Gribunal Fiscal N° 08591-11.2014
EXPEDIENTE N° 9469-2007
INTERESADO : ANATOLIO RUBEN LOZANO FLORES
ASUNTO ‘Arbitios Municipales
PROCEDENCIA ‘Santiago de Surco - Lima
FECHA + Lima, 20 de mayo de 2011
VISTA la apelacién de puro derecho interpuesta por ANATOLIO RUBEN LOZANO FLORES contra las
Resoluciones de Determinacién N’ 03-02-03-0000905076 a 03-02-03-0000905087, 03-02-03-0000005089 a 03-
(02-03-0000905100, 03-02-03-0000905102 a 03-02-03-0000905113, _03-02-03-0000905115 a 03-02.03-
(0000908126, 03-02-03-0000905128 2 03-02-03-0000905139 y 03-02-03-0000905141 a 03-02-03-0000905152,
temitidas por ia Municipalidad Distnital de Santiago de Surco por los Arbitrios Municipales del afio 2006,
CONSIDERANDO:
Que de conformidad con lo dispuesto por el articulo 151° del Texto Unico Ordenado det Cédigo Thbutario
aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF, puede interponerse recurso de apelacién ante el Tribunal Fiscal
dentro del plazo de veinte (20) dias habiles siguientes a la notificacién de los actos de la Administracién, cuando la
impugnacién sea de puro derecho, no siendo necesari interponer reclamacion ante instancias previas.
Que la norma citada también prescribe que este Tribunal, para conocer de la apelacién, previamente deberd
calificar la impugnacién como de pure derecho y que, en caso contrario, remitra el recurso al 6rgano competente,
‘otiicando al interesado para que se tenga por interpuesta la reclamacion,
‘Que asimismo, prevé que el recurso de apelacién de puro derecho deberd ser presentado ante el égano
Fecurrido, quien dara la alzada luego de verificar que se ha cumplido con lo establecido por el articulo 146° del
~anotado codigo y que no haya reclamacion en tramite sobre la misma materia,
Que de acuerdo con el Informe N° 02980-2007-SGROT-GAT-MSS de 25 de junio de 2007 (foja 4), el recurso
formulado por el recurrente reine los requisitos de admisiblldad previstos por el Cédigo Tributario, habiéndose
venficado que se interpuso dentro del plazo establecido y que no existe reclamacidn en trémite acerca de la
‘misma materia,
Que el recurrente sostiene que las resoluciones de determinacién materia de impugnacién, giradas por los
Abitios Municipales del aio 2006 son invdlidas, toda vez que las ordenanzas en las que se sustentan no
‘cumplen con los parémetros establecidos por el Tribunal Constitucional
{Que en el presente caso, la controversia se centra en establecer si las Resoluciones de Determinacién N° 03-02-
(03-0000805076 a 03-02-03-0000905087, 03-02-03-0000905080 a 03-02-03-0000905100, 03-02-03-0000005102
‘2 03-02-03-0000905113, 03-02-03-0000905115 a 03-02-03-0000005126, 03-02-03-0000905128 a 03-02-03-
(0000805139 y 03-02-03-0000905141 a 03-02-03-0000905152, emitidas por los Arbitios Municipales del aro 2006
(fojas 10 a 32), en virtud de las Ordenanzas N° 241-MSS y 250-MSS, se encuentran arregladas a ley, debiendo
Verificarse si dichas normas cumpien con los requistos de validez establecidos por e! Tribunal Constitucional, por
lo que al no existr hechos que probar, e! recurso formulado califica como apelacion de puro derecho.
Que cabe indicar que el 17 de agosto de 2005 se publicé en el diario oficial "El Peruano" la sentencia de 16 de
mayo de 2005 recaida en el Expediente N’ 0053-2004-PITC, por la que el Tribunal Constitucional declaré
fundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra las ordenanzas que regularon los Arbitios.
“Muricipales en el distrito de Miraflores durante los afios 1997 a 2000 y 2002 a 2004 y fundada en parte respecto.
del afio 2001, y sefalé que todas las municipalidades estaban vinculadas a las reglas de validez constitucional en
ella establecidas al emit las ordenanzas que regulaban los Arbitrios, en cuanto al fondo y a la forma, bajo sancion
de nulidad,
{Que en ella también se dispuso que no estaban hablitadas las cobranzas de cualguie tipo relacionadas con las
cordenanzas formaimente declaradas inconstitucionales 0 que presentaran vicios de inconstitucionalidad
y l & 2" Gribundl Fiscal N° 08591-11-2011
ue los aticulos 81° y 82° del Cédigo Procesal Constitucional. Ley N” 28237, establecen que las sentencias
fundadas emitidas en procesos de inconstitucionalidad dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian
ytienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los paderes publics y producen efectos generales
desde ol dia siguiente a la fecha de su publicacion,
Que de conformidad con el articulo 69° del Texto Unico Ordenado de la Ley de Tributacién Municipal, aprobado
or el Decreto Supremo N* 156-2004-EF, las tasas por servicios publicos o arbitios, se calcularan dentro del
Lima trimestre de cada ejercicio fiscal anterior al de su aplicacién, en funcién del costo efectivo del servicio a
prestar.
