVOEBNFOUBMFTEFMPTUSBCBKBEP
SFT de 1989. Este Protocolo sólo fue suscrito por once de los doce Estados
miembros; no fue firmado por el Reino Unido, razón por la que habría que
esperar todavía unos años para llegar a una total unificación de fundamen-
tación jurídica de la política social europea. El Protocolo se incorporará al
articulado del Tratado en el Tratado de Ámsterdam (1997).
El Protocolo contiene un "DVFSEPTPCSF1PMÓUJDBTPDJBM, que marca como
objetivos de la Comunidad y de los Estados miembros: 1) el fomento del
empleo; 2) la mejora de las condiciones de vida y de trabajo; 3) una protec-
ción social adecuada; 4) el diálogo social; 5) el desarrollo de los recursos
humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero; y 6) la lu-
cha contra las exclusiones.
Este Protocolo establece una nueva EJTUSJCVDJØO DPNQFUFODJBM. La Co-
munidad apoyará y completará la acción de los Estados miembros en de-
terminados ámbitos. A tal fin, el Consejo podrá adoptar, mediante directi-
vas, las EJTQPTJDJPOFTNÓOJNBT en las siguientes materias:
— La mejora, en concreto, del entorno de trabajo, para proteger la salud
y la seguridad de los trabajadores.
— Las condiciones de trabajo.
— La información y la consulta a los trabajadores.
— La igualdad de oportunidades en el mercado laboral y la igualdad de

trato en el trabajo entre hombres y mujeres.
— La integración de las personas excluidas del mercado laboral.
Sin embargo el Consejo QVFEFEFDJEJSQPSVOBOJNJEBE en materias de:
— Seguridad social y protección social de los trabajadores.
— Protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral.
— Representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajado-
res y de los empresarios.
— Condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que resi-
dan legalmente en el territorio de la Comunidad.
— Contribuciones financieras dirigidas al fomento del empleo y a la
creación de empleo.
c) El 1SPUPDPMP TPCSF MB $PIFTJØO FDPOØNJDB Z TPDJBM reafirma la nece-
sidad de seguir fomentando la cohesión económica y social, pues es vital
para el pleno desarrollo y el éxito continuado de la Comunidad. En este
sentido se recalca la importancia de los Fondos estructurales, y se mencio-
na un OVFWP'POEPEF$PIFTJØO creado por este Tratado.
d) En paralelo a la firma de este Tratado, y antes de su entrada en vigor
(1 de noviembre de 1993), la Comunidad Europea seguía dando pasos ade-
lante en materia de acción social. De especial importancia es la 3FDPNFO
EBDJØOEFM$POTFKPEFEFKVOJPEFTPCSFMPTDSJUFSJPTDPNVOFTSFMBUJ
WPTBSFDVSTPTZQSFTUBDJPOFTTVGJDJFOUFTFOMPTTJTUFNBTEFQSPUFDDJØOTPDJBM
(92/441/CEE). Considera el Consejo que los procesos de exclusión social
y la amenaza de empobrecimiento se han incrementado en el transcurso
del último decenio y, en particular, el aumento del desempleo de larga du-
ración. Estima que debe reconocerse a los más necesitados un derecho a
recursos suficientes, estables y previsibles y que la lucha contra la exclu-
sión social es un componente importante de la dimensión social del mer-
cado interior. En consecuencia, recomienda a los Estados miembros que,
en virtud de sus competencias, y dentro de un dispositivo global y coheren-
te de lucha contra la exclusión social, establezcan el derecho fundamental
de la persona a recursos y prestaciones suficientes para vivir conforme a
la dignidad humana. Se recomienda, en concreto, la creación de sistemas
de renta mínima garantizada, que vayan acompañadas de medidas de inte-

gración económica, laboral y social. Ha de asegurarse que esta garantía de
prestaciones se inserte en el marco de los regímenes de protección social.
3.2. El Libro Verde sobre la Política Social Europea (1993)
Los Libros Verdes de la Comisión Europea tienen por finalidad impulsar

una reflexión sobre un tema concreto. Invitan a las partes interesadas, tanto
organismos públicos como particulares, a participar en un proceso de con-
sulta y pueden dar origen a posteriores desarrollos que se plasman en Libros
Blancos. La política social europea fue objeto de consulta y debate en un
Libro Verde (Comisión de las Comunidades Europeas, 1993). Más tarde se
plasmaría en un Libro Blanco sobre la misma materia (JOGSB, epígrafe 3.3).
Su premisa central, según se expresa en la Introducción, es que la política
social y el progreso económico y social han de ir estrechamente unidos.
La consulta se centró en las siguientes DVFTUJPOFT: 1) problemas priorita-
rios de los Estados miembros; 2) mejora de la situación del empleo; 3) me-
dios para favorecer el desarrollo de los recursos humanos, 4) fomento de la
solidaridad y de la integración, y convergencia de las políticas sociales; 5) lu-
cha contra la pobreza y la exclusión; 6) mercado único y libre circulación de
personas; 7) fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mu-
jeres; 8) reforzamiento del diálogo social; y 9) cohesión económica y social,
papel del Fondo Social Europeo (Madrid Izquierdo, 2003: 274).
Se resumen a continuación algunas de las aportaciones realizadas y
que están recogidas en su Anexo I:
— -BTQPMÓUJDBTTPDJBMFTEFCFOEFTBSSPMMBSTFDPOKVOUBNFOUFDPOMBQPMÓUJDB
FDPOØNJDB y deben fundamentarse en la calidad de los bienes y servi-
cios.
— Debe incrementarse la adopción de NFEJEBTEFBDDFTPBMFNQMFP, es-
pecialmente para los jóvenes, desempleados de larga duración y otros
grupos desfavorecidos.
— La$PNVOJEBE&VSPQFBUJFOFVOQBQFMWJUBM que desempeñar en el fo-
mento de la libre circulación de trabajadores. Debe considerarse la
provisión de seguridad social y la igualdad de acceso a la atención sa-
nitaria para los inmigrantes procedentes de terceros países.
— La Comunidad desempeña un importante papel en la coordinación

de los SFHÓNFOFTEFTFHVSJEBETPDJBM de los Estados miembros, con el
fin de conseguir el más alto nivel posible de protección transfronteri-
za y la convergencia de sus objetivos.
— Es necesario abordar el QSPCMFNB EF MB QPCSF[B Z EF MB FYDMVTJØO TP
DJBM. Se debe desarrollar una política social para mantener y reforzar
la cohesión social. Las medidas deben incluir un ingreso mínimo ga-
rantizado, los derechos a la salud y a la educación, a la vivienda y ac-
ciones de integración laboral. La lucha contra la exclusión social es
una responsabilidad de los Estados miembros y el papel de la Comu-
nidad debe limitarse a un intercambio de información.
— La Comunidad debe SFTQFUBS FM QSJODJQJP EF TVCTJEJBSJFEBE: ha de cir-
cunscribirse a los problemas que presentan una dimensión comunitaria;
debe actuar para definir requisitos mínimos, por ejemplo en la salud, la
promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, el
tratamiento de los menores, la protección del embarazo y los derechos
de maternidad, la no discriminación por motivos de sexo, raza, edad, re-
ligión o nacionalidad y el empleo de las personas con discapacidad.
— Debe garantizarse que MBTQFSTPOBTNBZPSFT tienen una protección so-
cial adecuada y que se integran plenamente en la sociedad europea.
El envejecimiento de la población no sólo tiene implicaciones por el
costo de pensiones, sino en la prestación de cuidados.
— Se han producido cambios significativos en el papel de MB NVKFS en
los últimos 20 años, con más mujeres que trabajan, disminución de
la natalidad e incremento de los hogares monoparentales. Sin embar-
go, muchas mujeres siguen contratadas en empleos de salarios bajos,
con condiciones de trabajo deficientes. La igualdad de oportunidades
no es sólo un problema para las mujeres, sino también para los hom-
bres y para la organización social.
— La QPMÓUJDBGBNJMJBS no se menciona en los Tratados; debería ser inclui-
da en las posteriores reformas de éstos. Debe ser reconocida la com-
petencia de los Estados miembros en el ámbito de la política familiar,
así como el papel de la Comisión en el intercambio de información y
en la promoción de la cooperación. La política familiar se refiere a to-
das las familias y no sólo a aquellas que se encuentran en dificultades.
3.3. El Libro Blanco sobre Política Social Europea (1994)
Como consecuencia de las aportaciones recogidas en el Libro Verde, se

elaborará el -JCSP#MBODPTPCSF1PMÓUJDB4PDJBM&VSPQFB Se sitúa, como no po-
día ser de otro modo, en la misma línea de la Carta Comunitaria de los De-
rechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores y del Tratado de Maas-
tricht, en el sentido de que hace muy visible la JNQPSUBODJBRVFFOTÓNJTNB
UJFOFMBQSPUFDDJØOTPDJBM, aunque sin desgajarla de la perspectiva económica.
Según se dice en la Introducción, su objetivo es consolidar y construir
para el siglo XXI un modelo europeo de bienestar social, que debe consistir
en la conjunción de bienestar económico, cohesión social y alta calidad de
vida. $PNQFUJUJWJEBE Z QSPHSFTP TPDJBM TPO EPT DBSBT EF MB NJTNB NPOFEB;
el progreso social sólo puede ser construido en la prosperidad económica.
El empleo es la clave de la integración; por eso es necesario dar la máxima
prioridad a la creación de nuevos puestos de trabajo.
El Libro se estructura en diez capítulos. En ellos se hace un recorri-
do por los distintos aspectos de la política social: el empleo, la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres, las acciones en materia de salud
pública, los sindicatos, organizaciones de empresarios y organizaciones
voluntarias, la cooperación internacional, el papel de la política social eu-
ropea, o la aplicación más efectiva de la legislación europea, entre otros.
Pero, a nuestros efectos, es de singular importancia el capítulo VI, referi-
do a «1PMÓUJDBTPDJBMZQSPUFDDJØOTPDJBM VOBTPDJFEBEBDUJWBQBSBUPEPT». Se
transcriben algunos criterios contenidos en él:
B
.BOUFOJNJFOUPZBEFDVBDJØOEFMNPEFMPFVSPQFPEF&TUBEPEFCJFOFTUBS
— Los sistemas tradicionales de protección social de Europa, cons-
truidos sobre la base del concepto de Estado del bienestar, consti-
tuyen un MPHSPJNQPSUBOUFRVFEFCFTFSNBOUFOJEP
— Los Estados miembros son los que ostentan la competencia pri-
maria en política social. Pero la Comisión TFHVJSÈ BOBMJ[BOEP FM
EFTBSSPMMP EF MBT QPMÓUJDBT EF QSPUFDDJØO TPDJBM en cooperación con
ellos, con el fin de evaluar su resultado y para que cada uno de ellos
pueda beneficiarse de la experiencia de los demás.
— El intercambio de experiencias entre los Estados miembros se
centrará en la SFMBDJØOFOUSFMBQSPUFDDJØOTPDJBM MBQSPNPDJØOEFM
FNQMFPZMBMVDIBDPOUSBMBFYDMVTJØO, y en particular en las mane-

ras de combinar la concesión de prestaciones, incluida la garantía
de un nivel mínimo de recursos, con políticas activas de empleo.
— Se centrará, asimismo, en la GJOBODJBDJØOEFMBTFHVSJEBETPDJBM, así
como en las formas de contener el costo de los servicios de salud.
Se adaptarán los sistemas de protección social a las estructuras
familiares cambiantes.
— Se considerará la elaboración de una Recomendación sobre un TF
HVSPEFDVJEBEPTBMBSHPQMB[Ppara las personas que se convierten
en dependientes.
— A fin de garantizar la JHVBMEBE EF USBUBNJFOUP EF NVKFSFT Z IPN
CSFT en el ámbito de la protección social, la Comisión propondrá
la modificación de la directiva sobre igualdad de trato.
C
'PNFOUPEFMBJOUFHSBDJØOTPDJBMQBSBUPEPT
— La integración social no es sólo una cuestión de justicia social. La
Unión OP QVFEF QFSNJUJSTF FM MVKP EF QFSEFS MB DPOUSJCVDJØO EF MPT
HSVQPTNBSHJOBEPTBMBTPDJFEBE La Unión debe garantizar que los
más vulnerables (personas excluidas de la vida social y económi-
ca, jóvenes que no pueden encontrar apoyos en la economía, para-
dos de larga duración, personas con discapacidad y mayores, por
ejemplo) contribuyan activamente a construir una Europa más in-
tegrada.
— La responsabilidad básica de la integración social DPSSFTQPOEF B
MPT&TUBEPTNJFNCSPT, en plena cooperación entre ellos dentro de
la Unión. Pero ésta juega también un papel importante. La Co-
misión, por lo tanto, continuará desarrollando las bases para la
igualdad de derechos.
D
-BMVDIBDPOUSBMBQPCSF[BZMBFYDMVTJØO
— La prevención y la lucha contra la exclusión social exigen una mo-
vilización general de esfuerzos y la combinación de un conjunto
de medidas tanto económicas como sociales. A nivel europeo esto
implica también RVFMBFYDMVTJØOTPDJBMEFCFBCPSEBSTFFOFMNBSDP
EFUPEBTMBTQPMÓUJDBTEFMB6OJØO
— La creación de más puestos de trabajo es un factor clave en la lu-

cha contra la exclusión social, pero la provisión de nuevos puestos
de trabajo solamente, incluso en número sustancial, no conducirá
a la eliminación de la exclusión social.
— La lucha contra la exclusión social requiere el FTGVFS[PTPMJEBSJPEF
UPEPT, a nivel local, regional y europeo. La Unión debe demostrar
que no es inactiva en este asunto, y que es capaz de actuar no sólo
en interés de las personas con empleo, sino también de los desem-
pleados y de los socialmente excluidos.
— La Unión debeEFGJOJSPCKFUJWPTDPNVOFTZEJSFDUSJDFT, en lugar de
modalidades o soluciones uniformes. Entre esos objetivos estaría
el de combinar medidas de tipo pasivo con políticas activas de in-
corporación al mercado laboral.
— Los Fondos Estructurales, y particular el 'POEP 4PDJBM &VSPQFP,
deben seguir contribuyendo a la lucha contra la exclusión.
— La WJWJFOEB es también una materia clave en lucha contra la exclu-
sión social; puede ser también una fuente importante de nuevos
empleos.
E
1SPNPDJØOEFMBJOUFHSBDJØOTPDJBMEFMBTQFSTPOBTDPOEJTDBQBDJEBE
— Existe una amplia gama de obstáculos que impiden a las personas
con discapacidad alcanzar la plena integración económica y so-
cial. Por tanto, es necesario construir el derecho fundamental a la
igualdad de oportunidades en las políticas de la Unión.
— Se continuará con la financiación ya iniciada a través del Fondo
Social Europeo, la Iniciativa Horizon y los Programas Helios y
Handinet.
— Se examinara cómo la Unión puede contribuir a la cuestión clave de
la mejora del acceso a los medios de transporte y edificios públicos.
F
&MQBQFMFDPOØNJDPZTPDJBMEFMBTQFSTPOBTNBZPSFT
— La atención a las personas mayores va más allá de los temas tradi-
cionales de pensiones y cuidados. El desafío es aún mayor, mante-
nerlas en un alto nivel de integración social. Para ello se necesitará
pensar sobre otras muchas cuestiones, como la edad de jubilación,

el papel de la familia nuclear y extensa, mayoría de mujeres mayo-
res frente a hombres con menor disponibilidad de ingresos, etc.
G
*HVBMEBEEFPQPSUVOJEBEFTQBSBUPEPT
— En la próxima oportunidad para revisar los Tratados sería aconse-
jable introducir una referencia explícita a la lucha contra la discri-
minación por motivos de raza, religión, edad y discapacidad.
El Libro Blanco, en suma, aun no siendo un texto normativo, va a tener
una gran influencia en posteriores acciones legislativas de la Unión Eu-
ropea y de cara al futuro de la política social europea en general (Alemán
Bracho y Ramos Lorente, 2013).
4. DEL TRATADO DE ÁMSTERDAM (1997) AL TRATADO

DE LISBOA (2007)
4.1. El Tratado de Ámsterdam (1997)
Con el Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997 y que

entrará en vigor el 1 de mayo de 1999 (BOE núm. 109, de 7 de mayo de
1999), se dará un fuerte impulso a la política social de la Unión Europea.
Modifica parcial, pero sustantivamente, determinados artículos del Trata-
do de la Unión Europea de Maastricht y de los Tratados constitutivos de la
Comunidad Europea. Como dice en la nueva redacción que da al párrafo
segundo del artículo A, «el presente Tratado constituye una nueva etapa en
el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos
de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abier-
ta y próxima a los ciudadanos que sea posible». Define como misión de la
Comunidad «el establecimiento de un mercado común y de una unión eco-
nómica y monetaria» (…) «un alto nivel de empleo y de protección social,
la igualdad entre el hombre y la mujer» (…), «la elevación del nivel y de la
calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los
Estados miembros» (artículo 2). Se destacan a continuación los aspectos
más relevantes relacionados con la política social.
a) Establece la GVTJØOEFMPTEPTGVOEBNFOUPTKVSÓEJDPTEFMBQPMÓUJDBTP
DJBM europea existentes hasta la fecha: las disposiciones del Tratado cons-
titutivo de la Comunidad Europea y el Acuerdo sobre Política social con-

tenido en uno de los Protocolos adicionales del Tratado de Maastricht. De
este modo «se produjo el retorno a una Europa social de una sola veloci-
dad, abandonando la denominada geometría variable en la política social
comunitaria» (Fernández Riquelme, 2009: 31).
b) La fusión se realiza integrando en el texto del articulado del Tra-
tado, como parte integrante de él y no sólo como Protocolo adicional, el
"DVFSEPTPCSF1PMÓUJDBTPDJBM. Establecerá, por lo mismo, que«la Comuni-
dad y los Estados miembros, teniendo presentes derechos sociales funda-
mentales como los que se indican en la Carta Social Europea, firmada en
Turín el 18 de octubre de 1961, y en la Carta Comunitaria de los Derechos
Sociales Fundamentales de los Trabajadores, de 1989, tendrán como obje-
tivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de tra-
bajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una pro-
tección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos
humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero, y la lucha
contra las exclusiones» (artículo 117). Cobra singular importancia la fun-
damentación jurídica en la Carta Social Europea y en la Carta Comunita-
ria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores.
c) Integra, asimismo, en el articulado del Tratado las disposiciones del
"DVFSEPTPCSF1PMÓUJDBTPDJBM relativas a EJTUSJCVDJØODPNQFUFODJBM que en el Tra-
tado de Maastricht figuraban en el Protocolo adicional (TVQSB, epígrafe 3.1.a).
d) Introduce la posibilidad de que el Consejo, previa consulta al Parla-
mento Europeo, adopte BDDJPOFTBEFDVBEBTQBSBMVDIBSDPOUSBMBEJTDSJNJ
OBDJØO por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o conviccio-
nes, discapacidad, edad u orientación sexual (artículo 6.A).
e) Se introduce un OVFWPUÓUVMPSFGFSJEPBMFNQMFP (Título VI bis). De este
modo existirán en el Tratado dos títulos específicos, uno referido al empleo y
otro a la política social, aunque ambas materias seguirán estrechamente co-
nexionadas. En él se establece que «los Estados miembros y la Comunidad
se esforzarán por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en
particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adapta-
ble y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico»
(artículo 109.N). El fomento del empleo es considerado un asunto de interés
común de los Estados miembros (artículo 109.O.2). La política de empleo,
al igual que la social, ha de responder al principio de subsidiariedad, pues
la Comunidad ha de fomentar la cooperación entre los Estados miembros,

así como apoyar y, en caso necesario, complementar sus respectivas actua-
ciones (artículo 109.P.1). Se crea un $PNJUÏEF&NQMFP de carácter consulti-
vo para fomentar la coordinación entre los Estados miembros en materia de
políticas de empleo y del mercado laboral (artículo 109.S).
f) El Tratado contiene también una %FDMBSBDJØOTPCSFMBTBDUJWJEBEFTEF
WPMVOUBSJBEP Se reconoce la importante contribución de las actividades
de voluntariado para desarrollar la solidaridad social. Se determina que la
Comunidad estimulará la dimensión europea de las organizaciones de vo-
luntariado, poniendo un énfasis particular en el intercambio de informa-
ción y experiencia, así como en la participación de los jóvenes y de las per-
sonas mayores en el trabajo voluntario (n.º 38).
g) En cuanto a SÏHJNFODPNQFUFODJBM, el principio de TVCTJEJBSJFEBE pre-
sente en el Tratado de Maastricht (TVQSB, epígrafe 3.1), se complementa en
este Tratado con el de QSPQPSDJPOBMJEBE, según el cual ninguna acción de la
Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado.
h) El artículo 136 recuerda que la política social es competencia co-
mún de la Comunidad Europea y de los Estados miembros. Sin embargo,
aunque el papel principal de la Comunidad es apoyar y completar la ac-
ción de los Estados miembros (principio de subsidiariedad), la integración
del Acuerdo sobre la política social FYUJFOEFEFNBOFSBTVTUBODJBMTVTDPN
QFUFODJBTFOMBNBUFSJB.
4.2. La Estrategia Europea de Empleo (1997)
Como ya se ha visto en páginas anteriores, el fomento de las políticas re-

lacionadas con el empleo ha constituido una QBSUFFTFODJBM en las políticas
de la Unión Europea. No sólo se encuentra presente en los Tratados consti-
tutivos de las Comunidades Europeas, sino que, ya desde el origen de éstas,
se han previsto instrumentos financieros de apoyo al empleo y la movilidad
o recolocación de trabajadores, en especial el Fondo Social Europeo. Pero
será a partir de la introducción del nuevo título sobre empleo en el Tratado
de la Unión Europea de Amsterdam, en la Cumbre Europea de Luxembur-
go sobre el empleo (noviembre de 1997), cuando se lance la &TUSBUFHJB&VSP
QFBEF&NQMFP con la finalidad de coordinar las políticas nacionales en ma-
teria de empleo. Anticipará la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam.
Su objetivo es SFEVDJSEFNBOFSBTJHOJGJDBUJWBFMEFTFNQMFP a escala euro-

pea en cinco años. La Estrategia crea un marco de vigilancia multilateral que
incluye un informe conjunto sobre el empleo anual, así como directrices de
empleo que servirán de base para los planes nacionales de acción elaborados
por los Estados miembros. La coordinación de las políticas nacionales de em-
pleo tiene como primera finalidad que los Estados miembros adquieran com-
promisos respecto de objetivos y metas comunes, en torno a cuatro pilares:
a) -BFNQMFBCJMJEBE: la lucha contra el desempleo de larga duración y el
desempleo de los jóvenes, la modernización de los sistemas de educa-
ción y de formación, un seguimiento activo de los desempleados, pro-
poniéndoles una alternativa en el ámbito de la formación o del empleo
(al cabo de 6 meses para los jóvenes desempleados y de 12 meses para
los desempleados de larga duración), la reducción del abandono esco-
lar prematuro en un 50%, así como el establecimiento de un acuerdo
marco entre la patronal y los interlocutores sociales para que las em-
presas intervengan en la formación y en la adquisición de experiencia.
b) &M FTQÓSJUV FNQSFTBSJBM: la puesta en práctica de normas claras, es-
tables y fiables para la creación y la gestión de empresas y la sim-
plificación de las obligaciones administrativas para las pequeñas y
medianas empresas (Pymes). La estrategia consiste en reducir signi-
ficativamente el coste derivado de la contratación de un trabajador
adicional, facilitar el paso al empleo independiente y la creación de
microempresas, desarrollar mercados de capital riesgo a fin de fa-
cilitar la financiación de las Pymes y reducir las cargas fiscales que
gravan el trabajo antes del año 2000.
c) -BBEBQUBCJMJEBE: la modernización de la organización y la flexibili-
dad del trabajo y la elaboración de contratos adaptables a los distin-
tos tipos de trabajo, el apoyo de la formación dentro de las empresas
mediante la supresión de los obstáculos fiscales y la movilización de
ayudas públicas para mejorar la competencia de la población activa,
la creación de puestos de trabajo viables y un funcionamiento eficaz
del mercado laboral.
d) -B JHVBMEBE EF PQPSUVOJEBEFT: la lucha contra las diferencias entre
hombres y mujeres y un mayor empleo de estas últimas, aplicando
políticas de interrupción de la actividad profesional, de permiso pa-
rental, de trabajo a tiempo parcial, así como unos servicios de cali-
dad para el cuidado de los niños. La EEE propone asimismo a los

Estados miembros que faciliten la reincorporación al trabajo, en
particular para las mujeres.
Es importante destacar que esta Estrategia es la primera en introducir
un nuevo método de trabajo, el NÏUPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØO ."$
que
tomará carta de naturaleza en la Estrategia de Lisboa (JOGSB, epígrafe 4.3).
La Estrategia Europea de Empleo de 1997 no quedará circunscrita a
los cinco años para los que inicialmente se pensó. Sus medidas serán am-
pliadas sucesivamente en posteriores acciones, que han de omitirse aquí
por razones de brevedad. En cualquier caso, si bien la Unión Europea ini-
cia desde ahora una mayor diferenciación, al menos nominativa, entre po-
líticas de empleo y políticas sociales, ha de tenerse muy presente que am-
bas seguirán estrechamente conexionadas entre sí y vinculadas, asimismo,
con la política económica.
4.3. La Estrategia de Lisboa (2000)
El Consejo Europeo celebrado en Lisboa los días 23 y 24 de marzo de

2000 acordará un nuevo objetivo para la Unión Europea: convertirla en la
economía más competitiva del mundo antes de 2010. El objetivo declarado
fue hacer de la Unión Europea «la economía basada en el conocimiento más
competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de ma-
nera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». Es
la MMBNBEB&TUSBUFHJBEF-JTCPB, de referencia necesaria para el entendimien-
to del devenir de la política europea en la última década del siglo XX.
El Consejo Europeo de Lisboa formuló orientaciones para aprovechar
las oportunidades que ofrecía la nueva economía, especialmente en la lucha
contra el desempleo. La Estrategia de Lisboa preveía el refuerzo de los pro-
cesos existentes hasta el momento para que crecimiento económico, em-
pleo y cohesión social pudieran ir de la mano, dotando a la Unión Europea
de indicadores fiables y comparables entre Estados miembros para posibi-
litar la adopción de medidas adecuadas. Pero ese objetivo no se conseguiría
con facilidad, a causa de la desaceleración de la economía, las dificultades
estructurales en los Estados miembros, los desequilibrios regionales, la tasa
de desempleo de larga duración elevada, la insuficiente participación de las
mujeres en el mercado laboral, el envejecimiento de la población, etc.
La Estrategia de Lisboa abordó EJTUJOUBT DVFTUJPOFT: 1) el reto tecno-

lógico; 2) una sociedad basada en el conocimiento; 3) mejora de la com-
petitividad en Europa; 4) integración de los mercados financieros y coor-
dinación de las políticas macroeconómicas; y 5) modernizar y reforzar el
modelo social europeo.
Por lo que se refiere a la última de ellas, se destaca que el modelo so-
cial europeo dispone de los recursos necesarios para apoyar la transición
hacia la sociedad del conocimiento. La integración social deberá promo-
verse favoreciendo el trabajo, garantizando regímenes de pensión viables,
precisamente cuando la población europea se encuentra en fase de enve-
jecimiento, y garantizando la estabilidad social. Se fijaron como metas
prioritarias de acción la promoción de la inclusión social, la lucha contra
la xenofobia y el racismo, el fomento de la igualdad de oportunidades en-
tre hombres y mujeres, así como las acciones en favor de las personas con
discapacidad.
De gran importancia es la introducción, en el ámbito de la política social,
del .ÏUPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØO ."$
. El Consejo de Lisboa propuso que
se facilitara la aplicación de los trabajos relativos a aspectos de la protección
social en el marco de la estrategia integrada con un «nuevo método abierto
de coordinación», que se introdujo «como manera de extender las prácticas
idóneas y alcanzar una mayor convergencia en torno a los principales obje-
tivos de la Unión Europea» en los ámbitos en los que las competencias de
la Comunidad son limitadas. Es coherente con las disposiciones del artícu-
lo 137 del Tratado, que en la definición del papel de la Comunidad estable-
ce que ésta «apoyará y completará» las actividades de los Estados miembros
en materia de protección social. Se concibió como un método flexible de go-
bernanza que debía completar el método comunitario existente y otros pro-
cesos basados en el Tratado, que seguirían siendo los instrumentos centrales
básicos de la Comunidad. Incluye los siguientes objetivos:
— Establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios es-
pecíficos para lograr los objetivos que los Estados miembros se fijen
a corto, medio y largo plazo.
— Establecer, cuando proceda, indicadores y puntos de referencia cuan-
titativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adap-
tados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores
como método de comparación de las prácticas idóneas.
— Plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y

regional, estableciendo objetivos específicos y dando los pasos ade-
cuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales.
— Organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos
como procesos de aprendizaje mutuo (Comisión de las Comunidades
Europeas, 2003).
a) Esta Agenda, adoptada en el Consejo Europeo de Niza, forma parte

del enfoque integrado europeo destinado a conseguir la renovación econó-
mica y social esbozada en Lisboa. Su objetivo es lograr una interacción po-
sitiva y dinámica entre las medidas económicas, de empleo y sociales y un
acuerdo político que movilice a todos los agentes clave para trabajar con-
juntamente en la consecución del nuevo objetivo estratégico (Comisión de
las Comunidades Europeas, 2000). Pone de relieve que el Consejo Europeo
de Lisboa ha subrayado el WÓODVMPFTFODJBMFYJTUFOUFFOUSFFMWJHPSFDPOØNJ
DPEF&VSPQBZTVNPEFMPTPDJBM. Para avanzar en ese sentido, un principio
rector de esta nueva Agenda de política social será reforzar el papel de la
política social como factor productivo. La mayor parte del gasto en salud y
educación representa una inversión en recursos humanos, con efectos eco-
nómicos positivos. Puede haber una correlación positiva entre la magnitud
de ese tipo de gasto y el nivel de productividad. Las transferencias sociales
que cubren las pensiones y la seguridad social no sólo contribuyen a equi-
librar y redistribuir los ingresos a lo largo de la vida de las personas y entre
los diferentes grupos sociales, sino que también sirven para cimentar una
mejor calidad en el empleo, con los consiguientes beneficios económicos.
b) El DPOUFOJEP EFMB"HFOEBEFQPMÓUJDBTPDJBM gira en torno a cinco as-
pectos: 1) empleo; 2) la economía basada en el conocimiento; 3) la situación
social; 4) la ampliación de la Unión Europea; y 5) la internacionalización.
Por lo que se refiere a la TJUVBDJØO TPDJBM manifiesta que los sistemas
sociales de los Estados miembros se enfrentan en la actualidad a una se-
rie de retos comunes significativos, como la necesidad de adaptarse a un
mundo del trabajo en evolución, las nuevas estructuras familiares, la per-
sistente desigualdad entre hombres y mujeres, los cambios demográficos,
las crecientes desigualdades en la renta y las exigencias de la economía ba-
sada en el conocimiento. En caso de que no se adapten y modernicen, cabe

el riesgo de que aumente el desempleo, la pobreza y la exclusión social.
El desempleo es la causa aislada más importante de la pobreza. La nueva
Agenda de política social se articula en torno a una serie de acciones desti-
nadas a contribuir a la JOUFSBDDJØOEJOÈNJDBFOUSFMBQPMÓUJDBFDPOØNJDB TP
DJBMZEFFNQMFP. Un mensaje clave es que el crecimiento no es un fin en sí
mismo, sino, sobre todo, un medio para alcanzar un mejor nivel de vida.
La política social sirve de refuerzo de la política económica, y el empleo
no tiene sólo un valor económico sino también social. Este tipo de enfoque
significa que debe lucharse por conseguir el QMFOPFNQMFP DBMJEBEEFMUSBCB
KP ZDBMJEBEEFMBQPMÓUJDBTPDJBM. Pleno empleo significa crear más puestos
de trabajo; calidad del trabajo significa mejores puestos de trabajo; calidad
de la política social significa un alto nivel de protección social y buenos
servicios sociales disponibles para todos.
c) Es importante destacar que establece para la política social el .Ï
UPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØO ."$
, inspirado en la Estrategia Europea de
Empleo y desarrollado por la Estrategia de Lisboa.
d) La FTUSVDUVSB EF MB "HFOEB EF QPMÓUJDB TPDJBM se vertebra en torno a
distintos objetivos, en función de cada una de las áreas más arriba citadas,
a cada uno de los cuales corresponden varias acciones. Los objetivos co-
rrespondientes a la calidad de la política social son los siguientes, breve-
mente enunciados:
1) .PEFSOJ[BSZNFKPSBSMBQSPUFDDJØOTPDJBM. Modernizar y mejorar la pro-
tección social para responder a la transformación hacia la economía
del conocimiento y al cambio en las estructuras sociales y familiares y
apostar por el papel de la protección social como factor productivo.
2) 1SPNPWFSMBJODMVTJØOTPDJBM. Prevenir y erradicar la pobreza y la ex-
clusión y promover la integración y participación de todos en la vida
económica y social.
3) 1SPNPWFS MB JHVBMEBE FOUSF IPNCSFT Z NVKFSFT. Promover la plena
participación de las mujeres en la vida económica, científica, social,
política y cívica como uno de los componentes clave de la democra-
cia. No se trata solamente de una cuestión de derechos, sino tam-
bién de un elemento de primera magnitud para promover el progre-
so económico y social.
4) 3FGPS[BS MPT EFSFDIPT GVOEBNFOUBMFT Z MVDIBS DPOUSB MB EJTDSJNJOB

DJØO. Garantizar el desarrollo y el respeto de los derechos sociales
fundamentales como elementos clave de una sociedad equitativa y
de respeto de la dignidad humana; proteger los datos personales en
la relación laboral.
4.5. El Tratado de Niza (2001)
Aunque su finalidad principal fue la reforma de las instituciones de la

Unión Europea ante la entrada de nuevos países miembros, este Tratado,
firmado el 26 de febrero de 2001 (BOE de 7 de noviembre), contiene, sin
embargo, determinadas disposiciones que significan un avance en materia
de política social, pues introduce algunas cuestiones ya tratadas en el Con-
sejo Europeo de Lisboa; pero fueron menos de las esperadas.
El régimen competencial de la Comunidad y de los Estados sufre alguna
modificación en relación con lo establecido en el Tratado de Ámsterdam. Sigue
muy presente el principio de subsidiariedad, pues la Comunidad ha de apo-
yar y completar la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos:
—La mejora del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguri-
dad de los trabajadores.
— La seguridad social y la protección social de los trabajadores.
— La protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato
laboral.
— La representación y la defensa colectiva de los intereses de los traba-
jadores y de los empresarios.
— Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que
residan legalmente en el territorio de la Comunidad.
— La igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las opor-

tunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo.
— La lucha contra la exclusión social.

— La modernización de los sistemas de protección social (artículo 137).
El apoyo y completamiento antes citados se van a efectuar con distintas
modulaciones, en función de cada materia: en unos casos la Comunidad pue-
de dictar disposiciones mínimas, en otros la adopción de acuerdos requiere
la unanimidad del Consejo, etc. Por lo que se refiere a acuerdos con terceros
Estados en materia de TFSWJDJPTTPDJBMFT, se establece explícitamente que será
competencia compartida entre la Comunidad y sus Estados miembros; por
consiguiente, la negociación de tales acuerdos exigirá, además de una decisión
comunitaria, el común acuerdo de los Estados miembros (artículo 133.6).
Este Tratado crea un $PNJUÏEF1SPUFDDJØO4PDJBM, de carácter consulti-
vo, para fomentar la cooperación en materia de protección social entre los
Estados miembros y con la Comisión. Este órgano, junto con el Comité de
Empleo, tendrá una importancia decisiva en el desarrollo de las políticas
sociales de los años siguientes, pues las distintas acciones en materia so-
cial serán sometidas a su consulta y debate previo, tanto en las reuniones
del Pleno como de los varios grupos de trabajo que se constituyen dentro
de él. Tendrá por misión:
— Supervisar la situación social y la evolución de las políticas de pro-
tección social de los Estados miembros y de la Comunidad.
— Facilitar el intercambio de información, experiencias y buenas prác-
ticas entre los Estados miembros y con la Comisión.
— Elaborar informes, emitir dictámenes o emprender otras actividades
en los ámbitos que sean de su competencia (artículo 144).
El relanzamiento en 2005 de la Estrategia de Lisboa (Comisión de las Co-

munidades Europeas, 2005a) supuso la revisión en el mismo año de la Agen-
da de Política Social. La nueva Agenda Social tiene como lema «una Europa
social en la economía mundial: empleos y nuevas oportunidades para to-
dos» (Comisión de las Comunidades Europeas, 2005a). Pretende conseguir
una interacción positiva de las políticas económica, social y de empleo, pro-
mover la calidad del empleo, de la política social y de las relaciones labora-
les, adaptar los sistemas de protección social a las modernas expectativas

de nuestras sociedades, y tener en cuenta el coste de la falta de una políti-
ca social. La Agenda presenta acciones clave en torno a dos ejes principa-
les; 1) el FNQMFP (objetivo de prosperidad); y 2) de forma complementaria la
JHVBMEBEEFPQPSUVOJEBEFTZMBJODMVTJØO (objetivo de solidaridad).
Por lo que se refiere a la construcción de una TPDJFEBENÈTTPMJEBSJBZ
BMBJHVBMEBEEFPQPSUVOJEBEFTQBSBUPEPT, la Agenda de Política Social con-
tiene las siguientes líneas de actuación:
— .PEFSOJ[BS MB QSPUFDDJØO TPDJBM, como componente clave de la revi-
sión intermedia de la Estrategia de Lisboa.
— 1POFSFONBSDIBFMNÏUPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØO ."$
para la asis-
tencia sanitaria y de larga duración. Todos los Estados miembros han
emprendido reformas a largo plazo de sus sistemas de seguridad so-
cial. El MAC ofrece objetivos comunes, dejando a los Estados miem-
bros la elección de las vías y los medios para lograrlos. Este método,
que se aplicó en primer lugar a la lucha contra la exclusión y la pobre-
za (2000) y luego a las pensiones (2001), está ampliamente acreditado
por los distintos socios: gobiernos nacionales, interlocutores sociales,
sociedad civil, actores territoriales y locales. Éstos han hecho también
un llamamiento para que se abra a partir de 2004 un proceso de MAC
en los ámbitos de la asistencia sanitaria y de larga duración, que será
importante para estructurar las reformas FOUPSOPBMPTUSFTUFNBTDP
NVOFTEFDPCFSUVSBVOJWFSTBM DBMJEBEZWJBCJMJEBEGJOBODJFSB.
— -BMVDIBDPOUSBMBQPCSF[BZFMGPNFOUPEFMBJODMVTJØOTPDJBM. Según la
nueva Agenda, la Comisión promoverá el debate sobre las normas na-
cionales de ingresos mínimos. Estimulados por el MAC, los Estados
miembros ya han procurado mejorar la eficacia de los sistemas nacio-
nales de ingresos mínimos. Sin embargo, se observa que todavía exis-
ten muchas personas en graves dificultades, sin acceso al empleo ni a
los recursos mínimos nacionales. La Comisión propondrá también un
Año Europeo (2010) de la lucha contra la pobreza y la exclusión social.
— 1SPNPDJØO EF MB EJWFSTJEBE Z EF MB OP EJTDSJNJOBDJØO. Celebración del
Año Europeo de la igualdad de oportunidades en 2007, creación del Ins-
tituto Europeo del Género, como fuente para recabar información e
intercambiar buenas prácticas. Se hará especial hincapié en lo que ata-
ñe a la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad.
— -PT TFSWJDJPT TPDJBMFT EF JOUFSÏT HFOFSBM. La Comisión presentará en

2005 una Comunicación para definir un marco de funcionamiento
y posible modernización de los servicios sociales de interés general.
Esta Comunicación describirá la organización y el funcionamiento
de estos servicios, para contribuir a modernizarlos y mejorar su cali-
dad en función de los distintos ámbitos.
4.7. El Método abierto de coordinación social simplificado (2005)
La Agenda de Política Social 2006-2010 impulsó el MAC al ámbito de la

protección social (TVQSB, epígrafe 4.6). Como ya se ha visto, el MAC nace
en la Estrategia Europea de Empleo (1997) y se extiende al ámbito social en
la Estrategia de Lisboa (2000). Primero se aplica al QSPDFTPTPDJBMEFJODMV
TJØO (2000), luego a las QFOTJPOFT (2001), y más tarde a la BUFODJØOTBOJUB
SJB Z B MPT DVJEBEPT EF MBSHB EVSBDJØO (2004). Para cada uno de estos ám-
bitos se seguía una estrategia determinada. Pues bien, a partir de 2005 se
integraán las tres áreas sociales citadas en un ."$4PDJBMÞOJDP y se sim-
plificará el procedimiento de coordinación (Comisión de las Comunidades
Europeas, 2005c).
El MAC Social comprende USFTQSJODJQBMFTPCKFUJWPT con sus correspon-
dientes líneas de acción. Son los siguientes:
B
$POUSJCVJSEFDJTJWBNFOUFBMBFSSBEJDBDJØOEFMBQPCSF[BZMBFYDMVTJØO
— Asegurar la JODMVTJØOTPDJBMBDUJWB de todos promoviendo la parti-
cipación en el mercado laboral y luchando contra la pobreza y la
exclusión entre las personas y los colectivos más marginados.
— Garantizar el acceso de todos a los recursos, derechos y TFSWJDJPT
TPDJBMFTCÈTJDPT para la participación en la sociedad, abordando al
mismo tiempo las formas extremas de exclusión y combatiendo
todas las formas de discriminación que llevan a la marginación.
— Asegurar la CVFOBDPPSEJOBDJØOEFMBTQPMÓUJDBTEFJODMVTJØO e im-
plicar a todos los niveles de gobierno y a los agentes pertinentes,
incluidos los pobres, para que sean eficientes y efectivas, se inte-
gren en todas las políticas públicas pertinentes e incluyan la pers-
pectiva de género.
C
1FOTJPOFTBEFDVBEBTZWJBCMFT
— En el espíritu de solidaridad e imparcialidad entre las generacio-
nes, HBSBOUJ[BS QFOTJPOFT BEFDVBEBT EF KVCJMBDJØO QBSB UPEPT y el
acceso a las pensiones que permitan que las personas mantengan,
de manera razonable, su calidad de vida después de la jubilación.
— En el contexto de unas finanzas públicas saneadas, asegurar la
TPTUFOJCJMJEBEGJOBODJFSB de los sistemas de pensión públicos y pri-
vados, especialmente fomentando una vida laboral más larga y el
envejecimiento activo, asegurando un equilibrio apropiado y justo
de contribuciones y prestaciones y velando por la seguridad de los
sistemas financiados y privados.
— Velar por que los QMBOFT EF QFOTJPOFT sean transparentes, estén
bien adaptados a las necesidades y aspiraciones de mujeres y
hombres y a los requisitos de las sociedades modernas, del enveje-
cimiento demográfico y del cambio estructural.
D
"
UFODJØOTBOJUBSJBZDVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØOBDDFTJCMFT EFDBMJEBE
ZWJBCMFT
— (BSBOUJ[BSFMBDDFTPEFUPEPT a la salud adecuada y a los cuidados
de larga duración y asegurar que la necesidad de cuidados no con-
duzca a la pobreza y a la dependencia financiera.
— 1SPNPWFSMBDBMJEBE de la atención sanitaria y los cuidados de lar-
ga duración y adaptar los cuidados a las necesidades y preferen-
cias cambiantes de la sociedad y de las personas, especialmente
estableciendo normas de calidad que reflejen las prácticas adecua-
das internacionales y reforzando la responsabilidad de los profe-
sionales sanitarios, de los pacientes y de los beneficiarios de los
cuidados.
— Asegurar que la atención sanitaria y los cuidados de larga dura-
ción adecuados y de calidad sigan siendo asequibles y viables pro-
moviendo FTUJMPT EF WJEB TBOPT Z BDUJWPT, buenos recursos huma-
nos para el sector asistencial y un uso racional de los recursos,
especialmente a través de incentivos apropiados para usuarios y
proveedores, buena gobernanza y coordinación entre sistemas e
instituciones asistenciales.
Tomando como base los mencionados objetivos comunes, se elaborarán

por los Estado miembros FTUSBUFHJBTOBDJPOBMFTEFQSPUFDDJØOTPDJBM (PNA)e
JOGPSNFTEFFTUSBUFHJBOBDJPOBM (IEN), que aborden los retos específicos de
cada pilar. Asimismo, se realizará una FWBMVBDJØOEFMBTJUVBDJØOTPDJBM, que
reflejará las tendencias y dificultades fundamentales en materia de pobre-
za y marginación, pensiones, salud y cuidados de larga duración, así como
una presentación del planteamiento estratégico global para modernizar las
políticas de protección social y de inclusión social. Las anteriores acciones
podrán ser apoyadas por indicadores comunes que ilustren las principales
tendencias sociales y los objetivos generales.
5. DEL TRATADO DE LISBOA (2007) A LA ACTUALIDAD

5.1. El Tratado de Lisboa (2007)
Este Tratado, hecho en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y que entró

en vigor el 1 de diciembre de 2009, modifica el Tratado de la Unión Euro-
pea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que en lo sucesi-
vo se llamará Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (véase su
texto en el BOE núm. 286, de 27 de noviembre de 2009). Introduce impor-
tantes novedades en los aspectos institucionales y de distribución de com-
petencias entre la Unión Europea y Estados miembros. Por lo que se refie-
re a la política social supone un IJUPJNQPSUBOUFFJOOPWBEPS; no en vano en
los años anteriores, como ya se ha visto, las políticas sociales habían expe-
rimentado un carácter propio y diferenciado. Se señalan a continuación
los aspectos más destacados:
— La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad hu-
mana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respe-
to de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas
pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados
miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no dis-
criminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad en-
tre mujeres y hombres (artículo 1 bis).
— Entre las finalidades de la Unión se encuentran: QSPNPWFS FM CJFO
FTUBS de sus pueblos; establecer un mercado interior basado en una
FDPOPNÓBTPDJBMEFNFSDBEP altamente competitiva, tendente al QMFOP
FNQMFPZBMQSPHSFTPTPDJBM; DPNCBUJSMBFYDMVTJØOTPDJBMZMBEJTDSJNJ
OBDJØOyGPNFOUBSMBKVTUJDJBZMBQSPUFDDJØOTPDJBMFT MBJHVBMEBEFOUSF
NVKFSFTZIPNCSFT MBTPMJEBSJEBEFOUSFMBTHFOFSBDJPOFTZMBQSPUFDDJØO
EF MPT EFSFDIPT EFM OJ×P fomentar la cohesión económica, social y
territorial y la solidaridad entre los Estados miembros (artículo 2).
— -B QPMÓUJDB TPDJBM FT VOB DPNQFUFODJB DPNQBSUJEB entre la Unión Eu-
ropea y los Estados miembros (artículo 2 C). La Unión tomará medi-
das para HBSBOUJ[BSMBDPPSEJOBDJØOEFMBTQPMÓUJDBTEFFNQMFPZMBTQP
MÓUJDBTTPDJBMFT de los Estados miembros (artículo 2 D). En materia de
protección de la salud, educación, formación profesional y juventud,
la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con
el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados
miembros (artículo 2 E). Como puede verse, este Tratado parece re-
ferirse, aun sin citarlo expresamente, el Método abierto de coordina-
ción del que ya se ha hablado.
— En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión ten-
drá en cuenta las exigencias relacionadas con la QSPNPDJØOEFVOOJ
WFMEFFNQMFPFMFWBEP, con la HBSBOUÓBEFVOBQSPUFDDJØOTPDJBMBEFDVB
EB, con la MVDIB DPOUSB MB FYDMVTJØO TPDJBM y con un OJWFM FMFWBEP EF
FEVDBDJØO, formación y QSPUFDDJØOEFMBTBMVEIVNBOB (artículo 5 bis).
— En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tra-
tará de MVDIBS DPOUSB UPEB EJTDSJNJOBDJØO por razón de sexo, raza u
origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orienta-
ción sexual (artículo 5 ter).
— Se necesitará la unanimidad del Consejo para la adopción de acuer-
dos con terceros países y organizaciones internacionales en el ámbi-
to del comercio de TFSWJDJPTTPDJBMFT, educativos y sanitarios, cuando
dichos acuerdos puedan perturbar gravemente la organización nacio-
nal de dichos servicios y perjudicar a la responsabilidad de los Esta-
dos miembros en la prestación de los mismos (nuevo artículo 188 C).
Pero lo más importante es la inclusión en el artículo 6 del Tratado, de
la $BSUBEFMPT%FSFDIPT'VOEBNFOUBMFTEFMB6OJØO&VSPQFB, con el NJTNP
WBMPS KVSÓEJDP RVF MPT 5SBUBEPT. Su evidente contenido social marcará un
antes y un después en la política social europea. Baste ahora su mención
a ella, porque tendrá que ser objeto de continuas referencias en capítulos
posteriores. Dice así el mencionado artículo 6:
«La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciem-
bre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estras-
burgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados; las dispo-
siciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la
Unión tal como se definen en los Tratados».
En el mismo artículo se establece, asimismo, que la Unión se adherirá

al $POWFOJP &VSPQFP QBSB MB 1SPUFDDJØO EF MPT %FSFDIPT )VNBOPT Z EF MBT
-JCFSUBEFT'VOEBNFOUBMFT.
5.2. La Agenda Social Renovada 2008-2010
En noviembre de 2007 la Comisión Europea dio a conocer un intere-

sante documento sobre el bienestar, la calidad de vida y los valores comu-
nes de los ciudadanos europeos de cara al siglo XXI (Comisión de las Co-
munidades Europeas, 2007). Se redactó en paralelo con la elaboración de
una amplia consulta a nivel europeo, todo ello con miras a elaborar una
nueva Agenda Social a presentar en el año 2008.
En dicho documento se reflejan los DBNCJPTFOMBTPDJFEBE (aumento de
la esperanza de vida, disminución de la natalidad, aumento de la depen-
dencia y aislamiento social de los ancianos, nuevos riesgos de fractura ge-
neracional entre los jóvenes y los mayores en cuanto a salario, seguridad
en el empleo y acceso a la vivienda, cambios en las estructuras familiares,
insuficiente consecución de la igualdad de género, divergencias considera-
bles de rentas y oportunidades entre las regiones, entre las zonas rurales
y las zonas urbanas, así como entre los Estados miembros, incidencia de
la pobreza infantil, ineficacia de las estrategias de integración de los Esta-
dos miembros, etc.); DBNCJPT FO MB FDPOPNÓB (alto nivel de desempleo en
muchas partes de Europa, baja edad media de salida del mercado laboral,
transformación de la vida laboral por efecto de los avances tecnológicos,
condiciones laborales cada vez más diversas e irregulares, dudas sobre la
calidad y la eficacia de los sistemas europeos de educación y formación,
etc.); y DBNCJPT FO MPT NPEPT EF WJEB Z MPT WBMPSFT (debilitamiento de los
vínculos tradicionales como la familia, el grupo social y la religión, tenden-
cia a la individualización de los valores y a la atomización de la cultura,
disminución de la participación política y de la confianza en las institucio-
nes públicas, aparición de nuevos problemas sociales, como el estrés y la

depresión, problemas de falta de comunicación de los grupos con mayores
dificultades de acceso a las nuevas tecnologías, etc.).
A la vista de lo anterior —sigue diciendo el documento— en toda la
Unión Europea está surgiendo una nueva visión social sobre cómo promo-
ver mejor el bienestar ante los retos del mundo actual. Este nuevo enfoque
se centra en las PQPSUVOJEBEFT (para realizar el potencial propio de cada
persona), el BDDFTP (métodos nuevos y más eficaces para adquirir una edu-
cación, progresar en el mercado laboral, obtener una atención sanitaria y
una protección social de calidad y participar en la cultura y en la sociedad)
y la TPMJEBSJEBE (estimular la cohesión y la viabilidad sociales, y asegurar-
se de que no se excluye a nadie). Por la misma razón señalará como funda-
mental invertir en los siguientes ámbitos: 1) juventud; 2) carreras que col-
men las aspiraciones; 3) vidas más largas y más sanas; 4) la igualdad de
género; 5) la inclusión activa y la no discriminación; 6) movilidad e inte-
gración satisfactoria; y 7) la participación activa, la cultura y el diálogo.
La "HFOEB4PDJBM3FOPWBEB seguirá la misma orientación, ade-
más de situarse en línea con lo dispuesto en el Tratado de Lisboa (Comisión
de las Comunidades Europeas, 2008a). Las políticas sociales deben NBOUF
OFSFMSJUNP de las nuevas realidades cambiantes: los avances tecnológicos, la
globalización y el envejecimiento demográfico o la inmigración, entre otras.
Al igual que el documento anteriormente citado, se fundamenta en USFT
PCKFUJWPTJOUFSSFMBDJPOBEPT de la misma importancia:
a) $SFBSPQPSUVOJEBEFT. Significa generar más y mejores puestos de tra-
bajo y facilitar la movilidad; garantizar que todos tengan la oportu-
nidad de desarrollar su potencial; eliminar las discriminaciones di-
rectas e indirectas; luchar contra el racismo y la xenofobia.
b) 1SPQPSDJPOBSBDDFTP. No se pueden garantizar las oportunidades sin
mejorar el acceso para las personas más desfavorecidas. Todos los
ciudadanos deben tener acceso a una educación, una protección so-
cial, una atención sanitaria y unos servicios de alta calidad que pue-
den ayudar a superar las desigualdades respecto al punto de partida
y les permitan disfrutar de una vida más larga y saludable.
c) %FNPTUSBSTPMJEBSJEBE. Los europeos tienen en común un compromi-
so con la solidaridad social: entre generaciones y regiones, entre los
más acomodados y los más modestos y entre los Estados miembros

más ricos y los menos ricos. La igualdad real de oportunidades de-
pende tanto del acceso como de la solidaridad. La solidaridad signi-
fica acción para ayudar a los desfavorecidos, estimular la inclusión
y la integración social, la participación y el diálogo, y luchar contra
la pobreza.
Los ÈNCJUPT EF BDDJØO QSJPSJUBSJPT que establece la Agenda Social son
los siguientes:
a) *OGBODJBZKVWFOUVE. Es preciso actuar para romper el círculo vicio-
so de la pobreza infantil, unos estilos de vida poco saludables, el fra-
caso escolar y la exclusión social de los niños. Deben abordarse los
problemas del elevado desempleo juvenil, el exceso de alumnos que
abandonan prematuramente el sistema educativo así como la inse-
guridad en el empleo y las desigualdades salariales relativas a que
se enfrentan los jóvenes. La Unión Europea puede ayudar a abor-
dar los problemas específicos a que se enfrentan actualmente los jó-
venes, como el acceso a la educación y la formación, el mercado de
trabajo, la vivienda y la financiación.
b) .ÈTZNFKPSFTQVFTUPTEFUSBCBKP. Una de las mayores contribuciones al
bienestar que puede hacer la Unión Europea es estimular el crecimien-
to y el empleo, ya que una economía sana es la base de la prosperidad,
y la mejor forma de escapar de la pobreza es un puesto de trabajo.
c) .PWJMJEBE. La Unión Europea debe mantener su acción a favor de la
movilidad de los trabajadores, a fin de proteger los derechos socia-
les y las condiciones laborales de estos trabajadores. Asimismo, debe
apoyar la movilidad de estudiantes y jóvenes a través de programas
europeos transnacionales, como el Programa Erasmus, y seguir de-
sarrollando la libre circulación de conocimientos, promoviendo la
movilidad de investigadores y jóvenes empresarios.
d) 6OBWJEBNÈTMBSHBZTBMVEBCMF. Deben evaluarse las reformas de asis-
tencia sanitaria y pensiones que sean necesarias para satisfacer las ne-
cesidades de una población en proceso de envejecimiento, al mismo
tiempo que se garantiza la continuidad de la financiación pública. La
pobreza, el desempleo, los bajos niveles de educación, los riesgos gené-
ticos y la discapacidad tienen relación con un peor estado de salud.
e) -VDIB DPOUSB MB QPCSF[B Z MB FYDMVTJØO TPDJBM. El 16% de la población

de la Unión Europea corre el riesgo de caer en la pobreza. Ésta afecta
en particular a los desempleados, las personas con discapacidad y las
personas mayores; las mujeres presentan un riesgo desproporcionada-
mente alto. La Unión Europea ha de ayudar a coordinar los esfuerzos
para promover la inclusión y los servicios sociales de interés general.
f) -VDIBDPOUSBMBEJTDSJNJOBDJØO. La Agenda Social Renovada propone
la elaboración de una directiva para luchar contra la discriminación
por motivos de religión o convicciones, discapacidad, edad u orienta-
ción sexual, que se añada a las disposiciones existentes al respecto.
g) 1SPNPDJØOEFMPTEFSFDIPTTPDJBMFTFOFMNVOEP. La Comisión conti-
nuará su cooperación con los países candidatos y candidatos poten-
ciales en los ámbitos sociales y ámbitos relacionados. Contribuirá a
los esfuerzos internacionales para promover la dimensión social de
la globalización.
Las medidas para avanzar en la consecución de los objetivos y acciones
antes citados son responsabilidad fundamental de los Estados miembros, a
nivel nacional, regional y local. La Unión Europea ha de complementar su
acción con pleno respeto a los principios de subsidiariedad y proporciona-
lidad. Cuenta, al respecto con los siguientes JOTUSVNFOUPT, que cita la Agen-
da Social Renovada:
a) .FEJEBTMFHJTMBUJWBT. La Unión Europea ya ha puesto en marcha un
marco legislativo sólido para el bienestar de los europeos, estable-
ciendo y consolidando sus derechos como ciudadanos, consumido-
res y trabajadores en muchos ámbitos, incluidas la movilidad, la sa-
lud y la seguridad, la seguridad social, las condiciones de trabajo, la
información y la consulta, la igualdad entre hombres y mujeres, y
la no discriminación. La legislación vigente deberá actualizarse y ra-
cionalizarse a la vista de las cuestiones que surjan.
b) %JÈMPHP TPDJBM. Constituye una de las piedras angulares del mode-
lo social europeo, desempeña un papel fundamental en la elabora-
ción de las políticas de la Unión Europea. El derecho de los interlo-
cutores sociales a ser consultados antes de cualquier iniciativa de la
Comisión en materia de empleo o de asuntos sociales, consagrado
por el Tratado de la Comunidad Europea, ha tenido numerosos re-
sultados positivos. La Unión Europea seguirá facilitando el diálogo

social, incluso a nivel sectorial/industrial, así como la aplicación de
acuerdos marco europeos por los interlocutores sociales nacionales.
c) .ÏUPEP BCJFSUP EF DPPSEJOBDJØO. Los métodos abiertos de coordina-
ción (MAC) son fundamentales para la Agenda Social de la Unión
Europea, ya que han ayudado a los Estados miembros a desarrollar
una visión compartida de los retos sociales, han favorecido la volun-
tad de cooperar y aprender de las prácticas de los demás, han crea-
do un nuevo dinamismo para promover y aplicar reformas, y han
fomentado la elaboración de políticas más basadas en el conoci-
miento, orientadas a la apertura, la transparencia y la participación.
El MAC en materia de educación y formación, iniciado en 2002, ha
proporcionado un valioso apoyo a los Estados miembros en la ela-
boración de sus políticas y estrategias de aprendizaje permanente.
Los resultados del Método Abierto de Coordinación en materia de
Protección Social e Inclusión Social, en ámbitos que van más allá
de las competencias comunitarias directas (como las pensiones, las
prestaciones familiares y por discapacidad, la asistencia sanitaria y
los cuidados de larga duración) ponen de manifiesto que este proce-
so es un complemento esencial para la legislación de la Unión Eu-
ropea. Los objetivos y los indicadores cuantificados han demostra-
do ser imprescindibles para impulsar los avances a nivel de la Unión
Europea y a nivel nacional y para hacer un seguimiento de los mis-
mos. Por esta razón se propone SFGPS[BS Z BQSPWFDIBS UPEP FM QPUFO
DJBMEFM."$TPDJBM.
d) .FEJEBT GJOBODJFSBT. Principalmente son el Fondo Social Europeo
(FSE) y el Programa 2007-2013 sobre el empleo y la solidaridad so-
cial (Progress).
La propia Agenda Social Renovada establece, en su conclusión, que
será revisada, junto con la Estrategia de Lisboa, para después de 2010.
5.3. El Método abierto de coordinación social reforzado (2008)
El MAC social de 2005 (TVQSB, epígrafe 4.7) venía dando buenos resulta-
dos como método de política social europea. El informe conjunto de 2008,
centrado en la pobreza infantil, el acceso a la asistencia sanitaria, la evolu-
ción de las necesidades en cuidados de larga duración, la prolongación de

la vida profesional y las pensiones privadas, había confirmado la riqueza
del nuevo planteamiento. Su experiencia de aplicación, sin embargo, puso
de manifiesto la necesidad de reforzar el método, sobre todo con vistas a
NFKPSBSMBSFBMJ[BDJØOEFMPTPCKFUJWPTDPNVOFTGJKBEPT. En efecto, el 16% de
los ciudadanos de la Unión Europea (es decir, 78 millones de personas) co-
rría riesgo de pobreza. Los niños, en particular, estaban expuestos a un
riesgo aún mayor, el 19%. Las reformas de las pensiones no habían conju-
rado el riesgo de prestaciones inadecuadas para las generaciones futuras, al
tiempo que persistían las desigualdades en materia de salud (menor espe-
ranza de vida, peor situación sanitaria entre los grupos desfavorecidos). Así
pues, se elabora este nuevo documento con la finalidad de SFGPS[BSFM."$
TPDJBM y como consecuencia de la aprobación de la Agenda Social Renovada
(TVQSB, epígrafe 5.2) (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008b).
En este MAC social reforzado los PCKFUJWPTDPNVOFT son prácticamente los
mismos que en el MAC social simplificado de 2005. Quizá lo más característi-
co haya sido la incorporación de JOEJDBEPSFTHMPCBMFT para el seguimiento del
MAC social. Se transcriben algunos de ellos, los relativos a la inclusión social
y erradicación de la pobreza, en el epígrafe 3.2 del capítulo 9.
5.4. Estrategia Europa 2020 (2010)
Esta Estrategia no constituye una mera renovación o actualización de

otras anteriores. Surge como consecuencia de la profunda crisis financiera
mundial y europea. Según se dice al comienzo de la propia Estrategia:
«Europa se enfrenta a un momento de transformación. La crisis ha
echado por tierra años de progreso económico y social y expuesto las de-
bilidades estructurales de la economía europea. Mientras tanto, el mundo
se mueve con rapidez y los retos a largo plazo (mundialización, presión so-
bre los recursos, envejecimiento) se intensifican. La UE debe tomar en sus
manos su propio futuro. Necesitamos una estrategia que nos ayude a salir
fortalecidos de la crisis y convierta a la UE en una economía inteligente,
sostenible e integradora que disfrute de altos niveles de empleo, de produc-
tividad y de cohesión social» (Comisión Europea, 2010). La Estrategia fue
BEPQUBEBGPSNBMNFOUFQPSFM$POTFKP&VSPQFPEFEFKVOJPEF (Con-
sejo Europeo, 2010b).
La Estrategia Europa 2020 propone USFT QSJPSJEBEFT que se refuerzan

mutuamente:
— $SFDJNJFOUPJOUFMJHFOUF: desarrollo de una economía basada en el co-
nocimiento y la innovación.
— $SFDJNJFOUPTPTUFOJCMF: promoción de una economía que haga un uso
más eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva.
— $SFDJNJFOUP JOUFHSBEPS: fomento de una economía con alto nivel de
empleo que tenga cohesión social y territorial.
La Comisión propone varios PCKFUJWPTQSJODJQBMFT de la Unión Europea.
Los más directamente relacionados con la política social son:
— El 75% de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada.
— El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10% y al
menos el 40% de la generación más joven debería tener estudios su-
periores completos.
— El riesgo de pobreza debería amenazar a 20 millones de personas
menos.
Asimismo, la Comisión propone TJFUFJOJDJBUJWBT emblemáticas para ca-
talizar los avances en cada tema prioritario. Las que guardan relación más
estrecha con la política social son estas dos:
— +VWFOUVE FO NPWJNJFOUP, para mejorar los resultados de los sistemas
educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo.
— 1MBUBGPSNBFVSPQFBDPOUSBMBQPCSF[B, para garantizar la cohesión so-
cial y territorial, de tal forma que los beneficios del crecimiento y del
empleo sean ampliamente compartidos y las personas que sufren de
pobreza y exclusión social puedan vivir dignamente y tomar parte ac-
tiva en la sociedad.
Por lo que se refiere a la Iniciativa emblemática 1MBUBGPSNB FVSPQFB
DPOUSBMBQPCSF[B el presente documento establece que la $PNJTJØO ha de
realizar lo siguiente:
— Aumentar la conciencia y SFDPOPDFSMPTEFSFDIPTGVOEBNFOUBMFT de las
personas que sufren de pobreza y exclusión social, permitiéndoles vi-
vir con dignidad y participar activamente en la sociedad.
— 5SBOTGPSNBSFMNÏUPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØOTPCSFFYDMVTJØOTPDJBM y
protección social en una plataforma de cooperación, evaluación en-
tre homólogos e intercambio de buenas prácticas y en un instrumen-
to para estimular el compromiso de las partes públicas y privadas en
pro de reducir la exclusión social.
— Concebir y aplicar programas de promoción de la innovación social
para MPTNÈTWVMOFSBCMFT, en particular facilitando una educación in-
novadora, formación y oportunidades de empleo para las comunida-
des más desasistidas, luchar contra la discriminación (por ejemplo,
de los discapacitados) y desarrollar una nueva agenda para la inte-
gración de los inmigrantes con el fin de que puedan explotar plena-
mente su potencial.
— Evaluar la adecuación y viabilidad de los TJTUFNBTEFQSPUFDDJØOTPDJBM
ZEFQFOTJPOFTy estudiar los medios de garantizar un mejor acceso a
los sistemas sanitarios.
Por su parte, y en su respectivo nivel, los &TUBEPTNJFNCSPT necesitarán
abordar estas medidas:
— Promover la SFTQPOTBCJMJEBE DPMFDUJWB F JOEJWJEVBM compartida en la
lucha contra la pobreza y la exclusión social.
— Definir y aplicar medidas adaptadas a las circunstancias específicas
de HSVQPT RVF QSFTFOUBO SJFTHPT QBSUJDVMBSFT (por ejemplo, familias
monoparentales, ancianas, minorías, pueblo romaní, discapacitados
y personas sin hogar).
— Desplegar completamente sus TJTUFNBT EF TFHVSJEBE TPDJBM Z EF QFO
TJPOFT para asegurar un apoyo adecuado a las rentas y el acceso a la
atención sanitaria.
La Estrategia abordará la necesidad de una gobernanza económica más
fuerte para obtener resultados. Europa 2020 se basará en EPTQJMBSFT: el FO
GPRVFUFNÈUJDP ya señalado, que combina prioridades y objetivos principa-
les; e JOGPSNFTOBDJPOBMFT, que ayudarán a los Estados miembros a desarro-
llar sus estrategias para volver a un crecimiento y unas finanzas públicas
sostenibles. En la Unión Europea se adoptarán directrices integradas para
cubrir el ámbito de aplicación de las prioridades y objetivos de la Unión.
Y se harán recomendaciones específicas a los Estados miembros, pudien-
do emitirse advertencias políticas en caso de respuesta inadecuada. El

Consejo Europeo tendrá plena potestad para la nueva Estrategia y consti-
tuirá la pieza central del dispositivo. La Comisión supervisará los avances
hacia los objetivos, facilitará el intercambio político y hará las propuestas
necesarias para orientar la acción y promover las iniciativas emblemáti-
cas de la Unión Europea. El Parlamento Europeo será la fuerza motriz que
movilice a los ciudadanos y actuará como colegislador en iniciativas clave.
Este enfoque de colaboración debería extenderse a los comités de la Unión
Europea, los parlamentos nacionales y las autoridades nacionales, regio-
nales y locales, los interlocutores sociales, las partes interesadas y las orga-
nizaciones sociales.
CONCLUSIÓN
Han pasado más de sesenta años desde que unos políticos clarividentes
dieran el primer paso para la construcción de una realidad jurídica trans-
nacional, hoy llamada Unión Europea. Se comenzó buscando la articula-
ción de un mercado común de seis países europeos y, progresivamente, se
fue ampliando a otros hasta completar los veintisiete que la componen en
la actualidad. A lo largo de estos años ni las instituciones, ni las competen-
cias de éstas, ni las políticas, ni las áreas de acción han sido las mismas.
Se han mantenido los principios constitutivos esenciales de libertad de cir-
culación de personas, mercancías, servicios y capitales. Y lo que comenzó
siendo una unión política se ha convertido también en unión monetaria.
En las páginas anteriores se ha intentado exponer cómo la Comunidad
Europea nace pretendiendo, de manera preferente, una política económica
común en torno a la unidad de mercado. Progresivamente irá dando paso
al establecimiento de una política social asociada a la económica. Política
social que se vertebra de modo particular en torno a una política de em-
pleo, pero que contempla también la seguridad social de los trabajadores,
la equiparación de oportunidades entre hombres y mujeres, la lucha con-
tra la discriminación, la educación, la protección de la salud, la atención a
los grupos más vulnerables, los servicios sociales de interés general y la lu-
cha contra la pobreza y la exclusión social. Dicho en otras palabras: la po-
lítica social de la UE se ha venido desarrollando desde el Tratado de Roma
en 1957 hasta la actualidad, de un modo más o menos intenso, en torno a
una serie de factores: regulación del mercado y condiciones de trabajo, es-
tablecimiento de la igualdad de oportunidades, seguridad y salud laboral,

movilidad laboral, protección social e inclusión social (Kleinman, citado
por Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013).
¿Corren peores tiempos en la actualidad, a causa de la crisis económica
mundial y europea, para seguir implementando la política de crecimiento
social que se ha venido desarrollando hasta la fecha? Aunque sin duda es
cierto que una mayor inactividad económica tiene consecuencias directas
en las políticas de inclusión social, no lo es menos que la Unión Europea,
a todos los niveles, sigue haciendo esfuerzos para que los sistemas de pro-
tección social, que han sido su principal activo y estandarte en los últimos
años y referente mundial al respecto, se modernicen mediante un creci-
miento sostenido que los haga viables financieramente. Es el gran reto que
la Unión Europea, tanto la institución jurídica en su conjunto como los Es-
tados miembros que la componen, tienen ante sí en el presente.
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CAPÍTULO 2
MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA
SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA
1. INTRODUCCIÓN
Después de hacer en el capítulo anterior un recorrido por el devenir

histórico de la política social europea, cuestión siempre de interés porque
ayuda a adquirir un mejor conocimiento de la realidad presente, procede
ahora, antes de examinar los distintos ámbitos en que se manifiesta dicha
política, describir el marco general en que está inscrita.
Algunos de los asuntos que se tratan en este capítulo, como también
en otros posteriores, se encuentran ya esbozados en epígrafes del capítu-
lo precedente. Ello se debe a que la configuración del marco general, tanto
político como organizativo y financiero de la Unión, ha sido consecuencia
de un constante proceso evolutivo, en el que no se han producido cambios
bruscos. Unas disposiciones sirven de gestación de las siguientes y todas
ellas se van tomando después de planteamientos bien estudiados y consen-
suados entre los Estados miembros, bajo la promoción e impulso de las
instituciones europeas.
El análisis descriptivo de este y los capítulos posteriores se realiza to-
mando como base la normativa europea vigente y con estricta sujeción a
los aspectos principales de cada área o ámbito de la acción social. Para
una mejor comprensión de la exposición no puede olvidarse que, también
a nivel europeo, existen muchas circunstancias en el momento presente
que originan sucesivas mutaciones y condicionan la política social, entre
ellas los cambios en la estructura sociodemográfica de la población, la mo-
dificación de los modelos familiares tradicionales, la transformación del
rol social de la mujer y su mayor protagonismo en los ámbitos social, la-
boral y político, el envejecimiento progresivo de la población con los pro-
blemas que comporta, la necesidad de mayores cuidados de larga dura-
ción, el aumento de la pobreza, la dificultad de financiar los sistemas de
protección social, etc.; todo ello en el contexto de la profunda crisis econó-
mica que atraviesa Europa.
Desde un punto de vista metodológico se exponen, en primer lugar, las

normas básicas que sirven de fundamento a la política social en la Unión
Europea, para seguir a continuación con la descripción de sus principios
rectores, la distribución de competencias y la organización institucional.
2. NORMATIVA EUROPEA BÁSICA DE POLÍTICA SOCIAL
En este apartado se hace referencia a la normativa sobre política social con-

tenida en los Tratados, que son las normas constitutivas, y básicas por lo mis-
mo, de la Unión Europea (UE). Como ya se vio en el capítulo 1, los Tratados
han experimentado continuas modificaciones y adiciones. En 2010 se redacta-
ron las versiones consolidadas de los cuatro Tratados actualmente vigentes: el
5SBUBEPEFMB6OJØO&VSPQFB, el 5SBUBEPEF'VODJPOBNJFOUPEFMB6OJØO&VSP
QFB, la $BSUBEFMPT%FSFDIPT'VOEBNFOUBMFTEFMB6OJØO&VSPQFB (Unión Eu-
ropea, 2010a) y el 5SBUBEP$POTUJUVUJWPEFMB$PNVOJEBE&VSPQFBEFMB&OFS
HÓB"UØNJDB. Vamos a referirnos, por su importancia, a los tres primeros.
Los Tratados son aprobados voluntaria y democráticamente por todos
los Estados miembros. Constituyen acuerdos vinculantes entre estos últi-
mos y son de obligado cumplimiento para ellos y las instituciones euro-
peas. Establecen los objetivos de la UE, las normas aplicables a sus insti-
tuciones, los ámbitos competenciales de éstas y los Estados miembros, la
manera en que se toman las decisiones y la relación existente entre las ins-
tituciones y sus países miembros.
2.1. El Tratado de la Unión Europea
Este Tratado, cuyo origen se remonta al Tratado de Maastricht de 1992,

se refiere a la constitución de una entidad, la Unión Europea, a la que los
Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos co-
munes. Esa entidad sustituye a la anterior Comunidad Europea. En él se
contiene la regulación y competencias de determinadas instituciones eu-
ropeas: Parlamento, Consejo, Comisión y Tribunal de Justicia. Se citan a
continuación algunos de sus textos referidos, directa o indirectamente a la
QPMÓUJDBTPDJBM (la cursiva es nuestra).
Ya en la exposición de motivos comienza afirmando que confirma «TV
BEIFTJØOBMPTEFSFDIPTTPDJBMFTGVOEBNFOUBMFT tal y como se definen en la
MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA
Carta Social Europea firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y en la Car-

ta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores,
de 1989», expresión que tiene gran significado porque ambos instrumentos
fueron decisivos para implementar en la UE la política social a finales del
siglo pasado (TVQSB epígrafe 4.1 del capítulo 1).
En la misma exposición de motivos se contiene otro considerando que

es preciso mencionar:
«Decididos a QSPNPWFSFMQSPHSFTPTPDJBMZFDPOØNJDPEFTVTQVFCMPT, te-
niendo en cuenta el principio de desarrollo sostenible, dentro de la realiza-
ción del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesión y de la pro-
tección del medio ambiente, y a desarrollar políticas que garanticen que
los avances en la integración económica WBZBO BDPNQB×BEPT EF QSPHSFTPT
QBSBMFMPT en otros ámbitos…»
De especial interés es todo el contenido del artículo 2:

«La Unión se fundamenta en los valores de SFTQFUP EF MB EJHOJEBE IV
NBOB, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a
minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una socie-
dad caracterizada por el pluralismo, la OPEJTDSJNJOBDJØO MBUPMFSBODJB MB
KVTUJDJB MBTPMJEBSJEBEZMBJHVBMEBEFOUSFNVKFSFTZIPNCSFT».
El artículo 3 se refiere a las finalidades de la UE. Varias de ellas están

referidas a la política social. Se destacan, con su propia literalidad, las si-
guientes:
1) «promover la paz, sus valores y FMCJFOFTUBSEFTVTQVFCMPT»; 2) «obrar
en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento eco-
nómico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía so-
cial de mercado altamente competitiva, UFOEFOUF BM QMFOP FNQMFP Z BM QSP
HSFTPTPDJBM, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del
medio ambiente»; 3) «DPNCBUJSMBFYDMVTJØOTPDJBMZMBEJTDSJNJOBDJØOZGP
NFOUBSMBKVTUJDJBZMBQSPUFDDJØOTPDJBMFT MBJHVBMEBEFOUSFNVKFSFTZIPN
CSFT MBTPMJEBSJEBEFOUSFMBTHFOFSBDJPOFTZMBQSPUFDDJØOEFMPTEFSFDIPTEFM
OJ×Px 4) «GPNFOUBSMBDPIFTJØOFDPOØNJDB TPDJBMZUFSSJUPSJBMZMBTPMJEBSJ
EBEFOUSFMPT&TUBEPTNJFNCSPT»; 5) FSSBEJDBDJØOEFMBQPCSF[B y protección
de los derechos humanos en sus relaciones con el resto del mundo.
De singular importancia es, asimismo, la referencia directa que hace a

dos instrumentos jurídicos internacionales (artículo 6):
a) En primer lugar la $BSUBEFMPT%FSFDIPT'VOEBNFOUBMFTEFMB6OJØO
&VSPQFB:
«La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados
en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de
diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en
Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados» (véa-
se JOGSB, epígrafe 2.3).
b) En segundo lugar, el $POWFOJP&VSPQFPQBSBMB1SPUFDDJØOEFMPT%F

SFDIPT)VNBOPTZEFMBT-JCFSUBEFT'VOEBNFOUBMFT (1950) emanado
del Consejo de Europa:
«La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesión no
modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados.
Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y
los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios gene-
rales».
2.2. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Este Tratado tiene su origen en el Tratado Constitutivo de la Comuni-

dad Económica Europea (TVQSB, epígrafe 2.1 del capítulo 1). Ha sido ob-
jeto de múltiples modificaciones (TVQSB, capítulo 1), la última de las cua-
les fue llevada a cabo por el Tratado de Lisboa de 2007. En la actualidad es
el texto que contiene con mayor pormenor el marco en que se desarrollan
las distintas políticas de la UE en sus distintos ámbitos, FOUSFFMMPTFMTPDJBM,
así como los principios constitucionales que las rigen. Como se dice en el
propio Tratado, éste «organiza el funcionamiento de la Unión y determina
los ámbitos, la delimitación y las condiciones de ejercicio de sus compe-
tencias» (artículo 1.1). El TFUE tiene el mismo rango jurídico que el TUE;
aunque en ocasiones, por su contenido y extensión, pueda parecer un de-
sarrollo del TUE, lo verdaderamente cierto es que ambos se relacionan y
complementan entre sí y «constituyen los Tratados sobre los que se funda-

menta la Unión» (artículo 1.2).
En la exposición de motivos se dice que los Estados miembros están
«decididos a asegurar, mediante una acción común, el QSPHSFTPFDPOØNJDP
ZTPDJBM de sus respectivos Estados» y que «fijan como fin esencial de sus
esfuerzos la DPOTUBOUFNFKPSBEFMBTDPOEJDJPOFTEFWJEBZEFUSBCBKP de sus
pueblos».
Este Tratado contempla los QSJODJQJPT sobre los que se asienta la políti-
ca social europea. Se citan a continuación algunos de ellos:
a) -VDIBDPOUSBUPEPUJQPEFEJTDSJNJOBDJØO:
«En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tra-
tará de luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen
étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual»
(artículos 10 y 19).
b) /PEJTDSJNJOBDJØOFOUSFIPNCSFZNVKFS:
«En todas sus acciones, la Unión se fijará el objetivo de eliminar las desi-
gualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad» (artículo 8).
c) -JCSFDJSDVMBDJØOEFMPTUSBCBKBEPSFT:
«Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de
la Unión. La libre circulación supondrá la abolición de toda discrimina-
ción por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados
miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones
de trabajo» (artículo 45).
También alude a los ÈNCJUPTEFBDUVBDJØO de la política social. Se men-

cionan unas veces con carácter general, especialmente en el Título X, refe-
rido a Política Social, y otras de manera más concreta, con mención espe-
cial al empleo. He aquí algunas muestras:
a) $PODBSÈDUFSHFOFSBM:
«La Unión y los Estados miembros, teniendo presentes derechos so-
ciales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea,
firmada en Turín el 18 de octubre de 1961, y en la Carta comunitaria de
los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989, tendrán
como objetivo el GPNFOUPEFMFNQMFP MBNFKPSBEFMBTDPOEJDJPOFTEFWJEBZ

EFUSBCBKP BGJOEFDPOTFHVJSTVFRVJQBSBDJØOQPSMBWÓBEFMQSPHSFTP VOBQSP
UFDDJØOTPDJBMBEFDVBEB FMEJÈMPHPTPDJBM FMEFTBSSPMMPEFMPTSFDVSTPTIVNB
OPTQBSBDPOTFHVJSVOOJWFMEFFNQMFPFMFWBEPZEVSBEFSPZMBMVDIBDPOUSBMBT
FYDMVTJPOFT (…) Esta evolución resultará tanto del funcionamiento del mer-
cado interior, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como
de los procedimientos previstos en los Tratados y de la aproximación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas» (artículo 151).
Obsérvese este inciso final, de importancia porque, ya desde sus mo-

mentos iniciales, la Unión Europea entendió que la política social
debería ser el resultado de un funcionamiento equilibrado del mer-
cado interior; todo ello sin perjuicio de que, con el paso de los años,
tomara conciencia de la necesidad de establecer instrumentos espe-
cíficos para implementarla.
b) 7BSJPTEFQPMÓUJDBTPDJBM, deactuación conjunta entre la Unión y los
Estados miembros:
— La mejora del entorno de trabajo para proteger la TBMVE y la segu-
ridad de los trabajadores.
— La TFHVSJEBETPDJBMZMBQSPUFDDJØOTPDJBM de los trabajadores.
— Las DPOEJDJPOFTEFFNQMFP de los nacionales de terceros países que
residan legalmente en el territorio de la Unión.
— La integración de las QFSTPOBTFYDMVJEBTEFMNFSDBEPMBCPSBM.
— La JHVBMEBEFOUSFIPNCSFTZNVKFSFT por lo que respecta a las opor-
tunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo.
— La MVDIBDPOUSBMBFYDMVTJØOTPDJBM.
— La NPEFSOJ[BDJØOEFMPTTJTUFNBTEFQSPUFDDJØOTPDJBM (artículo 153).
c) 1SPNPDJØOEFMFNQMFP:
«En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá
en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de em-
pleo elevado» (artículo 9). «Los Estados miembros y la Unión se esforzarán,
de conformidad con el presente título, por desarrollar una estrategia coordi-
nada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualifi-
cada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta

al cambio económico» (artículo 145). «La Unión contribuirá a un alto nivel
de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Estados miem-
bros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando sus respec-
tivas actuaciones. Al hacerlo, se respetarán las competencias de los Estados
miembros. Al formular y aplicar las políticas y medidas de la Unión deberá
tenerse en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo» (artículo 147).
d) (BSBOUÓB EF VOB QSPUFDDJØO TPDJBM BEFDVBEB OJWFM FMFWBEP EF FEVDB
DJØO GPSNBDJØOZQSPUFDDJØOEFMBTBMVE:
«En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá
en cuenta las exigencias relacionadas con (…) la garantía de una protección
social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel eleva-
do de educación, formación y protección de la salud humana» (artículo 9).
e) 1SPUFDDJØOEFMBTBMVE:
«Al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión se
garantizará un alto nivel de protección de la salud humana. La acción de
la Unión, que complementará las políticas nacionales, se encaminará a
mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y evitar las
fuentes de peligro para la salud física y psíquica. Dicha acción abarcará la
lucha contra las enfermedades más graves y ampliamente difundidas, apo-
yando la investigación de su etiología, de su transmisión y de su preven-
ción, así como la información y la educación sanitarias, y la vigilancia de
las amenazas transfronterizas graves para la salud, la alerta en caso de tales
amenazas y la lucha contra ellas. La Unión complementará la acción de los
Estados miembros dirigida a reducir los daños a la salud producidos por
las drogas, incluidas la información y la prevención» (artículo 168.1).
f) &EVDBDJØOEFDBMJEBE:
«La Unión contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomen-
tando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apo-
yando y completando la acción de éstos en el pleno respeto de sus responsa-
bilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del
sistema educativo, así como de su diversidad cultural y lingüística» (artícu-
lo 165.1).
g) 1SPNPDJØOEFMBDPIFTJØOTPDJBMZUFSSJUPSJBM (artículo 14).

2.3. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Esta Carta fue adoptada formalmente en Niza en diciembre de 2000

por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Fue reformada y se
proclamó por segunda vez en diciembre de 2007. En diciembre de 2009,
con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Carta ha adquirido el mis-
mo carácter vinculante que los Tratados (TUE, artículo 6.1). Conviene se-
ñalar, sin embargo, que sus disposiciones están dirigidas a las institucio-
nes, órganos y organismos de la UE, dentro del respeto del principio de
subsidiariedad (JOGSB, epígrafe 4.1.2), así como a los Estados miembros
únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente,
los Estados miembros respetarán los derechos, observarán los principios
y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y
dentro de los límites de las competencias que los Tratados atribuyen a la
Unión (artículo 51.1. CDFUE).
La Carta recoge en un único texto, por primera vez en la historia de la
Unión Europea, el conjunto de los derechos civiles, políticos, económicos
y sociales de los ciudadanos europeos y de todas las personas que viven
en el territorio de la Unión. Los derechos que contiene se agrupan en seis
grandes capítulos: %JHOJEBE -JCFSUBE *HVBMEBE 4PMJEBSJEBE $JVEBEBOÓB Z
+VTUJDJB. Se basan, esencialmente, en los derechos y libertades fundamen-
tales reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Dere-
chos Humanos del Consejo de Europa, las tradiciones constitucionales de
los Estados miembros de la Unión Europea, la Carta Social Europea del
Consejo de Europa, así como en otros convenios internacionales a los que
se han adherido la Unión Europea o sus Estados miembros y en los princi-
pios derivados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE y del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa.
Se resumen a continuación algunos de los derechos que se encuentran
más directamente relacionados con la política social:
a) *HVBMEBEBOUFMBMFZ:
«Todas las personas son iguales ante la ley» (artículo 20).
b) /PEJTDSJNJOBDJØO:
«1. Se prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por ra-
zón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéti-
cas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro

tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, disca-
pacidad, edad u orientación sexual. 2. Se prohíbe toda discriminación por
razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado constitutivo
de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea y sin perjui-
cio de las disposiciones particulares de dichos Tratados» (artículo 21).
c) *HVBMEBEFOUSFNVKFSFTZIPNCSFT:
«La igualdad entre mujeres y hombres deberá garantizarse en todos los
ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución. El principio de
igualdad no impide el mantenimiento o la adopción de medidas que supongan
ventajas concretas en favor del sexo menos representado» (artículo 23).
d) %FSFDIPBDPOUSBFSNBUSJNPOJPZEFSFDIPBGVOEBSVOBGBNJMJB:
«Se garantizan el derecho a contraer matrimonio y el derecho a fundar
una familia según las leyes nacionales que regulen su ejercicio» (artículo 9).
e) 7JEBGBNJMJBSZWJEBQSPGFTJPOBM:
«1. Se garantiza la protección de la familia en los planos jurídico, eco-
nómico y social. 2. Con el fin de poder conciliar vida familiar y vida profe-
sional, toda persona tiene derecho a ser protegida contra cualquier despi-
do por una causa relacionada con la maternidad, así como el derecho a un
permiso pagado por maternidad y a un permiso parental con motivo del
nacimiento o de la adopción de un niño» (artículo 33).
f) %FSFDIPTEFMOJ×P:
«1. Los niños tienen derecho a la protección y a los cuidados necesarios
para su bienestar. Podrán expresar su opinión libremente. Ésta será tenida
en cuenta para los asuntos que les afecten, en función de su edad y madu-
rez. 2. En todos los actos relativos a los niños llevados a cabo por autorida-
des públicas o instituciones privadas, el interés superior del niño constitui-
rá una consideración primordial. 3. Todo niño tiene derecho a mantener de
forma periódica relaciones personales y contactos directos con su padre y
con su madre, salvo si ello es contrario a sus intereses» (artículo 24).
g) %FSFDIPBMBFEVDBDJØO:
«1. Toda persona tiene derecho a la educación y al acceso a la forma-
ción profesional y permanente. 2. Este derecho incluye la facultad de reci-
bir gratuitamente la enseñanza obligatoria. 3. Se respetan, de acuerdo con

las leyes nacionales que regulen su ejercicio, la libertad de creación de cen-
tros docentes dentro del respeto de los principios democráticos, así como
el derecho de los padres a garantizar la educación y la enseñanza de sus hi-
jos conforme a sus convicciones religiosas, filosóficas y pedagógicas» (ar-
tículo 14).
h) -JCFSUBEQSPGFTJPOBMZEFSFDIPBUSBCBKBS:
«1. Toda persona tiene derecho a trabajar y a ejercer una profesión li-
bremente elegida o aceptada. 2. Todo ciudadano de la Unión tiene libertad
para buscar un empleo, trabajar, establecerse o prestar servicios en cual-
quier Estado miembro. 3. Los nacionales de terceros países que estén auto-
rizados a trabajar en el territorio de los Estados miembros tienen derecho
a unas condiciones laborales equivalentes a aquellas de que disfrutan los
ciudadanos de la Unión» (artículo 15).
i) $POEJDJPOFTEFUSBCBKPKVTUBTZFRVJUBUJWBT:
«Todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten
su salud, seguridad y dignidad» (artículo 31).
j) 1SPUFDDJØOEFMBTBMVE:
«Toda persona tiene derecho a acceder a la prevención sanitaria y a be-
neficiarse de la atención sanitaria en las condiciones establecidas por las
legislaciones y prácticas nacionales. Al definirse y ejecutarse todas las po-
líticas y acciones de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección
de la salud humana» (artículo 35).
k) 4FHVSJEBETPDJBMZBZVEBTPDJBM:
«1. La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones
de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección
en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la
dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las
modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las legislaciones y
prácticas nacionales. 2. Toda persona que resida y se desplace legalmente
dentro de la Unión tiene derecho a las prestaciones de seguridad social y a
las ventajas sociales de conformidad con el Derecho de la Unión y con las
legislaciones y prácticas nacionales. 3. Con el fin de combatir la exclusión
social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda so-
cial y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos
aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades
establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas
nacionales» (artículo 34).
l) %FSFDIPTEFMBTQFSTPOBTNBZPSFT:
«La Unión reconoce y respeta el derecho de las personas mayores a lle-
var una vida digna e independiente y a participar en la vida social y cultu-
ral» (artículo 25).
m) *OUFHSBDJØOEFMBTQFSTPOBTEJTDBQBDJUBEBT:
«La Unión reconoce y respeta el derecho de las personas discapacitadas a
beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y
profesional y su participación en la vida de la comunidad» (artículo 26).
3. PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL EUROPEA
Aunque no se hable expresamente en los Tratados de principios rec-

tores referidos a la política social, a diferencia de lo que sucede con otros
ámbitos (la política económica y monetaria, por ejemplo), es indudable
que las medidas sociales de la UE responden a unos principios rectores que
se han ido configurando de manera sucesiva. Así se ha señalado desde
hace años por diversos autores cuando, por poner un ejemplo, se aludía al
principio de libre circulación de trabajadores dentro de la CEE como fun-
damento de determinadas políticas sociales, como el libre acceso al em-
pleo, la igualdad de trato o la seguridad social de los trabajadores migran-
tes y sus familiares (Casas, 1986: 394).
3.1. No discriminación
El derecho a la no discriminación, recogido en todas las Declaraciones

internacionales de derechos, no podía faltar en los textos de la UE. En los
epígrafes 2.1, 2.2 y 2.3, respectivamente, se vio cómo la lucha contra la dis-
criminación constituye uno de los principios básicos presentes en el TUE,
el TFUE y la CDFUE.
La lucha contra la discriminación fue objeto de consideración espe-
cial en el -JCSP7FSEFTPCSFMBOPEJTDSJNJOBDJØOFJHVBMEBEEFPQPSUVOJEB
EFT (Comisión Europea, 2004). De él queremos resaltar, especialmente, el

primer párrafo de su Preámbulo: «Los principios de igualdad de trato y
no discriminación FTUÈOFOFMDFOUSPEFMNPEFMPTPDJBMFVSPQFP, constituyen
una piedra angular de los derechos y los valores fundamentales en los que
se basa la Unión Europea actual». Destaca, asimismo, que en los últimos
años se han realizado grandes progresos a nivel de la UE para desarrollar
un marco jurídico y político que permita luchar contra la discriminación y
promover la igualdad de trato. Pero reconoce que queda mucho por hacer
para garantizar la aplicación plena y eficaz de dicho principio en toda la
Unión ampliada; para conseguir que cambien las actitudes y los comporta-
mientos será necesario realizar esfuerzos sostenidos y acciones para apo-
yar la legislación con medidas concretas.
La no discriminación fue, asimismo, uno de los ámbitos de acción prio-
ritarios contemplados en la "HFOEB4PDJBM3FOPWBEB (TVQSB, epí-
grafe 5.2 del capítulo 1); en ella la Comisión renovó su compromiso de ga-
rantizar que todas las personas gocen de las mismas oportunidades para
realizar el potencial que encierran. Luchar contra la discriminación (por
ejemplo, de los discapacitados) se contempla también expresamente en
una de las iniciativas emblemáticas de la &TUSBUFHJB &VSPQB (Comi-
sión Europea, 2010c).
Puede ser de interés recurrir al documento /P EJTDSJNJOBDJØO F JHVBM
EBEEFPQPSUVOJEBEFTVODPNQSPNJTP (Comisión Europea, 2008) para co-
nocer los criterios de la UE sobre este principio. Recuerda que cualquier
discriminación por motivos de sexo, origen racial o étnico, religión o con-
vicciones, discapacidad, edad u orientación sexual está prohibida en los
ámbitos del empleo, la ocupación y la protección social. Aunque se han
adoptado ya tres Directivas al respecto1, no es suficiente lo conseguido en
la práctica y es preciso intensificar la lucha contra la discriminación y pro-
mover la igualdad de oportunidades. Recomienda seguir las siguientes lí-
neas de actuación:
1
Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del princi-
pio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su origen racial o étnico; Directiva
2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general
para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación; y Directiva 2004/113/CE del Consejo, de 13 de di-
ciembre de 2004, por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres al acce-
so a bienes y servicios y su suministro.
a) "QMJDBDJØOFGFDUJWBEFMNBSDPKVSÓEJDP actualmente existente

b) La EJTDBQBDJEBE exige una respuesta específica. El simple hecho de
prohibir la discriminación no basta para garantizar una verdadera
igualdad de las personas con discapacidad. La consecución de este
objetivo pasa por la SFBMJ[BDJØOEFBDDJPOFTQPTJUJWBT. La ausencia de
accesibilidad se considera cada vez más inadmisible en las socieda-
des europeas.
c) *OUFHSBDJØOEFMBOPEJTDSJNJOBDJØOFOMBTQPMÓUJDBTEJSJHJEBTBMPTEJT
UJOUPT HSVQPT TPDJBMFT, prestando especial atención a la integración
de la dimensión de género en las actividades propuestas.
d) $VBOUJGJDBS MB EJTDSJNJOBDJØO y evaluar los progresos realizados: es
crucial disponer de datos precisos para evaluar el alcance y la natu-
raleza de las discriminaciones sufridas y para concebir, adaptar, su-
pervisar y evaluar las políticas en este ámbito.
e) "DDJØOQPTJUJWB. Si bien es cierto que un trato idéntico puede dar lu-
gar a una igualdad formal, esto no basta para obtener una igualdad
en la práctica. La legislación comunitaria en materia de no discrimi-
nación no impide a los Estados miembros mantener o adoptar me-
didas específicas destinadas a prevenir o a compensar los perjuicios
vinculados a los motivos de discriminación para los que se prevé
una protección.
f) "DDJPOFTEFTFOTJCJMJ[BDJØOZGPSNBDJØO sobre la no discriminación y
la igualdad de oportunidades. Ha de conocerse más y mejor la legis-
lación en vigor. Hay que luchar contra los estereotipos y los prejui-
cios en todas sus formas.
En suma, el marco de la no discriminación en Europa se encuentra
jurídicamente bien determinado, pero es preciso llevar este principio a
la práctica diaria de manera más eficaz. Como se afirma en una de las
encuestas del Eurobarómetro, los resultados suelen mostrar que exis-
te diversidad de opiniones en función de los diferentes grupos sociales.
Los jóvenes, las mujeres, quienes han adquirido un nivel educativo ma-
yor y los que tienen opiniones orientadas a la izquierda política forman
un grupo distinto al resto; suelen ser más proclives a pensar que la dis-
criminación se encuentra todavía muy extendida (Eurobarómetro, 2008:
85)
3.2. Igualdad entre mujeres y hombres
Tampoco este principio podía faltar en los textos constitutivos de la UE.

En los epígrafes 2.1, 2.2 y 2.3, respectivamente, se vio cómo la igualdad en-
tre mujeres y hombres es VOPEFMPTQSJODJQJPTCÈTJDPT presentes en el TUE,
el TFUE y la CDFUE. Es uno de los principios fundadores de la UE. Sus
orígenes se remontan al Tratado de Roma (1957), donde se incluyó el prin-
cipio de igualdad de remuneración por un trabajo del mismo valor. El pro-
greso de la UE en materia de igualdad entre hombres y mujeres ha con-
tribuido a mejorar la vida de muchos ciudadanos; se han dado avances
significativos, especialmente en materia de legislación sobre igualdad de
trato, integración de la dimensión de género en todas las políticas y adop-
ción de medidas específicas en favor de la emancipación de la mujer.
Nos encontramos ante un principio sobre el que toda reiteración siempre
será poca. En efecto, es difícil entender, con nuestra mentalidad actual, la
desigualdad que históricamente ha tenido la mujer en relación con el hom-
bre, que todavía subsiste incluso en sociedades desarrolladas, bajo diversas
formas y en áreas muy diversas: empleo dentro y fuera del hogar, cuidados
familiares de niños y ancianos, desigualdad retributiva, acceso a cargos pú-
blicos, participación en la toma de decisiones, participación política, etc.
Este principio tiene ramificaciones en diversos ámbitos de las políticas
y actuaciones de la UE y de sus Estados miembros. A nosotros nos corres-
ponde dirigir la atención a sus repercusiones en el área de la política so-
cial. Se ofrecen, en primer lugar, unas estadísticas tomadas de Eurostat,
referidas a la Europa de los 27 en su conjunto; algunas de ellas se elabora-
ron precisamente para la Estrategia Europa 2000.
a) 5BTBEFFNQMFPEFQFSTPOBTFOUSFZB×PTEFFEBE (la tasa de em-
pleo se calcula dividiendo el número de personas que trabajan, de
20 a 64 años, por la población activa total de ese segmento de pobla-
ción; se excluye a las personas que viven en hogares colectivos, como
residencias y similares). Corresponde al año 2012. Los hombres te-
nían una tasa del 74,6%, mientras que la de las mujeres era única-
mente del 62,4%, es decir, más de 12 puntos porcentuales de diferen-
cia. Esta diferencia en el empleo de mujeres y hombres es uno de los
aspectos más significativos de la desigualdad de género en materia de
política social. En el Gráfico 2.1 puede verse la diferencia por países.
90
80
70
60
Porcentaje
50
40
30
20
10
0
am o
s
Re Ma a
Ru onia
nia
ca o
Po nia
Re ino lta
Est ses
Au eca
Esl talia
Lu Chip a
Fin onia
Gr ña
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UE Fran ia
ov a
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Let gal
Irla ia
Lit ría
Po nia
íse ia
Bu a
B ia
-27 cia
Hu a
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Din burg
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pa
sB
Esp
ov
I
S
m
Hombres Mujeres
Fuente: Eurostat [lfsi_emp_a].
GRÁFICO 2.1. Tasas de empleo de hombres y mujeres (20 a 64 años) en Europa. Año 2012.
b) #SFDIBTBMBSJBM EFHÏOFSP. Sigue siendo alta en Europa. Para la eco-

nomía en su conjunto, los ingresos brutos por hora de las mujeres
fueron en promedio un 16% inferiores a los de los hombres en 2011
en la UE-27.
c) &NQMFPEFNVKFSFTZEFIPNCSFTFOFMTFDUPSTFSWJDJPT (porcentaje del
empleo total). Año 2011. El 84,4% de las mujeres trabajaban en este
sector. El porcentaje de los hombres era del 60,9%. Este dato es bas-
tante esclarecedor, pues muestra el tipo de empleo que más prevale-
ce entre las mujeres y la diferencia con los hombres.
d) &NQMFPEFNVKFSFTZEFIPNCSFTFOFMTFDUPSEFMBJOEVTUSJB (porcen-
taje del empleo total). Año 2011. El 11,3% de las mujeres trabajaban
en este sector. El porcentaje de los hombres era del 32,9%. La dife-
rencia es, asimismo, significativa.
e) &NQMFPEFNVKFSFTZEFIPNCSFTFOFMTFDUPSEFMBBHSJDVMUVSB (porcen-
taje del empleo total). Año 2011. El 4,3% de las mujeres trabajaban
en este sector. El porcentaje de los hombres era del 6,2%.
f) 1PSDFOUBKFEFMBQBSUFEFUJFNQPEFUSBCBKPFNQMFBEPQPSMPTUSBCBKB
EPSFTEFBB×PTFOFMDVJEBEPEFMPTIJKPT. Año 2011. Las muje-
res trabajadoras empleaban el 30% de su tiempo para cuidar de sus

hijos, viéndose obligadas a trabajar a tiempo parcial; el porcentaje
de los hombres era del 6,6%. Este dato habla por sí solo acerca de
la mayor dedicación de la mujer a los hijos; ha de reducir su jorna-
da laboral para poder atenderlos. La desigualdad de género es ma-
nifiesta.
g) 5BTBEFSJFTHPEFQPCSF[BSFMBUJWB (se habla de pobreza relativa cuan-
do la renta disponible se encuentra por debajo del 60% de la me-
diana de la población). Año 2011. La tasa de pobreza de los hom-
bres era del 16,1%; la de las mujeres el 17,6%. Pero si nos referimos
a la esta misma tasa en personas mayores de 65 años, la tasa de los
hombres era del 13,2%, mientras que la de las mujeres ascendía al
18,1%. Como puede verse, esta diferencia entre mujeres y hombres,
que en gran parte se debe a que las mujeres no son titulares de pen-
siones o, si la tienen, se trata de pensiones de viudedad de cuantía
inferior a las de jubilación, ponen en clara evidencia la desigualdad
hombre-mujer heredada de años anteriores.
h) /JWFMFT FEVDBUJWPT BMDBO[BEPT FO MB FOTF×BO[B TFDVOEBSJB TVQFSJPS Z
FOMBFOTF×BO[BVOJWFSTJUBSJBFOQFSTPOBTEFBB×PT. Año 2012.
En este año habían cursado estudios de educación secundaria supe-
rior el 47,6% de los hombres y el 42,9% de las mujeres. Por lo que se
refiere a la enseñanza universitaria, rompiendo claramente la ten-
dencia, la habían cursado el 39,6% de las mujeres y el 31,5% de los
hombres. Este último dato es esperanzador y hace presagiar que el
futuro será más igualitario entre hombres y mujeres, aunque quede
todavía mucho camino por recorrer.
Dejemos bien sentado, pues, que MBTEFTJHVBMEBEFTFOUSFNVKFSFTZIPN
CSFTWJPMBOEFSFDIPTGVOEBNFOUBMFT. Además, imponen una pesada carga a
la economía y suponen un despilfarro de talentos; promover una mayor
igualdad de género puede aportar ventajas económicas y empresariales.
La UE quiere que, para lograr los objetivos de la &TUSBUFHJB&VSPQB,
es decir, un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, es preciso uti-
lizar el potencial y los talentos de las mujeres de manera más extensa y efi-
caz. Se dice en aquélla que Europa tiene muchos puntos fuertes, entre ellos
que «podemos contar con nuestra solicitud hacia la igualdad entre hom-
bres y mujeres». Después de constatar que los niveles de empleo todavía
son perceptiblemente más bajos en la UE que en otras partes del mundo,

pues sólo el 63% de las mujeres trabajan, en comparación con el 76% de
los hombres, y sólo el 46% de los trabajadores más mayores (55-64 años)
tienen un empleo, en comparación con más del 62% en Estados Unidos y
Japón, establece como objetivo para 2020 llegar a un nivel de empleo de
la población de entre 20 y 64 años del 69% actual a, por lo menos, el 75%
mediante, entre otras cosas, una mayor participación de las mujeres y los
trabajadores más mayores y una mejor integración de los inmigrantes en
la población activa.
Junto a la citada Estrategia, es preciso mencionar también la &TUSBUFHJB
QBSBMBJHVBMEBEFOUSFNVKFSFTZIPNCSFT. Se dice en ella, en lí-
nea con la estadística reflejada líneas más arriba, que las maneras en que
mujeres y hombres experimentan la QPCSF[B Z MB FYDMVTJØO TPDJBM siguen
siendo muy diferentes. Las mujeres se enfrentan a un mayor riesgo de po-
breza, particularmente las que crían solas a sus hijos y las de más edad,
cuando la desigualdad salarial conduce a una disparidad de pensiones. Las
barreras para el empleo también se reflejan en mayores índices de inacti-
vidad y en tasas de paro de larga duración más elevadas. Además, entre los
HSVQPT EFTGBWPSFDJEPT (población inmigrante, con discapacidad o de edad
avanzada) el desequilibrio tiende a ser mucho mayor, y a causar graves
problemas para las mujeres. Se requieren políticas de envejecimiento ac-
tivo y medidas específicas en materia de pensiones para velar por que las
mujeres dispongan de medios suficientes al jubilarse. Las desigualdades
basadas en el sexo están asimismo presentes en la BUFODJØOTBOJUBSJBZMPT
DVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØO, al igual que en las consecuencias para la salud.
Las mujeres y los hombres se enfrentan con riesgos sanitarios y enferme-
dades específicas, que es preciso abordar adecuadamente en la investigación
médica y en los servicios de salud. Hay que garantizar que los servicios so-
ciales y de salud sigan mejorando su adaptación a las necesidades concre-
tas de las mujeres y los hombres (Comisión Europea, 2010b: 5 y 9).
Esta última Estrategia detalla acciones con arreglo a cinco áreas priori-
tarias definidas en la $BSUBEFMB.VKFS (Comisión Europea, 2010a): 1) igual
independencia económica; 2) salario igual a trabajo igual y trabajo de
igual valor; 3) igualdad en la toma de decisiones; 4) dignidad, integridad
y fin de la violencia sexista; y 5) igualdad en la acción exterior. A ellas se
suma otra relativa a cuestiones horizontales. Da gran importancia a la in-
dependencia económica, de la que afirma que «es un requisito previo para
que mujeres y hombres puedan controlar sus vidas y tengan auténtica li-
bertad para elegir; la manera más generalizada de lograr esta independen-
cia es ganarse la vida».
Las acciones clave serán impulsadas por la Comisión Europea. Se men-
cionan algunas de ellas: promoción del espíritu empresarial y la actividad
autónoma de las mujeres, apoyo a las iniciativas en pro de la igualdad sa-
larial en el trabajo, establecimiento de un Día Europeo de la Igualdad
Salarial, estímulo a las mujeres para que se incorporen a profesiones no
tradicionales, estudio de iniciativas específicas para mejorar el equilibrio
entre los sexos en la toma de decisiones, control del avance hacia el objeti-
vo de que cada sexo esté representado, al menos, por el 40% de los miem-
bros de comités y grupos de expertos establecidos por la Comisión, apoyo
a los esfuerzos para promover una mayor participación de la mujer como
candidatas en las elecciones al Parlamento Europeo, adaptación de una es-
trategia a escala de la UE para combatir la violencia contra las mujeres, fo-
mento de roles no discriminatorios en todos los ámbitos de la vida, como
la educación, la promoción profesional, el empleo o el deporte.
3.3. Libre circulación de personas
La libre circulación de personas, servicios, mercancías y capitales cons-

tituye uno de los pilares básico de la UE ya desde sus orígenes. Las cua-
tro libertades se encuentran presentes en la exposición de motivos de la
CDFUE («la Unión garantiza la libre circulación de personas, servicios,
mercancías y capitales, así como la libertad de establecimiento»). La li-
bre circulación de personas se menciona explícitamente en el artículo 3.2
del TUE («la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, se-
guridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la
libre circulación de personas…») y también, al igual que el resto de las
libertades, en el artículo 21.1 del TFUE («todo ciudadano de la Unión ten-
drá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados
miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los
Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación»).
Conviene aclarar, ya desde ahora, que la libre circulación de personas, y en
concreto la libre circulación de trabajadores que ya nace como uno de los fun-
damentos de la Comunidad Económica Europea (TCEE, artículo 48 y ss.), no
es una noción idéntica a la de política social, aunque están ambas asocia-

das entre sí porque recaen sobre una misma actividad económica, el tra-
bajo asalariado. Como algún autor señala, mientras que la libre circula-
ción de personas, de trabajadores en concreto, fue un elemento integrante
de la formación del Mercado Común, la política social, si bien es un prin-
cipio de la UE, no fue un factor necesario para la formación del Mercado
Común (Abellán Honrubia, 1986: 101). Ahora bien, la libre circulación de
trabajadores tiene efectos directos en tres aspectos esenciales de la política
social, el BDDFTPBMFNQMFP, las QSFTUBDJPOFTEFTFHVSJEBETPDJBM de los traba-
jadores migrantes y la BTJTUFODJBTBOJUBSJBUSBOTGSPOUFSJ[B.
B
"DDFTPBMFNQMFP
El artículo 45 del TFUE, de referencia necesaria en este momento, esta-
blece literalmente lo siguiente:
«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la
Unión.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por

razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miem-
bros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de
trabajo.
3. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden pú-

blico, seguridad y salud públicas, la libre circulación de los trabajadores
implicará el derecho:
a) de responder a ofertas efectivas de trabajo;

b) de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados
miembros;
c) de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en
él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, regla-
mentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores
nacionales;
d) de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de ha-
ber ejercido en él un empleo, en las condiciones previstas en los re-
glamentos establecidos por la Comisión.
4. Las disposiciones del presente artículo no serán aplicables a los em-

pleos en la administración pública».
Como puede verse, la libertad de circulación de los trabajadores im-

plica la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad
en el acceso al empleo dentro de la UE, así como los derechos al trabajo,
al desplazamiento y a la residencia en los países de la UE, con las limita-
ciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pú-
blicas. Por su parte, el Reglamento (UE) 492/2011, de 5 de abril de 2011,
relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión es-
tablece lo siguiente:
«Todo nacional de un Estado miembro, sea cual fuere su lugar de resi-
dencia, tendrá derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejer-
cerla en el territorio de otro Estado miembro, de conformidad con las dis-
posiciones legales, reglamentarias y administrativas que regulan el empleo
de los trabajadores nacionales de dicho Estado» (artículo 1.1).
El derecho de acceso al empleo también comporta EFSFDIPTQBSBMBGB

NJMJBEFMUSBCBKBEPS, entre otros los relativos a la educación de sus hijos:
«Los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya esta-
do empleado en el territorio de otro Estado miembro serán admitidos en
los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesio-
nal en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos
hijos residen en su territorio» (artículo 10 del Reglamento citado).
C
1SFTUBDJPOFTEFTFHVSJEBETPDJBM
El artículo 48 del TFUE es también de referencia necesaria. Dice así:
«El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento le-
gislativo ordinario, adoptarán, en materia de seguridad social, las medidas
necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajado-
res, creando, en especial, un sistema que permita garantizar a los trabaja-
dores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como a sus dere-
chohabientes:
a) la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por

las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el de-
recho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas;
b) el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territo-

rios de los Estados miembros».
Este artículo ha sido desarrollado ampliamente por diversos Regla-

mentos y otras disposiciones comunitarias. Aunque se encuentran en pro-
ceso de modificación, son de obligada cita el Reglamento (CE) 883/2004,
de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad
social, modificado por el Reglamento (CE) 988/2009. Estos dos textos for-
man, junto con el Reglamento (CE) 987/2009 (reglamento de aplicación),
el paquete legislativo que establece la DPPSEJOBDJØOEFMPTSFHÓNFOFTEFTF
HVSJEBE TPDJBM. Dichos Reglamentos establecen los requisitos, condicio-
nes y procedimientos para que los nacionales de un Estado miembro pue-
dan recibir las prestaciones de seguridad social, en especie o económicas,
cuando se encuentran residiendo, de manera temporal o permanente, en
el territorio de otro Estado miembro, así como el reembolso de gastos de
un Estado a otro en los supuestos que procedan (véase JOGSB, apartado 5
del capítulo 6).
D
"TJTUFODJBTBOJUBSJBUSBOTGSPOUFSJ[B
La incorporación de esta prestación ha sido consecuencia de decisiones
jurisprudenciales del Tribunal de Justicia de la UE, según las cuales una
persona puede recibir asistencia sanitaria en un Estado miembro distinto
al de su residencia, con la obligación de este último de reembolsar los gas-
tos al Estado (véase JOGSB, epígrafe 4.3 del capítulo 5).
Cabe manifestar, finalmente, que la libre circulación de trabajadores
inicialmente contemplada en los Tratados IBJEPFYUFOEJÏOEPTFDPOFMUJFN
QPBOBDJPOBMFTEFUFSDFSPTQBÓTFT, dejando la puerta abierta para la creación
de un nuevo estatuto para éstos dentro de la Unión (Iglesias Sánchez, 2010:
104 ss.). De modo especial, se ha dado paso a la regulación de los derechos
de un sector tan importante en la política social europea como es el de la
JOUFHSBDJØO TPDJBM EF MBT QFSTPOBT JONJHSBOUFT. Al respecto es de necesaria
referencia el artículo 79.2.b del TFUE:
«El Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán, con arreglo al proce-
dimiento legislativo ordinario, medidas en los ámbitos siguientes: (...) b)
la definición de los derechos de los nacionales de terceros países que resi-
dan legalmente en un Estado miembro, con inclusión de las condiciones
que rigen la libertad de circulación y de residencia en los demás Estados
miembros».
4. MARCO COMPETENCIAL EN MATERIA DE POLÍTICA SOCIAL
El análisis, siquiera somero, del marco competencial que rige en la UE es

un asunto al que debe prestarse singular atención por las implicaciones que
tiene en el funcionamiento interno de las instituciones de la UE en relación
con los Estados miembros. Como otros tantos aspectos de la UE, el estableci-
miento del marco competencial ha sido fruto de un proceso paulatino, a golpe
de modificación de Tratado, yendo de lo simple a lo complejo, de la existencia
de pocas instituciones comunes y pocos Estados miembros, a la proliferación
de instituciones y ampliación a nuevos países (Iglesias Berlanga, 2010: 31-32).
Se describen, en primer lugar, los principios que establecen el ámbito
competencial en la UE, para pasar seguidamente a una exposición de los
diferentes tipos de competencias, entre ellas la que más nos interesa, la de
política social.
4.1. Principios competenciales

4.1.1. Principio de atribución
Este principio es característico de entes de naturaleza funcional; condi-

ciona después la capacidad de acción de cada organización internacional
en el logro de los fines para los que ha sido creada. A diferencia de los Es-
tados, las organizaciones internacionales no tienen plenitud de potestades
para la satisfacción de sus funciones. Como ha señalado la Corte Interna-
cional de Justicia, «las organizaciones internacionales se rigen por el prin-
cipio de especialidad, es decir, están dotadas por los Estados que las crean
de DPNQFUFODJBTEFBUSJCVDJØO, cuyos límites dependen de los intereses co-
munes cuya promoción esos Estados les han encomendado» (Pérez Ber-
nárdez, 2010: 187). Esto va a suceder en la UE.
El principio de atribución es, en primer lugar, un principio que MJNJ
UBMBTDPNQFUFODJBT que tienen las instituciones de la UE frente a las de los
Estados miembros: «La Unión actúa dentro de los límites de las compe-
tencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr
los objetivos que éstos determinan» (TUE, artículo 5.2). En segundo lugar,
EFMJNJUBMBTDPNQFUFODJBT entre la Unión y sus Estados miembros: «La de-
limitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atri-
bución» (TUE, artículo 5.1).
La limitación y delimitación de competencias inherentes al principio de

atribución significa, por una parte, que FYJTUFODPNQFUFODJBTFTQFDÓGJDBTEF
MPT&TUBEPTNJFNCSPTRVFEFCFOTFSSFTQFUBEBT:
«La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tra-
tados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras funda-
mentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la
autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado,
especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial,
mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En par-
ticular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de
cada Estado miembro» (TUE, artículo 4.2).
Implica, por otra parte, que «toda competencia OPBUSJCVJEBBMB6OJØOFO

MPT5SBUBEPT corresponde a los Estados miembros» (TUE, artículo 4.1 y 5.2).
Así pues, en virtud de este principio básico MB6&TØMPQVFEFFKFSDFSMBT
DPNQFUFODJBT DFEJEBT QPS MPT &TUBEPT NJFNCSPT para el cumplimiento de
sus fines.
No obstante lo anterior, se prevé que, por los mecanismos explícitamen-
te establecidos en los Tratados, la UE pueda adoptar medidas relativas a la
aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administra-
tivas de los Estados miembros únicamente sobre determinadas materias,
entre ellas la salud (TFUE, artículo 114.3). También está previsto que
«cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las
políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fija-
dos por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación
necesarios a tal efecto, el Consejo adoptará las disposiciones adecuadas
por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Par-
lamento Europeo» (TFUE, artículo 352.1).
En síntesis: FMQSJODJQJPEFBUSJCVDJØOMJNJUBZEFMJNJUBEFDPNQFUFODJBT
FOUSF MBT JOTUJUVDJPOFT EF MB 6& Z MPT &TUBEPT NJFNCSPT, pero, a la vez, no
impide que la UE pueda tomar la iniciativa en determinados supuestos
para adoptar las disposiciones adecuadas, siguiendo un procedimiento ex-
plícitamente tasado que ha de contar, en todo caso, con la unanimidad del
Consejo (es la llamada «cláusula de flexibilidad»). En cualquier caso, es
preciso hacer mención a la Declaración n.º 42 del TFUE, relativa al artícu-
lo 352 antes citado. Se dice en esta Declaración que el citado artículo 352
no puede servir de base para ampliar el ámbito de las competencias de la

Unión más allá del marco general que establecen las disposiciones de los
Tratados en su conjunto.
Digamos, finalmente, que la delimitación de competencias correspon-
diente al principio de atribución no impide, sino que más alienta a una co-
laboración entre la UE y sus Estados miembros. De ahí que el TUE aña-
da también el QSJODJQJP EF DPPQFSBDJØO MFBM, conforme al cual «la Unión y
los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumpli-
miento de las misiones derivadas de los Tratados» (artículo 4.3).
4.1.2. Principio de subsidiariedad
Si el principio de atribución hace referencia a la delimitación de com-

petencias, el principio que ahora se examina, al igual que el de proporcio-
nalidad que se verá en el siguiente epígrafe, hacen referencia al FKFSDJDJPEF
MBTDPNQFUFODJBTen la UE.
Este principio se encuentra definido en el artículo 5.3 TUE:
«En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean
de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y
en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida OPQVFEBOTFSBM
DBO[BEPTEFNBOFSBTVGJDJFOUFQPSMPT&TUBEPTNJFNCSPT, ni a nivel central
ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la
dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión».
De este artículo se desprende con total claridad que este principio se

aplica ÞOJDBNFOUFBMPTTVQVFTUPTEFDPNQFUFODJBTDPNQBSUJEBTentre la UE
y los Estados miembros (JOGSB, epígrafe 4.2.2), nunca a las exclusivas de la
UE. La UE sólo puede intervenir DVBOEPTVBDUVBDJØOTFBNÈTFGJDB[que la
de los Estados miembros.
Establece, asimismo, el artículo antes citado que las instituciones de la
Unión aplicarán este principio y el de proporcionalidad EFDPOGPSNJEBEDPO
FM1SPUPDPMPBQSPCBEPBMFGFDUPQPSFM5SBUBEPEF-JTCPB (anexo al TFUE) y que
los Parlamentos nacionales velarán por el respeto de ambos principios con
arreglo al procedimiento establecido en dicho Protocolo. Pues bien, en éste
se establece un estricto control del cumplimiento de los principios de subsi-
diariedad y proporcionalidad que, en síntesis, consiste en lo siguiente:
— Los proyectos de actos legislativos de la UE IBOEFNPUJWBSTF en re-

lación con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad.
Todo proyecto de acto legislativo debe incluir una ficha con porme-
nores que permitan evaluar el cumplimiento de dichos principios.
— Todo QBSMBNFOUP OBDJPOBM podrá dirigir a los presidentes del Parla-
mento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado
que exponga las razones por las que considera que el proyecto no se
ajusta al principio de subsidiariedad.
— Cuando los dictámenes motivados que indiquen que un proyecto de
acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad representen
al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos na-
cionales, el proyecto EFCFSÈWPMWFSTFBFTUVEJBS.
— Si decide mantener la propuesta de proyecto, la Comisión deberá jus-
tificar, mediante dictamen motivado, por qué considera que respeta
el principio de subsidiariedad.
— El 5SJCVOBMEF+VTUJDJBEFMB6OJØO&VSPQFB es competente para resol-
ver sobre los recursos por violación del principio de subsidiariedad.
4.1.3. Principio de proporcionalidad
El contenido de este principio también está formulado de manera ex-

plícita en el artículo 5.4 TUE. «En virtud del principio de proporcionali-
dad, el contenido y la forma de la acción de la Unión OPFYDFEFSÈOEFMPOF
DFTBSJPQBSBBMDBO[BSMPTPCKFUJWPTEFMPT5SBUBEPT». Al igual que sucede con
el principio de subsidiariedad, el principio de proporcionalidad hace refe-
rencia al FKFSDJDJPEFMBTDPNQFUFODJBT de la UE. En virtud de este principio,
la acción de las instituciones europeas debe limitarse a lo necesario para
alcanzar los objetivos de los Tratados. En otras palabras, el contenido y la
forma de la acción deben guardar proporción con la finalidad que se persi-
gue. Este principio está sujeto al mismo control que el indicado en el epí-
grafe precedente para el principio de subsidiariedad.
Como ha indicado el TJUE, el principio de proporcionalidad se distin-
gue del principio de subsidiariedad en que este último implica que la UE
sólo ha de intervenir en los ámbitos de competencias compartidas en la
medida en que los objetivos de la actuación propuesta no puedan ser al-
canzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consi-

guiente, puedan cumplirse mejor a nivel europeo, haciendo referencia al
ejercicio de competencias en sectores completos de actividad. En cambio,
el principio de proporcionalidad se refiere a los actos concretos que pue-
dan adoptar las instituciones europeas, las cuales, al determinar su conte-
nido, deben tener en cuenta que no exceda de lo necesario para alcanzar su
objetivo, estableciendo así un criterio de economía de medios para mante-
ner la actuación comunitaria en los límites de lo imprescindible para obte-
ner un resultado eficaz (Girón Larrueca, 2002: 114).
Como TÓOUFTJTde lo dicho acerca de los tres principios mencionados an-
teriormente, puede afirmarse que la Unión sólo podrá actuar en un ámbi-
to político si: 1) esa acción forma parte de las competencias que los trata-
dos han atribuido a la UE (QSJODJQJPEFBUSJCVDJØO); 2) en el marco de las
competencias compartidas con los Estados miembros el nivel europeo es
el más adecuado para alcanzar los objetivos fijados por los Tratados (QSJO
DJQJPEFTVCTJEJBSJFEBE); y 3) el contenido y la forma de la acción no exce-
de de lo necesario para cumplir los objetivos establecidos por los Tratados
(QSJODJQJPEFQSPQPSDJPOBMJEBE).
4.1.4. Principio de coordinación
Este principio, como tal, no se encuentra mencionado de manera ex-

presa en los Tratados. Hacemos referencia a él, sin embargo, porque a la
UE se le atribuyen funciones de coordinación en determinadas competen-
cias compartidas. He aquí algunos textos: «En EFUFSNJOBEPTÈNCJUPT y en
las condiciones establecidas en los Tratados, la Unión dispondrá de com-
petencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, DPPSEJOBS o com-
plementar la acción de los Estados miembros, sin por ello sustituir la com-
petencia de éstos en dichos ámbitos» (TUF, artículo 2.5), «la Unión tomará
medidas para garantizar la DPPSEJOBDJØO de las QPMÓUJDBT EF FNQMFP de los
Estados miembros, en particular definiendo las orientaciones de dichas
políticas» (TFUE, artículo 5.2), «la Unión podrá tomar iniciativas para ga-
rantizar la DPPSEJOBDJØO de las QPMÓUJDBTTPDJBMFT de los Estados miembros»
(TFUE, artículo 5.3).
En aplicación precisamente de este principio se estableció en la UE
el NÏUPEP BCJFSUP EF DPPSEJOBDJØO (MAC), primero al ámbito del empleo
(1997), luego al de la educación y formación (2000), inclusión social y la

pobreza (2000), pensiones (2001), asistencia sanitaria y cuidados de larga
duración (2004).
Como ya se vio en el capítulo 1 (epígrafes 4.3, 4.7, 5.2, 5.3 y relaciona-
dos), el método abierto de coordinación ha permitido que la Comisión, los
Estados miembros y otros actores tengan un intercambio constructivo so-
bre objetivos políticos compartidos, prácticas adecuadas y buena gober-
nanza en distintos ámbitos, siempre SFTQFUBOEP MB TVCTJEJBSJFEBE. Dentro
del MAC, los Estados miembros dan su acuerdo a un cierto nivel de de-
sarrollo conjunto de políticas sin poner en tela de juicio la subsidiariedad.
Es un método flexible, que permite el intercambio y la coordinación de
una manera y en un grado apropiado a la política en cuestión. Consiste en
DPOTFOTVBSPCKFUJWPTDPNVOFT que establezcan metas compartidas y de alto
nivel, preparar QMBOFT OBDJPOBMFT EF BDDJØO (PNA) e JOGPSNFT EF FTUSBUFHJB
OBDJPOBM (IEN) en que los Estados miembros proponen sus planes políti-
cos durante un plazo acordado para lograr los objetivos comunes, evalúan
estos planes y estrategias en informes conjuntos de la Comisión y el Con-
sejo y trabajar juntos sobre indicadores que hagan posible la comprensión
mutua, la evaluación y, en su caso, la determinación de objetivos. El MAC
ha constituido un marco de intercambio y aprendizaje y ha promovido la
franqueza, la transparencia y la implicación de los interesados, europeos y
nacionales, como medio para una mejor formulación de políticas (Comi-
sión Europea, 2005: 2).
4.2. Categorías y ámbitos de competencias
Las categorías y ámbitos de competencias se encuentran definidas en

el Título I del TFUE. Se dividen en competencias exclusivas, compartidas y
de coordinación o complementarias.
4.2.1. Competencias exclusivas
Son aquellas atribuidas por los Tratados a la Unión de modo exclusivo.

Sobre ellas TØMPMB6OJØO puede legislar y adoptar actos jurídicamente vincu-
lantes; los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo
si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.
Interesa subrayar, además, que las competencias que los Tratados no

hayan atribuido a la Unión serán de los Estados miembros (Declaración
n.º 18 aneja al TFUE, relativa a la delimitación de competencias).
En el artículo 3 del TFUE se establecen los ÈNCJUPT que corresponden a
las competencias exclusivas de la UE. Son los siguientes:
— La unión aduanera.
— El establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para
el funcionamiento del mercado interior.
— La política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el
euro.
— La conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la polí-
tica pesquera común.
— La política comercial común.
También la Unión dispone de competencia exclusiva para la celebra-
ción de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté previs-
ta en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle
ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a nor-
mas comunes o alterar su alcance.
4.2.2. Competencias compartidas
Como su propio nombre indica, son aquellas que pueden ser ejercidas
QPSMB6OJØOZMPT&TUBEPTNJFNCSPT del modo que establece el artículo 2.2
del TFUE:
«Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compar-
tida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los
Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculan-
tes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia FO
MBNFEJEBFORVFMB6OJØOOPIBZBFKFSDJEPMBTVZB. Los Estados miembros
ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión IBZBEF
DJEJEPEFKBSEFFKFSDFSMBTVZB».
Los ÈNCJUPT de las competencias compartidas se recogen en el artícu-

lo 4 del TFUE. Son los siguientes:
— El mercado interior.
— La QPMÓUJDBTPDJBM, en los aspectos definidos en el Tratado.
— La cohesión económica, social y territorial.
— La agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los re-
cursos biológicos marinos.
— El medio ambiente.
— La protección de los consumidores.
— Los transportes.
— Las redes transeuropeas.
— La energía.
— El espacio de libertad, seguridad y justicia.
— Los asuntos comunes de seguridad en materia de TBMVE QÞCMJDB, en
los aspectos definidos en el presente Tratado.
Sin que puedan menoscabar las competencias de los Estados miem-
bros, también se posibilita la competencia de la Unión, a efectos del es-
tablecimiento de políticas comunes, en los ámbitos de la JOWFTUJHBDJØO, el
EFTBSSPMMPUFDOPMØHJDPZFMFTQBDJP, la DPPQFSBDJØOQBSBFMEFTBSSPMMP y de la
BZVEBIVNBOJUBSJB.
4.2.3. Competencias de coordinación
Finalmente, existen otras competencias de ejercicio conjunto entre la

UE y los Estados miembros, pero que no son compartidas porque no se
predica de ellas lo que se afirma de estas últimas, es decir, que son ejerci-
das por los Estados miembros en la medida en que la UE no las ejerza o
haya decidido dejar de ejercerlas. Se recogen en los apartados 2 y 3 del ar-
tículo 5 del TFUE:
«2. La Unión tomará medidas para HBSBOUJ[BSMBDPPSEJOBDJØOEFMBTQPMÓUJ
DBTEFFNQMFPEFMPT&TUBEPTNJFNCSPT, en particular definiendo las orien-
taciones de dichas políticas. 3. La Unión podrá tomar iniciativas QBSB HB
SBOUJ[BSMBDPPSEJOBDJØOEFMBTQPMÓUJDBTTPDJBMFTEFMPT&TUBEPTNJFNCSPT».
También en el artículo 6 se recogen algunos ámbitos en los que la

Unión puede «llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o com-
plementar la acción de los Estados miembros». Entre esos ámbitos se en-
cuentran la QSPUFDDJØOZNFKPSBEFMBTBMVEIVNBOB, la FEVDBDJØO, la GPSNB
DJØOQSPGFTJPOBM la KVWFOUVE y el deporte.
Este tipo de competencias, como ya se vio más arriba, se ejercen apli-
cando el método abierto de coordinación social (MAC).
4.3. Competencias en materia de política social
Como se acaba de ver en los epígrafes 4.2.2 y 4.2.3 precedentes las com-
petencias en materia de política social tienen el carácter de DPNQBSUJEBT, y
también de DPPSEJOBDJØO. Es importante dejar bien sentado este punto,
pues es esencial para comprender la actuación europea en la materia que
nos ocupa. Rigen, por lo mismo, los principios de subsidiariedad, propor-
cionalidad y de coordinación ya descritos.
El TFUE, después de establecer en el artículo 151 que la Unión y los Es-
tados miembros «tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora
de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación
por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social,
el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo
elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones», determina expre-
samente en el artículo 153.1 los ámbitos de actuación en los que la Unión
BQPZBSÈZDPNQMFUBSÈ la acción de los Estados miembros para la consecu-
ción de los objetivos antes mencionados. Entre dichos ámbitos se encuen-
tran los siguientes relacionados con nuestra materia:
— La mejora, en concreto, del entorno de trabajo, para proteger la TBMVE
y la seguridad de los trabajadores.
— La TFHVSJEBETPDJBM y la QSPUFDDJØOTPDJBM de los trabajadores.
— La JOUFHSBDJØOEFMBTQFSTPOBTFYDMVJEBT del mercado laboral.
— La JHVBMEBEFOUSFIPNCSFTZNVKFSFT por lo que respecta a las oportu-
nidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo.
— La MVDIBDPOUSBMBFYDMVTJØOTPDJBM.
— La NPEFSOJ[BDJØOEFMPTTJTUFNBTEFQSPUFDDJØOTPDJBM.
En otro lugar, y para la consecución de los mismos fines, establece que

la Comisión fomentará la colaboración entre los Estados miembros y fa-
cilitará la coordinación de sus acciones FOMPTÈNCJUPTEFMBQPMÓUJDBTPDJBM,
particularmente en algunas materias, entre las que cita expresamente el
FNQMFPy laTFHVSJEBETPDJBM (TFUE, artículo 156).
Para apoyar y completar la acción de los Estados miembros, se faculta
al Parlamento Europeo y al Consejo para adoptar directivas o disposicio-
nes mínimas comunes, que requerirán un determinado procedimiento le-
gislativo (ordinario o especial), con unas u otras mayorías, o mediante las
consultas procedentes a otros órganos de la UE, en función de la materia
concreta de que se trate.
En materia de QSPUFDDJØO EF MB TBMVE, el artículo 168 del TFUE estable-
ce que «la acción de la Unión complementará las políticas nacionales» y que
«la Unión fomentará la cooperación entre los Estados miembros y, en caso
necesario, prestará apoyo a su acción». No obstante lo anterior, el Parlamen-
to Europeo y el Consejo pueden intervenir conjuntamente para hacer frente
a determinados QSPCMFNBT DPNVOFT EF TFHVSJEBE TBOJUBSJB (calidad y segu-
ridad de los órganos y sustancias de origen humano, así como de la sangre
y derivados de la sangre; medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario
que tengan como objetivo directo la protección de la salud pública; medidas
que establezcan normas de calidad y seguridad de los medicamentos y pro-
ductos sanitarios; medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la sa-
lud humana; medidas que tengan directamente como objetivo la protección
de la salud pública en lo que se refiere al tabaco y al consumo excesivo de al-
cohol, etc.). En cualquier caso, la acción de la Unión en el ámbito de la salud
pública respetará las responsabilidades de los Estados miembros por lo que
respecta a la definición de su política de salud, así como a la organización y
QSFTUBDJØOEFTFSWJDJPTTBOJUBSJPTZBUFODJØONÏEJDB.
Para finalizar, es preciso SFTBMUBSEPTDVFTUJPOFT:
— En primer lugar, el carácter de competencia compartida que tiene la
política social implica que IBEFBQMJDBSTFFMQSJODJQJPEFTVCTJEJBSJF
EBE. En consecuencia, y de conformidad con dicho principio, el papel
de la UE se limita en este ámbito a respaldar y completar la acción de
los Estados miembros.
— Ha de afirmarse que, en materia de política social, se ha institucio-
nalizado el NÏUPEP BCJFSUP EF DPPSEJOBDJØO, con el reconocimiento
de la competencia de la Comisión para tomar iniciativas que fomen-

ten la cooperación entre los Estados miembros en el ámbito social y
facilitar la coordinación de sus acciones. Estas iniciativas adoptan
la forma de estudios, dictámenes y consultas para establecer orien-
taciones e indicadores, así como para organizar el intercambio de
las mejores prácticas y la realización de una evaluación periódica
(TFUE, artículo 156).
5. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL
La organización institucional de la UE constituye en entramado com-

plejo, tanto desde el punto de vista de estructura administrativa como, so-
bre todo, de división competencial. Aunque sería deseable una mayor ex-
tensión en su descripción, los límites que, por su finalidad, nos imponen
estas líneas, nos obligan a ofrecer únicamente unas pinceladas sumarias
sobre la naturaleza, finalidad, funciones y composición de algunas de las
principales instituciones y órganos de la UE reguladas en el Título III del
TUE. A ellas añadiremos algunos otros órganos consultivos que guardan
relación directa con la política social.
El artículo 13 del TUE menciona las siguientes instituciones:
— El Parlamento Europeo.
— El Consejo Europeo.
— El Consejo.
— La Comisión Europea.
— El Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
— El Banco Central Europeo.
— El Tribunal de Cuentas.
Menciona asimismo, como órganos que asisten con funciones consulti-
vas al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión, al Comité Econó-
mico y Social y al Comité de las Regiones. Vamos a exponer la naturaleza
y funciones de algunos de ellos, a los que añadiremos también, por su im-
portancia en la política social de la UE, el Comité de Empleo y el Comité
de Protección Social.
5.1. Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo reúne a los representantes de los 500 millones

de ciudadanos de la Unión Europea. Tiene sedes en Estrasburgo y Bruse-
las. Sus diputados, desde el año 1979, son elegidos por sufragio univer-
sal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años. Su número
no podrá exceder de setecientos cincuenta, más el presidente, a partir de
las elecciones europeas de 2014; se agrupan por ideologías, no por nacio-
nalidades. El número de diputados que representa a cada país lo decide
el Consejo por unanimidad a propuesta del Parlamento. En la actualidad
ningún Estado puede tener menos de 6 diputados ni más de 96. Desarrolla
su actividad en pleno y a través de comisiones; una de ellas es la de &NQMFP
ZBTVOUPTTPDJBMFT. Salvo disposición en contrario de los Tratados, las deci-
siones se toman por mayoría de los votos emitidos.
Las principales DPNQFUFODJBT del Parlamento Europeo son las siguientes:
a) -FHJTMBUJWBT. En la mayor parte de los ámbitos el Parlamento com-
parte el poder legislativo con el Consejo a través del QSPDFEJNJFOUP
MFHJTMBUJWPPSEJOBSJP
b) 1SFTVQVFTUBSJBT El Parlamento comparte el poder presupuestario
con el Consejo, ya que aprueba el NBSDP GJOBODJFSP QMVSJBOVBM y el
presupuesto anual. Controla, asimismo, su ejecución.
c) %FDPOUSPMQPMÓUJDPEFMBTJOTUJUVDJPOFTFVSPQFBTZ FOQBSUJDVMBS EFMB$P
NJTJØO. El Parlamento puede aprobar o rechazar el nombramiento de
los miembros de la Comisión y tiene poder para destituir a la Comisión
en su conjunto mediante una NPDJØO EF DFOTVSB. También ejerce un
poder de control sobre las actividades de la Unión a través de las QSF
HVOUBTFTDSJUBTVPSBMFT que puede dirigir a la Comisión y al Consejo. El
Parlamento tiene además la posibilidad de constituir DPNJTJPOFTUFNQP
SBMFTZEFJOWFTUJHBDJØOcuyos poderes no se limitan a la actividad de las
instituciones europeas, ya que pueden examinar también la actuación
de los Estados miembros en la aplicación de las políticas europeas.
d) &MFDDJØOEFMQSFTJEFOUFEFMB$PNJTJØO y aprobación de los miembros
de la Comisión.
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el QSPDFEJNJFOUPEFDP
EFDJTJØO se convierte en el procedimiento legislativo ordinario de la Unión
Europea (artículo 294 del TFUE). Este procedimiento otorga al Parlamen-

to Europeo el poder para adoptar actos conjuntamente con el Consejo de
la UE. Con ello, el Parlamento se convierte en colegislador, en igualdad de
condiciones con el Consejo, excepto en los casos, previstos por los Trata-
dos, en los que se aplican los procedimientos de consulta y de aprobación.
El procedimiento legislativo ordinario implica, asimismo, la votación por
mayoría cualificada en el Consejo.
Es importante resaltar, a nuestros efectos, que FMQSPDFEJNJFOUPEFDPEF
DJTJØOTFBQMJDBFOMBBDUVBMJEBEBEJWFSTBTNBUFSJBTEFQPMÓUJDBTPDJBM, entre
ellas las siguientes:
a) Diversos aspectos relativos al FNQMFP (TFUE, artículo 153).
— La mejora del entorno de trabajo para proteger la salud y la segu-
ridad de los trabajadores.
— La igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las
oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo.
b) 4FHVSJEBETPDJBM de los trabajadores migrantes y sus derechohabien-
tes (TFUE, artículo 48).
c) La TFHVSJEBETPDJBMy la protección social de los trabajadores [TFUE,
artículo 153.1.c)].
d) *HVBMEBE EF IPNCSFT Z NVKFSFT en asuntos de empleo y ocupación
(TFUE, artículo 157.3).
e) El desarrollo de una FEVDBDJØO EF DBMJEBE, fomentando la coopera-
ción entre los Estados miembros (TFUE, artículo 165.4).
f) La política de GPSNBDJØOQSPGFTJPOBM que refuerce y complete las ac-
ciones de los Estados miembros (TFUE, artículo 166.4).
g) Medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la TBMVEIVNB
OB (TFUE, artículo 168.5).
h) Política común de JONJHSBDJØO (condiciones de entrada y residen-
cia, definición de los derechos de los nacionales de terceros países
que residan legalmente en un Estado miembro, la inmigración y re-

sidencia ilegales, la lucha contra la trata de seres humanos (TFUE,
artículo 79).
5.2. Consejo Europeo
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo se

convierte en una de las instituciones de la Unión Europea. Fue instituido
por el comunicado final de la cumbre de París de diciembre de 1974 y se
reunió por primera vez en 1975. Sustituyó a las Conferencias Europeas en
la cumbre que fueron la práctica común durante el periodo de 1961 a 1974
(Ruiz Maciá, 2007: 102). Su regulación básica se encuentra en el artícu-
lo 15 del TUE y en los artículos 235 y 236 del TFUE.
Como DBSBDUFSFTQSJODJQBMFT cabe destacar los siguientes:
a) Su GJOBMJEBE es dar a la UE los impulsos necesarios para su desarro-
llo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales.
b) /PFKFSDFGVODJØOMFHJTMBUJWBBMHVOB. Sin embargo, el Tratado de Lis-
boa contempló la posibilidad de que el Consejo Europeo se pronun-
cie en materia penal (artículos 82 y 83 del TFUE) y de TFHVSJEBETP
DJBM (artículo 48 del TFUE) en caso de que algún Estado se oponga a
una propuesta legislativa en estos ámbitos.
c) Está DPNQVFTUP por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Co-
misión. Participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
d) Se reúne EPTWFDFTQPSTFNFTUSF. Las decisiones se adoptan por DPO
TFOTP, tras negociaciones entre los Estados miembros durante las
cumbres europeas. Los resultados de los trabajos del Consejo Euro-
peo se recogen en conclusiones, que se publican tras la reunión. Pue-
de convocarse un Consejo extraordinario cada vez que sea necesario.
e) El Consejo Europeo FMJHF B TV 1SFTJEFOUF por mayoría cualificada
para un mandato de dos años y medio, que puede renovarse una
sola vez. El Presidente, que no puede ejercer mandato nacional algu-
no, tiene, entre otras, las siguientes funciones:
— Presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo. Velar por la

preparación y continuidad de sus trabajos en cooperación con el
Presidente de la Comisión.
— Facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo.
5.3. Consejo de la Unión Europea
No conviene, en primer lugar, confundir esta institución europea (tam-

bién llamada $POTFKP en los Tratados) con el Consejo Europeo descrito en
el epígrafe precedente. Su regulación básica se contiene en el artículo 16
del TUE y en los artículos 237 a 243 del TFUE.
Es la QSJODJQBMJOTUBODJBEFDJTPSJB de la UE. Se reúne a nivel de los mi-
nistros de los Estados miembros y es, por consiguiente, la institución de
representación de los Estados miembros. La sede del Consejo de la Unión
Europea (en lo sucesivo lo llamaremos Consejo) está en Bruselas y en
Luxemburgo. El Consejo se reúne por convocatoria de su Presidente, a ini-
ciativa de éste, de uno de sus miembros o de la Comisión.
El Consejo ejerce, junto con el Parlamento, las GVODJPOFT MFHJTMBUJWBT Z
QSFTVQVFTUBSJBT. Constituye, por otra parte, la institución principal para to-
mar decisiones en materia de Política Exterior y de Seguridad Común, así
como para coordinar las políticas económicas. También es UJUVMBSEFMQPEFS
FKFDVUJWP, que delega generalmente en la Comisión.
Está compuesto por VOSFQSFTFOUBOUFEFDBEB&TUBEPNJFNCSP, de ran-
go ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miem-
bro al que represente y para ejercer el derecho de voto. El Consejo TFSFÞOF
FOEJTUJOUBTGPSNBDJPOFT (diez en total) en las que participan los ministros
correspondientes al ámbito que se debate de los Estados miembros: Asun-
tos Generales, Asuntos Exteriores, Asuntos Económicos y Financieros, Jus-
ticia y Asuntos de Interior, Empleo, Política Social, Salud y Consumidores,
Competitividad, Transporte, Telecomunicaciones y Energía, Agricultura y
Pesca, Medio Ambiente, Educación, Juventud y Cultura. La 1SFTJEFODJB,
salvo en el Consejo de Asuntos Exteriores, que tiene por presidente al Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguri-
dad, es ejercida semestralmente por el ministro del Estado miembro que
ostente la Presidencia rotatoria de la UE. Para favorecer la continuidad de
los trabajos del Consejo, las presidencias semestrales cooperan estrecha-

mente por grupos de tres. El «trío» de presidencias elabora un programa
común de las actividades del Consejo para un período de 18 meses.
En la gran mayoría de los casos, el Consejo decide BQSPQVFTUBEFMB$P
NJTJØO Europea, por el QSPDFEJNJFOUPEFDPEFDJTJØO con el Parlamento Eu-
ropeo. En función del ámbito de que se trate, se pronuncia por mayoría
simple, cualificada o por unanimidad, aunque se utiliza más ampliamen-
te la mayoría cualificada (agricultura, mercado único, medio ambiente,
transportes, empleo, salud, etc.). Cada Estado miembro tiene, en el Conse-
jo, un número de votos proporcional a su población.
En relación con las NBUFSJBTEFQPMÓUJDBTPDJBMen las que interviene el Con-
sejo, junto con el Parlamento Europeo, mediante el procedimiento de codeci-
sión, nos remitimos a lo expuesto al respecto en el epígrafe 5.1 precedente.
5.4. Comisión Europea
La Comisión Europea, también llamada Comisión, fue instituida por el

Tratado de Roma de 1957. Su regulación básica se encuentra en el artícu-
lo 17 del TUE y en los artículos 244 a 250 del TFUE.
Se trata de una JOTUJUVDJØO FTFODJBM para el funcionamiento de la UE,
pues ha de promover el interés general de la Unión y tomar las iniciati-
vas adecuadas con este fin. Ha de velar para que se apliquen los Tratados
y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Ha de su-
pervisar la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea. Ha de ejecutar el presupuesto y gestionar
los programas. Tiene que ejercer funciones de coordinación, ejecución y
gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados.
Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás
casos previstos por los Tratados, asume la representación exterior de la
Unión. Adopta las iniciativas de la programación anual y plurianual de la
UE con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.
Los BDUPT MFHJTMBUJWPT de la UE TØMP QVFEFO BEPQUBSTF B QSPQVFTUB EF MB
$PNJTJØO, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa.
Los NJFNCSPTEFMB$PNJTJØO (comisarios europeos) deben ser elegidos,
en razón de su competencia general y de su compromiso europeo, entre
personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia; ha de se-

guirse un sistema de rotación, de forma que las sucesivas Comisiones que
se constituyan en el tiempo reflejen de manera satisfactoria la diversidad
demográfica y geográfica del conjunto de los Estados miembros. Desde la
adhesión de Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007, hasta el 31 de oc-
tubre de 2014, está compuesta por 27 comisarios, un nacional de cada Es-
tado miembro. A partir del 1 de noviembre de 2014, estará compuesta por
un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de
Estados miembros, que incluirá a su Presidente y al Alto Representante
de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, a menos que
el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número. El
mandato de la Comisión es de cinco años.
La Comisión ha de ejercer sus responsabilidades con plena indepen-
dencia. Los comisarios no pueden solicitar ni aceptar instrucciones de nin-
gún gobierno, institución, órgano u organismo. Han de abstenerse de todo
acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funcio-
nes; no pueden desempeñar actividad profesional alguna, retribuida o no.
Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Euro-
peo, y tras mantener las consultas apropiadas, el $POTFKP&VSPQFP propone
al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de
1SFTJEFOUF EF MB $PNJTJØO. El Parlamento Europeo elige al candidato por
mayoría de los miembros que lo componen. El $POTFKP, de común acuer-
do con el Presidente electo y los Estados miembros, nombra a la Comisión
por mayoría cualificada y por un periodo de cinco años. Ésta se somete a
un voto de investidura del Parlamento Europeo, ante el que responde. Al
colegio de comisarios le asiste una administración compuesta de Direccio-
nes Generales y servicios especializados, cuyo personal se distribuye prin-
cipalmente entre Bruselas y Luxemburgo.
La Comisión tiene una responsabilidad colegiada ante el Parlamento
Europeo. El Parlamento Europeo puede votar una moción de censura con-
tra ella. Si se aprueba, los miembros de la Comisión deberán dimitir colec-
tivamente de sus cargos.
En síntesis, la Comisión Europea goza de un derecho de iniciativa casi
exclusivo en las materias a las que se aplica el método comunitario y para
las cuales los Estados miembros IBO USBOTGFSJEP VOB QBSUF JNQPSUBOUF EF
TVTDPNQFUFODJBT (política agrícola común, unión aduanera, mercado inte-
rior, el euro, etc.). Constituye un motor de integración europea. El Tratado

de Lisboa, asimismo, atribuyó a la Comisión un derecho de iniciativa en
los ÈNCJUPTRVFDPNQBSUF con los Estados miembros, entre ellos, como ya
hemos visto, el de política social.
5.5. Tribunal de Justicia de la Unión Europea
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) fue creado en 1952

por el Tratado constitutivo de la CECA. Su regulación básica actual se re-
coge en el artículo 19 del TUE y en los artículos 251 a 281 del TFUE. Está
compuesto por el 5SJCVOBMEF+VTUJDJB, el 5SJCVOBM(FOFSBM y una serie de USJ
CVOBMFTFTQFDJBMJ[BEPT. Su misión es garantizar el respeto del derecho en la
interpretación y aplicación de los Tratados.
El Tribunal de Justicia está DPNQVFTUP por un juez por Estado miembro
y asistido por ocho abogados generales. El Tribunal General ha de dispo-
ner al menos de un juez por Estado miembro. El número de abogados ge-
nerales puede ampliarse hasta once a petición del TJUE. Los jueces y los
abogados generales son designados, de común acuerdo, por los gobiernos
de los Estados miembros por un periodo de seis años, renovable. Se selec-
cionan entre juristas que reúnen las condiciones requeridas para el ejer-
cicio de las más altas funciones jurisdiccionales en sus respectivos países.
Un comité, compuesto por siete personalidades procedentes de institucio-
nes jurisdiccionales europeas o nacionales, se encarga de emitir un dicta-
men sobre las candidaturas presentadas por los Gobiernos para los cargos
de jueces o abogados generales. Cada tres años se lleva a cabo una renova-
ción parcial de los jueces y abogados generales.
Los jueces del Tribunal designan a uno de sus miembros como 1SFTJ
EFOUFEFM5SJCVOBM para un periodo renovable de tres años.
Las dos GVODJPOFT QSJODJQBMFT del Tribunal consisten en pronunciarse,
de conformidad con los Tratados:
a) Sobre los SFDVSTPTJOUFSQVFTUPTpor un Estado miembro, por una ins-
titución o por personas físicas o jurídicas.
b) Con DBSÈDUFS QSFKVEJDJBM, a petición de los órganos jurisdiccionales
nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre
la validez de los actos adoptados por las instituciones.
Los BCPHBEPT HFOFSBMFT asisten al Tribunal. Se encargan de presentar,

con imparcialidad e independencia, dictámenes jurídicos, llamados «con-
clusiones», sobre las cuestiones que conocen.
El Tribunal de Justicia fija su SFHMBNFOUPEFQSPDFEJNJFOUP. Dicho regla-
mento debe someterse a la aprobación del Consejo, que decide por mayo-
ría cualificada. El Consejo y el Parlamento Europeo pueden modificar, me-
diante procedimiento de codecisión, el Estatuto del Tribunal a petición del
propio Tribunal o de la Comisión.
Ha de señalarse, finalmente, en lo que se refiere a la materia de QPMÓUJ
DBTPDJBM, que la actuación del TJUE está siendo de gran significación. Por
citar sólo algunos ámbitos de aquélla, la TFHVSJEBETPDJBMo los DVJEBEPTEF
MBSHB EVSBDJØO han sido objeto de importantes interpretaciones jurispru-
denciales que han originado diversas modificaciones en Reglamentos de
la UE.
5.6. Comité Económico y Social Europeo
El Comité Económico y Social Europeo (CESE) es un órgano consulti-

vo del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Fue creado en
1975 por el Tratado constitutivo de la CEE. Las normas básicas que regu-
lan su naturaleza, composición y funcionamiento se contienen en el artícu-
lo 13.4 del TUE y en los artículos 300 a 304 del TFUE.
Cuenta con un NÈYJNPEFNJFNCSPT, procedentes de las organiza-
ciones de empresarios, trabajadores y otros sectores representativos de la
sociedad civil, en particular de los ámbitos socioeconómico, cívico, profe-
sional y cultural. En el mandato 2010-2015 son 344 miembros de 27 paí-
ses; varía el número de miembros por país en función de la población de
éste. Se distribuyen en USFTHSVQPT, «Empresarios», «Trabajadores» y «Acti-
vidades diversas» (agricultores, artesanos, Pymes e industrias, profesiones
liberales, consumidores, comunidad científica y pedagógica, economía so-
cial, familias, movimientos ecológicos). El $POTFKP decide por unanimidad
y a propuesta de la Comisión el nombramiento de los miembros del Comi-
té Económico y Social por cinco años renovables.
El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión pueden consultar al
CESE en los casos previstos por los Tratados. El CESE realiza su labor por
medio de EJDUÈNFOFT relativos a las propuestas legislativas de la UE, aun-
que también elabora otros EJDUÈNFOFTEFJOJDJBUJWB sobre asuntos que con-

sidera deben abordarse. Uno de sus cometidos principales es servir de
puente entre las instituciones de la UE y la llamada sociedad civil organi-
zada. Contribuye a reforzar el papel de las organizaciones de la sociedad
civil mediante el establecimiento de un EJÈMPHPFTUSVDUVSBEP con estos gru-
pos en los Estados miembros de la UE y en otros países del mundo
Es consultado antes de la adopción de un gran número de actos relati-
vos a mercado interior, educación, protección de los consumidores, medio
ambiente, desarrollo regional y ámbito social. Desde la entrada en vigor
del Tratado de Ámsterdam (mayo de 1999), el Comité Económico y Social
debe ser consultado obligatoriamente sobre un mayor número de temas,
como la nueva política de FNQMFP, nuevas disposiciones en NBUFSJBTPDJBM,
(seguridad social y protección de los trabajadores especialmente), TBMVE
QÞCMJDB FEVDBDJØOEFDBMJEBE GPSNBDJØOQSPGFTJPOBM e JHVBMEBEEFPQPSUVOJ
EBEFT, por sólo citar algunos de ellos.
5.7. Comité de las Regiones
El Comité de las Regiones (CdR) fue creado en 1992 en el Tratado de

Maastricht y entró en funcionamiento en 1994. Las normas básicas que re-
gulan su naturaleza, composición y funcionamiento se contienen en el ar-
tículo 13.4 del TUE y en los artículos 300 y 305 a 307 TFUE.
Es un ØSHBOPDPOTVMUJWP que permite a los entes territoriales hacer oír
su voz en el proceso decisorio de la Unión Europea. El Comité de las Re-
giones está compuesto por SFQSFTFOUBOUFT EF MPT FOUFT SFHJPOBMFT Z MPDBMFT
que sean titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o
que tengan responsabilidad política ante una asamblea elegida. Está inte-
grado por 344 representantes (aunque su número puede elevarse a 350),
nombrados para un período de cinco años por el Consejo, por unanimi-
dad, a propuesta de la Comisión.
El Consejo, el Parlamento y la Comisión consultan al CdR en los ámbi-
tos que afectan a los intereses regionales y locales. Desde la entrada en vi-
gor del Tratado de Amsterdam en mayo de 1999, debe consultarse al Comi-
té de las Regiones en relación con un número considerable de ámbitos: la
cohesión económica y social, el FNQMFP, la QPMÓUJDBTPDJBM, las redes transeu-
ropeas de transporte, la energía y las telecomunicaciones, MBFEVDBDJØOZMB
KVWFOUVE, la GPSNBDJØOQSPGFTJPOBM, la cultura, el medio ambiente, la TBMVE

QÞCMJDB y los transportes.
En el seno del CdR existen seis DPNJTJPOFT, encargadas de estudiar
las distintas políticas y elaborar los dictámenes que se debaten en el ple-
no. Dos de ellas hacen referencia directa a la política social. Son las Po-
lítica Económica y Social y la de Educación, Juventud, Cultura e Investi-
gación.
5.8. Comité de Empleo
Se establece por el Tratado de Amsterdam de 1997; su creación efecti-

va tiene lugar en enero de 2000 (Decisión del Consejo 2000/98/EC). Actual-
mente se contempla en el artículo 150 del TFUE.
Es un órgano consultivo, que tiene por GJOBMJEBE garantizar la promo-
ción de la coordinación de las políticas de los países de la UE en materia
de empleo y de mercado laboral. Sus principales objetivos son:
a) Supervisar la evolución de la situación del FNQMFP y de las políticas
de empleo en los países de la UE.
b) Elaborar EJDUÈNFOFT a petición del Consejo o de la Comisión, o por
iniciativa propia en materia de empleo en la UE.
c) Contribuir a la preparación de los trabajos del Consejo en relación
con la &TUSBUFHJB&VSPQFBEF&NQMFP y sus instrumentos (directrices
sobre el empleo, recomendaciones sobre la aplicación de las políti-
cas de empleo nacionales, etc.).
El Comité, compuesto de dos representantes por Estado miembro y dos
representantes de la Comisión, debe consultar a los JOUFSMPDVUPSFTTPDJBMFT
a escala europea para llevar a cabo sus trabajos.
5.9. Comité de Protección Social
El Comité de Protección Social fue creado en el año 2000, por la Deci-

sión 2000/436/CE del Consejo, de 29 de junio. El Tratado de Niza de 2001
lo incluyó en su articulado (véase el epígrafe 4.5 del capítulo 1). Su redac-
ción figura actualmente en el artículo 160 del TFUE. La norma ha sido
completada por la Decisión 2004/689 del Consejo, de 4 de octubre, por la

que se crea un Comité de protección social y se deroga la anterior Decisión
del año 2000.
Es un órgano de carácter consultivo, creado para fomentar la coope-
ración FONBUFSJBEFQSPUFDDJØOTPDJBMentre los Estados miembros y con la
Comisión. Está compuesto por dos representantes de cada Estado miem-
bro y dos representantes de la Comisión.
Tiene encomendadas las siguientes GVODJPOFT:
a) Supervisar la situación social y la evolución de las políticas de pro-
tección social de los Estados miembros y de la Unión.
b) Facilitar el intercambio de información, experiencias y buenas prác-
ticas entre los Estados miembros y con la Comisión.
c) Elaborar informes, emitir dictámenes o emprender otras activida-
des en los ámbitos que sean de su competencia, ya sea a petición del
Consejo, de la Comisión o por propia iniciativa.
El Comité puede colaborar con otros organismos y Comités que se
ocupen de cuestiones relacionadas con la política social y económica,
como, por ejemplo, el Comité de Empleo y el Comité de Política Econó-
mica. En el cumplimiento de su mandato, el Comité debe establecer los
DPOUBDUPTBQSPQJBEPTDPOMPTJOUFSMPDVUPSFTTPDJBMFTZMBTPSHBOJ[BDJPOFTTP
DJBMFTOPHVCFSOBNFOUBMFT, teniendo en cuenta sus cometidos y responsa-
bilidades respectivos en la esfera de la protección social. El Comité y los
grupos de trabajo que se establezcan en su seno pueden recurrir a exper-
tos externos.
Elige a su Presidente entre los representantes de los Estados miembros,
por un período no renovable de dos años.
Baste añadir que este Comité desarrolla una BDUJWJEBE NVZ JOUFOTB FO
NBUFSJBEFQPMÓUJDBTPDJBM Adquiere un papel protagonista en el desarrollo
del método abierto de coordinación social (MAC social), que abarca la lu-
cha contra la exclusión social, el establecimiento sistemas adecuadas de
pensiones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración. En su
seno, asimismo, se han establecido diversos grupos de trabajo que, con ca-
rácter previo a las reuniones del Comité, estudian la problemática existen-
te en el ámbito de la protección social.
CONCLUSIÓN
Como resumen de lo expuesto en este capítulo pueden extraerse las si-

guientes conclusiones, sucintamente expuestas:
— La política social europea ha adquirido, en sus años de evolución,
una GVOEBNFOUBDJØOKVSÓEJDBTVGJDJFOUF, coherente, amplia y bien sis-
tematizada, que se encuentra presente en los Tratados de la UE.
— La política social europea UPNBDPNPGVOEBNFOUPEFUFSNJOBEPTQSJO
DJQJPT SFDUPSFT, que han tomado carta de naturaleza, por otra parte,
en otros instrumentos internacionales. Cabe destacar, entre ellos, la
lucha contra todo tipo de discriminación y el de igualdad entre mu-
jeres y hombres. También, como específico de la UE, el de libertad
de circulación de personas, que tendrá como consecuencia directa
un tratamiento homogéneo de las situaciones sociales en que puedan
encontrarse los trabajadores, sus familiares y personas desplazadas
dentro de la UE.
— Aunque la política social abarca distintas vertientes, todas ellas de
singular importancia, como son la educación, la seguridad social, la
lucha contra la exclusión social, la protección de la salud o los cuida-
dos de larga duración, ha de destacarse que se vertebra, de manera
especial, en las QPMÓUJDBTSFMBUJWBTBMFNQMFP.
— La política social de la UE tiende a concebirse como DPOTFDVFODJBEF
VOBQPMÓUJDB FDPOØNJDB FGJDJFOUF, que no sólo muestre sus resultados
en la creación de riqueza, sino también en el aumento de la cohesión
social y la calidad de vida.
— Los tres principios que rigen la distribución de competencias entre la
UE y sus Estados miembros son el de BUSJCVDJØO, el de TVCTJEJBSJFEBE
y el de QSPQPSDJPOBMJEBE. A ellos puede añadirse el de DPPSEJOBDJØO. Se
observa al respecto que, en materia de política social, está adquirien-
do más protagonismo la actuación de la UE. Lo cual no tiene nada de
extraño, porque la asunción de competencias por la UE es cada día
mayor, como se refleja, por ejemplo, en los ámbitos monetario, fiscal
y económico.
— La política social es una DPNQFUFODJB DPNQBSUJEB entre la UE y los
Estados miembros, con el alcance que se dispone en los Tratados. En
cualquier caso es una competencia europea de DPPSEJOBDJØO P DPN

QMFNFOUBSJB, en el sentido de que la UE apoya y complementa las
competencias que son propias de los Estados miembros. Por esta ra-
zón se ha instrumentado para su desarrollo, de manera preferente, el
método abierto de coordinación social (MAC social).
— Para la planificación, ordenación y ejecución de sus distintas políti-
cas, la UE ha creado una pluralidad de instituciones y órganos. Re-
flejan, sin duda, el objetivo consciente de conseguir la participación
de todas las naciones y sectores implicados, así como la convicción de
responder a las exigencias de una organización democrática regida
por el derecho. No obstante lo anterior, en los momentos actuales de
crisis económica en los que se está exigiendo la reducción del gasto
público a todos los Estados, convendría estudiar la DPOWFOJFODJB EF
VO BEFMHB[BNJFOUP de las actuales estructuras administrativas de la
UE que no influyera en su eficacia.
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CAPÍTULO 3
EDUCACIÓN
1. INTRODUCCIÓN
Los dos capítulos precedentes se han dedicado a describir aspectos

generales de la política social europea. Su tratamiento ha sido conve-
niente para conseguir una mejor comprensión de los aspectos concretos
que aquella abarca. Constituyen, además, referencias constantes para
las explicaciones que se darán en capítulos siguientes sobre las distin-
tas áreas de la política social europea. En efecto, mal podrían entender-
se los ámbitos de ésta si previamente no se estudia cómo se ha ido con-
figurando, adquiriendo personalidad propia, en el seno de la UE, y no se
conocen, al menos en sus líneas generales, cuáles son las normas funda-
mentales de la UE en materia de política social, la distribución de com-
petencias y el entramado administrativo y judicial que planifica, legisla,
ejecuta y supervisa con arreglo a derecho las distintas actuaciones socia-
les de UE.
Llega ahora el momento de abordar los principales ámbitos que for-

man parte de la política social. Comenzamos por el de la educación. Al ha-
cerlo ha de partirse de una primera consideración. Tradicionalmente en
nuestro país la educación no formaba parte de lo que se venía llamando
«protección social», noción que se reservaba para hacer referencia, en su
conjunto, a los sistemas de sanidad, seguridad social y servicios sociales.
No tenía nada de extraño esta postura porque el concepto de «protección»
tiene cierta connotación de pasividad en la persona que la recibe, mientras
que, en la educación, la persona es sujeto agente, activo, tiene que esfor-
zarse para obtenerla y conseguir frutos de ella. Cuando, por influencia an-
glosajona, la noción de «protección social» va siendo sustituida paulatina-
mente, aun sin desaparecer, por la de «Estado de bienestar», la educación
se incorpora al núcleo básico de servicios que, junto a la sanidad, la segu-
ridad social, los servicios sociales, la persona, en su calidad de ciudadano,
recibe del Estado social.
Dejando de lado cuestiones académicas o especulativas, que en cual-

quier caso tienen carácter accesorio a los fines que aquí se pretenden, he-
mos de afirmar que, sin perjuicio de que la política educativa forme un
conjunto diferenciado de otras actuaciones del sector público, vamos a
exponer en primer lugar el ámbito de la educación porque estimamos
que también forma parte de la política social, sencillamente porque se en-
cuentra conexionada de manera íntima con el empleo (a mayor educación
y formación, mejores posibilidades de encontrar empleo), y en la UE el
empleo, como ya hemos afirmado repetidamente en los capítulos anterio-
res, es uno de los pilares esenciales de la política social, si no el primero y
principal.
Desde un punto de vista metodológico, comenzaremos por el análisis
de la situación de la educación en la UE, para continuar con una somera
exposición de las orientaciones y objetivos que, en materia de educación y
formación, pretende alcanzar la UE en la presente década, así como sobre
los programas en curso que está desarrollando. Terminaremos con unas
breves conclusiones.
2. SITUACIÓN DE LA EDUCACIÓN Y FORMACIÓN

Según fuentes de Eurostat, en el conjunto de los 27 países de la UE

había en 2011, en el sector de población entre 15 y 74 años, un 32,2%
(119,2 millones de personas) que había alcanzado un nivel de instruc-
ción de preescolar, primaria y secundaria inferior; un 45,2% (167,3 millo-
nes de personas) que había llegado hasta el nivel de secundaria superior
y postsecundaria no terciaria; y un 22,6% (83,8 millones de personas)
que tenía un nivel de pregrado y posgrado. Como puede verse, estas ci-
fras muestran que los niveles de formación alcanzados en la EU-27 no
son elevados, pero preocupan más cuando son objeto de análisis según
determinadas variables.
De conformidad con la Estrategia Europa 2020, la cuarta parte de los
alumnos leen con dificultad, uno de cada siete jóvenes abandona la ense-
ñanza y la formación prematuramente. Alrededor del 50% alcanzan un ni-
vel de cualificaciones medias, pero a menudo no adaptadas a las necesi-
dades del mercado laboral. Menos de una de cada tres personas de entre
EDUCACIÓN
25 y 34 años tiene un título universitario, en comparación con un 40% en

Estados Unidos y más del 50% en Japón. Según el índice de Shangai, sólo
dos universidades europeas se encuentran entra las 20 mejores del mundo.
A continuación se señalan algunos indicadores que pueden reflejar la si-
tuación de la educación y formación en la UE.
B
&EVDBDJØOZGPSNBDJØOVOJWFSTJUBSJB
En el Gráfico 3.1 se refleja el QPSDFOUBKFEFQFSTPOBTFOUSFBB×PT,

sobre el total de su edad, sin distinción de sexos, RVFIBOBMDBO[BEPVOOJ
WFMEFFTUVEJPTVOJWFSTJUBSJPTPFRVJWBMFOUF. Los datos corresponden al año
2011. La media de la UE-27 se sitúa en el 23,7%; las diferencias entre paí-
ses son bastante significativas, como puede comprobarse a simple vista.
Se trata de un porcentaje poco alto y muestra la necesidad (más adelante
veremos que es uno de los objetivos actuales de la UE) de impulsar las en-
señanzas universitarias en todos los Estados miembros con el fin de con-
seguir su adecuación a las circunstancias actuales, una mejor calidad y, es-
pecialmente, que a través de una buena educación superior la persona se
incorpore al mercado laboral.
40
35
30
25
Porcentaje
20
15
10
0
Esl lonia
ia
Fin urgo
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M
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Ru
Fuente: Eurostat [edat_lfse_07].
GRÁFICO 3.1. Porcentaje de personas entre 15 y 64 años que han

terminado estudios universitarios. Ambos sexos. Año 2011.
Si, en lugar de tomar la población de 15 a 64 años, se tiene en cuenta la

de 30 a 34 años (como hace Europa 2020), el porcentaje medio de perso-
nas que tenía estudios superiores en la UE-27 era en 2010 del 33,5%, que se
considera todavía insuficiente por la propia Comisión. Los datos quedan re-
flejados en el Gráfico 3.2, donde también figuran los objetivos para 2020.
70
60
50
Porcentaje
40
30
20
10
Fin ipre
Fra jos
Irla o
Bu ría
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íse ca
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Ru
pú
Re
2010 Objetivos para 2020

Fuente: Eurostat [T2020_41].
GRÁFICO 3.2. Porcentaje de personas entre 30 a 34 años que han terminado

estudios universitarios. Ambos sexos. Año 2010 y objetivos para 2020.
C
"CBOEPOPFTDPMBSQSFNBUVSP
Otro de los asuntos que está preocupando sobremanera a la UE, des-
de hace ya años, es el BCBOEPOPFTDPMBSQSFNBUVSP. Por éste se entiende el
abandono de la educación y la formación antes de concluir el segundo ci-
clo de enseñanza secundaria o su equivalente en formación profesional. En
el Gráfico 3.3 se muestra el porcentaje de la QPCMBDJØOFOUSFZB×PTEF
FEBE que ha abandonado los estudios y cuyo nivel de instrucción no sobre-
pasa la enseñanza secundaria inferior. Los datos se refieren al porcentaje
de 2010 y al objetivo de disminución de 2020. También este gráfico refleja
la gran disparidad existente entre países de la UE, desde el 4,7% de aban-
dono escolar hasta el 36,9%, con una media en la UE-27 del 14%. Llama
la atención que los países en que el índice de abandono escolar es mayor
son sobre todo los del sur de Europa; a ellos se pide en la Estrategia Euro-
EDUCACIÓN
pa 2020 un esfuerzo mayor para conseguir la disminución de dicho aban-

dono, pues es causa importante de exclusión social. Y, a la inversa, los paí-
ses nórdicos y del este europeo son los que presentan tasas de abandono
menores. Con relación a este gráfico cabe decir, no obstante, que la tasa de
abandono escolar en el conjunto de la UE está disminuyendo con los años.
En el año 2000 fue del 17,6%, en 2005 del 15,8%, en 2011 del 13,5% y en
2012 (dato estimado todavía) del 12,9%.
40
35
30
25
Porcentaje
20
15
10
5
0
Luxemburgo
República Checa
Dinamarca
Eslovaquia
Países Bajos
Alemania
Rumanía
Eslovenia
Finlandia
Hungría
Lituania
Estonia
España
Portugal
Austria
Bulgaria
Polonia
Letonia
Suecia
Grecia
Francia
Irlanda
UE-27
Malta
Bégica
Italia
Chipre
2010 Objetivos para 2020

GRÁFICO 3.3. Porcentaje de abandono escolar. Población

de 18 a 24 años. Año 2010 y objetivos para 2020.
D
&EVDBDJØOZBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUF
Nos parece también relevante, por el interés que despierta en la UE,

ofrecer alguna estadística relativa a la FEVDBDJØOZBMBQSFOEJ[BKFQFSNBOFO
UF. En el Gráfico 3.4 se refleja el QPSDFOUBKFEFMBQPCMBDJØOBDUJWBFOUSFZ
B×PT, de ambos sexos, que ha participado, durante las cuatro semanas
anteriores a la realización de la encuesta, en actividades de educación per-
manente. Los datos están referidos al año 2011, último del que se tienen
estadísticas de todos los países de la UE. La media resultante en la UE, 8%,
es baja, y existen notorias diferencias entre países (entre el 1% y el 30,3%).
Los porcentajes más elevados los presentan, como puede verse, determina-
dos países nórdicos, y los más bajos algunos Estados miembros del este de
Europa.
35,0
30,0
25,0
20,0
Porcentaje
15,0
10,0
5,0
0,0
República Checa
Luxemburgo
Reino Unido
Dinamarca
Países Bajos
Eslovaquia
Alemania
Rumanía
Eslovenia
Finlandia
Hungría
Lituania
Portugal
Bulgaria
Polonia
España
Austria
Malata
Letonia
Francia
Irlanda
Suecia
Grecia
Bélgica
Estonia
UE-27
Chipre
Italia
Fuente: Eurostat [trng_lfse_01].
GRÁFICO 3.4. Porcentaje de población de 25 a 74 años que participa

en actividades de educación permanente. Año 2011.
E
/JWFMEFJOTUSVDDJØOBMDBO[BEPQPSMBTQFSTPOBTEFZNÈTB×PT
Un dato significativo es también el referido al nivel de instrucción alcan-
zado por las personas de 65 o más años. En el Gráfico 3.5 se indica, referido
a 2012, el porcentaje de personas de esa edad que tienen un nivel de instruc-
ción inferior al primer ciclo de enseñanza secundaria. Las diferencias que
presenta este Gráfico entre países son bastante significativas, nada menos
que 66 puntos porcentuales. Los países sureños son los que presentan un ni-
vel más deficitario de instrucción en este sector etario tan numeroso.
Como puede observarse, la media en la UE-27 es verdaderamente eleva-
da y existen Estados miembros en los que el porcentaje de la población de
65 o más años tiene un nivel de instrucción muy bajo, lo cual les hace más
susceptibles de ser vulnerables, en especial en esta sociedad actual tan com-
petitiva y, en ocasiones, agresiva. Todo tiene, como es lógico, sus causas. No
hay que olvidarse que la población europea de edades superiores a los 60 años
ha nacido en tiempos de guerra o de postguerra, lo cual les ha hecho vivir en
unas condiciones muy difíciles en todos los aspectos, económicos, sanitarios,
educativos o culturales. Pero la existencia de dichas causas no justifica en
modo alguno que debamos quedar inertes ante la falta de formación que las
EDUCACIÓN
100
90
80
70
60
Porcentaje
50
40
30
20
10
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A go
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Fuente: Eurostat [edat_lfse_05].
GRÁFICO 3.5. Porcentaje de población de 65 o más años con nivel de instrucción

inferior al primer ciclo de enseñanza secundaria. Año 2012.
personas mayores manifiestan estadísticamente. Para ellos, de modo muy

particular, deben fomentarse medidas activas de aprendizaje permanente.
Como síntesis de este apartado puede afirmarse que, aunque se ha obser-
vado una mejora general en los resultados obtenidos por la UE en materia de
educación y formación, no se ha alcanzado, sin embargo, la mayoría de los
valores de referencia fijados para 2010 y, en cuanto al esencial de la alfabe-
tización, se observa incluso un deterioro de los resultados. Para alcanzar di-
chos valores, se necesitarán iniciativas nacionales más eficaces. La recesión
económica, combinada con el reto demográfico, sirve para subrayar la urgen-
cia de realizar reformas y, al mismo tiempo, seguir invirtiendo en los sistemas
de educación y formación para dar respuesta a los principales desafíos econó-
micos y sociales (Consejo de la Unión Europea y Comisión Europea, 2010).
3. MARCO ESTRATÉGICO PARA LA COOPERACIÓN EUROPEA

EN EDUCACIÓN Y FORMACIÓN
No vamos a repetir, pero sí recordar (TVQSB, epígrafe 2.2 del capítulo 2),
que, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la UE ha de te-
ner en cuenta las exigencias relacionadas con «un nivel elevado de educa-
ción y de formación» (TFUE, artículo 9) y que «la Unión contribuirá al de-

sarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los
Estados miembros» (TFUE, artículo 165.1). La CDFUE recoge en su ar-
ticulado, asimismo, el derecho a la educación (TVQSB, epígrafe 2.3 del capí-
tulo 2).
También conviene recordar que la educación es una materia sobre la
que la UE y los Estados miembros ejercen DPNQFUFODJBT EF DPPSEJOBDJØO
(TVQSB, epígrafe 4.2.3 del capítulo 2). Le será aplicable, en consecuencia, el
método abierto de coordinación para la ejecución de esta política entre la
UE y los Estados miembros.
En este apartado seguimos, en síntesis, un importante documento ema-
nado del Consejo de la Unión Europea que establece el .BSDP FTUSBUÏHJ
DPQBSBMBDPPQFSBDJØOFVSPQFBFOFMÈNCJUPEFMBFEVDBDJØOZMBGPSNBDJØO.
Está elaborado en 2009, pero su proyección se extiende hasta el año 2020
(Consejo de la Unión Europea, 2009).
Expone en su Introducción que la cooperación europea en educación y
formación hasta 2020 debe situarse en el contexto de un marco estratégico
que abarque los TJTUFNBTEFFEVDBDJØOZEFGPSNBDJØOFOTVUPUBMJEBE, den-
tro de una perspectiva de aprendizaje permanente. Éste ha de considerar-
se un principio fundamental que sustenta todo el marco, destinado a abar-
car el aprendizaje en todos los contextos, formal, no formal e informal, y
en todos los niveles, desde la educación en la primera infancia y la escue-
la hasta la enseñanza superior, la educación y formación profesional y el
aprendizaje de adultos.
A continuación desglosa los objetivos estratégicos que tiene el maro es-
tratégico, los principios rectores, los métodos de trabajo y los valores de
referencia. Se comentan brevemente en los epígrafes siguientes.
3.1. Objetivos
B
0
CKFUJWPFTUSBUÏHJDP)BDFSSFBMJEBEFMBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUF
ZMBNPWJMJEBEEFMPTBMVNOPT
Los desafíos que plantea el cambio demográfico, así como la necesidad
periódica de actualizar las cualificaciones para adaptarlas a unas circuns-
tancias económicas y sociales cambiantes, exigen un FOGPRVF QFSNBOFO
EDUCACIÓN
UFEFMBQSFOEJ[BKF y unos sistemas de educación y formación que sean más

sensibles al cambio y estén más abiertos al mundo en general.
La NPWJMJEBE EF BMVNOPT QSPGFTPSFT Z GPSNBEPSFT EFM QSPGFTPSBEP, que
constituye un elemento esencial del aprendizaje permanente debería ex-
tenderse gradualmente para que los períodos de aprendizaje en el extran-
jero, tanto dentro de Europa, como por todo el mundo, sean la norma y no
la excepción.
C
0
CKFUJWPFTUSBUÏHJDP.FKPSBSMBDBMJEBEZMBFGJDBDJBEFMBFEVDBDJØO
ZMBGPSNBDJØO
Unos sistemas de educación y formación de alta calidad, que sean a la
vez eficaces y justos, son cruciales para el éxito de Europa y para mejorar
la empleabilidad. El principal reto consiste en garantizar que todas las per-
sonas puedan adquirir DPNQFUFODJBTDMBWF, desarrollando al mismo tiempo
la excelencia y el atractivo en todos los niveles de la educación y la forma-
ción, lo que permitirá que Europa conserve una posición mundial sóli-
da. Las competencias clave, contenidas en otro documento anterior de la
UE, son las siguientes: 1) comunicación en la lengua materna; 2) comu-
nicación en lenguas extranjeras; 3) competencia matemática y competen-
cias básicas en ciencia y tecnología; 4) competencia digital; 5) aprender
a aprender; 6) competencias sociales y cívicas; 7) sentido de la iniciativa
y espíritu de empresa; 8) conciencia y expresión culturales (Consejo de la
Unión Europea y Comisión Europea, 2010).
Para lograr este objetivo de forma duradera, deberá prestarse mayor
atención a FMFWBSFMOJWFMEFMBTDVBMJGJDBDJPOFTCÈTJDBT, como el alfabetismo
y las nociones aritméticas elementales, haciendo más atractivas las mate-
máticas, la ciencia y la tecnología, así como a potenciar las competencias
lingüísticas. Al mismo tiempo, es necesario garantizar una docencia de alta
calidad, ofrecer una formación inicial del profesorado adecuada, así como
hacer de la docencia una opción atractiva de carrera.
D
0
CKFUJWPFTUSBUÏHJDP1SPNPWFSMBFRVJEBE MBDPIFTJØOTPDJBM
ZMBDJVEBEBOÓBBDUJWB
Las políticas de educación y formación deberían permitir que todos los
ciudadanos, independientemente de sus circunstancias personales, socia-
les y económicas, adquieran, actualicen y desarrollen durante toda su vida
tanto unas aptitudes profesionales específicas como las DPNQFUFODJBTDMBWF

OFDFTBSJBTQBSBTVFNQMFBCJMJEBE, así como respaldar el aprendizaje conti-
nuo, la ciudadanía activa y el diálogo intercultural.
Los sistemas de educación y formación deberían tener el objetivo de
garantizar que todos los educandos, incluidos los procedentes de medios
desfavorecidos, los que tienen necesidades especiales y los inmigrantes,
completen su educación, recurriendo cuando proceda a la educación com-
pensatoria y facilitando un aprendizaje más personalizado. Esta personali-
zación debe ir acompañada de medidas destinadas a apoyar a los jóvenes
que tienen dificultades de lectura y escritura, necesidades especiales de
educación o que están amenazados de fracaso escolar. Los informes nacio-
nales indican que los avances logrados en este ámbito son lentos y la lucha
contra las desigualdades sigue constituyendo un reto importante.
E
0
CKFUJWPFTUSBUÏHJDP*ODSFNFOUBSMBDSFBUJWJEBEZMBJOOPWBDJØO
JODMVJEPFMFTQÓSJUVFNQSFTBSJBM FOUPEPTMPTOJWFMFTEFMBFEVDBDJØO
ZMBGPSNBDJØO
La creatividad y la innovación son decisivas para el desarrollo empresa-
rial y para la capacidad de Europa de competir en el ámbito internacional.
El primer desafío consiste en fomentar la adquisición por todos los ciuda-
danos de las competencias clave transversales, como la competencia digi-
tal, la capacidad de aprender a aprender, el sentido de la iniciativa y el ca-
rácter emprendedor y la conciencia cultural.
Un segundo desafío consiste en garantizar un triángulo del conoci-
miento, educación, investigación e innovación, plenamente operativo. La
asociación entre el mundo empresarial y diferentes niveles y sectores de
la educación, la formación y la investigación, pueden ayudar a que los es-
fuerzos se centren en las aptitudes y las competencias necesarias en el
mercado de trabajo, así como a impulsar la innovación y el espíritu empre-
sarial en todas las modalidades de aprendizaje.
3.2. Principios rectores
El documento que estamos comentando establece diversos principios

rectores que han de seguirse para conseguir los objetivos cuya consecución
está prevista para 2020. Entre todos ellos queremos resaltar la importancia
EDUCACIÓN
que concede al NÏUPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØO. Afirma que la cooperación

europea en el ámbito de la educación y la formación debe aplicarse con
una perspectiva integrada del aprendizaje permanente, haciendo uso efec-
tivo del método abierto de coordinación y desarrollando sinergias entre los
distintos sectores de la educación y la formación.
Con pleno respeto de la responsabilidad de los Estados miembros sobre
sus sistemas educativos y del carácter voluntario de la cooperación europea
en la educación y la formación, dado que se trata de un ámbito en el que
las competencias tienen carácter de coordinación o complementarias, el
método abierto de coordinación deberá aprovechar: 1) los cuatro objetivos
estratégicos para la cooperación europea antes esbozados; 2) instrumentos
de referencia y planteamientos comunes; 3) el aprendizaje entre iguales y
el intercambio de buenas prácticas; 3) la supervisión e información perió-
dicas; 4) datos e información obtenidos de todos los organismos europeos
pertinentes, de las redes europeas y de las organizaciones internacionales; y
5) el pleno aprovechamiento de las oportunidades que brindan los progra-
mas comunitarios, en particular en el ámbito del aprendizaje permanente.
Como puede observarse, el anterior planteamiento responde a los princi-
pios básicos de este método: establecimiento de objetivos e indicadores co-
munes, informes de cada Estado miembro sobre su cumplimiento, inter-
cambio de información y buenas prácticas.
Por ello, concluye la Decisión instando a los Estados miembros a que
trabajen juntos, con el apoyo de la Comisión y haciendo uso del método
abierto de coordinación, para fortalecer la cooperación europea en el ám-
bito de la educación y la formación hasta 2020 con arreglo a los cuatro ob-
jetivos estratégicos.
3.3. Métodos de trabajo
Los métodos de trabajo que se utilicen en el contexto de la cooperación

europea deberán basarse en lo siguiente:
a) $JDMPTEFUSBCBKP. El período que llega hasta 2020 se dividirá en una
serie de ciclos, de los cuales el primero abarcará los tres años com-
prendidos entre 2009 y 2011.
b) «SFBTQSJPSJUBSJBT. Respecto de cada ciclo, el Consejo adoptará una se-
rie de áreas prioritarias para la cooperación europea, basadas en los
objetivos estratégicos a medio plazo. Las áreas prioritarias europeas

estarán concebidas para hacer posible una cooperación más amplia
entre todos los Estados miembros o una cooperación más estrecha
entre un número más reducido de Estados miembros, de acuerdo con
las prioridades de cada país.
c) "QSFOEJ[BKFNVUVP. La cooperación europea en las áreas prioritarias
podrá llevarse a cabo mediante instrumentos como actividades de
aprendizaje entre iguales, conferencias y seminarios, foros de alto
nivel con grupos de expertos, grupos específicos, estudios, análisis
y cooperación basada en la red y, en su caso, con la participación de
los principales interesados.
d) %JGVTJØOEFMPTSFTVMUBEPT. Para potenciar la proyección y la repercu-
sión a nivel nacional y europeo, los resultados de la cooperación se
difundirán ampliamente entre todos los interesados pertinentes.
e) *OGPSNBDJØOTPCSFMPTQSPHSFTPT. Al final de cada ciclo debería elabo-
rarse un informe conjunto Consejo-Comisión. Estos informes deben
basarse en los informes nacionales elaborados por los Estados miem-
bros, así como en la información y los datos estadísticos existentes.
f) 4FHVJNJFOUPEFMQSPDFTP. A fin de promover la consecución de resulta-
dos mediante el método abierto de coordinación, los Estados miem-
bros y la Comisión trabajarán en estrecha colaboración en lo relativo
a la dirección, impulso y evaluación del proceso y de sus resultados.
3.4. Valores de referencia del rendimiento educativo medio europeo
Como medio para efectuar un seguimiento de los progresos en educación

y formación, los objetivos estratégicos esbozados para el período compren-
dido entre 2010 y 2020 deben apoyarse en una serie de valores de referencia
o indicadores de resultados del rendimiento educativo medio europeo. En el
Anexo I del documento que ahora se comenta se indican los siguientes:
a) 1BSUJDJQBDJØOEFMPTBEVMUPTFOFMBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUF. Para 2020
una media de un 15% como mínimo de los adultos (personas activas
entre 25 y 64 años) debería participar en el aprendizaje permanente.
b) 1FSTPOBTRVFPCUJFOFOVOCBKPSFOEJNJFOUPFOBQUJUVEFTCÈTJDBT. A fin
de asegurar que todos los alumnos adquieren un nivel suficiente de
EDUCACIÓN
destrezas básicas, en especial en lectura, matemáticas y ciencias, para

2020 el porcentaje de jóvenes de 15 años con un bajo rendimiento en
lectura, matemáticas y ciencias deberá ser inferior al 15%.
c) 3FOEJNJFOUPFONBUFSJBEFFOTF×BO[BTVQFSJPS. Dada la creciente de-
manda de rendimiento en la enseñanza superior, y sin dejar de re-
conocer el mismo nivel de importancia de la educación y formación
profesional, para el año 2020 la proporción de personas con edades
comprendidas entre 30 y 34 años que hayan terminado la educación
superior deberá ser de, al menos, un 40%.
d) "CBOEPOPTQSFNBUVSPTEFMBFEVDBDJØOZGPSNBDJØO. Como contribu-
ción al aseguramiento de que un máximo de alumnos terminan su
educación y formación, para 2020 la proporción de abandonos pre-
maturos de la educación y formación (personas entre 18 y 24 años
de edad que han abandonado los estudios sin sobrepasar la ense-
ñanza secundaria inferior) debería estar por debajo del 10%.
e) &EVDBDJØO FO MB QSJNFSB JOGBODJB. Con miras a aumentar la partici-
pación en la primera infancia como base para el ulterior éxito edu-
cativo, en especial en el caso de los que proceden de medios des-
favorecidos, para 2020 al menos un 95% de los niños con edades
comprendidas entre los 4 años y la edad de escolarización obligato-
ria debería participar en la educación en la primera infancia.
4. OBJETIVOS OPERATIVOS DE LA POLÍTICA EDUCATIVA EUROPEA
Si, como acabamos de ver en el aparado precedente, en 2009 la UE es-

tableció el marco estratégico y los niveles de referencia en materia de edu-
cación y formación, la Estrategia Europa 2020 dará un mayor impulso, si
cabe, a algunos de los objetivos previstos en 2009. Vamos a detenernos en
ella y, con algo más detalle, en los objetivos concretos que, en materia de
educación y formación, se han establecido para el año 2020.
4.1. Objetivos e iniciativas emblemáticas de Europa 2020
En la Estrategia Europa 2020 la Comisión propone para la UE DJO

DPPCKFUJWPTDVBOUJGJDBCMFTQBSBque marcarán la pauta del proceso y
se traducirán en objetivos nacionales: el empleo, la investigación y la in-
novación, el cambio climático y la energía, MBFEVDBDJØO y la lucha contra

la pobreza. La Comisión considera que las metas propuestas son igual-
mente pertinentes para todos los Estados miembros, antiguos y nuevos y
que debe invertirse en investigación y desarrollo, así como en innovación,
educación y tecnologías que beneficien tanto a los sectores tradicionales
y las zonas rurales como a las economías de servicios altamente cualifica-
das. Como PCKFUJWPTDVBOUJGJDBCMFTFONBUFSJBEFFEVDBDJØO señala dos: 1)
el QPSDFOUBKFEF BCBOEPOP FTDPMBS debería ser inferior al 10%; y 2) al me-
nos el 40% de la generación más joven debería tener FTUVEJPT TVQFSJPSFT
DPNQMFUPT.
Formula USFTQSJPSJEBEFT que se refuerzan mutuamente: crecimiento in-
teligente, crecimiento sostenible y crecimiento integrador. Nos detenemos
seguidamente en la primera y en la tercera, referidas a la educación y for-
mación.
B
$
SFDJNJFOUPJOUFMJHFOUFEFTBSSPMMPEFVOBFDPOPNÓBCBTBEB
FOFMDPOPDJNJFOUPZMBJOOPWBDJØO
El crecimiento inteligente significa la consolidación del conocimiento
y la innovación como impulsores de nuestro crecimiento futuro. Esto re-
quiere NFKPSBSMBDBMJEBEEFOVFTUSBFEVDBDJØO, consolidar los resultados de
la investigación, promover la innovación y la transferencia de conocimien-
tos en toda la UE, explotar al máximo las TIC y asegurarse de que las ideas
innovadoras puedan convertirse en nuevos productos y servicios que gene-
ren crecimiento y empleos de calidad y que ayuden a afrontar los retos de-
rivados de los cambios sociales en Europa y en el mundo.
Europa debe actuar en los ÈNCJUPT de la innovación, la FEVDBDJØO GPS
NBDJØO Z BQSFOEJ[BKF B MP MBSHP EF MB WJEB y la TPDJFEBE EJHJUBM. Por lo que
respecta al segundo de ellos, dice la Estrategia que la cuarta parte de los
alumnos leen con dificultad, uno de cada siete jóvenes abandona la ense-
ñanza y la formación prematuramente. Alrededor del 50% alcanzan un ni-
vel de cualificaciones medias, pero a menudo no adaptadas a las necesida-
des del mercado laboral. Menos de una de cada tres personas de entre 25 y
34 años tiene un título universitario, en comparación con un 40% en Esta-
dos Unidos y más del 50% en Japón.
Para alcanzar en 2020 las metas de un crecimiento inteligente, la Comi-
sión propone, tanto a escala de la UE como a nivel nacional y regional, USFT
EDUCACIÓN
JOJDJBUJWBT FNCMFNÈUJDBT, «Unión por la innovación», «Juventud en movi-

miento» y «Una agenda digital para Europa».
En relación con la iniciativa emblemática +VWFOUVEFONPWJNJFOUP, in-
dica que tiene por objetivo, mediante la promoción de la movilidad de es-
tudiantes y aprendices, reforzar los resultados y el atractivo internacional
de las instituciones de enseñanza superior de Europa, así como incremen-
tar la calidad general de todos los niveles de educación y formación en la
UE, combinando excelencia y equidad, y mejorar la situación laboral de
los jóvenes.
C
$
SFDJNJFOUPJOUFHSBEPSVOBFDPOPNÓBDPOVOBMUPOJWFMEFFNQMFP
RVFQSPNVFWBMBDPIFTJØOFDPOØNJDB TPDJBMZUFSSJUPSJBM
El crecimiento integrador significa dar protagonismo a las personas
mediante altos niveles de empleo, invirtiendo en cualificaciones, luchando
contra la pobreza y modernizando los mercados laborales y los sistemas de
formación y de protección social para ayudar a las personas a anticipar y
gestionar el cambio y a construir a una sociedad cohesionada.
Europa debe actuar, entre otros ámbitos, en el de las DVBMJGJDBDJPOFT:
Alrededor de 80 millones de personas sólo tienen unas cualificaciones ba-
jas o básicas, pero el aprendizaje a lo largo de la vida beneficia sobre todo
a los más formados. En 2020, un total de 16 millones de puestos de traba-
jo suplementarios requerirán cualificaciones altas, mientras que la deman-
da de cualificaciones bajas caerá en 12 millones. Prolongar la vida laboral
también conllevará la posibilidad de adquirir y desarrollar permanente-
mente nuevas cualificaciones.
Las medidas englobadas en esta prioridad requerirán la modernización
y consolidación de nuestras QPMÓUJDBTEFFNQMFP FEVDBDJØOZGPSNBDJØOZEF
MPT TJTUFNBT EF QSPUFDDJØO TPDJBM mediante el incremento de la participa-
ción laboral y reduciendo el desempleo estructural, así como promoviendo
la responsabilidad social de las empresas.
Dentro de esta prioridad incluye la iniciativa emblemática 6OBBHFOEB
QBSBOVFWBTDVBMJGJDBDJPOFTZFNQMFPT.
Contempla también, dentro de esta misma prioridad, la iniciativa emble-
mática 1MBUBGPSNBFVSPQFBDPOUSBMBQPCSF[B, en la que se prevén programas
de educación innovadora y formación para las personas más vulnerables.
4.2. Aprendizaje permanente
Se hace a continuación una consideración inicial sobre el aprendiza-

je permanente porque es muy frecuente que la UE europea haga mención
a él (ya se vio en los epígrafes 3.1 y 4.1) cuando habla de objetivos, estra-
tegias, programas o medidas de educación y formación a distintas edades,
niveles educativos o grupos de población.
Conviene resaltar, antes de describir los principales programas de edu-
cación y formación de la UE, que todos éstos se enmarcan dentro de la no-
ción, extensa y amplia, de aprendizaje permanente.
Por BQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUF se entiende en la UE
«todas las actividades de educación general, educación y formación profe-
sional, educación no formal y aprendizaje informal emprendidas a lo lar-
go de la vida, que permitan mejorar los conocimientos, las aptitudes y las
competencias con una perspectiva personal, cívica, social y/o laboral. In-
cluye la prestación de servicios de asesoramiento y orientación» (Parla-
mento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2006).
En 2006 la UE estableció un programa de aprendizaje permanente, cuya

configuración puede servir para comprender mejor la noción de aprendiza-
je permanente. Ésta tenía, entre otros, los siguientes PCKFUJWPTFTQFDÓGJDPT:
— Contribuir al desarrollo de un aprendizaje permanente de calidad y
promover elevados niveles de calidad, la innovación y la dimensión
europea en los sistemas y las prácticas en ese ámbito.
— Ayudar a mejorar la calidad, el atractivo y la accesibilidad de las
oportunidades de obtener un aprendizaje permanente disponibles en
los Estados miembros.
— Reforzar la contribución del aprendizaje permanente a la cohesión
social, la ciudadanía activa, el diálogo intercultural, la igualdad entre
hombres y mujeres y la realización personal.
— Ayudar a promover la creatividad, la competitividad, la empleabili-
dad y el crecimiento de un espíritu empresarial.
— Favorecer una mayor participación en el aprendizaje permanente de
personas de todas las edades, incluidas las que tienen necesidades es-
EDUCACIÓN
peciales y las pertenecientes a grupos desfavorecidos, independiente-

mente de su nivel socioeconómico.
— Promover el aprendizaje de las lenguas y la diversidad lingüística.
— Apoyar el desarrollo, en el ámbito del aprendizaje permanente, de
contenidos, servicios, pedagogías y prácticas innovadoras y basadas
en las TIC.
— Reforzar la capacidad del aprendizaje permanente para crear un sen-
timiento de ciudadanía europea, basado en la comprensión y en el
respeto de los derechos humanos y de la democracia, así como fo-
mentar la tolerancia y el respeto hacia otros pueblos y otras culturas.
4.3. Educación y cuidados de la primera infancia
Se sigue en este epígrafe una reciente Comunicación sobre la materia

(Comisión Europea, 2011a). En ella se contempla como objetivo para 2020
que al menos un 95% de los niños con edades comprendidas entre los cua-
tro años y la edad de escolarización obligatoria debería participar en la
educación en la primera infancia (Comisión Europea, 2011b).
Se dice en esta Comunicación que la educación y los cuidados de la pri-
mera infancia constituyen el fundamento esencial para el éxito en mate-
ria de aprendizaje permanente, integración social, desarrollo personal y
empleabilidad futura. Complementan el papel central de la familia y tie-
nen una incidencia profunda y duradera que no se puede conseguir con
medidas adoptadas en una fase posterior. Las primeras experiencias de
los niños constituyen la base de todo futuro aprendizaje. Está claramente
demostrado que los niños que tienen acceso a servicios de educación y cui-
dados de calidad en la primera infancia obtienen unos resultados mucho
mejores, equivalentes a un avance de uno o dos años escolares, en pruebas
internacionales sobre competencias básicas, como PISA.
La educación y los cuidados de la primera infancia son también espe-
cialmente importantes para los alumnos procedentes de medios desfavore-
cidos, como los inmigrantes y las familias con ingresos reducidos. Pueden
ayudar a los niños a escapar de la pobreza y de entornos familiares difíci-
les, contribuyendo así a alcanzar los objetivos de la iniciativa emblemática
«Plataforma europea contra la pobreza» de la Estrategia Europa 2020.
La situación actual en la UE es bastante dispar. En el Consejo Europeo

de Barcelona de 2002, los Estados miembros acordaron que, en 2010, los
centros oficiales de educación y cuidados deberían ofrecer plazas a tiem-
po completo para, al menos, el 90% de los niños de edades comprendidas
entre los tres años y la edad de escolaridad obligatoria y para, al menos, el
33% de los niños menores de tres años. En lo que respecta a los niños me-
nores de tres años, cinco países han superado el objetivo del 33% y otros
cinco se han acercado, pero la mayoría está lejos y ocho de ellos registran
niveles de un 10% o menos. En cuanto a los mayores de tres años, ocho
países han superado el objetivo del 90% y otros tres se están aproximan-
do, pero la cobertura es inferior al 70% en casi un tercio de los Estados
miembros.
Las pretensiones de la Comisión Europea en este ámbito educativo se
agrupan en dos ejes principales:
B
"DDFTPBFEVDBDJØOZDVJEBEPTEFMBQSJNFSBJOGBODJB
— Es preciso, en primer lugar, conseguir una FEVDBDJØO Z DVJEBEPT
EF MB QSJNFSB JOGBODJB VOJWFSTBMFT F JOUFHSBEPSFT. Dichos cuida-
dos benefician a todos. No sólo ayudan a los niños a desarrollar
su potencial, sino que también propician que los padres y otros
miembros de la familia participen en actividades conexas de me-
jora laboral, formación profesional, educación parental o de ocio.
Constituyen un importante instrumento para reducir la inciden-
cia del abandono escolar prematuro, corrigen las disparidades en
materia de desarrollo social y de aptitudes de cálculo, lectura y es-
critura entre los niños de entornos aventajados y los de entornos
desfavorecidos. Favorecen la integración de niños de familias in-
migrantes, así como la posibilidad de mejorar la integración de
los niños con necesidades educativas especiales y de prepararlos
para que puedan después integrarse mejor en las escuelas no se-
gregadas. Todo lo anterior será posible si las ventajas que ofrecen
los servicios educativos para la infancia se complementan con ini-
ciativas en otros ámbitos de acción (empleo, vivienda, sanidad,
etc.) en el marco de una estrategia global.
— Ha de perseguirse, en segundo lugar, una GJOBODJBDJØO FGJDB[ Z
FRVJUBUJWB. La inversión en educación en la primera infancia es la
EDUCACIÓN
más rentable, en particular para los niños de entornos desfavore-

cidos, mientras que, en los niveles educativos superiores, las in-
versiones tienden a beneficiar de forma desproporcionada a los
niños procedentes de entornos económicos aventajados. Una ma-
yor inversión en la primera infancia puede generar ahorros en fa-
ses posteriores. Todos los países europeos financian o cofinancian
con fondos públicos dichos servicios para los niños mayores de
tres años. Sin embargo, menos de la mitad de los Estados miem-
bros de la UE sufragan la mayoría de los costes sin exigir una con-
tribución de la familia. Para los niños menores de tres años, la fi-
nanciación de los servicios suele ser privada.
C
$BMJEBEEFMBFEVDBDJØOZMPTDVJEBEPTEFMBQSJNFSBJOGBODJB
— En primer lugar, DBMJEBE EF MPT QSPHSBNBT QFEBHØHJDPT. Los servi-
cios de educación y cuidados de la primera infancia deben conce-
birse y prestarse de forma que respondan a UPEPFMDPOKVOUPEFOF
DFTJEBEFTEFMPTOJ×PT (cognitivas, emocionales, sociales y físicas).
Estas necesidades son muy diferentes de las que tienen los niños
en edad escolar. Los estudios muestran que los primeros años del
niño son los más formativos. Dado que el abanico de prácticas
que coexisten actualmente en la UE es muy amplio, es importan-
te centrarse en la calidad y adecuación de los programas pedagó-
gicos, así como analizar las CVFOBTQSÈDUJDBT de los Estados miem-
bros y aprender de ellas.
— En segundo lugar, DBMJEBE EF MPT SFDVSTPT IVNBOPT. Las compe-
tencias del personal son esenciales para la prestación de servi-
cios de educación y cuidados de la primera infancia de alta ca-
lidad. Es difícil atraer, formar y fidelizar al personal adecuado.
Aunque la tendencia a integrar la educación y los cuidados está
haciendo aumentar la profesionalización del personal que pres-
ta dichos servicios (estudios más elevados y más diversificados,
mayor remuneración, mejores condiciones de trabajo, etc.), el
perfil general de dicho personal sigue siendo muy variado. To-
davía se suelen confiar las tareas «educativas» a personal cua-
lificado y los «cuidados» a personal menos cualificado, lo que a
menudo provoca una falta de continuidad en la educación y los
cuidados del niño.
— Finalmente, DBMJEBE FO MB HPCFSOBO[B EF MB FEVDBDJØO Z MPT DVJEB
EPT EF MB QSJNFSB JOGBODJB. Un enfoque sistémico de los servicios
de educación y cuidados de la primera infancia requiere una es-
trecha colaboración entre los diferentes ámbitos políticos, como
la educación, el empleo, la salud y la política social. Esto requiere
una visión coherente compartida por todos los interesados, inclui-
dos los padres, así como un marco político común con objetivos
coherentes para el conjunto del sistema y unas funciones y res-
ponsabilidades claramente definidas a escala central, regional y
local.
4.4. Educación y formación de calidad para los jóvenes
Este objetivo, como ya se dijo en el epígrafe 4.1, se encuentra explícita-

mente contemplado en la Estrategia Europa 2020. Será desarrollado con
más amplitud, poco después, por otros dos documentos de la Comisión,
+VWFOUVEFO.PWJNJFOUP (Comisión Europea, 2010a) e *OJDJBUJWBTEFPQPS
UVOJEBEFTQBSBMBKVWFOUVE (Comisión Europea, 2011c). Se hace a continua-
ción una consideración sobre ellos.
B
+VWFOUVEFO.PWJNJFOUP
Como ya se dijo, se dio este nombre a una de las iniciativas emblemá-
ticas de la Estrategia Europa 2020. En el documento que ahora se comen-
ta (Comisión Europea, 2010a), la Comisión manifiesta que una educación y
formación de alta calidad, la buena integración en el mercado laboral y una
mayor movilidad de los jóvenes son elementos clave para impulsar el poten-
cial de todos los jóvenes y alcanzar los objetivos de Europa 2020. Para al-
canzar el objetivo previsto de una UBTBEFFNQMFPEFMQBSBMBQPCMBDJØO
DPOVOBFEBEDPNQSFOEJEBFOUSFZB×PT, es necesario mejorar radical-
mente la transición de los jóvenes al mercado laboral. Se calcula que, a más
tardar en 2020, el 35% de los puestos de trabajo requerirán cualificaciones
de alto nivel combinadas con una buena capacidad de adaptación e innova-
ción, en comparación con el 29% actual. Esto significa quince millones más
de puestos trabajos para los que se requerirán cualificaciones de alto nivel.
La Estrategia Europa 2020 ha acordado el objetivo prioritario de la UE
de que, a más tardar en 2020, como mínimo FM EF MBT QFSTPOBT FOUSF
EDUCACIÓN
Z B×PT IBZBO DPNQMFUBEP VOB FEVDBDJØO UFSDJBSJB o una educación
equivalente. Actualmente, el 14,4% de las personas de la UE con una edad
comprendida entre 18 y 24 años presenta un nivel educativo inferior al se-
gundo ciclo de educación secundaria y no siguen ninguna educación o for-
mación complementarias. Otro valor de referencia de la UE es SFEVDJS FM
BCBOEPOP FTDPMBS QSFNBUVSP B VO Europa también tiene que mejo-
rar sus resultados en cuando a las competencias de lectura y escritura (el
24,1% de los menores de 15 años tienen problemas en lectura y este por-
centaje ha aumentado en los últimos años).
La iniciativa emblemática Juventud en Movimiento se centra en cuatro
MÓOFBTEFBDUVBDJØOQSJODJQBMFT, de las cuales tres se refieren a la educación:
— Un crecimiento inteligente e integrador depende de las acciones em-
prendidas a través del sistema de BQSFOEJ[BKF QFSNBOFOUF para de-
sarrollar competencias clave y mejorar los resultados en cuanto a la
calidad del aprendizaje, de acuerdo con las necesidades del merca-
do laboral. Europa necesita ampliar y extender las oportunidades de
aprendizaje para los jóvenes en su conjunto, lo que incluye ayudar a
adquirir capacidades a través de actividades educativas no formales.
La Comisión también debe promover la GPSNBDJØO QSPGFTJPOBM DPNP
BQSFOEJDFT, así como QFSJPEPTEFQSÈDUJDBT de alta calidad, como expe-
riencias de aprendizaje en el lugar de trabajo que faciliten la transi-
ción al mercado laboral.
— Europa necesita aumentar el porcentaje de jóvenes que participan en
la FOTF×BO[BTVQFSJPSPFRVJWBMFOUF para mantenerse a la altura de sus
competidores en la economía basada en el conocimiento, así como
estimular la innovación. También es preciso hacer que la enseñan-
za superior europea sea más atractiva y abierta al resto del mundo y
a los desafíos de la globalización, en especial promoviendo la movili-
dad de los estudiantes y los investigadores.
— El apoyo de la UE a la NPWJMJEBEQBSBFMBQSFOEJ[BKF a través de pro-
gramas e iniciativas se revisará y se vinculará con recursos naciona-
les y regionales. Se reforzará la dimensión internacional. Juventud en
Movimiento apoyará el objetivo de que, a más tardar en 2020, todos
los jóvenes de Europa tengan la QPTJCJMJEBEEFSFBMJ[BSVOBQBSUFEFTV
JUJOFSBSJPFEVDBUJWPFOFMFYUSBOKFSP, incluso a través de formación en
el lugar de trabajo.
Esta Comunicación contiene una serie de NFEJEBT, entre ellas las si-
guientes referidas a la educación de los jóvenes:
— Es necesario contar con unos OJWFMFT EF JOWFSTJØO NFKPS PSJFOUBEPT,
sostenidos y reforzados en educación y formación para lograr una
alta calidad en la educación y formación, el aprendizaje permanente
y el desarrollo de las capacidades.
— Para reducir el BCBOEPOPFTDPMBSQSFNBUVSP al 10% deben emprender-
se pronto medidas centradas en la prevención y dirigidas a alumnos
que presentan riesgo de abandono. La Comisión creará un grupo de
expertos de alto nivel para asesorar sobre la mejora de la aptitud de
lectura y escritura.
— Los jóvenes tienen ante sí un número cada vez mayor de opciones edu-
cativas. Deben estar en condiciones de UPNBSEFDJTJPOFTDPODPOPDJNJFO
UPEFDBVTB. Deben informarse sobre los itinerarios de educación y for-
mación, teniendo una idea clara de las oportunidades de empleo, a fin
de sentar las bases para gestionar su carrera profesional. Es preciso se-
guir desarrollando unos servicios de orientación profesional de alta cali-
dad, con una fuerte implicación de instituciones del mercado laboral.
— Deben promoverse un BQSFOEJ[BKFy una EPDFODJBEFBMUBDBMJEBE en todos
los niveles del sistema educativo. Competencias clave para una econo-
mía y una sociedad basadas en el conocimiento, como aprender a apren-
der, la comunicación en lenguas extranjeras y la capacidad de aprove-
char plenamente el potencial de las TIC, el aprendizaje electrónico y las
competencias básicas de aritmética, son cada vez más importantes.
— Está aumentando la EFNBOEB EF DVBMJGJDBDJPOFT, incluso en profe-
siones poco cualificadas. Se prevé que, en 2020, aproximadamente
el 50% de los trabajos siga dependiendo de cualificaciones de nivel
medio adquiridas a través de la educación y formación profesional.
— Debe ofrecerse a los KØWFOFTNÈTEFTGBWPSFDJEPT, o que presenten ries-
go de exclusión social, un mayor horizonte profesional y más oportu-
nidades de tener un aprendizaje estimulante. Estos jóvenes, en par-
ticular, deberían beneficiarse de más oportunidades de aprendizaje
no formal e informal y de unas disposiciones más adecuadas para el
reconocimiento y la validación de dicho aprendizaje en los marcos
nacionales de cualificaciones.
EDUCACIÓN
C
*OJDJBUJWBEFPQPSUVOJEBEFTQBSBMBKVWFOUVE
Lleva este nombre otro documento de la Comisión referido a la juven-
tud (Comisión Europea, 2011c). Deja constancia, en su preámbulo, de que
gran número de jóvenes OPFTUÈOOJFOFMNVOEPMBCPSBMOJFOFMBDBEÏNJDP.
En total, 7,5 millones de personas del grupo de edad entre 15 y 24 años no
trabajan ni siguen ningún plan de estudios o de formación («ni-nis»). Este
porcentaje ha aumentado de un 10,8% en 2008 a un 12,8% en 2010 para la
UE en su conjunto. En Bulgaria, Eslovaquia, España, Estonia, Grecia, Ir-
landa, Italia, Letonia y Rumanía, más del 14% de los jóvenes ni estudia (ha
dejado de hacerlo), ni trabaja (aún). La proporción de personas que aban-
donan prematuramente los estudios sigue siendo superior al 14%, lo que
equivale a uno de cada seis jóvenes. Este porcentaje está muy por encima
del objetivo del 10% acordado en la Estrategia Europa 2020. Gran parte
de estas personas presenta riesgo de enfrentarse a dificultades persistentes
para acceder a un empleo estable con la consiguiente marginación futura.
Dice, asimismo, que las causas del desempleo juvenil se encuentran princi-
palmente en una insuficiente o deficiente formación.
Incidiendo en aspectos ya señalados en el documento citado en la letra a)
precedente, este documento manifiesta que los Estados miembros, en par-
ticular los que tienen mayores tasas de desempleo juvenil, deben tomar
medidas tajantes en los ÈNCJUPT siguientes:
— 1SFWFODJØO EFM BCBOEPOP FTDPMBS QSFNBUVSP. Es esencial adoptar me-
didas inmediatas para la reanudación en la formación a fin de limi-
tar el flujo de personas que pasan del abandono escolar prematuro al
desempleo.
— %FTBSSPMMPEFDBQBDJEBEFTRVFTFBOQFSUJOFOUFTQBSBFMNFSDBEPMBCPSBM.
Los Estados miembros deben velar por que los sistemas de educación
y formación sean adecuados para dotar a los jóvenes de las capacida-
des adecuadas de forma eficaz. Deben unirse más estrechamente los
ámbitos del empleo, la educación y la formación. Deben realizarse
reformas para garantizar el reconocimiento de cualificaciones profe-
sionales, así como un mayor conocimiento de lenguas extranjeras y
tecnologías de la información y de la comunicación.
— "ZVEB QBSB VOB QSJNFSB FYQFSJFODJB QSPGFTJPOBM Z MB GPSNBDJØO FO FM
QVFTUPEFUSBCBKP. Los contratos de aprendiz, las colocaciones en em-
presas y los períodos de prácticas son especialmente importantes, ya

que, si cumplen las normas de calidad necesarias, ofrecen a los jó-
venes la oportunidad de adquirir tanto las capacidades pertinentes
como experiencia laboral.
4.5. Reducir el abandono escolar prematuro
Se sigue también en este epígrafe, otra Comunicación de desarrollo

de la Estrategia Europa 2020, referida al abandono escolar prematuro; ya
se ha dicho que éste debería ser inferior al 10% en 2020 (Comisión Euro-
pea, 2011d). Hemos visto que este aspecto se toca también en las dos Co-
municaciones descritas en el epígrafe 4.4 precedente, al que nos remiti-
mos. Con posterioridad a aquella Comunicación, el Consejo de la Unión
Europea, con fecha 28 de junio de 2011, dictaría una Recomendación, a
cuyo tenor
«... la expresión abandono escolar prematuro se utiliza en relación con las
personas que abandonan la educación y la formación IBCJFOEPDVSTBEPUBO
TØMPFMQSJNFSDJDMPEFTFDVOEBSJB, PQPSEFCBKPEFEJDIPOJWFM, y que ya no cur-
san una educación o formación» (Consejo de la Unión Europea, 2011: 1).
En 2009 más de seis millones de jóvenes, el 14,4% de quienes tenían en-

tre 18 y 24 años, abandonaron la educación y la formación habiendo con-
cluido solamente el primer ciclo de enseñanza secundaria o un nivel infe-
rior. Y, lo que es aún más preocupante, el 17,4% de ellos habían concluido
sólo la enseñanza primaria. A FTDBMBJOEJWJEVBM, las consecuencias del aban-
dono escolar prematuro afectan a las personas a lo largo de sus vidas, au-
mentan su riesgo de desempleo, pobreza y exclusión social. Afectan a su
bienestar, a su salud y a la de sus hijos. También reducen las posibilidades
de que sus hijos tengan éxito en sus estudios. A FTDBMBFDPOØNJDBZTPDJBM,
unos índices elevados de abandono escolar prematuro tienen efectos a largo
plazo sobre la evolución de la sociedad y sobre el crecimiento económico.
Reducir el abandono escolar prematuro contribuye a una incorpo-
ración cada vez mayor en el mercado laboral, así como a la consecu-
ción del objetivo principal de una tasa de empleo del 75% para mujeres
y hombres de entre 20 y 64 años. Al mismo tiempo, contribuye significa-
tivamente a romper el ciclo de la pobreza, que lleva a la exclusión social
de tantos jóvenes. Por tanto, se trata de una NFEJEBDMBWF para alcanzar el
EDUCACIÓN
objetivo de evitar, al menos, veinte millones de personas el riesgo de caer

en la pobreza.
El abandono escolar prematuro está causado por una NF[DMBEFGBDUPSFT
JOEJWJEVBMFT FEVDBUJWPT Z TPDJPFDPOØNJDPT. Está estrechamente relaciona-
do con unos entornos socialmente desfavorecidos y con bajo nivel educa-
tivo. Algunos grupos sociales que proceden de entornos socioeconómicos
más pobres y de grupos vulnerables pueden verse especialmente afectados
por él, como personas con discapacidad física y mental, con otras necesi-
dades de educación especial o jóvenes de origen inmigrante.
El abandono escolar prematuro es un QSPDFTP, no un acontecimien-
to aislado. A menudo comienza ya en la enseñanza primaria, con los pri-
meros fracasos escolares y un alejamiento cada vez mayor de la escuela.
La transición de un centro de enseñanza a otro y la transición de un nivel
educativo a otro son particularmente difíciles para los alumnos que pre-
sentan riesgo de abandono. A menudo, los sistemas de educación y forma-
ción no dan suficiente apoyo específico como para que los alumnos hagan
frente a sus dificultades emocionales, sociales o educativas y sigan estu-
diando y formándose.
El abandono escolar prematuro tiene también una EJNFOTJØO EF HÏOF
SP que requiere más atención. En la UE, el 16,3% de los chicos abandona
prematuramente los estudios, frente a un 12,5% entre las chicas. Durante
la enseñanza obligatoria, ellos suelen tener más dificultades que ellas para
adaptarse al entorno escolar y generalmente presentan peores resultados.
Están sobrerrepresentados entre los alumnos con discapacidad (61%).
Las FTUSBUFHJBT para combatir el abandono escolar prematuro deben te-
ner como punto de partida un análisis de las peculiaridades nacionales, re-
gionales y locales del fenómeno. Las políticas generales contra el abando-
no escolar prematuro deben centrarse en la prevención, la intervención y
la compensación.
— 1SFWFODJØO. La participación en la educación a edades tempranas es
una de las medidas más efectivas para que los niños comiencen su edu-
cación con buen pie y vayan adquiriendo capacidad de aguante. Otras
medidas preventivas son el apoyo lingüístico sistemático a los niños de
origen inmigrante, una política activa contra la segregación, un apoyo
específico a las escuelas desfavorecidas o itinerarios educativos flexibles.
— *OUFSWFODJØO. Las medidas de intervención pueden dirigirse al cen-

tro de enseñanza o de formación profesional en su conjunto o bien
a cada alumno que corra riesgo de interrumpir su educación o for-
mación. Las medidas dirigidas a los centros de enseñanza están des-
tinadas a mejorar el ambiente en la escuela y a crear unos entornos
de aprendizaje que sirvan de apoyo. Las medidas orientadas a los es-
tudiantes se centran en la tutoría individual y de grupo, en unos en-
foques de aprendizaje personalizados, en una mejor orientación y en
ayuda financiera.
— $PNQFOTBDJØO. Las medidas de compensación ofrecen oportunidades
de educación y formación a quienes las han abandonado. Pueden te-
ner forma de ayuda financiera o de otro tipo. Su objetivo es ayudar a
los jóvenes a reincorporarse a la educación general o a proporcionar
una segunda oportunidad. Por tanto, los enfoques acertados en los
centros de segunda oportunidad difieren notablemente de los de la
enseñanza general. No obstante lo anterior, está demostrado que la
prevención del abandono escolar prematuro da mejores resultados
que la compensación.
4.6. Modernizar la educación superior
En la UE-27 la proporción de personas con edades comprendidas entre

30 y 34 años que habían terminado una educación superior era, en 2010,
del 33,5%. Para el año 2020, según los objetivos de la Estrategia Europa
2020, deberá ser de al menos un 40%. Según Eurostat, al finalizar 2012 se
había llegado ya al 36%. España se encuentra por encima de la media eu-
ropea: el porcentaje en 2010 era del 40,6%, y para 2020 se le ha fijado un
objetivo del 44%. El desarrollo específico de Europa 2020 en este ámbi-
to educativo se contiene en una Comunicación de la Comisión (Comisión
Europea 2011e), cuyo contenido se describirá sumariamente en este epí-
grafe.
La UE utiliza el UÏSNJOP FEVDBDJØO TVQFSJPS para referirse a todas las
instituciones de educación terciaria, en las que incluyen las universidades,
los institutos de tecnología, las escuelas de comercio, las de ingeniería, los
colegios de educación superior, las escuelas profesionales, las escuelas po-
litécnicas, las academias, etc. Tiene en cuenta la diversidad lingüística y
EDUCACIÓN
las tradiciones y prácticas nacionales. Manifiesta el documento menciona-

do que los QSJODJQBMFTSFTQPOTBCMFT de aplicar las reformas en la educación
superior son MPT &TUBEPT NJFNCSPT Z MBT QSPQJBT JOTUJUVDJPOFT FEVDBUJWBT.
Pero, dentro de sus funciones de completamiento y apoyo, también corres-
ponde a las instituciones de la UE.
B
$
VFTUJPOFTFTFODJBMFTEFBDUVBDJØOQBSBMPT&TUBEPTNJFNCSPT
ZMBTJOTUJUVDJPOFTEFFEVDBDJØOTVQFSJPS
— "VNFOUBS MPT OJWFMFT EF ÏYJUP QBSB QSPQPSDJPOBS MPT UJUVMBEPT F JO
WFTUJHBEPSFT RVF OFDFTJUB &VSPQB. Se propone: 1) desarrollar vías
claras de progresión desde la educación profesional u otros tipos
de educación a la educación superior; 2) fomentar el acceso de es-
colares pertenecientes a grupos infrarrepresentados; 3) asegurarse
de que la ayuda financiera llegue a posibles estudiantes de los gru-
pos con ingresos más bajos; y 5) diseñar y aplicar estrategias na-
cionales para formar y reciclar a suficientes investigadores.
— .FKPSBSMBDBMJEBEEFMBFEVDBDJØOTVQFSJPS. Se propone: 1) fomen-
tar la utilización de las cualificaciones; 2) promover la diversifica-
ción de las modalidades de estudio; 3) aprovechar mejor las posi-
bilidades de las TIC; 4) mejorar la capacidad de las instituciones
del mercado de trabajo y de la normativa para adaptar las cualifi-
caciones a los empleos; y 5) introducir incentivos para que las ins-
tituciones de educación superior inviertan en el desarrollo profe-
sional continuo de su personal.
— 3FGPS[BS MB DBMJEBE NFEJBOUF MB NPWJMJEBE Z MB DPPQFSBDJØO USBOT
GSPOUFSJ[B. Se propone: 1) animar a las instituciones a integrar
más sistemáticamente la movilidad con fines de aprendizaje en
los programas de estudios; 2) garantizar el reconocimiento eficaz
de los créditos obtenidos en el extranjero mediante un asegura-
miento efectivo de la calidad; y 3) mejorar el acceso, las condicio-
nes de trabajo y las posibilidades de progreso de los estudiantes,
los investigadores y los profesores de otros países.
— )BDFS RVF GVODJPOF FM USJÈOHVMP EFM DPOPDJNJFOUP: relacionar la
educación superior, la investigación y las empresas para favore-
cer la excelencia y el desarrollo regional. Se propone: 1) fomen-
tar el desarrollo de las capacidades emprendedoras, en todas las
disciplinas y en los tres ciclos; 2) reforzar la infraestructura de

transferencia de conocimientos de las instituciones de educación
superior y mejorar su capacidad para participar en empresas; 3)
fomentar la cooperación con las empresas como actividad básica
de las instituciones de educación superior; y 4) promover la parti-
cipación sistemática de las instituciones de educación superior en
el desarrollo de planes integrados de desarrollo local y regional.
— .FKPSBSMBHPCFSOBO[BZMBGJOBODJBDJØO. Se propone: 1) promover
una mejor identificación de los costes reales de la educación supe-
rior y la investigación; 2) adaptar los mecanismos de financiación
a las necesidades de los diferentes perfiles de las instituciones; 3)
facilitar el acceso a fuentes alternativas de financiación; 4) apoyar
el desarrollo de personal estratégico y profesional de dirección en
la educación superior; y 5) animar a las instituciones a moderni-
zar su gestión de los recursos humanos.
C
$POUSJCVDJØOEFMB6&JODFOUJWPTBMBUSBOTQBSFODJB MBEJWFSTJGJDBDJØO
MBNPWJMJEBEZMBDPPQFSBDJØO
Aunque las cuestiones esenciales de actuación mencionadas en la le-
tra a) precedente deben ser abordadas en primer lugar por las autoridades
y las instituciones nacionales, también la UE puede apoyar sus esfuerzos
para reformar los sistemas de educación superior mediante los distintos
instrumentos presupuestarios e iniciativas de que dispone. Se señalan bre-
vemente a continuación los que enumera el documento que ahora se exa-
mina.
— "QPZBSMBSFGPSNBDPOEBUPTTPCSFMBTJOJDJBUJWBT FMBOÈMJTJTEFTVTSF
TVMUBEPTZMBUSBOTQBSFODJB. La Comisión Europea pondrá en marcha
un nuevo instrumento de clasificación e información basado en los
resultados para presentar el perfil de las instituciones de educación
superior.
— 'PNFOUBS MB NPWJMJEBE. La Comisión Europea mejorará el reconoci-
miento de los estudios en el extranjero, ofreciendo incentivos a los
programas de la UE para mejorar la aplicación del proceso de Bolo-
nia; propondrá un programa de movilidad en el marco de Erasmus
para obtener un título de máster y apoyará el análisis de las posibili-
dades de los flujos de movilidad de estudiantes.
EDUCACIÓN
— $PMPDBS MB FEVDBDJØO TVQFSJPS FO FM DFOUSP EF MB JOOPWBDJØO MB DSFB
DJØO EF FNQMFP Z MB FNQMFBCJMJEBE. La Comisión Europea adoptará
la Agenda Estratégica de Innovación, reforzará la interacción en-
tre universidades y empresas, promoverá en el marco de las accio-
nes Marie Curie un programa de doctorado industrial europeo para
apoyar la investigación aplicada y propondrá un marco de calidad
para los periodos de prácticas a fin de ayudar a los estudiantes y ti-
tulados a adquirir los conocimientos prácticos que necesitan para el
lugar de trabajo
— "QPZBS MB JOUFSOBDJPOBMJ[BDJØO EF MB FEVDBDJØO TVQFSJPS FVSPQFB La
Comisión Europea promoverá la UE como destino de estudio e in-
vestigación para los mejores talentos de todo el mundo, favorecerá
las relaciones en materia de educación superior con socios de fuera
de la Unión, hará uso de las asociaciones para la movilidad existen-
tes, a fin de mejorar y facilitar los intercambios de estudiantes e in-
vestigadores y reforzará el seguimiento de los doctorandos de terce-
ros países.
4.7. Participación de los adultos en el aprendizaje permanente
En el Gráfico 3.4 se indicó el porcentaje de población de 25 a 74 años

de la UE que participó en actividades de educación permanente durante el
año 2011. Con excepción de algunos países, el porcentaje fue generalmen-
te bajo. En el apartado 3 se habló del .BSDP FTUSBUÏHJDP QBSB MB DPPQFSB
DJØOFVSPQFBFOFMÈNCJUPEFMBFEVDBDJØOZMBGPSNBDJØO, elaborado en 2009
pero cuya proyección se extiende hasta el año 2020 (Consejo de la Unión
Europea, 2009). Dicho Marco establecía unos valores de referencia que de-
berían de ser alcanzados en el año 2020. El primero de ellos (TVQSB, epígra-
fe 3.4) era que una media de un 15% como mínimo de los adultos activos
entre 25 y 64 años debería participar en el aprendizaje permanente.
Se transcriben a continuación, por su interés, algunas de las NFEJEBT
que contempló en 2008 el Consejo de la Unión Europea sobre el aprendi-
zaje de adultos (Consejo de la Unión Europea, 2008).
— Fomentar el JOUFSDBNCJPEFCVFOBTQSÈDUJDBT, el aprendizaje mutuo y
el desarrollo de proyectos conjuntos en el ámbito de la educación de
adultos entre los Estados miembros.
— Colaborar estrechamente en la TVQSFTJØOEFMBTCBSSFSBTBMBQSFOEJ[BKF

EFBEVMUPT y en el establecimiento de una oferta y de servicios de bue-
na calidad que tengan en cuenta la demanda de dicho aprendizaje,
incluyendo las oportunidades que ofrecen el aprendizaje electrónico
y a distancia.
— Alentar a los centros de educación, tanto superior como de formación
profesional, a BDPHFSFONBZPSNFEJEBBBMVNOPTBEVMUPT, y establecer
asociaciones con la comunidad empresarial, con vistas a motivar a los
empresarios para que organicen el aprendizaje de adultos en el lugar
de trabajo y a los empleados para que participen en dicho aprendizaje.
— Trabajar para BVNFOUBSMBQBSUJDJQBDJØOFOFMBQSFOEJ[BKFEFBEVMUPTEF
UPEPT MPT DJVEBEBOPT, en particular de aquellas personas que hayan
abandonado prematuramente la educación, de las personas que ten-
gan necesidades especiales y de aquellos cuyo nivel de competencias
básicas sea insuficiente o hayan obtenido resultados educativos poco
satisfactorios.
— Considerar, desde el punto de vista de la rentabilidad, la contribución
del aprendizaje de adultos a la DPIFTJØOTPDJBMZBMEFTBSSPMMPFDPOØNJDP.
— Esforzarse por HBSBOUJ[BSVOBDVPUBBEFDVBEB para el aprendizaje de
adultos a la hora de asignar recursos financieros a los diferentes sec-
tores educativos.
— Fomentar la QBSUJDJQBDJØO BDUJWB EF MPT JOUFSMPDVUPSFT EF MB TPDJFEBE,
a fin de garantizar una impartición de enseñanza de alta calidad y
adaptada a las necesidades de las diversas categorías de alumnos.
5. PROGRAMAS DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN
Se hace referencia en este apartado a los Programas específicos que se

contienen en una Decisión de 2006, ya citada en el epígrafe 4.2, por la que
se establece un programa de acción en el ámbito del aprendizaje perma-
nente (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2006). Por ra-
zones de síntesis necesaria, se omite la referencia al 1SPHSBNBUSBOTWFSTBM
EFBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUFy al 1SPHSBNB +FBO.POOFU, contenidos en dicha
Decisión, como también al conocido 1SPHSBNBEF#PMPOJB (educación uni-
versitaria) y al programa de formación profesional 1SPDFTPEF$PQFOIBHVF
EDUCACIÓN
(véase Unión Europea, 2012) y al 1SPHSBNB.BSJF$VSJF, de formación pro-

fesional y oportunidades de movilidad para investigadores a partir del ni-
vel de postgrado.
5.1. Programa Comenius

B
%FGJOJDJØO
Es un programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendi-

zaje de todos los participantes en laFEVDBDJØOQSFFTDPMBSZFTDPMBS hasta el
final del segundo ciclo de educación secundaria, así como de los centros y
organizaciones que imparten esa educación.
C
"DDFTP
En el marco del programa de aprendizaje permanente, el programa va

dirigido, entre otros, a: 1) alumnos hasta el final del segundo ciclo de ense-
ñanza secundaria; 2) escuelas, con arreglo a lo que dispongan los Estados
miembros; 3) profesores y demás personal de esas escuelas.
D
0CKFUJWPTFTQFDÓGJDPT
Son los siguientes: 1) fomentar entre los jóvenes y el personal docente

el conocimiento y la comprensión de la diversidad de culturas y lenguas
europeas y del valor de esa diversidad; 2) ayudar a los jóvenes a adquirir
las aptitudes básicas para la vida y las competencias necesarias para su
desarrollo personal, su futuro laboral y la ciudadanía europea activa.
E
0CKFUJWPTPQFSBUJWPT
Son los siguientes, entre otros: 1) mejorar y aumentar la movilidad de

alumnos y personal educativo entre los Estados miembros; 2) mejorar y au-
mentar las asociaciones entre escuelas de diferentes Estados miembros,
para que los alumnos participen en actividades educativas conjuntas; 3) esti-
mular el aprendizaje de lenguas extranjeras modernas; 4) apoyar el desarro-
llo de contenidos de aprendizaje permanente innovadores y basados en las
TIC; 5) incrementar la calidad y la dimensión europea de la formación del
profesorado; 6) apoyar las mejoras de los planteamientos pedagógicos y la
gestión de las escuelas.
F
"DDJPOFT
Entre ellasestán las siguientes: 1) movilidad de personas (intercambios
de alumnos y personal, movilidad hacia centros de enseñanza para alum-
nos, estancias de personal docente en escuelas o empresas, visitas de estu-
dio y análogas); 2) creación de asociaciones entre escuelas y organizacio-
nes responsables; 3) proyectos multilaterales.
5.2. Programa Erasmus

B
%FGJOJDJØO
Es un programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendi-

zaje de todos los participantes en la FEVDBDJØOTVQFSJPSGPSNBMZFOMBFEVDB
DJØOZGPSNBDJØOQSPGFTJPOBMEFOJWFMUFSDJBSJP, cualquiera que sea la duración
de la carrera o cualificación e incluidos los estudios de doctorado, así como
de los centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación y for-
mación. Una modalidad de él es el 1SPHSBNB&SBTNVT.VOEVT, que permite
a estudiantes de postgrado y profesores de todo el mundo realizar estudios
de maestría o doctorado en consorcios de tres universidades europeas como
mínimo (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2008).
C
"DDFTP
El programa va dirigido, entre otros, a: 1) estudiantes y personas en forma-

ción que cursen cualquier forma de enseñanza y formación de nivel terciario;
2) centros de enseñanza superior, según especifiquen los Estados miembros;
3) profesores, formadores y demás personal de esos centros; 4) asociaciones y
representantes de todos los participantes en la enseñanza superior.
D
Son los siguientes: 1) apoyar la realización de un Espacio Europeo de

Educación Superior; 2) reforzar la contribución de la educación superior y
la formación profesional avanzada al proceso de innovación.
E
0CKFUJWPTPQFSBUJWPT
Se citan, entre ellos, los siguientes: 1) mejorar y aumentar la movili-
dad de estudiantes y personal docente en Europa; 2) mejorar y aumentar
EDUCACIÓN
la cooperación multilateral entre los centros europeos de enseñanza supe-

rior; 3) aumentar la transparencia y la compatibilidad entre las cualifica-
ciones de la enseñanza superior y de la formación profesional de grado su-
perior obtenidas en Europa; 4) mejorar y aumentar la cooperación entre
los centros de enseñanza superior y las empresas; 5) facilitar el desarrollo
de prácticas innovadoras en educación y formación de nivel terciario.
F
"DDJPOFT
El programa Erasmus puede conceder apoyo, entre otras, a las siguien-
tes acciones: 1) movilidad de personas (desplazamientos de estudiantes y
personal docente de centros de enseñanza superior a otro país con el fin de
enseñar o recibir formación en un centro de educación superior); 2) pro-
yectos y redes multilaterales. Los estudiantes que se desplacen serán es-
tudiantes de centros de enseñanza superior matriculados en segundo año
como mínimo que pasan un período de estudios en otro Estado miembro,
estudiantes matriculados en programas de masters conjuntos o estudian-
tes de centros de enseñanza superior que participan en estancias.
5.3. Programa Leonardo da Vinci

B
%FGJOJDJØO
Es un programa que atiende a las necesidades de enseñanza y apren-
dizaje de todos los participantes en la FEVDBDJØO Z GPSNBDJØO QSPGFTJPOBM
FYDMVJEBMBEFOJWFMUFSDJBSJP, así como de los centros y organizaciones que
imparten o facilitan esa educación y formación.
C
"DDFTP
Entre otros, este programa va dirigido a: 1) personas que cursen cual-
quier tipo de formación profesional que no sea de nivel terciario; 2) personas
presentes en el mercado de trabajo; 3) centros u organizaciones que brinden
oportunidades de aprendizaje en los ámbitos cubiertos por el programa; 4)
profesores, formadores y demás personal de esos centros u organizaciones.
D
Tiene los siguientes: 1) apoyar a los participantes en actividades de forma-
ción y en la adquisición de conocimientos, competencias, y cualificaciones;
2) apoyar las mejoras de la calidad e innovación de los sistemas, instituciones

y prácticas de educación y formación profesional; 3) aumentar el atractivo de
la formación profesional y de la movilidad para las empresas y los particula-
res, así como facilitar la movilidad de trabajadores en formación.
E
0CKFUJWPTPQFSBUJWPT
Se citan algunos de ellos: 1) mejorar y aumentar la movilidad en Europa
de las personas en formación profesional inicial y continua; b) mejorar y au-
mentar la cooperación entre centros u organizaciones que brinden oportuni-
dades de aprendizaje, empresas, interlocutores sociales y otros organismos
pertinentes de toda Europa; c) facilitar el desarrollo de prácticas innovado-
ras en los ámbitos de la educación y formación profesional no terciaria.
F
"DDJPOFT
Contempla acciones similares a las ya indicadas en los programas Eras-
mus y Leonardo da Vinci, si bien referidas al ámbito de la formación pro-
fesional.
5.4. Programa Grundtvig

B
%FGJOJDJØO
Este programa atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de
los participantes en todas las formas de FEVDBDJØOEFBEVMUPT, así como de los
centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación.
C
"DDFTP
En el marco del programa de aprendizaje permanente, este programa
va dirigido en especial a: 1) alumnos que reciban educación de adultos; 2)
centros u organizaciones que brinden oportunidades de aprendizaje para
adultos; 3) profesores y demás personal de esos centros u organizaciones.
D
Son dos: 1) responder al reto educativo del envejecimiento de la pobla-
ción en Europa; 2) ayudar a que los adultos adquieran medios de mejorar
sus conocimientos y competencias.
EDUCACIÓN
E
0CKFUJWPTPQFSBUJWPT
Entre ellos se citan éstos: 1) mejorar y facilitar la movilidad en Europa
de las personas participantes en la educación de adultos; 2) mejorar y au-
mentar la cooperación entre las organizaciones que participen en la educa-
ción de adultos en toda Europa; 3) ayudar a las personas de sectores socia-
les vulnerables o ambientes sociales marginales, en particular las personas
de edad avanzada y quienes hayan abandonado el sistema de enseñanza
sin cualificaciones básicas, con objeto de que dispongan de oportunidades
alternativas para acceder a la educación de adultos; 4) facilitar el desarro-
llo de prácticas innovadoras en la educación de adultos y su transferencia.
F
"DDJPOFT
Este programa promueve la movilidad de personas y de asociaciones
en torno a temas de interés mutuo para las organizaciones participantes.
Contempla, asimismo, proyectos multilaterales y redes temáticas de exper-
tos y organizaciones.
CONCLUSIÓN
En breve síntesis de lo expuesto en este capítulo podrían extraerse las

siguientes conclusiones:
— La educación y formación forma QBSUFFTFODJBM de las políticas euro-
peas, tanto si es considerada en sí misma, como si se contempla en
su relación con las políticas de empleo e inclusión social. Ha de in-
dicarse, no obstante, que la principal responsabilidad en materia de
educación y formación DPSSFTQPOEF B MPT &TUBEPT NJFNCSPT. La UE
completa y apoya sus acciones, razón por la cual se ha establecido el
método abierto de coordinación.
— Los datos estadísticos muestran que Europa tiene ante sí un JNQPS
UBOUFSFUPEFNFKPSBTFEVDBUJWBT, tanto en la educación infantil, juve-
nil, universitaria, de educación de adultos como, de modo especial,
en la lucha contra el abandono escolar prematuro.
— La UE insiste con reiteración en la necesidad de emprender acciones
educativas de calidad para FWJUBSMBFYDMVTJØOZNBSHJOBDJØOTPDJBM de
grupos desfavorecidos, de personas con necesidades especiales, de in-
migrantes, etc. Esta necesidad se refiere sobre todo a la educación in-

fantil y juvenil. Hace especial hincapié en ella cuando alude al aban-
dono escolar prematuro.
— La UE concibe toda su política educativa en el marco amplio delBQSFO
EJ[BKF QFSNBOFOUF, es decir, el aprendizaje que engloba la educación y
formación formal, no formal e informal, y en todos sus niveles, desde la
educación en la primera infancia y la escuela hasta la enseñanza supe-
rior, la educación y formación profesional y el aprendizaje de adultos.
— La Estrategia Europa 2020, así como distintas Comunicaciones espe-
cíficas de desarrollo de ella emanadas de la Comisión Europea, han
establecido los distintos PCKFUJWPTPQFSBUJWPT que, en materia de edu-
cación y formación, han de alcanzarse para 2020, en aras a la con-
secución de un crecimiento inteligente e innovador. Estos objetivos
hacen referencia a una participación de los niños y jóvenes en la edu-
cación, a la modernización de la educación superior, a una mayor
participación de los adultos en el aprendizaje permanente y a la dis-
minución del abandono escolar prematuro.
— Para la ejecución de su política educativa, la UE ha establecido diver-
sos QSPHSBNBT, entre los que destacan Comenius, Erasmus, Leonardo
da Vinci y Grundtvig.
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CAPÍTULO 4
EMPLEO
1. INTRODUCCIÓN
En varias ocasiones hemos dicho en páginas anteriores que la UE ha

puesto como eje central de su política social la promoción del empleo. Cons-
tituyó su primera finalidad, pues el pleno empleo era la condición esencial
de una política social eficaz. Cuando nace la Comunidad Económica Euro-
pea, se entendía que la política social iba a ser resultado, el corolario por de-
cirlo así, de un juego equilibrado del mercado, en el que desempeñaría un
papel esencial el empleo. Poco a poco, además de las políticas de empleo
propiamente dichas, como fueron la prohibición de toda discriminación por
razón de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, las
retribuciones salariales, la igualdad de salarios entre mujeres y hombres por
el desempeño del mismo trabajo y similares, fueron apareciendo otras ma-
terias conexas con el empleo como, por ejemplo, la necesidad de establecer
medidas de protección para los trabajadores desplazados y sus familiares
mediante la coordinación de los sistemas de seguridad social existentes en
los Estados miembros, o el acceso a la educación de los hijos de dichos tra-
bajadores. Más adelante, pero sin olvidar nunca que el empleo es el núcleo
esencial de la política social, se incluirían otras materias, especialmente la
protección social y la lucha contra la exclusión social, hasta dejar configura-
do lo social como una dimensión política diferenciada.
Llega el momento de abordar el empleo como ámbito sectorial, y a la
vez principal, de la política social europea. A él se dedica este capítulo. En
él se trata sobre la extensa materia del empleo, pero limitada, por necesi-
dad, a aquellos aspectos referidos de manera expresa a su promoción y fo-
mento, con exclusión de los relativos al trabajo, a las condiciones (econó-
micas, de salud, seguridad e higiene, etc.) en que debe realizarse y a los
interlocutores sociales, aspectos que también son de amplia consideración
por la UE. No abordamos tampoco en este capítulo las cuestiones relativas
al Fondo Social Europeo y otros instrumentos de financiación de las polí-
ticas de empleo, que se tratarán en el capítulo 10.
No vamos a repetir las muchas y reiteradas referencias que ya se han

hecho en los capítulos 1 y 2 sobre el empleo, sino a complementarlas. Pero
es necesario recordar que una de las finalidades de la UE es la consecución
del «pleno empleo» (artículo 3 del TUE); que la UE ha de contribuir «a un
alto nivel de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Esta-
dos miembros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando
sus respectivas actuaciones; que, al hacerlo, se respetarán las competencias
de los Estados miembros y que, al formular y aplicar las políticas y medidas
de la Unión deberá tenerse en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo»
(artículo 147 del TFUE). Es necesario, asimismo, tener presente la libertad
profesional y el derecho a trabajar reconocidos en la CDFUE: «Todo ciuda-
dano de la Unión tiene libertad para buscar un empleo, trabajar, establecer-
se o prestar servicios en cualquier Estado miembro» (artículo 15).
En la exposición se sigue un esquema metodológico similar al del ca-
pítulo anterior. Se comienza analizando la situación del empleo en la UE,
se describen luego las orientaciones actualmente vigentes sobre política de
empleo, así como las medidas previstas para su promoción, se hace una re-
ferencia especial al empleo de determinados sectores de la población y se
termina con algunas conclusiones.
2. SITUACIÓN DEL EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA
La situación del empleo en la UE es deficitaria. Como afirma la Es-

trategia Europa 2020:
«A pesar de haber mejorado, los niveles de empleo en Europa (media del
69% para las personas de 20-64 años) todavía son perceptiblemente más ba-
jos que en otras partes del mundo: sólo el 63% de las mujeres trabajan, en
comparación con un 76% de los hombres, y sólo el 46% de los trabajadores
más mayores (55-64 años) tienen un empleo, en comparación con más del
62% en Estados Unidos y Japón. Por otra parte, el europeo medio trabaja un
10% de horas menos que su equivalente estadounidense o japonés».
Por este motivo fijará, como objetivo para 2020, que el 75% de la po-
blación de 20 a 64 años esté trabajando, mediante, entre otras cosas,
una mayor participación de las mujeres y los trabajadores más mayores
y una mejor integración de los inmigrantes en la población activa (Co-
misión Europea, 2010a: 5 y 8).
EMPLEO
Otro documento posterior de la UE se expresa en términos similares:

«Para alcanzar el objetivo fijado en Europa 2020, el empleo en la UE ten-
drá que aumentar en 17,6 millones de puestos de trabajo respecto a la cifra
actual. Sin embargo, durante la crisis, la tasa de empleo ha caído hasta el
68,9% (tercer trimestre de 2011) y la tasa de desempleo en la UE se ha man-
tenido por encima del 9,5% desde principios de 2010, alcanzando incluso el
10,2% en febrero de 2012. Aunque para mediados de 2011 se había registra-
do un aumento de 1,5 millones de puestos de trabajo, no compensaba en ab-
soluto los seis millones de empleos perdidos en la UE desde 2008. La desace-
leración del crecimiento desde mediados de 2011, con perspectivas menos
favorables para 2012 y crecientes divergencias entre los Estados miembros y
las regiones, no ha hecho sino dificultar el reto en materia de empleo, inclu-
sión social y lucha contra la pobreza» (Comisión Europea, 2012: 2).
B
5BTBEFFNQMFP
En el Gráfico 4.1 figura la UBTBEFFNQMFPUPUBM IPNCSFTZNVKFSFT FOMB
6& EFMBQPCMBDJØOEFBB×PT B×PTZ; la tasa de empleo se
calcula dividiendo el número de personas ocupadas de 20 a 64 años por la
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2002 2012
GRÁFICO 4.1. Tasa de empleo (%) en los países de la UE.

Población de 20 a 64 años. Años 2002 y 2012.
población total activa de la misma edad. Este indicador se ha tomado de

la Encuesta de Población Activa (EPA), que cubre toda la población resi-
dente en hogares privados. Se excluye a las personas que viven en hogares
colectivos (casas de huéspedes, residencias, hospitales, etc.). La población
ocupada se compone de aquellas personas que, durante la semana en que
se realizó la encuesta, realizaron algún trabajo remunerado al menos una
hora, y de aquellas que carecían de trabajo pero tenían un empleo del que
estaban temporalmente ausentes. Quizá lo que más llame la atención de
este gráfico sea el escaso crecimiento del empleo en la década a que se re-
fiere, hecha excepción de algunos países, crecimiento que es contrarresta-
do por la disminución del empleo en otros pocos.
En el Gráfico 4.2 se refleja la UBTBEFFNQMFPEF los USBCBKBEPSFTNÈTNB
ZPSFT, es decir, los que se encuentran en la franja de 55 a 64 años. Se utili-
zan los mismos años de referencia que en el Gráfico 4.1. La tasa de empleo
de los trabajadores mayores se calcula dividiendo el número de personas
ocupadas de 55 a 64 años por la población total activa de la misma edad
residente en hogares privados.
En este gráfico, a diferencia de lo que ocurría con el anterior, las dife-
rencias en la tasa de empleo a lo largo de una década han sido significati-
vas. Pero, obsérvese bien, los porcentajes difieren notablemente entre el
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2002 2012
GRÁFICO 4.2. Tasa de empleo (%) en los países de la UE.

Población entre 55 y 64 años. Años 2002 y 2012.
EMPLEO
Gráfico 4.1 y el Gráfico 4.2. Mientras en el Gráfico 4.1 la tasa menor de em-
pleo de la población de 20 a 64 años era, en 2012, del 55,3% (Grecia) y la
mayor llegaba hasta casi el 80% (Suecia), en el Gráfico 4.2 la tasa menor de
empleo de los trabajadores mayores (55-64 años) era del 32,9% (Eslovenia)
y la mayor del 73% (Suecia). Si nos fijamos en la media UE-27, para los tra-
bajadores de 20 a 64 años es, en el citado año 2012, de 68,5%, mientras que
para los trabajadores de 55 a 64 años sólo llega al 48,9%. Parece claro que
el nivel de empleo de la población mayor de 55 años es bastante menor, ra-
zón por la que el objetivo de Europa 2020 de incrementar el empleo para
este sector de edad está sobradamente justificado, en especial si se tiene en
cuenta que la población está envejeciendo más y que es necesario potenciar
políticas eficaces de envejecimiento activo, que comienzan por medidas fa-
vorecedoras del empleo en edades mayores.
Interesa, asimismo, considerar la UBTBEFFNQMFPQPSTFYP FEBEZOJWFM

EFFEVDBDJØOPEFGPSNBDJØOBMDBO[BEP. En el Gráfico 4.3 se indica la tasa
de empleo de la UE-27 de las personas entre 15 a 64 años según el gra-
do de educación o formación alcanzado. Los grados 0-2 corresponden a
la educación preescolar, primaria y secundaria inferior. Los grados 3-4
a la educación secundaria superior y postsecundaria no terciaria. Los
grados 5-6 a la educación en los niveles de pregrado y posgrado. A simple
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Grados 0-2 Grados 3-4 Grados 5-6
Hombres Mujeres
Fuente: Eurostat [lfsq_ergaed].
GRÁFICO 4.3. Tasa de empleo (%) en los países de la UE en función

del grado de formación alcanzado, por sexo. Personas de 15 a 64 años.
vista se desprende que, a mayor grado de educación, más nivel de ocupa-

ción, y que los hombres tienen un mayor nivel de formación y de empleo
que las mujeres. Puede parecer un hecho evidente que, a mayor formación,
mayor empleo y que, como toda evidencia, no necesita de ninguna demos-
tración. Pero, en ocasiones, también es conveniente mostrar con cifras es-
tadísticas la interrelación que existe entre determinadas variables. La prin-
cipal de ellas, de cara al empleo, será siempre poseer un buen nivel de
educación y de preparación profesional. La crisis económica de estos años
ha venido a mostrar, por otra parte, que los sectores de población más per-
judicados por ella, y en los que el desempleo ha incidido de modo especial,
ha sido en las personas menos cualificadas.
Algo más arriba se dijo que el objetivo de Europa 2020, en materia de
empleo, era conseguir que el 75% de la población de entre 20 y 64 años
esté trabajando. Antes de mencionar otros indicadores estadísticos convie-
ne señalar cuál era la situación de la tasa de empleo en los Estados miem-
bros cuando se adopta la Estrategia (2010) y los objetivos fijados para 2020
a cada uno de ellos. Se reflejan en el Gráfico 4.4.
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C
2010 OBJETIVO 2020

Fuente: Fuente: Eurostat [T2020_10].
GRÁFICO 4.4. Estrategia Europa 2020. Objetivos de empleo

para 2020 (% de la población activa).
EMPLEO
C
5BTBEFEFTFNQMFP
Posiblemente sea la UBTBEFEFTFNQMFP la que mejor refleje la situación
del empleo en Europa. Representa el porcentaje de desempleados en re-
lación con la población activa. Se muestra en el Gráfico 4.5, con datos a
marzo de 2013. Queda de manifiesto en este gráfico la gran heterogenei-
dad existente entre los países de la UE. Mientras que algunos, sin duda
aquellos que tienen una economía más vigorosa y menos expuesta a la cri-
sis de la deuda pública y privada, no tienen prácticamente problemas de
desempleo, en otros, por el contrario, los países del sur y los que han sido
intervenidos o con riesgo de intervención por su elevado déficit público,
son los que se encuentran con un nivel verdaderamente preocupante de
desempleo, que les dificulta todavía más la salida de la crisis.
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Porcentaje
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Hungría
Lituania
Bulgaria
Polonia
Eslovenia
Letonia
República Checa
Rumanía
Dinamarca
Francia
Irlanda
Países Bajos
Chipre
Finlandia
Suecia
Bélgica
Grecia
Luxemburgo
Italia
Estonia
Eslovaquia
España
Reino Unido
Malta
Portugal
UE-27 países
Alemania
Austria
Fuente: Eurostat [une_rt_m].
GRÁFICO 4.5. Tasa de desempleo (%) en la UE. Marzo de 2013.
Como EBUPT DPNQMFNFOUBSJPT a los que se ofrecen en el Gráfico 4.5, se

señala que, en marzo de 2013, la tasa de desempleo en la zona euro (UE-17)
era del 12,1% y de 11% en la UE-27. En ambas zonas las tasas han aumen-
tado de manera significativa en relación con febrero de 2012, fecha en que
se situaban, respectivamente, en el 10,9% y en el 10,2%. Según las estima-
ciones de Eurostat, 26,3 millones de hombres y de mujeres de la UE-27 se

encontraban en situación de desempleo en febrero de 2013.
Entre los Estados miembros, las tasas de desempleo más bajas se han
registrado en Austria (4,9%), Alemania (5,4%), Luxemburgo (5,6%) y en
los Países Bajos (6,4%). Las más elevadas en Grecia (26,8%), en España
(26,7%) y en Portugal (17,7%). Si se toma como referencia un año (febre-
ro 2012 a febrero 2013), la tasa de desempleo ha aumentado en 19 Esta-
dos miembros y ha disminuido en 8. Las subidas más elevadas se han re-
gistrado en Grecia (de 21,4% a 26,4% entre diciembre de 2011 y diciembre
de 2012), en Chipre (de 10,2% a 14%), en Portugal (de 14,8% a 17,5%) y en
España (de 23,9% a 26,3%). Las disminuciones más bajas han tenido lugar
en Letonia (de 15,6% a 14,3%), en Estonia (de 10,8% a 9,9%) y en Irlanda
(de 15,1% a 14,2%). Entre febrero de 2012 y febrero de 2013 la tasa de de-
sempleo de los hombres ha aumentado, pasando de 10,1% a 10,9% en la
UE-27; ha aumentado, asimismo, en las mujeres, del 10,3% al 10,9%.
3. ORIENTACIONES SOBRE POLÍTICA DE EMPLEO
Como ya se vio en el capítulo 1, la política europea sobre empleo ad-

quiere singular relieve a partir del Tratado de Amsterdam de 1997, que in-
troduce un Título específico sobre empleo, en la actualidad el Título IX del
TFUE (véase el epígrafe 4.1), en la Estrategia Europea de Empleo de 1997
(epígrafe 4.2), la Estrategia de Lisboa de 2000 (epígrafe 4.3) y en la Agenda
Social Europea 2006-2010 (epígrafe 4.6). A ellos nos remitimos como an-
tecedentes necesarios. En este apartado se describen los documentos más
recientes de la UE relativos a la promoción del empleo: la Estrategia Euro-
pa 2020 y la Decisión del Consejo sobre Orientaciones para las políticas de
empleo de los Estados miembros.
3.1. Estrategia Europa 2020
El importante documento &VSPQB 6OB FTUSBUFHJB QBSB VO DSFDJ

NJFOUPJOUFMJHFOUF TPTUFOJCMFFJOUFHSBEPS, adoptado formalmente, como ya
se dijo, por el Consejo Europeo de 17 de junio de 2010 (Consejo Europeo,
2010; Comisión Europea, 2010a), rezuma en todo su contenido el fomen-
to del empleo. Establece para la década 2010-2020 USFT QSJPSJEBEFT en la
EMPLEO
UE, crecimiento inteligente, sostenible e integrador; en todas ellas se con-

templa el empleo. Pero lo hace, sobre todo, al hablar del DSFDJNJFOUPJOUF
HSBEPS, al que define como «una economía con un alto nivel de empleo que
promueva la cohesión económica, social y territorial».
El crecimiento integrador significa dar protagonismo a las personas
mediante altos niveles de empleo, invirtiendo en cualificaciones, luchan-
do contra la pobreza y modernizando los mercados laborales y los siste-
mas de formación y de protección social, para ayudar a las personas a
anticipar y gestionar el cambio y a construir a una sociedad cohesionada.
Las medidas englobadas en esta prioridad requerirán la modernización y
consolidación de las políticas de empleo, educación y formación y de los
sistemas de protección social mediante el incremento de la participación
laboral y reduciendo el desempleo estructural, así como promoviendo la
responsabilidad social de las empresas. A este respecto será importan-
te la existencia de guarderías y de centros de atención para otros depen-
dientes, con el fin de que se pueda promover la conciliación de la vida
personal y profesional.
La Estrategia establece DJODPPCKFUJWPTQSJODJQBMFTEFMB6&, el primero
de los cuales es que, en 2020, el nivel de empleo de la población de entre
20 y 64 años debería aumentar del 69% actual a por lo menos el 75% me-
diante, entre otras cosas, una mayor participación de las mujeres y los tra-
bajadores de más edad y una mejor integración laboral de los inmigrantes.
Los cinco objetivos están relacionados entre sí y DPOGMVZFOUPEPTFMMPT
FO FM FNQMFP. Un mejor nivel educativo ayuda a encontrar trabajo y los
avances en el aumento de la tasa de empleo ayudan a reducir la pobre-
za. Una mayor capacidad de investigación y desarrollo, así como la in-
novación en todos los sectores de la economía, combinada con una ma-
yor eficacia de los recursos mejorarán la competitividad e impulsarán la
creación de empleo. Invertir en tecnologías más limpias y con menores
emisiones de carbono ayudará a nuestro medio ambiente, contribuirá a
luchar contra el cambio climático y creará nuevas oportunidades empre-
sariales y de empleo.
Las acciones a desarrollar en la década dentro de las prioridades seña-
ladas, y para cumplir los objetivos propuestos, se agrupan en torno a TJFUF
JOJDJBUJWBT FNCMFNÈUJDBT. Las que más directamente se refieren al empleo
son las tres siguientes:
B
+VWFOUVEFONPWJNJFOUP
Su finalidad es mejorar los resultados de los sistemas educativos y GB
DJMJUBSMBFOUSBEBEFMPTKØWFOFTFOFMNFSDBEPEFUSBCBKP. Entre las medidas
previstas se encuentra la de lanzar un .BSDPEF&NQMFPEFMPT+ØWFOFT que
subraye las políticas destinadas a reducir la tasa de desempleo de los jóve-
nes. Dicho Marco debería promover, junto con los Estados miembros y los
interlocutores sociales, el acceso de los jóvenes al mercado laboral median-
te el aprendizaje, períodos de prácticas y otros trabajos o experiencias, in-
cluido un programa («Tu primer trabajo Eures») destinado a incrementar
las oportunidades de empleo de los jóvenes al favorecer la movilidad den-
tro de la UE.
C
6OBBHFOEBQBSBOVFWBTDVBMJGJDBDJPOFTZFNQMFPT
Su finalidad es modernizar los mercados laborales y potenciar la au-
tonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo
de su vida con el fin de BVNFOUBSMBQBSUJDJQBDJØOMBCPSBM y adecuar mejor
la oferta y la demanda de trabajos, en particular mediante la movilidad la-
boral. Trata de crear condiciones para modernizar los mercados laborales,
con objeto de JODSFNFOUBS MPT OJWFMFT EF FNQMFP y garantizar la continui-
dad de nuestros modelos sociales. Esto significa habilitar a las personas
mediante la adquisición de nuevas cualificaciones, con el fin de que la po-
blación activa actual y futura se adapte a las nuevas condiciones y a po-
tenciales cambios de carrera, reducir el desempleo e incrementar la pro-
ductividad laboral.
D
1MBUBGPSNBFVSPQFBDPOUSBMBQPCSF[B
Su finalidad es garantizar la cohesión social y territorial, de tal forma
que MPTCFOFGJDJPTEFMDSFDJNJFOUPZEFMFNQMFPTFBOBNQMJBNFOUFDPNQBSUJ
EPTZMBTQFSTPOBTRVFTVGSFOEFQPCSF[BZFYDMVTJØOTPDJBM pueden vivir dig-
namente y tomar parte activa en la sociedad. Se trata con ella de concebir
y aplicar programas de promoción de la innovación social para los más
vulnerables, en particular facilitando una educación innovadora, forma-
ción y oportunidades de empleo para las comunidades más desasistidas,
luchar contra la discriminación (por ejemplo, de las personas con discapa-
cidad) y desarrollar una nueva agenda para la integración de los inmigran-
tes con el fin de que puedan explotar plenamente su potencial.
EMPLEO
Además de lo anteriormente dicho, subraya que un mercado único más

fuerte, profundo y amplio es WJUBM QBSB FM DSFDJNJFOUP Z MB DSFBDJØO EF FN
QMFP, y que unas finanzas públicas sanas son vitales para restaurar las con-
diciones sostenibles de crecimiento y de empleo que necesita la UE.
3.2. Orientaciones para las políticas de empleo

de los Estados miembros
Se sigue en este apartado el contenido de la %FDJTJØO6& EF

EFPDUVCSFEF SFMBUJWBB0SJFOUBDJPOFTQBSBMBTQPMÓUJDBTEFFNQMFP
EFMPT&TUBEPTNJFNCSPT(Consejo de la Unión Europea, 2010). Se trata de
una Decisión que complementa y desarrolla lo establecido en la Estrate-
gia Europa 2020. Es importante resaltar, como dice la propia Decisión,
que, aunque las orientaciones que contiene se dirigen a los Estados miem-
bros, deben aplicarse, supervisarse y evaluarse, según proceda, en conjun-
ción con todas las autoridades nacionales, regionales y locales y en estre-
cha asociación con los parlamentos, así como los interlocutores sociales
y los representantes de la sociedad civil. Asimismo, remarca que, para la
supervisión de los progresos en relación con el empleo y los aspectos so-
ciales de las orientaciones para el empleo, se seguirá el NÏUPEPBCJFSUPEF
DPPSEJOBDJØO.
En el anexo de la Decisión se contienen DVBUSP PSJFOUBDJPOFT, que si-
guen, como puede verse, los objetivos de la Estrategia Europa 2020:
B
"
VNFOUBSMBQBSUJDJQBDJØOEFNVKFSFTZIPNCSFTFOFMNFSDBEPMBCPSBM
SFEVDJSFMEFTFNQMFPFTUSVDUVSBMZGPNFOUBSFMFNQMFPEFDBMJEBE
Se deben buscar TPMVDJPOFTBMFNQMFPQSFDBSJP BMEFTFNQMFPZBMUSBCB
KP OP EFDMBSBEP Los Estados miembros deben combatir la pobreza entre
los trabajadores y promover la salud y la seguridad en el trabajo. Debe ga-
rantizarse una TFHVSJEBE TPDJBM apropiada también para las personas con
contratos de duración determinada y los trabajadores autónomos. Deben
reforzarse los TFSWJDJPTEFFNQMFP con servicios individualizados y con me-
didas de mercado de trabajo activas y preventivas en una fase temprana.
Dichos servicios deben estar abiertos a todos, con inclusión de los jóvenes,
de las personas amenazadas de desempleo y de aquellas que se encuentren
más alejadas del mercado de trabajo.
Deben promoverse las políticas encaminadas a lograr que USBCBKBS TFB

SFOUBCMF. A tal fin se deben propiciar las condiciones adecuadas para la ne-
gociación salarial, y una evolución de los costes laborales compatible con
la estabilidad de los precios. Los Estados miembros deben examinar los
sistemas de fiscalidad y de prestaciones. Deben promover el envejecimien-
to activo, la igualdad entre los sexos, incluida la igualdad retributiva, y la
integración en el mercado laboral de los jóvenes, las personas con discapa-
cidad, los inmigrantes en situación regular y otros colectivos vulnerables.
Las políticas en materia de equilibrio entre la vida profesional y personal
deben orientarse a mejorar las tasas de empleo, especialmente de los jóve-
nes, los trabajadores de más edad y las mujeres.
C
$
POTFHVJSVOBQPCMBDJØOBDUJWBDVBMJGJDBEBRVFSFTQPOEBB
MBTOFDFTJEBEFTEFMNFSDBEPMBCPSBMZQSPNPWFSFMBQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF
Los Estados miembros deben promover la capacidad de inserción pro-
fesional, facilitando conocimientos y competencias adecuadas para res-
ponder a la demanda actual y futura en el mercado laboral. Es esencial el
GPNFOUPEFMBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUF, tanto para los trabajadores como para
los desempleados, garantizando así que todos los adultos puedan acceder
a una nueva formación o conseguir un nivel superior de cualificación, su-
perando los estereotipos de género y la discriminación por edad. Se deben
desarrollar sistemas que reconozcan las competencias adquiridas, eliminar
los obstáculos a la movilidad profesional y geográfica de los trabajadores,
y favorecer la adquisición de competencias transversales. Se deben dedicar
mayores esfuerzos a apoyar a las personas con cualificaciones bajas y anti-
cuadas, aumentando la aptitud para el empleo de los trabajadores de más
edad y mejorando la formación, las aptitudes y la experiencia de los traba-
jadores más cualificados.
Habrá que mejorar el BDDFTPBMBGPSNBDJØOZMBPSJFOUBDJØOQSPGFTJPOBM.
Estas mejoras deben combinarse con el suministro de información siste-
mática sobre nuevas vacantes y oportunidades de empleo. A fin de ayudar
a los jóvenes, especialmente a los que no tienen trabajo y no siguen ningún
tipo de formación, los Estados miembros deberán establecer sistemas para
que éstos puedan encontrar un primer trabajo, adquieran experiencia labo-
ral a través de puestos de formación en prácticas e intervenir rápidamente
ante la aparición del desempleo juvenil.
EMPLEO
D
.
FKPSBSMBDBMJEBEZMPTSFTVMUBEPTEFMPTTJTUFNBTFEVDBUJWPTZ
EFGPSNBDJØOFOUPEPTMPTOJWFMFTFJODSFNFOUBSMBQBSUJDJQBDJØO
FOMBFOTF×BO[BTVQFSJPSPFRVJWBMFOUF
Los Estados miembros deben efectuar inversiones eficientes en los sis-
temas de educación y formación, especialmente a fin de NFKPSBSFMOJWFMEF
DVBMJGJDBDJØO EFMBQPCMBDJØOBDUJWB de la UE para responder a las necesida-
des de los mercados laborales modernos, que cambian a gran velocidad, y
de la sociedad en general. En consonancia con los principios del aprendi-
zaje permanente, habrá que intervenir en todos los sectores (desde la ense-
ñanza maternal y las escuelas hasta la enseñanza superior y la formación
profesional, así como la formación dirigida a los adultos), teniendo tam-
bién en cuenta el aprendizaje en contextos no formales o informales.
Se deben conseguir sistemas de educación y formación más abiertos,
especialmente mediante la aplicación de NBSDPT EF DVBMJGJDBDJPOFT OBDJP
OBMFT que permitan itinerarios flexibles de aprendizaje y el establecimien-
to de asociaciones entre el mundo laboral y el mundo de la educación y la
formación. A fin de reducir el número de jóvenes desempleados y que no
siguen educación o formación alguna, se deberán tomar todas las medidas
necesarias para prevenir el abandono escolar.
E
1SPNPWFSMBJODMVTJØOTPDJBMZMVDIBSDPOUSBMBQPCSF[B
La BNQMJBDJØO EF MBT PQPSUVOJEBEFT EF FNQMFP constituye un aspecto
esencial de las estrategias integradas de los Estados miembros para pre-
venir y reducir la pobreza y fomentar la plena participación en la socie-
dad y en la economía. Para ello deben aprovecharse adecuadamente el
Fondo Social Europeo y otros fondos de la UE. Los Estados miembros
deben establecer medidas efectivas contra la discriminación. La capaci-
tación de las personas, y la promoción de la participación en el mercado
laboral de aquellas que están más alejadas del mismo, al tiempo que se
combate la pobreza entre los trabajadores, contribuirán a luchar contra
la exclusión social.
Para ello es necesario reforzar los sistemas de protección social, el
aprendizaje permanente y las políticas activas y completas de inclusión,
dedicando especial atención a las mujeres. Es necesario modernizar y des-
plegar plenamente los sistemas de seguridad social, con inclusión de las
pensiones y el acceso a la atención sanitaria, a la vez que siguen siendo
viables desde el punto de vista financiero y QSPQJDJBO MB QBSUJDJQBDJØO FO

MBTPDJFEBEZFOFMNFSDBEPMBCPSBM. Asimismo, los Estados miembros pro-
moverán activamente la economía y la innovación sociales en apoyo de las
personas más vulnerables. Todas las medidas deberán propender asimismo
al fomento de la igualdad entre los sexos.
4. MEDIDAS PARA IMPULSAR EL EMPLEO
La Estrategia Europa 2020, en lo que se refiere a empleo, y la Decisión

2010/707/UE, de 21 de octubre de 2010, citadas en el apartado 3 preceden-
te, han sido objeto de desarrollo pormenorizado por dos Comunicaciones
de la Comisión Europea, una relativa a la "HFOEBEFOVFWBTDVBMJGJDBDJPOFT
ZFNQMFPT (Comisión Europea, 2010b) y otra titulada )BDJBVOBSFDVQFSB
DJØOHFOFSBEPSBEFFNQMFP (Comisión Europea, 2012). Se sigue el contenido
de ambas en este apartado.
4.1. Agenda de nuevas cualificaciones y empleos
El documento "HFOEB EF OVFWBT DVBMJGJDBDJPOFT Z FNQMFPT (Comisión

Europea 2010b), que tiene su antecedente en la Comunicación /VFWBTDB
QBDJEBEFTQBSBOVFWPTFNQMFPTQSFWJTJØOEFMBTDBQBDJEBEFTOFDFTBSJBTZTV
BEFDVBDJØOBMBTFYJHFODJBTEFMNFSDBEPMBCPSBM (Comisión de las Comuni-
dades Europeas, 2008), comienza afirmando que la UE puede incremen-
tar las tasas de empleo de forma considerable, especialmente en el caso de
las mujeres, de los trabajadores jóvenes y los de mayor edad, pero sólo si
actúa con firmeza, con la vista puesta en DVBUSP QSJPSJEBEFT: 1) mercados
laborales más flexibles; 2) mano de obra más cualificada; 3) mayor cali-
dad del empleo y mejores condiciones de trabajo; y 4) políticas más sólidas
para promover la creación de empleo.
Aunque la principal responsabilidad y los instrumentos primordia-
les para lograr estas metas recaen en los Estados miembros, de confor-
midad con los Tratados y el principio de subsidiariedad, la UE debe con-
tribuir a este esfuerzo conjunto como parte de la Estrategia Europa 2020,
una de cuyas iniciativas emblemáticas, la «Agenda de nuevas cualificacio-
nes y empleos» desarrolla precisamente esta Comunicación. El documento
es bastante extenso. Nos detenemos únicamente ahora en las dos primeras
EMPLEO
de sus QSJPSJEBEFTQSJODJQBMFT: el impulso de la flexiguridad y de las nuevas

cualificaciones.
B
%
BSVOOVFWPJNQVMTPBMBGMFYJHVSJEBESFEVDJSMBTFHNFOUBDJØO
ZBQPZBSMBTUSBOTJDJPOFTMBCPSBMFT
La flexiguridad es una noción que nace en 2007 (Comisión de las Comu-
nidades Europeas, 2007). Puede definirse como una estrategia integrada para
potenciar, a un tiempo, la flexibilidad y la seguridad en el mercado laboral.
La GMFYJCJMJEBE hace referencia a las transiciones en el curso de la propia vida:
del colegio al trabajo, de un empleo a otro, del desempleo al trabajo y del tra-
bajo a la jubilación; la flexibilidad es característica de una organización del
trabajo capaz de responder rápida y eficazmente a nuevas necesidades. Por
TFHVSJEBE no sólo se alude a conservación del propio puesto de trabajo, sino
además a la conservación de las capacidades necesarias para progresar en la
vida laboral y encontrar un nuevo empleo. Significa, asimismo, que se ofrez-
can a las personas prestaciones de desempleo adecuadas para fomentar los
cambios laborales e incluye oportunidades de formación para todos los tra-
bajadores, especialmente los poco cualificados y los de más edad.
La flexiguridad tiene DVBUSP DPNQPOFOUFT: 1) disposiciones contractua-
les flexibles; 2) estrategias globales de aprendizaje permanente; 3) políticas
activas de empleo; y 4) sistemas de seguridad social modernos.
El documento que ahora se examina, después de decir que las políticas
de flexiguridad ayudaron a capear la crisis económica, pero que los grupos
más vulnerables (jóvenes, trabajadores temporales e inmigrantes) se han
llevado la peor parte, afirma la necesidad de reforzar los cuatro compo-
nentes de la flexiguridad antes citados:
1) %JTQPTJDJPOFTDPOUSBDUVBMFTGMFYJCMFT
— *OUFOUBS SFEVDJS MB TFHNFOUBDJØO EF MPT NFSDBEPT EF USBCBKP Para
ellopueden explorarse distintas vías, como la descentralización de
los convenios colectivos o la revisión de las disposiciones contrac-
tuales vigentes. Hay que procurar reducir las brechas existentes
entre los trabajadores con contratos temporales y los que tienen
contratos indefinidos.
— *ODJEJS NÈT FO MB GMFYJCJMJEBE JOUFSOB FO ÏQPDBT EF DSJTJT FDPOØNJ
DB. La flexibilidad interna puede servir para ajustar la aportación
laboral de los trabajadores a una caída temporal de la demanda,

a la vez que se preservan empleos que pueden ser viables a largo
plazo. De esta manera, las empresas pueden retener personal es-
pecializado que escaseará cuando llegue la recuperación.
2) &TUSBUFHJBTHMPCBMFTEFBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUF
— .FKPSBSFl BDDFTPBMBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUFpara fomentar que los
trabajadores se desplacen hacia empleos en expansión. Unas vías
de aprendizaje más flexibles pueden facilitar las transiciones entre
fases de actividad laboral y de aprendizaje.
— "EPQUBS QMBOUFBNJFOUPT FOGPDBEPT B MPT USBCBKBEPSFT NÈT WVMOFSB
CMFT, especialmente las personas con escasa cualificación, los de-
sempleados, los jóvenes, los trabajadores de mayor edad, las per-
sonas con discapacidad física o psíquica o los inmigrantes. Es
fundamental dar un carácter prioritario a la BDUVBMJ[BDJØOEFDVBMJGJ
DBDJPOFT de los trabajadores de mayor edad, que son especialmente
vulnerables a la reestructuración económica y el reciclaje profesio-
nal, así como de las personas que retornan a la vida laboral después
de un periodo de ausencia por cuidados de familiares dependientes.
— &TUBCMFDFSJODFOUJWPTFGFDUJWPTpara potenciar las inversiones públi-
cas y privadas en la formación continua de los trabajadores e in-
crementar su participación en el aprendizaje permanente.
3) 1PMÓUJDBT BDUJWBTEFFNQMFP
— "EBQUBSMBTQPMÓUJDBTBDUJWBTEFFNQMFPQBSBSFEVDJSFMSJFTHPEFEF
TFNQMFP EF MBSHB EVSBDJØO. Ha de avanzarse en el asesoramiento
profesional individual, la asistencia en la búsqueda de empleo y
en las medidas destinadas a mejorar las cualificaciones y la em-
pleabilidad. Existen dos ámbitos que requieren mayor atención:
rentabilidad de las políticas activas de empleo y subordinación de
las prestaciones por desempleo a que los trabajadores participen
en estas medidas.
4) 4JTUFNBT EFTFHVSJEBETPDJBMNPEFSOPT
— 3FGPSNBS MPT TJTUFNBT EF QSFTUBDJPOFT QPS EFTFNQMFP QBSB RVF MB
DVBOUÓB EF MBT QSFTUBDJPOFT Z TV DPCFSUVSB QVFEBO BEBQUBSTF NFKPS
BMDJDMPFNQSFTBSJBM es decir, que puedan disponer de más recursos
EMPLEO
en tiempo de crisis y ofrecer menos prestaciones en épocas de bo-

nanza. Así se pondría de relieve el papel de las prestaciones como
estabilizadoras automáticas.
— .FKPSBSMBDPCFSUVSBEFMBTQSFTUBDJPOFTQBSBRVJFOFTFTUÈONÈTFY
QVFTUPTBTVGSJSFMEFTFNQMFP, como es el caso de los trabajadores
con contratos temporales, los jóvenes en sus primeros empleos y
los autónomos. Esto puede lograrse ampliando la cobertura de las
prestaciones por desempleo y reforzando otros derechos de segu-
ridad social.
— 3FWJTBS FM TJTUFNB EF QFOTJPOFT B GJO EF HBSBOUJ[BS VOBT QFOTJPOFT
BEFDVBEBT Z TPTUFOJCMFT QBSB MBT QFSTPOBT DPO MBHVOBT FO MBT DPUJ
[BDJPOFT,debidas a periodos de desempleo, enfermedad o cuidado
de un familiar, o bien por contratos de corta duración.
C
%
PUBSBMBTQFSTPOBTEFMBTDVBMJGJDBDJPOFTBQSPQJBEBTQBSBPCUFOFS
VOFNQMFP
Se analiza también en este documento la urgencia de lograr una mayor
correspondencia entre la oferta de cualificaciones y las exigencias del mer-
cado laboral. El impacto de la crisis y el elevado nivel de desempleo per-
sistente han aumentado la necesidad de que se comprenda mejor en qué
sectores de la UE es previsible que falten profesionales cualificados en el
futuro. Señala, al respecto, cinco ÈNCJUPTEFBDUVBDJØO:
1) %FTBSSPMMP EF JOEJDBEPSFT EF JOGPSNBDJØO TPCSF FM NFSDBEP MBCPSBM Z
HFTUJØOEFMBTDVBMJGJDBDJPOFT
La mayor parte de los Estados miembros tienen instrumentos para
obtener datos del mercado laboral sobre necesidades actuales o fu-
turas de cualificaciones. Ha de facilitarse una mayor cooperación
entre los Estados con objeto de promover el intercambio de infor-
mación y revertir mejor los datos que se conocen sobre el mercado
de trabajo en las políticas de empleo, educación y formación.
2) 4VNJOJTUSP EFMBHBNBBEFDVBEBEFDVBMJGJDBDJPOFT
Todos los ciudadanos de la UE deben tener la posibilidad de adqui-
rir el conjunto de conocimientos y cualificaciones que requieren
para obtener un puesto de trabajo independientemente de su edad,
género, origen socioeconómico o étnico o de su discapacidad. Los
sistemas de educación y formación deben ofrecer la mezcla adecua-

da de cualificaciones, en particular de competencias informáticas
y transversales clave, el dominio de las competencias básicas para
analizar los contenidos de los medios de comunicación y la posibili-
dad de comunicación en una lengua extranjera.
3) "EFDVBDJØO FOUSFMBTDVBMJGJDBDJPOFTEFMPTUSBCBKBEPSFTZMBTPGFSUBTEF
FNQMFPZSFOUBCJMJ[BDJØOEFMQPUFODJBMFVSPQFPEFQVFTUPTEFUSBCBKP
Debe existir una mejor cooperación entre los mundos laboral y edu-
cativo, así como una mayor transparencia en el mercado de trabajo,
más allá de enfoques tradicionales que sólo miden las capacidades
mediante cualificaciones formales. Debe reforzarse la cooperación
entre los servicios de empleo y los centros de orientación del ámbi-
to educativo para que estos últimos puedan facilitar asesoramiento
directamente relacionado con el mercado de trabajo. También son
fundamentales el asesoramiento, los incentivos y la asistencia a las
empresas, en especial a las Pymes, para ayudarles a aprovechar al
máximo las capacidades de que disponen en el lugar de trabajo.
4) 'PNFOUP EFMBNPWJMJEBEHFPHSÈGJDBFOUPEBMB6&
Los esfuerzos recientes por mejorar la movilidad geográfica se han
centrado en la supresión de trabas jurídicas y administrativas, como
por ejemplo el ámbito de convalidación de las cualificaciones. Ahora
es preciso que los ciudadanos estén mejor informados de estos cam-
bios para sentirse más seguros a la hora de dar el paso de aceptar
un empleo en otro país. También debe incidirse más en mejorar la
transparencia de las vacantes de empleo en toda la UE.
5) "QSPWFDIBNJFOUP EFMQPUFODJBMEFMPTJONJHSBOUFT
Debe procurarse una mayor integración de los inmigrantes que ya
residen legalmente en la UE, suprimiendo barreras al empleo, como
la discriminación o la falta de reconocimiento de capacidades y cua-
lificaciones, que los colocan en una situación de riesgo de desem-
pleo y exclusión social. Mejorar el reconocimiento de capacidades y
cualificaciones, aunque se hayan obtenido fuera de la UE, puede re-
ducir sustancialmente el desperdicio de talentos que supone dispo-
ner de inmigrantes con niveles educativos altos ocupando empleos
de escasa cualificación.
EMPLEO
4.2. Hacia una recuperación generadora de empleo
La Comunicación )BDJB VOB SFDVQFSBDJØO HFOFSBEPSB EF FNQMFP (Co-

misión Europea, 2012) está basada en la Estrategia Europa 2010 (epí-
grafe 3.1) y en la Decisión 2010/707/UE, de 21 de octubre de 2010, relativa
a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros
(epígrafe 3.2). Establece acciones en las que debe insistirse especialmen-
te en el contexto actual y tiene por objeto crear un clima de entendimiento
entre todos los agentes, así como generar confianza para poner en marcha
las reformas necesarias en el ámbito del empleo. A las medidas que contie-
ne se las conoce como «paquete sobre empleo». Impulsa las siete iniciati-
vas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020: «Agenda de nuevas cuali-
ficaciones y empleos», «Una agenda digital para Europa», «Unión por la
innovación», «Juventud en movimiento», «Una Europa que utilice eficaz-
mente los recursos», «Una política industrial para la era de la mundiali-
zación» y «Plataforma europea contra la pobreza y la exclusión». Se trata
de un documento bastante extenso, del que se entresacan los aspectos más
esenciales. Algunos de ellos reiteran lo ya dicho en el documento examina-
do en el epígrafe 4.1 anterior.
4.2.1. Apoyo a la creación de empleo
El apoyo a la creación de empleo debe dirigirse a actividades, sectores

y empresas sostenibles y en crecimiento, especialmente Pymes. Debe mejo-
rar también la situación en el mercado de trabajo de los grupos más vulne-
rables, como los jóvenes, las mujeres, los trabajadores menos cualificados,
los de más edad y los de minorías.
B
"
VNFOUPEFMBDSFBDJØOEFFNQMFPNFEJBOUFFMFTUÓNVMPEFMBEFNBOEB
EFNBOPEFPCSB
— 0SJFOUBSMBTTVCWFODJPOFTBMBTOVFWBTDPOUSBUBDJPOFTLa utilización
de incentivos y de subvenciones a la contratación debe animar a los
empleadores a una contratación de mano de obra nuevay a crear
empleos que, en otras circunstancias, no se crearían. La aplicación
de estas medidas a los grupos vulnerables, como los jóvenes o los
desempleados de larga duración, puede tener efectos positivos, so-
bre todo si las subvenciones a la contratación se combinan con es-

fuerzos adicionales de ayuda a la población destinataria.
— 3FEVDJS MB DV×B GJTDBM EFM USBCBKP EF GPSNB OFVUSB EFTEF FM QVOUP EF
WJTUB QSFTVQVFTUBSJP. Debe trasladarse la fiscalidad, no tanto al tra-
bajo, sino a los impuestos sobre medio ambiente, consumo o pro-
piedad. En muchos Estados miembros, es posible reducir las cotiza-
ciones de los empleadores a la seguridad social, que representan el
grueso de la cuña fiscal. Se considera que la concesión de una reduc-
ción a los grupos más vulnerables, especialmente con salarios bajos,
tendría también un efecto positivo en su empleo a largo plazo.
— 1SPNPWFSZBQPZBSFMUSBCBKPQPSDVFOUBQSPQJB MBTFNQSFTBTTPDJB
MFT Z MBT FNQSFTBT EF OVFWB DSFBDJØO Para facilitar el trabajo por
cuenta propia y la creación de nuevos empleos, son especialmen-
te importantes el fomento del espíritu emprendedor y una mayor
disponibilidad de servicios de apoyo a la creación de empresas y
de microfinanciación, así como de sistemas de conversión de las
prestaciones de desempleo en subvenciones para la creación de
empresas. La ayuda debe estar orientada a los grupos con mayor
potencial, como los trabajadores desempleados con capacidades
profesionales, las mujeres o los jóvenes, y debe basarse en una es-
trecha cooperación entre los servicios de empleo, los servicios de
apoyo a las empresas y los proveedores de financiación.
— 5SBOTGPSNBS FM USBCBKP JOGPSNBM P OP EFDMBSBEP FO FNQMFP SFHVMBS
El trabajo no declarado es ilegal. Además, tiene graves consecuen-
cias presupuestarias, puesto que supone una pérdida de ingresos
fiscales y de seguridad social. Tiene, asimismo, un impacto nega-
tivo en la productividad, los estándares laborales y el aprendizaje
permanente. Por otra parte, es una base endeble para los derechos
de pensión y el acceso a la asistencia sanitaria.
— .PEFSOJ[BSMPTTJTUFNBTEFFTUBCMFDJNJFOUPEFTBMBSJPT QBSBBKVTUBS
MPT TBMBSJPT B MB FWPMVDJØO EF MB QSPEVDUJWJEBE Z GPNFOUBS MB DSFB
DJØOEFFNQMFP Establecer salarios que garanticen que el aumen-
to salarial real refleje la evolución de la productividad es una con-
dición previa para que el incremento de la producción se traduzca
en aumento de la demanda de mano de obra y, en última instan-
cia, en creación de puestos de trabajo.
EMPLEO
C
"QSPWFDIBNJFOUPEFMQPUFODJBMEFDSFBDJØOEFFNQMFPFOTFDUPSFTDMBWF
Europa afronta actualmente profundas transformaciones estructura-
les, en particular la transición a una economía ecológica, el envejecimiento
demográfico de nuestra sociedad y el rápido desarrollo tecnológico. Para
abordar estos desafíos en oportunidades, se tendrá que llevar a cabo una
transformación fundamental de la economía en la próxima década para
aumentar su competitividad en USFTHSBOEFTÈNCJUPT que ofrecen un impor-
tante potencial de creación de empleo.
— -BFWPMVDJØOEFMFNQMFPFOMBFDPOPNÓBFDPMØHJDBIBTJEPQPTJUJWB du-
rante toda la recesión y según las previsiones, esta tendencia se man-
tendrá bastante sólida. La eficiencia energética y los sectores de las
energías renovables podrían crear, por sí solos, cinco millones de
puestos de trabajo de aquí a 2020. Si bien inicialmente la transición
hacia una economía ecológica y eficiente en el uso de los recursos
beneficiará sobre todo a los trabajadores muy cualificados, los secto-
res manufacturero y de servicios de más calidad y sostenibles proba-
blemente ofrecerán, llegado el momento, puestos de trabajo de cuali-
ficación media, y los trabajadores menos cualificados y de más edad
deberán adaptarse.
— &M FNQMFP FO MPT TFDUPSFT EF MB BTJTUFODJB TBOJUBSJB Z TPDJBM EF MB 6&
DSFDF SÈQJEBNFOUF debido al envejecimiento de la población, a una
expansión de los servicios para cumplir mejor los requisitos de cali-
dad y a un aumento de la demanda de cuidados personalizados y de
servicios sociales profesionales. El tamaño de estos sectores y su rá-
pido crecimiento (que duplica el crecimiento del empleo en general)
permiten pensar que serán una importante fuente de nuevos puestos
de trabajos en los próximos años. Para aprovechar este potencial de
creación de empleo, los sectores deben superar varios retos, entre los
que cabe mencionar el envejecimiento del personal sanitario, sin que
se contraten suficientes trabajadores nuevos para sustituir a los que se
jubilan, la aparición de nuevos modelos de asistencia sanitaria para
hacer frente a enfermedades crónicas y el creciente uso de tecnolo-
gías que requieren nuevas combinaciones de capacidades. El mante-
nimiento de una oferta de servicios sanitarios adecuada y de calidad
a pesar de las crecientes limitaciones presupuestarias constituye un
reto social y laboral.
— 4JHVFBVNFOUBOEPMBEFNBOEBEFQSPGFTJPOBMFTEFMBT5*$. El desarro-
llo y la utilización de aplicaciones de las TIC serán esenciales para
impulsar la competitividad internacional de las empresas europeas y,
gracias a ello, aumentar el empleo. La mejora de los conocimientos
y las competencias de las empresas y los trabajadores europeos en
el ámbito de las TIC exigirá considerables esfuerzos educativos, así
como políticas de desarrollo de las capacidades de los trabajadores y
de las infraestructuras.
4.2.2. Restablecimiento de la dinámica de los mercados de trabajo
Los mercados de trabajo son dinámicos únicamente si las políticas de

empleo facilitan transiciones que fomenten la productividad y la calidad del
empleo, si los trabajadores tienen las capacidades adecuadas y si las perso-
nas son suficientemente móviles para responder a las tendencias geográficas
de las vacantes de empleo. En este aspecto conviene señalar lo siguiente:
B
3FGPSNBEFMPTNFSDBEPTEFUSBCBKP
Los principios comunes de la UE sobre flexiguridad siguen siendo una
etapa importante en el desarrollo de mercados de trabajo dinámicos. La
flexiguridad agrupa una serie de políticas del mercado de trabajo (véase el
epígrafe precedente) de forma integrada y coherente para estimular tanto
la flexibilidad como la seguridad y conseguir mercados de trabajo más re-
sistentes a los procesos de ajuste económico.
C
(
BSBOUJ[BS MBT USBOTJDJPOFT EFM NFSDBEP EF USBCBKP Z VO NFSDBEP EF
USBCBKPJODMVTJWP
— 6UJMJ[BSMBGMFYJCJMJEBEJOUFSOBQBSBSFEVDJSMBJOTFHVSJEBEZMPTDPT
UFTGJTDBMFTLa crisis ha puesto de manifiesto que la flexibilidad in-
terna puede resultar muy eficaz en tiempos de contracción econó-
mica para mantener el empleo y reducir los costes de los ajustes.
Aunque a menudo los acuerdos sobre reducción del tiempo de tra-
bajo han disminuido algo la productividad, sin embargo han con-
tribuido a mantener las capacidades, el empleo y la confianza, y
su coste ha sido generalmente inferior al de las prestaciones por
desempleo. El diálogo social a nivel de empresa y a niveles supe-
EMPLEO
riores ha adquirido mayor protagonismo en la búsqueda de solu-

ciones óptimas de flexibilidad interna.
— &TUBCMFDFSTBMBSJPTEJHOPTZTPTUFOJCMFTZFWJUBSMBTUSBNQBTRVFDPO
MMFWBO MPT TBMBSJPT CBKPT El establecimiento de salarios mínimos
adecuados puede ayudar a evitar la pobreza en el trabajo y consti-
tuye un factor importante para garantizar puestos de trabajo dig-
nos. En la mayor parte de los Estados miembros existen actual-
mente salarios mínimos establecidos por ley o bien jurídicamente
vinculantes de otra forma. Los salarios mínimos deben ser sufi-
cientemente ajustables, con la participación de los interlocutores
sociales en ese ajuste para que refleje la evolución económica glo-
bal. En este contexto, unos salarios mínimos diferenciados, que ya
se aplican en varios Estados miembros, pueden ser un medio efi-
caz para mantener la demanda de mano de obra.
— )BDFS RVF MBT USBOTJDJPOFT NFSF[DBO MB QFOB La flexibilidad del
mercado de trabajo requiere seguridad en las transiciones labo-
rales. Una vida profesional caracterizada por varias transicio-
nes laborales, a veces hacia empleos mejores, pero también hacia
empleos equivalentes o incluso peores, es actualmente una reali-
dad para muchos trabajadores, especialmente los jóvenes. Algu-
nos ámbitos merecen una atención especial: el paso de los KØWFOFT
de la educación al empleo, que pone de manifiesto que los perio-
dos de prácticas pueden ser una buena vía para entrar en el mun-
do del trabajo; la integración de las NVKFSFT en el mercado de tra-
bajo, estableciendo la igualdad de salarios, ofreciendo servicios de
guardería adecuados, eliminando toda forma de discriminación
y los desincentivos fiscales que desalientan el trabajo de las mu-
jeres; y las transiciones de los USBCBKBEPSFTEFNÈTFEBE en el con-
texto de la modernización de los sistemas de pensiones y la pro-
longación de la vida activa, que requieren medidas globales, como
incentivos fiscales, el acceso al aprendizaje permanente a través
de la orientación profesional y la formación, las modalidades de
trabajo flexible para quienes las necesitan y unos puestos de tra-
bajo seguros y saludables.
— 3FTQPOTBCJMJEBEFTDPNQBSUJEBTQBSBBQPZBSMBTUSBOTJDJPOFTEFMEF
TFNQMFPBMFNQMFP. Los elevados niveles de desempleo que hay en
la actualidad requieren que los sistemas de prestaciones por de-

sempleo en que se apoyan las transiciones del desempleo al em-
pleo sean suficientemente adaptables para estimular una rápida
vuelta al empleo sostenible. Aun teniendo en cuenta la difícil si-
tuación presupuestaria que viven la mayoría de los Estados miem-
bros, es esencial mantener las prestaciones de desempleo mientras
persistan los efectos de la crisis. Cuando la demanda de mano de
obra es escasa, la disminución de las prestaciones podría aumen-
tar el riesgo de pobreza sin ofrecer más alternativas al desempleo.
— (BSBOUJ[BSEJTQPTJDJPOFTDPOUSBDUVBMFTBEFDVBEBTQBSBMVDIBSDPO
USB MB TFHNFOUBDJØO EFM NFSDBEP EF USBCBKP Los datos ponen de
manifiesto que la mayoría de los nuevos empleos creados en los
últimos años (incluso antes de la crisis) se basan en contratos
temporales y otras formas de empleo no convencionales. Es ne-
cesario hacer reformas mesuradas y equilibradas de la legislación
sobre protección del empleo para eliminar la segmentación o po-
ner fin al excesivo uso de contratos no estándar y el abuso del fal-
so trabajo por cuenta propia. De forma más general, todos los ti-
pos de acuerdos contractuales deben dar acceso a los trabajadores
a un conjunto básico de derechos, como los derechos de pensión, a
partir de la firma del contrato, lo que incluye el acceso al aprendi-
zaje permanente, la protección social y la protección económica
en caso de resolución del contrato sin que el trabajador haya co-
metido falta alguna.
— %FTBSSPMMBS FM BQSFOEJ[BKF QFSNBOFOUF DPNP FMFNFOUP DMBWF QBSB MB
TFHVSJEBEFOFMFNQMFP El acceso al aprendizaje permanente, en si-
tuaciones de empleo o de desempleo, es esencial para mantener la
empleabilidad. A este respecto, es fundamental el compromiso de
los empleadores de formar a su personal, especialmente en el caso
de los trabajadores poco cualificados y de más edad. Para los de-
sempleados, especialmente los de grupos vulnerables y los menos
cualificados, son fundamentales la orientación profesional y la
formación sobre competencias solicitadas por el mercado.
— 0GSFDFS PQPSUVOJEBEFT B MPT KØWFOFT Los jóvenes europeos son los
que más sufren la crisis económica y los problemas estructurales
del mercado de trabajo. La UE reafirma su compromiso de com-
EMPLEO
batir los terribles niveles de desempleo juvenil. Debe darse priori-

dad a la transición al empleo, por ejemplo a través de medidas de
activación dirigidas a los jóvenes, períodos de prácticas de calidad
y la movilidad de los jóvenes.
D
.PWJMJ[BDJØOEFUPEPTMPTBHFOUFTQBSBVOBNFKPSFKFDVDJØO
— 3FGPS[BS FM EJÈMPHP TPDJBM El éxito de las políticas de empleo de-
pende fundamentalmente del consenso en torno a las reformas.
En muchos casos, la responsabilidad de su elaboración y aplica-
ción no corresponde únicamente al Estado, sino también a los in-
terlocutores sociales. Un buen diálogo social es una característi-
ca común de los países cuyos mercados de trabajo han soportado
mejor la crisis.
— 3FEFGJOJSMPTTFSWJDJPTQSJNBSJPTZCÈTJDPTEFMPTTFSWJDJPTQÞCMJDPT
EFFNQMFP Son agentes clave de la puesta en práctica de las polí-
ticas de activación que contribuyen a facilitar las transiciones del
mercado de trabajo. Deben convertirse en «agencias de gestión
de las transiciones». Debe ofrecerse una información más avan-
zada sobre el mercado de trabajo, medidas activas y preventivas
del mercado de trabajo y el apoyo a la empleabilidad en una fase
temprana, la prestación de servicios personalizados, el aprovecha-
miento de las ventajas de los servicios electrónicos y el desarrollo
de cooperaciones adecuadas con otros servicios de empleo.
— 4VQSFTJØO EF MPT PCTUÈDVMPT KVSÓEJDPT Z QSÈDUJDPT B MB MJCSF DJSDVMB
DJØOEFUSBCBKBEPSFTLa movilidad de los trabajadores en la UE si-
gue encontrando importantes obstáculos. Algunos son culturales,
como el idioma, la vivienda o la discriminación, por lo que están
profundamente arraigados en la sociedad y tienen difícil solución
a corto plazo. Los obstáculos vinculados al idioma podrían supe-
rarse financiando planes de formación específicos en lenguas ex-
tranjeras para los trabajadores desplazados. Sin embargo, los tra-
bajadores que deciden trasladarse a otro lugar se encuentran con
otras dificultades en relación con el ejercicio de los derechos que
les confiere la legislación de la UE.
— -B GBMUB EF SFDPOPDJNJFOUP EF MBT DVBMJGJDBDJPOFT QSPGFTJPOBMFT es
un auténtico problema para el funcionamiento eficaz del mercado
único y, en particular, para la libre circulación de los trabajadores

y la movilidad laboral.
— &MUFNPSBQFSEFSEFSFDIPTEFTFHVSJEBETPDJBMZEFQFOTJØO es toda-
vía un gran problema para los trabajadores y los demandantes de
empleo que se plantean trasladarse a otro país europeo. Un factor
importante es la posibilidad de las personas que buscan empleo
en otro Estado miembro de mantener su derecho a las prestacio-
nes por desempleo durante más de tres meses. Aunque el Derecho
de la UE contempla la posibilidad de que los Estados miembros
amplíen el derecho a dichas prestaciones a un máximo de seis me-
ses, este derecho aún no está garantizado por las respectivas prác-
ticas nacionales.
— .VDIPTUSBCBKBEPSFTRVFFKFSDFOMBNPWJMJEBEUPEBWÓBOPTPODPOT
DJFOUFT EF TVT EFSFDIPT Z PCMJHBDJPOFT La UE reitera la necesidad
de garantizar una correcta aplicación de los reglamentos sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social, ya que en ellos
se hace especial hincapié en la obligación de los Estados miem-
bros de prestar asistencia activa a los ciudadanos para que hagan
valer sus derechos.
5. FOMENTO DEL EMPLEO EN ALGUNOS GRUPOS ESPECÍFICOS

DE POBLACIÓN
Si bien en páginas anteriores ya se ha hecho alusión a cómo la UE

pone mucho énfasis en la necesidad de fomentar el empleo en determina-
dos grupos de población que encuentran empleo con mayor dificultad, o
que lo pierden más fácilmente, parece conveniente, no obstante, dedicar
un apartado específico de este capítulo para hacer una mayor referencia a
algunos de ellos.
No vamos a hacer mención al sector de las mujeres, aunque hayan sido
objeto de tratamiento especial en la Estrategia Europa 2020 al establecerse
en ella que el objetivo de aumentar el empleo hasta, al menos, el 75% de la
población entre 20 y 64 años, debe conseguirse mediante una mayor par-
ticipación de las mujeres en el mercado laboral; en distintas páginas ante-
riores del libro hemos hablado de la necesidad de fomentar el empleo de
las mujeres. Ello no obsta, sin embargo, para que volvamos a afirmar que
EMPLEO
la UE, desde la constitución de la CEE en 1957, ha insistido reiteradamen-

te en la igualdad de mujeres y hombres, de manera especial, si cabe, en los
aspectos referidos al empleo. De este asunto ya nos ocupamos con deteni-
miento, incluso con aportación de numerosos datos estadísticos, en el epí-
grafe 3.2 del capítulo 2, al que nos remitimos.
5.1. El empleo juvenil
Se sigue en este epígrafe el contenido, en lo que se refiere a empleo, de

la Comunicación de la Comisión Europea, de diciembre de 2011, *OJDJBUJ
WBTEFPQPSUVOJEBEFTQBSBMBKVWFOUVE (Comisión Europea, 2011).
Se afirma en ella que, en el año de su elaboración, la tasa de desempleo
juvenil en la UE era dos veces más alta que la del conjunto de la población
activa y casi tres veces más alta que la de la población activa adulta. En
algunos países, la tasa llegaba incluso al 40%. En un mismo país podían
existir grandes diferencias entre distintas regiones. Además, determinados
grupos de la población juvenil, como las mujeres, las personas con disca-
pacidad y las personas inmigrantes, estaban especialmente expuestos a los
riesgos de desempleo. El desempleo juvenil de larga duración iba en au-
mento: por término medio, el 28% de los jóvenes desempleados menores
de veinticinco años llevaban más de doce meses en esa situación. Cada vez
eran más numerosos los jóvenes que no buscaban activamente empleo.
La disminución de puestos de trabajo indefinidos durante la crisis afec-
taba a los jóvenes con empleo de forma desproporcionada: estaban repre-
sentados en exceso en cuanto a los contratos temporales. Si bien dichos
contratos pueden constituir un punto de partida hacia formas de empleo
más estables, en los Estados miembros donde la proporción de contratos
temporales era más alta también resultaba más difícil pasar de un contra-
to temporal a uno indefinido. Esto daba lugar a mercados laborales seg-
mentados, en los que los jóvenes se encontraban atrapados en el extremo
inferior del mercado laboral, con menos formación en el lugar de trabajo,
salarios más bajos y peores perspectivas de empleo a largo plazo. La situa-
ción desde entonces no ha cambiado, sino que ha empeorado.
La SFTQPOTBCJMJEBEQSJODJQBMEFSFEVDJSFMEFTFNQMFPKVWFOJMDPSSFTQPOEF
B MPT &TUBEPT NJFNCSPT. Sus autoridades financian programas de educa-
ción y sociales, y cuentan con los resortes políticos y el presupuesto para
apoyar sistemas de empleo juvenil. Los interlocutores sociales nacionales o

sectoriales también juegan un papel clave, en particular en ámbitos como
el aprendizaje, la formación y las prácticas de trabajo. Pero la UE puede
apoyar a los Estados miembros para mejorar la situación del empleo juve-
nil revisando las políticas nacionales y proporcionando apoyo financiero
para acciones nacionales y transfronterizas.
Se subraya en este documento que los Estados miembros, en particu-
lar los que tienen mayores tasas de desempleo juvenil, deben tomar medi-
das tajantes en los cuatro ámbitos principales siguientes: 1) prevención del
abandono escolar; 2) desarrollo de capacidades que sean pertinentes para
el mercado laboral; 3) ayuda para una primera experiencia profesional y la
formación en el puesto de trabajo; y 4) acceso al mercado laboral. Se habló
de ellos en el epígrafe 4.4 del capítulo 3, al que nos remitimos.
En lo que se refiere específicamente al empleo, esta Comunicación hace
mayor incidencia en USFTDVFTUJPOFTQSJODJQBMFT:
— .BZPS VTP EFM 'POEP 4PDJBM &VSPQFP QBSB NFEJEBT EFTUJOBEBT BM FN
QMFPKVWFOJMLos esfuerzos nacionales deben ir acompañados del me-
jor uso posible de la ayuda financiera de la UE que esté disponible en
el marco de los Fondos Estructurales, especialmente en el Fondo So-
cial Europeo.
— &OGPRVFTJOOPWBEPSFTRVFBQPZFOMBUSBOTJDJØOEFMBFTDVFMBBMUSBCB
KP El aprendizaje en el lugar de trabajo es esencial para hacer que la
transición de los jóvenes de la escuela al trabajo sea más fácil. En los
últimos años se ha producido un amplio consenso entre las autorida-
des públicas, los interlocutores sociales y el sector empresarial en el
sentido de que la educación y la formación profesionales deben im-
partirse mediante una combinación de teoría y práctica. Los perío-
dos de prácticas pueden ayudar a los estudiantes y a los jóvenes titu-
lados a adquirir una primera experiencia laboral. El aumento de la
oferta de oportunidades de aprendizaje en el lugar de trabajo debe ir
acompañado de un claro compromiso respecto a las condiciones en
las que se concretan dichas oportunidades.
— "QPZPBMBNPWJMJEBEEFMPTKØWFOFTFOFMNFSDBEPMBCPSBM. Erasmus es
el programa emblemático de la UE en materia de educación y forma-
ción y ofrece cada año a 250.000 estudiantes la posibilidad de estu-
EMPLEO
diar y trabajar en el extranjero. Con el fin de abordar los desajustes

entre los puestos vacantes y los solicitantes de empleo, se creará un
régimen de movilidad laboral para grupos específicos, con el fin de
ayudar a los jóvenes a encontrar empleo en otro Estado miembro de
la UE y ayudar a las empresas a cubrir puestos para los que es difícil
encontrar candidatos.
5.2. El empleo de las personas con discapacidad
Por las dificultades que han tenido las personas con discapacidad en
encontrar un empleo, sin duda la principal barrera para su integración so-
cial, tanto a nivel internacional como nacional han sido numerosas las dis-
posiciones que se han ocupado, sobre todo por impulso de una fuerte pre-
sión del sector asociativo, por legislar a favor de las medidas de empleo de
las personas con discapacidad. Algunas de las medidas tomadas ya se han
visto, de manera incidental, en páginas anteriores. Las completamos algo
más en este epígrafe.
B
%JSFDUJWBTPCSFJHVBMEBEEFUSBUPFOFMFNQMFPZMBPDVQBDJØO
La primera pretensión de las personas con discapacidad fue luchar
contra la discriminación en razón de la discapacidad, paso previo para
conseguir su mayor deseo, la integración en un empleo normalizado. El
paso decisivo se dio por el Tratado de Amsterdam, que concedió poderes
específicos a la Comunidad para combatir la discriminación por motivos
de sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, EJTDBQBDJEBE, edad
u orientación sexual. Como resultado se dictaría la %JSFDUJWB $&
EFM$POTFKP EFEFOPWJFNCSFEF SFMBUJWBBMFTUBCMFDJNJFOUPEFVO
NBSDPHFOFSBMQBSBMBJHVBMEBEEFUSBUPFOFMFNQMFPZMBPDVQBDJØO (Con-
sejo de Europa, 2000). En sus considerandos afirma que la adopción de
medidas de adaptación a las necesidades de las personas con discapaci-
dad en el lugar de trabajo desempeña un papel importante a la hora de
combatir la discriminación por motivos de discapacidad (n.º 16) y que
es preciso establecer medidas adecuadas, es decir, medidas eficaces y
prácticas para acondicionar el lugar de trabajo en función de la disca-
pacidad, por ejemplo adaptando las instalaciones, equipamientos, pau-
tas de trabajo, asignación de funciones o provisión de medios de forma-
ción (n.º 20).
Ya en el articulado, la Directiva manifestará que tiene por objeto esta-

blecer un marco general para luchar contra la discriminación por moti-
vos de religión o convicciones, de EJTDBQBDJEBE, de edad o de orientación
sexual en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Es-
tados miembros se aplique el principio de igualdad de trato (artículo 1), si
bien prevé unos «ajustes razonables para las personas con discapacidad»:
«A fin de garantizar la observancia del principio de igualdad de trato
en relación con las personas con discapacidades, se realizarán ajustes ra-
zonables. Esto significa que los empresarios tomarán las medidas adecua-
das, en función de las necesidades de cada situación concreta, para permi-
tir a las personas con discapacidades acceder al empleo, tomar parte en el
mismo o progresar profesionalmente, o para que se les ofrezca formación,
salvo que esas medidas supongan una carga excesiva para el empresario.
La carga no se considerará excesiva cuando sea paliada en grado suficiente
mediante medidas existentes en la política del Estado miembro sobre dis-
capacidades» (artículo 5).
C
"
QSPCBDJØOQPSMB6&EFMB$POWFODJØOEFMBT/BDJPOFT6OJEBT
TPCSFMPTEFSFDIPTEFMBTQFSTPOBTDPOEJTDBQBDJEBE
De importancia decisiva es la aprobación por el Consejo de la UE de la
$POWFODJØO EF MBT /BDJPOFT 6OJEBT TPCSF MPT EFSFDIPT EF MBT QFSTPOBT DPO
EJTDBQBDJEBE (Consejo de la Unión Europea, 2009). El artículo 27 de ésta se
dedica íntegramente al trabajo y empleo. Se reconoce el EFSFDIPEFMBTQFS
TPOBTDPOEJTDBQBDJEBEBUSBCBKBS FOJHVBMEBEEFDPOEJDJPOFTDPOMBTEFNÈT;
ello incluye el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante
un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado y un entorno la-
borales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a las personas con disca-
pacidad. Los Estados Partes salvaguardarán y promoverán el ejercicio del
derecho al trabajo, incluso para las personas que adquieran una discapaci-
dad durante el empleo, adoptando las medidas oportunas, incluida la pro-
mulgación de legislación. Entre ellas las siguientes:
— 1SPIJCJSMBEJTDSJNJOBDJØOQPSNPUJWPTEFEJTDBQBDJEBE con respecto a
todas las cuestiones relativas a cualquier forma de empleo, incluidas
las condiciones de selección, contratación y empleo, la continuidad
en el empleo, la promoción profesional y unas condiciones de trabajo
seguras y saludables.
EMPLEO
— Proteger los derechos de las personas con discapacidad, en igualdad

de condiciones con las demás, a DPOEJDJPOFTEFUSBCBKPKVTUBTZGBWP
SBCMFT, y en particular a igualdad de oportunidades y de remunera-
ción por trabajo de igual valor, a condiciones de trabajo seguras y sa-
ludables, incluida la protección contra el acoso, y a la reparación por
agravios sufridos.
— Permitir que las personas con discapacidad tengan BDDFTP FGFDUJWP B
QSPHSBNBT HFOFSBMFT EF PSJFOUBDJØO UÏDOJDB Z WPDBDJPOBM, servicios de
colocación y formación profesional y continua.
— Alentar las oportunidades de empleo y la QSPNPDJØOQSPGFTJPOBMEFMBT
QFSTPOBTDPOEJTDBQBDJEBEFOFMNFSDBEPMBCPSBM, y apoyarlas para la
búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo.
— Promover PQPSUVOJEBEFTFNQSFTBSJBMFT, de empleo por cuenta propia,
de constitución de cooperativas y de inicio de empresas propias.
— Emplear a personas con discapacidad en el sector público.
D
&TUSBUFHJB&VSPQFBTPCSF%JTDBQBDJEBE
La discapacidad no podía quedar al margen de la Estrategia Europa
2020. A tal fin, como desarrollo de esta última, se dicta la Comunicación
&TUSBUFHJB&VSPQFBTPCSF%JTDBQBDJEBEVODPNQSPNJTPSFOPWB
EPQBSBVOB&VSPQBTJOCBSSFSBT (Comisión Europea, 2010c). Dentro de ella
se contemplan diversos ámbitos, entre ellos el del empleo. Este documento
se expresa en los siguientes términos respecto del empleo de las personas
con discapacidad:
— Los empleos de calidad aseguran una independencia económica, fo-
mentan los logros personales y ofrecen la mejor protección frente a
la pobreza. Sin embargo, la tasa de empleo de las personas con dis-
capacidad se sitúa sólo en torno al 50%. Para alcanzar las metas de
crecimiento que se ha propuesto la UE es necesario que un número
mayor de personas con discapacidad ejerzan una actividad laboral
remunerada en el mercado de trabajo abierto. La UE explotará el ple-
no potencial de la Estrategia Europa 2020 y de su «Agenda de nuevas
cualificaciones y empleos» facilitando a los Estados miembros análi-
sis, orientaciones políticas, intercambios de información y otro tipo
de apoyo.
— Dará también a conocer mejor la situación de las mujeres y los hom-

bres con discapacidad respecto al empleo, identificará retos y pro-
pondrá soluciones. Prestará FTQFDJBM BUFODJØO B MPT KØWFOFT DPO EJT
DBQBDJEBE FO TV USBOTJDJØO EF MB FEVDBDJØO BM FNQMFP. Abordará la
movilidad interna en el mercado laboral abierto y en talleres protegi-
dos a través del intercambio de información y del aprendizaje mutuo.
— Asimismo, tratará la cuestión de las actividades por cuenta propia y
de los empleos de calidad, sin descuidar aspectos como las condicio-
nes de trabajo y la promoción profesional, contando con la participa-
ción de los interlocutores sociales. Intensificará su apoyo a las inicia-
tivas voluntarias que promueven la HFTUJØOEFMBEJWFSTJEBEFOFMMVHBS
EFUSBCBKP, tales como «cartas de la diversidad» firmadas por la em-
presa o iniciativas de empresa social.
— La BDUVBDJØOEFMB6&BQPZBSÈZDPNQMFNFOUBSÈMPTFTGVFS[PTOBDJPOBMFT
destinados a: analizar la situación de las personas con discapacidad en
el mercado laboral; luchar para evitar que las personas con discapaci-
dad caigan en la trampa o entren en la cultura de las prestaciones por
discapacidad, que les disuaden de entrar en el mercado laboral; contri-
buir a su integración en el mercado laboral a través del Fondo Social
Europeo; desarrollar políticas activas del mercado; mejorar la accesibi-
lidad de los lugares de trabajo; desarrollar servicios de colocación pro-
fesional, estructuras de apoyo y formación en el lugar de trabajo.
5.3. El empleo de los trabajadores más mayores
La &TUSBUFHJB&VSPQB se refiere, como ya se ha dicho más arriba,

a los trabajadores más mayores, de 55 a 64 años, como sector de la pobla-
ción, junto a las mujeres y los inmigrantes, que IBEFBVNFOUBSEFNBOF
SBFTQFDJBMTVQBSUJDJQBDJØOFOFMFNQMFP. Manifiesta también dicha Estrate-
gia que «igualmente importante será nuestra capacidad [la de la UE] para
alcanzar el objetivo de promover una vida sana y activa de una población
envejecida que permita la cohesión social y una productividad mayor». La
UE, asimismo, viene reiterando con insistencia que se debe elevar la edad
de jubilación, con el fin de adaptarla mejor a la esperanza de vida y que las
políticas de envejecimiento activo deben abarcar tres ámbitos principales,
el empleo, la participación en la sociedad y la vida independiente.
EMPLEO
Por las razones anteriores, y aunque sea de forma muy sumaria, se

transcriben a continuación algunos 1SJODJQJPTSFMBUJWPTBMFNQMFP, tomados
de las 0SJFOUBDJPOFTRVFIBOEFHVJBSFMFOWFKFDJNJFOUPBDUJWPZMBTPMJEBSJ
EBEFOUSFMBTHFOFSBDJPOFT, adoptadas por el Consejo a propuesta conjunta
del Comité de Empleo y del Comité de Protección Social el 6 de diciembre
de 2012 (Consejo de la Unión Europea, 2012). Acostumbrados, posible-
mente, a pensar que el envejecimiento es una etapa de la vida de inacti-
vidad laboral, de descanso, de ocio, cuando no de necesidad de cuidados
sanitarios y asistenciales, estos principios u orientaciones nos vienen a re-
cordar que el empleo y la ocupación laboral forman parte muy importan-
te, junto a otra serie de factores, de las medidas de envejecimiento activo,
y que éste comprende no sólo la etapa final de la vida, sino el ciclo vital de
la persona. Las Orientaciones SFGFSJEBTBMFNQMFP son las siguientes:
— &EVDBDJØO Z GPSNBDJØO QSPGFTJPOBM QFSNBOFOUFT: ofrecer a mujeres y
hombres de todas las edades acceso a, y participación en, educación
formación y desarrollo de capacidades para (re)introducirlos y hacer-
los participar plenamente en el mercado laboral en puestos de traba-
jo de calidad.
— $POEJDJPOFTEFUSBCBKPTBOBT: fomentar unas condiciones de trabajo y
entornos laborales que mantengan la salud y el bienestar de los tra-
bajadores para garantizar así una capacidad de inserción profesional
a lo largo de toda la vida.
— &TUSBUFHJBTEFHFTUJØOEFMBFEBE: adaptar las carreras y condiciones de
trabajo a las necesidades cambiantes de los trabajadores según enve-
jecen para evitar así una jubilación anticipada.
— 4FSWJDJPTEFFNQMFPQBSBUSBCBKBEPSFTNBZPSFT: proporcionar asesora-
miento, colocación y apoyo a la reintegración de trabajadores mayo-
res que deseen permanecer en el mercado laboral.
— &WJUBS MB EJTDSJNJOBDJØO QPS FEBE: garantizar derechos iguales para
los trabajadores mayores en el mercado laboral, absteniéndose de re-
currir a la edad como criterio decisivo a la hora de evaluar si un tra-
bajador es apto o no para un puesto de trabajo; evitar estereotipos
negativos relacionados con la edad y actitudes discriminatorias para
con trabajadores mayores en el puesto de trabajo; poner de relieve la
contribución que hacen los trabajadores mayores.
— 'JTDBMJEBEGBWPSBCMFBMFNQMFPSFHÓNFOFTEFCFOFGJDJPT: revisar los regí-

menes fiscales y de beneficios para garantizar que a los trabajadores
mayores les compense trabajar, a la vez que se garantiza un adecua-
do nivel de beneficios.
— 5SBOTGFSFODJB EF FYQFSJFODJBT: rentabilizar el conocimiento y las ca-
pacidades de los trabajadores mayores mediante tutorías y equipos
compuestos por personas de edades diversas.
— $PODJMJBS USBCBKP Z BUFODJØO: adaptar las condiciones de trabajo y
ofrecer disposiciones de permisos adecuadas para hombres y muje-
res que les permitan, como cuidadores no profesionales, permanecer
en su puesto de trabajo o volver al mercado laboral.
CONCLUSIÓN
Como colofón a este capítulo pudieran extraerse las siguientes conclu-

siones, en síntesis abreviada de lo expuesto:
— Desde el nacimiento de la Comunidad Económica Europea en 1957,
hasta la actualidad, y sin lugar a dudas para el futuro, la política de
empleo sigue siendo en la UE el FKFTPCSFFMRVFTFWFSUFCSBUPEBTVQP
MÓUJDBTPDJBM. Continúa, en este sentido, la línea iniciada por los pensa-
dores sociales reformistas del siglo XVI (Juan Luis Vives, Juan de Ro-
bles, entre ellos) y la de los ilustrados del siglo XVIII.
— La política de empleo ocupa un MVHBS DFOUSBM FO MPT 5SBUBEPT EF MB
6&, estrechamente unida a la económica, así como en la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en la que se re-
conoce el derecho al trabajo y a la libertad profesional de los ciuda-
danos de la UE.
— El fomento del empleo fue objeto de consideración detenida en nu-
merosos documentos de la UE, en especial a partir de la entrada en
vigor del Tratado de Amsterdam. Sin embargo, la crisis económica
por la que atraviesa el mundo y también Europa han hecho reavivar
nuevos impulsos en las instituciones de la UE con el fin de estimular
y aumentar el empleo. La principal manifestación de ese impulso re-
novador se contiene en la &TUSBUFHJB&VSPQB, que tiene como ob-
jetivo primero y principal el crecimiento del empleo en la UE.
EMPLEO
— Con excepción de algunos Estados miembros, OPQVFEFBGJSNBSTFRVF

TFB TBUJTGBDUPSJB MB TJUVBDJØO EFM FNQMFP FO MB 6&. El desempleo está
afectando de manera muy preocupante a bastantes países, en espe-
cial los que tienen una deuda mayor. Las tasas de desempleo son es-
pecialmente preocupantes en los jóvenes.
— A través de Comunicaciones que desarrollan la Estrategia Europa
2020, la Comisión ha insistido de manera reiterada en la necesidad
de seguir fomentando la GMFYJHVSJEBE como instrumento eficaz para
la promoción del empleo, el BQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUF como medio im-
prescindible para conseguir una ocupación, las QPMÓUJDBT BDUJWBT EF
FNQMFP, la instauración de TFSWJDJPTEFFNQMFP eficaces, la información
sobre los mercados nacionales e internacionales, el refuerzo de los TJT
UFNBT EF TFHVSJEBE TPDJBM compensatorios en casos de desempleo, y
otras medidas análogas para conseguir que se aumente el empleo y, de
faltar, que existan sistemas de protección social con el fin de no caer
en la exclusión social o en la pobreza.
— Existen HSVQPT EF QPCMBDJØO hacia los que es necesario dirigir de
modo más específico, por sus peculiaridades específicas o por las cir-
cunstancias que atraviesan en la actualidad, medidas concretas de
incentivación del empleo. Entre ellos se encuentran los jóvenes, las
personas con discapacidad, las mujeres, las personas mayores y los
inmigrantes.
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CAPÍTULO 5
SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA
1. INTRODUCCIÓN
Se dedica este capítulo a un ámbito tan importante de la política social

como es el de protección de la salud y la asistencia sanitaria. Conviene se-
ñalar, ya desde el primer momento, que protección de la salud y acción so-
cial no constituyen espacios excluyentes entre sí. Difícilmente puede con-
cebirse una política social sin dar cabida en ella a la protección de la salud.
Así se entendió en Europa desde el nacimiento de los sistemas obligatorios
de seguridad social y así se concibe en la actualidad. Es cierto que la sani-
dad y los servicios sociales han caminado durante un tiempo por senderos
paralelos. Ha de reconocerse que la planificación, ordenación y gobernan-
za de las instituciones sanitarias han discurrido por vías distintas a las de
instituciones llamadas «sociales»; quizá haya sido debido a las distintas
necesidades humanas a que responden los sistemas de sanidad y de servi-
cios sociales, a la desigual asignación de recursos personales, económicos
y materiales, a las diferentes características de los profesionales que inter-
vienen en los procesos sanitarios y sociales, o a otra serie de factores que
no es del caso enumerar ahora.
Pero no puede olvidarse nunca que la política social, la acción social en

general, es una noción que no puede reducirse sólo al empleo, a la seguri-
dad social, a la asistencia social o a los servicios sociales. Comporta, en sí
misma, una serie de servicios interrelacionados entre sí que tienen, como
nota común, la mejora de las condiciones sociales, del bienestar y calidad
de vida en definitiva, de las personas y de los grupos en que se integran.
Considerada así la política social, la protección de la salud y la asistencia
sanitaria son FMFNFOUPTJOEJTQFOTBCMFTEFFMMB. Como tendremos ocasión de
ver en este capítulo, una política social, cuyo fin principal es la inclusión
o integración de las personas en la sociedad, no podrá nunca llevarse a
cabo sin un una asistencia sanitaria accesible, adecuada, viable y de cali-
dad. Y a la inversa, si la salud es un «estado de perfecto (completo) bienes-
tar físico, mental y social, y no sólo la ausencia de enfermedad» (Preámbu-

lo de la Constitución de la Asamblea Mundial de la Salud, adoptada por la
Conferencia Sanitaria Internacional, Nueva York, 19-22 de junio de 1946),
difícilmente puede alcanzarse ese estado de bienestar completo sin una
adecuada política social. Por esta razón constituye una afirmación común
decir que exclusión social y alta morbilidad son variables estrechamente
relacionadas.
En los epígrafes 2.1, 2.2 y 2.3 del capítulo 2, a los cuales nos remiti-
mos, se hizo amplia mención a las normas fundamentales de la UE en
materia de protección de la salud y atención sanitaria. Los Tratados son
muy precisos al determinar que la Unión EFCFHBSBOUJ[BSVOBMUPOJWFMEF
QSPUFDDJØO EF MB TBMVE IVNBOB. Su acción, que complementará las polí-
ticas nacionales, debe encaminarse a mejorar la salud pública, prevenir
las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la salud
física y psíquica; ha de comprender la lucha contra las enfermedades
más graves y ampliamente difundidas, apoyando la investigación de su
etiología, de su transmisión y de su prevención, así como la información
y la educación sanitarias. La organización y prestación de servicios sani-
tarios, así como la atención médica, son responsabilidad de los Estados
miembros.
Se decía también, en el epígrafe 4.3 del capítulo 2, que, aun siendo la
política de salud responsabilidad de los Estados miembros, la UE puede
complementar las actuaciones nacionales y que el Consejo y el Parlamen-
to Europeo pueden adoptar conjuntamente determinadas medidas relacio-
nadas con problemas comunes de seguridad sanitaria. Por este motivo a la
sanidad, al igual que hemos visto en capítulos anteriores en relación con
la educación y el empleo, se le aplica también el método abierto de coordi-
nación (MAC Social).
Se hace difícil tratar en un solo capítulo la materia relacionada con
la protección de la salud; es demasiado amplia. Tendremos que acotarla,
pues, necesariamente. Por ello, y siguiendo la sistemática de capítulos an-
teriores, después de apuntar algunos indicadores que nos puedan mostrar
cuál es la situación de la salud en la UE, vamos a limitarnos a trazar las
líneas maestras de la política europea de salud y continuar acto seguido
con la descripción del aspecto más concreto, e importante, de la presta-
ción de servicios sanitarios, generalmente llamado asistencia sanitaria.
2. SITUACIÓN DE LA SALUD EN LA UNIÓN EUROPEA
Se ofrecen en este capítulo algunos indicadores sobre la situación de la

salud en la UE. Conviene señalar, antes de nada, que la atención sanitaria
constituye uno de los principales activos del sistema de protección social
europeo. Aunque ha decirse también, como así lo afirman algunas insti-
tuciones de la UE, que la ampliación de la UE ha conllevado inquietudes
adicionales en cuanto a desigualdades en materia de saluddentro de ella
(Parlamento Europeo y Consejo, 2007: 5).
B
&TQFSBO[BEFWJEB
En primer lugar, se refleja en el Gráfico 5.1 la evolución de la FTQFSBO[B
EFWJEBBMOBDFS, de hombres y mujeres, en el conjunto de la UE-27 durante
el período 2004 a 2011. No se trata sólo de un indicador sanitario, pues la
edad media de las personas no es consecuencia única y exclusiva de unas
buenas o regulares condiciones de salud, pero es evidente que éstas influ-
yen de modo directo en la mayor o menor esperanza de vida.
De este gráfico se desprende a simple vista lo siguiente: 1) la diferencia
en la esperanza de vida al nacer entre hombres y mujeres, a favor de estas
84
82
80
78
Años
76
74
72
70
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Hombres 75,2 75,4 75,8 76,1 76,4 76,7 77 77,5
Mujeres 81,5 81,6 82 82,2 82,4 82,6 82,9 83,2
Fuente: Eurostat [hlth_hlye].
GRÁFICO 5.1. Evolución de la esperanza de vida al nacer en la UE-27. Años 2004 a 2011.
últimas, es bastante significativa; 2) en un período de ocho años la esperan-

za de vida ha aumentado en algo más de dos años en los hombres y en
poco menos de dos años en las mujeres. Es un dato positivo que debe po-
nerse de relieve. Pero ha de añadirse que ese crecimiento ha sido desigual
en los distintos Estados miembros.
Es de gran interés, por lo que respecta a la salud, el indicador FTQFSBO
[BEFWJEBFOTBMVEBMOBDFS, o B×PTEFWJEBFOTBMVEBMOBDFS (Avisa). Mide el
número medio de años que una persona puede alcanzar viviendo con bue-
na salud. Es un indicador de la esperanza de salud que combina informa-
ción sobre la mortalidad y la morbilidad. La buena salud se define como
ausencia de discapacidad y de limitaciones en la actividad. Véase el Gráfi-
co 5.2, en el que puede observarse que apenas existe distinción entre hom-
bres y mujeres, a diferencia de lo que sucede con la esperanza de vida al na-
cer. Ahora bien, el promedio de esperanza de vida en salud al nacer obtiene
índices bastante bajos, tanto a nivel de la UE-27 (61,8 años los hombres y
62,2 las mujeres) como en la mayoría de los Estados miembros. Este último
dato debería ser tenido más en cuenta a la hora de diseñar políticas socia-
les, y muy en concreto la edad legal de jubilación. Existe en la actualidad,
en efecto, una tendencia a alargar la vida laboral teniendo en cuenta la
80
70
60
50
Años
40
30
20
10
0
Luxemburgo
Italia
Malta
Chipre
Grecia
Suecia
Austria
Estonia
Letonia
Polonia
España
Bélgica
Irlanda
Francia
Lituania
Hungría
Bulgaria
Portugal
R. Checa
Rumanía
Finlandia
Eslovenia
Alemania
Eslovaquia
Dinamarca
Países Bajos
Reino Unido
UE (27 países)
Hombres Mujeres
Fuente: Eurostat [hlth_hlye].
GRÁFICO 5.2. Esperanza de vida en salud al nacer en los países de la UE. Año 2011.
esperanza de vida al nacer, no tanto la esperanza de vida en buena salud al

nacer. No debería olvidarse nunca este último, pues es justo que los años
que le puedan quedar a una persona después de abandonar la actividad la-
boral los pueda disfrutar en condiciones de buena salud.
C
.PSUBMJEBE
En correspondencia con los Gráficos 5.1 y 5.2, debe hacerse mención
a la UBTBEFNPSUBMJEBE, directamente relacionada con la salud de la pobla-
ción. Cabe indicar sobre ella que varía, sobre todo, en función de la edad,
pues lógicamente las personas mayores presentan mayor número de falle-
cimientos que las personas de menor edad.
Como la finalidad que se pretende en estas líneas es sólo ofrecer una vi-
sión panorámica sobre la situación de la salud en la UE, se incluye en el
Gráfico 5.3 la evolución de la tasa de mortalidad, diferenciada por hombres
y mujeres, sin distinción de edad, en el conjunto de la UE-27, en el perío-
do 2001-2010. La tasa de mortalidad es el número de defunciones por cada
100.000 habitantes. De este gráfico se desprende que existe una gran dife-
rencia entre la tasa de mortalidad de los hombres en relación con las mu-
jeres, lo cual presenta correspondencia con lo que antes se ha dicho sobre
mayor esperanza de vida al nacer en las mujeres que en los hombres. Se
1.000
900
nº de muertes/100.000 habitantes
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Total hombres y mujeres Hombres Mujeres

Fuente: Eurostat [tps00152].
GRÁFICO 5.3. Tasa de mortalidad en la UE-27, por 100.000 habitantes. Años 2001 a 2010.
observa, asimismo, que ha existido una evolución muy positiva en la re-

ducción de la mortalidad durante la década a que el gráfico se refiere; este
último dato habrá que relacionarlo con la mejora de las condiciones sani-
tarias, alimenticias, económicas y de protección social, especialmente.
Las estadísticas que se ofrecen en el Gráfico 5.3 quedarían incompletas si
no se acompañan de otras referidas a las QSJODJQBMFTFOGFSNFEBEFTDBVTBOUFT
EFMBNPSUBMJEBE. Por este motivo se presenta en el Gráfico 5.4 una relación
de dichas enfermedades, ordenadas por tasa de prevalencia, calculada tam-
bién por cada 100.000 habitantes. Los datos hacen referencia al conjunto de
la UE-27, corresponden al año 2010 y están diferenciados por hombres y mu-
jeres. Cabe destacar del Gráfico 5.4 la prevalencia en Europa de los diversos
tipos de cáncer (principalmente de bronquios y pulmón, mama, colon, rec-
to y ano, próstata y estómago), de las enfermedades crónicas en las personas
mayores de 65 años, las cardiopatías isquémicas y los accidentes. Las enfer-
medades infecciosas o transmisibles (difteria, tétanos, tos ferina, poliomieli-
tis, sarampión, rubéola, parotiditis, diversas clases de hepatitis, tuberculosis,
sida, meningitis, paludismo, etc.) tienen menor incidencia. Dichos datos son
también confirmados por los informes de la OMS para la Región europea
(Oficina Regional para Europa de la OMS, 2013: 20-58).
250
200
nº de muertes/100.000 habitantes
150
100 Hombres
Mujeres
50
0
Cáncer Crónicas Cardiopatías Accidentes Sistema Neumonía Diabetes Alcoholismo
nervioso mellitus
Enfermedades
Fuente: elaboración propia sobre Eurostat [tps00116, 119,128, 134,137, 140, 165 y tsdph210].
GRÁFICO 5.4. Principales enfermedades causantes de defunciones

en la UE-27, por 100.000 habitantes. Año 2010.
D
3FDVSTPTTBOJUBSJPT
Por lo que se refiere a la asistencia sanitaria, puede constituir un indi-

cador de referencia el OÞNFSPEFDBNBTIPTQJUBMBSJBTQPSIBCJUBO
UFT, pues proporciona información sobre la capacidad de atención que tie-
nen los sistemas nacionales de salud de los Estados miembros de la UE, es
decir, el máximo número de pacientes que pueden ser tratados por los hos-
pitales. En el cómputo de camas hospitalarias se tienen en cuenta las del
sector público y privado que se mantienen regularmente y que están inme-
diatamente disponibles para el cuidado de pacientes que requieren ingreso
hospitalario.
El indicador queda reflejado en el Gráfico 5.5. La desigualdad entre paí-

ses se hace bastante evidente nada más contemplar el gráfico. No es un grá-
fico de fácil interpretación. En efecto, no produce extrañeza que Estados
como Alemania y Austria tengan el mayor número de camas. Pero sorpren-
de que un país tan adelantado en bienestar social, como es Suecia presen-
te el número más bajo; o que países que no parecen estar desarrollados en
otros ámbitos de la protección social (Bulgaria, Lituania, República Checa o
900
800
nº de camas/100.000 habitantes
700
600
500
400
300
200
100
0
Hu heca
pa o
Gr os
Irla ido
Ita a
Fra uia
nia
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Ru ndia
ov ía
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Fin íses)
(27 urg
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l
lgi
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lga
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Un
Re Sue
aq
ma
Pa ve
pú tua
sB
la
C
o
Fuente: Eurostat [hlth_rs_bds ].
GRÁFICO 5.5. Número de camas hospitalarias en los países

de la UE, por 100.000 habitantes. Año 2010.
Eslovaquia, por ejemplo), se encuentren en puestos destacados si se trata

de recursos hospitalarios. Está claro que deben examinarse las circunstan-
cias existentes en cada país antes de pronunciarse respecto de los datos se-
ñalados.
En el Gráfico 5.6 se ofrece una información complementaria, que no
es correlativa en todos los casos con la información suministrada en el
Gráfico 5.5. En dicho gráfico se indica el OÞNFSP EF NÏEJDPT RVF FKFSDFO
TV QSPGFTJØO QPS DBEB IBCJUBOUFT. Médicos que ejercen su profe-
sión son aquellos que prestan atención directa a pacientes. Se ha tomado
el año 2010 por ser el último del que Eurostat tiene estadísticas computa-
das; lamentablemente, no existen de todos los Estados miembros de la UE.
Al igual que el Gráfico 5.5, puede suministrar una información de interés
sobre la prestación de servicios sanitarios, dado que la cantidad y calidad
de éstos se miden, en primer lugar, por el número de facultativos y perso-
nal que los presta. El dato ofrecido no tiene carácter exhaustivo, ni refle-
ja en su totalidad el número de recursos humanos que están empleados
en la asistencia sanitaria; ha de tenerse en cuenta que existe también otro
personal, especialmente el de enfermería y el de auxiliares de clínica, que
contribuye de manera directa a la prestación de dicha asistencia y al que
600
500
nº de médicos/100.000 habitantes
400
300
200
100
0
eca
ido
nia
Re nia
nía
ria
ría
nia
ia
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ca
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Ale
Ru
ca
ino
Esl
xe
bli
Lu
pú
Re
Fuente: Eurostat [hlth_rs_prs ].
GRÁFICO 5.6. Número de médicos que ejercen su profesión en algunos

países de la UE, por 100.000 habitantes. Año 2010.
no hemos hecho referencia por razones de brevedad (puede encontrarse

con facilidad en las bases de datos de Eurostat).
En el Gráfico 5.7 se muestra un JOEJDBEPSEFJOHSFTPTIPTQJUBMBSJPT. Por
ingresos hospitalarios se entiende el número de pacientes hospitalizados,
al menos durante una noche, por cada 100.000 habitantes. Los datos co-
rresponden al año 2010. La distribución es todavía más desigual que la del
número de camas hospitalarias, si bien se observa alguna corresponden-
cia entre este gráfico y el Gráfico 5.5. ¿Qué política se sigue en cada Esta-
do miembro respecto de estancias y altas hospitalarias? Sería necesario un
análisis cualitativo más detenido.
30.000
25.000
altas hospitalarias/100.000 habitantes
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Irla do
Po rgo
Din enia
Est ca
Re nla ia
Hu eca
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Bu nia
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u
Ch
sB
am
ov
mb
ov
ca
ino
F i
Fuente: Eurostat [hlth_co_disch2].
GRÁFICO 5.7. Número de pacientes hospitalizados en los

países de la UE, por 100.000 habitantes. Año 2010.
E
(BTUPFOTBMVEZBTJTUFODJBTBOJUBSJB
Después de señalados en gráficos anteriores algunos indicadores sobre
esperanza de vida, mortalidad, morbilidad, recursos sanitarios y pacientes
hospitalizados, se ofrece finalmente, en el Gráfico 5.8, otro indicador que
nos parece de interés para conocer la DVBOUÓB FO FVSPT QPS IBCJUBOUF RVF
EFTUJOBOBOVBMNFOUFMPTQBÓTFTEFMB6& a la asistencia sanitaria. Se señalan
los gastos por habitante correspondientes a los años 2005 y 2010, con el fin
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
Euros
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0 República Checa
UE-27 países
Países Bajos
Reino Unido
Dinamarca
Eslovaquia
Alemania
Eslovenia
Finlandia
Rumanía
Portugal
Bulgaria
Hungría
Lituania
Polonia
Letonia
Francia
Irlanda
Bélgica
Estonia
España
Austria
Chipre
Suecia
Grecia
Malta
Italia
Luxemburgo
2005 2010
Fuente: Eurostats [pr_exp_sum ].
GRÁFICO 5.8. Cuantía anual de las prestaciones de asistencia sanitaria

por habitante en los países de la UE. Años 2005 y 2010.
de observar la evolución que se ha experimentado en el sexenio. Como

puede verse, ha existido un crecimiento significativo del gasto, especial-
mente relevante en algunos países, si bien en algunos de ellos se ha ralenti-
zado, e incluso minorado desde 2008 (Estonia, Letonia, Lituania, Hungría,
Italia, España), como consecuencia de la crisis económica. La diferencia
entre Estados miembros de la UE es muy grande. Es uno de los gráficos,
aunque no el único, en que la diferencia entre los países ricos y países po-
bres de la UE se manifiesta a simple vista. Y, si el gasto en asistencia sani-
taria es uno de los mejores indicadores del bienestar de una sociedad de-
terminada, tendremos que concluir que, en este gráfico, quedan reflejados
los Estados miembros con mayor y menor nivel de bienestar.
3. PROTECCIÓN DE LA SALUD
Como se dijo en la Introducción a este capítulo, la UE, en virtud de lo

dispuesto en los Tratados, debe garantizar un alto nivel de protección de
la salud humana, complementando las acciones de los Estados miembros.
Ha de poner en ejecución programas para mejorar la salud pública, preve-
nir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la salud
física y psíquica; ha de luchar contra las enfermedades más graves, apoyar

la investigación de su etiología, de su transmisión y de su prevención, así
como la información y la educación sanitarias. Por esta razón ha estableci-
do en los últimos años varias estrategias de salud. Vamos a detenernos, en
los epígrafes de este apartado, en la que se encuentra vigente y en la pre-
vista para el período 2014-2020.
3.1. El Libro Blanco «Juntos por la salud»
El Libro Blanco +VOUPT QPS MB TBMVE VO QMBOUFBNJFOUP FTUSBUÏHJDP QBSB
MB 6&
(Comisión de las Comunidades Europeas, 2007), fue,
como todos los Libros Blancos de la UE, resultado de una amplia consulta.
Con él se pretendió definir un marco coherente que orientara las activida-
des de la UE en el ámbito de la salud.
Partiendo de determinadas premisas básicas (el cambio de patrones
patológicos por el envejecimiento de la población, las amenazas potencia-
les para la salud originadas por las pandemias y el cambio climático, el
desarrollo tecnológico sanitario), propone, como prioridad para los años
2008 a 2013, cuatro grandesQSJODJQJPT en apoyo de tresPCKFUJWPTFTUSBUÏHJ
DPT. Se señalan a continuación unos y otros.
B
1SJODJQJPTGVOEBNFOUBMFTEFMBBDDJØOEFMB6&FONBUFSJBEFTBMVE
1) 6OBFTUSBUFHJBCBTBEBFOWBMPSFTTBOJUBSJPTDPNQBSUJEPT
La política sanitaria, tanto interior como exterior, debe basarse
en valores claros, comúnmente aceptados. Entre ellos los siguien-
tes: la universalidad, el acceso a una atención sanitaria de cali-
dad; la equidad y la solidaridad; el derecho de las personas a la
prevención y asistencia sanitarias; la participación de los propios
ciudadanos como sujetos activos de la atención sanitaria; la re-
ducción de las desigualdades sanitarias; la disponibilidad de me-
jores conocimientos científicos.
2) -BTBMVEFTjFMUFTPSPNÈTQSFDJBEPx
Ha de tenerse en cuenta que el sector sanitario de la UE es un
gran proveedor de empleo y formación; desde 2000 los secto-
res sanitario y de asistencia social han sido un factor clave para
el desarrollo del sector de servicios (hasta 2,3 millones de pues-
tos de trabajo). El sector sanitario es, asimismo, una importan-

te fuente, y a la vez usuario, de tecnologías innovadoras. Por todo
ello debe darse importancia al ámbito de la salud, tanto desde el
punto de vista del bienestar social que comporta como por los
importantes beneficios de empleo y económicos que genera.
3) -BTBMVEDPNPQPMÓUJDBUSBOTWFSTBM
La salud de la población no es sólo un asunto de política sani-
taria. Otras políticas de la UE condicionan también el estado de
salud, como por ejemplo la política regional y de medio ambien-
te, la fiscalidad del tabaco, la reglamentación de los productos
farmacéuticos y los productos alimenticios, la salud animal, la
investigación y la innovación en el ámbito de la salud, la coor-
dinación de los regímenes de seguridad social, la sanidad en la
política de desarrollo, la salud y la seguridad en el trabajo, las
TIC, la protección contra la radiación, etc.
4) 3FGPS[BSMBWP[EFMB6&FOFMÈNCJUPEFMBTBMVEBOJWFMNVOEJBM
La UE y sus Estados miembros pueden obtener mejores resultados
en el ámbito de la salud para los ciudadanos de la UE y de terceros
países asumiendo un liderazgo colectivo permanente a nivel mun-
dial. En el mundo globalizado de hoy es difícil separar las acciones
nacionales o comunitarias de la política mundial. Una coordina-
ción reforzada en materia de salud con organizaciones interna-
cionales como la OMS y otras agencias de las Naciones Unidas, el
Banco Mundial, la OIT, la OCDE y el Consejo de Europa, así como
con otros socios y países estratégicos, permitirá reforzar la voz de
la UE sobre la salud en el mundo y ampliar su influencia y visibili-
dad para ponerlas a la altura de su peso político y económico.
C
0CKFUJWPTFTUSBUÏHJDPT
La política sanitaria a escala de la UE debe promover la salud, proteger
a los ciudadanos frente a las amenazas y favorecer su sostenibilidad.
1) 1SPNPWFS MBCVFOBTBMVEFOVOB&VSPQBRVFFOWFKFDF
Es bastante probable que el envejecimiento de la población se tra-
duzca en una NBZPS EFNBOEB EF BUFODJØO TBOJUBSJB. Deben fomen-
tarse acciones de promoción de la salud y de prevención de la en-
fermedad a lo largo de toda la vida, abordando factores clave como

la alimentación, la actividad física, el consumo de alcohol, drogas y
tabaco, los riesgos medioambientales, los accidentes de tráfico y los
accidentes domésticos. Mejorar la salud de los niños, de los adultos
en edad laboral y de las personas de edad contribuirá a crear una
población sana y productiva y favorecerá el envejecimiento saluda-
ble. Del mismo modo, se puede respaldar el envejecimiento saludable
tomando medidas destinadas a QSPNPWFS FTUJMPT EF WJEB TBOPT. Los
cuidados paliativos y un mejor conocimiento de enfermedades neu-
rodegenerativas, como la enfermedad de Alzheimer, son también ne-
cesidades importantes que conviene tomar en consideración.
2) 1SPUFHFS BMPTDJVEBEBOPTGSFOUFBMBTBNFOB[BTQBSBMBTBMVE
La protección de la salud humana es una obligación de la UE, en
virtud de lo establecido en el artículo 168 del TFUE. Por esta razón,
la mejora de la seguridad y la protección de los ciudadanos contra las
amenazas para la salud han ocupado siempre un MVHBS DFOUSBM FO MB
QPMÓUJDBTBOJUBSJBEFMB6&. Dicha protección comprende la evaluación
científica del riesgo, la preparación y reacción a las epidemias y al
bioterrorismo, las estrategias para abordar los riesgos asociados a en-
fermedades y afecciones específicas, la acción sobre los accidentes y
las lesiones, la mejora de la seguridad de los trabajadores y las accio-
nes en materia de seguridad alimentaria y de protección de los con-
sumidores.
A escala mundial, el aumento de los intercambios comerciales y de los
desplazamientos ha traído nuevos riesgos al facilitar la QSPQBHBDJØOEF
FOGFSNFEBEFT DPOUBHJPTBT. La lucha contra las pandemias requiere
una cooperación a nivel de la UE y una coordinación entre Estados
miembros y actores internacionales. Las nuevas amenazas para la sa-
lud, por ejemplo las asociadas al cambio climático, exigen una acción
que permita evaluar su impacto potencial en la salud pública y en los
sistemas de atención sanitaria. También suscita preocupación la segu-
ridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias.
3) 'PNFOUBS TJTUFNBTTBOJUBSJPTEJOÈNJDPTZOVFWBTUFDOPMPHÓBT
Las nuevas tecnologías pueden revolucionar los sistemas de salud y
de atención sanitaria y contribuir a su sostenibilidad futura. La sa-
nidad electrónica, la genómica y las biotecnologías pueden mejorar
la prevención de enfermedades y la prestación de tratamiento y fa-

vorecer un cambio de la asistencia hospitalaria hacia la prevención
y la atención primaria. Sin embargo, conviene evaluar correctamente
las nuevas tecnologías, en particular en relación con aspectos como la
rentabilidad y la equidad, así como tomar en consideración sus im-
plicaciones en cuanto a la formación y a la capacidad de los profe-
sionales. Nuevas tecnologías poco conocidas pueden suscitar preocu-
paciones de orden ético y es preciso abordar las cuestiones relativas
a la confianza y la certidumbre de los ciudadanos.
3.2. Segundo Programa de salud de la Unión Europea (2008-2013)
El Primer Programa de salud de la UE estuvo vigente durante el perío-

do 2003 a 2008. Fue sustituido por el que ahora se describe QBSBFMQFSÓPEP
(Parlamento Europeo y Consejo, 2007). Se fundamenta en la
Estrategia de Lisboa y, por su coincidencia en el tiempo, presenta similitu-
des con el Libro Blanco citado en el epígrafe 3.1.
Su GJOBMJEBE es complementar y apoyar las políticas de los Estados miem-
bros, darles valor añadido y contribuir a incrementar la solidaridad y la pros-
peridad en la UE mediante la protección y promoción de la salud y la se-
guridad humanas y la mejora de la salud pública. Para tal fin establece USFT
PCKFUJWPT: 1) mejorar la seguridad sanitaria de los ciudadanos; 2) promover la
salud; y 3) generar y difundir información y conocimientos sobre la salud.
En el Anexo de la Decisión que establece este Programa se contemplan
las diversas BDDJPOFT previstas para la consecución de cada uno de los obje-
tivos anteriormente mencionados. Se reproducen a continuación:
B
0CKFUJWPNFKPSBSMBTFHVSJEBETBOJUBSJBEFMPTDJVEBEBOPT
1) 1SPUFHFS BMPTDJVEBEBOPTDPOUSBMBTBNFOB[BTQBSBMBTBMVE
— Desarrollar estrategias y mecanismos para prevenir, intercam-
biar información y SFTQPOEFS B BNFOB[BT TBOJUBSJBT proceden-
tes de enfermedades transmisibles y no transmisibles, así como
a amenazas sanitarias de origen físico, químico o biológico; to-
mar medidas para garantizar una cooperación en materia de
diagnóstico de alta calidad entre los laboratorios de los Esta-
dos miembros.
— Apoyar el desarrollo de QPMÓUJDBT EF QSFWFODJØO WBDVOBDJØO F

JONVOJ[BDJØO; mejorar las asociaciones, redes, herramientas y
sistemas de información sobre la situación inmunitaria y el se-
guimiento de los efectos adversos.
— Desarrollar capacidades y QSPDFEJNJFOUPTEFHFTUJØOEFMPTSJFT
HPT; mejorar la preparación y la planificación de emergencias
sanitarias, incluida la preparación de respuestas coordinadas a
nivel de la UE y a nivel internacional; desarrollar procedimien-
tos de comunicación de los riesgos y de consulta en relación
con las contramedidas.
— Desarrollar estrategias y procedimientos para reorganizar y
NFKPSBS MB DBQBDJEBE EF JOUFSWFODJØO SÈQJEB, realizar ejercicios
y ensayos, evaluar y revisar planes generales de contingencias y
planes sanitarios específicos en casos de emergencia.
2) .FKPSBS MBTFHVSJEBEEFMPTDJVEBEBOPT
— Apoyar y mejorar los dictámenes científicos y la evaluación
de riesgos promoviendo la EFUFDDJØO QSFDP[ EF SJFTHPT; anali-
zar sus efectos potenciales; intercambiar información sobre
peligros y exposición; fomentar enfoques integrados y armo-
nizados.
— Ayudar a mejorar la TFHVSJEBEZDBMJEBEEFMPTØSHBOPTZTVTUBO
DJBTEFPSJHFOIVNBOP, sangre y derivados sanguíneos; promo-
ver su disponibilidad, trazabilidad y accesibilidad para usos
médicos.
— Promover medidas para NFKPSBS MB TFHVSJEBE EF MPT QBDJFOUFT
merced a una asistencia sanitaria segura y de alta calidad, en-
tre otras en relación con la resistencia a los antibióticos y las
infecciones nosocomiales.
C
0CKFUJWPQSPNPWFSMBTBMVE
1) 'PNFOUBS VOBGPSNBEFWJEBNÈTTBOBZMBSFEVDDJØOEFMBTEFTJ
HVBMEBEFTFONBUFSJBEFTBMVE
— Promover iniciativas para BVNFOUBS MB FTQFSBO[B EF WJEB DPO
CVFOB TBMVE y promover el envejecimiento saludable; apoyar
medidas para promover y explorar el impacto de la salud en la

productividad y en la tasa de actividad.
— Apoyar iniciativas para determinar las DBVTBTEFMBTEFTJHVBMEB
EFTEFTBMVEdentro de los Estados miembros y entre ellos, para
tratarlas y reducirlas, entre otras las desigualdades relaciona-
das con las diferencias entre hombres y mujeres, a fin de con-
tribuir a la prosperidad y la cohesión; promover la inversión en
salud, en cooperación con otras políticas y fondos comunita-
rios; aumentar la solidaridad entre los sistemas sanitarios na-
cionales.
2) 1SPNPWFS NPEPTEFWJEBNÈTTBOPTZSFEVDJSMBTFOGFSNFEBEFTEF
BMUBQSFWBMFODJBZMBTMFTJPOFT BCPSEBOEPMPTGBDUPSFTEFUFSNJOBO
UFTEFMBTBMVE
— Abordar los factores determinantes de la salud para promo-
ver y mejorar la salud física y mental, creando entornos fa-
vorables a estilos de vida saludables y previniendo las en-
fermedades; BDUVBS FO SFMBDJØO DPO GBDUPSFT DMBWF, como la
nutrición, el ejercicio físico y la salud sexual, y con factores
determinantes relacionados con las adicciones, como el ta-
baco, el alcohol, las drogas ilegales y el uso indebido de me-
dicamentos, enfocando la acción en lugares clave como los
establecimientos educativos y el lugar de trabajo, y durante
todo el ciclo vital.
— Promover acciones destinadas a la QSFWFODJØO EF MBT FOGFSNF
EBEFTEFBMUBQSFWBMFODJBNÈTJNQPSUBOUFT, para aliviar la carga
global de enfermedad en la UE, así como sobre las enfermeda-
des raras, cuando la acción comunitaria pueda, por su actua-
ción contra los determinantes, aportar un valor añadido signi-
ficativo a los esfuerzos nacionales.
— Abordar los efectos para la salud de GBDUPSFT EFUFSNJOBOUFT
NFEJPBNCJFOUBMFT, como la calidad del aire en interiores, la
exposición a sustancias químicas tóxicas y determinantes so-
cioeconómicos de más amplio alcance.
— Promover acciones para ayudar a SFEVDJSMPTBDDJEFOUFTZMBTMF
TJPOFT.
D
0CKFUJWPHFOFSBSZEJGVOEJSJOGPSNBDJØOZDPOPDJNJFOUPTTPCSFMBTBMVE
1) *OUFSDBNCJBS DPOPDJNJFOUPTZNFKPSFTQSÈDUJDBT
— Intercambiar conocimientos y mejores prácticas sobre aspec-
tos de la salud integrados en el ámbito de aplicación del Pro-
grama.
— Apoyar la cooperación para reforzar la aplicación de las mejo-
res prácticas en los Estados miembros.
2) 3FDPHFS, BOBMJ[BSZEJGVOEJSJOGPSNBDJØOTPCSFMBTBMVE
— Seguir desarrollando un sistema viable de seguimiento de la
salud, con mecanismos para recoger datos e información com-
parables y con indicadores apropiados; velar por una coordina-
ción y un seguimiento adecuados de iniciativas comunitarias
relativas a registros sobre el cáncer, la situación sanitaria y las
políticas de salud.
— Desarrollar mecanismos de análisis y difusión; informar a los
ciudadanos, las partes interesadas y los responsables políticos;
desarrollar mecanismos de consulta y procesos de participa-
ción; elaborar informes periódicos sobre la situación de la sa-
lud en la UE, aportando análisis cualitativos y cuantitativos.
3.3. Tercer Programa de salud de la Unión Europea (2014-2020)
Cuando se redactan estas líneas, el Programa de Salud a que nos vamos

a referir es todavía una propuesta de la Comisión Europea que se ha re-
mitido al Parlamento y al Consejo para su aprobación y posterior vigencia
durante el período 2014-2020 (Comisión Europea, 2011). Recibe el nom-
bre de 1SPHSBNB EF 4BMVE QBSB FM $SFDJNJFOUP porque tiene una marcada
influencia de &VSPQB , estrategia para un «crecimiento» inteligente,
sostenible e integrador. En ella, en efecto, se dice que «han de reducirse las
desigualdades en materia de salud» y que ha de «alcanzarse el objetivo de
promover una vida sana y activa de una población envejecida que permita
la cohesión social y una productividad mayor» (Comisión Europea, 2010).
En una Comunicación posterior, de 29 de junio de 2011, 6O QSFTVQVFTUP
QBSB&VSPQB, la Comisión manifestó:
«El fomento de la buena salud forma parte de los objetivos de crecimien-

to inteligente e inclusivo de Europa 2020. Mantener a las personas sanas y
activas durante más tiempo tiene un impacto positivo en la productividad y
la competitividad. La innovación en el sector sanitario contribuye a afrontar
el reto de la sostenibilidad del sector en el contexto del cambio demográfico.
La acción para reducir las desigualdades en materia de salud es importante
para alcanzar un crecimiento inclusivo» (Comisión Europea, 2011b).
Debido a esa influencia, el nuevo Programa de Salud para el Creci-

miento hace más hincapié que los programas anteriores en los WÓODVMPTFO
USFDSFDJNJFOUPFDPOØNJDPZQPCMBDJØOTBOB. La crisis económica ha puesto
de relieve la necesidad de mejorar la rentabilidad de los sistemas de sa-
lud, meta que no es nada fácil, pues se hace preciso conseguir un equili-
brio adecuado entre el acceso universal a servicios sanitarios de calidad y
el respeto de las limitaciones presupuestarias. En este contexto, sigue afir-
mando la Comisión, resulta crucial apoyar los esfuerzos de los Estados
miembros para mejorar la sostenibilidad de sus sistemas de salud y asegu-
rar su capacidad para prestar asistencia sanitaria de alta calidad a todos
sus ciudadanos.
Se concede gran importancia a la JOOPWBDJØOFOMBTBMVE, porque pue-
de contribuir a reducir los costes de la atención sanitaria y mejorar su cali-
dad. Muchos aspectos que se contienen en este Programa, como por ejem-
plo la evaluación de las tecnologías sanitarias, los productos sanitarios, los
ensayos clínicos y los medicamentos, así como la innovación en el ámbito
del envejecimiento activo y saludable, tienen por objeto reforzar el vínculo
entre la innovación tecnológica y su utilización y comercialización, favore-
ciendo al mismo tiempo la seguridad, la calidad y la eficacia de la asisten-
cia sanitaria.
Se pretende, asimismo, NFKPSBS MB GPSNBDJØO EF MPT QSPGFTJPOBMFT EF MB
TBMVE. Este objetivo se encuentra en consonancia con la iniciativa emble-
mática sobre nuevas cualificaciones y empleos de Europa 2020, cuya fi-
nalidad es dotar a las personas de las capacidades adecuadas para los em-
pleos actuales y futuros, además de mejorar las condiciones de trabajo y
estimular la creación de empleo. Se afirma expresamente, en el preámbu-
lo expositivo del Programa, que, a medida que la población envejece y au-
menta la demanda de asistencia sanitaria, el sector de la salud ofrece un
gran potencial de creación de nuevos empleos.
En línea con lo acordado en Europa 2020 TFSFMBDJPOBUBNCJÏOMBTB

MVEDPOFMFNQMFP, más que en los anteriores programas de salud:
«Los problemas de salud son una de las principales causas de absen-
tismo laboral y de jubilación anticipada. Mantener a las personas sanas y
activas durante más tiempo repercute positivamente en la productividad y
la competitividad. El incremento de la esperanza de vida con buena salud
es un requisito indispensable para que Europa pueda ofrecer empleo a un
75% de personas con edades comprendidas entre los 20 y los 64 años y evi-
tar la jubilación anticipada por enfermedad. Además, mantener a los ma-
yores de 65 años sanos y activos puede mejorar su tasa de participación en
el mercado laboral y permitir importantes ahorros en los presupuestos de
salud».
El Programa se centra en DVBUSPPCKFUJWPTFTQFDÓGJDPT, que se describen

seguidamente:
B
0CKFUJWPDPOUSJCVJSBTJTUFNBTEFTBMVETPTUFOJCMFTFJOOPWBEPSFT
Todos los Estados miembros se enfrentan al problema de la TPTUFOJCJMJ
EBEEFTVTTJTUFNBTTBOJUBSJPT, por las dificultades financieras actuales; en
algunos de ellos el gasto sanitario representa hasta el 15% del gasto públi-
co. Esta situación se ve agravada por el envejecimiento de la población, el
aumento de la demanda de servicios de alta calidad y la aparición de tec-
nologías nuevas y más eficaces, pero más costosas. A pesar de todo, la Co-
misión es optimista y afirma que todo parece indicar que una reforma efi-
caz de los sistemas de salud permitiría frenar el aumento excesivo de los
costes, es decir, mantener el gasto sanitario en proporción al crecimiento
del PIB. El problema se presenta acuciante en momentos de recesión del
PIB o cuando la deuda del sector público es elevada.
El Programa pretende apoyar los esfuerzos realizados por los Esta-
dos miembros para mejorar la eficiencia y la TPTUFOJCJMJEBEGJOBODJFSB de la
asistencia sanitaria. Pretende favorecer, asimismo, la JOOPWBDJØO FO MB PS
HBOJ[BDJØO de la asistencia sanitaria, orientándola en mayor medida hacia
una atención de proximidad e integrada.
Este nuevo Programa tiene también muy en cuenta el hecho del mayor
FOWFKFDJNJFOUP EF MB QPCMBDJØO y la FWPMVDJØO EF MBT FTUSVDUVSBT GBNJMJBSFT.
Ambos hechos sociológicos tienen como consecuencia el aumento de la de-
manda de cuidados formales profesionales y, a la vez, la disminución de la

oferta de cuidados informales en el entorno familiar. Por otra parte, la aten-
ción sanitaria es cada día más especializada; requiere un trabajo más in-
tenso y una formación más larga. Estima la Comisión que, en 2020, el dé-
ficit de trabajadores sanitarios en la UE será de un millón y, de no tomarse
las medidas oportunas, no podrá prestarse el 15% de la asistencia necesa-
ria. Por el contrario, si se actúa convenientemente, se podrían crear nume-
rosas oportunidades de empleo y crecimiento.
C
0
CKFUJWPNFKPSBSFMBDDFTPEFMPTDJVEBEBOPTEFMB6&BVOBBTJTUFODJB
TBOJUBSJBNFKPSZNÈTTFHVSB
En este nuevo Programa se deja expresa constancia de la finalidad am-
pliamente manifestada por los organismos internacionales de salud: la
necesidad de acceder a la asistencia sanitaria universal. La OMS señala,
como prioridad para la Región europea, conseguir una asistencia sanita-
ria en condiciones de mayor igualdad (Oficina Regional para Europa de la
OMS, 2012: 71). Mejorar el acceso a la asistencia sanitaria para todos los
ciudadanos con independencia de sus ingresos, condición social, lugar de
residencia y nacionalidad es un elemento clave para TVQFSBSMBTEFTJHVBM
EBEFTFOMBTBMVERVFFYJTUFOIPZFOEÓB. Todos los ciudadanos de la UE de-
ben poder beneficiarse de una atención sanitaria segura y de calidad, in-
dependientemente de sus circunstancias. Sin embargo, en la práctica, el
acceso a la asistencia sanitaria varía significativamente en la UE. Las per-
sonas con bajos ingresos, las que están excluidas socialmente y las que vi-
ven en regiones desfavorecidas pueden experimentar dificultades especí-
ficas para acceder a la atención sanitaria. El Programa debe contribuir a
reducir estas desigualdades, abordando los diversos factores que las pro-
vocan y las acentúan.
En lo que respecta a TFHVSJEBEFOMBBTJTUFODJBTBOJUBSJB, y en la misma
línea del Segundo programa (TVQSB, epígrafe 3.2), se seguirá mejorando la
calidad y la seguridad de la asistencia sanitaria, se intercambiarán y difun-
dirán buenas prácticas en este campo, se mejorará el acceso a conocimien-
tos médicos especializados, se desarrollarán orientaciones comunes sobre
la seguridad de los pacientes en el conjunto de la UE, abordando una se-
rie de cuestiones, como la resistencia a los antibióticos. Las acciones en el
marco de este objetivo apoyarán, asimismo, medidas que establezcan nor-
mas elevadas de seguridad, calidad y eficacia de la sangre, los órganos, los
tejidos y las células, los productos farmacéuticos y los derechos de los pa-
cientes en la asistencia sanitaria transfronteriza.
D
0CKFUJWPQSFWFOJSMBTFOGFSNFEBEFTZGPNFOUBSMBCVFOBTBMVE
Como quedó reflejado en los Gráficos 5.1 y 5.2, la esperanza de vida al
nacer en la UE ha aumentado en el transcurso de los últimos años de una
manera sin precedentes. Por el contrario, la media de años de vida con
buena salud ha progresado a un ritmo mucho más lento. Esto significa
que VOBQBSUFNBZPSEFVOBWJEBNÈTMBSHBUSBOTDVSSFDPONBMBTBMVE, que
es uno de los factores que contribuyen al aumento de los costes sanitarios
y obstaculizan la participación en el mercado de trabajo y en el crecimien-
to económico. Asimismo, se mostraba en el Gráfico 5.4 que el cáncer, las
enfermedades crónicas y las cardiopatías son la principal causa de muer-
te en la UE. Dichas enfermedades crónicas suponen también una gran car-
ga económica debido a la pérdida de la capacidad laboral de los individuos
en la plenitud de su vida. El Programa incluye medidas para apoyar los es-
fuerzos de los Estados miembros destinados a prolongar la esperanza de
vida con buena salud y la productividad de su población mediante, espe-
cialmente, la prevención de las enfermedades crónicas, que constituyen
entre el 70% y 80% de los pacientes hospitalizados.
Se considera que QVFEFOFWJUBSTFNVDIBTFOGFSNFEBEFTDSØOJDBT, que a
menudo son consecuencia del tabaquismo, el consumo nocivo de alcohol,
la mala alimentación y la falta de ejercicio físico. Estos factores de riesgo
se intensifican debido a factores socioeconómicos subyacentes, así como
a factores ambientales. Se fomentarán las mejores prácticas en materia de
QSPNPDJØOEFMBTBMVEZEFQSFWFODJØOSFOUBCMF con una orientación hacia
los principales determinantes de la salud como son el cribado del cáncer, el
tabaquismo, la obesidad, el consumo excesivo de alcohol y el sida.
No se trata solamente de un importante desafío para la salud, sino tam-
bién de una JNQPSUBOUF PQPSUVOJEBE FDPOØNJDB. Es posible que los ciuda-
danos disfruten de mejor salud y de vidas más largas y productivas; de este
modo se reducirá la escasez de mano de obra. Si los europeos gozan de mejor
salud, podrán seguir contribuyendo, a medida que envejezcan, a la economía
como trabajadores, voluntarios y consumidores. La experiencia de las per-
sonas de más edad resultará todavía más necesaria en una situación de baja
tasa de natalidad de la población y de escasez de mano de obra cualificada.
E
0
CKFUJWPQSPUFHFSBMPTDJVEBEBOPTEFMBTBNFOB[BTUSBOTGSPOUFSJ[BT
QBSBMBTBMVE
En el pasado reciente, la UE se ha enfrentado a diversas amenazas
transfronterizas graves para la salud, como la gripe pandémica. La UE tie-
ne competencias en lo que se refiere a graves amenazas transfronterizas
para la salud a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Estas
amenazas sanitarias no se limitan a las fronteras nacionales y no pueden
ser combatidas eficazmente por un Estado miembro o por la Unión en so-
litario. La UE debe estar bien preparada contra dichas amenazas, que pue-
den tener consecuencias graves no sólo para la salud y la vida de los ciuda-
danos, sino también para la economía.
Las acciones previstas en el marco de este objetivo han de contribuir a
desarrollar enfoques comunes de preparación frente a posibles emergencias
sanitarias, de coordinación de las respuestas a nivel europeo y de apoyo al
refuerzo de la capacidad nacional en materia de preparación y gestión de
las crisis sanitarias, teniendo en cuenta las iniciativas internacionales. Las
acciones apoyarán también las medidas destinadas a proteger y mejorar la
salud humana contra las enfermedades transmisibles y los principales azo-
tes sanitarios transfronterizos, así como las medidas relativas al control, la
alerta rápida y la lucha contra estas amenazas transfronterizas.
4. ASISTENCIA SANITARIA
Según la OMS, si la noción de «salud», a la que nos hemos referido en

el apartado 3, alude al estado de total bienestar físico, social y mental, la
de «asistencia sanitaria» hace referencia a todos los bienes y servicios dise-
ñados para promover la salud, incluyendo intervenciones preventivas, cu-
rativas y paliativas, ya sean dirigidas a individuos o a poblaciones. La asis-
tencia sanitaria es, pues, una parte de la política de salud y se refiere de
modo especial a la QSFTUBDJØOEFTFSWJDJPTTBOJUBSJPT.
4.1. Objetivos comunes de la asistencia sanitaria
En este epígrafe se hace una somera referencia a una Comunicación de

la Comisión de 2004. Es ya antigua, pero nos parece importante su recuer-
do porque, a partir de ella, comenzó a aplicarse el método abierto de coor-
dinación a la asistencia sanitaria y se fijaron objetivos comunes para ésta.

Por otra parte, siguen vigentes en la actualidad los objetivos y acciones que
contempla. Lleva por título .PEFSOJ[BSMBQSPUFDDJØOTPDJBMQBSBFMEFTBSSP
MMPEFVOBBTJTUFODJBTBOJUBSJBZVOBBTJTUFODJBEFMBSHBEVSBDJØOEFDBMJEBE
BDDFTJCMFTZEVSBEFSBTBQPZPBMBTFTUSBUFHJBTOBDJPOBMFTBUSBWÏTEFMNÏUPEP
BCJFSUP EF DPPSEJOBDJØO (Comisión de las Comunidades Europeas, 2004).
Sus antecedentes inmediatos se encuentran en la Estrategia de Lisboa y,
más en concreto, en las orientaciones sobre asistencia sanitaria aprobadas
en el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002.
Esta Comunicación establece la conexión existente entre asistencia sa-
nitaria e inclusión social («los sistemas de asistencia sanitaria deben seguir
previniendo el riesgo de pobreza o exclusión social vinculado a la enferme-
dad, los accidentes o la vejez») y comienza diciendo que su objeto es «favo-
recer la definición de un marco común que permita apoyar los esfuerzos
nacionales de reforma y desarrollo de la asistencia sanitaria y la asistencia
de larga duración, asumidas por la protección social, mediante la aplica-
ción del método abierto de coordinación». En efecto, la aplicación de este
método, puesto ya en práctica con anterioridad en otras materias como el
empleo, la educación, la inclusión social o las pensiones, se iniciará en este
momento y se reforzará en años sucesivos (véanse los epígrafes 4.3, 4.6 y 4.7
del capítulo 1).
Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido en el artícu-
lo 168 del TFUE, la organización y prestación de servicios sanitarios y aten-
ción médica es responsabilidad de los Estados miembros, QSPDFEFMBBQMJDB
DJØO EFM NÏUPEP BCJFSUP EF DPPSEJOBDJØO, por ser una herramienta flexible y
respetuosa con la diversidad de situaciones y competencias nacionales y, en
consecuencia, particularmente adaptada a las peculiaridades de los sistemas
nacionales de asistencia sanitaria. Dicho método, además, puede contribuir
a la participación de los numerosos agentes de este sector y, en particular, de
los interlocutores sociales, las profesiones de salud y los representantes de los
pacientes, cuya importancia se considera cada vez más creciente.
Siguiendo la metodología propia del MAC, en la Comunicación se fijan
los PCKFUJWPTDPNVOFTBDPSEBEPTQPSMPT&TUBEPTNJFNCSPT para el desarro-
llo de sus sistemas de asistencia sanitaria, así como las acciones corres-
pondientes a cada uno de ellos. Se mencionan a continuación los objetivos
y se resumen algunas de las acciones.
B
0
CKFUJWPHBSBOUJ[BSFMBDDFTPBVOBBTJTUFODJBTBOJUBSJBEFDBMJEBE
TPCSFMBCBTFEFMPTQSJODJQJPTEFVOJWFSTBMJEBE FRVJEBEZTPMJEBSJEBE
— Prevenir el riesgo de pobreza o exclusión social vinculado a la en-
fermedad, los accidentes, la discapacidad o los cuidados necesa-
rios en la vejez.
— Ofrecer al conjunto de la población una asistencia de calidad
adaptada a las necesidades. Deberá prestarse una atención espe-
cial a las personas que precisen cuidados prolongados o costosos,
a quienes experimenten dificultades particulares de acceso y a las
personas con rentas bajas.
— Garantizar la accesibilidad, financiera y física, de los sistemas de
asistencia sanitaria a las personas con discapacidad.
— Ofrecer cuidados adaptados a los mayores, en particular median-
te una coordinación reforzada entre los servicios de asistencia so-
cial, los cuidados de atención primaria, los servicios hospitalarios
y las instituciones especializadas.
— Promover dispositivos de cuidados paliativos y acompañamiento
de los enfermos terminales.
— Reducir, allí donde sea necesario, las desigualdades regionales en
la oferta de servicios de asistencia sanitaria.
— Promover una gestión de los recursos humanos que permita hacer
frente a las consecuencias del envejecimiento demográfico en el
sector de la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración.
C
0CKFUJWPQSPNPWFSMBDBMJEBEEFMBBTJTUFODJBTBOJUBSJB
— Promover prácticas y tratamientos que representen un beneficio
efectivo para la salud y la calidad de vida, sobre la base de una
evaluación científica adecuada.
— Integrar la perspectiva del género en la definición de las políticas
de prevención y de salud, a fin de tener mejor en cuenta los pro-
blemas específicos de los hombres y las mujeres.
— Asegurar un alto nivel de formación inicial y continua de los pro-
fesionales, en el marco de una formación permanente.
— Desarrollar políticas de salud y seguridad en el trabajo basadas en

la prevención de los riesgos que permitan garantizar empleos de
mejor calidad a todos los trabajadores, en particular a los trabaja-
dores de mayor edad.
— Asignar recursos financieros y humanos a las regiones, los servi-
cios y los distintos tipos de asistencia en función de las necesida-
des efectivas.
— Definir los derechos de los pacientes y sus familias, así como las
modalidades de participación de la sociedad civil organizada.
D
0
CKFUJWPHBSBOUJ[BSMBTPTUFOJCJMJEBEGJOBODJFSBEFVOBBTJTUFODJB
BDDFTJCMFZEFDBMJEBE
— Desarrollar políticas de prevención y orientación al inicio de los
procesos de asistencia sanitaria que permitan reducir el recurso
a tratamientos costosos, en particular la asistencia hospitalaria y
la intensiva, y reforzar con este fin la coordinación entre los dis-
tintos prestadores de servicios asistenciales (cuidados primarios,
hospitales, servicios sociales locales).
— Alcanzar un ritmo sostenible de evolución de los gastos, a través
de medidas adaptadas a la situación y a las peculiaridades de cada
sistema.
— Asegurar una financiación adecuada del sistema, a fin de respon-
der a las nuevas necesidades vinculadas al envejecimiento, los
cambios de la sociedad y el progreso técnico.
— Ofrecer servicios con la mejor relación de coste-beneficio posible,
en particular mediante una evaluación de la contribución efectiva
a la salud de los medicamentos, los procedimientos o las modali-
dades de asistencia, y mediante una financiación basada en la ac-
tividad y las necesidades reales.
En un sentido similar, aunque menos extenso, se pronunciará otra Co-
municación de la Comisión de 2005 sobre el MAC social simplificado (Co-
misión de las Comunidades Europeas, 2005). Como ya hicimos referencia
a ella en la letra c) del epígrafe 4.7 del capítulo 1, nos remitimos a lo allí
expuesto.
4.2. Seguridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias
Como se dijo en páginas anteriores, la seguridad de los pacientes aten-

didos en instituciones sanitarias fue una de las preocupaciones recogidas
en el Libro Blanco sobre la Salud y objetivo de las líneas prioritarias de ac-
tuación contenidas en él (TVQSB, epígrafe 3.1, letra b, número 2). También
figuraba como objetivo del Segundo Programa de Salud, que contempla-
ba la promoción de medidas para mejorar la seguridad de los pacientes
merced a una asistencia sanitaria segura y de alta calidad (supra, epígra-
fe 3.2, letra a, número 2). Pues bien, para la consecución de dicho objetivo
el Consejo dictó una Recomendación en 2009, que es objeto de comentario
en este epígrafe (Consejo de la Unión Europea, 2009). Dicha Recomenda-
ción se basa en diversos trabajos sobre seguridad de los pacientes realiza-
dos por la OMS, el Consejo de Europa y la OCDE.
Comienza afirmando que, según cálculos estimados, un 8% y un 12%
de los pacientes ingresados en los Estados miembros sufre efectos adver-
sos durante su tratamiento, por lo que la lucha contra las infecciones rela-
cionadas con la asistencia sanitaria EFCFTFSVOBQSJPSJEBEFTUSBUÏHJDB para
las instituciones sanitarias. Todos los niveles y funciones jerárquicos deben
cooperar para que se llegue a un comportamiento y un cambio organiza-
tivo que produzcan resultados, definiendo responsabilidades a cada nivel,
organizando infraestructuras y recursos técnicos locales, y creando proce-
dimientos de evaluación. Con esta Recomendación la UE afronta, por lo
mismo, uno de los problemas que tienen actualmente las instituciones sa-
nitarias cerradas, motivo, entre otros, por el que se procura que las estan-
cias hospitalarias de pacientes no se alarguen sin necesidad.
Contiene EPT UJQPT EF SFDPNFOEBDJPOFT, unas referidas a la seguridad
general de los pacientes y otras sobre prevención y lucha contra las infec-
ciones relacionadas con la asistencia sanitaria. Se reproducen en las líneas
que siguen, aunque resumidas.
B
3
FDPNFOEBDJPOFTTPCSFDVFTUJPOFTSFMBUJWBTBMBTFHVSJEBEHFOFSBMEF
MPTQBDJFOUFT
1) Fomentar el FTUBCMFDJNJFOUP Z EFTBSSPMMP EF QPMÓUJDBT Z QSPHSBNBT
OBDJPOBMFT sobre seguridad de los pacientes, mediante las siguien-
tes acciones:
— Designando a la autoridad o autoridades competentes que

sean responsables de la seguridad de los pacientes en su terri-
torio.
— Dando prioridad a la seguridad de los pacientes en las políticas
sanitarias y los programas nacionales, regionales y locales.
— Fomentando el desarrollo de sistemas, procesos y herramientas
más seguros y fáciles de utilizar, incluidas las TIC.
— Revisando y actualizando con regularidad las normas de segu-
ridad o las mejores prácticas aplicables a la atención sanitaria
prestada en su territorio.
2) Capacitar e JOGPSNBS B MPT DJVEBEBOPT Z MPT QBDJFOUFT, mediante
las acciones siguientes, entre otras:
—Implicando a las organizaciones y los representantes de pa-
cientes en el desarrollo de políticas y programas de seguridad
de los pacientes a todos los niveles.
— Informando a los pacientes sobre las normas de seguridad de
los pacientes ya establecidas, el riesgo, las medidas de seguri-
dad para reducir o prevenir errores y daños, así como sobre el
derecho a dar consentimiento al tratamiento con conocimien-
to de causa.
— Estudiando la posibilidad de transmitir a los pacientes com-
petencias básicas en lo que se refiere a su propia seguridad, en
concreto conocimientos, actitudes y capacidades básicas re-
queridos para lograr que la atención a los pacientes sea más se-
gura.
3) Apoyar el FTUBCMFDJNJFOUP EF TJTUFNBT EF JOGPSNBDJØO TJO TBODJP
OFTZEFBQSFOEJ[BKFsobre hechos adversos, que:
— Proporcionen información sobre el grado, los tipos, las causas
de errores y los hechos adversos.
— Animen a los trabajadores sanitarios a informar de manera ac-
tiva, creando un entorno de notificación abierto, justo y sin
sanciones, que será distinto de los sistemas y procedimientos
disciplinarios para los trabajadores sanitarios.
4) Promover la FEVDBDJØO Z MB GPSNBDJØO EF MPT USBCBKBEPSFT TBOJUB

SJPT en materia de seguridad de los pacientes.
5) Desarrollar la JOWFTUJHBDJØO en materia de seguridad de los pa-
cientes.
C
3
FDPNFOEBDJPOFTBEJDJPOBMFTTPCSFQSFWFODJØOZMVDIBDPOUSB
MBTJOGFDDJPOFTSFMBDJPOBEBTDPOMBBTJTUFODJBTBOJUBSJB
1) Adoptar y aplicar al nivel adecuado una estrategia de prevención
y lucha contra las infecciones relacionadas con la asistencia sani-
taria, persiguiendo estos PCKFUJWPT, entre otros:
— Aplicar las medidas de prevención y lucha a escala nacional o
regional para favorecer la contención de las infecciones rela-
cionadas con la asistencia sanitaria y, en particular para apli-
car medidas de prevención y lucha basadas en los riesgos de
infección en todos los centros asistenciales.
— Potenciar la prevención y la lucha contra la infección en los
centros asistenciales, en especial alentando a éstos a disponer
de un programa de prevención y lucha contra las infecciones
que contenga aspectos organizativos, procedimientos diagnósti-
cos y terapéuticos.
2) Fomentar la FEVDBDJØOZMBGPSNBDJØOEFMPTQSPGFTJPOBMFTTBOJUBSJPT:
— A FTDBMBOBDJPOBMPSFHJPOBM: estableciendo y aplicando progra-
mas de educación y formación en la materia especialmente di-
rigidos al personal encargado de luchar contra las infecciones.
— A FTDBMBEFMPTDFOUSPTBTJTUFODJBMFT: ofreciendo formación regu-
lar a todo el personal sanitario, incluidos los administradores,
sobre los principios básicos de higiene y de prevención y lucha
contra las infecciones.
3) Mejorar laJOGPSNBDJØO que las instituciones sanitarias proporcio-
nan a los pacientes:
— Facilitando información exacta y objetiva sobre el riesgo de las
infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria, las medidas
que los centros asistenciales adoptan para prevenirlas y la mane-
ra en que los pacientes pueden contribuir a su prevención.
— Facilitando información específica sobre medidas de preven-

ción y control a los pacientes portadores de patógenos relacio-
nados con la asistencia sanitaria o infectados por los mismos.
Como puede observarse, se trata de recomendaciones generales que el
Consejo hace a los Estados miembros. No se olvide que no puede pedirse
una mayor concreción, pues en esta materia la UE tiene sólo competencias
de apoyo a la acción de los Estados miembros, que son los que asumen la
responsabilidad directa. En cualquier caso, queda patente la preocupación
de la UE por este problema de singular transcendencia en los sistemas sa-
nitarios de los países desarrollados.
4.3. Asistencia sanitaria transfronteriza
El Tribunal de Justicia de la UE, desde 1998, ha venido establecien-

do una jurisprudencia, en virtud de la cual una persona podía recibir asis-
tencia sanitaria en un Estado miembro distinto al de su residencia, con la
obligación de este último de reembolsar los gastos al Estado miembro don-
de recibió la asistencia sanitaria. Esta asistencia recibe el nombre de BTJT
UFODJBTBOJUBSJBUSBOTGSPOUFSJ[B.
Con el fin de lograr una aplicación más general de los principios de-
sarrollados caso por caso por el Tribunal de Justicia, el Parlamento Eu-
ropeo y el Consejo adoptaron en 2011 una Directiva sobre la asistencia
sanitaria transfronteriza, que es objeto de comentario en este epígrafe
(Parlamento Europeo y Consejo, 2011). Ha de estar incorporada a la legis-
lación de los Estados miembros antes del 25 de octubre de 2013. Su base
jurídica es el artículo 114 del TFUE, según el cual el Parlamento Europeo y
el Consejo tienen competencia para adoptar medidas relativas a la aproxi-
mación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
cuando se trata de asegurar un nivel de protección elevado de la salud. La
mayoría de sus disposiciones tienen por objeto mejorar el funcionamiento
del mercado interior y la libre circulación de mercancías, personas y ser-
vicios. Conviene señalar, al respecto, que el Tribunal de Justicia de la UE
sostiene que las disposiciones del Tratado sobre la MJCSFQSFTUBDJØOEFTFSWJ
DJPT BCBSDBOMBMJCFSUBEEFMPTEFTUJOBUBSJPTEFMBBTJTUFODJBTBOJUBSJB, inclui-
das las personas que precisan tratamiento médico, de acudir a otro Estado
miembro para recibir allí dicha asistencia.
B
0CKFUPZÈNCJUPEFBQMJDBDJØOEFMB%JSFDUJWB
La Directiva establece normas para facilitar el BDDFTP B VOB BTJTUFODJB
TBOJUBSJB USBOTGSPOUFSJ[B segura y de alta calidad y promueve la coopera-
ción en la asistencia sanitaria entre Estados miembros, con pleno respeto
a las competencias nacionales en la organización y la prestación de asis-
tencia sanitaria. Se incluye la QSFTDSJQDJØO EJTQFOTBDJØOZQSPWJTJØOEFNF
EJDBNFOUPT y productos sanitarios cuando éstos sean suministrados en el
contexto de un servicio sanitario.
/PFTBQMJDBCMF a:
— Los servicios en el ámbito de los DVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØO cuya fi-
nalidad sea ayudar a personas que requieren asistencia a la hora de
realizar tareas rutinarias y diarias (servicios de atención a domicilio,
en residencias de válidos, residencias asistidas o en otros servicios de
atención asistida).
— La asignación de órganos con fines de USBTQMBOUFEFØSHBOPT.
— Los QSPHSBNBT EF WBDVOBDJØO QÞCMJDB, con excepción de las vacuna-
ciones contra las enfermedades infecciosas que tengan por finalidad
exclusiva la protección de la salud de la población en el territorio de
un Estado miembro.
Las disposiciones de la Directiva no obligan a un Estado miembro a re-
embolsar los gastos de la asistencia sanitaria otorgada por prestadores esta-
blecidos en su propio territorio, si dichos prestadores no forman parte del
sistema de seguridad social o de sanidad pública de dicho Estado miembro.
C
%FGJOJDJPOFT
Es práctica común en los actos legislativos de la UE comenzar definien-
do los términos principales que aparecen en la norma. Se citan a continua-
ción algunos de ellos para entender mejor las páginas siguientes.
— "TJTUFODJBTBOJUBSJB. Los servicios relacionados con la salud prestados
por un profesional sanitario a pacientes para evaluar, mantener o res-
tablecer su estado de salud, incluidos la receta, dispensación y provi-
sión de medicamentos y productos sanitarios.
— "TFHVSBEP. Las personas, incluidos sus familiares y supérstites, que
tengan derecho a las prestaciones de asistencia sanitaria de la segu-
ridad social o que reúnan las condiciones de la legislación del Estado

miembro de afiliación para tener derecho a prestaciones de asisten-
cia sanitaria.
— &TUBEP NJFNCSP EF BGJMJBDJØO. El Estado miembro que es competen-
te para conceder al asegurado una autorización previa para recibir
un tratamiento adecuado fuera del Estado miembro de residencia, el
Estado miembro en que esté asegurada la persona, o donde ésta ten-
ga derecho a las prestaciones por enfermedad con arreglo a la legisla-
ción de dicho Estado miembro.
— &TUBEPNJFNCSPEFUSBUBNJFOUP. El Estado miembro en cuyo territo-
rio se preste efectivamente al paciente la asistencia sanitaria. En el
caso de la telemedicina, la asistencia sanitaria se considerará presta-
da en el Estado miembro donde esté establecido el prestador.
— "TJTUFODJBTBOJUBSJBUSBOTGSPOUFSJ[B. La asistencia sanitaria prestada o
recetada en un Estado miembro distinto del Estado miembro de afi-
liación.
— 1SFTUBEPS EF BTJTUFODJB TBOJUBSJB. Toda persona física o jurídica que
dispense legalmente asistencia sanitaria en el territorio de un Estado
miembro.
— 1BDJFOUF. Toda persona física que reciba o desee recibir asistencia sa-
nitaria en un Estado miembro.
D
3FTQPOTBCJMJEBEFTEFM&TUBEPNJFNCSPEFUSBUBNJFOUP
La asistencia sanitaria transfronteriza se prestará EFDPOGPSNJEBEDPOMB
MFHJTMBDJØOEFM&TUBEPNJFNCSPEFUSBUBNJFOUP, las normas y directrices so-
bre calidad y seguridad establecidas por dicho Estado y la legislación de la
UE en materia de normas de seguridad. El Estado miembro de tratamien-
to garantizará que:
— Los pacientes SFDJCBOMBJOGPSNBDJØOBEFDVBEB sobre las normas y di-
rectrices de esta modalidad de asistencia sanitaria. La información se
ofrecerá en los puntos nacionales de contacto para la asistencia sani-
taria transfronteriza designados al efecto.
— Los prestadores de asistencia sanitaria faciliten información opor-
tuna para ayudar a cada paciente a elegir con pleno conocimiento
de causa, especialmente en lo que se refiere a las opciones de trata-

miento.
— El EFSFDIPGVOEBNFOUBMBMBJOUJNJEBE con respecto al tratamiento de
los datos personales.
— Los pacientes que hayan recibido tratamiento UFOHBOEFSFDIPBPCUFOFS
FOQBQFMPFOGPSNBFMFDUSØOJDBMBIJTUPSJBDMÓOJDB de dicho tratamiento.
En relación con los pacientes de otros Estados miembros TFBQMJDBSÈFM
QSJODJQJPEFOPEJTDSJNJOBDJØOFOSB[ØOEFMBOBDJPOBMJEBE, sin perjuicio de
medidas limitativas que pueda establecer el Estado miembro de tratamien-
to, que, en cualquier caso, no podrán constituir un medio de discrimina-
ción arbitraria.
E
3FTQPOTBCJMJEBEFTEFM&TUBEPNJFNCSPEFBGJMJBDJØO
El Estado miembro de afiliación garantizará:
— El SFFNCPMTPEFMPTHBTUPT de la asistencia sanitaria transfronteriza al
Estado miembro de tratamiento (véase letra e siguiente).
— La existencia de QSPDFEJNJFOUPTRVFQFSNJUBOGBDJMJUBSBMPTQBDJFOUFTRVF
MBTPMJDJUFOJOGPSNBDJØOTPCSFTVTEFSFDIPT en relación con la recepción
de asistencia sanitaria transfronteriza, en particular en lo que respecta
a las condiciones de reembolso de gastos. Esta información se ofrecerá
en los puntos nacionales de contacto más arriba mencionados.
— Poner a disposición de los pacientes que hayan recibido asistencia
sanitaria transfronteriza FMNJTNPTFHVJNJFOUP que si dicha asistencia
sanitaria se hubiera prestado en su territorio.
— Que los pacientes que busquen o se sometan a asistencia sanitaria
transfronteriza tengan BDDFTPSFNPUPBTVIJTUPSJBMNÏEJDP.
F
3FFNCPMTPEFHBTUPTEFBTJTUFODJBTBOJUBSJBUSBOTGSPOUFSJ[B
— Como regla general, sin perjuicio de determinadas excepciones, FM
&TUBEP NJFNCSP EF BGJMJBDJØO HBSBOUJ[BSÈ FM SFFNCPMTP EF MPT HBTUPT
contraídos por un asegurado que haya recibido asistencia sanitaria
transfronteriza, siempre que dicha asistencia sanitaria figure entre
las prestaciones a que el asegurado tiene derecho en el Estado miem-
bro de afiliación.
— Los gastos de la asistencia sanitaria transfronteriza serán reembol-

sados o abonados directamente por el Estado miembro de afiliación
IBTUBMBDVBOUÓBRVFIBCSÓBBTVNJEPEJDIP&TUBEPTJMBBTJTUFODJBTBOJ
UBSJBTFIVCJFSBQSFTUBEPFOTVUFSSJUPSJP, sin exceder del coste real de
la asistencia sanitaria efectivamente prestada.
— No obstante lo dicho en el inciso precedente, MPT &TUBEPT NJFNCSPT
EFBGJMJBDJØOQPESÈOEFDJEJSSFFNCPMTBSFMDPTUFUPUBMEFMBBTJTUFODJBTB
OJUBSJB USBOTGSPOUFSJ[B, incluso si éste excede la cuantía que habrían
asumido si la asistencia sanitaria se hubiera prestado en su territo-
rio. También podrán decidir reembolsar otros costes conexos, como
los gastos de alojamiento y de viaje, o los gastos adicionales en que
puedan incurrir las personas con discapacidad.
— El Estado miembro de afiliación puede imponer a un asegurado que
pida el reembolso de gastos de asistencia sanitaria transfronteriza MBT
NJTNBT DPOEJDJPOFT DSJUFSJPT EF BENJTJCJMJEBE Z USÈNJUFT SFHMBNFO
UBSJPTZBENJOJTUSBUJWPT, ya sea en el nivel local, regional o nacional,
que impondría si la asistencia sanitaria se prestase en su territorio.
Sin embargo, ninguna condición que se imponga podrá constituir
discriminación ni obstáculo a la libre circulación de los pacientes, los
servicios o los bienes.
— El Estado miembro de afiliación OP TVQFEJUBSÈ FM SFFNCPMTP EF MPT
HBTUPTEFBTJTUFODJBTBOJUBSJBUSBOTGSPOUFSJ[BBBVUPSJ[BDJØOQSFWJB, sal-
vo en los casos establecidos en la letra f) siguiente.
— El Estado miembro de afiliación QPESÈ MJNJUBS MB BQMJDBDJØO EF MBT
OPSNBTEFSFFNCPMTPEFMBBTJTUFODJBTBOJUBSJBUSBOTGSPOUFSJ[B por ra-
zones imperiosas de interés general.
G
"TJTUFODJBTBOJUBSJBRVFQVFEFSFRVFSJSBVUPSJ[BDJØOQSFWJB
El Estado miembro de afiliación QPESÈ FTUBCMFDFS VO TJTUFNB EF BVUPSJ[B
DJØOQSFWJB para el reembolso de los gastos de asistencia sanitaria transfronte-
riza. Dicho sistema no podrá constituir un medio de discriminación arbitraria
ni un obstáculo injustificado a la libre circulación de los pacientes. La asisten-
cia sanitaria que puede requerir autorización previa se limitará a aquella que:
— Entre otras circunstancias, exija el uso de infraestructuras o equipos

médicos sumamente especializados y costosos.
— Entrañe tratamientos que presenten un riesgo particular para el pa-

ciente o la población.
— Sea proporcionada por un prestador de asistencia sanitaria que pue-
da suscitar motivos graves de inquietud en relación con la calidad o
seguridad de los cuidados.
El Estado miembro de afiliación QPESÈEFOFHBSVOBBVUPSJ[BDJØOQSFWJB
por las razones siguientes:
— Cuando exista un grado razonable de certeza de que el paciente, se-
gún una evaluación clínica, vaya a exponerse a un riesgo que no pue-
da considerarse aceptable.
— Cuando exista un grado razonable de certeza de que la población en
general pueda quedar expuesta a un riesgo sustancial como conse-
cuencia de la asistencia sanitaria transfronteriza.
— Cuando dicha asistencia sanitaria sea proporcionada por un presta-
dor de asistencia sanitaria que suscite motivos graves de inquietud.
— Cuando la atención sanitaria pueda prestarse en su territorio en un
plazo que sea médicamente justificable, teniendo en cuenta el estado
de salud de cada paciente y la posible evolución de su enfermedad.
Además de los aspectos indicados en los apartados precedentes, la Di-
rectiva se ocupa de otras cuestiones de bastante interés, en las que ahora
no podemos entrar con detenimiento. Entre ellas se encuentran la creación
de SFEFTFVSPQFBTEFSFGFSFODJB entre los prestadores de asistencia sanitaria,
el apoyo a los Estados miembros para el USBUBNJFOUP EF MBT FOGFSNFEBEFT
SBSBT o el fomento de la TBOJEBEFMFDUSØOJDB para facilitar el intercambio de
información dentro de una red voluntaria que conecte a las autoridades
nacionales encargadas de la sanidad electrónica.
CONCLUSIÓN
Como síntesis conclusiva de lo expuesto en este capítulo podría decirse

sumariamente lo siguiente:
— De conformidad con lo establecido en los Tratados, es obligación de
la UE HBSBOUJ[BS VO BMUP OJWFM QSPUFDDJØO EF MB TBMVE IVNBOB. La ac-
ción de la UE debe encaminarse a mejorar la salud pública, prevenir

las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la sa-
lud física y psíquica. Ha de comprender la lucha contra las enferme-
dades más graves y ampliamente difundidas. Por esta razón los Tra-
tados le confieren competencias a la UE sobre medidas de seguridad
de la salud pública.
— La organización y prestación de servicios sanitarios y atención mé-
dica esSFTQPOTBCJMJEBEEFMPT&TUBEPTNJFNCSPT. La acción de la UE
consistirá en complementar lo que ellos realicen.
— Constituye un hecho de gran relevancia el BVNFOUP EF MB FTQFSBO[B
EFWJEBBMOBDFSFOMB6&FOMBTÞMUJNBTEÏDBEBT, tanto en los hombres
como especialmente en las mujeres. Sin embargo, ese aumento no ha
ido acompañado de un aumento de la esperanza de vida con buena
salud al nacer, lo cual debe instar a las autoridades sanitarias a ins-
trumentar programas para mejorar la salud de las personas, en espe-
cial las de más edad.
— Asimismo, IB EJTNJOVJEP FO MPT ÞMUJNPT B×PT MB UBTB EF NPSUBMJEBE.
En cuanto a morbilidad, se experimenta un aumento de las enferme-
dades por cáncer, y siguen prevaleciendo las muertes por enfermeda-
des del sistema circulatorio, así como por enfermedades crónicas.
— Aunque bien puede decirse que la asistencia sanitaria es una de las
características más sobresalientes del sistema de protección social de
la UE en su conjunto, sin embargo la asistencia sanitaria que se pres-
ta en los distintos Estados miembrosUJFOFDBSÈDUFSEFTJHVBM, según se
desprende del análisis de los recursos sanitarios existentes en ellos.
— Desde hace ya varios años la UE ha implementado varios programas
de QSPUFDDJØOEFMBTBMVE. De especial importancia es el que abarca el
período 2014-2020, diseñado siguiendo las líneas de la Estrategia Eu-
ropa 2020 Sin romper los vínculos con programas anteriores, persi-
gue contribuir a sistemas de salud sostenibles e innovadores, mejorar
el acceso de los ciudadanos de la UE a una asistencia sanitaria mejor
y más segura, prevenir las enfermedades y fomentar la buena salud.
— Desde hace ya varios años la UE ha puesto los medios para garanti-
zar el acceso a una BTJTUFODJBTBOJUBSJB EFDBMJEBE sobre la base de los
principios de universalidad, equidad y solidaridad, promoviendo su
calidad y garantizando su sostenibilidad financiera. Junto con los an-

teriores objetivos ha puesto especial preocupación por garantizar la
seguridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias.
— Debe de hacerse especial mención, por la importancia que tiene en la
UE la libre circulación de personas y de servicios, a la BTJTUFODJBTBOJUB
SJBUSBOTGSPOUFSJ[B, en virtud de la cual ciudadanos de un Estado miem-
bro pueden recibir asistencia sanitaria en otro distinto al de su residen-
cia, con obligación de que el Estado miembro de afiliación reembolse
los gastos de asistencia sanitaria al Estado miembro de tratamiento.
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CAPÍTULO 6
SEGURIDAD SOCIAL
1. INTRODUCCIÓN
El contenido de este capítulo hace referencia a la seguridad social, ám-

bito sobresaliente y destacado de la política social, germen indiscutible de
los modernos sistemas de protección social europeos. Cabe recordar, al res-
pecto, que la seguridad social nace en Alemania en 1883, de la mano del can-
ciller Bismarck, con la finalidad de sustituir la antigua beneficencia pública,
de carácter gratuito, por otro sistema de previsión social fundamentado en
la contribución obligatoria de empresarios y trabajadores (de ahí su nombre
de modelo alemán contributivo); antes de finalizar el año 1920, 22 países
europeos habían seguido ya sus pasos (Kuhnle, 1997: 21). En 1942, otro
importante innovador europeo, el inglés Beveridge, ideará un nuevo siste-
ma de seguridad social, de carácter universal para todos los ciudadanos,
no sólo para trabajadores, financiado con cargo a impuestos (modelo asis-
tencial de seguridad social).
Desde entonces la seguridad social en Europa ha experimentado una

evolución considerable, hasta el punto de constituir una de sus mejores se-
ñas de identidad. Inicialmente la mayor parte de los países, entre ellos Es-
paña, siguió el modelo alemán; otros se decantarían, con peculiaridades e
improntas propias, por el modelo inglés. Pero, con el tiempo, los distintos
países han incorporado en sus sistemas los caracteres de uno y otro mode-
lo, de modo que, en la actualidad, coexisten en los sistemas de seguridad
prestaciones contributivas, financiadas con cargo a cotizaciones de em-
presarios y trabajadores, y prestaciones asistenciales o no contributivas, fi-
nanciadas a través de impuestos.
Por lo general, las prestaciones contributivas no están sujetas a la lla-

mada prueba de necesidad, es decir, que se conceden a todas aquellas
personas que se encuentran en alta en el sistema y cumplen los requisitos
de cotización legalmente establecidos. Las no contributivas, sin embargo,
se conceden bajo condición de necesidad, es decir, mediante acreditación

previa de insuficiencia de un determinado nivel de recursos económicos.
Con ello, la seguridad social no sólo es un instrumento de protección de
los trabajadores y sus familias en momentos de inactividad laboral (por
causa de incapacidad temporal o permanente para el trabajo, por desem-
pleo, por vejez o por fallecimiento), sino que se convierte también en un
importante medio de cobertura de necesidades sociales de otras personas
que, por distintas razones, no han podido cotizar en sus años de activi-
dad laboral.
Como ya se mencionó en el capítulo 2 (letra k, epígrafe 2.3), la CDFUE
hace referencia explícita al derecho a la seguridad social de los ciudadanos
europeos:
«1. La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las presta-
ciones de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una
protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes
laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de em-
pleo, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y
las legislaciones y prácticas nacionales. 2. Toda persona que resida y se
desplace legalmente dentro de la Unión tiene derecho a las prestaciones
de seguridad social y a las ventajas sociales de conformidad con el De-
recho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales» (artícu-
lo 34).
Si bien los Estados miembros tienen facultad para definir los principios
fundamentales de su sistema de seguridad social (artículo 153.4 TFUE),
conviene recordar que, en virtud del principio de libre circulación de los
trabajadores dentro de la UE, el Parlamento Europeo y el Consejo pueden
adoptar medidas en materia de coordinación de regímenes de seguridad
social (TVQSB, letra b, epígrafe 3.3, capítulo 2), que la UE tiene competen-
cias para apoyar y completar la acción de los Estados miembros en mate-
ria de seguridad social (epígrafe 4.3) y que el procedimiento de codecisión
es aplicable, entre otras materias, a la seguridad social de los trabajadores
migrantes y sus derechohabientes y a la seguridad social y la protección
social de los trabajadores (epígrafe 5.1).
Siguiendo un esquema similar al de capítulos anteriores, se describen,
en primer lugar, algunos aspectos relativos a la situación actual de la segu-
ridad social en la UE, para pasar a continuación a exponer las tendencias
SEGURIDAD SOCIAL
de futuro que están orientando los sistemas europeos de seguridad social,

así como la normativa sobre coordinación de los sistemas europeos de se-
guridad social.
2. SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Describir en su conjunto la situación de los sistemas de seguridad so-

cial existentes en los países de la UE es tarea bastante compleja, pues se
han configurado siguiendo patrones diferentes y responden a circunstan-
cias políticas y económicas bastante dispares. La nota más acusada de
ellos es la OFDFTJEBEEFBTFHVSBSTVBEFDVBDJØOZWJBCJMJEBE debido al enve-
jecimiento progresivo de la población, a la baja tasa de fecundidad, al au-
mento de la esperanza de vida y a la ausencia de suficiente reemplazo ge-
neracional. La Comisión Europea ha venido realizando distintos informes
al respecto, cuya lectura siempre es de interés porque ofrecen una visión
evolutiva de la seguridad social en los distintos países de la UE (véase Co-
misión Europea, Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros,
2010). Debido a esa complejidad, en las líneas que siguen se ofrecen algu-
nos indicadores, sin ánimo de exhaustividad, que nos puedan ayudar a co-
nocer un poco la realidad de la seguridad social europea.
Parece oportuno, en primer lugar, mencionar qué QPCMBDJØOFTMBCF
OFGJDJBSJB EF QSFTUBDJPOFT EF TFHVSJEBE TPDJBM. A nivel europeo no es fá-
cil ofrecer datos completos, pues existen algunas de ellas (piénsese, por
ejemplo, en las prestaciones económicas de incapacidad temporal, de
duración variable) de difícil cuantificación por personas y cuantías a ni-
vel de toda la UE. Pero sí disponemos de otros datos cuantitativos que
pueden mostrarnos la importancia de la seguridad social como sistema
de protección social. Eso sucede con el OÞNFSPUPUBMEFQFOTJPOJTUBTFYJT
UFOUFTFOBEFFOFSPEFFOMPTQBÓTFTEFMB6& (de Bélgica no exis-
ten datos de ese año); se reflejan en el Gráfico 6.1. Por pensionista ha de
entenderse aquella persona que recibe una prestación económica vitali-
cia de invalidez, prejubilación, vejez o supervivencia (viudedad, orfan-
dad). La desigualdad que ofrecen las cifras del gráfico se debe al diferen-
te volumen de población de los países. El gráfico ilustra, en todo caso, el
importante peso demográfico que tienen los pensionistas en algunos Es-
tados de la UE.
25.000.000
20.000.000
15.000.000
Pensionistas
10.000.000
5.000.000
Po heca
Ru ajos
Ita do
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Fin quia
nia
Irla nia
Bu dia
Esp nía
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Au ria
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Din uania
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lan
Ma
ma
e
sB
ov
C
r
a
Fuente: Eurostat [spr_pns_ben].
GRÁFICO 6.1. Número total de pensionistas de la seguridad

social en los países de la UE, a 1 de enero de 2011.
Los valores absolutos del Gráfico 6.1 necesitan adecuarse a un va-

lor de referencia único para todos los países, para que no queden desdi-
bujados por la variable población total. Se ha elegido como valor de re-
ferencia la unidad 1.000 habitantes. Con ese fin se ha confeccionado el
Gráfico 6.2, en el cual se refleja el OÞNFSPEFQFOTJPOJTUBTQPSIB
CJUBOUFT, a la misma fecha y en los mismos países del Gráfico 6.1. Como
puede verse, la distribución por Estados miembros presenta una homo-
geneidad mayor, si bien todavía el rango diferencial entre el país con
menor número de pensionistas por habitante (Chipre, con 143 pensio-
nistas) y el que tiene el mayor número (Lituania, con 311) es bastante
elevado.
Es conveniente comparar los datos de este gráfico con los ofrecidos en

el Gráfico 5.2 del capítulo anterior, sobre esperanza de vida en salud al na-
cer en los países de la UE. Puede observarse que los países que tienen ma-
yor número de pensionistas por habitante (Lituania, Bulgaria, Eslovenia,
Estonia, Letonia, Alemania) ocupan por lo general puestos más bajos en la
escala europea de esperanza de vida en salud al nacer; y a la inversa, paí-
ses que tienen menor número de pensionistas por habitante (Chipre, Irlan-
SEGURIDAD SOCIAL
da, Malta, España) están en puestos altos de la mencionada escala. Todo

hace pensar, y parece una conclusión lógica por otra parte, que llegar a
edades más avanzadas en condiciones peores de salud induce a solicitar
más pronto pensiones de prejubilación y jubilación. Este gráfico debe co-
tejarse también con la Tabla 6.1, en la que se señala por países la esperan-
za de vida a los 65 años y la edad legal de jubilación en cada uno de ellos;
es evidente que ambos factores influyen de modo directo en el número de
pensionistas de vejez.
350
300
Pensionistas/1.000 habitantes
250
200
150
100
50
0
Fra eca
ino os
Gr do
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Po ia
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Bu nia
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Ch
mb
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Fuente: elaboración propia sobre estadísticas de Eurostat [spr_pns_ben] y [demo_pjan].
GRÁFICO 6.2. Número de pensionistas de la seguridad social por

1.000 habitantes en los países de la UE, a 1 de enero de 2011.
Es necesario también comparar las estadísticas del Gráfico 6.1, referi-

das a valores absolutos sobre pensionistas, con las relativas a otras presta-
ciones de protección social. Por este motivo se ofrece en el Gráfico 6.3, en
porcentaje sobre el total de prestaciones sociales, el QFTP SFMBUJWP de cada
una de ellas. Como puede observarse, las pensiones de vejez ocupan el pri-
mer puesto, seguido de la asistencia sanitaria. Si a las pensiones de vejez
sumamos las de invalidez y de supervivencia, se comprueba que el 53% de
las prestaciones de protección social corresponden a pensiones, número
por cierto muy elevado y que está aumentado progresivamente con el ma-
yor envejecimiento.
45
40
35
30
Porcentaje
25
20
15
10
5
0
Vejez Asistencia Familia/Hijos Invalidez Desempleo Supervivencia Vivienda Exclusión social
sanitaria
Prestaciones
GRÁFICO 6.3. Peso relativo de las prestaciones de protección

social en la UE-27 (%). Año 2010.
En el Gráfico 6.4 se presentan unas cifras que pueden resultar de inte-

rés, sobre todo si se cotejan con las ofrecidas en los Gráficos 6.1 y 6.2. Ha-
cen referencia a la DVBOUÓBBOVBMEFMBTQFOTJPOFTEFWFKF[QPSIBCJUBOUFFO
FMB×P. Se indican únicamente las pensiones de vejez por ser las más
significativas. El cuadro pone de relieve a simple vista la diferencia osten-
sible, salvo algunas excepciones, entre países ricos y países pobres de la
UE. La comparación con el Gráfico 6.2 pone de manifiesto que los países
con mayor número de pensiones por habitante son también los que tienen
pensiones de menor cuantía. A falta de estadísticas recientes sobre importe
medio de las pensiones de vejez en la UE, constituye un indicador, si no ex-
celente al menos válido, sobre la situación económica de las personas ma-
yores en la UE, dado que las pensiones son su principal fuente de ingresos.
Es un buen indicador, en suma, del más que probable riesgo de exclusión
social al que están sometidos.
Además de los datos señalados con anterioridad, es preciso tener en

cuenta otro indicador adicional: ¿qué relación existe entre la cuantía de
la pensión de vejez y el salario dejado de percibir cuando la persona se
jubila? Puede calcularse de varios modos. Aquí se ha optado por ofrecer
la UBTB EF SFFNQMB[P HMPCBM de Eurostat, indicador que se define como el
cociente entre el ingreso medio bruto por pensiones en la franja de edad
SEGURIDAD SOCIAL
4.500
4.000
3.500
3.000
Euros
2.500
2.000
1.500
1.000
500
República Checa
UE-27 países
Luxemburgo
Países Bajos
Dinamarca
Eslovaquia
Alemania
Eslovenia
Finlandia
Rumanía
Portugal
Bulgaria
Hungría
Lituania
Polonia
Letonia
Francia
Irlanda
Bélgica
Estonia
España
Austria
Chipre
Suecia
Grecia
Malta
Italia
Reino Unido
GRÁFICO 6.4. Cuantía anual de las pensiones de vejez

por habitante en los países de la UE. Año 2010.
de 65 a 74 años y el salario medio bruto de las personas en la franja de edad

de 50-59 años con exclusión de cualquier otro subsidio social. Por lo mismo,
cuanto menor es el cociente, más reducida es la pensión en relación con los
ingresos provenientes del trabajo. Dicha tasa se muestra en el Gráfico 6.5,
diferenciada por hombres y mujeres; los datos se refieren al año 2011.
Del Gráfico 6.5, comparado con el Gráfico 6.4, se desprende lo siguien-
te: 1) al llegar a la edad de jubilación, y salvo excepciones en determinados
países, disminuyen notablemente los ingresos de los trabajadores; 2) no
existe necesariamente una relación de causalidad directa entre cuantía de
las pensiones y tasa de reemplazo; 3) por lo general, la tasa de reemplazo
tiende a ser más elevada en los países que tienen un modelo contributivo
de seguridad social, pues en ellos las pensiones se calculan en función de
los ingresos de su actividad laboral; 4) la brecha de género también se ma-
nifiesta en las tasas de reemplazo global de pensiones de vejez, porque, con
la excepción de algunos, en la mayor parte de los países, las tasas de reem-
plazo son más elevadas en los hombres que en las mujeres.
A efectos informativos, también puede ser de utilidad conocer cuál es el
HBTUPUPUBMFOQFOTJPOFT EFJOWBMJEF[ QSFKVCJMBDJØO WFKF[ZTVQFSWJWFODJB que
0,8
0,7
0,6
Tasa de reemplazo
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0 Esl eca
Fin ajos
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pú et
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Mujeres Hombres
Fuente: Eurostat [Tespn030].
GRÁFICO 6.5. Tasas de reemplazo global en pensiones de vejez en los

países de la UE. Hombres y mujeres. Año 2011.
tiene cada país de la UE. Se ofrecen en el Gráfico 6.6, en términos de por-

centaje del PIB, y referidos al año 2010. Teniendo en cuenta que está au-
mentando el número de pensionistas y que la cuantía de las pensiones es
mayor cada año, estos datos constituyen, para la mayoría de los expertos,
un motivo de preocupación de cara a la sostenibilidad financiera de los sis-
temas de pensiones. De ahí la importancia que da la UE a modificar los ac-
tuales sistemas de pensiones para hacerlos seguros y viables.
Se comentó en páginas anteriores que uno de los retos que han de
afrontar los actuales sistemas de seguridad social europeos es el del enve-
jecimiento, que tiene más importancia, si cabe, cuando el modelo de segu-
ridad social es el de reparto, es decir, cuando son los trabajadores actual-
mente activos quienes financian a los que antes fueron cotizantes y que en
el momento presente reciben pensiones de la seguridad social. Es evidente
que, si la población en edad de trabajar desciende y no se ingresan cotiza-
ciones derivadas de su actividad laboral, difícilmente podrán financiarse las
prestaciones de quienes han dejado de trabajar. Por esta razón, en los estu-
dios actuariales de seguridad social se tiene muy en cuenta la llamada UBTB
EFEFQFOEFODJB, que se define como la proporción entre el número de perso-
nas de 65 años o más y el número de personas de 15 a 64 años de edad.
SEGURIDAD SOCIAL
40
35
30
Porcentaje del PIB
25
20
15
10
0
Lu Chi a
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UE Gre o
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Bé
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Re
GRÁFICO 6.6. Gasto total en pensiones de invalidez, prejubilación, vejez

y supervivencia en los países de la UE. Porcentaje del PIB. Año 2010.
En relación con lo que estamos diciendo sobre el gasto pensiones, he-

mos de afirmar que, en la UE, la mayor parte del gasto en protección so-
cial se enmarca en el ámbito de los regímenes de seguridad social, lo cual
no significa que estos últimos constituyan la única fuente de financiación
de la acción social. Sería de gran interés reflejar la totalidad del gasto en
protección social; puede encontrarse en diversas tablas estadísticas de
Eurostat. En aras de la brevedad a que nos vemos obligados, renunciamos
a ello, pero nos remitimos a lo escrito al respecto por otros autores (Ale-
mán Bracho y Ramos Lorente, 2013a).
En el Gráfico 6.7 se refleja la proyección de la tasa de dependencia en
la UE de 2010 a 2060. Tasa de dependencia es la proporción existente entre
el número de personas de 65 o más años y el número de personas de 15 a
64 años. Es muy ilustrativa para comprender la necesidad de tomar medi-
das, ya en la actualidad, y para asegurar la pervivencia futura de los siste-
mas de pensiones. Si ya ahora el envejecimiento de la población es motivo
de preocupación, lo será mucho más dentro de pocos años, por la inver-
sión de la pirámide de la población y la falta de relevo generacional. Este
hecho constituye una preocupación política y económica de primer orden
en la UE.
60
50
Tasa de dependencia
40
30
20
10
0
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
Años
Fuente: Eurostat [tsdde511]-
GRÁFICO 6.7. Proyección de la tasa de dependencia en la UE-27. Años 2010 a 2060.
Otro gráfico complementario al número 6.6 es el Gráfico 8.1 del capí-

tulo 8, en el que ofrecen datos sobre la proyección de la población de 65 y
más años en el conjunto de la UE-27, desde el año 2015 al 2060. Puede ob-
servarse en él, a simple vista, que el crecimiento de la población mayor va
a ser considerable, lo cual aumenta indudablemente el gasto en pensiones,
sanidad, servicios sociales y cuidados de larga duración.
Una de las cuestiones que está siendo objeto de debate actual en la UE,
debido precisamente al envejecimiento de la población, es la necesidad de
adecuar mejor la esperanza de vida actual con la edad legal de jubilación.
Cuando Bismarck estableció, a finales del siglo XIX, la edad legal de jubilación
en 65 años, la esperanza de vida no alcanzaba ni con mucho esa edad. Sin
embargo, a pesar del gran incremento de la esperanza de vida en Europa (TV
QSB, gráfico 5.1 del capítulo 5), la edad legal se ha mantenido, e incluso dismi-
nuido en algunos países. Parece oportuno, por lo mismo, indicar MBFEBEMFHBM
EFKVCJMBDJØORVFFYJTUFFOMPTQBÓTFTEFMB6&, como paso previo antes de ex-
poner en páginas sucesivas las orientaciones europeas tendentes a vincular la
esperanza de vida con la edad legal de jubilación, a restringir las jubilaciones
anticipadas y a prolongar la vida laboral. Los datos figuran en la Tabla 6.1; se
refieren tanto a hombres (H) como a mujeres (M). La diferencia que existe en
todos los países entre la edad media de salida del trabajo y la edad legal de ju-
bilación se debe al elevado número de jubilaciones anticipadas.
SEGURIDAD SOCIAL
TABLA 6.1. Edad legal de jubilación en los países de la UE
Edad de Aumento de
Edad media Esperanza
salida del Edad legal de Edad legal de la edad legal
Estados de salida del de vida a los
mercado de jubilación H/M jubilación H/M de jubilación
miembros trabajo en 65 años en
trabajo H/M (2009) (2020) H/M después
2001 2010 (H/M)
(2009) de 2020
Bélgica 56,8 17,5/21,1 61,2/61,9 65/65 65/65
Bulgaria 58,4 13,6/17 64,1/64,1 63/60 63/60 65/63
República Checa 58,9 15,5/19 61,5/59,6 62/60 63a10m/63a8m 65/65
Dinamarca 61,6 17/19,7 63,2/61,4 65/65 66/66 67+/67+
Alemania 60,6 17,8/20,9 62,6/61,9 65/65 65a9m/65a9m 67/67
Estonia 61,1 14,2/19,4 62,6 63/61 64/64 65/65
Irlanda 63,2 18,1/21,1 63,5/64,7 65/65 66/66 68/68
Grecia 61,3 18,5/20,4 61,3/61,6 65/60 65/65
España 60,3 18,5/22,7 61,2/63,4 65/65 67/67
Francia 58,1 18,7/23,2 60,3/59,8 60-65/60-65 62-67/62-67
Italia 59,8 18,2/22 60,8/59,4 66a11m/66a11m 66y7m/61y7m
Chipre 62,3 18,1/20,9 62,8 65/65 65/65
Letonia 62,4 13,5/18,4 58,1/ 57 65/65 65/65
Lituania 58,9 13,3/18,2 62,7 67/62 64,5/64,5 65/65
Luxemburgo 56,8 17,3/21.6 58,1/57 65/65 65/65
Hungría 57,6 14,1/18,2 60,1/58,7 62/62 64/64 65/65
Malta 57,6 18,4/21,1 60,3 61/60 63/63 65/65
Países Bajos 60,9 17,7/21 63,9/63,1 65/65 65/65 (66/66) 67/67
Austria 59,2 17,9/21,4 62,6/59,4 65/60 65/60 65/65
Polonia 56,6 15,1/19,5 61,4/57,5 65/60 65/60 67/67
Portugal 61,9 17,1/20,6 62,9/62,3 65/65 65/65
Rumanía 59,8 14/17,2 65,5/63,2 63a4m/58a4m 65/60 65/63
Eslovenia 56,6 16,8/21 59,8 63/61 63/61
Eslovaquia 57,5 14/18 60,4/57,5 62/57,5-61,5 62/62
Finlandia 61,4 17,5/21,5 62,3/61,1 65/65, 63-68 65/65, 63-68
Suecia 62,1 18,3/21,2 64,7/64 61-67 61-67
Reino Unido 62 18,1/20,8 64,1/62 65/60 66/66 68/68
Fuente: Comisión Europea. Libro Blanco sobre Pensiones adecuadas, seguras y sostenibles. 2012.
3. MODELOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA
Se dijo en la Introducción a este capítulo que el sistema europeo

de seguridad social respondía a dos modelos, el contributivo y asisten-
cial. Según el modelo contributivo, el sistema se encuentra estrecha-
mente ligado al ámbito profesional, se financia a través de cotizaciones
de empresarios y trabajadores y tiene como fundamento el principio de
equivalencia entre cotizaciones y prestaciones. Conforme al modelo asis-
tencial, la seguridad social adquiere una dimensión universal, la finan-
ciación no se realiza con cargo a cotizaciones sociales, sino a impuestos,
y las prestaciones se conceden en función de los recursos económicos de
los beneficiarios (Alonso Seco, 2013; Alemán Bracho y Ramos Lorente,
2013b).
Esa distinción de modelos, válida hace un tiempo, ha dejado de ser
rígida; todos los sistemas han ido adquiriendo los caracteres de uno u
otro y añadiendo otros. Ha de decirse sin embargo que, como pauta co-
mún, los países europeos siguen el modelo contributivo, sin perjuicio de
que todos ellos tienen también prestaciones no contributivas o asisten-
ciales. Sin ningún ánimo de exhaustividad, porque hacer una descrip-
ción de los distintos sistemas de seguridad social sería muy extenso, se
ofrece a continuación una somera panorámica de los modelos que exis-
tían en los países de la UE-15 en 2003, fecha en la que el Consejo y la
Comisión elaboran el primer informe sobre la adecuación y la viabilidad
de las pensiones en la UE (Consejo de la Unión Europea y Comisión de
las Comunidades Europeas, 2003: 113-178). En líneas generales, los sis-
temas de seguridad social se articulan sobre la base de tres pilares: pri-
mer pilar de seguridad social obligatoria, segundo pilar de sistemas pro-
fesionales privados de pensiones y tercer pilar de fondos de pensiones de
jubilación individuales.
B
.PEFMPTQSFEPNJOBOUFNFOUFDPOUSJCVUJWPT
— #ÏMHJDB. El primer pilar consiste en un sistema de reparto, vincula-
do a los ingresos del trabajador. El segundo pilar está constituido
por fondos de pensiones de las empresas, establecidos a iniciativa
del empleador. El tercer pilar, por planes de ahorro y seguros de
vida. Las personas mayores 65 años sin ingresos suficientes están
protegidas por un plan de asistencia social.
SEGURIDAD SOCIAL
— "MFNBOJB. El primer pilar es un sistema de reparto vinculado a los

ingresos. Las pensiones de los funcionarios se pagan con cargo a
los presupuestos públicos. La previsión social del segundo pilar
tiende a estar organizada a nivel de empresa en el sector privado.
Existen distintos modelos de financiación que van desde reser-
vas contables a fondos externos y seguros colectivos. Las personas
mayores sin ingresos suficientes tienen derecho a prestaciones
condicionadas a recursos económicos.
— (SFDJB. El régimen obligatorio del primer pilar es de reparto. Los
regímenes obligatorios se complementan con fondos auxiliares
de carácter profesional que proporcionan pensiones adicionales.
Cubren a todos los trabajadores asalariados y a un pequeño por-
centaje de los autónomos. Las pensiones profesionales del segun-
do pilar no están muy extendidas. Las personas que nunca han
estado aseguradas reciben prestaciones supeditadas a los recur-
sos. También existen complementos a mínimos de pensiones no
contributivas.
— &TQB×B. Tiene, como primer pilar, un sistema obligatorio de repar-
to. Los planes de pensiones complementarios del segundo o del
tercer pilar dan cobertura a casi 6 millones de personas, pero sólo
el 10% de ellas participa en un plan de pensiones profesional esta-
blecido por convenio colectivo. Las personas tienden a adherirse a
los planes de pensiones de forma individual; las prestaciones pue-
den obtenerse en forma de pago único o de pagos periódicos y cu-
bren situaciones de jubilación, invalidez y muerte y supervivencia.
Existen pensiones no contributivas que proporcionan un ingreso
mínimo garantizado condicionado a la existencia de recursos para
quienes no tienen derecho a prestaciones derivadas de una pen-
sión contributiva; también existen complementos a mínimos de
pensiones contributivas.
— 'SBODJB. Sistema de reparto en el primer pilar. En el segundo pilar
existen planes de pensiones de carácter complementario y obliga-
torio, establecidos por convenios colectivos y financiados mediante
el sistema de reparto. A las personas mayores y a sus hogares se les
garantiza un nivel mínimo de ingresos mediante un complemento,
cuya concesión está condicionada a la tenencia de recursos.
— *SMBOEB. El primer pilar, que proporciona prestaciones de carác-

ter uniforme, se financia a través de cotizaciones vinculadas a los
ingresos. Existen complementos para los familiares dependien-
tes, las personas que viven solas y los pensionistas mayores de
80 años. Hay también pensiones de asistencia social para quienes
no han estado asegurados durante el tiempo suficiente.
— *UBMJB. El primer pilar es un sistema de reparto, con cargo a coti-
zaciones. La participación en fondos de pensiones (segundo pilar)
es siempre voluntaria para los asalariados. Existen prestaciones
complementarias dirigidas a elevar las pensiones más bajas has-
ta un nivel mínimo. Las personas mayores sin ingresos suficientes
pueden solicitar la asistencia social.
— -VYFNCVSHP. Sistema de reparto en el primer pilar, con varios re-
gímenes. Las prestaciones de las pensiones están relacionadas con
los ingresos. El régimen de ingresos mínimos garantizados supe-
ditados a los recursos garantiza una renta básica a aquellos que
carecen de derechos de pensión adecuados u otros recursos.
— "VTUSJB. El primer pilar es un sistema de reparto, con existencia
de varios regímenes, financiados predominantemente a través de
cotizaciones. El segundo pilar es voluntario. Mediante una presta-
ción complementaria condicionada a recursos se garantizan tam-
bién pensiones mínimas no contributivas.
— 1PSUVHBM El primer pilar del sistema portugués de pensiones con-
siste en un régimen general que es obligatorio para todos los traba-
jadores asalariados y autónomos del sector privado. Existe un régi-
men especial para los funcionarios, la policía y las fuerzas armadas.
Existe también la participación voluntaria en fondos de pensiones.
C
.PEFMPTQSFEPNJOBOUFNFOUFOPDPOUSJCVUJWPT
— %JOBNBSDB. Dispone de un régimen de pensiones de jubilación
obligatorio, universal, basado en la residencia y no contributivo. Se
financia a través de los impuestos generales y consta de una pres-
tación uniforme. Su finalidad es garantizar un nivel de vida mí-
nimo digno para todos los ciudadanos a partir de los 65 años. La
percepción de una pensión de jubilación pública completa se con-
diciona a 40 años de residencia en Dinamarca. La prestación está
SEGURIDAD SOCIAL
sujeta al pago de impuestos. Consta de dos partes, un importe bá-

sico universal y un complemento condicionado a los recursos. Tie-
ne también planes profesionales basados en convenios colectivos a
escala sectorial y planes de ahorro para pensiones individuales.
— 1BÓTFT #BKPT El primer pilar del sistema de pensiones consiste en
un régimen estatal básico de pensión de jubilación que proporciona
prestaciones uniformes a todos los residentes mayores de 65 años.
El segundo pilar de los planes de pensiones profesionales está más
desarrollado que en cualquier otro país de la UE. Estos planes se
basan todos en el sistema de capitalización, incluidos los de los fun-
cionarios públicos y los profesores. El tercer pilar, los planes de pen-
siones individuales, recibe un tratamiento fiscal favorable.
D
.PEFMPTNJYUPT
— 'JOMBOEJB. El sistema de pensiones reglamentario obligatorio cons-
ta de un régimen de pensiones nacional básico que tiene por objeto
garantizar una renta mínima a todos los pensionistas, y de un régi-
men de pensiones vinculado a los ingresos que permite a los traba-
jadores mantener su nivel de vida, en una medida razonable, tras
la jubilación. Estos dos regímenes constituyen el primer pilar, que
se puede complementar con planes de pensiones voluntarios.
— 4VFDJB. Existe un régimen contributivo vinculado a los ingresos y
un régimen no contributivo de pensión mínima de jubilación ga-
rantizada. El sistema de pensiones vinculadas a los ingresos es
independiente del presupuesto del Estado, y se financia sólo me-
diante cotizaciones. El régimen de pensión de jubilación garan-
tizada proporciona una pensión mínima a las personas mayores
de 65 años tras 40 años de residencia en Suecia. Complementa
los derechos de pensión del régimen reglamentario de pensiones
vinculadas a los ingresos hasta el importe garantizado y se finan-
cia mediante impuestos. El segundo pilar consiste en planes de
pensiones profesionales basados en convenios colectivos que cu-
bren a alrededor del 90% de los asalariados.
— 3FJOP6OJEP. El primer pilar del sistema de pensiones consiste en
una pensión básica uniforme y una pensión adicional vinculada a
los ingresos. Estos dos niveles del primer pilar se financian a tra-
vés de cotizaciones relacionadas con los ingresos. Los planes de

pensiones profesionales tienden a estar establecidos por cada em-
pleador y son en general del tipo de prestaciones definidas, con
pensiones basadas en los años de servicio y el salario final. El ré-
gimen no contributivo de garantía de ingresos mínimos propor-
ciona ayuda, supeditada a los recursos, a las personas de más de
60 años, dependiendo de sus ingresos y su capital.
4. GARANTIZAR UNAS PENSIONES ADECUADAS,

SEGURAS Y SOSTENIBLES
Desde hace ya varios años, y debido sobre todo a la evidencia del enveje-
cimiento de la población, la UE ha venido expresando su preocupación por el
futuro de los sistemas de pensiones. El $POTFKP&VSPQFPEF&TUPDPMNP, de 23 y
24 de marzo de 2001, declaró que debían definirse estrategias claras para ga-
rantizar la idoneidad de los sistemas de pensiones, sanitarios y de atención a
la tercera edad, manteniendo al mismo tiempo la sostenibilidad de las finan-
zas públicas y la solidaridad entre las generaciones, y que para ello deberían
aprovecharse plenamente todas las posibilidades que ofrece el método abier-
to de coordinación, en particular en el ámbito de las pensiones (Consejo Eu-
ropeo, 2001a: 32). Asimismo, el $POTFKP&VSPQFPEF(PUFNCVSHP, de 15 y 16
de junio de 2001, recogió entre sus conclusiones tres grandes principios para
asegurar la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones: la salva-
guardia de la capacidad de los sistemas para DVNQMJSTVTPCKFUJWPTTPDJBMFT, el
mantenimiento de la TPTUFOJCJMJEBEGJOBODJFSB y la satisfacción de las OVFWBT
OFDFTJEBEFT de la sociedad (Consejo Europeo, 2001b: 43).
En este apartado se hace referencia a distintos documentos emanados
de la UE relativos al cumplimiento de las directrices antes mencionadas.
4.1. Aplicación del método abierto de coordinación

a los sistemas de pensiones
Como quiera que la UE tiene competencias para apoyar y completar la

acción de los Estados miembros en materia de seguridad social, y que el
método abierto de coordinación había dado buenos resultados en el ámbi-
to del empleo (1997) y de la inclusión social (2000), se va a extender al ám-
bito de las pensiones en el año 2001. Así lo expresa la Comunicación de la
SEGURIDAD SOCIAL
Comisión "QPZPBMBTFTUSBUFHJBTOBDJPOBMFTQBSBHBSBOUJ[BSQFOTJPOFTTFHV
SBTZWJBCMFTNFEJBOUFVOQMBOUFBNJFOUPJOUFHSBEP (Comisión de las Comu-
nidades Europeas, 2001).
Esta Comunicación afronta el problema que plantea el envejecimiento
demográfico a los sistemas de pensiones, tanto las del primer pilar, como las
de otros pilares. Propugna la aplicación del método abierto de coordinación
(MAC), con el fin de conseguir la creación de un marco integrado de inter-
cambio de información sobre las estrategias nacionales y así garantizar la
existencia de pensiones adecuadas y viables a largo plazo. Como es sabido,
el método abierto de coordinación implica definir objetivos comunes, trasla-
dar esos objetivos a las estrategias políticas nacionales y, por último, realizar
una supervisión periódica, en el marco de un proceso de aprendizaje mutuo,
sobre la base de indicadores acordados y definidos conjuntamente.
Aunque ya se han esbozado en otra parte del libro (TVQSB, epígrafe 4.3
del capítulo 1), conviene recordar las WFOUBKBT de este método:
— Los PCKFUJWPT DPNVOFT ayudan a los Estados miembros a centrarse
en las reformas necesarias, a dar mayor transparencia a la política
de pensiones y a lograr un consenso sobre las reformas necesarias, lo
cual refuerza la confianza de los ciudadanos en el futuro de los siste-
mas de pensiones.
— El JOUFSDBNCJP EF FYQFSJFODJBT, basadas en buenas prácticas y plan-
teamientos innovadores, impulsa el aprendizaje mutuo.
— Los JOEJDBEPSFT acordados conjuntamente contribuyen a evaluar los
avances respecto a la situación en otros Estados miembros y a los ob-
jetivos comunes.
Para la aplicación del MAC, la Comunicación establece EJF[ PCKFUJWPT
DPNVOFT para las futuras pensiones. Se resumen a continuación porque
van a constituir referencia ineludible para los años siguientes en la orien-
tación de las políticas europeas de seguridad social.
B
1FOTJPOFTBEFDVBEBT
— Garantizar que las personas mayores tengan un nivel de vida dig-
no y se beneficien del bienestar económico de su país.
— Dar a toda persona la posibilidad de adoptar las disposiciones ne-
cesarias en materia de pensiones para que pueda mantener el ni-
vel de vida deseado después de la jubilación, así como el de las

personas a su cargo si llegara a fallecer.
C
7JBCJMJEBEGJOBODJFSBEFMPTTJTUFNBTEFQFOTJPOFTQÞCMJDPTZQSJWBEPT
— Conseguir un alto nivel de empleo, de forma que la proporción de
población activa, respecto a la jubilada, se mantenga en el punto
más alto posible.
— Garantizar que los sistemas de pensiones incentiven eficazmente la
permanencia en el mercado de trabajo de los trabajadores de más
edad; no incitar a los trabajadores a jubilarse anticipadamente; con-
seguir que los sistemas de pensiones faciliten la jubilación gradual.
— Mantener el gasto público en pensiones, en porcentaje del PIB, en
niveles compatibles con el Pacto de crecimiento y estabilidad, con
el fin de garantizar la viabilidad de las finanzas públicas.
— Conseguir un equilibrio justo entre la población activa y la jubila-
da, mediante ajustes apropiados de las cotizaciones, los impuestos
y las pensiones.
— Garantizar que los sistemas de pensiones privados puedan seguir
abonando a sus afiliados las pensiones que les corresponden.
D
.
PEFSOJ[BDJØOEFMPTTJTUFNBTEFQFOTJPOFTBOUFMPTDBNCJPT
FOMBTOFDFTJEBEFTEFMBTPDJFEBEZMBTQFSTPOBT
— Conseguir que los sistemas de pensiones sean compatibles con las
necesidades de flexibilidad y seguridad en el mercado de trabajo y
que los sistemas de pensiones no obstaculicen el trabajo por cuenta
propia.
— Reformar los sistemas de pensiones con vistas a eliminar las discri-
minaciones basadas en el sexo y eliminar las causas de desigualdad
entre hombres y mujeres en cuanto a derechos de pensión.
— Aumentar la transparencia y previsibilidad de los sistemas de pen-
siones, así como su adaptabilidad a los cambios. Facilitar infor-
mación fidedigna y comprensible sobre sus perspectivas a largo
plazo, incluida una evaluación del impacto de los cambios demo-
gráficos, sociales y económicos.
SEGURIDAD SOCIAL
Los objetivos antes enumerados fueron confirmados por el Conse-

jo (Consejo de la Unión Europea, 2001) y ratificados posteriormente por
el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001 (Consejo Europeo,
2001c). Como complemento a los objetivos, se establecerán indicadores
comunes y los Estados miembros elaborarán informes nacionales sobre
el sistema de pensiones de su respectivo país. La Comisión, cumpliendo el
mandato recibido por el Consejo, redactará en 2003 el ya citado informe
sobre pensiones en la UE, que refleja con amplitud la situación de los sis-
temas de seguridad social europeos; su consulta es de gran interés (Conse-
jo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas, 2003).
La aplicación del método abierto de coordinación recibirá nuevo impul-
so en el año 2005 con el ."$TPDJBMTJNQMJGJDBEP, en el que se agrupan los
MAC de inclusión social, pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga
duración. En él, por lo que se refiere a pensiones, se reitera lo dicho en 2001
sobre pensiones adecuadas de jubilación para todos, sostenibilidad financie-
ra de los sistemas de pensiones y su adaptación a las necesidades de mujeres
y hombres (TVQSB, epígrafe 4.7 del capítulo 1). Se intensificará también con
el ."$TPDJBMSFGPS[BEPEF, en el que se concretan mejor los indicado-
res (TVQSB, epígrafe 5.3 del capítulo 1). Como resultado de la aplicación del
MAC social, los Estados miembros, con periodicidad bianual, elaboran In-
formes sobre la Estrategia Nacional de Protección Social e Inclusión Social;
los últimos, correspondientes a los años 2008-2010, se encuentran colgados
en la web de la UE y constituyen una importante fuente de información so-
bre la situación de la protección social en los países de la UE.
4.2. Libro Verde sobre las pensiones
Como ya se dijo páginas más arriba (epígrafe 3.2 del capítulo 1), los Li-
bros Verdes de la Comisión Europea tienen por finalidad impulsar una re-
flexión sobre un tema concreto; invitan a organismos públicos y a particula-
res a participar en un proceso de consulta y pueden dar origen a posteriores
desarrollos que se plasman en Libros Blancos. El relativo a las pensiones se
elaboró en 2010; lleva por título&OQPTEFVOPTTJTUFNBTEFQFOTJPOFTFVSP
QFPTBEFDVBEPT TPTUFOJCMFTZTFHVSPT (Comisión Europea, 2010).
En la Introducción, después de decir que los Estados miembros son los
responsables de sus propios sistemas de pensiones, que no cuestiona sus
prerrogativas en la materia y que no existe un sistema de pensiones ideal

válido para todos, afirma que la finalidad del Libro es abrir un debate eu-
ropeo por medio de una consulta exhaustiva sobre los principales retos a
los que se enfrentan los sistemas de pensiones y sobre la manera en que la
UE puede ayudar a los Estados miembros a ofrecer unas pensiones ade-
cuadas y sostenibles. A continuación expone distintas ideas bajo las rúbri-
cas de retos principales, prioridades de modernización, mejora de las esta-
dísticas de pensiones y mejora de la gobernanza. Se describen brevemente.
B
3FUPTQSJODJQBMFT
1) &OWFKFDJNJFOUPEFNPHSÈGJDP
En 2010 se está llegando a una fase crítica en la que el CBCZCPPN
de la posguerra está accediendo a la edad de jubilación; si en esa
fecha había cuatro personas en edad de trabajar por cada perso-
na mayor de sesenta y cinco años, en 2060 habrá sólo dos. Con
las tendencias actuales, la situación es difícil de mantener. A no
ser que, puesto que se vive más tiempo, también se trabaje más
tiempo, es probable que la adecuación de las pensiones se dete-
riore, o puede que el gasto en pensiones aumente de manera in-
sostenible.
2) $BNCJPT FOMPTTJTUFNBTEFQFOTJPOFT
La mayoría de los Estados miembros han realizado cambios, que
han respondido principalmente a estas tendencias:
— Animar a que NÈTHFOUFUSBCBKFNÈTZEVSBOUFNÈTUJFNQP para
obtener derechos similares a los de antes: aumento de las eda-
des de jubilación; recompensa a quien se jubila más tarde y pe-
nalización a quien lo hace antes; paso de las prestaciones ba-
sadas en las retribuciones de los últimos años a un derecho
basado en la media de las retribuciones a lo largo de la carrera
laboral; cierre o restricción de las vías de salida temprana del
trabajo; medidas del mercado laboral para animar a los traba-
jadores de más edad a permanecer en él y para fomentar en él
una mayor igualdad entre hombres y mujeres.
— Paso de unos sistemas en gran medida únicos a otros múlti-
ples. Tendencia a reducir la proporción de las pensiones públi-
SEGURIDAD SOCIAL
cas en régimen de reparto y a dar un papel más importante a

los planes privados complementarios de capitalización.
— Medidas para TPMWFOUBSEFGJDJFODJBTFOMBBEFDVBDJØO de las pen-
siones, destinadas, por ejemplo, a ampliar la cobertura, facili-
tar a los grupos vulnerables el acceso a las pensiones y aumen-
tar el apoyo financiero a los pensionistas más pobres.
— %JNFOTJØO EF HÏOFSP. Las mujeres predominan entre quienes
tienen contratos atípicos, suelen ganar menos que los hombres
y con frecuencia interrumpen su trabajo para cuidar a alguien
más a menudo que los hombres. En consecuencia, sus pensio-
nes suelen ser más bajas y el riesgo de pobreza tiende a ser más
elevado entre las mujeres mayores.
3) *NQBDUP EFMBDSJTJTGJOBODJFSBZFDPOØNJDB
La crisis ha dado la señal de aviso con respecto a todas las pen-
siones, ya sean de reparto o de capitalización: el aumento del de-
sempleo, la reducción del crecimiento económico, el incremento
de los niveles de deuda nacionales y la volatilidad de los merca-
dos financieros han puesto difícil a todos los sistemas el cumpli-
miento de las expectativas de pensión. Ha añadido más proble-
mas a los ya existentes, entre ellos éstos:
— Necesidad más imperiosa de SFTPMWFSMBTEFGJDJFODJBTFOMBBEF
DVBDJØOde pensiones.
— Necesidad de NBZPSFT SFGPSNBT que mejoren la sostenibilidad
de las finanzas públicas.
— Importancia del SFUSBTPEFMBFEBEEFKVCJMBDJØOFGFDUJWB.
— Necesidad de replantearse la SFHMBNFOUBDJØOEFMPTTJTUFNBTEF
QFOTJPOFT DBQJUBMJ[BEPT para que sean eficaces y sigan siendo
seguros tras producirse crisis financieras relevantes.
C
1SJPSJEBEFTEFNPEFSOJ[BDJØOEFMBQPMÓUJDBEFQFOTJPOFTFOMB6&
En este apartado el Libro Verde formula una serie de preguntas para
ser respondidas por los organismos y particulares a quienes se dirige la en-
cuesta. Están agrupados en torno a determinadas prioridades, que repiten
en gran parte las ya indicadas en los documentos examinados en el epígra-

fe 4.1 precedente, pues se siguen considerando decisivas para el cumpli-
miento de la Estrategia Europa 2020. Se enumeran a continuación.
1) 0CKFUJWPT HMPCBMFTBEFDVBDJØOZTPTUFOJCJMJEBE
— &TUVEJBS MB BEFDVBDJØO EF MBT QFOTJPOFT. El propósito de los sis-
temas de pensiones es asegurar unos ingresos adecuados para la
persona jubilada, sobre la base fundamental de la solidaridad in-
tergeneracional. La mayoría de las reformas de los sistemas de
pensiones realizadas hasta ahora se han propuesto mejorar la sos-
tenibilidad. Para resolver las deficiencias de adecuación será nece-
sario seguir modernizando los sistemas de pensiones.
— "TFHVSBSMBTPTUFOJCJMJEBEMuchas de las reformas han ayudado
a limitar el aumento del futuro gasto público en pensiones, pero
es urgente tomar más medidas para que los sistemas descansen
sobre una base más sostenible, contribuyendo así al manteni-
miento a largo plazo de las finanzas públicas, sobre todo en paí-
ses donde se prevé que el futuro gasto público en pensiones sea
elevado.
2) "MDBO[BSVOFRVJMJCSJPTPTUFOJCMFFOUSFFMUJFNQPEFUSBCBKPZFMUJFNQP
EFKVCJMBDJØO.
3) &MJNJOBS MPT PCTUÈDVMPT B MB NPWJMJEBE FO MB 6&, reforzando el mer-
cando interior y la movilidad de las pensiones.
4) 1FOTJPOFT NÈT TFHVSBT Z USBOTQBSFOUFT, con mejor concienciación e
información, resolviendo las carencias de la reglamentación de la
UE, mejorando el régimen de solvencia para los fondos de pensio-
nes, abordando el riesgo de insolvencia del empleador y facilitando
la toma de decisiones con conocimiento de causa.
D
.FKPSBEFMBTFTUBEÓTUJDBTEFQFOTJPOFTEFMB6&
Los datos sobre los sistemas de pensiones procedentes de los diferen-
tes Estados miembros y de la UE podrían racionalizarse para aumentar su
comparabilidad y ahorrar muchos costes. El desarrollo de una metodolo-
gía de la UE para elaborar estadísticas de pensiones podría facilitar la eva-
luación de la política común y de los problemas de reglamentación.
SEGURIDAD SOCIAL
E
.FKPSBEFMBHPCFSOBO[BEFMBQPMÓUJDBEFQFOTJPOFTBFTDBMBEFMB6&
Europa debe ayudar a calmar las inquietudes de los ciudadanos sobre
las futuras pensiones y replantearse la manera de diseñar una estrategia
que permita ofrecer pensiones adecuadas, sostenibles y seguras. Aunque,
en general, son los Estados miembros los responsables de diseñar y orga-
nizar sus sistemas de pensiones, algunos ámbitos específicos relacionados
con las pensiones son competencia directa de la UE. Como parte de esta
estrategia, la UE contribuye con medidas tales como la coordinación y el
aprendizaje mutuo. Se trata de compartir las mejores prácticas, realizar
revisiones inter pares (QFFSSFWJFX), acordar objetivos e indicadores y reco-
pilar estadísticas comparables, características todas ellas del MAC social.
La normativa de la UE abarca, especialmente, la coordinación de la seguri-
dad social en materia de pensiones públicas.
La consulta realizada por el Libro Verde recibió cerca de 1.700 respues-
tas, que se encuentran resumidas en el Anexo II del Libro Blanco.
4.3. Libro Blanco sobre las pensiones
El contenido del Libro Blanco se encuentra en la Comunicación de la

Comisión"HFOEBQBSBVOBTQFOTJPOFTBEFDVBEBT TFHVSBTZTPTUFOJCMFT (Co-
misión Europea, 2012a). Repite los considerandos del Libro Verde sobre
envejecimiento de la población, impacto de la crisis económica en los sis-
temas de pensiones y la importancia fundamental que tienen las pensiones
para la buena marcha social y económica de Europa. Se sitúa en línea con
la Estrategia Europa 2020, que había señalado dos años antes que «el sa-
neamiento presupuestario y la viabilidad financiera a largo plazo necesita-
rán venir acompañados de importantes reformas estructurales, en especial
de las pensiones», que tenían que evaluarse «la adecuación y viabilidad de
los sistemas de protección social y de pensiones» y que los Estados miem-
bros debían «desplegar completamente sus sistemas de seguridad social y
de pensiones para asegurar un apoyo adecuado a las rentas».
No es un texto extenso. Como su propio nombre indica, tiene por fi-
nalidad establecer una agenda para conseguir que las pensiones sean BEF
DVBEBT Z TPTUFOJCMFT B MBSHP QMB[P, es decir, el mismo objetivo presente en
otros documentos desde el año 2001. Después de exponer los retos ante los
que se enfrentan los sistemas de pensiones en el momento actual, propone
orientaciones políticas a largo plazo a nivel europeo, a través de las cuales

la UE pueda ayudar a los responsables nacionales en la formulación de po-
líticas que aborden las reformas necesarias.
B
3FUPTBDUVBMFTFONBUFSJBEFQFOTJPOFT
1) (BSBOUJ[BS MBTPTUFOJCJMJEBEGJOBODJFSBEFMPTTJTUFNBTEFQFOTJPOFT
Se trata de un gran desafío que tiene la sociedad europea ac-
tual, pues las pensiones representan un porcentaje muy elevado
y creciente del gasto público. Según se vio en el Gráfico 6.6, en
la UE-27 alcanzaron en 2010 el 12,99% del PIB, con importan-
tes diferencias por países, entre un rango del 7,21% en Irlanda y
el 16,01% en Italia. Aunque los países afrontan problemas demo-
gráficos similares, la situación varía bastante de uno a otro.
2) .BOUFOFS MBBEFDVBDJØOEFMBTQSFTUBDJPOFTQPSKVCJMBDJØO
Como más arriba se dijo, adecuar las pensiones significa garan-
tizar que las personas mayores tengan un nivel de vida digno.
Ha de tenerse en cuenta que las pensiones constituyen la princi-
pal fuente de ingresos de los mayores. Por lo mismo, el objetivo
básico de los sistemas de pensiones es proporcionar unos ingre-
sos adecuados por jubilación, permitir que las personas mayores
disfruten de un nivel de vida decoroso y gocen de independencia
económica. Por lo general, se ha logrado esto en toda la UE, aun-
que quedan importantes lagunas, especialmente en las mujeres;
el 22% de las mujeres mayores de 75 años se sitúan por debajo
del umbral de riesgo de pobreza.
Los planes de pensiones profesionales y privados de jubilación
pueden contribuir a incrementar los ingresos procedentes de las
pensiones públicas. Algunos países han adoptado medidas en
este sentido. Pero es necesario, no obstante, que dichos planes de
capitalización privados sean más seguros, rentables y más com-
patibles con la flexibilidad de los mercados de trabajo.
3) "VNFOUBS MBQBSUJDJQBDJØOFOFMNFSDBEPEFUSBCBKPEFMBTNVKFSFT
ZMPTUSBCBKBEPSFTEFNÈTFEBE
Ya vimos (TVQSB, epígrafe 3.1 del capítulo 4) que el primer objeti-
vo de la Estrategia Europa 2020 es aumentar el nivel de empleo
SEGURIDAD SOCIAL
de la población de entre 20 y 64 años, del 69% actual a por lo me-

nos el 75%, mediante una mayor participación de las mujeres y
los trabajadores de más edad. Este objetivo se repite en el Libro
Blanco, en el que se afirma, además, que el éxito de las reformas
de los Estados miembros destinadas a aumentar la edad de jubi-
lación depende de que se ofrezca a las mujeres y los hombres de
más edad mejores oportunidades para permanecer en el merca-
do de trabajo, lo cual incluye adaptar los lugares de trabajo y la
organización del trabajo, fomentar el aprendizaje a lo largo de la
vida, adoptar políticas rentables destinadas a conciliar la vida la-
boral, privada y familiar, tomar medidas para contribuir al enve-
jecimiento saludable y luchar contra las desigualdades de género
y la discriminación por edad.
4) &M QBQFMEFMPT&TUBEPTNJFNCSPTZMB6&FONBUFSJBEFQFOTJPOFT
Vuelve a reiterar lo que se dice en el Libro Verde, en el sentido
de que los principales responsables del diseño de sus sistemas de
pensiones son los Estados miembros de acuerdo con sus circuns-
tancias. Pero añade a renglón seguido que, en el TFUE, se esta-
blece que la UE apoyará y completará la acción de los Estados
miembros en el ámbito de la protección social (artículo 153) y, en
la definición y ejecución de sus políticas, tendrá en cuenta la ga-
rantía de una protección social adecuada (artículo 9). Así pues, el
objetivo del Libro Blanco es orientar los instrumentos políticos
de la UE para que respalden en mayor medida los esfuerzos de
los Estados miembros por reformar sus sistemas de pensiones.
C
/FDFTJEBEEFSFGPSNBSMBTQFOTJPOFT
En este apartado se reitera textualmente:
«El reto de las políticas en materia de pensiones consiste en instaurar
un sistema que sea TPTUFOJCMF desde un punto de vista financiero, de mane-
ra que pueda lograrse su objetivo básico, a saber, proporcionar unos JOHSF
TPTBEFDVBEPT por jubilación y permitir que la gente mayor disfrute de un
nivel de vida digno y goce de independencia económica».
para después en el Libro Blanco establecer DJODPNFEJEBTEFSFGPSNB de las

pensiones. Fueron enumeradas previamente por la Comisión Europea en
sus Estudios Prospectivos Anuales de Crecimiento 2011 y 2012 (Comisión

Europea, 2011a y 2011b).
1) 7JODVMBS MBFEBEEFKVCJMBDJØOBMPTBVNFOUPTEFMBFTQFSBO[BEFWJEB
En el Gráfico 5.1 del capítulo 5 quedó reflejada la esperanza de vida
al nacer de hombres y mujeres en la UE; en el Gráfico 5.2 de ese mis-
mo capítulo la esperanza de vida en salud al nacer en cada uno de los
países de la UE; y en la Tabla 1 de este capítulo la esperanza de vida
al nacer en los distintos países de la UE, así como la edad legal de ju-
bilación, tanto para hombres como para mujeres. Pues bien, el Libro
Blanco estima que debe mantenerse durante mayor tiempo en el mer-
cado de trabajo a los trabajadores de más edad, sobre todo BVNFOUBO
EPMBFEBEEFKVCJMBDJØOZWJODVMÈOEPMBBMPTBVNFOUPTEFMBFTQFSBO[B
EF WJEB. Estima que conexionar la edad de jubilación a la esperanza
de vida podría ayudar a estabilizar el equilibrio entre los años de vida
laboral y los años de jubilación, y que dicha vinculación es de una im-
portancia fundamental para la sostenibilidad futura de los sistemas
de pensiones. Cabe preguntarse, decimos nosotros, si no sería más
oportuno vincular la edad de jubilación no tanto a la esperanza de
vida al nacer o a los 65 años, sino más bien a la FTQFSBO[BEFWJEBFO
CVFOBTBMVEBMOBDFS, pues no es fácil pretender que una persona ma-
yor quiera o pueda seguir trabajando si padece problemas de salud.
En cualquier caso, es importante anotar lo que afirma el Libro:
«Aumentar la edad de jubilación efectiva no será una cuestión de inte-
reses entre jóvenes y mayores, sino que se tratará de encontrar el FRVJMJCSJP
BEFDVBEP FOUSF BNCPT. Mantenerse activo durante algunos de los años de
vida adicionales no significa que la gente mayor se vea privada de su me-
recida jubilación en beneficio de los jóvenes. Tampoco se trata de que los
trabajadores de más edad conserven unos puestos de trabajo que, de otro
modo, podrían ocupar trabajadores más jóvenes. De hecho, los Estados
miembros que presentan las tasas de empleo más elevadas de trabajadores
de más edad también presentan algunas de las tasas de desempleo más ba-
jas de jóvenes».
2) 3FTUSJOHJS FMBDDFTPBMPTQMBOFTEFKVCJMBDJØOBOUJDJQBEB
Esta medida responde a la misma finalidad que la anterior. No ten-
dría sentido impulsar una modificación legal de la edad de jubilación
SEGURIDAD SOCIAL
si no se restringe, a la vez, el acceso a las jubilaciones anticipadas no

justificadas que puedan aplicarse a todos los empleados o a profesio-
nes específicas. Lo cual no obsta para que determinados trabajado-
res, sobre todo si gozan de peor salud o han cumplido largas carreras
de cotización por haber comenzado a trabajar desde muy jóvenes,
puedan tener derecho a esta modalidad de jubilación. En cualquier
caso, sigue diciendo el Libro Blanco, cuando se eliminan posibilida-
des de jubilación anticipada, es importante velar para que las perso-
nas afectadas puedan seguir trabajando o, si ello no fuera posible,
para que puedan percibir unos ingresos seguros y adecuados.
3) 'BWPSFDFS MBQSPMPOHBDJØOEFMBWJEBMBCPSBM
Las dos medidas anteriores deben ir acompañados de otras que per-
mitan a las personas prolongar su permanencia en el mercado de
trabajo, mediante disposiciones adecuadas en materia de salud, lu-
gar de trabajo y empleo. Destaca el Libro Blanco la importancia del
estado de salud de las personas que se acercan a la edad de jubila-
ción, así como la necesidad de invertir en la promoción de la salud,
la seguridad en el trabajo, la prevención de enfermedades y el fo-
mento del envejecimiento activo y saludable.
4) "DBCBS DPO MBT EJGFSFODJBT FOUSF IPNCSFT Z NVKFSFT FO NBUFSJB EF
QFOTJPOFT
En 2009, trece Estados miembros tenían diferentes edades de jubi-
lación para hombres y mujeres. De 2009 a 2020 dieciocho Estados
miembros igualarán las edades de jubilación. Ahora bien, el Libro
Blanco señala acertadamente que la igualdad de las edades de jubi-
lación debe plantearse en el contexto más amplio de desigualdades
de género en materia de pensiones, que a su vez son consecuencia
de las diferencias que existen entre hombres y mujeres en relación
con el empleo, los salarios, las cotizaciones el trabajo a tiempo par-
cial para dedicarse al cuidado de personas dependientes y facto-
res análogos. Las desigualdades de género en el mercado de trabajo
traen como consecuencia que las mujeres tengan derecho a pres-
taciones más bajas. Por lo mismo, para abordar la adecuación y la
sostenibilidad de las pensiones es necesaria una combinación de po-
líticas sobre pensiones y empleo destinadas a combatir las diferen-
cias de ingresos por jubilación por motivos de género.
5) $POTUJUVDJØO EFQMBOFTEFBIPSSPQSJWBEPTDPNQMFNFOUBSJPTEFKVCJMBDJØO
Estos planes son ya una realidad, más o menos acentuada, en los
países de la UE. Se estima que deben desempeñar un papel más im-
portante a la hora de garantizar la futura adecuación de las pen-
siones. Los Estados miembros tendrán que encontrar maneras de
mejorar la rentabilidad, la seguridad de los planes de pensiones
complementarios y el acceso igualitario a ellos. La fiscalidad y otros
incentivos financieros, así como la negociación colectiva desempe-
ñan un papel importante en este sentido, aunque es cierto que la cri-
sis económica ha puesto de relieve la vulnerabilidad de los planes
de pensiones de capitalización frente a los recesos económicos. Con
respecto a estos planes sugiere el Libro Blanco la conveniencia de
estudiar medidas para que los ciudadanos que trabajan en otro Es-
tado miembro conozcan cuáles son sus derechos de pensión acumu-
lados procedentes de planes de pensiones de empleo.
Concluimos este epígrafe con una apreciación de Panizo y Presa:
«Para finalizar, hay que señalar que el valor añadido de este Libro
Blanco, frente a los innumerables documentos que desde hace años se
vienen publicando en Europa sobre los problemas de los sistemas de pen-
siones, se verifica en una doble dirección. Por una parte, por haber com-
pendiado, actualizado y sistematizado tanto las dificultades de los siste-
mas de pensiones como las recomendaciones generales para superarlas,
incluyendo también el reconocimiento particular a las reformas ya inicia-
das en la dirección correcta, así como recomendaciones individuales, de
alcance variable, para lograr los objetivos propuestos. Y, por otra parte,
porque la asunción por parte de la Comisión de una pluralidad de inicia-
tivas concretas para coadyuvar con los Estados a la sostenibilidad y ade-
cuación de los sistemas de pensiones, es indicativo del alto grado de com-
promiso de dicha Comisión con esta materia» (Panizo y Presa, 2012: 29).
5. COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS EUROPEOS

DE SEGURIDAD SOCIAL
Antes de dar comienzo al desarrollo de este apartado es preciso recor-

dar el artículo 48 del TFUE, que sirve de fundamento jurídico al Regla-
mento (CE) 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad
SEGURIDAD SOCIAL
social y al Reglamento (CE) 987/2009, por el que se adoptan las normas de

aplicación del Reglamento (CE) 883/2004:
«El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento le-
gislativo ordinario, adoptarán, en materia de seguridad social, las medidas
necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajado-
res, creando, en especial, un sistema que permita garantizar a los trabaja-
dores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como a sus dere-
chohabientes:
c) la acumulación de todos los períodos tomados en consideración

por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar
el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de
éstas;
d) el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territo-

rios de los Estados miembros».
El principio de libre circulación de trabajadores que, junto a otros, pre-

sidió la creación de la CEE, trajo como consecuencia directa la OFDFTJEBE
EFDPPSEJOBSMPTEJWFSTPTTJTUFNBTEFTFHVSJEBETPDJBMEFMPT&TUBEPTNJFN
CSPT, con el fin de que el desplazamiento de trabajadores de un país a otro
no tuviera consecuencias negativas en las prestaciones sociales vinculadas
a su trabajo. Nunca intentó la UE adoptar una legislación única para todos
los ciudadanos de la Unión Europea y menos aún crear un sistema único
que sustituyera a los diferentes sistemas nacionales de seguridad social de
los Estados miembros. Por el contrario, a través de sucesivas normas ha
ido articulando una reglas comunes que permitan coordinar los distintos
sistemas de seguridad social europeos, con la finalidad, como se dice en el
considerando 13 del Reglamento 883/2004, de «garantizar a las personas
que se desplazan dentro de la Comunidad, a las personas a su cargo y a sus
supérstites, el mantenimiento de los derechos y ventajas que hayan adqui-
rido o estén adquiriendo».
Los Reglamentos citados han sustituido a otros anteriores que legis-
laban sobre la misma materia, han sido varias veces modificados y se en-
cuentran actualmente en nuevo proceso de revisión. No podemos en estas
páginas hacer un análisis detenido de ellos, pues son muy extensos y de ex-
plicación compleja. Por ello nos tendremos que limitar a ofrecer sólo algu-
nas pinceladas.
B
1BÓTFTBMPTRVFTFBQMJDBOMPT3FHMBNFOUPT
Desde el 1 de mayo de 2010 se aplican a los 27 países pertenecientes a
la UE. A partir del 1 de abril de 2012 a Suiza, y desde el 1 de junio de 2012
a Islandia, Liechtenstein y Noruega (países que, junto a los 27 de la UE,
forman el Espacio Económico Europeo, EEE).
C
«NCJUPEFBQMJDBDJØOQFSTPOBM
— Personas que FTUÏOPIBZBOFTUBEPTVKFUBTBMBMFHJTMBDJØOEFVOPPWB
SJPT &TUBEPT NJFNCSPT y sean: 1) nacionales de un Estado miembro
de la UE, de un Estado Parte del EEE o de Suiza; o 2) apátridas o re-
fugiados residentes en uno de los Estados miembros de la UE, en un
Estado Parte del EEE o en Suiza.
— .JFNCSPTEFMBGBNJMJBZTVQFSWJWJFOUFT de las personas mencionadas
en el inciso precedente.
— 4VQFSWJWJFOUFT de personas que hayan estado sujetas a la legislación de
uno o varios Estados miembros, cualquiera que sea la nacionalidad
de ellas, si dichos supervivientes son nacionales de un Estado miem-
bro de la UE, de un Estado Parte del EEE o de Suiza, o refugiados o
apátridas residentes en el territorio de la UE, del EEE o de Suiza.
— /BDJPOBMFTEFUFSDFSPTQBÓTFTDPOSFTJEFODJBMFHBMFOVO&TUBEPNJFN
CSP EF MB 6& (salvo Dinamarca y Reino Unido, que tienen normas
específicas) de acuerdo con el Reglamento 1231/2010, por el que se
extienden las disposiciones del Reglamento 883/2004 a aquellas per-
sonas.
D
$BNQPEFBQMJDBDJØONBUFSJBM
Los Reglamentos se aplican a las siguientes prestaciones de seguridad
social:
— Prestaciones de enfermedad (asistencia sanitaria e incapacidad tem-
poral).
— Prestaciones de maternidad y paternidad asimiladas.
— Prestaciones de invalidez.
— Prestaciones de vejez.
SEGURIDAD SOCIAL
— Prestaciones de supervivencia.
— Prestaciones de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional.
— Subsidios de defunción.
— Prestaciones de desempleo.
— Prestaciones de prejubilación.
— Prestaciones familiares.
Con carácter general ha de tenerse en cuenta, respecto a estas presta-
ciones lo siguiente:
— Para adquirir el derecho a las QSFTUBDJPOFTEFDBSÈDUFSDPOUSJCVUJWPZ
OP DPOUSJCVUJWP previstas en los Reglamentos, se pueden TVNBS MPT
QFSÓPEPT EF TFHVSP FNQMFP P SFTJEFODJB cumplidos en cualquier otro
Estado miembro de la UE, Estado Parte del EEE o en Suiza.
— Las QFOTJPOFTEFDBSÈDUFSDPOUSJCVUJWP lasSFOUBTEFBDDJEFOUFTEFUSB
CBKP Z FOGFSNFEBEFT QSPGFTJPOBMFT, así como los TVCTJEJPT QPS EFGVO
DJØO, se podrán percibir por el interesado, DPOJOEFQFOEFODJBEFEØO
EFSFTJEB o se encuentre dentro de la UE, del EEE o en Suiza.
— Las prestaciones en metálico debidas en virtud de la legislación de
uno o de varios Estados miembros OP QPESÈO TVGSJS OJOHVOB SFEVD
DJØO NPEJGJDBDJØO TVTQFOTJØO TVQSFTJØOPDPOGJTDBDJØO por el hecho
de que el beneficiario o los miembros de su familia residan en un Es-
tado miembro distinto de aquel en que se encuentra la institución
deudora (artículo 7 del Reglamento 883/2004).
E
1SFTUBDJPOFTFOFTQFDJFEFFOGFSNFEBE NBUFSOJEBEZQBUFSOJEBE
Para el reconocimiento de las prestaciones derivadas de estas contin-
gencias, la institución competente del Estado miembro de que se trate
(«institución competente» es aquella en la que el interesado está asegurado
o de la que tiene derecho a obtener prestaciones) sumará, si fuera necesa-
rio, los períodos de seguro, de empleo o de residencia cubiertos bajo la le-
gislación de cualquier otro Estado a quien se aplican los Reglamentos.
La asistencia sanitaria TFSFDPOPDF, de acuerdo con la legislación nacio-
nal, QPSFM&TUBEP NJFNCSP DPNQFUFOUF (Estado competente es aquel en el
que se encuentra la institución competente) o, en el caso de un pensionis-

ta, por el país responsable de la pensión. La asistencia sanitaria TFTJSWFQPS
MB JOTUJUVDJØO EFM MVHBS EF SFTJEFODJB (institución habilitada para conceder
las prestaciones sanitarias en el lugar en que reside el interesado), en el
Estado donde se encuentre o resida el interesado, conforme a lo estableci-
do en la legislación que dicho Estado aplique.
Normalmente la prestación de asistencia sanitaria la sirve el país que la
reconoce. Sin embargo las personas que a continuación se citan, que tie-
nen derecho a asistencia sanitaria en un Estado, QVFEFO SFDJCJS MB QSFTUB
DJØOFOVO&TUBEPEJTUJOUPEFMRVFMBSFDPOPDF:
— Personas aseguradas y los miembros de sus familias que SFTJEBO («re-
sidencia» es el lugar en que una persona reside IBCJUVBMNFOUF)FOVO
&TUBEP EJTUJOUP del que les reconoce el derecho a la prestación. Las
prestaciones les serán suministradas por la institución del lugar de
residencia, según la legislación que esta última aplique (artículo 17
del Reglamento 883/2004).
— Personas aseguradas y los miembros de sus familias RVF TF FODVFO
USFO UFNQPSBMNFOUF (a esta situación se la llama «estancia») en un
Estado distinto del que les reconoce el derecho a la prestación, por
ejemplo que se encuentren de vacaciones. La institución del lugar de
estancia facilitará las prestaciones por cuenta de la institución com-
petente, según la legislación del lugar de estancia (artículo 19).
— Personas aseguradas FOGFSNBT que se desplacen a otro Estado miem-
bro para recibir prestaciones en especie durante su estancia. En este
caso TFEFCFTPMJDJUBSBVUPSJ[BDJØOQSFWJB a la institución competente
del Estado competente (artículo 20).
— 5SBCBKBEPSFTEFTQMB[BEPT para realizar un trabajo en otro Estado (tra-
bajadores destacados) y sus familiares.
La UBSKFUB TBOJUBSJB FVSPQFB es el documento personal e intransferible
que acredita el derecho a recibir las prestaciones sanitarias que resulten
necesarias, desde un punto de vista médico, durante la FTUBODJB UFNQP
SBM por motivos de trabajo, estudios, turismo, en el territorio de la UE, del
EEE y en Suiza, teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones y la
duración de la estancia, de acuerdo con la legislación del país de estancia.
No es válida cuando el desplazamiento tenga la finalidad de recibir trata-
SEGURIDAD SOCIAL
miento médico, pero sí para situaciones de emergencia sanitaria. La expe-

dición de la tarjeta sanitaria europea corresponde a la institución compe-
tente del Estado competente (Comisión administrativa para la seguridad
social de los trabajadores migrantes, 2003).
F
1SFTUBDJPOFTFDPOØNJDBT
Las prestaciones económicas presentan en los Reglamentos una ca-
suística bastante mayor, con una diversidad muy amplia. No existen nor-
mas uniformes sobre adquisición del derecho a cada modalidad de presta-
ción, liquidación, requisitos exigidos, base reguladora, Estado responsable
de su pago y otras circunstancias. Entrar en su consideración detenida
desbordaría la finalidad que tienen estas páginas de ofrecer sólo una vi-
sión panorámica.
Digamos, no obstante, que las QSFTUBDJPOFT FDPOØNJDBT EF DBSÈDUFS
DPOUSJCVUJWPtienen como nota común la de ser FYQPSUBCMFT, es decir, que
pueden ser percibidas fuera del Estado donde se reconoce el derecho a
ellas. Por el contrario, las QSFTUBDJPOFTjFTQFDJBMFTFONFUÈMJDPOPDPOUSJ
CVUJWBTx, que figuran en el Anexo X del Reglamento 883/2004 (para Es-
paña, por ejemplo, se señalan las prestaciones no contributivas de inva-
lidez y jubilación, así como el subsidio de garantía de ingresos mínimos
y el de movilidad y compensación por gastos de transporte, ambos de
la Lismi, y las prestaciones asistenciales para ancianos e incapacitados
para el trabajo del extinguido Fnas), OPTPOFYQPSUBCMFT, es decir, única-
mente son facilitadas en el Estado miembro en el que las personas in-
teresadas residen, y de conformidad con su legislación; son, asimismo,
sufragadas por la institución del lugar de residencia (artículo 70 del Re-
glamento 883/2004).
Para una visión más detenida del contenido de las prestaciones econó-
micas nos remitimos a las páginas web de la Unión Europea y del Instituto
Nacional de la Seguridad Social, sin perjuicio de estudios más especializa-
dos que figuran en la bibliografía al final de este capítulo.
G
3FFNCPMTPEFQSFTUBDJPOFT
El Reglamento 883/2004 contiene dos importantes artículos referidos,
respectivamente, al SFFNCPMTPFOUSFJOTUJUVDJPOFT de prestaciones de enfer-
medad y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
— Sobre QSFTUBDJPOFTFOFTQFDJFEFFOGFSNFEBE EFNBUFSOJEBEZEFQBUFS

OJEBEBTJNJMBEBT, dice así el artículo 35:
«1. Las prestaciones en especie facilitadas por la institución de un
Estado miembro por cuenta de la institución de otro Estado miembro,
en virtud del presente capítulo, darán lugar a un reembolsoíntegro. 2.
Los reembolsos a que se refiere el apartado 1 se determinarán y efec-
tuarán con arreglo al régimen establecido en el Reglamento de apli-
cación [el 987/2009], ya sea previa justificación de los HBTUPTSFBMFT, ya
con arreglo a JNQPSUFTBUBOUPBM[BEP para los Estados miembros cuyas
estructuras jurídicas o administrativas no hagan adecuada la práctica
del reembolso basado en el gasto real. 3. Dos o más Estados miembros,
o sus autoridades competentes, podrán convenir otras formas de reem-
bolso o renunciar al reembolso entre las instituciones que de ellos de-
pendan».
— El artículo 41, relativo a QSFTUBDJPOFTEFBDDJEFOUFTEFUSBCBKPZEFFO

GFSNFEBEQSPGFTJPOBM, se expresa en los siguientes términos:
«1. El artículo 35 se aplicará también a las prestaciones indicadas
en el presente capítulo y el reembolso se efectuará sobre la base de los
gastos reales. 2. Dos o más Estados miembros, o sus autoridades com-
petentes, podrán convenir otras formas de reembolso o renunciar a
todo reembolso entre las instituciones que de ellos dependan».
— Complementando lo dicho en los dos incisos precedentes, el Regla-

mento de aplicación 987/2009 establece como QSJODJQJPTEFSFFNCPMTP
entre instituciones los dos siguientes, en su dicción literal (artículo 62):
«a) A los efectos de la aplicación del artículo 35 y del artículo 41 del Re-
glamento de base [el 883/2004], la institución competente reembol-
sará el JNQPSUFSFBMEFMPTHBTUPT de las prestaciones en especie a la
institución que las haya provisto, conforme a lo que figure en la con-
tabilidad de esta última institución.
b) Cuando la cuantía real de los gastos por las prestaciones a que se re-
fiere el apartado 1 no se refleje, en parte o en su totalidad, en la con-
tabilidad de la institución que las ha provisto, la cuantía que habrá
de reembolsarse se determinará TPCSFMBCBTFEFVOUBOUPBM[BEP es-
tablecido a partir de todas las referencias pertinentes obtenidas de
los datos disponibles. La Comisión Administrativa [de coordinación
SEGURIDAD SOCIAL
de los sistemas de seguridad social] evaluará los elementos que han

de servir para calcular el tanto alzado y fijará su cuantía».
En el supuesto más arriba mencionado de FTUBODJBTUFNQPSBMFT de per-

sonas aseguradas y sus familias en un Estado distinto del que les recono-
ce el derecho a la prestación (artículo 19 del Reglamento 883/2004), si la
persona asegurada ha sufragado efectivamente los costes de la totalidad o
de parte de las prestaciones en especie de atención sanitaria, y TJMBMFHJTMB
DJØORVFBQMJDBMBJOTUJUVDJØOEFTVMVHBSEFFTUBODJBQFSNJUFFMSFFNCPMTPEF
EJDIPTDPTUFT a dicha persona, ésta dirigirá una solicitud de reembolso a la
institución del lugar de estancia. En este caso, dicha institución le reem-
bolsará directamente el importe de los gastos que corresponda a las pres-
taciones, dentro de los límites y las condiciones de los porcentajes de reem-
bolso establecidos en su legislación. Si el reembolso de esos gastos no se
ha solicitado directamente a la institución del lugar de estancia, la institu-
ción competente reembolsará a la persona interesada los gastos soporta-
dos, conforme a los porcentajes de reembolso aplicados por la institución
del lugar de estancia (artículo 25.4 del Reglamento 987/2009).
En suma, la coordinación de los sistemas de seguridad social de la UE
descansa sobre los principios fundamentales de libertad de circulación de
las personas, de servicios e igualdad de trato. Tiene como objetivo primor-
dial que los trabajadores y sus familias que se desplazan dentro de la UE
no vean mermados sus derechos de seguridad social, ya se adquieran en
un Estado u en otro, para los cual toma en consideración la acumulación
de todos los períodos de cotización en cada uno de los Estados y el pago
o suministro de prestaciones por un determinado Estado aunque se resi-
da en otro. Tiene en cuenta, asimismo, el reembolso de los costes por par-
te del Estado asegurador al Estado que suministra la asistencia cuando se
trata de prestaciones en especie.
CONCLUSIÓN
Llegado el momento de extraer algunas conclusiones sobre este capítu-

lo se señalan las siguientes:
— La seguridad social, junto con el fomento del empleo, siguen siendo
los FKFTQSJODJQBMFTEFMBQPMÓUJDBTPDJBM de la UE. Los modelos de seguri-
dad social europeos han sido un referente mundial y constituyen una
de las señas más distintivas de la civilización europea, consistente en

un alto nivel de protección social pública garantizada por el Estado.
— En la UE han existido EPTNPEFMPTEFTFHVSJEBETPDJBM, uno nacido en
Alemania, vinculado al trabajo, financiado con cargo a cotizaciones
de empresarios y trabajadores (modelo contributivo), y otro nacido
en el Reino Unido, de carácter universal, financiado con cargo a im-
puestos (modelo asistencial). Aunque predominan en la UE los mo-
delos contributivos, en la actualidad, no obstante, los sistemas parti-
cipan de los caracteres de ambos modelos, pues tienen prestaciones
contributivas y no contributivas.
— Junto a los anteriores modelos, que constituyen el primer pilar de la
seguridad social, existen también en los países de la UE, con mayor o
menor intensidad, PUSPTSFHÓNFOFTEFQFOTJPOFT, ya se trate de planes
de pensiones privados profesionales, vinculados generalmente a con-
venios colectivos (segundo pilar de protección) o planes de pensiones
individuales, como fondos de pensiones, seguros de vida y análogos
(tercer pilar de protección).
— Desde hace más de una década han comenzado a sonar las alarmas
sobre el GVUVSP EF MB TFHVSJEBE TPDJBM FO MB 6&, debido especialmen-
te al progresivo envejecimiento de la población, al aumento de la es-
peranza de vida, a la disminución de la natalidad, a la falta de relevo
generacional y al cambio de los modelos familiares.
— Ante los retos que supone el mantenimiento de los sistemas de pen-
siones, la UE, en uso de las competencias que le atribuyen los Tra-
tados, ha venido estableciendo durante los últimos años una políti-
ca sistemática y coherente para BQPZBS B MPT &TUBEPT NJFNCSPT en
la organización y financiación de sus propios sistemas de seguri-
dad social.
— Ese apoyo se hizo bastante visible en 2001, mediante la BQMJDBDJØOEFM
NÏUPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØO (MAC) a las pensiones. Se establecie-
ron entonces objetivos e indicadores comunes. Después del corres-
pondiente seguimiento, su resultado quedó plasmado en el primer in-
forme conjunto sobre las pensiones de 2003. Más adelante, en 2005,
se simplificarían en uno solo los MAC referidos a inclusión social,
pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. Se fija-
SEGURIDAD SOCIAL
ría como objetivo la consecución de pensiones adecuadas de jubila-

ción para todos, su sostenibilidad financiera y su adaptación a las ne-
cesidades de mujeres y hombres.
— En la Estrategia Europa 2020 no podía faltar la referencia a las pen-
siones. Como resultado de ella se redactará en 2010 el Libro Verde so-
bre las pensiones y, dos años más tarde, el Libro Blanco. En ambos se
persiguen los mismos objetivos de años anteriores, aunque reforzados:
pensiones BEFDVBEBT, TFHVSBT y TPTUFOJCMFT financieramente en los años
venideros. Para conseguirlos es preciso adoptar diversas medidas. En-
tre ellas destacan las de vincular la edad de jubilación a los aumentos
de la esperanza de vida, restringir el acceso a los planes de jubilación
anticipada, favorecer la prolongación de la vida laboral, acabar con las
diferencias entre hombres y mujeres en materia de pensiones y consti-
tuir planes de ahorro privados complementarios de jubilación.
— Teniendo en cuenta los principios fundamentales de libertad de cir-
culación de las personas, de servicios e igualdad de trato, la UE ha le-
gislado con mucho pormenor en materia de DPPSEJOBDJØO EF MPT TJT
UFNBTEFTFHVSJEBETPDJBMOBDJPOBMFT, con la finalidad de que ningún
ciudadano de los Estados de la UE, del EEE y de Suiza, se vea afecta-
do en sus derechos de seguridad social cuando se desplaza, de mane-
ra permanente o temporal, por el territorio de dichos Estados.
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CAPÍTULO 7
SERVICIOS SOCIALES
1. INTRODUCCIÓN
Este capítulo se dedica a los servicios sociales, componente también

clásico de la protección social y del Estado de bienestar. En palabras de la
Comisión, «ocupan un lugar específico como pilares de la sociedad y la eco-
nomía europeas» (Comisión de las Comunidades Europeas, 2006) y «cons-
tituyen un pilar clave del modelo social europeo, forman parte del modo
de organización de las sociedades europeas y tienen por finalidad alcanzar
objetivos de política social, haciendo tangibles los derechos sociales de los
individuos y grupos» (Parlamento Europeo, 2011).
Los servicios sociales han sido las prestaciones que más han tardado
en formar parte de los sistemas de protección social. No ha sido fácil deli-
mitar bien su noción y contenido en relación con otras prestaciones socia-
les, quizá porque, tanto el sustantivo «servicio» como el adjetivo «social»
tienen acepciones muy variadas. Fue la Carta Social Europea de 1961, del
Consejo de Europa, la que primero los definió como «servicios que contri-
buyen al bienestar y al desarrollo de los individuos y de los grupos en la
comunidad, así como a su adaptación al medio o entorno social»; es pri-
mordial en la creación y mantenimiento de dichos servicios la «participa-
ción de los individuos y de las organizaciones benéficas o de otra índole»
(artículo 14); la misma definición se encuentra en la Carta Social Europea
Revisada de 1996. Cabe señalar, siquiera sea de pasada, que la Carta So-
cial Europea de 1961 es mencionada en el preámbulo del TUE y en el ar-
tículo 151 del TFUE y que, en el ámbito nacional español, es de referencia
constante en leyes estatales y, especialmente, en las leyes autonómicas de
servicios sociales.
La UE no ha sido una excepción a la regla. A lo largo de este capítulo
vamos a ver cómo las instituciones de la UE, desde la noción de «servicios
de interés general» (SIG), que pueden ser económicos o no económicos,
irán precisando progresivamente el concepto y contenido de los «servi-
cios sociales de interés general» (SSIG) y, dentro de éstos, establecerá dos

principales categorías, los relativos a la seguridad social y los demás servi-
cios esenciales prestados directamente a la persona (servicios de asisten-
cia social, de empleo y formación, vivienda social y cuidados de larga du-
ración).
Se trata, como puede verse, de una noción extensa, bastante más am-
plia de la existente en España. Por este motivo, y antes de comenzar la ex-
posición de este capítulo, quizá convenga tener en cuenta que, a diferencia
de nuestro país, donde los servicios sociales tienen carácter sectorial (servi-
cios sociales para personas con discapacidad, personas mayores, niños, jó-
venes, personas excluidas social y económicamente, inmigrantes, personas
toxicómanas, exreclusos, etc.), en la UE los servicios sociales se refieren
más bien a prestaciones de seguridad social, sanidad, formación, inclusión
social, cuidados de larga duración, formación y empleo, y vivienda social.
No obstante lo anterior, como quiera que la formación, el empleo, la
salud, la seguridad social, los cuidados de larga duración y la inclusión
social son ya objeto de consideración en otros capítulos del libro, vamos a
centrarnos en éste en aspectos generales relativos a los servicios sociales
de atención a la persona, noción que es, por otra parte, la más cercana a
nuestro concepto de servicios sociales.
Se seguirá una metodología similar a la de otros capítulos. Se comien-
za exponiendo la situación de los servicios sociales en la UE, a continua-
ción se describe el proceso de formación del concepto, su naturaleza, mo-
dalidades, objetivos y principios de organización, orientaciones futuras, y
se finaliza el capítulo con una breve conclusión.
2. LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA UNIÓN EUROPEA
Con el fin de mostrar la relevancia de los servicios sociales de interés

general, los informes bianuales de la Comisión Europea sobre ellos han re-
saltado la JNQPSUBODJBRVFUJFOFOFOMBHFOFSBDJØOEFFNQMFP. Están referi-
dos conjuntamente a los servicios sociales personales y a los sanitarios.
En el *OGPSNFEF se señala que el empleo en los servicios sociales
y de salud, en porcentaje sobre el empleo total, varía mucho en la UE. Se
distinguen tres grupos de Estados miembros. En el primero de ellos, que
SERVICIOS SOCIALES
incluye a Rumanía, Letonia, Chipre, Bulgaria, Grecia, Estonia, Polonia,

Eslovenia, España, Eslovaquia, Lituania, Hungría, la República Checa, Ita-
lia, Portugal y Malta, el porcentaje de empleo en los servicios sanitarios y
sociales se encuentra en el rango del 4% al 8%, inferior a la media de la UE
(9,6%). En un segundo grupo, con un rango entre el 8% y el 13% sobre el
empleo total, se encuentran Austria, Luxemburgo, Irlanda, Alemania, Rei-
no Unido, Bélgica y Francia. En el tercer grupo están Finlandia, los Países
Bajos, Suecia y Dinamarca, países donde el porcentaje de empleo en este
sector varía desde el 15% en Finlandia al 18% en Dinamarca. Es indudable
que estos últimos países tienen un estado del bienestar muy desarrollado,
que pone un énfasis especial en la prestación de servicios sanitarios y so-
ciales. No obstante esas diferencias, FMFNQMFPBVNFOUØDPOTJEFSBCMFNFOUF
en este sector en la UE-27. Fue más elevado cuando el crecimiento econó-
mico y del empleo fue mayor (1997-2000), pero se mantuvo en momentos
de menor crecimiento, sin duda porque el empleo en este sector es menos
cíclico que en la economía global al financiarse en gran medida con fon-
dos públicos.
Se indica también en este informe que el empleo en el sector de la sa-
lud y de servicios sociales presenta determinadas características especiales
en comparación con el resto de la economía. Se destaca, en primer lugar,
que la proporción de trabajadores altamente cualificados (médicos, traba-
jadores sociales, enfermeras, personas con formación pedagógica y equi-
valentes) es mayor que en el conjunto de la economía; a la inversa, la pro-
porción de trabajadores poco cualificados es menor. A título de ejemplo se
menciona que, en el año 2006, la proporción de trabajadores altamente ca-
lificados fue del 25,7% en el total de la economía y del 38,8% en el sector
sanitario y de servicios sociales; en la misma línea, la proporción de tra-
bajadores poco calificados fue de 24,5% en el conjunto de la economía, en
comparación con el 16,3% en el sector sanitario y de servicios sociales. Por
otra parte, en los últimos años la proporción de trabajadores altamente
cualificados en el campo de la salud y los servicios sociales está creciendo
más rápidamente que en el total de la economía (Comisión de las Comuni-
dades Europeas, 2008: 14-18).
En el *OGPSNFEF se manifiesta que el sector de la salud y los ser-
vicios sociales tienen un JNQPSUBOUF QFTP FDPOØNJDP, pues genera alrede-
dor del 5% de la producción económica total en la UE-27(Comisión Euro-
pea, 2010b: 8-37). El empleo en este sector registró un incremento neto de
4,2 millones de puestos de trabajo entre 2000 y 2009, lo que representa más
de la cuarta parte del empleo neto total en dicho período. Pone de relieve, al
igual que el Informe de 2008, las desigualdades existentes en el conjunto de
la UE: de los 21,4 millones de personas empleadas en los servicios sociales
y de salud en el año 2009, la gran mayoría (el 89%, es decir, 19,1 millones
de personas) trabajan en la UE-15 (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca,
España, Finlandia, Grecia, Irlanda, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Ba-
jos, Portugal, Reino Unido, Suecia), mientras que el 11% (2,3 millones de
personas) trabajan en la UE-12 (resto de Estados miembros).
Este Informe ofrece, asimismo, un dato conocido de todos. La mayor
parte de los puestos de trabajo en los servicios sanitarios y sociales están
EFTFNQF×BEPTQPSNVKFSFT. En la UE-27 representan más del 78% del em-
pleo total del sector (16,8 millones). De los 4,2 millones de nuevos puestos
de trabajo creados entre 2000 y 2009, 3,4 millones fueron ocupados por
mujeres. La tasa de empleo femenino en el sector de los servicios sociales
y de salud ha aumentado en la UE-15 del 77,2% en 2000 al 78,2% en 2009.
En la UE-12 por el contrario, la tasa de empleo femenino en este sector
sólo creció de 81,1% en 2000 a 81,3% en 2009.
Este informe pone de relieve, asimismo, otras cuestiones acerca de los
servicios sociales y de salud. Entre ellos los siguientes:
— El envejecimiento de la población europea es un factor clave que
explica la DSFDJFOUF EFNBOEB EF TFSWJDJPT TPDJBMFT. Es necesario te-
ner muy en cuenta que éstos pueden constituir en la actualidad una
oportunidad para la creación de nuevos puestos de trabajo.
— La protección social, incluidos los servicios sociales y de salud, se fi-
nancia en su mayor parte BUSBWÏTEFQSFTVQVFTUPTQÞCMJDPT.
— Los informes de los expertos independientes en materia de protec-
ción social confirman que los servicios sociales se han visto BGFDUBEPT
QPSMBTNFEJEBTEFBVTUFSJEBEEFTUJOBEBTBSFDPSUBSMPTHBTUPTQÞCMJDPT,
con el fin de equilibrar los presupuestos y reducir los déficits estruc-
turales.
— Mantener prestaciones adecuadas y la calidad de los servicios sani-
tarios y sociales en el contexto de las crecientes restricciones presu-
puestarias es un DPOTUBOUF EFTBGÓP al que se enfrentan los responsa-
bles de políticas sociales.
SERVICIOS SOCIALES
— El gasto en servicios sociales genera empleo y contribuye de manera

eficaz a la SFEVDDJØOEFMBQPCSF[B.
— El potencial económico, social y de empleo de los servicios sociales
de interés general está claramente TVCEFTBSSPMMBEP FO BMHVOPT &TUB
EPT NJFNCSPT. La percepción pública muestra, como resultado, que
las necesidades sociales están insuficientemente satisfechas y quedan
frustradas las expectativas.
Como información adicional, al igual que se hizo en los capítulos 5 y 6
en relación con las prestaciones de asistencia sanitaria y pensiones de ve-
jez, se representan ahora, en los Gráficos 7.1 y 7.2, las QSFTUBDJPOFT GBNJ
MJBSFTZEFWJWJFOEBTPDJBMQPSIBCJUBOUFEFMPTQBÓTFTEFMB6&. Son dos pres-
taciones de servicios sociales personales; las estadísticas ofrecidas pueden
ser indicativas de la cuantía anual que reciben los ciudadanos de cada país
por esos conceptos. Dichas estadísticas se refieren a los años 2005 y 2010,
con el fin de tener una gráfica comparativa sobre la evolución de presta-
ciones en dicho sexenio.
Del Gráfico 7.1 se desprende que, con la salvedad de algunos países, las
QSFTUBDJPOFTGBNJMJBSFT son, por lo general, de escaso monto anual y, en al-
gunos Estados miembros, de muy pequeña cuantía. No puede decirse que,
en el período de un quinquenio, hayan experimentado crecimiento, si se
deduce el aumento normal derivado del coste de la vida. Este hecho no se
corresponde, ciertamente, con una política de apoyo a las familias, aun-
que sean éstas las que, sobre todo en los países más afectados por la crisis
económica, están cubriendo muchas lagunas del sistema público de pro-
tección social. Los datos tampoco hacen visible una política de apoyo a la
natalidad, en unos momentos en que el envejecimiento progresivo de la po-
blación siembra amenazas constantes al Estado de bienestar.
El Gráfico 7.2 muestra que las cuantías destinadas a WJWJFOEBTPDJBM son
todavía bastante menores y que, salvo excepciones, los Estados miembros
otorgan pocas prestaciones a sus ciudadanos para este fin. Habría que plan-
tearse un aumento decidido de estas prestaciones para los grupos de pobla-
ción más vulnerables, con el fin de facilitarles un alojamiento digno y evitar
situaciones de marginación y pobreza. Cabe manifestar, al respecto, que, a
diferencia de la sanidad, la seguridad social en sus distintas prestaciones,
e incluso los servicios sociales, todavía la vivienda social no ha entrado
de lleno, como debiera, en el ámbito de los sistemas de protección social.
3.500
3.000
2.500
Euros por habitante
2.000
1.500
1.000
500
0
Ma ca
ino ses
-27 jos
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Au nia
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Lit nía
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2005 2010
Fuente: Eurostat [spr_exp_sum].
GRÁFICO 7.1. Cuantía anual de las prestaciones familiares por habitante

en los países de la UE. Años 2005 y 2010.
500
450
400
Euros por habitante
350
300
250
200
150
100
50
0
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2005 2010
Fuente: Eurostat [spr_exp_sum].
GRÁFICO 7.2. Cuantía anual de las prestaciones de vivienda social

por habitante en los países de la UE. Años 2005 y 2010.
No cabe olvidar, al respecto, que los problemas de vivienda se han agudi-

zado en los últimos tiempos como consecuencia del endeudamiento de las
familias y su dificultad para satisfacer sus cargas hipotecarias, con los gra-
SERVICIOS SOCIALES
ves problemas sociales que siempre conllevan los desahucios, sobre todo
en los sectores de población más vulnerables. De los asuntos relacionados
con la vivienda social nos ocuparemos, no obstante, con algún detenimien-
to mayor en el capítulo 9.
3. HACIA UNA DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE LOS SERVICIOS

SOCIALES
El camino para llegar a una definición de lo que son los servicios so-
ciales en la UE no ha sido fácil ni rápido. Téngase en cuenta, en primer
lugar, que la expresión «servicios sociales» no aparece en los Tratados
hasta 2007, mediante la inclusión por el Tratado de Lisboa de un nuevo
artículo en el TCE (actual artículo 207 del TFUE), que otorga competen-
cias al Consejo para la adopción de BDVFSEPTDPOUFSDFSPTQBÓTFTZPSHBOJ
[BDJPOFT JOUFSOBDJPOBMFT en el ámbito del DPNFSDJP EF TFSWJDJPT TPDJBMFT,
educativos y sanitarios, cuando dichos acuerdos puedan perturbar grave-
mente la organización nacional de dichos servicios y perjudicar a la res-
ponsabilidad de los Estados miembros en la prestación de los mismos
(TVQSB, epígrafe 5.1 del capítulo 1). En Lisboa, asimismo, se aprueba la
CDFUE, la otra norma con rango de Tratado en la que aparece la expre-
sión «servicios sociales»; afirma en su artículo 34 lo siguiente:
«La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones
de TFHVSJEBETPDJBMZBMPTTFSWJDJPTTPDJBMFT que garantizan una protección
en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la
dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las
modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las legislaciones y
prácticas nacionales» (TVQSB, epígrafe 2.3 del capítulo 2).
No nos parece que esa vinculación entre «seguridad social» y «servi-

cios sociales» sea meramente casual; más adelante se verá que, en la UE,
la seguridad social forma parte de la noción de servicios sociales.
La delimitación del concepto de servicios sociales en la UE ha venido
de la evolución interpretativa, administrativa y jurisprudencial, de otras
dos nociones, la de «servicios de interés económico general» (SIEG), pre-
sente en el TFUE (artículos 14, 106 y Protocolo n.º 26 anexo al TFUE), así
como en la CDFUE, que reconoce el derecho al acceso a los servicios de in-
terés económico general (artículo 36). La otra noción es la de «servicios
de interés general» (SIG), que se encuentra en el Protocolo n.º 26 anexo al

TFUE. Ninguna de las dos se define en el Tratado. De ambas se llegará a la
de «servicios sociales de interés general» (SIEG)
3.1. Servicios de interés económico general
Están ya mencionados en el TCE de 1957 (artículo 90.2). El Tratado de

Amsterdam de 1997 añade un nuevo artículo 16 al TCE, en el que se indi-
ca que estos servicios promueven la cohesión social y territorial. Pero no
aparecen definidos. Estaban vinculados a la libertad de prestación de ser-
vicios, al comercio interior dentro de la CE y a la conveniencia de abrir
progresivamente a la competencia una serie de sectores, entre ellos las te-
lecomunicaciones, los servicios postales, el transporte y la energía. La CE
ha promovido siempre una liberalización controlada, es decir, una aper-
tura progresiva de los mercados acompañada de medidas encaminadas a
proteger el interés general, haciendo especial hincapié en el principio de
servicio universal, que garantiza el acceso a un servicio de calidad especi-
ficada, a un precio asequible, a todos los ciudadanos, independientemente
de su situación económica, social o geográfica.
Según el -JCSP 7FSEF TPCSF MPT TFSWJDJPT EF JOUFSÏT HFOFSBM (2003), en la
práctica comunitaria, se suelen designar con el término de «servicios de
interés económico general» (SIEG) aquellos servicios de naturaleza eco-
nómica a los que los Estados miembros o la Comunidad imponen obliga-
ciones específicas de servicio público en virtud de un criterio de interés ge-
neral. Por consiguiente, entran dentro de este concepto ciertos servicios
prestados por las grandes industrias de redes, como el transporte, los ser-
vicios postales, la energía y las comunicaciones. Sin embargo, esta expre-
sión abarca igualmente otras actividades económicas sometidas también a
obligaciones de servicio público (Comisión de las Comunidades Europeas,
2003: 17). La misma definición se encuentra en el Libro Blanco.
3.2. Servicios de interés general (SIG)
Esta noción se introduce en la UE como derivación de la anterior. Se-

gún afirma expresamente el Libro Verde antes citado: «El término “servi-
cios de interés general” no figura en el Tratado; en la práctica comunitaria,
SERVICIOS SOCIALES
deriva de la expresión «servicios de interés económico general», que sí re-

coge el Tratado» (n.º 16).
Se señala como antecedente la $PNVOJDBDJØOEFMB$PNJTJØOEF TP

CSFMPTTFSWJDJPTEFJOUFSÏTHFOFSBMFO&VSPQB. Los define como «servicios, so-
metidos o no a la disciplina de mercado, que las autoridades públicas con-
sideran de interés general y están sometidos a obligaciones específicas de
servicio público». Se detiene de modo particular en los servicios de teleco-
municaciones, postales, transporte, electricidad y radiodifusión (Comisión
de las Comunidades Europeas, 1996). Más extensa será otra $PNVOJDBDJØO
EFMB$PNJTJØOEF, con el mismo título, que los considera como «ele-
mento clave en el modelo europeo de sociedad», pues constituyen una im-
portante contribución a la competitividad global de la industria europea,
a la cohesión económica, social y territorial, y a la prestación de servicios
de calidad a los ciudadanos. Se llaman de interés general porque los pode-
res públicos consideran que deben prestarse incluso cuando el mercado no
puede tener suficientes incentivos para hacerlo (Comisión de las Comuni-
dades Europeas, 2001: 14).
Documento indispensable para acercarnos a esta noción es el -JCSP

7FSEFTPCSFMPTTFSWJDJPTEFJOUFSÏTHFOFSBM (Comisión de las Comunidades
Europeas, 2003). Después de afirmar que estos servicios «desempeñan un
papel cada vez más decisivo, como parte de los valores compartidos por
todas las sociedades europeas y elemento esencial del modelo europeo de
sociedad», que «constituyen uno de los pilares de la ciudadanía europea»
(n.º 2) y que las divergencias terminológicas, la confusión semántica y las
diversas tradiciones existentes en los Estados miembros han provocado
no pocos malentendidos en el debate sobre su naturaleza a escala euro-
pea, hace algunas consideraciones interesantes sobre ellos.
— Los SIG son una SFBMJEBEDPNQMFKBZFODPOTUBOUFFWPMVDJØO.
— Abarcan una BNQMJBHBNBEFBDUJWJEBEFT de diverso tipo, desde cier-

tas actividades propias de las grandes industrias de redes (energía,
servicios postales, transporte y telecomunicaciones), IBTUB MB TBOJ
EBE MB FEVDBDJØO Z MPT TFSWJDJPT TPDJBMFT, de dimensiones diversas
(unas de ámbito europeo, incluso mundial, otras de ámbito simple-
mente local) y de diferente naturaleza (sometidas o no a la discipli-
na de mercado).
— La GPSNBFORVFTFPSHBOJ[BO estos servicios difiere en función de las

tradiciones culturales, la historia y las condiciones geográficas de
cada Estado miembro, así como de las características propias de la
actividad.
— Incluyen TFSWJDJPT EF OBUVSBMF[B FDPOØNJDB Z OP FDPOØNJDB. Se en-
tiende por actividad económica cualquier actividad consistente en
ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado. Los servicios
económicos y no económicos pueden coexistir en un mismo sector e
incluso, a veces, ser prestados por una misma organización. Si bien
es posible que no exista mercado para la prestación de determinados
servicios al público, podría existir un mercado en el que las empresas
contratasen su prestación con las autoridades públicas.
— El carácter cambiante y dinámico de la anterior distinción suscita in-
quietud, especialmente entre los proveedores de servicios no econó-
micos, que reclaman NBZPS TFHVSJEBE KVSÓEJDB por lo que respecta a
su entorno regulador.
— El futuro de los SIG no económicos, ya estén relacionados con pre-
rrogativas del Estado o ligados a sectores sensibles como la cultura, la
educación, la sanidad o los TFSWJDJPTTPDJBMFT, plantea una serie de inte-
rrogantes a escala europea, por ejemplo en relación con el contenido
del modelo europeo de sociedad. El papel activo de las organizaciones
de beneficencia, humanitarias y de voluntariado explica en parte la im-
portancia que los ciudadanos europeos atribuyen a estas cuestiones.
— Quizá no sea posible acuñar una EFGJOJDJØOFVSPQFBÞOJDBZHMPCBM del
contenido de los SIG. Pero la legislación europea vigente en mate-
ria de servicios de interés económico general puede aportar elemen-
tos comunes que sirvan de base para esa definición. Entre ellos se
enumeran los siguientes: servicio universal, continuidad, calidad del
servicio, accesibilidad y protección de los usuarios. Podrían resultar
adecuados para los servicios sociales.
El Libro Verde, en suma, aunque tuvo por finalidad promover un de-
bate sobre el alcance de la acción comunitaria y el marco jurídico general
de los todavía imprecisos SIG, dio, no obstante, un paso importante, refor-
zando la distinción entre SIG económicos y no económicos, para que los
TFSWJDJPTTPDJBMFTGPSNBSBOQBSUFEFEJDIPTTFSWJDJPTEFJOUFSÏTHFOFSBM.
SERVICIOS SOCIALES
3.3. Servicios sociales de interés general (SSIG)

Si el Libro Verde fue decisivo en el proceso de clarificación conceptual
de los SSIG, más aún lo será el -JCSP #MBODP TPCSF MPT TFSWJDJPT EF JOUFSÏT
HFOFSBM (2004), elaborado como resultado del debate propiciado por el Li-
bro Verde; nos referimos seguidamente a él (Comisión de las Comunidades
Europeas, 2004).
La consulta impulsada por el Libro Verde puso de relieve las diferen-
cias que existen entre los distintos SIG, Subrayó de manera especial que
el carácter personal de numerosos servicios sociales y sanitarios hace ne-
cesarios SFRVJTJUPT TFOTJCMFNFOUF EJTUJOUPT de los aplicables a otros servi-
cios de interés general (telecomunicaciones, energía, transporte, etc.). Por
dicha razón, en el apartado relativo a «Nuevas orientaciones en pos de
una política coherente», el Libro Blanco dedica un epígrafe específico ti-
tulado «Reconocer plenamente el interés general en los servicios sociales
y sanitarios». De él se transcriben los siguientes aspectos, por su induda-
ble importancia:
— El Libro Verde ha suscitado un JOUFSÏT DPOTJEFSBCMF FOUSF MPT BHFOUFT
EFMÈNCJUPEFMPTTFSWJDJPTTPDJBMFT incluidos los de asistencia sanita-
ria, los cuidados de larga duración, la seguridad social, los servicios
de empleo y la vivienda social.
— Los SSIG tienen un papel concreto que desempeñar en cuanto QBSUF
JOUFHSBOUFEFMNPEFMPFVSPQFPEFTPDJFEBE.
— Basados como están en el principio de solidaridad, los servicios so-
ciales y sanitarios de interés general están centrados en la persona,
HBSBOUJ[BOBMPTDJVEBEBOPTFMEJTGSVUFFGFDUJWPEFTVTEFSFDIPTGVOEB
NFOUBMFT y un elevado nivel de protección social, y refuerzan la cohe-
sión social y territorial.
— La prestación, desarrollo y modernización de dichos servicios se en-
cuentran en correspondenciaconlas políticas económica, social y de
empleo de la UE.
— Se ha revelado la disposición de los proveedores de servicios sociales
a iniciar un QSPDFTP EF NPEFSOJ[BDJØO que les permita responder de
manera más adecuada a las necesidades cambiantes de los ciudada-
nos europeos. No obstante, se ha manifestado también la necesidad
de mayor claridad y previsibilidad, imprescindibles para garantizar

una evolución fluida de los servicios sociales.
— Si bien DPSSFTQPOEFBMPT&TUBEPTNJFNCSPT definir las funciones y ob-

jetivos de los servicios sociales y sanitarios, la normativa comunitaria
podría tener alguna incidencia en los instrumentos de prestación y fi-
nanciación de dichos servicios.
— La decisión de recurrir a mecanismos de mercado o de prestar los ser-

vicios directamente, a través de organismos públicos financiados con
cargo a impuestos, continuará siendo una PQDJØOQPMÓUJDBEFMPT&TUB
EPTNJFNCSPT.
— La Comisión estima conveniente desarrollar un planteamiento siste-

mático con vistas a la determinación y el reconocimiento de las DB
SBDUFSÓTUJDBTFTQFDÓGJDBTEFMPTTFSWJDJPTTPDJBMFTZTBOJUBSJPTEFJOUFSÏT
HFOFSBM, y precisar el marco en el que esos servicios funcionan y pue-
den modernizarse. Dicho planteamiento se plasmará en una Comuni-
cación sobre servicios sociales de interés general.
— Para su evaluación y seguimiento se utilizarán los NÏUPEPT BCJFSUPT

EFDPPSEJOBDJØO actualmente aplicados en el ámbito de la integración
y de la protección social.
En síntesis, si el Libro Verde dio un primero e importante paso, la con-

sulta subsiguiente, plasmada en el Libro Blanco, diseñaría el esquema de
futuro para la consideración más diferenciada de los servicios sociales, se-
gún la noción que pasamos a exponer en el epígrafe siguiente.
4. NATURALEZA, MODALIDADES Y CARACTERÍSTICAS

DE LOS SERVICIOS SOCIALES DE INTERÉS GENERAL
El planteamiento sistemático de los SSIG que el Libro Blanco se com-

prometió a hacer ve la luz en 2006 con la Comunicación de la Comisión
"QMJDBDJØO EFM QSPHSBNB DPNVOJUBSJP EF -JTCPB 4FSWJDJPT TPDJBMFT EF JOUF
SÏTHFOFSBMFOMB6OJØO&VSPQFB (Comisión de las Comunidades Europeas,
2006a). A diferencia de lo que hizo el Libro Blanco, esta Comunicación ex-
cluye de su contenido los servicios sanitarios propiamente tales. No ofrece
una definición precisa de los SSIG, sin duda por la heterogeneidad concep-
SERVICIOS SOCIALES
tual existente en los Estados miembros. Describe, sin embargo, determina-

das características sobre ellos, que serán repetidas en documentos poste-
riores. Se resumen en este apartado, complementadas con las anotaciones
que hizo el Parlamento Europeo sobre dicha Comunicación (Parlamento
Europeo, 2007).
4.1. Naturaleza
Manifiesta la Comisión que los servicios sociales ocupan un lugar es-

pecífico como QJMBSFTEFMBTPDJFEBEZMBFDPOPNÓBFVSPQFBT. Esto se deriva
de su contribución a varios objetivos y valores esenciales de la Comunidad,
como la consecución de un alto nivel de empleo y de protección social, un
elevado nivel de protección de la salud humana, la igualdad entre hombres
y mujeres y la cohesión social y territorial. Pero este carácter específico
también procede del carácter vital de las necesidades que han de satisfacer,
pues garantizan la aplicación de derechos fundamentales como la dignidad
y la integridad de la persona.
El Parlamento Europeo, por su parte, también afirma que constituyen
uno de los pilares fundamentales en los que se basa el modelo social euro-
peo, que son uno de los elementos fundamentales para la obtención de la paz
social y para la cohesión económica, social y territorial de la Unión Euro-
pea, y fuente de factores externos positivos en términos de crecimiento eco-
nómico, prosperidad, empleo y cohesión social. Añade, asimismo, que tienen
como objetivo la aplicación de valores compartidos a escala europea como
son, entre otros, la justicia social, la igualdad, la solidaridad, el desarrollo de
la democracia, la libertad, y que su fin último es la HBSBOUÓBEFMPTEFSFDIPT
GVOEBNFOUBMFTEFMPTDJVEBEBOPT y el respeto de la dignidad humana.
Afirma el texto de la Comisión que, según el Derecho comunitario
aplicable, los SSIG no constituyen una categoría jurídica diferenciada
dentro de los SIG. Esta afirmación, a nuestro juicio, será objeto de mati-
zación por el Parlamento Europeo, en cuya Resolución se lee este impor-
tante considerando:
«Los servicios sociales OPQVFEFOSFEVDJSTFOVODBBVOBDBUFHPSÓBSFTJ
EVBM definida por su no asimilación a los servicios comerciales o a los ser-
vicios de interés económico general; al contrario, debido al segmento de la
sociedad al que van dirigidos y a sus especificidades en términos de orga-
nización, financiación y misión, deben considerarse como una DBUFHPSÓBFT

QFDÓGJDBEFTFSWJDJPTEFQMFOPEFSFDIP, fundamental para la sociedad».
4.2. Modalidades
La Comunicación resume brevemente las distintas modalidades o tipos

de servicios sociales. Clasifica a los servicios sociales en los dos grandes
grupos siguientes:
a) -PTTJTUFNBTMFHBMFTZMPTTJTUFNBTDPNQMFNFOUBSJPTEFTFHVSJEBETPDJBM
La Comisión afirma que se entienden por servicios sociales:
«Los sistemas legales y los sistemas complementarios de seguridad
social, en sus diversas formas de organización (mutualidades o profe-
sionales), que cubren los riesgos fundamentales de la vida como los re-
lacionados con la salud, la vejez, los accidentes laborales, el desempleo,
la jubilación o la discapacidad».
b) -PTEFNÈTTFSWJDJPTFTFODJBMFTQSFTUBEPTEJSFDUBNFOUFBMBQFSTPOB
Estos servicios, dice literalmente el texto de la Comisión, ejercen
una función de prevención y de cohesión social, y aportan una ayu-
da personalizada para facilitar la inclusión de las personas en la so-
ciedad y garantizar la realización de sus derechos fundamentales.
La Comisión establece cuatro subdivisiones dentro de este grupo, si
bien aclara que determinados servicios pueden incluir cada una de
las cuatro dimensiones.
1) La ayuda a las personas para BGSPOUBSSFUPTJONFEJBUPTEFMBWJda o
crisis: endeudamiento, desempleo, toxicomanía o ruptura familiar.
2) Actividades destinadas a asegurar que las personas posean las com-
petencias necesarias para su JOTFSDJØODPNQMFUBFOMBTPDJFEBE (reha-
bilitación o formación lingüística para inmigrantes) y, en particular,
en el mercado laboral (formación o reinserción profesional). Estos
servicios DPNQMFUBOZTPTUJFOFOFMQBQFMEFMBTGBNJMJBT en los cuida-
dos destinados, en particular, a los más jóvenes y a los mayores.
3) Actividades destinadas a garantizar la JODMVTJØO EF MBT QFSTPOBT
DPOOFDFTJEBEEFDVJEBEPTBMBSHPQMB[P debidas a una discapaci-
dad o a un problema de salud.
SERVICIOS SOCIALES
4) La WJWJFOEBTPDJBM, que permite un acceso a la vivienda a las per-

sonas con escasos ingresos.
Otra Comunicación de 2007 (JOGSB, apartado 5), sintetiza el segundo de
los grupos citados en esta otra clasificación: servicios de BTJTUFODJB TPDJBM,
servicios de FNQMFPZGPSNBDJØO, WJWJFOEBTPDJBMy BTJTUFODJBTBOJUBSJBEFMBSHB
EVSBDJØO. Sin embargo, en la «Guía relativa a la aplicación a los servicios de
interés económico general y, en particular, a los servicios sociales de interés
general, de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales,
de contratos públicos y de mercado interior», se reproduce en su integridad
la clasificación de 2006 (Comisión Europea, 2010a).
Como puede verse, la noción que tiene la UE de los servicios sociales, a
juzgar por la clasificación que hace de ellos, es bastante extensa y, a nues-
tro juicio, imprecisa, pues siempre conviene, a efectos de planificación, or-
denación, financiación y evaluación delimitar convenientemente los dis-
tintos ámbitos de la acción social. Pero debe ser difícil conseguir en la UE
una noción común debido a la multiplicidad que presentan los Estados
miembros. Eso nos parece deducir de una Resolución del Parlamento Eu-
ropeo de 2011 relativa a los SSIG (Parlamento Europeo, 2011), en la que
se mantienen los dos grandes grupos de servicios sociales más arriba ci-
tados: «Los SSIG, tal como los definen los Estados miembros, abarcan los
regímenes oficiales y complementarios de seguridad social y los servicios
universalmente disponibles prestados directamente a la persona» (n.º 1).
Dicha Resolución, no obstante, hace mención especial a lo que con más
frecuencia en España entendemos por servicios sociales: cuidado de niños,
asistencia a las personas mayores y a otras personas dependientes, a gru-
pos desfavorecidos, a madres solas, a las mujeres, a las personas de más
edad, a los inmigrantes, a personas afectadas por cualquier tipo de disca-
pacidad, así como la asistencia a largo plazo y el acceso a viviendas socia-
les. También sigue manteniendo la vigencia de los dos grupos la Comuni-
cación de la Comisión de 2011 (Comisión Europea, 2011).
4.3. Características
En el documento de referencia de la Comisión se señalan las siguientes

características que, según la consulta efectuada a los Estados miembros y
a las organizaciones de la sociedad civil, tienen los servicios sociales. Pue-
den presentar una o varias.
— Funcionamiento sobre la base del QSJODJQJP EF TPMJEBSJEBE, que re-

quiere, en particular, la falta de equivalencia a título individual entre
cotizaciones y prestaciones.
— $BSÈDUFS QPMJWBMFOUF Z QFSTPOBMJ[BEP, que integre las respuestas a las
distintas necesidades para garantizar los derechos humanos funda-
mentales y proteger a las personas más vulnerables.
— "VTFODJBEFÈOJNPEFMVDSP, especialmente para abordar las situacio-
nes más difíciles y que se explican, a menudo, por motivos históricos.
— 1BSUJDJQBDJØOEFWPMVOUBSJPT, expresión de una capacidad y disponibi-
lidad ciudadanas.
— Integración marcada en una USBEJDJØO DVMUVSBM, muchas veces de ca-
rácter local; esto se advierte, sobre todo, en la proximidad entre el
proveedor del servicio y el beneficiario, lo que permite tener en cuen-
ta las necesidades particulares de este último.
— 3FMBDJØO BTJNÏUSJDB FOUSF QSFTUBEPSFT EF TFSWJDJPT Z CFOFGJDJBSJPT,
que no se puede asimilar a la relación ordinaria de tipo proveedor-
consumidor y que requiere la aplicación de la fórmula del pago por
terceros.
— Los QPEFSFT QÞCMJDPT son los responsables de definir, al nivel corres-
pondiente dentro de los Estados miembros, las obligaciones y las mi-
siones de interés general de estos servicios, así como sus principios
de organización.
Por su parte, la Resolución del Parlamento Europeo de 2007, hizo algu-
nas consideraciones al respecto, que reproducimos por su indudable inte-
rés (Parlamento Europeo, 2007):
— Considera erróneo un enfoque de los SSIG que yuxtaponga las nor-
mas relativas a la competencia, a las ayudas públicas y al mercado
interior, por un lado, y, por otra, los conceptos de servicio público, in-
terés general y cohesión social. Al contrario, FT OFDFTBSJP DPODJMJBS
FTPT GBDUPSFT promoviendo una sinergia positiva entre los aspectos
económico y social. En el caso de los SSIG, las normas en mate-
ria de competencia, ayudas públicas y mercado interior deben ser
compatibles con las obligaciones de servicio público y no a la in-
versa (n.º 5).
SERVICIOS SOCIALES
— Habida cuenta de las características especiales de los SSIG, relativas

a la naturaleza de estos servicios y a la situación de sus beneficia-
rios, a la misión de interés general que se les asigna y a las carencias
del mercado para satisfacer algunas solicitudes de prestaciones so-
ciales, debería QSFWBMFDFSFODBTPEFDPOGMJDUPMBEFGFOTBEFMJOUFSÏTHF
OFSBM, elemento característico y primordial de los SSIG (n.º 7).
— Señala con preocupación los intentos de aplicar a algunos SSIG una
normativa y principios consustanciales a otros servicios, incluidos los
servicios de interés económico general, sin tener en cuenta los elemen-
tos y principios que distinguen los SSIG de los demás servicios (n.º 8)
— Los distintos poderes públicos competentes de los Estados miem-
bros son libres de decidir que la prestación de SSIG se lleve a cabo
a través de mutuas, otras organizaciones sociales o empresas priva-
das, siempre que la prestación por el sector privado sea compatible
con el respeto del principio de interés general, pero MBBVUPSJEBEQÞ
CMJDBEFCFQPEFSWFSJGJDBSFOUPEPNPNFOUP el respeto por parte de los
prestadores de servicios de principios y valores consustanciales a los
SSIG, y el desarrollo de la prestación de conformidad con las exigen-
cias impuestas de antemano por los poderes públicos (n.º 14).
Habría que añadir, como hace una Comunicación posterior de la Comi-
sión, que los SSIG QVFEFOUFOFSDBSÈDUFSFDPOØNJDPPOPFDPOØNJDP. En el
caso de 44*( EF JOUFSÏT FDPOØNJDP sus prestaciones y organización están
sometidas a las normas del TFUE sobre mercado interior y competencia,
puesto que sus actividades son de carácter económico. En el supuesto de
44*(OPFDPOØNJDPT no se someten a las normas sobre mercado interior y
competencia, si bien algunos aspectos de la organización de estos servicios
pueden estar sujetos a otras normas del Tratado, como el principio de no
discriminación (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007; Comisión
Europea, 2011).
5. OBJETIVOS Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN

DE LOS SERVICIOS SOCIALES DE INTERÉS GENERAL
Los objetivos y principios de organización de los servicios sociales se

contienen en la ya mencionada Comunicación de 2007 de la Comisión Eu-
ropea 4FSWJDJPTEFJOUFSÏTHFOFSBM JODMVJEPTMPTTPDJBMFTVOOVFWPDPNQSP
NJTPFVSPQFP, (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007), cuyo texto

se sigue en este apartado.
5.1. Objetivos
Generalmente se entiende que los servicios sociales cumplen determi-

nados PCKFUJWPTFTQFDÓGJDPT, entre ellos los siguientes:
— Son TFSWJDJPT PSJFOUBEPT B MBT QFSTPOBT, diseñados para responder a
necesidades humanas vitales, en especial las necesidades de los usua-
rios en situación vulnerable. Ofrecen protección contra riesgos gene-
rales y específicos de la vida y ayudan a hacer frente a las dificultades
o crisis personales.
— Son TFSWJDJPTRVFTFQSFTUBOBGBNJMJBT en un contexto de modelos fa-
miliares cambiantes, apoyan su papel en el cuidado de los miembros
de la familia de todas las edades, así como de las personas con disca-
pacidad, y compensan posibles fallos en las familias.
— Son instrumentos clave para la TBMWBHVBSEJBEFMPTEFSFDIPTIVNBOPT
GVOEBNFOUBMFTy de la dignidad humana.
— Desempeñan un QBQFMEFQSFWFODJØOZDPIFTJØOTPDJBM, que va destina-
do a la población en su conjunto, independientemente de sus medios
económicos.
— El BDDFTPBMPTTFSWJDJPTTPDJBMFTFTEF DBSÈDUFSVOJWFSTBM para toda la
población.
— Contribuyen a la no discriminación, la igualdad entre hombres y mu-
jeres, la protección de la salud humana, la NFKPSBEFMBTDPOEJDJPOFT
EFWJEBZMBDBMJEBEEFWJEB y a garantizar la igualdad de oportunida-
des para todos, mejorando así la capacidad de los individuos para
una plena participación en la sociedad.
Para el seguimiento y evaluación de la consecución de estos objetivos
determina la Comunicación que ha de seguirse el NÏUPEP BCJFSUP EF DPPS
EJOBDJØOQBSBMBQSPUFDDJØOTPDJBMZMBJODMVTJØOTPDJBM ya iniciado en años
anteriores (MAC social simplificado de 2005, véase el epígrafe 4.7 del capí-
tulo 1), y que se elaborarán JOGPSNFTCJBOVBMFTEFTFHVJNJFOUP de los SSIG
(se han publicado los correspondientes a 2008, 2010 y 2012).
SERVICIOS SOCIALES
5.2. Principios de organización

B
1SJODJQJPTHFOFSBMFT
La Comunicación, por una parte, establece una serie de QSJODJQJPTHFOF
SBMFT que han de informar la ejecución de las distintas acciones para conse-
guir los objetivos indicados en el epígrafe precedente:
— Los servicios sociales EFCFO TFS EF BNQMJB DPCFSUVSB Z QFSTPOBMJ[B
EPT concebidos y prestados de manera integrada, con el fin de po-
der abordar las variadas necesidades de ciudadanos a quienes han de
atender. Es frecuente que comporten una relación personal entre el
beneficiario y el proveedor de servicios.
— La definición y prestación de un servicio social EFCFUFOFSFODVFOUB
MBEJWFSTJEBEEFVTVBSJPT a quienes va dirigido.
— En respuesta a las necesidades de los usuarios vulnerables, los servi-
cios sociales se caracterizan generalmente por una SFMBDJØOBTJNÏUSJ
DBFOUSFQSPWFFEPSFTZCFOFGJDJBSJPT, que es diferente a la relación co-
mercial entre proveedor y consumidor.
— Dado que los servicios sociales están enraizados en tradiciones cultu-
rales, deben elegirse soluciones adaptadas que respondan a las parti-
cularidades de la situación local y que garanticen la proximidad entre
el proveedor de servicios y el usuario, así como la JHVBMEBEEFBDDFTP
en todo el territorio.
— Los proveedores de servicios sociales necesitan una BNQMJBBVUPOP
NÓB para abordar la variedad y la evolución de las necesidades so-
ciales.
— Los servicios sociales se rigen por el QSJODJQJPEFTPMJEBSJEBE y depen-
den en gran medida de la GJOBODJBDJØOQÞCMJDB, a fin de garantizar la
igualdad de acceso con independencia de los ingresos o del patrimo-
nio de los usuarios.
— En la prestación de los servicios sociales desempeñan frecuentemen-
te un papel importante los QSPWFFEPSFTTJOÈOJNPEFMVDSPy losUSBCB
KBEPSFTWPMVOUBSJPT, que con ello expresan su espíritu de ciudadanía y
contribuyen a la inclusión social, la cohesión social de las comunida-
des locales y la solidaridad entre generaciones.
— En los últimos años se han producido a veces cambios profundos en

la manera de organización, prestación y financiación de estos servi-
cios, que han traído consigo la aparición de OVFWPTÈNCJUPTEFBDDJØO,
el recurso a la FYUFSOBMJ[BDJØOEFTFSWJDJPT que antes prestaban direc-
tamente los poderes públicos y una EFTDFOUSBMJ[BDJØODBEBWF[NBZPS
EFMBTDPNQFUFODJBT a nivel local.
C
1SJODJQJPTPQFSBUJWPT
Por otro lado, la Comunicación menciona unos QSJODJQJPT PQFSBUJWPT
para poner provisionalmente en práctica el 1SPUPDPMPTPCSFTFSWJDJPTEFJO
UFSÏTHFOFSBM que se firmaría un mes después en el Tratado de Lisboa (ac-
tual Protocolo n.º 26 del TFUE). Se resumen seguidamente en los aspectos
referidos a SSIG.
— Las BVUPSJEBEFTOBDJPOBMFT SFHJPOBMFTZMPDBMFTIBOEFHP[BSEFBNQMJB
EJTDSFDJPOBMJEBE para la gestión de los SIG, de forma que se adecúen
lo más posible a las necesidades de los usuarios.
— Debe SFTQFUBSTF MB EJWFSTJEBE EF MPT TFSWJDJPT TJUVBDJPOFT OFDFTJEB
EFT Z QSFGFSFODJBT EF MPT VTVBSJPT. Este principio, aplicable a todos
los SIG, es particularmente oportuno en el caso de los servicios so-
ciales.
— Deben conseguirse SIG con un BMUP OJWFM EF DBMJEBE EF TFHVSJEBE Z
BTFRVJCMFT. Comprende el acceso a unos servicios que sean rentables
económicamente, tales como regímenes especiales para las personas
con bajos ingresos y necesidades especiales, aspecto particularmente
importante en el caso de los servicios sociales.
— Debe asegurarse MBJHVBMEBEEFUSBUPZQSPNPWFSFMBDDFTPVOJWFSTBM.
En los casos en que una norma sectorial de la UE se base en el con-
cepto de servicio universal, debe establecer el derecho de todo el
mundo a tener acceso a ciertos servicios considerados esenciales e
imponer obligaciones a los proveedores de servicios de prestar di-
chos servicios conforme a las condiciones especificadas, como son
la plena cobertura territorial y a un precio asequible. El concepto
de servicio universal prevé una serie mínima de derechos y obliga-
ciones que, por regla general, puede desarrollarse mejor a nivel na-
cional.
SERVICIOS SOCIALES
— "WBMBSMPTEFSFDIPT EF MPT VTVBSJPT. Deben especificarse, promoverse

y apoyarse los derechos de los ciudadanos, consumidores y usuarios,
en especial de las personas vulnerables o con discapacidad.
— 4FSWJDJPTOPFDPOØNJDPT. Se reitera que estos servicios OPFTUÈOTVKF
UPTBVOBMFHJTMBDJØOFTQFDÓGJDBEFMB6&ni están cubiertos por las nor-
mas del Tratado sobre mercado interior y competencia. Ha de tener-
se en cuenta al respecto que, mientras que algunos de los servicios
sociales (los regímenes de seguridad social establecidos por ley es un
claro ejemplo) no son considerados por el TJUE como actividades
económicas, la jurisprudencia del Tribunal precisa que el carácter
social de un servicio no es suficiente por sí mismo para clasificarlo
como no económico (Comisión Europea, 2011).
6. ORIENTACIONES SOBRE EL FUTURO DE LOS SERVICIOS

SOCIALES DE INTERÉS GENERAL
El Parlamento Europeo dictó la 3FTPMVDJØOEFEFKVMJPEFTPCSFFM

GVUVSPEFMPTTFSWJDJPTTPDJBMFTEFJOUFSÏTHFOFSBM (Parlamento Europeo, 2011).
También la Comisión redactó en 2013 la Comunicación )BDJB MB JOWFSTJØO
TPDJBMQBSBFMDSFDJNJFOUPZMBDPIFTJØO JODMVJEBMBFKFDVDJØOEFM'POEP4PDJBM
&VSPQFP (Comisión Europea, 2013a). Nos fijamos en ambos do-
cumentos, así como en algún otro reciente, para indicar sólo algunas de las
principales orientaciones sobre el futuro de los servicios sociales en la UE.
1) Para que los SSIG cumplan su cometido, el acceso a ellos no pue-
de quedar restringido a las personas desfavorecidas y vulnerables,
sino que EFCFTFSVOJWFSTBMFJOEFQFOEJFOUFEFMBSJRVF[BPMPTJOHSF
TPT Debe garantizarse un acceso equitativo a las personas más vul-
nerables, de conformidad con la legislación y la práctica de los Es-
tados miembros.
2) Los servicios sociales, al igual que la asistencia sanitaria y las pen-
siones, se encuentran en el momento actual ante HSBOEFTQSPCMFNBT
EFGJOBODJBDJØO a causa del progresivo envejecimiento de la pobla-
ción, de los cambios de los modelos familiares y de la crisis finan-
ciera. Para garantizar la sostenibilidad y adecuación de los servi-
cios sociales es preciso que los Estados miembros encuentren la
manera de aumentar la eficiencia y la eficacia.
3) Los SSIG son una JOWFSTJØOJOEJTQFOTBCMFQBSBFMGVUVSPFDPOØNJDP

EF&VSPQB. Se encuentran bajo una fuerte presión en algunos Es-
tados miembros debido a las crisis económica y bancaria y a los
programas gubernamentales de austeridad, lo cual se traduce en
una demanda aún mayor de ellos. Los SSIG seguirán siendo indis-
pensables como estabilizadores socioeconómicos automáticos du-
rante las crisis, sobre todo a través de los regímenes de seguridad
social.
4) Ha de evitarse que la actual crisis financiera y económica ponga en
peligro el desarrollo de los SSIG, lo que QFSKVEJDBSÓB B MBSHP QMB[P
FMDSFDJNJFOUPEFMBUBTBEFFNQMFP, el crecimiento económico de la
UE, el aumento de las contribuciones fiscales y la promoción de
la igualdad entre mujeres y hombres.
5) Ha de procurarse NBOUFOFSFOFMGVUVSPMBNJTNBEJTQPOJCJMJEBEEF
TFSWJDJPT sociales accesibles, a precios asequibles y de gran calidad,
y garantizar un acceso no discriminatorio a dichos servicios, sin
consideraciones de género, ingresos, raza u origen étnico, religión
o convicciones, discapacidad, edad, orientación sexual o situación
laboral.
6) Han de garantizarse TFSWJDJPT EF BUFODJØO B MB JOGBODJB y mejorar la
oferta de TFSWJDJPT EF BTJTUFODJB B MBT QFSTPOBT NBZPSFT Z EFQFOEJFO
UFT, como paso esencial hacia la igualdad entre hombres y mujeres,
puesto que los servicios de atención a la infancia no sólo facilitan la
participación de las mujeres en el mercado laboral, sino que también
ofrecen oportunidades de empleo. Deben adoptarse medidas para el
reconocimiento y de la labor de los cuidadores de niños y personas
mayores, en su mayoría mujeres, que desempeñan una función muy
importante para la sostenibilidad de los sistemas sociales.
7) Debe USBUBSTFBEFDVBEBNFOUFMBEJNFOTJØOEFHÏOFSP. Los retos que
plantean las continuas desventajas basadas en el género deben
afrontarse de manera más coherente. En la UE hay doce millones
más de mujeres que de hombres en situación de pobreza. Además
de recibir salarios más bajos, las mujeres tienen una menor parti-
cipación en el mercado de trabajo y trabajan menos horas, en par-
te debido a las tareas de cuidado de los hijos y de cuidados de larga
duración no remuneradas.
SERVICIOS SOCIALES
8) El reto clave para el futuro de los SSIG es el de NBOUFOFSTVDBMJEBE

Z BMDBODF. Dada su absoluta necesidad, conviene reforzarlos para
garantizar que puedan desempeñar su importante cometido de lo-
grar los objetivos sociales y económicos de la UE para 2020 en ma-
teria de empleo y reducción de la pobreza. La calidad de los servi-
cios debe basarse en la consulta periódica a los usuarios, dado que
dichos servicios deben responder en primer lugar y ante todo a sus
necesidades.
9) Para que los servicios sociales reúnan los requisitos exigidos, han
de responder a los siguientes QSJODJQJPT EFDBMJEBE: estar EJTQPOJCMFT
para dar respuesta a las necesidades de las personas, ser de GÈDJMBD
DFTP para quienes los necesiten, BTFRVJCMFT para toda la población,
estar DFOUSBEPT FO MB QFSTPOB, tener DBSÈDUFS JOUFHSBEP y DPOUJOVJ
EBE a lo largo del ciclo vital de la persona, así como estar orienta-
dos a los beneficios para los usuarios, familias, los cuidadores y la
comunidad. Todo ello conforma el «mar europeo voluntario de ca-
lidad de los servicios sociales» a que se refirió en 2010 el Comité
de Protección Social (Comité de Protección Social, 2010) y una Co-
municación de la Comisión de 2011, relativo a 6ONBSDPEFDBMJEBE
QBSBMPTTFSWJDJPTEFJOUFSÏTHFOFSBMFO&VSPQB(Comisión Europea,
2011).
10) Los SSIG están GJOBODJBEPT QSJODJQBMNFOUF QPS MPT &TUBEPT NJFN
CSPT y, por tanto, inciden ante todo en el ámbito de sus competen-
cias; no obstante, la UE puede desempeñar un importante papel en
este ámbito ayudando a los Estados miembros a modernizarse y
adaptarse a las nuevas circunstancias.
11) Debe fomentarse la DPMBCPSBDJØOEFMTFDUPSQÞCMJDPDPOFMQSJWBEP en
la provisión de servicios sociales. Las personas, las familias y orga-
nizaciones sin ánimo de lucro ofrecen servicios sociales a una esca-
la importante (centros de acogida para personas sin hogar, ayuda a
personas mayores y personas con discapacidad, centros de asis-
tencia, etc.). Las empresas sociales pueden complementar los es-
fuerzos del sector público y ser pioneras en el desarrollo de nuevos
mercados, pero necesitan más apoyo del que ahora reciben. Habría
que animar más al sector privado lucrativo a que aprovecharan el
potencial de la inversión social.
12) Durante los años anteriores el debate sobre los SSIG en la UE ha

girado en torno a cómo se les debían aplicar las OPSNBT FVSPQFBT
EFDPOUSBUBDJØOBENJOJTUSBUJWB Parece ser que, en el futuro, se pre-
vé una reforma que dé un tratamiento específico a los servicios so-
ciales y de salud. Se pretende que estén sometidos a un régimen de
contratación menos rígido, que tenga en cuenta su función y carac-
terísticas específicas; tendrán que cumplir solamente con obliga-
ciones de transparencia y de igualdad de trato. Además, con el fin
de promover un enfoque de calidad, se pretende eximir a los Esta-
dos miembros de la obligación de otorgar la concesión de tales ser-
vicios únicamente sobre la base del precio más bajo (Comisión Eu-
ropea, 2011).
13) Es preciso que TFDMBSJGJRVFOMPTDPODFQUPTZMPTDSJUFSJPTEFDMBTJGJ
DBDJØO utilizados para diferenciar entre SSIG económicos y no eco-
nómicos. Nosotros añadiríamos más aún: es preciso MMFHBS B VOB
NFKPSEFGJOJDJØOEFMPTTFSWJDJPTTPDJBMFTZEFTVTDPOUFOJEPTDPODSF
UPT. Constituyen todavía una noción demasiado genérica y equívo-
ca dentro de la política social europea. Mientras que otros ámbitos,
como el empleo, la sanidad, la educación, la seguridad social, tie-
nen bien delimitado su ámbito y son fácilmente identificables, los
servicios sociales se mueven todavía en un terreno impreciso y fal-
to de seguridad jurídica. Se parecen mucho a un concepto jurídico
indeterminado. Quizá haya llegado el momento de abandonar la
noción de «servicios sociales de interés general» para denominar-
los, lisa y llanamente, «servicios sociales», porque aquella denomi-
nación no deja de vincularlos, como hemos visto a lo largo de este
capítulo, con otros servicios de interés general que nada tienen que
ver con ellos (redes de energía, de telecomunicación, servicios pos-
tales, transportes).
7. REFERENCIA A LOS SERVICIOS SOCIALES SECTORIALES
Hemos visto que sólo tímidamente los documentos de la UE se refie-

ren a servicios sociales relativos al cuidado de niños, de personas con dis-
capacidad, personas de edad avanzada, madres que viven solas, personas
dependientes, personas inmigrantes y otros grupos de población. Por esta
razón no hemos querido orientar este capítulo en función de servicios so-
SERVICIOS SOCIALES
ciales sectoriales, como ha sido frecuente en España desde el nacimien-

to de los servicios sociales (no se olvide que los primeros servicios sociales
en ser establecidos fueron, en el ámbito de la seguridad social, los de per-
sonas con discapacidad y personas en la tercera edad) y sigue presente, en
mayor o menor medida, en las distintas Leyes autonómicas de servicios so-
ciales y en la práctica organizativa de los servicios sociales.
Lo anterior no significa que en la UE dejen de existir documentos
orientativos sobre cómo debe ser la atención de dichos sectores de pobla-
ción. No tienen, es preciso decirlo, la misma fuerza vinculante que se da
en otras materias, como sucede con la seguridad social o con la asisten-
cia sanitaria, ámbitos para los que se han dictado Reglamentos o Directi-
vas, porque en materia de servicios sociales las competencias de la UE son
bastante limitadas; pero sí es necesario decir que están influyendo directa-
mente en la legislación y práctica de los Estados miembros.
No vamos a abordar nosotros en este capítulo esa ingente cantidad
de documentos relativos a los distintos sectores en los que actúan las
prestaciones de servicios sociales. En primer lugar porque, en consonan-
cia con lo que se pretende en este libro, queremos seguir la misma orien-
tación de la UE. Y, en segundo lugar, porque resultaría un capítulo inter-
minable.
No obstante, y como de esa materia ya hemos escrito bastante, nos re-
mitimos a lo dicho en otro lugar sobre disposiciones de la UE relativas a
servicios sociales para la infancia, la familia, la juventud, la mujer, las per-
sonas mayores, las personas con discapacidad, las personas en situación
de desventaja económica y social, y las personas inmigrantes e inmigran-
tes (Alemán Bracho, Alonso Seco y García Serrano, 2011).
CONCLUSIÓN
Se resumen en las siguientes líneas algunos de los aspectos tratados en

este capítulo que pueden considerarse como recapitulación de lo expuesto:
— Los servicios sociales se contemplan en la CDFUE como EFSFDIP
EF MPT DJVEBEBOPT FVSPQFPT. También, en el TFUE, como atribución
competencial del Consejo en la adopción de acuerdos con terceros
países o con organizaciones internacionales.
— Su incorporación al cuerpo doctrinal de la UE ha venido de la mano

de los «servicios de interés económico general» (SIEG) y de los «ser-
vicios de interés general» (SIG), hasta llegar a los «servicios sociales
de interés general» (SSIG).
— Los servicios sociales OPTFFODVFOUSBOUPEBWÓBEFGJOJEPT en el ámbito
de la UE. Pero sí existe una clasificación de ellos, así como una rela-
ción de los objetivos que persiguen y de los principios que han de re-
gir su organización y prestaciones.
— En la UE tienen la consideración de servicios sociales, por una parte,
los SFHÓNFOFTMFHBMFTZDPNQMFNFOUBSJPTEFTFHVSJEBETPDJBM y, por otra,
los EFNÈT TFSWJDJPT FTFODJBMFT QSFTUBEPT EJSFDUBNFOUF B MB QFSTPOB,
como los servicios de asistencia social, empleo y formación, vivienda
social y cuidados de larga duración.
— Los documentos de la UE son unánimes al considerar, con una u
otra expresión, que los servicios sociales constituyen VOPEFMPTQJMB
SFTGVOEBNFOUBMFTFOMPTRVFTFCBTBFMNPEFMPTPDJBMFVSPQFP, que son
esenciales para la obtención de la paz social y para la cohesión eco-
nómica, social y territorial de la Unión Europea, y que su fin último
es la HBSBOUÓBEFMPTEFSFDIPTGVOEBNFOUBMFTEFMPTDJVEBEBOPTy el res-
peto de la dignidad humana.
— Los servicios sociales tienen DBSÈDUFS VOJWFSTBM QBSB UPEPT MPT DJVEB
EBOPT. Ello significa que el acceso a ellos está abierto a toda la pobla-
ción, sin distinción ni discriminación alguna por razón de sexo, edad,
discapacidad u otras circunstancias personales y sociales. Sin perjui-
cio de ese carácter universal, es propio de los servicios sociales aten-
der a los sectores más vulnerables de la población.
— Los servicios sociales se enfrentan en la actualidad a dificultades de
financiación por la crisis económica que atraviesa Europa, y por otros
factores, como son el envejecimiento progresivo de la población o los
cambios en las estructuras familiares. Ello supone un desafío econó-
mico para los Estados miembros para que sean capaces de NBOUFOFS
MB FGJDBDJB (conseguir buenos resultados) Z FGJDJFODJB (conseguir bue-
nos resultados al menor coste) EF MPT TFSWJDJPT TPDJBMFT, porque son
unos excelente estabilizadores sociales y porque constituyen una im-
portante fuente de generación de empleo y desarrollo económico.
SERVICIOS SOCIALES
— La DPNQFUFODJB en materia de servicios sociales está atribuida princi-

palmente a los Estados miembros, sin perjuicio de que la UE pueda
apoyar y completar sus acciones. A tal fin se ha establecido también
para ellos la aplicación del MAC social.
— En la prestación de servicios sociales adquieren un papel decisivo
las PSHBOJ[BDJPOFT QSJWBEBT TJO ÈOJNP EF MVDSP BTÓ DPNP FM QFSTPOBM
WPMVOUBSJP. En los últimos años se ha observado una tendencia a la
prestación de servicios por entidades privadas mercantiles, cuya acti-
vidad debe estar siempre controlada por los poderes públicos.
— Finalmente, existe todavía en la UE JOTFHVSJEBEKVSÓEJDB sobre algunos
aspectos referidos a los servicios sociales: definición, distinción entre
servicios sociales de interés general económicos (sometidos a las re-
glas del mercado interior de la UE) y no económicos (no sometidos a
dichas reglas), mayor concreción de las prestaciones que suministran
en relación con otros servicios también sociales y cuestiones análogas.
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CAPÍTULO 8
CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN
Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA
1. INTRODUCCIÓN
Los «cuidados de larga duración» (MPOHUFSNDBSF en su expresión ingle-

sa), «atención a largo plazo» o «asistencia de larga duración», constituyen
un ámbito que está adquiriendo creciente importancia dentro de la política
social de la UE. Se encuentran muy vinculados a las políticas de salud, de
servicios sociales y de asistencia social. Es preciso, no obstante, conside-
rarlos de manera diferenciada porque el aumento de la esperanza de vida,
el envejecimiento progresivo de la población y otros motivos están aumen-
tando la demanda de estos cuidados, tanto en el hogar como en institucio-
nes. Por otra parte, junto con la sanidad y las pensiones especialmente, el
impacto económico que estas prestaciones, sean en especie o económicas,
tienen ya en la actualidad y se prevé aumenten en el futuro, preocupan so-
bremanera a los distintos gobiernos.
En páginas ulteriores se describirá la noción que tiene la UE de los cui-
dados de larga duración. Conviene, sin embargo, dejar bien sentado ya desde
ahora que se trata de una noción equivalente a la de «atención a la dependen-
cia». Esta última, que adquirió mucho renombre a partir de la 3FDPNFOEBDJØO
/
EFEFTFQUJFNCSFEF EFM$POTFKPEF&VSPQB SFMBUJWBBMBEF
QFOEFODJB, que define a ésta como «el estado en que se encuentran las personas
que por razones ligadas a la falta o la pérdida de autonomía física, psíquica o
intelectual tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de rea-
lizar los actos corrientes de la vida diaria». Dicha Recomendación afirma que
«el riesgo dependencia forma parteintegrante de todo sistema de protección
social»; en efecto, a partir de ella la atención a la dependencia se integrará, si
no lo estaba ya antes en algunos países, en gran parte de los sistemas de pro-
tección social. Contemplará medidas de prevención, rehabilitación y asistencia;
señalará, asimismo, que las prestaciones de dependencia pueden dispensarse
en el hogar o en instituciones y que pueden ser EFservicios o económicas.
En el sistema de protección social español ha prevalecido el concepto
de «atención a la dependencia», especialmente a partir de la promulgación
de la -FZ EFEFEJDJFNCSF EF1SPNPDJØOEFMB"VUPOPNÓB1FSTP

OBMZ"UFODJØOBMBTQFSTPOBTFOTJUVBDJØOEFEFQFOEFODJB. La influencia que
ha tenido en nuestra legislación la Recomendación antes citada del Conse-
jo de Europa ha sido indudable, aunque, hablando con propiedad, habría
de decirse que dicha Recomendación influyó de manera primera y direc-
ta en la 3FOPWBDJØOEFM1BDUPEF5PMFEPEF, germen de la Ley 39/2006,
de 14 de diciembre (Alonso Seco, 2013).
En la UE se siguen utilizando los términos «dependencia» y «personas
dependientes». De hecho, como establece la CDFUE, la dependencia, al igual
que la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la vejez o el de-
sempleo, es una de las situaciones que los sistemas de seguridad social y de
servicios sociales han de garantizar (TVQSB, epígrafe 2.3.k del capítulo 2). La
UE, sin embargo, quizá porque ha soslayado el uso del término «dependen-
cia» al entender que también en las situaciones de dependencia se debe pro-
curar la consecución de la mayor autonomía posible, quizá por pensar que
la noción de «cuidados de larga duración» es de carácter más comprensivo,
o por otras razones, ha preferido utilizar más esta última, como se verá a lo
largo de este capítulo. La expresión «cuidados de larga duración» o «aten-
ción a largo plazo» no se encuentra en los Tratados, pero sí en la legislación
ordinaria de la UE. En el Reglamento 883/2004, sobre coordinación de los
sistemas de seguridad social, por ejemplo, las prestaciones en especie de cui-
dados de larga duración están expresamente asimiladas a las prestaciones
de enfermedad, de maternidad y de paternidad (artículo 1.v bis. i).
En suma, aunque nos vamos a referir en páginas sucesivas con mayor
frecuencia a «cuidados de larga duración» (LTC en adelante), por emplear
la terminología más usada en la UE, ha de quedar claro, no obstante, que
«cuidados de larga duración» y «atención a la dependencia» son expre-
siones equivalentes. La metodología del capítulo consistirá en exponer la
situación de dichos cuidados en la UE, describir su noción, las líneas di-
rectrices existentes y las orientaciones de futuro, para terminar con unas
breves conclusiones.
2. SITUACIÓN DE LOS CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN

Siguiendo el mismo esquema que en capítulo anteriores, en este apar-

tado se ofrecen algunos datos que puedan mostrar cómo se encuentran los
CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA
LTC en la UE. Ha de decirse, de entrada, que la tarea no es fácil, pues el

concepto de LTC todavía no es unívoco en los Estados miembros de la UE.
En cualquier caso intentaremos una aproximación a la situación existente
a través de determinados indicadores.
B
1SPZFDDJØOEFMBQPCMBDJØORVFOFDFTJUBSÈDVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØO
Como la necesidad de LTC, a tenor de lo que afirman todos los exper-
tos, se encuentra directamente relacionada con el BVNFOUPEFMBFTQFSBO[B
EFWJEBBMOBDFS, el BVNFOUPEFMBFTQFSBO[BEFWJEBFOTBMVEBMOBDFS y con la
UBTBEFEFQFOEFODJB, nos remitimos, para recordar la magnitud de esos da-
tos, respectivamente, a los Gráficos 5.1 y 5.2 del capítulo 5 y al Gráfico 6.7
del capítulo 6.
Lo reflejado en el último de los gráficos mencionados precisa, para un
conocimiento más completo, de otro indicador, que es el referido a la QSPZFD
DJØOEFMBQPCMBDJØONBZPSEFB×PTIBTUBFMB×P. Si las personas de
edad avanzada son las que más van a necesitar LTC en el futuro, dado que la
discapacidad y la necesidad de ayuda de tercera persona aumentan general-
mente, aunque no siempre, con la edad, ha de tenerse en cuenta esa previ-
sión en las políticas sociales que se realicen desde el momento presente. Los
datos, referidos al conjunto de la UE-27, se muestran en el Gráfico 8.1, que
es elocuente por sí mismo para percibir el considerable aumento que tendrá
en 2060 la población mayor, en relación con el año 2015, especialmente de
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
Personas
20.000.000
Año 2015
15.000.000
Año 2060
10.000.000
5.000.000
-
65-69 70-74 75-79 80-84 85 y más
Tramos de edad
Fuente: Eurostat [proj_10c2150p].
GRÁFICO 8.1. Proyección de la población de 65 y más años en la UE-27. Años 2015-2060.

las personas con 80 y más años, que pasarán de 26,5 millones en 2015 a
62,2 millones en 2060. La preocupación de la UE por los LTC está más que
justificada a la vista de estas cifras.
C
1FSTPOBTDPOOFDFTJEBEEFDVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØO
Siempre será necesario conocer qué OÞNFSP EF QFSTPOBT son las que
precisan LTC o atención a la dependencia. Como antes se ha dicho, los re-
quieren principalmente las personas mayores. En España, por ejemplo,
del total de personas beneficiarias de prestaciones de atención a la depen-
dencia, el 20% tienen una edad entre 65 a 79 años, y el 54% son mayores
de 80 años, lo cual indica que el 74% de personas que reciben alguna pres-
tación, de servicios o económica, de LTC son mayores de 65 años. Aun-
que no disponemos de datos homologados al respecto, podría establecer-
se un porcentaje similar respecto de otros países. También cabe decir que
las mujeres representan un porcentaje mayor en relación con los hombres,
sencillamente porque su esperanza media de vida al nacer es mayor y, sin
embargo, su esperanza de vida saludable media al nacer no difiere dema-
siado de la de los hombres (véanse los Gráficos 5.1 y 5.2 del capítulo 5). En
España, por ejemplo, el 67% de las personas beneficiarias de prestaciones
de dependencia son mujeres y el restante 33% hombres.
Pero los datos del párrafo anterior no indican el número de personas
que reciben LTC en el conjunto de la UE. Par obtener una aproximación a
ese número se ha optado por reflejar en el Gráfico 8.2 el QPSDFOUBKFEFQFS
TPOBT TPCSFFMUPUBMEFMBQPCMBDJØO RVFUJFOFVOQSPCMFNBEFTBMVEPVOB
EJTDBQBDJEBEEFMBSHBEVSBDJØOen los distintos países de la UE. Los datos
se refieren al año 2011. No se trata de un indicador muy preciso, pues la
existencia de un problema de salud o de discapacidad no significa necesa-
riamente que la persona tenga dificultades para la realización de activida-
des de la vida diaria (aspecto inherente a la definición de LTC como se verá
más adelante), pero sí es al menos aproximativo y puede señalar el porcen-
taje de población potencialmente necesitado de LTC.
Podemos aproximarnos más al número de personas que necesitan LTC
si nos atenemos al QPSDFOUBKFEFQFSTPOBTDPOMJNJUBDJPOFTHSBWFTEFMBBDUJ
WJEBE, percibida durante, al menos, los seis últimos meses. Se refleja en el
Gráfico 8.3. La noción de «limitaciones en la actividad», término acuñado
por la Organización Mundial de la Salud en la Clasificación Internacional
Porcentaje Porcentaje
0
2
4
6
8
10
12
14
Ma
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
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Fuente: Eurostat [hlth_silc_06].

Fuente: Eurostat [hlth_silc_04].
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con limitaciones graves en la actividad. Año 2011.

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Po a ino ía
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GRÁFICO 8.3. Porcentaje de personas, sobre el total de la población,

GRÁFICO 8.2. Porcentaje de personas, sobre el total de la población,
s Fra nia
Ale tria Ale ncia
ma ma
Esl nia
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a Est ia
que tiene un problema de salud o una discapacidad de larga duración. Año 2011.
Esl quia on
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del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), alude a las

dificultades que un individuo puede tener para realizar actividades, en
términos de cantidad y calidad, en relación con la manera, extensión o
intensidad en que se espera las realizaría una persona sin esa condición
de salud (OMS, 2001: 231). Este dato es más significativo que el del Grá-
fico 8.2, pues ya no se trata sólo de una enfermedad o una discapacidad
en cualquiera de los grados, sino de limitaciones graves en la actividad
de la persona, lo cual tiene que incidir, directa o indirectamente, en el
grado de dependencia y, en consecuencia, en la necesidad de cuidados
personales para la realización de las actividades de la vida diaria. Las es-
tadísticas que se muestran en el Gráfico 8.3 están referidas, asimismo, al
año 2011. Como puede verse, los Gráficos 8.2 y 8.3 no se corresponden
con total exactitud (sería excesiva pretensión), pero existe cierto paran-
gón entre ellos.
La OCDE incorporó en su Informe de Salud 2011 varias estadísticas re-
lativas a los LTC, algunas de las cuales vamos a señalar, aunque sólo las
referidas a Estados miembros de la UE. En primer lugar se muestra, en el
Gráfico 8.4, el QPSDFOUBKFEFMBQPCMBDJØOEFZNÈTB×PTRVFSFDJCFDVJEB
EPTEFMBSHBEVSBDJØOFOFMIPHBSPFOJOTUJUVDJPOFT. Están referidos al año
2009. La diferencia entre países, como puede verse, es considerable. Existen
25
20
15
Porcentaje
10
0
Din ca
s
a
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Fin a
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Fuente: OCDE: Health at a Glance 2011: 169.
GRÁFICO 8.4. Porcentaje de la población de 65 y más años que recibe cuidados

de larga duración en el hogar o en instituciones. Año 2009.
Estados miembros en los que se encuentran muy avanzados los LTC, mien-
tras que otros están todavía a las puertas de una programación y ejecución
adecuadas. Todo ello pone de manifiesto que queda todavía mucho por ha-
cer para conseguir una mayor homogeneización en los países de la UE en
materia de LTC, comenzando por una mejor delimitación conceptual de su
contenido y una información estadística sobre la base de indicadores más
precisos y bien delimitados.
D
3FDVSTPTQBSBDVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØO
Los Gráficos 8.5 y 8.6 se refieren al número de recursos para LTC. En
concreto, el Gráfico 8.5 representa el OÞNFSP EF DBNBT QPS IBCJ
UBOUFT existentes en 2010 para LTC en centros sanitarios y en otros estable-
cimientos residenciales de cuidados de larga duración, por lo general per-
tenecientes al ámbito de servicios sociales. Con carácter complementario,
y por el interés que tiene ofrecer el dato sobre recursos para personas ma-
yores, el sector de la población más necesitado de LTC, se muestra en el
Gráfico 8.6 el OÞNFSPEFDBNBTQPSDBEBIBCJUBOUFTEFZNÈTB×PT,
existentes en 2009 para LTC en instituciones y hospitales.
1600
1400
1200
1000
Camas
800
600
400
200
0
Au a
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Fuente: Eurostat [hlth_rs_bdsns].
GRÁFICO 8.5. Número de camas para cuidados de larga duración, por 100.000 habitantes,
existentes en hospitales e instituciones sociales. Año 2010.
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Camas
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Fuente: elaboración propia sobre datos de la OCDE: Health at a Glance 2011: 175.
GRÁFICO 8.6. Número de camas para cuidados de larga duración, por 1.000 personas
de 65 y más años, existentes en instituciones sociales y hospitales. Año 2009.
En el Gráfico 8.4 se indicó el porcentaje de la población de 65 años y

más que recibía LTC en el domicilio o en instituciones en el año 2009. In-
teresa, sin embargo, conocer dónde se reciben más cuidados, en el domici-
lio o en instituciones.
Por el motivo anterior se ha elaborado el Gráfico 8.7, en el que se mues-

tra el QPSDFOUBKFEFCFOFGJDJBSJPTEFDVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØORVFSFDJCFO
BUFODJØOFOTVTEPNJDJMJPT. Sólo disponemos de información al respecto de
siete países de la UE. Se comparan los años 1999 y 2009 con el fin de ver
la evolución experimentada en el decenio. Como puede observarse, y salvo
excepciones, la atención en el domicilio ha experimentado un aumento sig-
nificativo. Tanto en 1999 como en 2009, el porcentaje de personas que re-
ciben cuidados en sus hogares es más elevado que el recibido en institucio-
nes, lo cual manifiesta que se trata de una realidad que ha de ser tenida en
cuenta por los responsables de la política social a la hora de planificar las
diversas políticas de LTC.
No es de extrañar, por otra parte, que la atención se reciba preferente-

mente en el propio hogar, pues la mayor parte de los cuidados se proporcio-
nan actualmente por los parientes, cónyuges e hijos en particular, la mayoría
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Italia Bélgica Hungría Suecia Luxemburgo Alemania Finlandia
1999 2009
Fuente: elaboración propia sobre datos de la OCDE: Health at a Glance 2011:169.
GRÁFICO 8.7. Beneficiarios de cuidados de larga duración que reciben atención

en sus domicilios. Porcentaje sobre el total. Años 1999 y 2009.
de ellos mujeres. Se prevé que disminuyan los cuidados informales presta-

dos por familiares a medida que las futuras generaciones de personas ma-
yores vayan teniendo menos hijos. Por otra parte, es presumible que éstos,
como consecuencia de vivir más lejos de sus padres ancianos y de las difi-
cultades para conciliar la vida profesional y familiar, tendrán mayores difi-
cultades para proporcionar LTC a sus padres, y tampoco está garantizado
que las personas inmigrantes llenen el vacío que pueda producirse.
E
(BTUPFODVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØO
En el Gráfico 8.8 se ofrece la DVBOUÓB EFM HBTUP QÞCMJDP FO DVJEBEPT EF
MBSHB EVSBDJØO UBOUP TBOJUBSJPT DPNP TPDJBMFT FM BMHVOPT QBÓTFT EF MB 6&
FOQPSDFOUBKFEFM1*#. La diferencia entre los dieciocho países anotados es
muy notoria. Puede observarse la correspondencia de este gráfico con el
Gráfico 8.4: es normal que allí donde los LTC se encuentran más implanta-
dos el gasto público destinado a ellos sea mayor. La balanza se inclina cla-
ramente a favor de los países nórdicos que, como es sobradamente cono-
cido, invierten mucho dinero en sus políticas de LTC porque los niveles de
su Estado de bienestar son muy altos. De todos modos, con el fin de refle-
jar más adecuadamente la realidad, ha de decirse que, de 2000 a 2009, dos
países que se encuentran en los últimos lugares del gráfico, han experimen-
tado un importante crecimiento en los gastos destinados a LTC. Nos esta-
mos refiriendo en primer lugar a España, que experimentó un crecimiento
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Fuente: elaboración propia sobre datos de la OCDE. Health at a Glance 2011: 177.
GRÁFICO 8.8. Gasto público en cuidados de larga duración en algunos países de la UE,
en porcentaje del PIB. Año 2009.
del 21,9% del PIB durante ese período; y en segundo lugar a Estonia, cuyo
crecimiento fue del 18%.
Otra fuente más reciente nos ofrece, asimismo, datos sobre el gasto por
LTC en el año 2010, referidos a todos los países de la UE, también según
porcentaje del PIB. Se reflejan en el Gráfico 8.9. Los datos de este gráfico,
comparados con los del Gráfico 8.8, no son simétricos, pero sí bastante pa-
recidos. Como puede verse, el gasto público oscila entre el 4,5% del PIB en
Dinamarca y el 0,2% en Chipre. La media de la UE-27 se sitúa en el 1,8%
del PIB. Suecia, Países Bajos y Dinamarca son países con alto poder adqui-
sitivo y destinan de su PIB a LTC más del doble que la media de la UE. Cin-
co Estados miembros se encuentran en el rango entre el 2 y el 2,5%, siete
países entre el 1 y el 1,5%, nueve entre el 0,5 y 0,8% y los tres restantes de-
dican el 0,3% del PIB o menos.
Es importante anotar la indicación que, sobre estos datos, hace la Co-
misión Europea. Afirma que las variaciones en el gasto público en LTC re-
flejan principalmente las diferencias de información sobre la cobertura
que tienen los sistemas formales de atención domiciliaria y la atención ins-
titucional existentes en los Estados miembros. Hay países que informan
poco sobre la atención en el hogar y también parecen tener una capacidad
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Fuente: Comisión Europea 2013, SWD (2013) 41 final, página 10.
GRÁFICO 8.9. Gasto público en cuidados de larga duración, en porcentaje del PIB,
en todos los países de la UE. Año 2010.
relativamente limitada para dar respuesta a la demanda de atención insti-

tucional. Algunos países, como Dinamarca, Lituania, Países Bajos y Sue-
cia, ofrecen información muy completa sobre las tasas de cobertura en
ambos tipos de cuidados, mientras que otros lo hacen predominantemente
sobre una u otra forma de atención (Comisión Europea, 2013: 10).
3. NOCIÓN DE CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN
3.1. El antecedente de la Organización Mundial de la Salud
La mención a la Organización Mundial de la Salud (OMS) es del todo

necesaria, pues ha marcado hitos sucesivos en el proceso de nacimiento,
configuración y desarrollo de los LTC. Vamos a citar algunos de ellos.
Una de las referencias más precisas, del año 2000, se encuentra en el
informe -BBUFODJØOEPNJDJMJBSJBEFMBSHBEVSBDJØO (OMS, 2000). Alude con
profusión a la expresión «MPOHUFSNFDBSF» («TPJOTEFMPOHVFEVSÏF» en fran-
cés, «DVJEBEPT EF MBSHB EVSBDJØO» en español). Según este documento el
cuidado de larga duración es una QBSUF JOUFHSBM EF MPT TJTUFNBT EF TBMVE Z
EF TFSWJDJPT TPDJBMFT. Comprende actividades proporcionadas a personas
que requieren cuidados, por cuidadores informales (familia, amigos y ve-
cinos), por cuidadores formales, incluyendo profesionales y auxiliares (de
salud, de servicios sociales y otros ámbitos), y por cuidadores tradiciona-
les y voluntarios. La necesidad de atención de larga duración está influen-
ciada por los cambios físicos, mentales y/o cognitivos en las capacidades
funcionales, las cuales, a su vez, y durante el transcurso de la vida de un
individuo, están condicionadas por el medio ambiente. Muchas personas
recuperan las capacidades funcionales perdidas, mientras que otras no lo
consiguen. El tipo de atención necesaria, así como su duración es, por lo tan-
to, difícil de predecir.
El PCKFUJWP de los LTC es garantizar que una persona que no es comple-
tamente capaz de valerse por sí misma pueda mantener la mejor calidad
de vida posible, con el mayor grado posible de independencia, autonomía,
participación, realización personal y dignidad humana. Por lo mismo, una
atención adecuada de larga duración incluye el respeto a los valores de la
persona, sus preferencias y necesidades. Los LTC pueden prestarse en el
hogar o en una institución (OMS, 2000: 1).
La BUFODJØO FO FM IPHBS B MBSHP QMB[P se puede proporcionar exclusiva-
mente en el hogar o combinada con el cuidado en la comunidad (por ejem-
plo, en centros de día). Las personas que requieren dicha atencióntambién
pueden necesitar otros servicios de rehabilitación y atención sanitaria, así
como apoyo financiero, social y legal. Por todo ello, los cuidadores infor-
males deben tener acceso a servicios de apoyo, que incluyan información
y asistencia para la obtención de ayuda, formación y descanso. Define la
BUFODJØOJOTUJUVDJPOBMPSFTJEFODJBMEFMBSHBEVSBDJØO como la prestación de
cuidados a tres o más personas, no emparentadas entre sí, en un mismo
establecimiento.
El cuidado de larga duración puede ser formal o informal. El DVJEBEP
GPSNBM puede ser gestionado y financiado públicamente, pero los servicios
también pueden ser suministrados por organizaciones no gubernamen-
tales o por el sector privado; se presta generalmente por médicos, enfer-
meras, trabajadores sociales y auxiliares de cuidado personal que ayudan
a bañarse, vestirse, etc. El DVJEBEP JOGPSNBM comprende la atención pro-
porcionada por los miembros de las familias nucleares y extensas, veci-
nos, amigos y voluntarios individuales, así como la asistencia organizada

a través de organizaciones voluntarias, entre ellas las entidades religiosas
(OMS, 2000: 8).
En un documento posterior de 2002, &OWFKFDJNJFOUP BDUJWP VO NBS
DPQPMÓUJDP, que tuvo mayor difusión porque constituyó la aportación de la
OMS a la Segunda Asamblea Mundial del Envejecimiento de Madrid, cita y
sintetiza lo dicho en el documento de 2000. Aporta la siguiente EFGJOJDJØOEF
MPT-5$:
«Sistema de actividades desarrolladas por cuidadores informales (fami-
lia, amigos, vecinos) o profesionales (servicios sanitarios y sociales) para ga-
rantizar que una persona que no pueda valerse por sí misma pueda llevar
una vida con la mayor calidad posible, según sus gustos personales, y con el
mayor grado posible de independencia, autonomía, participación, realiza-
ción y dignidad humana».
Por lo tanto, los LTC incluyen ambos sistemas de apoyo, informal y for-
mal. Estos últimos pueden incluir una amplia gama de servicios comu-
nitarios (p. ej., salud pública, atención primaria, asistencia domiciliaria,
servicios de rehabilitación y cuidados paliativos) así como asistencia insti-
tucional en residencias y centros de cuidados paliativos asistidos. También
se refiere a tratamientos para detener o retrasar el curso de la enfermedad
y la discapacidad» (OMS, 2002: 83). Manifiesta, asimismo, la necesidad de
impulsar un enfoque global de los LTC (mediante cuidadores formales e in-
formales) que fomente la colaboración entre los sectores público y privado
e implique a todos los niveles: al gobierno, a la sociedad civil y a los secto-
res sin ánimo de lucro (OMS, 2002: 120).
3.2. La influencia de la Organización para la Cooperación

y Desarrollo Económicos
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)

elabora documentos y estudios sobre múltiples temas, entre los que se des-
tacan los relativos a la salud, asuntos sociales y bienestar social. Y, dentro
de estos últimos, los referidos a LTC. Se cita porque colabora de manera
asidua con la Comisión Europea. En el año 2005 publicó un importante in-
forme sobre la materia, en el que, además de describir los sistemas de LTC
de diecinueve países, definió a los LTC como «atención a las personas que
necesitan ayuda para las actividades básicas de la vida diaria durante un

período prolongado de tiempo» (OCDE, 2005a). En el documento 1PMÓUJDBT
QBSBVONVOEP TPMJEBSJP CBMBODFT OBDJPOBMFT. afirmó que el cambio
de la estructura demográfica, así como la incapacidad de las familias para
cuidar a las personas mayores dependientes, hacen necesaria la interven-
ción imperativa de los poderes públicos, de forma que la puesta en funcio-
namiento de servicios de LTC para las personas mayores dependientes, así
como la mejora en la calidad de los establecimientos existentes, han llega-
do a ser grave preocupación y una de las prioridades de los responsables
de la política social (OCDE, 2005b: n.º 406).
Según un documento de 2009, los LTC son una gama de servicios re-
queridos por las personas con disminución de la capacidad funcional, físi-
ca o cognitiva y que, por lo mismo, se encuentran en situación de depen-
dencia durante un período prolongado de tiempo para la realización de las
actividades básicas de la vida diaria (AVD), como bañarse, vestirse, comer,
acostarse y levantarse de la cama o de una silla, desplazarse y usar el cuar-
to de baño. Los LTC se proporcionan frecuentemente en conexión con los
servicios médicos básicos, vigilancia de la salud, prevención, rehabilitación
o cuidados paliativos. También se incluye como parte de ellos el apoyo
para realizar las actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD), como
ayudar a las tareas domésticas, comidas, compras y transporte. El cuidado
de larga duración se puede recibir en casa o en instituciones. Se proporcio-
nan cuidados de larga duración en el hogar a las personas con limitaciones
funcionales que residen principalmente en su propia casa. El cuidado en el
hogar también incluye adaptaciones en la vivienda con el fin de garantizar
un mayor grado de autonomía (OCDE, 2009: 1).
Los LTC incluyen tanto servicios sanitarios como de asistencia social.
Por lo que se refiere a estos últimos, y al igual que la OMS, los delimita
como la ayuda que se presta a la persona para el desarrollo de las activida-
des de la vida diaria (AVD), como bañarse, vestirse, acostarse, levantarse y
similares, las cuales a menudo son realizados por familiares, amigos y cui-
dadores de baja cualificación o enfermeras. Pueden proporcionarse en el
hogar o en entornos institucionales, por proveedores públicos o privados,
con o sin fines de lucro. La gestión y financiación de los sistemas de LTC
pueden estar centralizadas en un ministerio, normalmente el de salud o el
de asuntos sociales, compartidas o descentralizadas (en casi un tercio de
los países de la OCDE se encuentran descentralizadas) (OCDE, 2011a: 39).
Progresivamente ha ido haciendo más extensiva la noción de LTC, tan-

to en su vertiente sanitaria como social. Así, en el documento 1BOPSBNB
EFMB4BMVE*OEJDBEPSFT0$%&, los LTC incluyen la atención médica
que reciben los pacientes con problemas crónicos, los cuidados paliativos,
los cuidados de enfermería, la ayuda para el cuidado personal en activida-
des de la vida diaria (AVD), la asistencia para actividades instrumentales
de la vida diaria (AIVD), como hacer compras, preparación de alimentos,
manejo de las finanzas personales, servicios de limpieza del hogar, y adap-
taciones en el hogar para hacerlo accesible; se incluyen también las pres-
taciones monetarias que se pagan a los prestadores de los servicios. Conce-
de singular importancia a los DVJEBEPSFTJOGPSNBMFT, a los que define como
«personas que proporcionan asistencia en las actividades básicas de la vida
diaria (AVD) al menos una hora por semana». También se ocupa de modo
especial de los QSPGFTJPOBMFTEF-5$, que son «trabajadores por cuenta aje-
na que ofrecen la atención en el hogar o en instituciones distintas a los
hospitales»; pueden ser enfermeras o enfermeros cualificados, o trabajado-
res de otras categorías que prestan asistencia en las actividades de la vida
diaria y otras de apoyo personal (OCDE, 2011b: 168-177).
3.3. Los cuidados de larga duración en la Unión Europea

B
7JODVMBDJØOEFMPTDVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØODPOMBBTJTUFODJBTBOJUBSJB
Cuando la expresión «cuidados de larga duración» aparece en docu-
mentos de la UE se encuentra FTUSFDIBNFOUFVOJEBBMBEFBTJTUFODJBTBOJUB
SJB. Se menciona en varias ocasiones, aunque no se encuentra definida, en
una Comunicación de la Comisión Europea de 2003, sobre 3FGVFS[PEFMB
EJNFOTJØOTPDJBMEFMBFTUSBUFHJBEF-JTCPB (Comisión de las Comunidades
Europeas, 2003).
En dicha Comunicación se reconoce que las cuestiones relativas a la
protección social de las personas que necesitan asistencia sanitaria y LTC
UPEBWÓBOPTFIBOBCPSEBEPEFUBMMBEBNFOUFFOMB6& en el marco de la coo-
peración en el ámbito de la protección social; será necesario determinar
los retos más adecuados para abordar los aspectos de protección social re-
lacionados con la asistencia sanitaria y los LTC, de manera que aseguren
el acceso de todos en función de sus necesidades e independientemente de
sus recursos; ha de garantizarse, asimismo, que las necesidades de asis-
tencia sanitaria y LTC no lleven a la pobreza a los pacientes y sus familias.
Por esta razón propone integrar las distintas acciones sociales en torno a
los tres pilares que conforman el sistema de protección social: la inclusión
social, las pensiones, y la asistencia sanitaria y LTC.
La misma vinculación con la asistencia sanitaria puede verse en la Co-
municación de la Comisión de 2004 .PEFSOJ[BSMBQSPUFDDJØOTPDJBMQBSBFM
EFTBSSPMMP EF VOB BTJTUFODJB TBOJUBSJB Z VOB DVJEBEPT EF MBSHB EVSBDJØO EF
DBMJEBE BDDFTJCMFT Z EVSBEFSPT (Comisión de las Comunidades Europeas,
2004b), anunciada en otra anterior del mismo año que se refiere, entre
otros asuntos, a la modernización de la asistencia sanitaria y de los cuida-
dos para las personas de más edad. (Comisión de las Comunidades Euro-
peas, 2004a).
La primera de las Comunicaciones citadas en el párrafo precedente tie-
ne por objeto favorecer la definición de un marco común que permita apo-
yar los esfuerzos nacionales de reforma y el desarrollo de la asistencia sa-
nitaria y los LTC mediante la BQMJDBDJØOEFMNÏUPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØO.
La oferta y la financiación de la asistencia sanitaria y de LTC representan
elementos clave de la estrategia de modernización económica y social pues-
ta en marcha por la Estrategia de Lisboa (2000), por tres razones comple-
mentarias: 1) MB DPIFTJØO TPDJBM, que se ve reforzada por el acceso a una
asistencia de calidad basada en los principios de universalidad, equidad y
solidaridad; 2) FMJODSFNFOUPEFMFNQMFP, pues el sector de la asistencia sani-
taria y de LTC representaba en 2002 alrededor del 10% del empleo total en
la UE-15, y del 4,1% al 7,1% en los nuevos Estados miembros; y 3) el FOWFKF
DJNJFOUPEFNPHSÈGJDP, que plantea nuevos problemas a la asistencia sanita-
ria y a los LTC.
C
-BOPDJØOBDUVBMEFDVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØOFOMB6&
Los LTC no han perdido su vinculación con los cuidados sanitarios,
pero se han hecho extensivos a otros cuidados de asistencia y servicios so-
ciales.
La UE IB WFOJEP EFGJOJFOEP SFDJFOUFNFOUF MPT -5$ de modo idéntico a
la OCDE, como «política transversal que comprende una serie de servicios
para las personas que tienen necesidad de ayuda para realizar las activi-
dades básicas de la vida diaria (ABVD) durante un período prolongado de
tiempo». Los LTC incluyen rehabilitación, servicios médicos básicos, en-
fermería a domicilio, asistencia social, adaptaciones en la vivienda y servi-
cios como transporte, comida, actividades ocupaciones de autonomía per-

sonal, así como ayuda para las actividades instrumentales de la vida diaria
(AIVD). Se proporcionan, por lo general, a personas con discapacidad físi-
ca o mental y a personas mayores frágiles y de edad avanzada, en particular
a quienes necesitan apoyo para la realización de las actividades de la vida
diaria (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a: 3).
Según un documento más reciente de la UE, los LTC incluyen las acti-
vidades llevadas a cabo para personas que no son plenamente capaces de
valerse por sí mismos de manera permanente, por cuidadores informales y
formales, incluyendo la familia, amigos, profesionales y paraprofesionales
(sanitarios, sociales y otros), así como por cuidadores y voluntarios tradi-
cionales. Abarca una amplia gama de servicios como cuidado personal, ta-
reas domésticas, gestión de la vida diaria, ayudas técnicas, adaptaciones en
el hogar y las tecnologías más avanzadas. Dicha gama de servicios, ya sean
suministrados en el hogar, en el entorno comunitario o en instituciones, se
ha diseñado para minimizar, restaurar o compensar la pérdida de las fun-
ciones físicas o mentales. Aunque los LTC no incluyen la gestión de enfer-
medades crónicas y los cuidados en fase aguda, es necesario, sin embargo,
garantizar el acceso de la población de LTC a estos últimos servicios. De-
bido a su complejidad, la prestación de LTC se encuentra en ocasiones tro-
ceada y descoordinada, lo cual puede causar ineficiencia en la financiación
y confusión, malestar e incomodidad a las personas con discapacidad y sus
familias. Los LTC deben estar siempre centrados en la persona, en su dig-
nidad, participación y libertad (Comité de Protección Social, 2013).
Los LTC comprenden USFT HSBOEFT HSVQPT: 1) los servicios para las QFS
TPOBT DPO MJNJUBDJPOFT GVODJPOBMFT HSBWFT que reciben atención en insti-
tuciones; 2) los servicios para QFSTPOBT DPO NPEFSBEB B TFWFSB MJNJUBDJØO
GVODJPOBM que reciben atención en la comunidad, generalmente mediante
una combinación de cuidado informal y formal; y 3) los TFSWJDJPTTPDJBMFT
DPNVOJUBSJPT, tales como programas de respiro, atención diurna, asesora-
miento y acciones similares para beneficiarios de los cuidados, sus fami-
lias y otros cuidadores voluntarios (Comisión de las Comunidades Euro-
peas, 2008b).
Importa señalar que FYJTUFOEJGFSFODJBTFOMB6& sobre la noción y con-
tenido de los LTC. Las diferencias son más pronunciadas que en cualquier
otro ámbito de la protección social. Basta leer los distintos informes que
ha elaborado la UE para comprobar la dificultad que existe para diseñar

un cuadro comparativo. Sin ánimo de ser exhaustivos, se señalan como
causas de esa disparidad las siguientes: 1) en los Estados miembros de la
UE DPFYJTUFO UPEBWÓB EJGFSFOUFT DPODFQDJPOFT sobre los LTC; 2) papel que
desempeñan los DVJEBEPT GPSNBMFT Z MPT DVJEBEPT JOGPSNBMFT; 3) PSHBOJ[B
DJØO EF MPT DVJEBEPT, por parte del sector público o del privado lucrativo
y no lucrativo; 4) TJTUFNB EF GJOBODJBDJØO, mediante impuestos, seguridad
social obligatoria o voluntaria, seguros privados o sistemas mixtos; 5) MV
HBSEPOEFTFSFDJCFO los LTC, en el hogar o en instituciones; 6) peso relativo
que han de tener sus DPNQPOFOUFTTBOJUBSJPTZTPDJBMFT; 7) falta de suficien-
te marco legal en el ámbito de la UE e incluso en algunos Estados miem-
bros; 8) diferentes sistemas nacionales para evaluar la situación de depen-
dencia o necesidad de LTC; etc.
No obstante esas diferencias, los servicios de LTC existentes en los Es-
tados miembros pueden agruparse en las tres modalidades mencionadas
más arriba: 1) servicios de atención residencial a largo plazo; 2) servicios
prestados en centros de día y otros establecimientos comunitarios; y 3) ser-
vicios de LTC a domicilio. La disponibilidad de LTC en toda Europa es va-
riable, desde los países escandinavos, donde existe una alta dependencia de
los servicios de LTC formales, a otras partes de Europa, por ejemplo, Por-
tugal, España y Grecia, donde tradicionalmente los LTC procurados por la
familia han sido elevados y, por el contrario, más escasos los suministra-
dos en instituciones (Comisión Europea, 2010).
Un factor importante en la consideración conceptual de los LTC es la
demarcación entre sus componentes sanitarios y los sociales, que no suele
estar lo suficientemente nítida. Por otro lado, ha de tenerse en cuenta que,
junto a las políticas de salud y de servicios sociales, los LTC suele estar ín-
timamente vinculados con otras políticas públicas, en especial con las de
inclusión social y de seguridad social para cuidadores formales e informa-
les. Asimismo, la mayoría de los Estados miembros prevén algunos tipos
de LTC que consisten en prestaciones económicas, relacionadas principal-
mente con el pago de servicios prestados por el sector privado o por cuida-
dores informales (Comisión Europea, 2012a: 195).
Digamos en suma, para concluir este epígrafe, que en la actualidad preva-
lece en la UE la noción de «cuidados de larga duración» sobre la de «atención
a la dependencia», pero tiene en común con ella que los cuidados se prestan a
personas que, por causa de una discapacidad o limitación en la actividad, ne-

cesitan el concurso de tercera persona para realizar las actividades corrientes
de la vida diaria (Alonso Seco, 2013). Cabe manifestar, asimismo que, entre
los principales retos de la UE para las próximas décadas se encuentra la nece-
sidad de hacer frente a las necesidades concretas de las personas con depen-
dencia. Los países de la Unión están desarrollando servicios basados en un
sistema mixto público-privado, buscando alternativas que reduzcan la presión
social de demanda de servicios con un alto coste económico, aprovechando al
máximo los recursos existentes e incluyendo la perspectiva de los propios ma-
yores y sus familiares cuidadores, así como el tipo de servicios que se utilizan
y el modo de proveerlos (Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013b).
4. OBJETIVOS DE LOS CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN

Ya se dijo más arriba (TVQSB, letra a del epígrafe 3.3) que la Comisión Eu-
ropea había anunciado en 2004 la aplicación del método abierto de coor-
dinación (MAC) a la asistencia sanitaria y a los LTC. Este método supone,
como primer paso, el establecimiento de objetivos comunes entre la UE y
los Estados miembros. Pues bien, se fijarán dichos objetivos en 2005, cuan-
do se unifiquen los MAC de inclusión social, pensiones, asistencia sanitaria
y LTC en el llamado ."$TPDJBMTJNQMJGJDBEP (Comisión de las Comunidades
Europeas, 2005), y se consolidarán en 2008 con el ."$TPDJBMSFGPS[BEP (Co-
misión de las Comunidades Europeas, 2008d). Como la formulación de los
objetivos es bastante similar en ambos documentos, vamos a fijarnos en el
último de ellos (véanse también los epígrafes 4.7 y 5.3 del capítulo 1).
El MAC social se refiere a tres líneas de actuación: la inclusión social,
las pensiones y la asistencia sanitaria y LTC. Todavía vincula estrechamen-
te la asistencia sanitaria con los LTC. Sobre una y los otros afirma que han
de ser BDDFTJCMFT, de BMUBDBMJEBE y WJBCMFT. Fija, en consecuencia los siguien-
tes objetivos respecto de ellos:
— Asegurar que todos los ciudadanos tienen BDDFTPBVOBBTJTUFODJBTB
OJUBSJBZVOPTDVJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØOBEFDVBEPT, que la necesidad
de cuidados no conduce a la pobreza y a la dependencia financiera y
que se aborden las injusticias en materia de acceso a los cuidados y
de estado de salud.
— Promover la DBMJEBEEFMBBTJTUFODJBTBOJUBSJBZEFMPTDVJEBEPTEFMBS
HB EVSBDJØO y adaptar los cuidados, en particular mediante el de-
sarrollo de cuidados preventivos, a la evolución de las necesidades
y las preferencias de la sociedad y de los ciudadanos, por ejemplo
adoptando normas de calidad que correspondan a las mejores prácti-
cas internacionales y potenciando la responsabilidad de los profesio-
nales de la salud, los pacientes y los beneficiarios de los cuidados.
— Velar por que la atención sanitaria y los cuidados de larga duración,
sin dejar de ser adecuados y de calidad, sigan siendo BTFRVJCMFTZWJB
CMFT, promoviendo para ello un uso racional de los recursos, especial-
mente mediante incentivos apropiados destinados a los usuarios y
proveedores, una buena gobernanza y una buena coordinación entre
los sistemas de cuidados y los centros públicos y privados. Para ase-
gurar una viabilidad y una calidad duraderas es preciso promover es-
tilos de vida sanos y activos, así como recursos humanos de calidad
en el sector de los cuidados.
Ampliamos a continuación el contexto de dichos objetivos, apoyándo-
nos en un informe de la Comisión Europea muy ilustrativo, $VJEBEPT EF
MBSHB EVSBDJØO FO MB 6OJØO &VSPQFB, de abril de 2008, en el que se alude
a los objetivos antes citados, referidos preferentemente a los LTC. Es un
informe conjunto que ofrece los resultados de la aplicación del método
abierto de coordinación a los LTC (Comisión de las Comunidades Euro-
peas, 2008a).
4.1. Accesibilidad universal
La universalidad de los LTC significa que el acceso a ellos OPEFCFEF

QFOEFSEFMBDBQBDJEBEEFQBHPPEFMBSJRVF[BEFMPTCFOFGJDJBSJPT. El dere-
cho universal o casi universal de acceso está reconocido por los distintos
Estados miembros, a través de los sistemas de salud o de seguridad social.
Ahora bien, no siempre los derechos universales se traducen en un acceso
universal. Existen todavía barreras de acceso, entre las cuales se mencio-
nan las siguientes:
— 'BMUBEFDPCFSUVSBQPSMPTTJTUFNBTEFTFHVSPTPDJBM TBMVEPTFHVSJEBE
TPDJBM
. El acceso universal a los LTC en algunos Estados miembros
se ve impedido por diversos obstáculos que deben superarse, entre
ellos la existencia de sectores sociales no incluidos todavía en el cam-

po de aplicación de los seguros sociales. En algunos, de hecho, los
LTC ofrecen una cobertura limitada. En este contexto, los Estados
miembros desean ampliarlos y mejorar la disponibilidad de servicios
especializados en el hogar, el entorno comunitario o la atención resi-
dencial alternativa cuando los dos primeros no son posibles.
— $POUFOJEPEFMPTTFSWJDJPT. Los LTC no se refieren a la misma gama de
servicios en todos los países. En algunos predomina el componente
médico, que está separado del componente social. La prestación de
servicios integrados, sanitarios y sociales, a las personas dependien-
tes y de edad avanzada, aunque aceptada como objetivo general por
las autoridades responsables de los LTC, no se encuentra disponible
en todas partes, lo cual, a su vez, limita la prestación de una atención
continuada.
— $BQBDJEBE FDPOØNJDB Z QBSUJDJQBDJØO FO FM DPTUF EF MPT TFSWJDJPT. Los
costes tan elevados de los LTC suministrados por el sector privado,
en ocasiones más elevados que los de salud, imponen una importante
carga económica para los usuarios y sus familias; actúan como barre-
ra de acceso, especialmente para los grupos de bajos ingresos, cuan-
do los LTC no se proporcionan, se financian o están asegurados por
el sector público. A fin de hacer posible su financiación, varios países
han introducido copagos en función de los ingresos de los beneficia-
rios de LTC. Otros han regulado subvenciones y ayudas estatales para
la utilización de servicios privados de LTC.
— 1MB[PTEFFTQFSB. La escasez de servicios de LTC financiados con fon-
dos públicos ha dado lugar a tiempos de espera importantes para el
acceso a ellos, en especial para los servicios de atención residencial.
Los plazos de esperan, con las correlativas listas de demanda, ofre-
cen una distribución desigual en la UE.
4.2. Alto nivel de calidad
La calidad de los LTC para personas dependientes presenta connotacio-

nes muy variadas, tanto entre los Estados miembros como dentro de ellos.
Ejemplos de mala o insuficiente calidad de la atención en entornos insti-
tucionales y comunitarios son la vivienda o los establecimientos inadecua-
dos, la carencia de vida íntima, las precarias relaciones sociales o el uso de

sujeciones. Muchos Estados miembros han modificado su normativa para
evaluar la calidad de los LTC, tanto los dispensados por cuidadores infor-
males en el hogar como los proporcionados en instituciones. Pero deben
hacerse mayores esfuerzos para mejorar la calidad de la atención en este
campo.
El carácter cada vez más generalizado y global de los LTC hace que la
medición de su calidad constituya una tarea difícil y compleja. Se utilizan,
no obstante, indicadores de calidad, especialmente para medir los LTC de
entornos institucionales y comunitarios. Inevitablemente se refieren a ser-
vicios de atención formal; los servicios informales son mucho más difíciles
de medir y evaluar.
La 6&FTUÈBEPQUBOEPJOEJDBEPSFTEFMB0$%&, que los clasifica tenien-
do en cuenta las variables de FTUSVDUVSB (calidad y seguridad de los edifi-
cios, equipamiento, tamaño de las habitaciones, SBUJPT de personal, por
ejemplo) QSPDFEJNJFOUPT (mecanismos de protección de los derechos de
los residentes, procedimientos de evaluación de residentes utilizados para
la planificación de la atención, disponibilidad de los servicios necesarios
para lograr y mantener a los residentes en el nivel máximo de funcionali-
dad, disponibilidad en todo momento de personal directivo suficientemen-
te cualificado los siete días de la semana, dieta bien equilibrada, por ejem-
plo) y SFTVMUBEPT (prevalencia de úlceras por presión, de malnutrición, de
deshidrataciones, de infecciones, de incontinencia fecal, de caídas, de uso
de antidepresivos, etc.). Dichos indicadores se siguen desarrollando para
disponer de una evaluación más completa del nivel de calidad de los LTC.
Los anteriores indicadores se están combinando con otros también de
gran importancia, relativos a la formación continua del personal, protección
de los derechos del paciente, apoyo a las familias, medidas para conocer la
satisfacción de usuarios, existencia de situaciones de maltrato o abuso, etc.
4.3. Sostenibilidad financiera
En la explicación del Gráfico 8.9 se dijo que la media de gasto por LTC
en la UE-27 era del 1,8% del PIB en el año 2010. Las previsiones para el
año 2060 son que aumente hasta el 3,6%, lo cual refleja ya de por sí la
magnitud del problema. No se insiste más en este punto.
Existe en los distintos Estados miembros un reconocimiento creciente de

la necesidad de crear una base financiera sólida para la provisión de LTC y
de asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios. Por lo general, todos
tienen establecidas prestaciones de LTC en especie, monetarias o una mezcla
de ambas. La financiación sigue un triple esquema en función de los países:
a través de la seguridad social, mediante impuestos o mediante un sistema de
financiación mixta, que combina los dos anteriores. La financiación a través
de la seguridad social o mediante impuestos parece ser más eficiente que la
financiación privada. Existen diversas fórmulas por las que los usuarios par-
ticipan en el coste de los servicios en función de su capacidad económica.
Asimismo, y con el fin de asegurar su sostenibilidad, debe mejorarse la
coordinación entre los diferentes niveles de las administraciones públicas
gestoras de presupuestos, y entre los presupuestos de las áreas sanitaria y
social, de manera que se establezca una continuidad entre los responsables
locales, regionales y nacionales de la prestación de LTC.
5. ORIENTACIONES SOBRE EL FUTURO DE LOS CUIDADOS

DE LARGA DURACIÓN
Se recogen en este apartado algunas consideraciones sobre el futuro de

los LTC. Las hemos tomado de distintos documentos elaborados por insti-
tuciones de la UE.
5.1. Factores determinantes de la actuación futura
En una Comunicación de 2008, la Comisión manifestó que el enveje-

cimiento demográfico y el cambio socioeconómico tienden a considerar-
se como los principales factores responsables del futuro aumento de la
demanda de servicios de LTC. De hecho, los aumentos de la demanda re-
sultan principalmente de los incrementos de la esperanza de vida y de la
incidencia de la discapacidad y de la dependencia (Comisión de las Comu-
nidades Europeas, 2008a).
Más recientemente, en el informe de 2013 $VJEBEPT B MBSHP QMB[P FO
MBT TPDJFEBEFT RVF FOWFKFDFO 3FUPT Z PQDJPOFT QPMÓUJDBT, la Comisión dedi-
có un apartado específico al crecimiento esperado en las necesidades de
LTC. Aunque el informe se refiere de modo más concreto a las personas
mayores, gran parte de su contenido, NVUBUJTNVUBOEJT, es aplicable a las

personas que necesitan LTC, con independencia de la edad que tengan. Se
lee en él que las necesidades futuras de LTC entre las mujeres y los hom-
bres mayores dependerán de tres causas: 1) el FOWFKFDJNJFOUPEFNPHSÈGJDP,
y en concreto el número de personas mayores de 80 años, pues son las más
proclives a necesitar LTC; 2) el HSBEPEFEFQFOEFODJBZFWPMVDJØOEFMFTUBEP
EFTBMVE, la fragilidad y multimorbilidad; y 3) la DBQBDJEBEQBSB MMFWBS VOB
WJEBJOEFQFOEJFOUF a pesar de sus limitaciones funcionales.
Mientras que la primera de las causas señaladas anteriormente es un
hecho predecible y no modificable, en las otras dos los responsables polí-
ticos pueden influir a medio y largo plazo. En efecto, el estado de salud de
una persona es también consecuencia de hábitos de vida sanos y de trata-
mientos médicos que pueden preservar en buen estado las funciones físi-
cas y mentales; asimismo, la capacidad para vivir de forma independien-
te depende de factores tan decisivos para muchas personas mayores como
el arreglo y adaptación de la vivienda y el acceso a tecnologías de asisten-
cia. En definitiva que, de cara al futuro, las políticas públicas no deben
centrarse sólo en la forma de paliar las necesidades de LTC, impuestas
aparentemente sólo por la demografía, sino también adoptando una postu-
ra más preventiva y tratando de minimizar la necesidad de LTC. Pero vaya-
mos por partes describiendo algo más las tres causas mencionadas.
B
&MFOWFKFDJNJFOUPEFNPHSÈGJDP
Las personas viven más tiempo, se ha aumentado espectacularmente en
la UE la esperanza de vida en los últimos años. Una mirada al Gráfico 8.1 de
este capítulo pone inmediatamente de manifiesto que ese aumento será ma-
yor en los años venideros, en especial el de las personas mayores de 80 años,
cuyo número será casi el triple de las existentes en la actualidad. Nos encon-
tramos, pues, ante el llamado «envejecimiento del envejecimiento». Por otro
lado, las sucesivas cohortes del «baby boom» surgido con posterioridad a la
última guerra, se están uniendo ya a las filas de la tercera edad, necesitada
de una asistencia sanitaria más frecuente así como de LTC más asiduos.
C
&MHSBEPEFEFQFOEFODJBZFWPMVDJØOEFMFTUBEPEFTBMVE
El aumento de la esperanza de vida suele estar acompañado de un in-
cremento correlativo en la prevalencia de enfermedades crónicas que pue-
den limitar la capacidad para el desarrollo de las actividades de la vida dia-

ria. Por lo mismo, la necesidad de LTC no surge tanto del envejecimiento en
sí mismo, sino que es consecuencia de la fragilidad y multimorbilidad que
acompañan al envejecimiento, con las consiguientes situaciones de depen-
dencia que originan en los individuos y la necesidad de ayuda para realizar
las actividades básicas y/o instrumentales de la vida diaria (AVD y AIVD).
D
-BOFDFTJEBEEFGPNFOUBSVOBWJEBJOEFQFOEJFOUF
El informe se detiene bastante en este factor porque estima que es de
gran importancia para el futuro de los LTC que la propia persona sepa cómo
actuar en su propia vida de la forma más autónoma e independiente posi-
ble. Para que una discapacidad física o mental se convierta en dependencia
—afirma con acierto— influye también, aunque no sea la causa principal
ciertamente, que la persona que la padece no sea capaz de QFSDJCJSZHFTUJP
OBSTVTMJNJUBDJPOFTGVODJPOBMFT. En este sentido suelen ser más beneficiosos
para la salud física y mental de las personas mayores los LTC proporciona-
dos en el hogar que la atención institucional. Señala al respecto lo siguiente:
— La capacidad de las personas para llevar una vida independiente se ve
condicionada negativamente, por lo general, por el hecho de WJWJSTP
MBT. La disponibilidad de apoyo mutuo cuando se vive con otros miem-
bros de la familia mejora en gran medida la aptitud de las personas
frágiles para hacer frente a situaciones de carencia. Si viven solas, la
necesidad que tienen de apoyo externo se hace más problemática.
— La mejora en la IBCJUBCJMJEBEEFMBTWJWJFOEBT puede desempeñar un
papel importante en su capacidad para seguir viviendo de forma in-
dependiente.
— Las modernas UFDOPMPHÓBTEFMBJOGPSNBDJØOZDPNVOJDBDJØO (TIC) y,
en general, las nuevas tecnologías, ofrecen oportunidades asisten-
ciales prometedoras para que las personas sigan viviendo de mane-
ra independiente y apoyan las tareas de los cuidadores no profesio-
nales: inodoros automatizados, ayudas para caminar y levantarse,
para comer, para comunicarse, etc. Los avances en electrodomés-
ticos estándar también son de gran importancia. Las TIC pueden
ayudar a mejorar la salud cognitiva, reducir el aislamiento y faci-
litar una amplia gama de actividades en torno al hogar (Comisión
Europea, 2013: 5-8).
5.2. Alcance y contenido de los cuidados de larga duración
Se dijo con anterioridad que los LTC tienen, entrelazados, componen-

tes sanitarios y sociales. Sería un error pretender su separación, porque
característica principal de ellos no es el sistema de protección social que
los suministra, sino la persona que los recibe, y ésta no se encuentra par-
celada. Por esta razón la UE insistirá en la necesidad, para el futuro, de
una NFKPSDPPSEJOBDJØOFOUSFMPTTFSWJDJPTTBOJUBSJPTZTPDJBMFTpara lograr
un elevado nivel de calidad y un uso eficaz de los recursos en la presta-
ción de LTC en un entorno institucional o comunitario (Comisión de las
Comunidades Europeas, 2008a). No sólo coordinación, sino integración.
En un documento más reciente se dice que los Estados miembros se han
comprometido, al respecto, a una NBZPSJOUFHSBDJØOEFMPTTFSWJDJPTTPDJB
MFTZEFTBMVE con el fin de asegurar el uso más rentable de los servicios de
LTC y reducir el tiempo de espera entre la solicitud de una prestación de
asistencia y su concesión (Comité de Protección Social, 2013). Lo desea-
ble sería, sin duda, la existencia de un «continuum» entre la asistencia sa-
nitaria en fase aguda y los servicios de LTC.
Las orientaciones de futuro de la UE no se limitan únicamente a pro-
gramar actividades asistenciales de LCT. Después de analizar diversos indi-
cadores, se ha llegado a la conclusión de que serán muy costosas en el fu-
turo. De ahí que apuesten por otras acciones, entre ellas las siguientes:
B
1SPNPDJØOEFMBTBMVEZFTUJMPTEFWJEBTBOPT
Es necesario y urgente impulsar políticas de QSPNPDJØO EF MB TBMVE
con el fin de lograr mejoras a largo plazo en la salud de la población y
en la provisión de LTC. Las iniciativas que, al respecto, se están toman-
do por algunos países se refieren sobre todo a enfermedades específicas,
como el Alzheimer. También existen algunos Estados miembros que apli-
can a todas los ámbitos de su política un enfoque transversal de promo-
ción de la salud, aspecto que parece el más deseable (Comité de Protección
Social, 2013).
Asimismo, deben promoverse FTUJMPTEFWJEBTBOPTZBDUJWPT, a través de
políticas que favorezcan el envejecimiento saludable, la salud, la seguridad
en el trabajo y el cuidado preventivo (detección, vacunación e inmuniza-
ción). Aparte de los resultados positivos que tienen en los indicadores de
salud (esperanza de vida, esperanza de vida en buena salud, tasas de mor-

talidad y morbilidad, etc.), también ayudan a aumentar los índices de pro-
ductividad en el trabajo (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008b).
C
1SFWFODJØO
El peso que las FOGFSNFEBEFTDSØOJDBT tienen entre los ciudadanos eu-
ropeos que se encuentran en torno a la edad de jubilación es considera-
ble; aumentará sin duda alguna debido al envejecimiento de la población
y a las contingencias de la vida. Dichas enfermedades (del aparato circu-
latorio, cáncer, respiratorias, diabetes y depresión) aumentan con la edad,
tanto en hombres como en mujeres; en España, por ejemplo, entre el 70
y el 75% de los pacientes hospitalizados son enfermos crónicos. Aunque
su incidencia es mayor en la población mayor de 75 años de edad, la pre-
valencia y la morbilidad de las enfermedades crónicas en muchos países
europeos es ya considerable en las personas mayores que todavía se en-
cuentran en edad de trabajar. Como puede verse en el Gráfico 5.2 del ca-
pítulo 5, son escasos los países de la UE en los que el promedio de perso-
nas llegan a la edad de 65 años sin limitaciones en la actividad debido a
problemas de salud.
Ahora bien MBTFOGFSNFEBEFTDSØOJDBTDJUBEBTTPOTVTDFQUJCMFTEFQSFWFO
DJØO mediante la eliminación de los factores de riesgo, como el tabaquis-
mo, el abuso del alcohol, la obesidad y la vida sedentaria. Así pues, todavía
existe un amplio margen para reducir la prevalencia de las enfermedades
en personas que están alrededor de la edad de jubilación si se instrumen-
tan políticas para prevenir las enfermedades y la discapacidad a lo largo de
toda la vida, lo cual, a su vez, jugaría un papel importante en la sostenibili-
dad de los sistemas de LTC (Comité de Protección Social, 2013).
Deben QSPNPWFSTFQSPHSBNBTEFQSFWFODJØO para personas de todas las
edades, con especial atención a las personas mayores de 50 años o con li-
mitaciones funcionales. Aumentaría la calidad de vida, y se evitarían mu-
chos costes, si se intenta evitar el deterioro prematuro de las aptitudes
físicas y mentales o los daños causados por la mala medicación y los acci-
dentes. Otra prioridad ha de ser fomentar la detección temprana de las li-
mitaciones y de las fragilidades emergentes, así como ofrecer medidas de
alivio. Existe una amplia gama de medidas preventivas que han demostra-
do ser clínicamente muy eficaces: participación en actividades físicas, en
cursos universitarios, asistencia a escuelas de idiomas, a centros deporti-

vos, colaboración con organizaciones de voluntariado y centros de día, etc.
En suma, un enfoque preventivo de los LTC es preferible a la atención
asistencial, en términos financieros, sanitarios y sociales. Estimular a las
personas mayores a que mantengan la independencia en su hogar y su en-
torno comunitario, mientras que permanecen activas socialmente, pue-
de traer ahorros significativos a corto, medio y largo plazo. La prevención
debe ser considerada como una inversión (Comisión Europea, 2013).
D
3FIBCJMJUBDJØO
Se ha de GPNFOUBSMBSFIBCJMJUBDJØO, como ya lo hacen varios países, con
el fin de restablecer las habilidades de los usuarios de LTC y ayudarles a
recuperar el mayor grado de autonomía posible. La rehabilitación puede
suministrarse en un marco institucional o en un entorno comunitario. La
Comisión va más allá y afirma, incluso, que los servicios de rehabilitación
deben ser proporcionados para ayudar al usuario, cuando sea posible, a
reintegrarse en el mercado laboral (a nosotros nos parece, a decir, verdad
un EFTJEFSBUVN). La promoción de la rehabilitación depende en gran medi-
da del uso eficiente que se haga de la tecnología. Es necesario, asimismo,
capacitar y proveer de personal debidamente cualificado a las unidades de
rehabilitación y geriatría (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008).
Algunas investigaciones más recientes han identificado determinados
factores de éxito en los programas de rehabilitación. Un programa efectivo
debe comenzar con una valoración geriátrica multidimensional en la que
se identifiquen los problemas y se formulen las recomendaciones oportu-
nas. Se han desarrollado prácticas innovadoras y exitosas para los acciden-
tes cerebrovasculares, lesiones cerebrales traumáticas, fracturas de cadera,
rehabilitación respiratoria y rehabilitación cognitiva. Se afirma, finalmen-
te, que varios Estados miembros han incluido la rehabilitación en sus en-
foques de LTC como una herramienta rentable, aunque todavía no consti-
tuye una práctica habitual (Comisión Europea, 2013).
E
6TPEFMBTOVFWBTUFDOPMPHÓBT
Como ya se ha dicho antes, se insiste mucho en la necesidad de promo-
ver la utilización de tecnologías de la información y de la comunicación,
telemática y ayudas técnicas en el sector de los LTC. Deben tenerse muy
en cuenta los aspectos éticos (Comité Económico y Social Europeo, 2008).

Las TIC pueden facilitar a las personas necesitadas de cuidados la interac-
ción social con sus amigos y su familia; les pueden ayudar, incluso, a reci-
bir apoyo emocional, especialmente cuando sus familiares no viven cerca
(Comisión Europea, 2013).
5.3. Modalidades en la prestación de cuidados de larga duración
Se sintetizan brevemente en este epígrafe algunos aspectos referidos a

las tendencias de futuro en el modo de prestarse los LTC: en el hogar o en
instituciones, cuidados formales o informales, por proveedores públicos o
privados.
B
$VJEBEPTEFMBSHBEVSBDJØOFOFMIPHBSPFOJOTUJUVDJPOFT
Parece haber tomado cuerpo, en la actualidad y para el futuro, la QSFTUB
DJØOEF-5$FOFMIPHBSZFOFMFOUPSOPDPNVOJUBSJP, con preferencia a sumi-
nistrarlos en instituciones. Varios países en los que predominaba la atención
en instituciones, especialmente los nórdicos, están dirigiendo sus pasos a la
atención en el hogar, porque es la menos costosa (Comisión de las Comuni-
dades Europeas, 2008a). Se da gran importancia a las tecnologías de la in-
formación y la comunicación (salud electrónica, telemedicina, teleasisten-
cia domiciliaria), así como a las ayudas técnicas para eliminar barreras en la
vivienda y en el entorno. El objetivo es ayudar a las personas a permanecer
en su casa durante el mayor tiempo posible y dejar la atención institucio-
nal sólo para cuando sea necesaria, pues las personas quieren vivir el mayor
tiempo posible en sus propios hogares, cerca de su familia y amigos.
Como afirma el $PNJUÏ&DPOØNJDPZ4PDJBM&VSPQFP, en principio mu-
chos son los factores que hablan en favor de dar QSFGFSFODJBBMPTDVJEBEPT
BEPNJDJMJP. El deseo de muchas personas es poder seguir viviendo en casa
al llegar a la vejez y en caso de enfermedad. La asistencia en el domicilio,
cuando utiliza recursos familiares, resulta menos costosa que la asistencia
en centros de cuidados. Pero esto no debe llevar a que los familiares, en es-
pecial las mujeres, se vean sometidos a la presión de tener que soportar so-
los tales cargas. Se hace precisa, asimismo, una mayor movilización del
compromiso voluntario en lo relativo a las prestaciones de asistencia (ayu-
da de los vecinos, servicios de visita y acompañamiento, ayuda en las pres-
taciones de cuidados, por ejemplo), en el sentido de una solidaridad inter-

generacional que incluya también a los escolares y a los jóvenes (Comité
Económico y Social Europeo, 2008).
Se subraya que, en el año 2010, el 1BSMBNFOUP&VSPQFP pidió a los Esta-
dos miembros que apoyaran a las personas de edad avanzada de todos los
modos necesarios para asegurar que QVEJFSBOWBMFSTFQPSTÓNJTNBTFOTVT
EPNJDJMJPT y que facilitaran medios de ayuda para que pudieran desenvol-
verse mejor en dicho entorno, habida cuenta de que es mejor alternativa que
los cuidados recibidos en establecimientos (Parlamento Europeo, 2010).
C
$VJEBEPTGPSNBMFTPJOGPSNBMFT
En la mayoría de países europeos MPTDVJEBEPSFTJOGPSNBMFTTPO BDUVBM
NFOUF RVJFOFTQSPQPSDJPOBOVOBHSBOQBSUFEF-5$a las personas mayores.
Incluso se estima que, en países con sistemas muy desarrollados de LTC for-
males, el número de cuidadores informales es al menos dos veces superior al
de cuidadores formales. Más del 90% de las personas que prestan cuidados
informales de manera regular tienen una relación familiar con las personas
que cuidan. Suelen ser esposas, hijas o nueras de mediana edad. La propor-
ción de personas que ofrecen algún tipo de LCT, formales o informales, es
mayor en los países del norte que en la mayoría de los del sur. Pero mientras
en los del sur los cuidadores informales prestan cuidados relacionados con
las AVD, en los del norte la atención está más orientada a las AIVD.
Los cuidadores informales pueden estar bajo un estrés considerable en
su afán de conciliar las obligaciones profesionales y familiares; la mayo-
ría no ha recibido ninguna formación para el cuidado de los ancianos. La
calidad de vida del cuidador informal está estrechamente ligada a la cali-
dad de vida de las personas mayores que necesitan atención y asistencia.
El cuidado familiar puede suponer un sacrificio económico sustancial,
pues los cuidadores informales se pueden ver obligados a reducir su tiem-
po de trabajo o dejar un empleo remunerado. La obligación de cuidar a fa-
miliares de edad avanzada puede originar situaciones de pobreza, no sólo
mientras se están prestando los LCT, sino también con posterioridad si los
cuidadores no han podido causar derecho a pensiones de seguridad social
(Comisión Europea, 2013).
Ante esta situación tan vulnerable de los cuidadores informales, BMHV
OPT&TUBEPTNJFNCSPTIBOJOUSPEVDJEPDBNCJPTen sus sistemas de cuida-
dos informales: concesión de ayudas para pagar el coste de un cuidador

sustituto, reconocimiento de determinadas prestaciones y derechos, espe-
cialmente en materia de formación, empleo y seguridad social, programa
de capacitación con el objetivo de cambiar las actitudes de los cuidadores
hacia la prestación de cuidados, etc. (Comité de Protección Social, 2013).
En síntesis, sigue prevaleciendo el número de cuidadores informales
sobre los profesionales. Todo hace indicar que en el futuro, por el desequi-
librio entre población joven y personas de edad avanzada, por la imperio-
sa necesidad que tienen los jóvenes de trabajar fuera de casa, FMQPSDFOUB
KFBDUVBMJSÈEJTNJOVZFOEP, incluso en los países del sur cuya tradición de
siglos ha sido el cuidado familiar de las personas mayores o dependientes.
Las personas inmigrantes están solucionando, y lo harán presumiblemente
también en el futuro, estos problemas, pero eso no significa que dejemos
de encontrarnos ante un reto al que debe ponerse solución si se quiere una
prestación de LTC accesibles y de calidad.
D
1SFTUBEPSFTEFTFSWJDJPT
Los LTC pueden prestarse desde el ámbito público o desde el privado.
En este último caso pueden recibir financiación pública, vía impuestos o
vía seguridad social legal o complementaria, o bien estar costeados única-
mente por sus usuarios o familiares. Sea cual fuere la fórmula existente,
debe garantizarse el acceso a una oferta asistencial diferenciada. En rela-
ción con la forma de la asistencia y la elección del prestador de servicios,
el objetivo para el individuo debe ser MBNBZPSMJCFSUBEEFFMFDDJØOQPTJCMF.
Esto exige no sólo disponer de todo un abanico de ofertas, sino también
crear las condiciones adecuadas para que opere un cierto número de pres-
tadores de servicios públicos, privados y de interés general, y fomentar la
competencia entre estas organizaciones con el objetivo de una constante
mejora de la oferta. Tratándose de un servicio social de interés general, es
responsabilidad del legislador definir las tareas, fijar los objetivos y evaluar
los resultados (Comité Económico y Social Europeo, 2008).
5.4. Calidad
Los objetivos establecidos en 2005 y 2008 de conseguir unos LTC de

alta calidad (TVQSB, apartado 4) siguen estando vigentes de cara al futuro.
De conformidad con los informes de los distintos Estados miembros,

FYJTUFO HSBOEFT EJGFSFODJBT DPO SFTQFDUP BM EFTBSSPMMP EF OPSNBT EF DBMJEBE,
su vinculación jurídica o la cuestión de si estas normas se aplican a esca-
la nacional o regional. En líneas generales, en la mayoría de los países se
señala que tales normas existen en número muy reducido y que las regla-
mentaciones son insuficientes. Pero precisamente en este ámbito el inter-
cambio a escala de la UE podría ofrecer a los Estados miembros propues-
tas y evaluaciones valiosas para establecer reglamentaciones nacionales y
regionales. Por ello, el Comité Económico y Social Europeo propuso que,
en el marco de un proyecto común a escala de la UE, se desarrollaran cri-
terios de calidad para los LTC que pudieran servir de guía a los Estados
miembros para fijar estándares propios (Comité Económico y Social Euro-
peo, 2008).
Según el Comité de Protección Social, actualmente se han fijado muy
pocos indicadores para el control de la calidad de los LTC. Algunos Esta-
dos han establecido mecanismos de seguimiento de los LTC en el hogar, en
los que se incluyen objetivos verificables e indicadores de calidad. Otros
tienen prevista la creación de nuevos organismos de supervisión, dado que
en ellos la prestación de LTC es una responsabilidad compartida entre los
servicios sanitarios y sociales. En algunos Estados miembros coexisten di-
ferentes sistemas de recogida de datos, por lo que la evaluación de la cali-
dad del servicio se hace más compleja. En cualquier caso, un grupo especí-
fico del Comité de Protección Social está realizando una importante tarea
de elaboración de indicadores, con el fin de disponer en breve plazo de un
sistema de evaluación de la calidad en la prestación de los LTC (Comité de
Protección Social, 2013).
Un elevado nivel de calidad implica también el establecimiento y apli-
cación de OPSNBTVOJGPSNFTFJOTUSVNFOUPTBENJOJTUSBUJWPTEFBDSFEJUBDJØO
EFMBDBMJEBE, tanto en lo que se refiere a recursos materiales como al perso-
nal de cuidados (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a). En este
sentido, el Parlamento Europeo pidió a los Estados miembros que, en el
marco de su legislación nacional, regularan los requisitos de cualificación
aplicables a los trabajadores del sector de la asistencia que cuidan a perso-
nas de edad avanzada y que establecieran sistemas de formación avanzada
para elevar el nivel de formación de los trabajadores del sistema de cuida-
dos a las personas de edad avanzada y para mejorar la calidad de los servi-
cios ofrecidos (Parlamento Europeo, 2010).
5.5. Financiación
El verdadero desafío que presentan los LTC a las políticas públicas FT
FMEFTVGJOBODJBDJØO en la actualidad, a medio y a largo plazo. Los siste-
mas de protección social se enfrentan ante el rompecabezas de ver que la
población tiene una esperanza de vida mayor, que las discapacidades, li-
mitaciones en la actividad y situaciones de dependencia aumentan en las
personas de edad avanzada, que éstas necesitan cuidados especializados
y que, a la vez, no existen suficientes recursos públicos para ofrecer una
atención que es imprescindible. Se ha hecho un notorio e innegable es-
fuerzo en el ámbito de la asistencia sanitaria, pero todavía falta comple-
tarlo con los LTC, cuya necesidad se siente de modo apremiante cuando
una persona debe abandonar un hospital de agudos, necesita que otros
servicios sociales le ofrezcan continuidad asistencial y no tiene dónde di-
rigirse porque no la puede recibir en su propio hogar por ausencia de fa-
miliares directos, por la imposibilidad que tienen de hacerlo o por moti-
vos análogos.
Se han hecho muchas previsiones sobre el gasto que, en porcentaje
del PIB, representarán los LTC en el futuro. Para ello se han utilizado EJ
WFSTPTFTDFOBSJPT de gasto: el EFNPHSÈGJDP (contempla el número de perso-
nas de edad avanzada que existirán en el futuro), el de FTQFSBO[BEFWJEB
(contempla el anterior escenario demográfico vinculado a la esperanza
de vida), el de EFQFOEFODJB (refleja las tendencias en las tasas de depen-
dencia), el de DBNCJPFOMBNPEBMJEBEEFDVJEBEPT (indica el impacto que
puede tener en las finanzas públicas el cambio de cuidados informales
a formales), el de DPOWFSHFODJB EF DPTUFT (tiende a asimilar los costes de
LTC a los cuidados sanitarios), etc. (Comisión Europea, 2012a). Detener-
nos en todos ellos desbordaría, con creces, la finalidad que pretendemos
en este epígrafe.
En su lugar, y como complemento del Gráfico 8.9, se refleja en el Grá-
fico 8.10 la QSPZFDDJØO EF HBTUP EF -5$ FO FM QFSÓPEP . Se toma
como referencia el escenario demográfico antes citado, es decir, el número
de personas de edad avanzada que existirán en el futuro. Si ya en la actua-
lidad el gasto es elevado, puede verse a simple vista el crecimiento que ten-
drá en 2060. Son necesarias, por lo mismo, políticas de promoción de la
salud, preventivas, de rehabilitación y de fomento de la vida independiente
a las que antes nos referíamos.
6
Porcentaje del PIB
0
República Checa
UE-27 países
Países Bajos
Reino Unido
Dinamarca
Eslovaquia
Alemania
Eslovenia
Finlandia
Rumanía
Portugal
Bulgaria
Hungría
Lituania
Polonia
Letonia
Francia
Irlanda
Bélgica
Estonia
España
Austria
Chipre
Suecia
Grecia
Malta
Italia
Luxemburgo
2010 2060
Fuente: Comisión Europea, 2012a.
GRÁFICO 8.10. Gasto público en cuidados de larga duración, en porcentaje del PIB,
en todos los países de la UE. Años 2010 y 2060.
CONCLUSIÓN
A lo largo de este capítulo se han descrito la noción, objetivos y orien-

taciones de la UE en materia de cuidados de larga duración. Al llegar a su
conclusión, y como síntesis de él, se hacen las siguientes consideraciones:
— «Cuidados de larga duración» (LTC) y «atención a la dependencia»
son OPDJPOFT FRVJWBMFOUFT. Ambas se refieren a una misma realidad,
la de las personas, de cualquier edad, sexo y condición, que, debido
a sus discapacidades o limitaciones en la actividad, necesitan el con-
curso de tercera persona para la realización de las actividades bási-
cas de la vida diaria (AVD) y de las actividades instrumentales de la
vida diaria (AIVD).
— Los LTC se han incorporado a la política social de la UE de la mano
de dos importantes organizaciones internacionales, la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE).
— Desde el comienzo, los LTC en la UE FTUVWJFSPOFTUSFDIBNFOUFVOJEPT

BMBBTJTUFODJBTBOJUBSJB. Más adelante la UE fue progresivamente am-
pliando su campo de aplicación a los servicios asistenciales y sociales.
En la actualidad los LTC están siendo objeto de tratamiento diferen-
ciado, aunque no han perdido su conexión con los servicios de salud.
— La UE, desde el año 2005, con el fin de hacer un mejor seguimiento
a nivel de la Unión de los LTC, y dado que sólo tiene para éstos com-
petencias de coordinación, estableció también para ellos el NÏUPEP
BCJFSUPEFDPPSEJOBDJØO en el ámbito social (MAC social), junto con la
inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria. Desde enton-
ces, y hasta la fecha, se sigue aplicando dicho método como instru-
mento de trabajo en el seno del Comité de Protección Social.
— Los objetivos comunes que, en materia de LTC, fijó la UE fueron los
mismos que para la asistencia sanitaria. Debían ser BDDFTJCMFT a todos
los ciudadanos, de BMUBDBMJEBE, BTFRVJCMFT y WJBCMFT financieramente.
— Las PSJFOUBDJPOFTGVUVSBT se enmarcan en los mismos objetivos inicia-
les. Sin embargo, y a la vista de la gran carga financiera que pueden
suponer para el futuro, la UE está haciendo mucha insistencia en la
necesidad de prevenir las situaciones de dependencia, para lo cual es
necesario impulsar políticas que GPNFOUFO MB WJEB JOEFQFOEJFOUF en
los ciudadanos, promuevan la salud y las enfermedades, sobre todo
crónicas, llevar estilos de vida sanos, procurar un envejecimiento ac-
tivo y saludable, establecer programas de rehabilitación y hacer uso
de las nuevas tecnologías y de las ayudas técnicas que favorezcan la
vida autónoma.
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CAPÍTULO 9
INCLUSIÓN SOCIAL
1. INTRODUCCIÓN
Se ha querido dejar para este penúltimo capítulo la materia relaciona-

da con la inclusión social con el fin de exponer en él, de forma global, as-
pectos que no se hayan tratado en capítulos anteriores referidos también
a la falta de inserción de las personas en el entorno familiar, comunitario,
laboral o social en que viven. No se olvide que determinadas situaciones
ya descritas en páginas anteriores, como el abandono escolar prematuro,
el desempleo de larga duración, la insuficiente cobertura por los sistemas
de seguridad social o de servicios sociales, la carencia de accesibilidad o de
calidad de la asistencia sanitaria y de los cuidados de larga duración, pue-
den conducir a situaciones de marginación social.
Inclusión social, inserción social, integración social, incorporación so-

cial, son términos no idénticos en su significado, pero sí equivalentes,
como lo son asimismo sus antónimos exclusión social, marginación social
o rechazo social. Unos y otros dan entender, sea por la vía de la afirma-
ción o de la negación, que una persona o un grupo específico no pueden
quedar desprovistos de los derechos sociales, de las prestaciones, de la par-
ticipación activa y del resto de beneficios que les corresponden como parte
integrante de la sociedad.
En España, ya desde la promulgación de la primera ley constitucio-

nal de servicios sociales, la Ley de Integración Social de los Minusválidos
de 1982, y con posterioridad en las leyes autonómicas de servicios socia-
les, se utilizó primero la expresión «integración social». No se hablaba
de «inclusión social», quizá como aversión inconsciente a la connotación
que, ya desde el siglo XVIII, pero en especial durante la vigencia del siste-
ma público de beneficencia de los siglos XIX y primera mitad del XX, tuvo
la «Inclusa», institución en la que eran acogidos niños recién nacidos de-
jados en ella cuando los padres no podían criarlos por encontrarse en si-
tuación de grave penuria económica. La expresión «inclusión social» irá

adquiriendo protagonismo en nuestro país a partir de la Estrategia de Lis-
boa de 2000 y, en concreto, desde la Agenda de Política Social 2000-2005,
donde la expresión inglesa «social inclusion» se repite profusamente.
Hoy la expresión «inclusión social» se encuentra plenamente incorpora-
da a nuestro lenguaje social, hasta el punto de que ha desplazado al resto
de términos sinónimos.
Antes de comenzar el capítulo es conveniente hacer referencia a lo ya
dicho en varios epígrafes del capítulo 1. Se dijo entonces que la primera
referencia a la lucha contra las exclusiones se encuentra en el Protocolo
sobre la política social del Tratado de Maastricht (1992). El Libro Verde so-
bre la Política Social Europea (1993) expresó la necesidad de tomar medi-
das para abordar el problema de la pobreza y de la exclusión social, entre
las que se debía incluir un ingreso mínimo garantizado. En el mismo sen-
tido, el Libro Blanco sobre Política Social Europea (1994) estableció que
la exclusión social debe abordarse en el marco de todas las políticas de la
UE. El Tratado de Amsterdam (1997) incorporó como objetivo de la UE y
de los Estados miembros la lucha contra las exclusiones. El Consejo Euro-
peo de Lisboa (2000) afirmó que, para modernizar el modelo social europeo,
era necesaria la lucha contra la exclusión social, razón por la que la Agen-
da de Política Social 2000-2005 estableció como uno de sus objetivos espe-
cíficos la promoción de la inclusión social y la erradicación de la pobreza,
objetivo que se repetirá en la Agenda de Política Social 2006-2010 y en la
Agenda Social Renovada 2008-2010. El Tratado de Lisboa (2007), al igual
que antes el Tratado de Niza (2001) consolidará la lucha contra la exclu-
sión social como objetivo de la UE. En suma, como se verá más adelante,
la inclusión social será, a partir de 2000, objeto de actuación preferente y
conjunta por la UE y los Estados miembros, a la que se aplicará el método
abierto de coordinación social.
Como se dijo al principio, en este capítulo se ofrece una visión global
de la inclusión social en la UE, con mención especial a la pobreza. Nos
apoyaremos en los documentos más recientes de la UE. Después de seña-
lar algunos indicadores que muestren si las personas y determinados gru-
pos de población se encuentran incluidos o excluidos socialmente, pasa-
remos a describir los objetivos que tiene la UE en materia de inclusión
social, así como las actuaciones previstas para esta década. Se finaliza con
unas conclusiones.
INCLUSIÓN SOCIAL
2. LA INCLUSIÓN SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA
En las fuentes estadísticas europeas existen múltiples indicadores sobre

las condiciones de vida, la exclusión social y, en particular, sobre la pobreza.
Ofrecemos únicamente algunos, de manera preferente los que se establecie-
ron para la elaboración de la Estrategia Europa 2020, con el fin de tener una
idea de cómo se encuentra la situación en los distintos países de la UE.
B
1FSTPOBTFOTJUVBDJØOEFQSJWBDJØONBUFSJBMTFWFSB
Un primer dato, de referencia necesaria, es el relativo a las QFSTPOBT
RVF TF FODVFOUSBO FO TJUVBDJØO EF QSJWBDJØO NBUFSJBM TFWFSB La privación
material severa de la que aquí se habla no es exactamente la pobreza ex-
trema. Esta última, según el Fondo Monetario Internacional, es la que pa-
decen aquellas personas cuyo poder adquisitivo no supera al día 1,25 dó-
lares americanos de 2005. En la UE se considera que una persona sufre
«privación material severa» si padece, por lo menos, cuatro de estas nue-
ve privaciones: no puede permitirse 1) pagar el alquiler o las facturas de
servicios; 2) mantener adecuadamente caliente su casa; 3) afrontar gas-
tos inesperados; 4) comer carne, pescado o proteína equivalente cada dos
días; 5) pasar una semana de vacaciones fuera de casa una vez al año;
6) tener coche; 7) tener lavadora; 8) tener televisor en color; y 9) tener te-
léfono. Los indicadores sobre privación material severa se reflejan en el
Gráfico 9.1. Corresponden al año 2011 y están calculados en QPSDFOUBKF
TPCSFMBQPCMBDJØOUPUBM.
El gráfico habla por sí solo en lo que se refiere a las diferencias tan no-
torias existentes entre los Estados miembros. Por lo general, los países
del este presentan tasas de privación material severa más acusadas. Por
el contrario, en los países nórdicos, y en alguno del sur como es el caso de
España, las tasas son más bajas. Ello se debe, al igual que se verá en gráfi-
cos posteriores, a la compensación automática que ejercen los sistemas de
protección social.
C
5BTBTEFSJFTHPEFQPCSF[B
En el Gráfico 9.2 se reflejan datos sobre QPCSF[B SFMBUJWB, así llamada
porque el nivel de pobreza de la población no se toma sobre un valor ab-
soluto (como en la pobreza extrema), sino «en relación» con la mediana
de ingresos de las personas de esa población. Se mide por la UBTBEFSJFTHP
50
45
40
Porcentaje de la población total
35
30
25
20
15
10
5
0
Esl heca
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UE Eston l
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Po
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ca
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GRÁFICO 9.1. Porcentaje de la población total de los países de la UE

en situación de privación material severa. Año 2011.
EFQPCSF[B, que es el QPSDFOUBKFEFMBQPCMBDJØODVZBSFOUBEJTQPOJCMFTFFO

DVFOUSBQPSEFCBKPEFMVNCSBMEFQPCSF[B. Este umbral se fija en el 60% de
la mediana de los ingresos; los ingresos se obtienen dividiendo los ingre-
sos totales del hogar entre el número de miembros que lo componen, aun-
que imputando distinto peso relativo a cada uno de ellos. La mediana es
el valor que, ordenando a todos los individuos de la población de menor
a mayor ingreso, deja una mitad de los mismos por debajo de dicho va-
lor y a la otra mitad por encima; por ello, al tratarse de una medida relati-
va, su valor depende del nivel de renta y de cómo se distribuya ésta entre
la población. Como esta tasa se suele calcular relacionándola con la varia-
ble USBOTGFSFODJBTTPDJBMFT, se indica en el gráfico la UBTBEFSJFTHPEFQPCSF
[BBOUFTZEFTQVÏTEFSFBMJ[BEBTMBTUSBOTGFSFODJBTTPDJBMFT(en los datos del
gráfico las pensiones no están incluidas como transferencias sociales)
Los datos del Gráfico 9.2 se refieren al año 2011 y en él están computa-
dos conjuntamente hombres y mujeres. Puede desprenderse a simple vis-
ta la importancia que tienen, sobre todo en determinados países (Irlanda,
Reino Unido, Dinamarca, Hungría, Suecia, Bélgica, Finlandia, Luxembur-
go, Austria, Países Bajos), las transferencias sociales como mecanismo
compensador para evitar un mayor riesgo de pobreza.
INCLUSIÓN SOCIAL
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
o a
Lux Bulg es
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Fra
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l
ca
bli
pú
Re
Antes de transferencias sociales Después de transferencias sociales

GRÁFICO 9.2. Tasa de riesgo de pobreza en los países de la UE. Año 2011.
Los datos del Gráfico 9.2 se complementan con los del Gráfico 9.3. En
éste se indica la UBTBEFSJFTHPEFQPCSF[BEJGFSFODJBEBQPSIPNCSFTZNVKF
SFT. Como puede verse con toda claridad, con la sola excepción de algún
país, el riesgo de pobreza es mayor en las mujeres que en los hombres.
Conviene resaltar este dato porque la brecha de género adquiere bastan-
te relieve en materia de exclusión social y de pobreza, de manera especial
en las personas mayores. Téngase en cuenta que la principal fuente de in-
gresos de éstas son las pensiones y que las reciben menos las mujeres que
los hombres, al haberse dedicado tradicionalmente al cuidado del hogar,
la crianza de los hijos y el cuidado de otros familiares dependientes, lo
cual les ha dificultado, cuando no impedido por no haber desempeñado
una actividad laboral fuera del hogar, el acceso a pensiones de seguridad
social.
Cabe decir, respecto de las QFSTPOBT NBZPSFT, que, según fuentes de
Eurostat, la tasa de riesgo de pobreza de los hombres de 65 o más años era
en 2011, en el conjunto de la UE-27, del 17%, mientras que la de las mu-
jeres de la misma edad era del 23,1% de la población. Tomando en cuenta
la edad de 75 o más años, los hombres presentaban una tasa de riesgo de
pobreza del 18,5%, mientras que en las mujeres de la misma edad esa tasa
ascendía al 25,3%. Diferencias, como puede verse, considerables. Es decir,
25
20
Porcentaje de la población
15
10
0
Esl urgo
-27 lta
Lit lia
Esp a
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U
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ov
R
2011 Hombres 2011 Mujeres

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GRÁFICO 9.3. Tasa de riesgo de pobreza en los países de la UE. Brecha de género. Año 2011.
existen entre 6 y 7 puntos porcentuales de diferencia entre hombres y mu-

jeres en la tasa de riesgo de pobreza en este sector de población.
Como datos adicionales a los señalados en los Gráficos 9.2 y 9.3, se in-
serta información en el Gráfico 9.4 sobre la UBTBEFSJFTHPEFQPCSF[Ben re-
lación con la UBTB EF SJFTHP QFSTJTUFOUF EF QPCSF[B. Están referidos al año
2011. La tasa de riesgo de pobreza se ha calculado después de recibidas las
transferencias sociales, aunque excluidas de éstas las pensiones.
La tasa de riesgo persistente de pobreza se define también como por-

centaje de la población que se encuentra por debajo del 60% de la ren-
ta mediana de ingresos después de recibidas las transferencias sociales,
pero, a diferencia de la tasa de riesgo de pobreza, en su cómputo se tienen
en cuenta los JOHSFTPTEFMB×PFODVSTPZBMNFOPTEPTEFMPTUSFTB×PTBOUF
SJPSFT Indica, por consiguiente, y como su propio nombre indica, una per-
sistencia continuada en la situación de riesgo de pobreza. Lógicamente, la
tasa de riesgo persistente de pobreza es menor que la tasa de riesgo de po-
breza, pero puede observarse que la heterogeneidad que presenta este grá-
fico es grande.
INCLUSIÓN SOCIAL
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2011 Población en riesgo de pobreza 2011 Población en riesgo persistente de pobreza

GRÁFICO 9.4. Tasa de riesgo de pobreza y tasa de riesgo persistente de pobreza

en los países de la UE. Año 2011.
No existe, por lo general, correlación entre ambas tasas de riesgo de po-

breza. Hay países que se encuentran por encima de la media de la UE-27
en la tasa de riesgo de pobreza y, sin embargo, se encuentran por debajo
de la media en la tasa de riesgo persistente de pobreza. Se observan países
en los que existe bastante diferencia entre ambas tasas (Lituania, Letonia,
España, Reino Unido, Irlanda y en menor medida Luxemburgo y Suecia),
lo cual nos hace pensar que en estos países tienen que existir determinadas
causas, como por ejemplo el desempleo de larga duración o la escasez de
transferencias sociales, que están ocasionando tasas de riesgo de pobreza
más desajustadas.
Las estadísticas que contienen los Gráficos 9.2 a 9.4 sobre tasa de ries-
go de pobreza no podrían entenderse de manera suficiente si, junto a
ellas, no se refleja también el VNCSBMEFQPCSF[BFYJTUFOUFFODBEBQBÓTFOFM
B×P, es decir, la cuantía económica a que corresponde dicho umbral
Por este motivo se indica en el Gráfico 9.5 el umbral de pobreza de los Es-
tados miembros. Se expresa en paridad de poder adquisitivo con el fin
de tener en cuenta las diferencias en el coste de la vida entre los distintos
países de la UE. La cuantía del umbral es anual y está expresada en euros.
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2005 2011
GRÁFICO 9.5. Umbral de pobreza en los países de la UE. Años 2005 y 2011.
Se han tomado los años 2005 y 2011 para ver las diferencias existentes en
ese período.
Del Gráfico 9.5 se desprende, en primer lugar, que las diferencias entre
los países de la UE en relación con el nivel de vida de cada uno son muy
considerables. La política de cohesión social y territorial que la UE viene
desarrollando desde hace muchos años a través de distintos Fondos (Fon-
do de Cohesión Territorial, Fondo Social Europeo, etc.) encuentra en los
números de este gráfico uno de los soportes estadísticos más relevantes,
por la diferencia de rango tan grande que existe entre el país que tiene un
umbral de pobreza más bajo (Bulgaria, 1.741 euros anules) y el país que lo
tiene más alto (Luxemburgo, 19.523 euros anuales).
Asimismo, comparado el Gráfico 9.5 con los Gráficos 9.2 y 9.3, se ob-
serva que los países que presentan tasas de riesgo de pobreza más altas
tienen, por lo general, un umbral de pobreza muy bajo, de donde parece
desprenderse que su menor nivel de vida alcanza a un mayor número de
personas o, en otras palabras, que existen muchas personas con unas con-
diciones económicas bastante precarias, lo cual explica, por otra parte, los
fenómenos migratorios que se producen en algunos de dichos países hacia
otros Estados miembros de la UE en busca de mejores condiciones de vida
INCLUSIÓN SOCIAL
y de bienestar. Queda, en definitiva, una gran tarea que hacer para ir avan-
zando progresivamente en la homogenización de los países de la UE en
materia de inclusión y bienestar social.
D
1FSTPOBTRVFWJWFOFOIPHBSFTDPOJOUFOTJEBEEFUSBCBKPNVZCBKB
Otro indicador al que dio gran importancia la Estrategia Europa 2020
fue el de personas que viven en hogares con intensidad de trabajo muy baja.
Se refiere a personas 0 a 59 años que viven en hogares cuyos miembros
adultos trabajaron menos del 20% de su potencial total laboral durante el
año anterior. El indicador se mide como QPSDFOUBKFEFMBQPCMBDJØOUPUBM. La
importancia de este dato es muy grande a efectos de medición de la situa-
ción de pobreza, pues está poniendo de relieve el número de hogares en los
que apenas entran, si acaso entran, ingresos derivados del trabajo, por lo que
la precariedad en que se encuentran todos sus miembros es considerable y
se acrecientan las dificultades para hacer frente a los gastos de alimenta-
ción, vestido, gastos de la vivienda, educación, transporte, etc. Las estadísti-
cas, correspondientes al año 2011, se reflejan en el Gráfico 9.6. No se dispo-
nen de datos de Irlanda de 2011; en su lugar se ofrecen los de 2010.
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Fuente: Eurostat [t2020_51].
GRÁFICO 9.6. Personas que viven en hogares con intensidad de trabajo muy baja. Año 2011.
E
%FTFNQMFPEFMBSHBEVSBDJØO
Hemos de fijarnos también en un indicador que siempre es tenido en cuenta
por los expertos en inclusión social. Es el EFTFNQMFPEFMBSHBEVSBDJØO. La tasa
de desempleo general ya se ofreció en el capítulo 3 (Gráfico 3.5). Es impor-
tante este último, pero, a efectos de conocer el grado de exclusión social tie-
ne mayor significación el desempleo de larga duración. Se entiende como
tal el que tiene una duración de 12 meses o más. El indicador está calculado
como QPSDFOUBKFTPCSFMBQPCMBDJØOBDUJWBUPUBM. Ésta es la suma de personas
ocupadas y personas desempleadas. La duración del desempleo se define
como el tiempo que pasa mientras se busca un puesto de trabajo, o bien el
tiempo transcurrido desde el último trabajo si este periodo es más corto que
la duración de la búsqueda de un puesto de trabajo. Los datos quedan refle-
jados en el Gráfico 9.7. Se ha optado por señalar el porcentaje correspon-
diente a los años 2008 y 2011 para conocer el impacto de la crisis económica
(se hizo manifiesta en 2008) sobre el desempleo de larga duración.
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Año 2008 Año 2012

Fuente: Eurostat [une_ltu_a].
GRÁFICO 9.7. Desempleo de larga duración en los países de la UE. Años 2008 y 2011.
Como puede verse, en algún Estado miembro (Alemania) la crisis no

parece haber tenido efectos negativos en relación con el desempleo de lar-
ga duración. En otros (Suecia, Austria, Países Bajos, Finlandia, Luxembur-
go, República Checa, Malta, Bélgica) la situación ha quedado más o menos
INCLUSIÓN SOCIAL
estable. En un tercer grupo (Grecia, España, Irlanda, Letonia, Lituania,

Estonia, Bulgaria y Eslovaquia) el desempleo de larga duración, y con él
los riesgos de exclusión social, han crecido sobremanera. En cualquier
caso, el gráfico muestra unos grandes altibajos en determinados países, en
el año 2011, sobre la situación del desempleo de larga duración que existía
en 2008, de donde puede inferirse sin duda alguna que la crisis económica
ha incidido de manera muy especial en este ámbito y, en consecuencia, en
un mayor riesgo de pobreza y exclusión social.
Sobre el desempleo y su relación con la exclusión social, decía la Comi-
sión Europea en 2010 que, con cinco millones de desempleados más que al
principio de la crisis, la renta de muchos hogares se ha reducido, abocán-
dolos a la pobreza y al endeudamiento excesivo, e incluso a la pérdida de
sus viviendas. Los inmigrantes, los trabajadores más jóvenes y los mayo-
res, y quienes tienen contratos temporales, especialmente las mujeres, se
cuentan entre los primeros afectados. Las tasas de desempleo pueden se-
guir siendo elevadas, con los consiguientes riesgos de desempleo de larga
duración y exclusión (Comisión Europea, 2010a: 4).
F
$POEJDJPOFTEFMBWJWJFOEB
Las DPOEJDJPOFTZDBSBDUFSÓTUJDBTEFMBWJWJFOEB son de referencia necesa-
ria. El coste y la calidad de la vivienda son componentes esenciales del ni-
vel de vida y de bienestar y las malas condiciones de la vivienda ponen de
manifiesto, por lo general, la existencia de pobreza y exclusión social. En
las estadísticas de la UE existen bastantes indicadores sobre las condicio-
nes de la vivienda. Uno de ellos es la UBTBEFIBDJOBNJFOUP, que estima la
proporción de personas que residen en viviendas sobreocupadas con arre-
glo al número de habitaciones disponibles en ellas, su tamaño, la edad y
la situación familiar de sus miembros. El indicador se mide como el QPS
DFOUBKFEFMBQPCMBDJØOUPUBMRVFWJWFFOVOIPHBSTPCSFPDVQBEP. Se conside-
ra que una persona vive en un hogar sobreocupado cuando éste no dispo-
ne como mínimo de un número de habitaciones igual a: 1) una habitación
para el hogar; 2) una habitación para cada pareja que habita en el hogar;
3) una habitación para cada una de las personas solteras de 18 o más años;
4) una habitación para cada pareja de personas solteras del mismo sexo y
de edades entre 12 y 17 años; 5) una habitación para cada persona soltera
entre 12 y 17 años y no incluida en la categoría anterior; 6) una habitación
para cada pareja de niños menores de 12 años.
Lo que aquí nos interesa destacar es que las tasas de hacinamiento, en

todos los países de la UE sin excepción, son mayores en los hogares que se
encuentran en riesgo de pobreza, es decir, aquellos cuya renta equivalente
es inferior al 60% de la renta mediana de la población, que en los hogares
de la población en general. Así lo pone de manifiesto el Gráfico 9.8. Está
claro que las personas en riesgo de pobreza habitan en viviendas que tie-
nen condiciones de habitabilidad más deficientes. Pero muy posiblemente
también debamos concluir que esas condiciones influyan, asimismo, en un
mayor riesgo de exclusión social.
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Población general Población en riesgo de pobreza

Fuente: Eurostat, SILC [ilc_lvho05a].
GRÁFICO 9.8. Tasas de hacinamiento en los países de la UE.

Población general y población en riesgo de pobreza. Año 2011.
Manifiesta la Comisión que, en los últimos años, el deterioro de la situa-

ción en materia de asequibilidad de la vivienda, carencia de hogar y nuevas
formas de privación de vivienda han sido preocupación creciente en el ám-
bito de las políticas públicas. Con la crisis y el aumento del desempleo algu-
nos países informan de un mayor número de DSÏEJUPTIJQPUFDBSJPTJNQBHBEPT
y de FNCBSHPT. Las rentas bajas y los costes elevados son también responsa-
bles del aumento de los EFTBIVDJPT. Los Estados miembros han tomado me-
didas para proteger a los titulares de hipotecas, reforzar la ayuda a la ren-
ta y mejorar la oferta de vivienda social y pública. En algunos casos, se han
adoptado medidas específicas, como el alojamiento de las personas sin ho-
INCLUSIÓN SOCIAL
gar. Las causas de la exclusión en materia de vivienda pueden ser estructura-

les (desempleo, pobreza o falta de vivienda adecuada y asequible), persona-
les (rupturas familiares, enfermedad), institucionales (abandonar un centro
asistencial o una prisión) o vinculadas a la discriminación.
Abordar la exclusión en materia de vivienda y la falta de hogar requie-
re políticas integradas que combinen el apoyo financiero a las personas, la
regulación eficaz y unos servicios sociales de calidad, incluyendo los servi-
cios de vivienda, el empleo, la sanidad y la protección social. Ha de pres-
tarse más atención a las normas de calidad de los servicios sociales y a los
obstáculos específicos a que tienen que hacer frente las personas sin ho-
gar a la hora de acceder a ellos. La vivienda social y pública es un elemen-
to crucial en la política de vivienda y, a menudo, la principal solución para
las personas sin hogar (Comisión Europea, 2010a: 6-7).
G
3FOUBNÓOJNB
Es necesario mencionar, finalmente, la SFOUB NÓOJNB, contemplada ya
como medio para combatir la exclusión social y la pobreza, junto con otras
medidas de integración económica, laboral y social, en la 3FDPNFOEBDJØO
EFM$POTFKPEFEFKVOJPEFTPCSFMPTDSJUFSJPTDPNVOFTSFMBUJWPTBSF
DVSTPTZQSFTUBDJPOFTTVGJDJFOUFTFOMPTTJTUFNBTEFQSPUFDDJØOTPDJBM (epígra-
fe 3.1 del capítulo 1) y en el -JCSP7FSEFTPCSFMB1PMÓUJDB4PDJBM&VSPQFB EF
(epígrafe 3.2 del capítulo 1).
La Comisión Europea manifestó en el año 2010 que la cobertura y la
adecuación de las normas sobre renta mínima es NVZ WBSJBCMF FO UPEB MB
6&. Ha de tenerse en cuenta que estas prestaciones de naturaleza estricta-
mente asistencial las suelen conceder las administraciones regionales o lo-
cales, por lo que su diversidad es muy grande. Por esta misma razón tam-
bién se hace más difícil un conocimiento exacto de su situación en el plano
normativo y de aplicación. En España, por citar un ejemplo, todas las co-
munidades autónomas las tienen reguladas, la mayor parte de ellas con el
carácter de derecho subjetivo, pues los créditos que se destinan a la renta
mínima (renta básica, renta garantizada o denominación equivalente) tie-
nen la naturaleza de ampliables.
En la mayoría de los países, la asistencia social no basta por sí sola
para que las personas salgan de la pobreza, aunque en general reduce su
intensidad. Los esfuerzos de modernización de la asistencia social se han
dirigido principalmente a incentivos financieros al trabajo, pero han falta-

do mecanismos para revalorizar los sistemas de renta mínima. En algunos
países, señala asimismo la Comisión, existe rechazo de algunos sectores de
la población a acogerse a estas prestaciones, entre otros por los siguien-
tes motivos: complejidad de las reglas para su concesión, falta de informa-
ción, carácter discrecional de la evaluación, errores administrativos y mie-
do a quedar estigmatizado. (Comisión Europea, 2010a: 5-6).
Concluimos este apartado con las palabras de un documento de la Co-
misión Europea que bien puede resumir la situación actual:
«A pesar de los esfuerzos por modernizar los sistemas de bienestar, los
avances son irregulares en la UE, y en varios Estados miembros es dema-
siado frecuente que las políticas sociales no consigan evitar que QBSUFEFTV
QPCMBDJØODBJHBFOMBQPCSF[BZMBFYDMVTJØOTPDJBM, o en el desempleo de lar-
ga duración. Sin protección social, los niveles de pobreza podrían duplicar-
se; no obstante, hay cada vez más gente que, o recibe prestaciones insufi-
cientes, o no recibe prestación alguna. El número de familias con apuros
económicos va en aumento. Las desigualdades en cuanto a renta disponible
se han agrandado en algunos países, mientras que los niveles de vida abso-
lutos de muchas personas que ya se encuentran en situación vulnerable han
caído de manera desproporcionada. Eso es JODPNQBUJCMFDPOFMEFSFDIPTP
DJBMEFMPTDJVEBEBOPTBWJWJSEJHOBNFOUF» (Comisión Europea, 2013b: 8).
3. OBJETIVOS E INDICADORES DE LA INCLUSIÓN SOCIAL

El establecimiento de objetivos de inclusión social y de erradicación de la

pobreza es consecuencia directa, como se ha dicho en otras partes de este li-
bro, del interés explícito de la UE por incorporar la inclusión social a sus po-
líticas. Conviene recordar, al respecto las normas básicas que se vieron en
diversos epígrafes del capítulo 2: «La Unión combatirá la exclusión social»
(TUE, artículo 3.3); «en la definición y ejecución de sus políticas y acciones,
la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con (…) la lucha con-
tra la exclusión social» (TFUE, artículo 9); «la Unión apoyará y completará la
acción de los Estados miembros en los ámbitos de (…) la lucha contra la ex-
clusión social» (TFUE, artículo 153); «con el fin de combatir la exclusión so-
cial y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social
INCLUSIÓN SOCIAL
y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aque-
llos que no dispongan de recursos suficientes…» (CDFUE, artículo 34.3).
3.1. Objetivos
A partir del Consejo Europeo de Lisboa (2000) se aplicará el método

abierto de coordinación a la inclusión social. Vistos los buenos resultados
que dio, tanto en esta materia como en las que se le añadieron posterior-
mente de pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración, en
el año 2005 se toma la decisión de agruparlos en el llamado NÏUPEPBCJFSUP
EFDPPSEJOBDJØOTPDJBMTJNQMJGJDBEP(MAC social) de 2005.
Se hace referencia a este MAC social porque en él aparecen de manera
agrupada los USFTQSJODJQBMFTPCKFUJWPT que comprende, con sus correspon-
dientes líneas de trabajo. El primer objetivo es DPOUSJCVJSEFDJTJWBNFOUFB
MBFSSBEJDBDJØOEFMBQPCSF[BZMBFYDMVTJØOTPDJBM. Contempla tres líneas de
trabajo (Comisión de las Comunidades Europeas, 2005):
— Asegurar la inclusión social activa de todos, promoviendo la QBSUJDJ
QBDJØOFOFMNFSDBEPMBCPSBMZMVDIBOEPDPOUSBMBQPCSF[B y la exclu-
sión entre las personas y los colectivos más marginados.
— Garantizar el BDDFTP EF UPEPT B MPT SFDVSTPT EFSFDIPT Z TFSWJDJPT TP
DJBMFTCÈTJDPT para la participación en la sociedad, abordando al mis-
mo tiempo las formas extremas de exclusión y combatiendo todas las
formas de discriminación que llevan a la marginación.
— Asegurar la CVFOBDPPSEJOBDJØOEFMBTQPMÓUJDBTEFJODMVTJØO e implicar
a todos los niveles de gobierno y a los agentes pertinentes, incluidos
los pobres, para que sean eficientes y efectivas, se integren en todas
las políticas públicas pertinentes, como las económicas y presupues-
tarias y los programas del fondo estructural (en particular, el Fondo
Social Europeo), y que incluyan la perspectiva de género.
En 2008, a partir de la experiencia de los tres años anteriores, se decide
reforzar el MAC social, mediante el llamado ."$TPDJBMSFGPS[BEP, en el que
se establecen PCKFUJWPTHMPCBMFT para todos los ámbitos que lo componen. Son
los siguientes (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008b: Anexo 1).
a) 1SPNPWFSMBDPIFTJØOTPDJBM, la igualdad entre hombres y mujeres y
la igualdad de oportunidades para todos mediante sistemas de pro-
tección social adecuados, accesibles, financieramente viables, adap-

tables y eficaces.
b) Favorecer la interacción efectiva y mutua entre los objetivos de Lis-
boa, consistentes en un NBZPS DSFDJNJFOUP FDPOØNJDP, más y mejo-
res empleos y una mayor cohesión social, así como con la estrategia
de desarrollo sostenible de la UE.
c) .FKPSBSMBHPCFSOBO[B, la transparencia y la implicación de las partes
interesadas en el diseño, la ejecución y el seguimiento de las políticas.
Asimismo, se establecen PCKFUJWPTFTQFDÓGJDPT para cada uno de los ám-
bitos. El primero de éstos sigue siendo DPOTFHVJSVOJNQBDUPEFDJTJWPFOMB
FSSBEJDBDJØOEFMBQPCSF[BZMBFYDMVTJØOTPDJBM. Se le asignan los siguientes
objetivos, muy similares a los fijados en 2005.
a) Garantizar un BDDFTPQBSBUPEPTBMPTSFDVSTPT MPTEFSFDIPTZMPTTFS
WJDJPT necesarios para participar en la sociedad, previniendo y abor-
dando la exclusión, y luchando contra todas las formas de discrimi-
nación que conducen a la exclusión.
b) Asegurar la inclusión social activa de todos, promoviendo la QBSUJDJ
QBDJØOFOFMNFSDBEPEFUSBCBKPZMVDIBOEPDPOUSBMBQPCSF[B y la ex-
clusión.
c) Velar para que las QPMÓUJDBTEFJODMVTJØOTPDJBMFTUÏOCJFODPPSEJOBEBT
e impliquen a todos los niveles de los poderes públicos y a todos los
agentes pertinentes, incluidas las personas en situación de pobreza,
sean eficaces y efectivas e estén integradas en todas las políticas pú-
blicas pertinentes, incluidas las políticas económicas, presupuesta-
rias, educativas y de formación, así como los programas de los Fon-
dos Estructurales (especialmente el Fondo Social Europeo).
Conviene afirmar que estos objetivos siguen estando presentes en la po-
lítica de inclusión social de la UE. Como se verá más adelante, han sido re-
forzados por la Estrategia Europa 2020.
3.2. Indicadores
Los indicadores, junto con los objetivos comunes, son los elementos
básicos del MAC social. Unos y otros se establecen de común acuerdo en-
INCLUSIÓN SOCIAL
tre la Comisión y representantes de los Estados miembros en el seno del

Comité de Protección Social. De su cumplimiento queda constancia en los
informes que cada Estado miembro ha de remitir a la Comisión y en el in-
forme anual o bianual que ésta realiza. Sirven de pauta, asimismo, para la
elaboración de los Planes Nacionales de Inclusión.
Los indicadores sobre inclusión social se encuentran en el Anexo 2 del
MAC social reforzado de 2008. Se señalan a título meramente indicativo.
— Tasa de riesgo de pobreza: total, niños y personas mayores.
— Proporción de personas cuya renta es inferior al 60% de la renta me-
diana nacional.
— Desfase mediano relativo del riesgo de pobreza (UE).
— Diferencia entre la renta mediana de las personas que viven por de-
bajo del umbral de riesgo de pobreza y el propio umbral, expresada
en porcentaje del umbral de riesgo de pobreza.
— Tasa de riesgo de pobreza persistente (UE).
— Desigualdad en la distribución de la renta (UE).
— Relación entre la renta total percibida por el 20% de la población del
país con la renta más alta y la obtenida por el 20% de la población
del país con la renta más baja.
— Jóvenes que abandonan prematuramente la enseñanza escolar (UE)
— Proporción de personas de entre 18 y 24 años que han alcanzado sólo
el nivel de enseñanza secundaria inferior y no han seguido ningún
tipo de enseñanza o formación durante las cuatro semanas anterio-
res a la encuesta.
— Personas que viven en hogares sin empleo (UE).
— Proporción de adultos (personas de entre 18 y 59 años, excluidos los
estudiantes) y de niños que viven en hogares en los que no trabaja
ninguno de sus miembros.
— Renta relativa mediana de las personas mayores (UE).
— Renta mediana de las personas de 65 años o más, expresada en pro-
porción de la renta mediana de las personas de entre 0 y 64 años.
— Relación entre la pensión de jubilación individual mediana de las

personas de entre 65 y 74 años y la renta individual mediana de las
personas de entre 50 y 59 años, excluidas otras prestaciones sociales.
— Tasa de riesgo de pobreza en un momento determinado (UE).
— Riesgo de pobreza de las personas con empleo (UE)
— Personas clasificadas como activas que corren riesgo de pobreza.
La mayor parte de esos indicadores están ya calculados estadísticamen-
te y se encuentran a disposición del público en Eurostat. Muchos de los
gráficos que se han incluido en éste y en anteriores capítulos de este libro
se han podido confeccionar gracias a que se dispone de dichos datos ac-
tualizados.
4. LA INCLUSIÓN SOCIAL EN LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
Probablemente pueda resultar muy reiterativo hablar de la Estrategia

Europa 2020 (Comisión Europea, 2010b). Nos hemos referido a ella prác-
ticamente en todos los capítulos del libro y hemos ponderado el gran sig-
nificado que tendrá para la política económica, laboral y social de la UE
en esta década. Sin embargo hemos de hacerlo también en éste, porque
sorprende sobremanera la HSBOJNQPSUBODJBRVFDPODFEFBMBOFDFTJEBEEF
DPNCBUJSMBQPCSF[BZMBFYDMVTJØOTPDJBM.
No ha de olvidarse, al respecto, que dicha Estrategia se elabora en
2010, el "×P&VSPQFPEF-VDIBDPOUSBMB1PCSF[BZMB&YDMVTJØO4PDJBM, cu-
yos objetivos fueron: 1) reconocer el derecho fundamental de las perso-
nas que se encuentran en situación de pobreza y exclusión social a WJWJS
DPOEJHOJEBE y a desempeñar un papel activo en la sociedad; 2) aumentar
el compromiso de la opinión pública a las políticas y acciones de inclusión
social, insistiendo tanto en la SFTQPOTBCJMJEBEDPMFDUJWBDPNPJOEJWJEVBM en
la lucha contra la pobreza y la exclusión social; 3) promover una socie-
dad más cohesionada, sensibilizando sobre las ventajas para todos de una
TPDJFEBE FO MB RVF TF FSSBEJRVF MB QPCSF[B, se permita la distribución jus-
ta y no se margine a nadie; y 4) reiterar el GJSNFDPNQSPNJTPQPMÓUJDP de la
Unión Europea y los Estados miembros de influir de forma decisiva en
la erradicación de la pobreza y la exclusión social (Parlamento Europeo y
INCLUSIÓN SOCIAL
Consejo de la Unión Europea, 2008). Estos objetivos están presentes en la

Estrategia Europa 2020.
En la Estrategia que ahora se comenta la Comisión es bastante conci-
sa en la propuesta de PCKFUJWPTDVBOUJGJDBCMFT, que reduce a cinco, para su
traducción en objetivos nacionales por los Estados miembros: 1) el em-
pleo; 2) la investigación y la innovación; 3) el cambio climático y la ener-
gía; 4) la educación; y 5) la MVDIBDPOUSBMBQPCSF[B. Estos objetivos, dice
la introducción al documento, representan la dirección que debe tomar
la UE e indican los parámetros por los que se ha de medir el éxito de la
Unión.
La Estrategia, a diferencia de los objetivos de 2005 y 2008 (TVQSB, epí-
grafe 3.1), cuantifica el objetivo de luchar contra la pobreza. Manifiesta
expresamente que Europa debe luchar contra la pobreza porque 80 mi-
llones de personas corrían riesgo de pobreza antes de la crisis, de los que
19 millones eran niños. Después de decir, sobre datos estadísticos contras-
tados, que el 8% de los trabajadores no ganan lo suficiente para abandonar
el umbral de pobreza, y que los parados, en especial los de larga duración,
son especialmente vulnerables a la pobreza y que se necesitará un esfuer-
zo importante para combatir la pobreza y la exclusión social, establece un
objetivo explícito: que el número de europeos que viven por debajo de los
umbrales nacionales de pobreza EFCFSÓB SFEVDJSTF FO VO SFTDBUBOEP
BTÓBNÈTEFNJMMPOFTEFQFSTPOBTEFMBQPCSF[B.
Los cinco objetivos antes mencionados están, por otra parte, muy JO
UFSSFMBDJPOBEPT. Es evidente que un mejor nivel educativo ayuda a encon-
trar trabajo y los avances en el aumento de la tasa de empleo ayudan a
reducir la pobreza. Una economía con un alto nivel de empleo que pro-
mueva la cohesión económica, social y territorial implica dar protagonis-
mo a las personas mediante altos niveles de empleo, invirtiendo en cuali-
ficaciones y luchando contra la pobreza. En otras palabras, no se limita
meramente la Comisión a establecer medidas asistenciales o paliativas de
las situaciones de pobreza, sino que va a la raíz del problema, BVOBFEV
DBDJØOEFDBMJEBEZBVOOJWFMEFFNQMFPBEFDVBEP, porque una y otro son
los principales agentes de eliminación de las situaciones de pobreza y ex-
clusión social.
Junto a los objetivos mencionados, la Comisión propone TJFUF JOJDJBUJ
WBT FNCMFNÈUJDBT para catalizar los avances en cada tema prioritario. Una
de ellas es la 1MBUBGPSNBFVSPQFBDPOUSBMBQPCSF[B, que tiene por finalidad

garantizar la cohesión social y territorial, de tal forma que los beneficios
del crecimiento y del empleo sean ampliamente compartidos y las perso-
nas que sufren de pobreza y exclusión social pueden vivir dignamente y to-
mar parte activa en la sociedad.
Sobre esta iniciativa emblemática relativa a la lucha contra la pobreza
la Estrategia Europa 2020 establece que la $PNJTJØO ha de realizar lo si-
guiente:
— Aumentar la conciencia y SFDPOPDFSMPTEFSFDIPTGVOEBNFOUBMFT de las
personas que sufren de pobreza y exclusión social, permitiéndoles vi-
vir con dignidad y participar activamente en la sociedad.
— 5SBOTGPSNBSFMNÏUPEPBCJFSUPEFDPPSEJOBDJØOTPCSFFYDMVTJØOTPDJBM y
protección social en una plataforma de cooperación, evaluación en-
tre homólogos e intercambio de buenas prácticas y en un instrumen-
to para estimular el compromiso de las partes públicas y privadas en
pro de reducir la exclusión social. En otras palabras, perfeccionar el
MAC social hasta ahora existente hacia una línea de más estrecha
cooperación e intercambio todavía entre los Estados miembros.
— Concebir y aplicar programas de promoción de la innovación social
para MPTNÈTWVMOFSBCMFT, en particular facilitando una educación in-
novadora, formación y oportunidades de empleo para las comunida-
des más desasistidas, luchar contra la discriminación (por ejemplo,
de las personas con discapacidad) y desarrollar una nueva agenda
para la integración de los inmigrantes con el fin de que puedan ex-
plotar plenamente su potencial.
— Evaluar la adecuación y viabilidad de los TJTUFNBTEFQSPUFDDJØOTPDJBM
ZEFQFOTJPOFTy estudiar los medios de garantizar un mejor acceso a
los sistemas sanitarios.
Por su parte, y en su respectivo nivel, los &TUBEPTNJFNCSPT necesitarán
abordar estas medidas:
— Promover la SFTQPOTBCJMJEBE DPMFDUJWB F JOEJWJEVBM compartida en la
lucha contra la pobreza y la exclusión social.
— Definir y aplicar medidas adaptadas a las circunstancias específicas
de HSVQPT RVF QSFTFOUBO SJFTHPT QBSUJDVMBSFT (por ejemplo, familias
INCLUSIÓN SOCIAL
monoparentales, ancianas, minorías, pueblo romaní, personas con

discapacidad y personas sin hogar).
— Desplegar completamente sus TJTUFNBT EF TFHVSJEBE TPDJBM Z EF QFO
TJPOFT para asegurar un apoyo adecuado a las rentas y el acceso a la
atención sanitaria.
No se hace mención a otras iniciativas emblemáticas de Europa 2020,
también relacionadas con la inclusión social, como por ejemplo las referi-
das a exclusiones educativas y laborales, porque ya se han tratado en otros
capítulos del libro, lo cual no significa que dejen de tener importancia. Nos
remitimos a los capítulos donde se trata de ellas.
5. PLATAFORMA EUROPEA CONTRA LA POBREZA

Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL
Como se ha visto en el apartado precedente, La Plataforma europea

contra la pobreza es una de las iniciativas emblemáticas de Europa 2020.
En diciembre de 2010, poco después de aprobada esta última Estrategia,
la Comisión Europea difunde la Comunicación 1MBUBGPSNB&VSPQFBDPOUSB
MB1PCSF[BZMB&YDMVTJØO4PDJBM6ONBSDPFVSPQFPQBSBMBDPIFTJØOTPDJBM
ZUFSSJUPSJBM (Comisión Europea, 2010c). El contenido de esta Plataforma se
ha basado directamente en las enseñanzas extraídas del Año Europeo de
Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2010, según se dice en el in-
forme final de éste (Comisión Europea, 2012b: 11).
En la Comunicación se exponen las diversas políticas que han de con-
tribuir a alcanzar el ambicioso objetivo de reducir la pobreza y aumentar
la inclusión y se determinan una serie de medidas para ayudar a conse-
guir la reducción de la pobreza en la UE. Su contenido nos servirá de refe-
rencia para la exposición de este apartado. Son muy elocuentes estas pala-
bras que se leen en su Introducción:
«[La situación de riesgo de exclusión social derivada de la crisis] FTJO
BDFQUBCMFFOMB&VSPQBEFMTJHMP 99*, pues la lucha contra la exclusión social
y el fomento de la justicia social y los derechos fundamentales son desde
hace mucho tiempo objetivos clave de la Unión Europea, que se cimien-
tan en los valores del respeto por la dignidad humana y la solidaridad. La
Unión Europea y sus Estados miembros deben hacer más, y hacerlo con
más eficiencia y eficacia, para ayudar a los ciudadanos más vulnerables».
5.1. Los retos que plantea la pobreza y la exclusión social
La pobreza y la exclusión social tienen una dimensión múltiple; depen-

den de una variedad de factores y responden a diversidad de problemas.
Tienen que ser abordadas, por consiguiente, desde una perspectiva global,
por los Estados miembros, que tienen la responsabilidad primera y princi-
pal en este ámbito competencial, y por las instituciones de la UE, que de-
ben completar y apoyar los esfuerzos de aquellos. En los últimos diez años
se ha utilizado y dado un excelente fruto el método abierto de coordina-
ción (MAC social) como procedimiento de actuación conjunta; ha apoyado
el aprendizaje mutuo, promovido la participación de las partes interesa-
das, ahondado en el conocimiento de los riesgos sociales, antiguos y nue-
vos, y llevado a la palestra los retos que exigen nuevos planteamientos y
nuevas soluciones. Debe continuarse con él.
La pobreza y exclusión presentan OVNFSPTPT SFUPT a la sociedad euro-
pea. Señala la Comunicación los siguientes:
B
/FDFTJEBEEFBCPSEBSMBQPCSF[BFOUPEPFMDJDMPEFWJEB
La pobreza afecta a la población de todas las edades, por eso debe
abordarse a lo largo del ciclo vital. Algunos grupos de población, sin em-
bargo, están más expuestos al riesgo de pobreza: los niños, los jóvenes, los
padres de familias monoparentales, los hogares con personas dependien-
tes, los inmigrantes o descendientes de inmigrantes, ciertas minorías étnicas
y las personas con discapacidad. Las diferencias entre hombres y mujeres
también son evidentes, y ellas suelen estar más en riesgo que ellos.
1) -PTOJ×PT
Los niños, por lo general, están en mayor situación de riesgo de po-
breza o exclusión social que la población en general, con una tasa
del 27,1%, frente al 24,2% de la población en su conjunto en la UE,
en 2011 (Comisión Europea, 2013a). El riesgo aumenta en el caso
de los que viven en familias numerosas y es todavía mayor cuando
viven en familias monoparentales. La pobreza inhibe el desarrollo
personal y perjudica la salud del niño, su rendimiento escolar y su
bienestar general. Un niño que crece en un ambiente de exclusión
corre un mayor riesgo de convertirse en un adulto marginado. Para
ayudar a los niños a salir de la pobreza hace falta un planteamiento
INCLUSIÓN SOCIAL
pluridimensional que contemple, entre otras cosas: políticas efica-

ces para que sus padres encuentren trabajo; diseño de los sistemas
fiscales y de beneficios; prestación de servicios sociales, por ejem-
plo guarderías de calidad; educación y protección de los derechos
de los niños.
2) -PT KØWFOFT
Las tasas de desempleo de los jóvenes suelen ser 2,5 veces superior
a la de la población en edad de trabajar. Ellos se han visto especial-
mente afectados por la crisis económica. La falta de puestos de tra-
bajo se ha dejado sentir con especial dureza en los jóvenes de 15 a
24 años. Uno de cada cinco jóvenes de la UE está en riesgo de po-
breza. Existe un número creciente de jóvenes que no encuentran su
sitio en la educación y formación profesionales o en la educación
superior y que tienen pocas perspectivas de encontrar trabajo. Una
de cada cinco personas menores de veinticinco años está en paro y
corre, por tanto, un enorme riesgo de pobreza. Al mismo tiempo, el
hecho de que uno de cada diez jóvenes que trabaja siga siendo pobre
pone de manifiesto la necesidad de mejorar también la calidad de la
integración de los jóvenes en el mercado de trabajo.
3) -BTQFSTPOBTFOFEBEEFUSBCBKBS
El desempleo es la principal causa de pobreza en este sector. El
riesgo de pobreza para las personas en paro es más de cinco ve-
ces superior que para las que tienen trabajo (el 44% frente al 8%).
La pobreza y la exclusión del mercado de trabajo van de la mano,
cosa que se hace especialmente evidente en el caso de las mujeres y
los más jóvenes. Asimismo, los salarios bajos y el empleo precario
pueden llevar a una situación de pobreza a pesar del trabajo. Desde
el año 2000 ha aumentado el número de personas que padecen esta
pobreza con empleo, como consecuencia del incremento del traba-
jo temporal y a tiempo parcial. La pobreza con empleo está tam-
bién relacionada con la situación de familias enteras que dependen
de los ingresos laborales de un solo miembro. Entre éstas, las que
más corren este riesgo de pobreza con empleo son las familias mo-
noparentales y las familias con un solo salario. La falta de un ser-
vicio de guardería asequible les impide participar plenamente en el
mercado de trabajo.
4) -BTQFSTPOBTNBZPSFT
También están expuestas a un riesgo de pobreza más alto que la po-

blación en general (del 19%) y, en varios países, se encuentran en
situación de QSJWBDJØONBUFSJBMTFWFSB, como puede verse en el Grá-
fico 9.9, en el que se ha reflejado la población de 65 y más años, di-
ferenciada por sexos, que se encontraba en situación de privación
material severa en el año 2011. Sorprenden los datos de algunos
países, en los que se hace manifiesta la situación de pobreza severa
de las personas mayores, más aún las mujeres que los hombres, por
el hecho de que ellas, o no reciben pensión de vejez, o reciben una
de viudedad de menor cuantía.
La envergadura del cambio demográfico que tiene ante sí la UE no

hará sino intensificar el problema. Para 2030, el número de pensio-
nistas en la UE habrá aumentado en más de 25 millones, y ello ejer-
cerá una mayor presión sobre la adecuación y la sostenibilidad a
largo plazo de nuestros sistemas de pensiones y sobre los sistemas
de atención sanitaria.
60
50
40
30
20
10
0
íse go
Po íses
Au ido
Su jos
Fin arca
Ita a
ino ia
ov l
Irla ia
Ma a
-27 ia
Bu nía
ria
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Gre ía
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Let ia
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Din ecia
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o
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lo
am
Po
e
Lux
Hombres Mujeres
Fuente: Eurostat [ilc_mddd11].
GRÁFICO 9.9. Tasa de privación material severa de las personas

de 65 y más años en los países de la UE. Año 2011.
INCLUSIÓN SOCIAL
C
&YDMVTJØOHSBWF OVFWBTWVMOFSBCJMJEBEFTZEFTWFOUBKBTFTQFDÓGJDBT
Además de las exclusiones mencionadas en la letra precedente, existen
otras de carácter transversal que se citan a continuación:
— La DBSFODJBEFIPHBS ZMBFYDMVTJØOSFMBDJPOBEBDPOMBWJWJFOEB. Cons-
tituyen una de las formas más extremas de pobreza y privación; han
aumentado en los últimos años. La ausencia o insuficiencia de ener-
gía, que puede privar a los hogares de calefacción o refrigeración,
agua caliente, luz y otras necesidades domésticas esenciales, es otra
manifestación de privación severa.
— La FYDMVTJØOGJOBODJFSB que se deriva de la falta de acceso a servicios
bancarios básicos, y el FOEFVEBNJFOUP FMFWBEP, agravado por la re-
ciente crisis, también pueden ser un obstáculo para encontrar traba-
jo y conducir así a la marginación y la pobreza persistentes.
— La QPCMBDJØO JONJHSBOUF, en especial algunas minorías étnicas, está
más expuesta a los riesgos sociales y con frecuencia es la primera
afectada por el aumento del desempleo. Para esta población, la pér-
dida del empleo suele ir acompañada de la falta de acceso a las redes
de protección que ofrece la seguridad social.
— Las QFSTPOBT DPO EJTDBQBDJEBE, o con FOGFSNFEBEFT DSØOJDBT HSBWFT,
se encuentran a menudo con importantes dificultades económicas y
sociales que suelen afectar al conjunto del hogar del que dependen:
unos 6,5 millones de las personas en riesgo de pobreza o exclusión
declaran tener algún tipo de discapacidad.
5.2. Ámbitos de actuación de la Plataforma
La Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social tiene

por finalidad hacer frente a los retos mencionados en el epígrafe preceden-
te. Considera, en primer lugar, que la lucha contra la pobreza y la exclu-
sión tiene que CBTBSTFFOFMDSFDJNJFOUPZFMFNQMFP, así como en una pro-
tección social moderna y eficaz. Debe combinarse con un conjunto amplio
de políticas sociales, como son la educación, la asistencia social, la vivien-
da, la sanidad, la conciliación y las medidas a favor de la familia. La Comi-
sión ha identificado algunos ámbitos de actuación, entre los que se men-
cionan los siguientes:
B
&
NQSFOEFSBDDJPOFTEFMVDIBDPOUSBMBQPCSF[BZMBFYDMVTJØO
FOFMDPOKVOUPEFMBTQPMÓUJDBT
La pobreza deriva de la falta de ingresos suficientes para vivir digna-
mente, del acceso inadecuado a servicios básicos (asistencia sanitaria, vi-
vienda, educación), de la exclusión del mercado de trabajo y del trabajo
precario. Estas carencias son la raíz de la pobreza y explican la causa de
que las personas y sus familias terminen estando socialmente excluidas.
Para encontrar soluciones a estos problemas TPOOFDFTBSJPTQMBOUFBNJFOUPT
RVFFOHMPCFOUPEPTMPTÈNCJUPTEFBDUVBDJØO, y ello requiere que el reto de
combatir la pobreza se integre en el diseño de todas las políticas. Entre los
ámbitos de actuación se citan los siguientes:
1) "DDFTP BMFNQMFP
Encontrar empleo es laGPSNBNÈTTFHVSBEFTBMJSEFMBQPCSF[BQBSB
RVJFOFT QVFEFO USBCBKBS. Este es un mensaje difícil de pregonar en
momentos de crisis económica y de elevado incremento del desem-
pleo, pero, conforme las economías europeas comiencen de nuevo a
crecer, los esfuerzos deben concentrarse en conseguir un crecimien-
to sostenible que genere mucho empleo.
La JODMVTJØOBDUJWBEFRVJFOFTTFFODVFOUSBONÈTBMFKBEPTEFMNFSDB
EPEFUSBCBKP ha tenido un lugar destacado en las agendas de la UE
y nacionales. Se cuenta con un conjunto acordado de principios
comunes para ayudar a las personas a tener acceso al mercado de
trabajo que necesitan. Se trata de principios y estrategias integra-
das que combinan sistemas de BQPZPBMBSFOUB, NFSDBEPTEFUSBCBKP
JODMVTJWPT y TFSWJDJPTTPDJBMFTBEFDVBEPT (Comisión de las Comuni-
dades Europeas, 2008). Las personas más alejadas del mercado de
trabajo necesitan, además, un apoyo social más intenso que conti-
núe una vez que encuentren trabajo. Los hechos demuestran que,
con frecuencia, tal apoyo no existe o es inadecuado.
2) 1SPUFDDJØO TPDJBM
La BEFDVBDJØOZMBTPTUFOJCJMJEBEBMBSHPQMB[PEFMPTTJTUFNBTEFQFO
TJPOFTson cruciales para prevenir y afrontar la QPCSF[BEFMBTQFSTP
OBTNBZPSFT. La clave de unas pensiones adecuadas y sostenibles en
el futuro es el «envejecimiento activo», que implica, en particular, la
creación de las condiciones que permitan a los trabajadores de más
INCLUSIÓN SOCIAL
edad permanecer más tiempo en el mercado de trabajo. Ante las ac-

tuales tendencias en la prestación de pensiones, es probable que los
grupos vulnerables y las personas con carreras laborales breves o dis-
continuas dependan cada vez más de las prestaciones de pensión mí-
nima y renta mínima.
Las crecientes EFTJHVBMEBEFTTBOJUBSJBT dentro de los Estados miem-
bros ponen de relieve las estrechas interrelaciones entre esas desi-
gualdades y la pobreza. La mala salud, con frecuencia originada por
unas malas condiciones de vida, puede ser una importante causa de
pobreza, debido a los costes del tratamiento y a que puede disminuir
la capacidad para trabajar. Prevenir la enfermedad y facilitar el acce-
so a una asistencia sanitaria y social, eficaz y asequible son medidas
necesarias para luchar contra la pobreza.
3) &EVDBDJØOZKVWFOUVE.
Los sistemas de educación y formación deberían ser esenciales para
apoyar el ascenso social y ayudar a romper, más que a intensificar, el
ciclo de desventajas y desigualdades. La FEVDBDJØOJOGBOUJM es proba-
blemente el factor más decisivo para romper el círculo vicioso de la
transmisión intergeneracional de la pobreza, y constituye, al respec-
to, la inversión más rentable. Las preocupantes tendencias en el nú-
mero de KØWFOFTRVFOJFTUVEJBOOJUSBCBKBO («ninis») subrayan la ne-
cesidad de mejorar la gama más amplia de políticas en apoyo de los
jóvenes (TVQSB, epígrafe 4.4 del capítulo 3).
4) *ONJHSBDJØO
La inmigración puede solucionar parte de los problemas económi-
cos, demográficos y competitivos de Europa; ahora bien, el estableci-
miento de un marco de actuación exhaustivo y eficaz para la integra-
ción de los inmigrantes constituye todo un reto. El proceso de pasar
a formar parte de una sociedad nueva es muy complejo y exige es-
fuerzos en diversos ámbitos. Comprende el acceso al mercado de tra-
bajo, la vivienda, los servicios públicos (en especial los de bienestar
y educación), los servicios privados, la constitución de relaciones so-
ciales y culturales con la comunidad y la participación en los proce-
sos políticos. Existen muchas pruebas de que la segunda y la tercera
generación de inmigrantes siguen experimentando la discriminación
en el acceso al empleo y a los bienes y servicios. Sin embargo, lograr

el reto de la integración es esencial para la cohesión social europea y
es algo que está estrechamente relacionado con el futuro de los sis-
temas europeos de bienestar. La consecución del objetivo de Europa
2020 de inclusión y cohesión sociales dependerá fundamentalmente
de la capacidad de la UE y sus Estados miembros para hacer que las
políticas sociales y de inmigración encajen mutuamente.
5) *ODMVTJØO TPDJBMZMVDIBDPOUSBMBEJTDSJNJOBDJØO
Las políticas de inclusión social tienen que encajar con unas políti-
cas antidiscriminación eficaces, pues las raíces de la pobreza se en-
cuentran a menudo, para muchos grupos y personas, en las restric-
ciones discriminatorias a oportunidades y derechos. Es fundamental
una integración más estrecha, en la práctica, entre las políticas so-
ciales y de lucha contra la discriminación para abordar las desventa-
jas que afectan a amplios segmentos de la población europea.
Las QPMÓUJDBTEFJHVBMEBEEFHÏOFSP son necesarias para salvar la dife-
rencia de ingresos en función del género que puede observarse en casi
todos los grupos de edad y que conduce a unas tasas de pobreza más
altas entre la población femenina, tanto trabajadora como no trabaja-
dora. El riesgo aumenta para las madres de familias monoparentales
y las mujeres de edad avanzada. Cono se dice en otro documento de la
Comisión, la mayor exposición de las mujeres al riesgo de pobreza y
exclusión es debido al resultado de la combinación de tres brechas de
género: 1) una UBTBEFBDUJWJEBE inferior en12,7 puntos porcentuales a
la de los hombres (64,9% frente a 77,6% para el grupo de edad de 15 a
64 años en 2011), lo que refleja diferencias persistentes de género en
las responsabilidades del hogar y el cuidado de los niños y otros fami-
liares dependientes; 2) un mayor porcentaje de NVKFSFTRVFUSBCBKBOB
UJFNQP QBSDJBM, pues las mujeres trabajan menos horas que los hom-
bres (33,7 horas a la semana frente a 40,6 de los hombres en 2011);
y 3) una brecha salarial de género del 17% en el TBMBSJPCSVUPNFEJP
QPSIPSB (las mujeres que ganan un salario inferior por un trabajo de
igual valor) (Comisión Europea, 2013a).
Deben abordarse de manera especial las formas específicas de dis-
criminación y exclusión a que se enfrentan las QFSTPOBT DPO EJTDB
QBDJEBE, quienes necesitan mayores recursos que les garanticen una
INCLUSIÓN SOCIAL
vida digna debido a las barreras adicionales con que encuentran al

realizar sus actividades cotidianas. Lo mismo ha de decirse de las
QFSTPOBT DPO QSPCMFNBT EF TBMVE NFOUBM, cuya estigmatización, dis-
criminación y exclusión social constituyen grandes obstáculos para
su salud, bienestar y calidad de vida.
La pobreza y la marginación de algunas NJOPSÓBTÏUOJDBT, como los
gitanos, han aumentado. Muchos gitanos viven en viviendas y aloja-
mientos de baja calidad. Los niños gitanos tienen más probabilida-
des de asistir a escuelas segregadas, tener un pobre historial de asis-
tencia a clase y abandonar la escuela prematuramente.
6) 7JWJFOEB
La carencia de hogar y la privación de vivienda son, quizá, los ejem-
plos más extremos de pobreza y exclusión social en la sociedad de
hoy en día. Aunque el acceso a un alojamiento asequible es una ne-
cesidad y un derecho fundamental, en varios Estados miembros si-
gue siendo bastante complicado garantizar este derecho. El desarro-
llo de soluciones apropiadas e integradas, tanto para prevenir como
para atajar la carencia de hogar, seguirá siendo un elemento impor-
tante de la estrategia de inclusión social de la UE.
7) %JNFOTJØO FYUFSJPS
Los esfuerzos para combatir la pobreza son una pieza clave de la di-
mensión exterior de las políticas de la UE y, en especial, de sus po-
líticas social y de empleo. Desde la adopción de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, y junto con organizaciones o foros interna-
cionales, la UE ha proporcionado un apoyo creciente a los esfuer-
zos de los países en desarrollo por aliviar la pobreza, en particular a
través del acceso a la educación primaria, el agua o la sanidad y del
fomento de un trabajo digno, pero también por medio de la política
comercial y reforzando la democracia y la buena gobernanza (Comi-
sión Europea, 2013c).
C
)
BDFSRVFMBGJOBODJBDJØOEFMB6&BZVEFBDPOTFHVJSMPTPCKFUJWPT
EFJODMVTJØOTPDJBMZDPIFTJØOTPDJBM
Los instrumentos financieros de la UE para combatir la pobreza y la ex-
clusión social son, principalmente, el Fondo Social Europeo (FSE), el pro-
grama Progress, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder) y el Fon-

do Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).
— El 'POEP4PDJBM&VSPQFP cofinancia proyectos diseñados para ayudar
a las personas vulnerables y desfavorecidas que están más alejadas
del mercado de trabajo, así como a los parados de larga duración, los
trabajadores de más edad y las personas que han perdido su empleo.
La actuación del FSE en el ámbito de la integración se complementa
con el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros
Países (dedicado a los inmigrantes) y el Fondo Europeo para los Re-
fugiados (dedicado a los refugiados).
— El QSPHSBNB 1SPHSFTT está diseñado con el propósito de garantizar
que la política social de la UE sigue su curso para afrontar sus retos
fundamentales. El programa ayuda a los Estados miembros a cum-
plir sus compromisos de crear más y mejores puestos de trabajo, lu-
char contra la pobreza y la exclusión, garantizar la igualdad de opor-
tunidades y aplicar la legislación social de la UE.
— El 'POEP&VSPQFPEF%FTBSSPMMP3FHJPOBM está destinado a contribuir a
la corrección de los principales desequilibrios regionales dentro de la
UE. El tipo de desventaja que sufren las personas en situación de po-
breza y exclusión social depende de la zona donde viven, y uno de los
objetivos esenciales de la Plataforma contra la pobreza y exclusión
social es garantizar la cohesión social y territorial.
— El 'POEP&VSPQFP"HSÓDPMBEF%FTBSSPMMP3VSBM, que contribuye al de-
sarrollo de infraestructuras y servicios sociales y educativos y, más en
general, a la mejora del capital humano en las zonas rurales. En los
últimos años, las intervenciones de la política de desarrollo rural se
han dirigido cada vez más a objetivos de inclusión social
D
1SPNPWFSMBJOOPWBDJØOTPDJBMCBTBEBFOIFDIPT
Con mucha frecuencia, los programas públicos en el campo de la polí-
tica social adolecen de una falta de pruebas sólidas, suficientemente vali-
dadas científicamente, de qué es lo que funciona y lo que no. La «experi-
mentación social» puede ser una herramienta poderosa en la orientación
de las reformas estructurales que serán necesarias para poner en práctica
la visión de Europa 2020. Se refiere a proyectos a pequeña escala diseña-
INCLUSIÓN SOCIAL
dos para poner a prueba políticas innovadoras antes de adoptarlas de for-

ma más amplia. Se aplicaría la metodología de las ciencias experimen-
tales, con un grupo de control y otro de referencia para su correlación
posterior.
Estos experimentos sociales se vienen realizando en varios países des-
de ya hace años para evaluar los cambios propuestos en programas pú-
blicos. Se han aplicado a un amplio espectro de intervenciones sociales:
servicios sanitarios, tecnologías para facilitar la vida independiente, bús-
queda de soluciones a la carencia de hogar, educación, desarrollo de la
infancia, acceso a instalaciones públicas, envejecimiento activo, etc. La
mayoría se han utilizado para evaluar las políticas dirigidas a grupos des-
favorecidos.
E
5SBCBKBSFOBTPDJBDJØOZBQSPWFDIBSFMQPUFODJBMEFMBFDPOPNÓBTPDJBM
1) 5SBCBKBS FOBTPDJBDJØO
Se ha de trabajar de manera conjunta entre las instituciones de la
UE, los Estados miembros y todas las partes nacionales, regiona-
les y locales interesadas. Los JOUFSMPDVUPSFTTPDJBMFT tienen un pa-
pel fundamental que desempeñar para ayudar a garantizar el ac-
ceso al mercado de trabajo. Las 0/( son actores esenciales de
la lucha contra la pobreza y la exclusión social; sin embargo, a la
vista de los ajustes presupuestarios, su participación efectiva está
en riesgo, por lo que es importante reforzar las asociaciones exis-
tentes a nivel europeo y promover la participación sostenible a
nivel nacional. La QBSUJDJQBDJØOEFMBTQFSTPOBTFOTJUVBDJØOEFQP
CSF[Bse reconoce como objetivo primordial de las políticas de in-
clusión.
2) "QSPWFDIBS FMQPUFODJBMEFMBFDPOPNÓBTPDJBM
El WPMVOUBSJBEP es importante para el crecimiento de la econo-
mía social. El voluntariado ayuda a crear comunidades más sóli-
das, dando servicios a los excluidos. También fomenta la adquisi-
ción de nuevas capacidades, la asunción de una responsabilidad
cívica y la mejora de la empleabilidad. Las GVOEBDJPOFT fomentan
a menudo la capacitación de las personas que sufren la pobre-
za y la exclusión social, así como su participación en la sociedad.
También promueven la investigación, el análisis y el debate de

las políticas. El modelo europeo de economía pluralista e inclu-
siva tiene que reforzarse alentando a las FNQSFTBT a participar en
la construcción de sociedades más inclusivas, en especial promo-
viendo la SFTQPOTBCJMJEBETPDJBMEFMBTFNQSFTBT.
F
.FKPSBSMBDPPSEJOBDJØOEFQPMÓUJDBTFOUSFMPT&TUBEPTNJFNCSPT
Las nuevas estructuras de gobernanza de la Estrategia Europa 2020
ofrecen la oportunidad de BDFMFSBS MB DPPSEJOBDJØO hace tiempo estable-
cida por los Estados miembros en el campo de la protección social y la
inclusión social, concretamente en el marco del MAC social. Los Esta-
dos miembros tienen que informar anualmente de sus estrategias gene-
rales en sus QSPHSBNBT OBDJPOBMFT EF SFGPSNB. La información sobre los
objetivos sociales de la Estrategia formará parte integrante de estos pro-
gramas de reforma. En ellos se expondrán los objetivos nacionales (tam-
bién los relativos a la pobreza) y las trayectorias y reformas propuestas
para alcanzarlos. Se propone la conveniencia de indicar, en los progra-
mas nacionales de reforma, la manera en que las autoridades nacionales
hacen participar a las autoridades locales o regionales y a las partes in-
teresadas en la definición y aplicación de los programas de inclusión so-
cial. La integración del MAC social en la Estrategia Europa 2020 ofrece,
por consiguiente, una base más sólida para que la UE alcance sus objeti-
vos sociales.
5.3. Aportaciones del Parlamento Europeo a la Plataforma
Como es habitual en la UE, el Parlamento se pronunció sobre la Plata-

forma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social. La Resolución que
dictó al respecto el 15 de noviembre de 2011 es un compendio de lo que ha
de ser la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Sigue, en líneas ge-
nerales, el contenido de la Comunicación de la Comisión que se acaba de
examinar, pero no siempre es coincidente con ella y, asimismo, destaca al-
gunos aspectos que no figuran en ella. Por su importancia, vamos a men-
cionar algunos de ellos (Parlamento Europeo, 2011b):
— Pide a la Comisión que, en concertación con el Banco Central Euro-
peo, proponga los principios comunes de definición de la «DFTUB EF
INCLUSIÓN SOCIAL
CJFOFTZTFSWJDJPTGVOEBNFOUBMFT» necesarios para garantizar una vida

digna para todos.
— Pide que la Plataforma TFPSJFOUFIBDJBMBSFBMJ[BDJØOEFEFSFDIPT que
garanticen una vida digna para todos, en particular en los ámbitos
del empleo, la vivienda, la protección de la salud, la seguridad social
y un nivel de vida suficiente, la justicia, la educación, la formación y
la cultura, y la protección de la familia y la infancia.
— Considera que la situación de las QFSTPOBTTJOIPHBS merece especial
atención y requiere medidas adicionales, tanto por parte de los Esta-
dos miembros como de la Comisión Europea, con vistas a su plena
integración social en 2015.
— Critica que el BTQFDUPEFHÏOFSP de la pobreza y de la exclusión social
se haya ignorado en la Plataforma. Destaca que las NVKFSFTFOMBT[P
OBTSVSBMFT no suelen considerarse como población activa pese a que
su contribución al trabajo agrícola sea tan importante como el de los
hombres, por lo que quedan excluidas socialmente de sus derechos
como trabajadoras y son vulnerables a la pobreza. Pide a la Comisión
y a los Estados miembros que consideren la perspectiva de género
como un componente esencial de todas las políticas comunes y pro-
gramas nacionales a fin de luchar contra la exclusión social.
En otra Resolución, relativa a la pobreza femenina en la UE, el Parla-
mento Europeo se refiere, entre otras cosas, a la necesidad de DPODJMJBSMB
WJEB GBNJMJBS Z MB WJEB MBCPSBM para las mujeres que viven en situación de
pobreza o están expuestas al riesgo de pobreza, así como a la lucha contra
la pobreza de las NVKFSFTNBZPSFT y al JNQBDUPEFMBWJPMFODJBEFHÏOFSP en
el riesgo de pobreza (Parlamento Europeo, 2011a).
— Expresa el deseo de que la Comisión, respetando plenamente el prin-
cipio de subsidiariedad, realice una consulta respecto de una posible
iniciativa legislativa sobre los JOHSFTPT NÓOJNPT, adecuados y que per-
mitan el desarrollo económico, para posibilitar la prevención de la po-
breza y aportar una base para vivir dignamente, avanzar en la búsque-
da de empleo o formación y para desempeñar un papel de estabilizador
automático para la economía, dentro del respeto a las prácticas, conve-
nios colectivos o leyes de los Estados miembros, ya que la definición de
unos ingresos mínimos sigue siendo prerrogativa de cada uno de ellos.
6. RENTA MÍNIMA
Como se dijo en la letra f) del apartado 2, los sistemas de renta mí-

nima («minimum income», «revenu minimum», renta mínima de in-
serción, renta básica, renta garantizada, salario social o denominación
equivalente) suelen ser competencia de las administraciones regionales
o locales. En España, por ejemplo, todas las comunidades autónomas
los han regulado. Sin embargo, la UE no podía quedar al margen, si no
de dictar normas de obligado cumplimiento para los Estados miembros
(son éstos, como se acaba de decir quienes tienen competencia en este
ámbito), sí al menos de establecer recomendaciones o resoluciones so-
bre la materia. Vamos a detenernos en este epígrafe en el análisis de las
dos principales.
6.1. Recomendación del Consejo de 1992
La 3FDPNFOEBDJØO$&&EFM$POTFKP EFEFKVOJPEF TP

CSFMPTDSJUFSJPTDPNVOFTSFMBUJWPTBSFDVSTPTZQSFTUBDJPOFTTVGJDJFOUFTFOMPT
TJTUFNBTEFQSPUFDDJØOTPDJBM, supone un hito histórico en lo que se refiere
al impulso de la renta mínima en la UE (Consejo de la CEE, 1992).
Se recomienda en ella a los Estados miembros que reconozcan, den-
tro de un dispositivo global de lucha contra la exclusión social, el derecho
fundamental de la persona a recursos y prestaciones suficientes para vivir
conforme a la dignidad humana. Una de ellas es la prestación económica
de SFOUBNÓOJNB. Para su concesión, cada Estado miembro deberá estable-
cer, en función de su respectivo nivel de vida, un determinado umbral de
ingresos mínimos que ha de asegurarse a cada persona o unidad familiar.
Sólo podrán solicitar la prestación quienes no superen dicho umbral y la
cuantía de la prestación económica consistirá en la diferencia entre los in-
gresos de la persona o la unidad familiar y el mencionado umbral. De este
modo, se asegura que las personas o familias dispongan de una renta míni-
ma que les evite o disminuya el riesgo de pobreza.
El derecho a esta ayuda económica ha de reconocerse con arreglo a de-
terminados QSJODJQJPTHFOFSBMFT, entre otros los siguientes:
— Para su aplicación personal se tomará en consideración la SFTJEFODJB
MFHBM y la OBDJPOBMJEBE.
INCLUSIÓN SOCIAL
— Se extenderá el derecho a todas las QFSTPOBTPGBNJMJBTRVFOPEJTQPO

HBOEFSFDVSTPTTVGJDJFOUFT.
— Los beneficiarios de la prestación cuya edad, salud y situación fami-
liar se lo permitan, han de tener una EJTQPOJCJMJEBEBDUJWBQBSBFMUSB
CBKP P QBSB MB GPSNBDJØO QSPGFTJPOBM con vistas a la obtención de un
empleo.
— Los Estados miembros están facultados para OPBNQMJBSFMEFSFDIPB
MBTQFSTPOBTDPOFNQMFPBKPSOBEBDPNQMFUBOJBMPTFTUVEJBOUFT.
— El acceso a este derecho OPUFOESÈMÓNJUFEFEVSBDJØO, siempre que se
cumplan las condiciones de acceso. No obstante, podrá reconocerse
por períodos temporales y renovables.
— Este derecho tiene DBSÈDUFS BVYJMJBS con respecto a los demás dere-
chos en materia social; su reconocimiento no implica la exclusión de
otros.
— La cuantía de la renta mínima tendrá en cuenta los EJTUJOUPTUJQPTZ
EJNFOTJPOFTEFVOJEBEFTGBNJMJBSFT y el importe de los recursos que se
estiman suficientes para cubrir sus necesidades fundamentales.
— Para fijar la cuantía se tomarán JOEJDBEPSFT BQSPQJBEPT, como la
renta media disponible en el Estado miembro, el consumo de las
unidades familiares, el salario mínimo legal o los niveles de pre-
cios.
6.2. Resolución del Parlamento Europeo de 2010
El Parlamento Europeo dictó la 3FTPMVDJØO EF EF PDUVCSF EF
TPCSFFMQBQFMEFMBSFOUBNÓOJNBFOMBMVDIBDPOUSBMBQPCSF[BZMBQSPNP
DJØO EF VOB TPDJFEBE JOUFHSBEPSB FO &VSPQB, a la que vamos a hacer refe-
rencia en este apartado por su importancia (Parlamento Europeo, 2010).
Se trata de una Resolución de contenido bastante amplio en la que se tie-
nen en cuenta hechos relativos a la exclusión social en Europa, factores
que la originan y posibles medidas para reducirla. Contiene muchas men-
ciones, bastantes más que en los documentos vistos con anterioridad, a la
prestación económica de renta mínima. A algunas de ellas nos referimos a
continuación de manera sintética.
B
* ODMVTJØOEFMBSFOUBNÓOJNBFOFMTJTUFNBEFQSPUFDDJØOTPDJBMEFUPEPT
MPT&TUBEPTNJFNCSPT
Es necesario adoptar medidas concretas que eliminen la pobreza y la
exclusión social. La introducción en todos los Estados miembros de la UE
de regímenes de renta mínima es uno de los medios más eficaces para
combatir la pobreza, garantizar un nivel de vida adecuado y fomentar la
integración social (n.º 14). Si bien en la UE-27 la mayor parte de los Esta-
dos miembros disponen de regímenes de renta mínima, hay varios que to-
davía no los tienen; pide a estos últimos que los implanten para prevenir la
pobreza y la exclusión social (n.º 57).
C
1SFTUBDJØOVOJWFSTBM HBSBOUJ[BEB BEFDVBEB JODPOEJDJPOBMFJOUFHSBEPSB
La prestación de renta mínima ha de ser: 1)VOJWFSTBM: que puedan be-
neficiarse de ella todas las personas sin recursos económicos suficientes y
que cumplan los requisitos establecidos; 2) HBSBOUJ[BEB: es un instrumento
importante para dar seguridad a quienes necesitan superar las consecuen-
cias de la exclusión social y el desempleo, y para apoyar el acceso al mer-
cado de trabajo (letra Z); 3) aEFDVBEB: ha de permitir una vida digna, el
desarrollo pleno del potencial de la persona y su participación democrá-
tica en la sociedad (n.º 35); 4) JODPOEJDJPOBM, en el sentido que su percep-
ción no ha de estar supeditada a contribuciones vinculadas al empleo (le-
tra J); y 5) iOUFHSBEPSB: los regímenes de renta mínima deben enmarcarse
en un enfoque estratégico dirigido a la integración social, que comprenda
políticas generales y medidas específicas (en términos de vivienda, asis-
tencia sanitaria, educación y formación o servicios sociales) para ayudar
a la población a salir de la pobreza y a adoptar una actitud activa hacia la
inclusión social y el acceso al mercado de trabajo. El objetivo real de los
regímenes de renta mínima no es la mera asistencia, sino acompañar a los
beneficiarios en su paso desde situaciones de exclusión social a la vida ac-
tiva (n.º 11).
D
-BSFOUBNÓOJNBGPSNBQBSUFEFMPTTJTUFNBTEFQSPUFDDJØOTPDJBM
Dado que la función de los sistemas de protección social es asegurar
el nivel necesario de cohesión social para el desarrollo, con vistas a ga-
rantizar la inclusión social y para amortiguar las repercusiones sociales
de las crisis económicas, la renta mínima forma parte necesaria de di-
INCLUSIÓN SOCIAL
chos sistemas al ser un medio corrector de desequilibrios económicos y

sociales (letra X).
E
"
MHVOPTBTQFDUPTRVFEFCFOUFOFSTFFODVFOUBBMFTUBCMFDFSMBSFOUB
NÓOJNB
— Deben IBDFSTFQSPHSFTPTSFBMFT en la adecuación de los regímenes de
renta mínima, con el fin de que sea posible sacar de la pobreza a to-
dos los niños, adultos y personas de edad avanzada y satisfacer su de-
recho a vivir dignamente (n.º 3).
— Debe tenerse en cuenta el OÞNFSPEFQFSTPOBTBDBSHP al establecer el
importe de la renta mínima, en particular por lo que se refiere a los
niños, con el fin de romper el círculo vicioso de la pobreza infantil
(n.º 12).
— Los regímenes de renta mínima, para ser adecuados, deben estable-
cerse en un nivel de, al menos, el EF MB NFEJBOB EF MB SFOUB EFM
&TUBEPNJFNCSPde que se trate (n.º 15).
— Los regímenes de renta mínima OP EFCFO DPOTJEFSBSTF OJ TJRVJFSB FO
ÏQPDBTEFDSJTJT DPNPVOGBDUPSEFDPTUFT, sino como un elemento cla-
ve para combatir la crisis; las inversiones tempranas para combatir la
pobreza aportan un gran rendimiento al reducir los costes a largo pla-
zo para la sociedad (n.º 23). Los Estados miembros deben comprome-
terse explícitamente a aplicar la inclusión activa, defendiendo una ren-
ta mínima adecuada y prohibiendo los recortes en servicios públicos
esenciales, con el fin de que los pobres no paguen por la crisis (n.º 33).
— Supone HSBWFEJTDSJNJOBDJØOQPSFEBE fijar la renta mínima para los
niños por debajo del umbral de pobreza o excluir a los jóvenes de los
regímenes de renta mínima por falta de cotizaciones a la seguridad
social (n.º 41).
Esta Resolución expresa el deseo de que la Comisión, respetando plena-
mente el principio de subsidiariedad, realice una consulta respecto de una
posible iniciativa legislativa sobre ingresos mínimos, adecuados y que per-
mitan el desarrollo económico, con el fin de posibilitar la prevención de la
pobreza. El deseo será nuevamente reiterado en una Resolución posterior
del Parlamento Europeo, como ya se dijo en el epígrafe 5.3 (Parlamento
Europeo, 2011b: 95).
CONCLUSIÓN
La exclusión social constituye un grave problema mundial. En Europa

también lo es. La influencia de la crisis económica actual incide de mane-
ra muy especial en el aumento del nivel de pobreza y puede desequilibrar
el tradicional modelo de bienestar social europeo. Son muchas las diferen-
cias existentes entre los países de la UE en la distribución de la riqueza, las
cuales, como suele suceder en circunstancias de crisis, agrandan todavía
más las distancias entre ricos y pobres.
Pero el problema de la exclusión no es sólo económico. La pobreza tie-
ne una dimensión multifactorial. Influyen directamente en ella de manera
directa la falta o insuficiencia de empleo adecuado, sobre todo cuando es
de larga duración, una educación y formación sin la suficiente calidad, una
asistencia sanitaria que no sea accesible y asequible para todos, y la vivien-
da inapropiada. Todas estas causas hacen que la población se encuentre en
mayor o menor grado de riesgo de pobreza o en situación de privación ma-
terial severa. Actuar sobre dichas causas, sobre el empleo, la educación, la
asistencia sanitaria, la vivienda, es la primera respuesta para afrontar el
problema de la pobreza.
También será necesario establecer medidas específicas para los sectores
de la población más vulnerables al riesgo de pobreza y a la exclusión so-
cial, como son los niños, los jóvenes, las personas en edad de trabajar que
se encuentran desempleadas, los trabajadores con empleo precario, los in-
migrantes, las personas mayores, las personas con discapacidad, las mu-
jeres y otros sectores vulnerables. Son necesarias políticas integrales, que
combinen prestaciones de protección social, incluidas las económicas de
renta mínima, con políticas activas de empleo, educación, vivienda, sanita-
rias y de servicios sociales.
Todo ello con el fin de conseguir una verdadera inclusión social y el
objetivo perseguido para 2020 por la UE de reducir en 20 millones el nú-
mero de personas que viven en la pobreza. La UE debe tomar las medi-
das que sean necesarias para que subsista su modelo de bienestar, pro-
bablemente lo que más la ha caracterizado a lo largo de los siglos. La
existencia de pobreza y exclusión social en su seno es incompatible con
dicho modelo.
INCLUSIÓN SOCIAL
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CAPÍTULO 10
FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL
DE LA UNIÓN EUROPEA
1. INTRODUCCIÓN
En este capítulo se van a describir, en líneas generales, las principales

fuentes de financiación con que cuenta la política social de la UE. No se
trata de un asunto menor, porque la UE, ya desde los primeros años de su
constitución, ha ido creando diversos Fondos (Fondo Social Europeo, Fon-
do Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Europeo de Orientación y de Ga-
rantía Agrícola, Fondo de Cohesión, Fondo Europeo de Adaptación a la Glo-
balización), con el fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de
la Unión, reforzar su cohesión económica, social y territorial, reducir las di-
ferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso
de las menos favorecidas, reconvertir las comarcas industriales en declive,
crear empleo, promover la inclusión social de los sectores más vulnerables
de la población, etc. Ello sin contar con los programas de toda índole, referi-
dos a todas las políticas de la UE, que cuentan con importantes consignacio-
nes presupuestarias (Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013).
Es conveniente resaltar este hecho porque, a diferencia de otros orga-
nismos internacionales, la UE realiza una redistribución significativa de
la renta. A la vez que recibe ingresos de los países miembros, provenien-
tes de las importaciones de productos procedentes de terceros países (12%
de los ingresos totales), de la aplicación de un tipo uniforme a los ingre-
sos IVA armonizados de cada Estado miembro (11%) y de la aplicación de
un porcentaje uniforme de la renta nacional bruta de cada Estado miem-
bro (76%), transfiere a los distintos Estados mediante subvenciones fina-
listas vinculadas a proyectos, y después de aprobado el marco financiero
plurianual por el Consejo Europeo y los presupuestos anuales por el Par-
lamento Europeo y el Consejo, partidas de gasto correspondientes a distin-
tos programas.
Si se entiende la política social en sentido extenso, tendríamos que
entrar en el análisis de varios de los Fondos antes mencionados, así
como de otros muchos programas que financias áreas de acción social

descritas en los capítulos anteriores. Pero hemos de ceñirnos a las mate-
rias expuestas en este libro. Por esta razón centraremos la exposición en
describir las tres principales fuentes de financiación que tienen dichas
materias: el Fondo Social Europeo (en lo sucesivo FSE), el Programa
Progress y el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (en ade-
lante FEAG).
2. EL FONDO SOCIAL EUROPEO

2.1. Nacimiento y normativa vigente
El FSE nace en 1957 en el Tratado CEE, como el primero de los Fon-

dos Estructurales de la Unión. Unos años antes, en el Tratado de la CECA
de 1951 (artículo 156), se preveía la necesidad de establecer un fondo
para facilitar la movilidad de la mano de obra y proteger a los trabaja-
dores contra los riesgos inherentes al progreso económico y a las nuevas
condiciones de trabajo, mediante el pago de indemnizaciones y la finan-
ciación de la reconversión profesional de los trabajadores. Pero, como
antes se ha dicho, será el Tratado CEE de 1957 el que lo contemple ex-
presamente:
«Para mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el
mercado común y contribuir así a la elevación del nivel de vida, se crea,
en el marco de las disposiciones siguientes, un Fondo Social Europeo en-
cargado de fomentar, dentro de la Comunidad, las oportunidades de em-
pleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores» (artícu-
lo 173).
La creación del FSE se remonta, pues, a los orígenes de la integración

europea. Su puesta en funcionamiento efectiva tiene lugar en 1960, por el
Reglamento del Consejo n.º 9, de 25 agosto de 1960, relativo al Fondo So-
cial Europeo (DOCE, n.º 56, de 31-8-60). Este Reglamento ha sufrido con
posterioridad numerosas modificaciones (1972, 1977, 1989, 1993, 1999,
2006), todas ellas muy razonables por cierto, pues el FSE es un instru-
mento esencialmente dinámico que ha de dar respuesta a las necesidades
cambiantes de los distintos países, a las incorporaciones de nuevos Esta-
dos miembros y a las diversas circunstancias económicas y sociales por las
que la UE ha atravesado. No podemos, dada su gran amplitud, referirnos
FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA
a ellas. Nos remitimos a lo que han escrito al respecto otros autores (véase
López Viso, 2005).
En la actualidad se rige por las siguientes OPSNBT:
— 5SBUBEP EF 'VODJPOBNJFOUP EF MB 6OJØO &VSPQFB BSUÓDVMPT B
: El artículo 162 establece lo siguiente: «Para mejorar las po-
sibilidades de empleo de los trabajadores en el mercado interior y
contribuir así a la elevación del nivel de vida, se crea, en el marco
de las disposiciones siguientes, un Fondo Social Europeo destina-
do a fomentar, dentro de la Unión, las oportunidades de empleo y
la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, así como
a facilitar su adaptación a las transformaciones industriales y a los
cambios de los sistemas de producción, especialmente mediante la
formación y la reconversión profesionales» El artículo 163 determi-
na que la administración del Fondo corresponderá a la Comisión,
que estará asistida por un Comité; éste lo presidirá un miembro de
la Comisión y estará compuesto por representantes de los Gobier-
nos, de las organizaciones sindicales y de las asociaciones empresa-
riales.
— 3FHMBNFOUP $&
EFM$POTFKP EFEFKVMJPEF, por el
que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Euro-
peo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de
Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) 1260/1999.
— 3FHMBNFOUP $&
EFMB$PNJTJØO EFEFEJDJFNCSFEF,
por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE)
1083/2006 del Consejo y el Reglamento (CE) 1080/2006 del Parla-
mento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarro-
llo Regional.
— 3FHMBNFOUP $&
EFM1BSMBNFOUP&VSPQFPZEFM$POTFKP EF
EF KVMJP EF , relativo al Fondo Social Europeo y por el que se
deroga el Reglamento (CE) 1784/1999.
2.2. Misión
El Reglamento (CE) 1081/2006 antes citado establece, en su artículo 2,

la misión del FSE. Pero, al haberse propuesto por la Comisión una modifi-
cación de dicho Reglamento, se transcribe literalmente lo que contiene al

respecto dicha propuesta. El interés de adaptar la misión del FSE a la con-
secución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 es manifiesto, así
como su mayor orientación hacia políticas de inclusión social (Comisión
Europea, 2011; Comité Económico y Social Europeo, 2012; Comité de las
Regiones, 2012).
«1. El FSE contribuirá a dar respuesta a las prioridades de la Unión
Europea en materia de mejora de la cohesión económica, social y territo-
rial promoviendo unos altos niveles de empleo y de calidad de empleo, fo-
mentando la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, facili-
tando su adaptación al cambio, propiciando un elevado nivel de educación
y formación, fomentando la igualdad de género, la igualdad de oportunida-
des y la no discriminación, auspiciando la inclusión social y luchando con-
tra la pobreza.
2. El FSE velará por alcanzar esos objetivos respaldando a los Esta-

dos miembros en la consecución de las prioridades y objetivos principa-
les de la Estrategia Europa 2020 por un crecimiento inteligente, sosteni-
ble e integrador. El FSE apoyará la concepción y aplicación de políticas
y medidas teniendo en cuenta las directrices integradas relativas a las
políticas económicas y de empleo de los Estados miembros y las reco-
mendaciones del Consejo relativas a los programas nacionales de refor-
ma.
3. Del FSE se beneficiarán los ciudadanos y, especialmente, los grupos

desfavorecidos tales como los desempleados de larga duración, las perso-
nas con discapacidad, los inmigrantes, las minorías étnicas, las comunida-
des marginadas y las personas que sufren exclusión social. El FSE también
prestará ayuda a empresas, sistemas y estructuras con el fin de facilitar su
adaptación a los nuevos retos y fomentar la correcta gestión y la aplicación
de reformas, especialmente en el ámbito del empleo, la educación y las po-
líticas sociales» (artículo 2).
2.3. Ámbito de aplicación
También se reproduce aquí, aunque resumida, la propuesta de modi-

ficación de la Comisión, en la que se hace más hincapié que antes en as-
pectos referidos a inclusión social y servicios sociales. Según ella el FSE
respaldará las prioridades de inversión en los objetivos temáticos que se

señalan a continuación (artículo 3.1):
B
'PNFOUPEFMFNQMFPZBQPZPBMBNPWJMJEBEMBCPSBMNFEJBOUF
— El acceso al empleo de los solicitantes de empleo y personas inac-
tivas.
— La integración sostenible en el mercado de trabajo de los jóvenes
sin empleo, el trabajo por cuenta propia y la creación de empresas.
— La igualdad entre hombres y mujeres y la conciliación del trabajo
y la vida privada.
— El envejecimiento saludable y activo.
C
*OWFSTJØOFOFEVDBDJØO FONFKPSBEFMBTDPNQFUFODJBTQSPGFTJPOBMFTZ
FOBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUFNFEJBOUF
— La lucha contra el abandono escolar precoz y el fomento de la
igualdad de acceso a una educación infantil, primaria y secunda-
ria de buena calidad.
— La mejora de la calidad, eficacia y accesibilidad a la educación su-
perior.
— La mejora en el acceso al aprendizaje permanente.
D
'PNFOUPEFMBJODMVTJØOTPDJBMZMVDIBDPOUSBMBQPCSF[BNFEJBOUF
— La inclusión activa.
— La integración de comunidades marginadas, como la de los ro-
maníes.
— La lucha contra la discriminación por razón de sexo, raza u ori-
gen étnico, religión o creencia, discapacidad, edad u orientación
sexual.
— El acceso a servicios asequibles, sostenibles y de calidad, incluidos
los servicios sanitarios y sociales de interés general.
— El fomento de la economía social y de las empresas sociales.
— Las estrategias de desarrollo local a cargo de las comunidades lo-
cales.
E
.FKPSBEFMBDBQBDJEBEJOTUJUVDJPOBMZEFMBFGJDBDJBEFMBBENJOJTUSB
DJØOQÞCMJDBNFEJBOUF
— La inversión en capacidad institucional y en eficacia de las admi-
nistraciones y servicios públicos.
— El desarrollo de capacidades de los agentes competentes en mate-
ria de empleo, educación y políticas sociales para introducir refor-
mas a nivel nacional, regional y local.
2.4. Campos de actividad
Se indican en este epígrafe las principales actividades a las que, en la

actualidad, se está dedicando el presupuesto del FSE (Unión Europea, pá-
gina web).
B
3FGVFS[PEFMFNQMFPZMBNPWJMJEBE
La finalidad del FSE consiste en ofrecer a los ciudadanos europeos me-
jores perspectivas laborales y ayudarles a tener éxito en las carreras profe-
sionales que eligen. Y más aún hoy en día, con una crisis económica que
amenaza tanto a los trabajadores como a las empresas que les dan empleo.
Los esfuerzos del FSE por impulsar el empleo están dirigidos a todos los
sectores de personas que puedan beneficiarse, en especial los que atravie-
san más dificultades, en áreas como las siguientes:
1) &TUBCMFDJNJFOUPEFOVFWBTWÓBTEFBDDFTPBMFNQMFP
El FSE financia la orientación de los grupos de trabajadores cuali-
ficados amenazados por el desempleo porque su sector está en de-
clive. El FSE también apoya la movilidad laboral y ayuda a quienes
deseen encontrar trabajo en otros países de Europa a dominar el
idioma local y realizar prácticas. Asimismo, se proporciona orien-
tación y cualificación a desempleados de larga duración para que
se reincorporen a la vida laboral y disfruten de independencia eco-
nómica. En toda Europa, muchos padres, sobre todo madres, inte-
rrumpen su carrera profesional para cuidar de sus hijos. Cuando
intentan reincorporarse al mundo laboral, pueden encontrarse con
que sus habilidades han quedado obsoletas o con que no existe una
oferta adecuada de servicios de guardería. El FSE les ayuda a po-
ner al día dichas habilidades y a conciliar la vida personal y profe-

sional.
2) 0GSFDFSBMPTKØWFOFTNÈTPQPSUVOJEBEFT
Los jóvenes que han abandonado el sistema educativo y buscan tra-
bajo pueden enfrentarse a importantes obstáculos por motivos muy
variados. El FSE dedica recursos considerables a ayudarles a dar sus
primeros pasos en el mercado laboral. El FSE financia miles de pro-
yectos y programas que ayudan a jóvenes entre los 15 y los 29 años
de toda Europa a obtener los conocimientos y las oportunidades que
necesitan para entrar a formar parte de la población activa. Se pone
especial énfasis en ayudar a aquellos que actualmente ni estudian ni
trabajan («ninis»), porque con frecuencia se enfrentan a obstáculos
específicos para encontrar trabajo.
3) "ZVEBSBMBTFNQSFTBT
El FSE está ayudando de muchas maneras a empresas y a trabajado-
res para superar el desafío del continuo cambio económico y laboral
de los tiempos actuales, por ejemplo mediante el aprendizaje perma-
nente de nuevas cualificaciones profesionales para poder competir.
Ayuda a los directivos de las empresas a mejorar el rendimiento de
las exportaciones. Ayuda a empresarios y autónomos para adquirir
los conocimientos de gestión, jurídicos y financieros imprescindi-
bles para montar un negocio.
4) 1SPDVSBSBMPTUSBCBKBEPSFTNFKPSFTUSBZFDUPSJBTQSPGFTJPOBMFT
Numerosos proyectos del FSE ayudan a trabajadores a adaptarse al
cambio y a ganar en flexibilidad mediante diversas medidas. Se fo-
menta una gestión más activa de la carrera profesional. Se apoyan
los programas de movilidad de los trabajadores, que animan a mu-
chas personas a trasladarse a otras regiones donde hay trabajo. Se
establecen también medidas para modernizar las instituciones que
se ocupan del empleo y cambiar su enfoque. Otros proyectos del FSE
están promoviendo el envejecimiento activo entre los trabajadores y
las personas de mayor edad que buscan empleo. Estos proyectos les
animan a actualizar sus habilidades, a formarse en nuevas compe-
tencias cuando es necesario, a adoptar nuevas tecnologías y a hablar
con sus empleadores de los cambios en las prácticas de trabajo.
C
&EVDBDJØONÈTDPNQMFUB
Diversos programas y proyectos del FSE ayudan a mejorar el rendi-
miento en todo el sector educativo, empezando por las guarderías, pasan-
do por los colegios, los sistemas de formación profesional y las universida-
des, hasta llegar a la enseñanza permanente.
1) 1SPNPDJØOEFMBQSFOEJ[BKFQFSNBOFOUF
El FSE ayuda a que más jóvenes permanezcan en el sistema educa-
tivo y obtengan la cualificación necesaria para trabajar y desarro-
llar una carrera profesional. Son muchos los proyectos del FSE di-
rigidos a la reducción del abandono escolar prematuro, que en
ocasiones adoptan un enfoque personalizado. En ellos, se identifica
a estudiantes en riesgo y se les orienta sobre sus aspiraciones profe-
sionales y la cualificación requerida. En los colegios, los profesores
y asesores profesionales se forman para identificar a estos jóvenes y
trabajar con ellos. En otros proyectos, se procura que las familias de
los jóvenes en riesgo, sobre todo cuando son inmigrantes, se esfuer-
cen por mantener a los estudiantes dentro del sistema educativo.
También se elaboran programas de televisión orientados a la tecno-
logía, para mostrar a los escolares las muchas oportunidades que las
tecnologías de la información pueden ofrecerles de cara a sus carre-
ras profesionales.
2) 'PNFOUPEFMBFEVDBDJØOTVQFSJPS
El FSE financia mejoras innovadoras en la educación superior y apo-
ya un mayor acceso a las universidades y escuelas superiores, así
como a las actividades dirigidas a mejorar la calidad de estas institu-
ciones. Ayuda a los estudiantes de grupos vulnerables infrarrepresen-
tados, como las minorías étnicas, a acceder a la educación superior y
procede de igual forma con los estudiantes adultos. Los departamen-
tos universitarios de investigación reciben financiación para acoger a
más estudiantes de posgrado. Igualmente, reciben apoyo para crear
redes transeuropeas con otros grupos de investigación.
3) 6OBGPSNBDJØOWFSEBEFSBNFOUFÞUJM
El mundo de los negocios se encuentra en constante evolución. En
nuestros días, el aprendizaje no termina al concluir los estudios; es
necesario el aprendizaje constante de nuevas habilidades. Varios mi-

les de proyectos del FSE ayudan a los trabajadores a adquirir esas
nuevas habilidades. El FSE ayuda a los centros de formación pro-
fesional a adaptar su enseñanza a la demanda del mercado laboral.
Para ello, fomenta planes de prácticas y la formación de aprendices.
Además de ayudar a cientos de miles de estudiantes a acceder a la
formación que desean, el FSE también anima a las instituciones de
formación profesional y las universidades a mejorar el grado de re-
levancia y la variedad de los estudios que ofrecen a personas y em-
presas.
D
0QPSUVOJEBEFTQBSBUPEPT
El empleo es la forma más eficaz de proporcionar independencia y se-
guridad económica. El FSE financia proyectos que ayudan a personas en
dificultades o pertenecientes a grupos desfavorecidos a desarrollar compe-
tencias, a conseguir empleo y a disfrutar de las mismas oportunidades que
el resto.
1) -VDIB DPOUSBMBNBSHJOBDJØO
Los proyectos del FSE, además de ofrecer oportunidades de educa-
ción y formación, ayudan a eliminar las múltiples barreras a las que
se enfrentan determinados grupos marginados socialmente para ob-
tener un empleo y formar parte de la sociedad europea que vemos a
diario. El pueblo gitano constituye una de las minorías étnicas más
importantes de la UE.
2) "QPZP BMBTFNQSFTBTTPDJBMFT
El FSE apoya activamente la creación de empresas sociales como
fuente de empleo. Este tipo de iniciativas se dirigen en particu-
lar a grupos de personas a los que, por diversas razones, les resul-
ta difícil acceder a un empleo. Entre ellos cabe citar los jóvenes de-
sempleados de larga duración, las personas con discapacidad, los
miembros de comunidades rurales, las personas con problemas de
salud mental, los ex delincuentes, colectivos marginados, etc. Este
apoyo adopta muchas formas, por ejemplo, formación en gestión
empresarial para las personas que dirigen estas empresas, oferta de
conocimientos sobre recursos humanos, derecho laboral, salud y

seguridad, capacidades técnicas específicas que se necesitan en una
empresa, etc.
3) "QPZPBMBTBTPDJBDJPOFTMPDBMFT
El apoyo del desarrollo local dirigido por la comunidad es un enfo-
que que reconoce que las personas y los grupos locales son quienes
conocen mejor los problemas locales y, además, tienen un mayor
sentimiento de pertenencia y compromiso con el éxito de los proyec-
tos. El FSE puede apoyar los aspectos de empleo e inclusión social
de las estrategias de desarrollo dirigidas por la comunidad. El apo-
yo del FSE puede abordar cuestiones tales como la mejora del acce-
so a los servicios públicos y sanitarios, actuar para reducir la tasa de
abandono escolar en los centros de enseñanza locales y fomentar el
espíritu empresarial entre los colectivos locales para dar respuestas
a las necesidades existentes.
4) &OGPRVFT JODMVTJWPT
Los proyectos del FSE promueven medidas de inclusión activa,
con una serie de medidas de acompañamiento, para grupos de la
sociedad que sufren discriminación. Las personas más desfavo-
recidas pueden necesitar un apoyo más intensivo para encontrar
empleo o conservarlo. Las actividades del FSE incluyen la crea-
ción de itinerarios para la reinserción y la reintegración laboral de
grupos que sufren discriminación, por ejemplo mujeres con niños
pequeños, madres que desean volver a trabajar después de haber
tenido hijos, personas de edad avanzada altamente cualificadas
cuyos posibles ascensos van a parar a candidatos más jóvenes, in-
migrantes discriminados por empleadores potenciales, empresa-
rios o compañeros, personas con enfermedades crónicas, exreclu-
sos u otros.
E
.FKPSBEFMPTTFSWJDJPTQÞCMJDPT
Reducir las cargas burocráticas y administrativas y promover un alto
grado de transparencia, integridad y responsabilidad en la administración
pública ayuda a aumentar la productividad y a reforzar la competitividad.
Por este motivo, diversos proyectos del FSE ayudan a reforzar la eficiencia
de la administración pública en la prestación de servicios públicos en to-

dos los sectores.
1) $POTFHVJSVOBTJOTUJUVDJPOFT NÈTFGJDBDFT
El FSE ayuda a las administraciones públicas y a los proveedores
de servicios públicos a ser más eficaces y eficientes en sus activi-
dades. El propósito de esta ayuda es mejorar el apoyo que reci-
ben las personas que buscan empleo, los trabajadores y los ciu-
dadanos, a través de, por ejemplo, un mejor acceso a los servicios
sanitarios y de empleo. El FSE respalda programas de forma-
ción para funcionarios, aportándoles los conocimientos necesa-
rios para poner a punto sistemas de gestión modernos y servicios
orientados al cliente. Gran parte de esta ayuda se presta a través
de proyectos transnacionales del FSE en los cuales profesionales
de las regiones más desarrolladas de la UE prestan asesoramiento
y apoyo sobre lo que funciona bien y lo que conviene evitar. Asi-
mismo, el FSE financia la implantación de tecnologías de infor-
mación modernas y las actividades de formación de los funciona-
rios para utilizarlas.
2) "QPZPBBTPDJBDJPOFT QBSBDPOTFHVJSVONBZPSQSPHSFTP
Además de fomentar unos servicios públicos más eficientes y efica-
ces, el FSE ayuda a muchas otras organizaciones a obtener las ca-
pacidades y habilidades necesarias para impulsar el empleo. En-
tre ellas cabe citar las instituciones de enseñanza, los sindicatos, las
ONG con actividad en sectores como el empleo, la inclusión social y
los grupos vulnerables, así como las organizaciones patronales. Es
esencial que estos agentes de la sociedad civil tengan un alto nivel
de conocimientos en materia de gestión y elaboración de políticas;
sólo así pueden colaborar entre sí, a escala nacional, regional y lo-
cal, en la reforma de los sistemas de empleo y en la aplicación de las
políticas.
A título de ejemplo, se reflejan en la Tabla 10.1, como indicadores de las
actividades descritas anteriormente, el presupuesto del FSE para el período
2007-2013 y el número de personas participantes en los programas realiza-
dos en el año 2011. Como puede verse la magnitud presupuestaria del FSE
es elevada.
TABLA 10.1. Presupuesto del FSE en el período 2007-2013 y personas

participantes en los programas realizados en el año 2011
Presupuesto Número de personas

Estado miembro
período 2007-2013 participantes en 2011
Alemania 9.380.654.763 € 847.693
Austria 524.412.560 € 136.140
Bélgica 1.073.217.594 € 289.388
Bulgaria 1.185.459.863 € 148.996
Chipre 119.769.154 € 8.866
Dinamarca 254.788.619 € 10.089
Eslovaquia 1.499.603.156 € 532.443
Eslovenia 755.699.370 € 175.631
España 8.054.864.822 € 1.900.511
Estonia 391.517.329 € 249.645
Finlandia 618.564.064 € 311.833
Francia 5.394.547.990 € 1.084.860
Grecia 4.363.800.403 € 676.501
Hungría 3.629.088.551 € 647.970
Irlanda 375.362.370 € 159.253
Italia 6.930.542.469 € 1.970.352
Letonia 583.103.717 € 169.211
Lituania 1.028.306.727 € 245.340
Luxemburgo 25.243.666 €
Malta 112.000.000 € 27.757
Países Bajos 830.002.737 € 207.945
Polonia 10.007.397.937 € 1.482.561
Portugal 6.853.387.865 € 1.235.284

Presupuesto Número de personas

Estado miembro
período 2007-2013 participantes en 2011
Reino Unido 4.474.917.728 € 667.925
República Checa 3.787.795.992 € 1.048.432
Rumanía 3.684.147.618 € 380.536
Suecia 691.551.158 € 94.370
Totales 76.629.748.222 14.709.532
Fuente: elaboración propia, sobre datos de la web de la Comisión Europea.
3. EL PROGRAMA PROGRESS
Este programa nace en el año 2006 para apoyar financieramente la eje-

cución de los objetivos de la UE en materia de empleo y asuntos sociales,
conforme a lo establecido en la Agenda de Política Social 2006-2010 (TVQSB,
epígrafe 4.6 del capítulo 1) y, de este modo, contribuir a alcanzar los objeti-
vos de la Estrategia de Lisboa revisada de 2005. Es de aplicación a todos los
países de la UE-27, a los países candidatos y candidatos potenciales y a los
países del Espacio Económico Europeo (Noruega, Islandia y Liechtenstein).
Se rige por la Decisión 1672/2006/CE del Parlamento Europeo y del Con-
sejo, de 24 de octubre de 2006, por la que se establece un programa comu-
nitario para el empleo y la solidaridad social, Progress, modificada por la
Decisión 284/2010/UE, de 25 de marzo de 2010. El programa tiene una apli-
cación temporal, sin perjuicio de su posible extensión en el futuro, del 1 de
enero de 2007 al 31 de diciembre de 2013. Su dotación presupuestaria ini-
cial fue de 743.250.000 €, rebajados en 2010 a 683.250.000 €.
3.1. Objetivos generales
La Decisión por la que se crea el programa establece los siguientes PCKF

UJWPTHFOFSBMFT:
a) .FKPSBSFMDPOPDJNJFOUP y la comprensión de la situación imperante
en los Estados miembros y en otros países participantes, mediante
análisis, evaluaciones y un estrecho seguimiento de las políticas.
b) Apoyar, en los ámbitos cubiertos por el programa, el desarrollo de

NÏUPEPTFJOTUSVNFOUPTFTUBEÓTUJDPTFJOEJDBEPSFTDPNVOFT desglosa-
dos por sexo y por grupo de edad.
c) Apoyar y DPOUSPMBSMBBQMJDBDJØOEFMBMFHJTMBDJØOy los objetivos políticos
de la UE en los Estados miembros, y evaluar su eficacia e incidencia.
d) Fomentar la DSFBDJØOEFSFEFT FMBQSFOEJ[BKFNVUVP MBEFUFSNJOBDJØO
ZMBEJGVTJØOEFCVFOBTQSÈDUJDBT y de enfoques innovadores a escala
europea.
e) 4FOTJCJMJ[BS B MBT QBSUFT JOUFSFTBEBT Z BM QÞCMJDP FO HFOFSBM sobre las
políticas y los objetivos de la UE perseguidos en cada una de las cin-
co secciones.
f) Mejorar la capacidad de las principales redes a escala europea para
fomentar, apoyar y TFHVJS EFTBSSPMMBOEP MBT QPMÓUJDBT Z MPT PCKFUJWPT
EFMB6&.
Ha de promoverse la JOUFHSBDJØOEFMBQFSTQFDUJWBEFHÏOFSP en todas las
secciones y acciones del programa y garantizar una difusión apropiada de
los resultados alcanzados entre todos los participantes y entre la opinión
pública.
3.2. Secciones
El programa se divide en las DJODPTFDDJPOFTPÈNCJUPTsiguientes: em-

pleo, protección e inclusión social, condiciones de trabajo, no discrimina-
ción y diversidad e igualdad de género.
B
&NQMFP
Aplicación de la Estrategia Europea de Empleo (en el futuro será la Es-
trategia Europa 2020) mediante:
— La mejora de la comprensión de la situación del empleo y de sus pers-
pectivas, especialmente mediante la realización de análisis y estudios.
— El control y la evaluación de la aplicación de las directrices y reco-
mendaciones europeas en materia de empleo y sus repercusiones.
— La organización de intercambios sobre políticas, buenas prácticas y
enfoques innovadores y el fomento del aprendizaje mutuo.
— El refuerzo de la sensibilización, la difusión de información y el fo-

mento del debate sobre los desafíos y las políticas en materia de
empleo.
C
1SPUFDDJØOFJODMVTJØOTPDJBM
Aplicación del método abierto de coordinación (MAC) en el ámbito de
la protección e inclusión social mediante:
— La mejora de la comprensión de las cuestiones relativas a la exclu-
sión social y la pobreza y las políticas de protección e inclusión so-
cial, especialmente mediante análisis, estudios y el desarrollo de esta-
dísticas e indicadores comunes.
— El control y la evaluación de la aplicación del MAC en el ámbito de
la protección e inclusión social y sus efectos a escala nacional y de la
UE, así como el análisis de la interacción entre el MAC y otros ámbi-
tos políticos.
— La organización de intercambios sobre políticas, buenas prácticas y
enfoques innovadores, y el fomento del aprendizaje mutuo en el con-
texto de la estrategia de protección e inclusión social.
D
$POEJDJPOFTEFUSBCBKP
Apoyo a la mejora del entorno y las condiciones de trabajo, incluida la
salud y seguridad en el trabajo y la conciliación de la vida laboral y fami-
liar, mediante:
— La mejora de la comprensión de la situación de las condiciones de
trabajo, especialmente mediante análisis, estudios y el desarrollo de
estadísticas e indicadores.
— El apoyo a la aplicación de la legislación laboral de la UE mediante
un control eficaz, la organización de seminarios para los profesio-
nales de dicho ámbito, la elaboración de manuales y medios análo-
gos.
— La puesta en marcha de acciones preventivas y el fomento de una
cultura de prevención en materia de salud y seguridad en el tra-
bajo.
E
/PEJTDSJNJOBDJØOZEJWFSTJEBE
Apoyo a la aplicación efectiva del principio de no discriminación y fo-
mento de su integración en todas las políticas de la UE mediante:
— La mejora de la comprensión de la situación en materia de discrimi-
nación, especialmente mediante análisis, estudios y el desarrollo de
estadísticas e indicadores.
— El apoyo a la aplicación de la legislación de la UE en materia de no
discriminación mediante un control eficaz, la organización de semi-
narios para los profesionales de este ámbito y la creación de redes
entre los organismos especializados en el ámbito de la lucha contra
la discriminación.
F
*HVBMEBEEFHÏOFSP
Apoyo a la aplicación efectiva del principio de igualdad de género y fo-
mento de la integración de la perspectiva de género en todas las políticas
de la UE, a través de los medios indicados en los incisos de la letra d) pre-
cedente.
3.3. Tipos de acciones
Dentro de cada una de las secciones o ámbitos de actuación, el pro-

grama financia los tipos de acciones que se resumen brevemente a conti-
nuación:
— "DUJWJEBEFTEFBOÈMJTJT: recogida, tratamiento y difusión de datos; de-
sarrollo y difusión de metodologías; realización de estudios, análisis
y encuestas y difusión de los resultados; realización de valoraciones y
evaluaciones de impacto y difusión de los resultados; elaboración
y publicación de guías, informes y materiales de información y for-
mación vía Internet u otros medios.
— "DUJWJEBEFT EF BQSFOEJ[BKF NVUVP TFOTJCJMJ[BDJØO Z EJGVTJØO: identifi-
cación e intercambio de buenas prácticas y experiencias innovadoras
y organización de seminarios a escala europea, transnacional o na-
cional; recogida y publicación de material divulgativo sobre el pro-
grama y sus resultados.
— "QPZP B MPT QSJODJQBMFT BHFOUFT: ayuda para los gastos de funciona-

miento de las principales redes a escala europea cuyas actividades es-
tén vinculadas a la consecución de los objetivos del programa; organi-
zación de grupos de trabajo de funcionarios nacionales para controlar
la aplicación de la legislación de la UE; financiación de seminarios es-
pecializados para los profesionales que trabajan en el ámbito del pro-
grama, funcionarios responsables y otros actores importantes; finan-
ciación de redes de expertos y de observatorios a escala europea.
A título de ejemplo, se señala en la Tabla 10.2 el presupuesto del pro-
grama Progress para el desarrollo de estas acciones, clasificadas por sec-
ciones, en los años 2012 y 2013.
TABLA 10.2. Presupuesto del programa Progress. Años 2012 y 2013
Secciones Presupuesto 2012 Presupuesto 2013

(ámbitos de actuación) (millones de €) (millones de €)
Empleo 21,10 21,39
Protección e inclusión social 29,23 29,54
Condiciones de trabajo 8,75 8,11
No discriminación y diversidad 21,50 24,03
Igualdad de género 12,78 13,86
Apoyo administrativo 1,40 1,23
Fuente: elaboración propia, sobre datos de la web de la Comisión Europea.
Los objetivos para el inmediato futuro de este Programa serán los esta-
blecidos en la Estrategia Europa 2020. Las distintas acciones de cada una
de las secciones irán encaminadas a la consecución de los objetivos socia-
les de dicha Estrategia (Comisión Europea, Dirección General de Empleo,
Asuntos Sociales e Inclusión, 2011 y 2012).
4. EL FONDO EUROPEO DE ADAPTACIÓN A LA GLOBALIZACIÓN
El FEAG fue creado por el Reglamento (CE) 1927/2006, de 20 de di-

ciembre. Este Fondo tenía vigencia temporal en dicha norma, desde el
1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2013. Se ha tomado la decisión

de su prórroga para el período de vigencia del marco financiero plu-
rianual, comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre
de 2020. De hecho, la Comisión ha elaborado ya una Comunicación con
la propuesta de nuevo Reglamento, más extenso que el anterior (Comi-
sión Europea, 2011b).
Su finalidad es conceder ayudas económicas a trabajadores que han
perdido el puesto de trabajo como consecuencia de cambios en las pautas
comerciales mundiales (cierre de grandes empresas, incremento importan-
te de las importaciones en la UE, disminución acelerada de la cuota de mer-
cado de la UE en un determinado sector, acuerdos comerciales en materia
agrícola, crisis imprevistas, deslocalizaciones hacia terceros países, etc.).
Las ayudas del FEAG se destinan a medidas activas del mercado labo-
ral dirigidas a:
— La asistencia en la CÞTRVFEB EF VO FNQMFP, orientación profesional,
formación y reciclaje profesional a medida, incluidas las competen-
cias en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunica-
ción, certificación de la experiencia adquirida, ayuda a la recoloca-
ción y la promoción del espíritu empresarial o asistencia con vistas al
establecimiento por cuenta propia.
— .FEJEBTFTQFDJBMFTEFEVSBDJØOMJNJUBEB como, por ejemplo, permisos
para buscar empleo, incentivos a la contratación, permisos de movi-
lidad, prestaciones por estancias o subsidios de formación (incluidas
ayudas para servicios de asistencia o para servicios de sustitución en
explotaciones agrícolas), todo ello por el tiempo limitado que dure la
búsqueda activa de trabajo y siempre debidamente justificado, o acti-
vidades de formación o de formación permanente.
— Medidas dirigidas a JODFOUJWBSFOQBSUJDVMBSBMPTUSBCBKBEPSFTDPOEJT
DBQBDJEBEPEFNÈTFEBE, para que permanezcan o se reintegren en el
mercado laboral.
El FEAG no financia medidas pasivas de protección social, como las
prestaciones y subsidios de desempleo, que son competencia de los Estados
miembros. Reciben las ayudas del FEAG los trabajadores individuales des-
pedidos La financiación del FEAG no puede destinarse a mantener la activi-
dad de las empresas ni a facilitar su modernización o adaptación estructural.
396
Las ayudas que se concede con cargo FEAG son objeto de estudio in-
dividualizado por la Comisión. Ésta propone la cuantía a conceder, en su
caso, al Parlamento Europeo y al Consejo, quienes la aprueban por deci-
sión que se hace pública en el diario oficial de la UE. Todas las solicitudes
en sus distintos estados de tramitación (ficha descriptiva con la solicitud,
análisis de la Comisión, propuesta de ésta, decisión del Parlamento Euro-
peo y del Consejo) están en la web de la UE. Hasta el momento, según fi-
gura en la web de la UE, se han recibido 106 solicitudes. Cada año la Co-
misión publica un informe sobre la ejecución del FEAG.
Las conclusiones de la evaluación intermedia que se hizo en 2011 del
FEAG son positivas; las pruebas recogidas muestran que el FEAG aporta
un valor añadido a las acciones de los Estados miembros. Después de 12
meses de ayudas del FEAG, un 42% de los trabajadores afectados había
encontrado otro puesto de trabajo y los índices de reinserción seguían au-
mentando a medio plazo. Este resultado es especialmente positivo, tenien-
do en cuenta que muchos de los trabajadores que han recibido la ayuda
se encuentran entre aquellos a los que resulta más difícil ayudar cuando
buscan empleo. El FEAG ha ayudado a los servicios públicos de empleo
de los Estados miembros a hacer frente a las situaciones de crisis provo-
cadas por despidos en masa inesperados, sirviendo de complemento a los
esfuerzos nacionales existentes y a las ayudas del FSE (Comisión Euro-
pea, 2012: 23).
CONCLUSIÓN
En este capítulo se ha intentado mostrar que la UE no es sólo una en-

tidad internacional que diseña, implementa o evalúa políticas de todo
tipo, entre ellas las sociales. Es, además, un instrumento financiero de
gran importancia, y no sólo respecto de las grandes políticas moneta-
rias, agrícolas o comerciales, pues también en el ámbito social, ya desde
los orígenes de la UE, se han establecido diversos medios para financiar
multitud de proyectos y programas en materia de educación, empleo, sa-
nidad, protección, inclusión social y apoyo a los grupos más desfavoreci-
dos o vulnerables.
Los modos y cuantía de esa financiación han variado con el tiempo,
como es natural, al compás de los sucesivos objetivos que se ha ido mar-
cando la UE. En la actualidad, los instrumentos de financiación existentes

en la UE están llamados a seguir la ruta de la Estrategia Europa 2020, con
la finalidad de apoyar la consecución de los objetivos, líneas prioritarias de
actuación y medidas contempladas en ella. Se encuadran también, en co-
rrespondencia con la mencionada Estrategia, en el contexto del marco fi-
nanciero plurianual 2014-2020, por lo que, en el momento de escribir estas
líneas, todas las normas que rigen los fondos de financiación europeos se
encuentran en proceso de revisión.
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GLOSARIO*
Abandono escolar prematuro: abandono de la educación y la formación antes

de concluir el segundo ciclo de enseñanza secundaria o su equivalente en for-
mación profesional.
Adhesión de nuevos Estados miembros: a los seis países que integraron inicial-
mente la actual UE (Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxem-
burgo) se han adherido nuevos Estados miembros. En 1973 Dinamarca, Ir-
landa y el Reino Unido; en 1981 Grecia; en 1986 España y Portugal; en 1995
Austria, Finlandia y Suecia; en 2004 Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la República Checa; y en 2007
Bulgaria y Rumanía.
Agenda para nuevas calificaciones y empleos: iniciativa emblemática de la Es-
trategia Europa 2020, cuya finalidad es modernizar los mercados laborales y
potenciar la autonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades
a lo largo de su vida con el fin de aumentar la participación laboral.
Aprendizaje permanente: todas las actividades de educación general, forma-
ción profesional, educación no formal y aprendizaje informal emprendidas a
lo largo de la vida, que permitan mejorar los conocimientos, las aptitudes y las
competencias con una perspectiva personal, cívica, social o laboral.
Asistencia a largo plazo: véase «Cuidados de larga duración».
Asistencia sanitaria transfronteriza: asistencia sanitaria prestada o recetada en
un Estado miembro distinto del Estado miembro de afiliación del paciente que
la recibe.
Asistencia sanitaria: servicios relacionados con la salud prestados por profesio-
nales sanitarios a pacientes, con el fin de evaluar, mantener o restablecer su
estado de salud, incluidos la receta, dispensación y provisión de medicamen-
tos y productos sanitarios.
*
Por Jesús FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ y Rosa PEÑASCO VELASCO.
Atención a largo plazo: véase «Cuidados de larga duración».
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE: texto normativo, con valor ju-
rídico de Tratado de la UE, en el que se recogen los derechos de los ciudada-
nos de la UE.
Carta Social Europea: instrumento normativo internacional auspiciado por el

Consejo de Europa, con rango jurídico de Tratado, hecho en 1961 y revisado
en 1996; recoge los derechos sociales básicos.
Comenius: programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de

todos los participantes en la educación preescolar y escolar, hasta el final del
segundo ciclo de educación secundaria, así como de los centros y organizacio-
nes que imparten esa educación.
Comisión Europea: institución de la UE que ejerce funciones de propuesta legis-

lativa, coordinación, ejecución y financieras en la UE.
Comité de Empleo: órgano consultivo de la UE que tiene por finalidad garantizar

la promoción de la coordinación de las políticas de los países de la UE en ma-
teria de empleo y mercado laboral.
Comité de las Regiones: órgano consultivo de la UE que permite a los entes terri-
toriales hacer oír su voz en el proceso decisorio de la UE.
Comité de Protección Social: órgano de carácter consultivo de la UE, que tiene

por misión supervisar la situación social y la evolución de las políticas de pro-
tección social de los Estados miembros y de la UE, facilitar el intercambio de
información, experiencias y buenas prácticas entre los Estados miembros y
con la Comisión, así como la elaboración de dictámenes en los ámbitos de su
competencia.
Comité Económico y Social Europeo: órgano consultivo de la UE, compuesto

por organizaciones de empresarios, trabajadores y otros sectores de la socie-
dad civil, que tiene por finalidad emitir dictámenes y asesorar sobre materias
sociales que se someten a su consideración.
Competencias compartidas: son aquellas que pueden ser ejercidas por la UE y

los Estados miembros, de manera que ambas partes pueden legislar y adoptar
actos jurídicamente vinculantes en el ámbito correspondiente.
Competencias de coordinación: competencias que tiene la UE con el fin de apo-

yar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros.
GLOSARIO
Competencias exclusivas: son aquellas atribuidas por los Tratados a la UE de

modo exclusivo, sobre las que sólo la UE puede legislar y adoptar actos jurídi-
camente vinculantes.
Comunidad Económica Europea (CEE): una de las entidades constitutivas de

las Comunidades Económicas Europeas. Creada en 1957 por el Tratado de
Roma.
Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom): una de las entidades

constitutivas de las Comunidades Económicas Europeas. Creada en 1957 por
el Tratado de Roma.
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA): una de las entidades
constitutivas de las Comunidades Económicas Europeas. Creada en 1951 por
el Tratado de París.
Consejo de la Unión Europea: principal institución decisoria de la UE. Ejerce

funciones legislativas y presupuestarias.
Consejo Europeo: compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Esta-
dos miembros; su finalidad es definir las orientaciones y prioridades políticas
generales de la UE.
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos: fue firmado

en Roma en 1950 bajo los auspicios del Consejo de Europa; establece el con-
trol judicial de la protección internacional de los derechos humanos; ha sido
ratificado por todos los Estados miembros de la UE.
Cuidadores formales: profesionales que prestan cuidados formales (véase «Cui-

dados formales»).
Cuidadores informales: personas que prestan o desempeñan cuidados informa-

les (véase «Cuidados informales»).
Cuidados de larga duración: gama de servicios requeridos por las personas con
disminución de la capacidad funcional, física o cognitiva y que, por lo mismo,
se encuentran en situación de dependencia durante un período prolongado de
tiempo para la realización de las actividades básicas de la vida diaria (AVD),
como bañarse, vestirse, comer, acostarse y levantarse de la cama o de una silla,
desplazarse y usar el cuarto de baño, o también que necesitan apoyo para rea-
lizar las actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD), como las tareas
domésticas, comidas, compras y transporte. El cuidado de larga duración se
puede recibir en casa o en instituciones (OCDE).
Cuidados de larga duración: sistema de actividades desarrolladas por cuidado-

res informales (familia, amigos, vecinos) o profesionales (servicios sanitarios y
sociales) para garantizar que una persona que no pueda valerse por sí misma
pueda llevar una vida con la mayor calidad posible, según sus gustos persona-
les, y con el mayor grado posible de independencia, autonomía, participación,
realización y dignidad humana (OMS).
Cuidados formales: servicios que se prestan a personas, por lo general en situa-

ción de dependencia o necesitadas de atenciones de larga duración, por perso-
nas profesionales.
Cuidados informales: servicios que se prestan a personas, por lo general en situa-

ción de dependencia o necesitadas de atenciones de larga duración, por fami-
liares, vecinos, voluntarios o personas no profesionales.
Decisión: norma de la UE obligatoria en todos sus elementos; vincula a los desti-

natarios a quienes designa expresamente.
Desempleo de larga duración: desempleo que tiene una duración de 12 meses

o más.
Dictamen: acto jurídico de la UE no obligatorio; tiene carácter de declaración.
Directiva: norma de la UE que obliga al Estado miembro en cuanto al resultado

que deba obtenerse; exige una transposición al ordenamiento jurídico nacional
y deja cierta libertad en cuanto a la forma y los medios de su aplicación.
Educación superior: instituciones de educación terciaria, en las que se incluyen las

universidades, institutos de tecnología, escuelas de comercio, ingeniería, colegios
de educación superior, escuelas profesionales, escuelas politécnicas y análogas.
Envejecimiento activo: proceso de optimización de las oportunidades de salud,

participación y seguridad con el fin de mejorar la calidad de vida a medida que
las personas envejecen (OMS).
Erasmus: programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de

todos los participantes en la educación superior y en la educación y formación
profesional de nivel terciario, cualquiera que sea la duración de la carrera o
cualificación e incluidos los estudios de doctorado, así como de los centros y
organizaciones que imparten o facilitan esa educación y formación.
Espacio Económico Europeo: asociación de países formada por los 27 de la UE

más Islandia, Liechtenstein y Noruega.
GLOSARIO
Esperanza de vida al nacer: número de años de vida que puede alcanzar una
persona, como promedio, en comparación con la media de la población.
Esperanza de vida en salud al nacer: número de años de vida con buena salud
que puede alcanzar una persona, como promedio, en comparación con la me-
dia de la población.
Estrategia Europa 2020: documento adoptado por el Consejo Europeo en junio

de 2010, en el que se contienen las prioridades, los objetivos principales y las
iniciativas emblemáticas de la UE para la década 2010-2020.
Flexiguridad: estrategia integrada para potenciar, a un tiempo, la flexibilidad y la

seguridad en el mercado laboral.
Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización: fondo económico cuya fi-

nalidad es conceder ayudas monetarias a trabajadores que han perdido el
puesto de trabajo como consecuencia de cambios en las pautas comerciales
mundiales (cierre de grandes empresas, incremento importante de las im-
portaciones en la UE, acuerdos comerciales en materia agrícola, crisis impre-
vistas, etc.).
Fondo Social Europeo: fondo económico cuya finalidad es contribuir a dar res-
puesta a las prioridades de la UE en materia de mejora de la cohesión econó-
mica, social y territorial, promoviendo unos altos niveles de empleo, fomen-
tando la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, facilitando su
adaptación al cambio, propiciando un elevado nivel de educación y formación,
fomentando la igualdad de género, la igualdad de oportunidades y la no discri-
minación, auspiciando la inclusión social y luchando contra la pobreza.
Fondos de pensiones: véase «Planes de pensiones».
Grundtvig: programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de

los participantes en todas las formas de educación de adultos, así como de los
centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación.
Hogares con intensidad de trabajo muy baja: hogares cuyos miembros adul-
tos trabajaron menos del 20% de su potencial total laboral durante el año
anterior.
Igualdad de oportunidades: principio general cuyos dos aspectos son la igualdad

de trato entre las personas y la igualdad entre mujeres y hombres; debe apli-
carse en todos los sectores y, en especial, en la vida profesional, la educación y
el acceso a la asistencia sanitaria, los bienes y los servicios.
Igualdad de trato entre hombres y mujeres: valor común y principio básico

de la UE, según el cual mujeres y hombres han de ser tratados por igual en
las condiciones laborales, la formación y la promoción profesional, la segu-
ridad social, el acceso a los bienes y servicios, defensa de los derechos, y la
indemnización de las víctimas; prohíbe la discriminación negativa hacia las
mujeres.
Inclusión social: véase «Integración social».
Ingresos hospitalarios: número de pacientes hospitalizados, al menos durante

una noche, por cada 100.000 habitantes.
Integración social: proceso por el que una persona o grupo de personas se inte-
gran en el entorno social (familiar, vecinal, comunitario o social) en que viven.
Interlocutores sociales: organizaciones que representan los intereses de los tra-

bajadores y de los empresarios europeos.
Juventud en movimiento: iniciativa emblemática de la Estrategia Europa 2020,

cuya finalidad es mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar
la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo.
Leonardo da Vinci: programa que atiende a las necesidades de enseñanza y

aprendizaje de todos los participantes en la educación y formación profesio-
nal, excluida la de nivel terciario, así como de los centros y organizaciones que
imparten o facilitan esa educación y formación.
Libre circulación de capitales: prohibición de todas las restricciones a los movi-

mientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y ter-
ceros países.
Libre circulación de mercancías: prohibición, entre los Estados miembros, de

los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exac-
ciones de efecto equivalente.
Libre circulación de trabajadores: abolición de toda discriminación por razón

de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con res-
pecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
Libre prestación de servicios: prohibición de las restricciones a la libre pres-

tación de servicios dentro de la UE para los nacionales de los Estados miem-
bros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la
prestación.
GLOSARIO
Libros Blancos: son documentos que contienen propuestas de acción en un

campo específico. A veces son continuación de los Libros Verdes. Si es acogido
favorablemente por el Consejo, puede dar lugar a un programa de acción de la
UE en ese campo.
Libros Verdes: su finalidad es impulsar una reflexión sobre un tema concreto; in-
vitan a las partes interesadas, tanto organismos públicos como particulares, a
participar en un proceso de consulta y pueden dar origen a posteriores desa-
rrollos que se plasman en Libros Blancos.
Limitaciones en la actividad: dificultades que un individuo puede tener para

realizar actividades, en términos de cantidad y calidad, en relación con la ma-
nera, extensión o intensidad en que se espera las realizaría una persona sin esa
condición de salud.
Lucha contra la pobreza y la exclusión social: acciones dirigidas a combatir

la pobreza, la privación material severa y cuantas otras formas (abandono
escolar prematuro de niños y jóvenes, desempleo de larga duración, caren-
cia de vivienda o infravivienda, exclusión social de grupos vulnerables como
los inmigrantes, las mujeres, las personas mayores, las personas con proble-
mas de salud mental, etc.) puedan conducir a situaciones de marginación
social.
Médicos que ejercen su profesión: médicos que prestan atención directa a pa-
cientes.
Método abierto de coordinación social reforzado: supone la introducción de

mayor número de indicadores para el seguimiento del método abierto de coor-
dinación social simplificado.
Método abierto de coordinación social simplificado: integración de los méto-

dos abiertos de coordinación de inclusión social, pensiones, asistencia sanita-
ria y cuidados de larga duración; más adelante se añadirían también los servi-
cios sociales de interés general.
Método abierto de coordinación: procedimiento que se aplica a los ámbitos que

son competencia de los Estados miembros como el empleo, la protección so-
cial, la inclusión social, la educación, la juventud y la formación. Se basa en la
identificación y la definición de objetivos, indicadores comunes, la compara-
ción de los resultados de los Estados miembros, el intercambio de las mejores
prácticas y la supervisión por la Comisión Europea.
Modelo contributivo de seguridad social: según este modelo, la seguridad so-

cial está ligada al ámbito profesional, se financia a través de cotizaciones de
empresarios y de trabajadores y tiene como fundamento el principio de equi-
valencia entre cotizaciones y prestaciones.
Modelo no contributivo o asistencial de seguridad social: según este modelo,

la seguridad social tiene una dimensión universal, no se financia con cargo a
cotizaciones sino a impuestos, y las prestaciones se conceden en función de los
recursos económicos de los beneficiarios.
Organización Mundial de la Salud: organismo especializado de la ONU en el

ámbito de la salud.
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos: Organización in-

ternacional compuesta por 34 Estados, que tiene como finalidad realizar la
mayor expansión posible de la economía, el empleo y el progreso en el nivel de
vida de los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera y contribu-
yendo así al desarrollo de la economía mundial.
Parlamento Europeo; máximo órgano de representación democrática de los ciu-

dadanos de la UE. Ejerce funciones legislativas, presupuestarias y de control
político.
Pensionista: persona que recibe una prestación económica vitalicia de invalidez,

vejez, viudedad, orfandad o equivalente, bajo modalidad contributiva o no
contributiva.
Personas con discapacidad: personas con déficits funcionales, limitaciones en la

actividad o restricciones en la participación.
Personas mayores: reciben esta denominación, por lo general, las personas de

65 años y más.
Planes de pensiones: fondos privados constituidos, como consecuencia de cláu-

sulas contenidas en convenios colectivos o bien a título individual, destinados
a complementar las pensiones percibidas de los regímenes legales de seguri-
dad social.
Plataforma europea contra la pobreza: iniciativa emblemática de la Estrategia

Europa 2020, cuya finalidad es garantizar la cohesión social y territorial, de tal
forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean compartidos y las
personas que sufren de pobreza y exclusión social pueden vivir dignamente y
tomar parte activa en la sociedad.
GLOSARIO
Pobreza extrema: estado en que se encuentran las personas cuyo poder adquisi-
tivo no supera al día 1,25 dólares americanos.
Políticas activas de empleo: medidas que consisten en el fomento del empleo

mediante el asesoramiento profesional individual, la asistencia en la búsqueda
de empleo y otras destinadas a mejorar las cualificaciones y la empleabilidad.
Primer pilar de protección de seguridad social: es el constituido por los regí-

menes legales de seguridad social existentes en cada Estado miembro.
Principio de atribución de competencias: principio que limita las competencias

que tienen las instituciones de la UE frente a las de los Estados miembros y que,
a la vez, delimita las competencias entre la Unión y sus Estados miembros.
Principio de coordinación: principio según el cual la UE puede apoyar, coordi-

nar o complementar la acción de los Estados miembros, sin sustituir por ello
la competencia de éstos en dichos ámbitos.
Principio de proporcionalidad: principio según el cual el contenido y la forma

de la acción de la UE no excederán de lo necesario para alcanzar los objeti-
vos de los Tratados.
Principio de subsidiariedad: principio según el cual, en los ámbitos que no sean

de su competencia exclusiva, la UE sólo intervendrá en caso de que, y en la
medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados
de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel re-
gional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los
efectos de la acción pretendida, a escala de la UE.
Privación material severa: estado en que se encuentra una persona si padece,

por lo menos, cuatro de estas nueve privaciones: no puede permitirse 1) pagar
el alquiler o las facturas de servicios; 2) mantener caliente su casa; 3) afrontar
gastos inesperados; 4) comer carne, pescado o proteína equivalente cada dos
días; 5) pasar una semana de vacaciones fuera de casa una vez al año; 6) tener
coche; 7) tener lavadora; 8) tener televisor en color; y 9) tener teléfono.
Procedimiento de codecisión: es el procedimiento legislativo ordinario de la UE;

este procedimiento otorga al Parlamento Europeo el poder para adoptar actos
conjuntamente con el Consejo de la UE.
Procedimiento de consulta: es un procedimiento especial, en virtud del cual el

Consejo, a propuesta de la Comisión, consulta al Parlamento Europeo sobre
un asunto determinado, si bien el Consejo no queda vinculado con la consulta.
Programa Progress: programa económico europeo cuya finalidad es la concesión

de subvenciones para diversas medidas relacionadas con el empleo, la protec-
ción e inclusión social, las condiciones de trabajo, la no discriminación y la
igualdad de género.
Recomendación: acto jurídico de la UE no obligatorio; tiene carácter de declaración.
Reglamento: norma de la UE obligatoria en todos sus elementos y directamente

aplicable en cada Estado miembro.
Renta mínima: prestación económica que tiene por finalidad garantizar unos re-
cursos mínimos a las personas, unidades familiares o de convivencia, para ha-
cer frente a las necesidades más básicas e indispensables de la vida, a fin de
combatir la pobreza y exclusión social; suele ir acompañada de medidas de in-
serción laboral y social.
Salud: estado de total bienestar físico, social y mental.
Segundo pilar de protección de seguridad social: lo constituyen los fondos pri-

vados de pensiones, vinculados por lo general a convenios colectivos y finan-
ciados por los empleadores.
Servicios de interés económico general: servicios de naturaleza económica a los

que los Estados miembros o la UE imponen obligaciones específicas de servi-
cio público en virtud de un criterio de interés general; entran dentro de este
concepto ciertos servicios prestados por las grandes industrias de redes, como
el transporte, los servicios postales, la energía y las comunicaciones.
Servicios de interés general: servicios, sometidos o no a la disciplina de mer-

cado, que las autoridades públicas consideran de interés general y están some-
tidos a obligaciones específicas de servicio público; abarcan una amplia gama
de actividades de diverso tipo, desde ciertas actividades propias de las grandes
industrias de redes, hasta la sanidad, la educación y los servicios sociales.
Servicios sociales de interés general: son los sistemas legales y los sistemas
complementarios de seguridad social, en sus diversas formas de organización,
que cubren los riesgos fundamentales de la vida como los relacionados con la
salud, la vejez, los accidentes laborales, el desempleo, la jubilación o la disca-
pacidad, así como los demás servicios esenciales prestados directamente a la
persona (ayuda a las personas para afrontar retos inmediatos de la vida, en-
deudamiento, desempleo, toxicomanía o ruptura familiar, inserción social y en
el mercado laboral, cuidados de larga duración, vivienda social).
GLOSARIO
Situación de dependencia: estado en que se encuentran las personas que por ra-
zones ligadas a la falta o la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual
tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los ac-
tos corrientes de la vida diaria (Consejo de Europa).
Tarjeta sanitaria europea: documento personal e intransferible que acredita el

derecho a recibir las prestaciones sanitarias que resulten necesarias, desde un
punto de vista médico, durante la estancia temporal por motivos de trabajo,
estudios o turismo, en el territorio de la UE, del EEE y en Suiza.
Tasa de dependencia: proporción entre el número de personas de 65 o más años

y el número de personas de 15 a 64 años.
Tasa de desempleo: porcentaje de personas no ocupadas sobre el total de la po-

blación activa.
Tasa de empleo: porcentaje de personas de 20 a 64 años ocupadas sobre el total

de personas activas de la misma edad residente en hogares privados.
Tasa de hacinamiento: proporción de personas que residen en viviendas so-

breocupadas con arreglo al número de habitaciones disponibles en ellas, su ta-
maño, la edad y la situación familiar de sus miembros.
Tasa de mortalidad: número de defunciones por cada 100.000 habitantes.
Tasa de reemplazo de las pensiones: cociente entre el ingreso medio bruto por
pensiones en la franja de edad de 65 a 74 años y el salario medio bruto de las per-
sonas en la franja de edad de 50-59 años, con exclusión de cualquier otro sub-
sidio social.
Tasa de riesgo de pobreza: porcentaje de la población cuya renta disponible se

encuentra por debajo del umbral de la pobreza (véase «Umbral de pobreza).
Tasa de riesgo persistente de pobreza: es la tasa de riesgo de pobreza, pero se di-

ferencia de ésta en que, para el cómputo de los ingresos, se tienen en cuenta los
percibidos dentro del año en curso y, al menos, dos de los tres años anteriores.
Tercer pilar de protección de seguridad social: son los fondos privados de pensio-
nes que constituyen en entidades financieros los ciudadanos a título particular.
Trabajadores de edad: trabajadores que se encuentran en edad próxima a la edad

legal de jubilación. En ocasiones, también se consideran como tales a quienes
ya la han cumplido pero siguen desempeñando alguna actividad laboral.
Tratado de Funcionamiento de la UE: versión consolidada de uno de los Trata-

dos de la UE, referido, de modo especial, a los principios, políticas y organiza-
ción de la UE.
Tratado de la Unión Europea: versión consolidada de uno de los Tratados de la UE,

referido, de modo especial, a las instituciones y a la política exterior de la UE.
Tribunal de Justicia de la Unión Europea: máximo órgano jurisdiccional de la

UE, cuya función es interpretar el Derecho de la UE, así como resolver los re-
cursos que se le planteen sobre actos de la UE.
Umbral de pobreza: nivel de ingresos correspondiente al 60% de la mediana de

ingresos de la población.
Juan del Rosal, 14
28040 MADRID
Tel. Dirección Editorial: 913 987 521

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JOSÉ MARÍA ALONSO SECO

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA

$BQÓUVMP EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL

2. De los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (1951-

3. Del Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992) al Tratado de

4. Del Tratado de Ámsterdam (1997) al Tratado de Lisboa (2007)

5. Del Tratado de Lisboa (2007) a la actualidad

$BQÓUVMP MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL

2. Normativa europea básica de política social

3. Principios rectores de la política social europea

4. Marco competencial en materia de política social

5.4. Comisión Europea

2. Situación de la educación y formación en la Unión Europea

3. Marco estratégico para la cooperación europea en educación y for-

4. Objetivos operativos de la política educativa europea

5. Programas de educación y formación

$BQÓUVMP SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

$BQÓUVMP SEGURIDAD SOCIAL

$BQÓUVMP SERVICIOS SOCIALES

7. Referencia a los servicios sociales sectoriales

$BQÓUVMP CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

$BQÓUVMP INCLUSIÓN SOCIAL

5. Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social

$BQÓUVMP FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Desde hace ya décadas, pero muy especialmente en los últimos años, la

como resultado natural de nuestra pertenencia a la Unión Europea, en la

En estas obras, igual que en otros muchos artículos y monografías, el

Carmen Alemán Bracho

«En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión ten-

modo de preservar ese modelo de bienestar es conocerlo suficientemente,

José María Alonso Seco

La actual Unión Europea tiene su origen en la $PNVOJEBE&VSPQFBEFM

tendrán que ser desarrollados con mayor amplitud en capítulos siguientes.

2. DE LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS DE LAS COMUNIDADES

En los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, la política

Para la consecución de ese objetivo económico, y como fundamentos

de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las de-

En otras palabras, la política social sería una consecuencia lógica y

vo en algunos aspectos referidos a seguridad social de los trabajadores mi-

2.2. El Primer Programa de Acción Social (1974)

El crecimiento económico que experimenta Europa en la década de los

El 1SJNFS 1SPHSBNB EF "DDJØO 4PDJBM es aprobado por Resolución del

Tres aspectos interesa destacar de lo afirmado en el párrafo anterior:

ridad social, y sobre todo los problemas de acogida, de vivienda, de

2.3. El Acta Única Europea (1986)

El Acta Única Europea se firma en Luxemburgo el 17 de febrero de

pone que Europa debe actuar con criterios de cohesión y solidaridad, y

2.4. La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales

Con el transcurso de los años, la política social de la Comunidad Eu-

gurar el NÈYJNVN de bienestar para todos, conforme a la tradición de pro-

empresa en que trabaja, debe beneficiarse de niveles de prestaciones de

3. DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA DE MAASTRICHT (1992)

3.1. El Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992)

sos paralelos en otros ámbitos». Como PCKFUJWPT de la Unión Europea se

— La igualdad de oportunidades en el mercado laboral y la igualdad de

de renta mínima garantizada, que vayan acompañadas de medidas de inte-

3.2. El Libro Verde sobre la Política Social Europea (1993)

Los Libros Verdes de la Comisión Europea tienen por finalidad impulsar

— La Comunidad desempeña un importante papel en la coordinación

3.3. El Libro Blanco sobre Política Social Europea (1994)

Como consecuencia de las aportaciones recogidas en el Libro Verde, se

FNQMFPZMBMVDIBDPOUSBMBFYDMVTJØO, y en particular en las mane-

— La creación de más puestos de trabajo es un factor clave en la lu-

$BQÓUVMP EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL

$BQÓUVMP MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL

$BQÓUVMP SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

$BQÓUVMP SEGURIDAD SOCIAL

$BQÓUVMP SERVICIOS SOCIALES

$BQÓUVMP CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

$BQÓUVMP INCLUSIÓN SOCIAL

$BQÓUVMP FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

4) 3FGPS[BS MPT EFSFDIPT GVOEBNFOUBMFT Z MVDIBS DPOUSB MB EJTDSJNJOB

AHIJADO QUINTILLÁN, M. (2000): )JTUPSJBEFMB6OJØO&VSPQFB%FTEFMPTQSFDFEFOUFT

b) En segundo lugar, el $POWFOJP&VSPQFPQBSBMB1SPUFDDJØOEFMPT%F