Que Ia aludida norma indica que la determinacién de las obligaciones referidas en el pérrafo anterior deberé
‘sujetarse a los orterios de racionalidad que permitan determinar el cobro exigido por el servicio prestado, basado
een el costo que demanda el servicio y su mantenimiento, asi como el beneficio individual prestado de manera real
ylo potencial. Agrega que para la cistribucién entre los contribuyentes de una municipalidad, del costo de las tasas
por servicios publicos 0 Arbitrios, se deberd utiizar de manera vinculada y dependiendo del servicio pablico
involucrado, entre otros eriterios que resulten validos para la distribucién: el uso, tamario y ubicacién del predio del
ccontribuyente,
‘Que por su parte, e! articulo 69°-A de la mencionada ley afade que las ordenanzas que aprueben el monto de las
tasas por Arbirios, explicando los costos efectivos que demanda el servicio seg el numero de contribuyentes de
'a localidad benefciade, asi como las erterios que justfiquen incrementos, de ser el caso, deberdn ser publicadas
‘a mas tardar el 31 de diciembre del ejercico fiscal anterior al de su aplicacién.
Que el Tribunal Fiscal esta facultado para analizar la validez de las ordenanzas que crean Arbitrios Municipales
de conformidad con el Fundamento N° 63 de la Sentencia N° 0041-2004-AN/TC' emitida por el Tribunal
Constitucional, por lo que en el presente caso, al amparo de lo dispuesto por las indicado normas y la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, corresponde analizar si las ordenanzas que sirven de fundamento a
los valores impugnades cumplen con los parémetros establecidos por el indicado Tribunal para la regulacién de
los Arbitrios Municipales, para lo cual se analizard la explicacién efectuada sobre los costos de los servicios, su
distribucién entre los contribuyentes del distrito y fa aplicacién de la "Tarifa Social" y el principio de solidaridad
‘Que sobre el particular, sometido al Pleno del Tribunal Fiscal! tema en mencién, mediante Acuerdo recogido
‘en ol Acta de Reunién de Sala Plena N* 2011-07 de 10 de mayo de 2011, se ha establecido como eriterio que:
() "Las Ordenanzas N° 241-MSS y 250-MSS cumplen con explicar el costo de los servicios de limpioza pilblica,
arques y jardines y serenazgo del aiio 2006", (i) “Las Ordenanzas N° 241-MSS y 250-MSS no adoptan
eniterios vélidos para distribuir el costo del servicio de recojo de basura’, (i) “Las Ordenanzas N° 241-MSS y
250-MSS no adoptan criterios valides para distribuir o! costo de! servicio de barrido de calles’, (iv) "Las
Ordenanzas N° 241-MSS y 250-MSS no adoptan criterios validos para la distribucién del costo del servicio de
parques ¥y jardines’, (v) “Las Ordenanzas N° 241-MSS y 250-MSS no adoptan crterios validos para la
‘istribucién del costo del servicio de serenazgo" y (vi) “La Ordenanza N° 241-MSS no justifica la aplicacién de
la “Tarifa Social” y de! principio de solidaridad™.
Que el anotado acuerdo se fundamenta en las siguientes consideraciones:
“SOBRE LA EXPLICACION DE L LOS SERVICIOS PUB:
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL
De acuerdo con lo dispuesto por el articulo 1° de la Ordenanza Municipal N° 241-MSS, ésta tione por objeto
establecer ! marco legal y de distribucién de costos de servicios para la determinacién de los Arbitrios de
‘Sentencia cecaida en el Expediente N° 0041-2004-AIPTC, emia ol 11 de noviembre de 2004 y el 14 de marzo de 2005,
‘correspondiente al proceso de Ia accion de inconsttuconalidad planteada contra divereas ordenanzas que aprobaron las
{sas por Arbitios de Limpieza Publica y Recoleccion de Residuos Sélidos, manterimiento de Parques y Jardines y
‘Seguridad Ciudadana en la jurssiccén de la Municipalcad Distrital de Santiago de Surco.
(Cabe indicar que los ctados criteros representan las propuestas tnicas sometidas al Acuerdo de Sala Plens.
9b ea’ Sey
)
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Limpieza Pablica, Parques y Jardines Publicos y Serenazgo correspondientes al afio 2006.
En primer término cabe indicar que tal como lo ha expresado ol Tribunal Constitucional, al momento de
dictar las normas que regulan el cobro de los Arbitios, las Municipalidades deben observar los parametros
de validez y vigencia establecidos por éste, lo que no es otra casa que estar acorde con las aisposiciones
del denominado bloque de constitucionalidad. Asi, las nuevas ordenanzas emitidas deben observar los
principies de legalidad y de reserva de ley, ambos recogides en el articulo 74° de la Constituciin’
Conforme fo ha establecido e' citado Tribunal, la potestad tributaria de los diferentes niveles de gobierno no
@ irrestricta 0 ilimitada, por lo que su ejercicio no puede realizarse al margen de los principios y limites que
a propia Constitucién y las leyes de la materia establecen,
En este sentido, ha sefialado lo siguiente: “La imposicién de determinades limites que prevé la Constitucién
permite, por un lado, que el ejercicio de la potestad tributaria por parte del Estado sea constitucionalmente
Iegitimo; de otro lado, garantiza que dicha potestad no sea ejercida arbiirariamente y en detrimento de los
derechos fundamentales de las personas. Por ello, se puede decir que los principios constitucionales
tributarios son limites al ejercicio de la potested tributaria, pero también son garantias de las personas
frente a esa potesiad; de ahi que dicho ejercicio seré legitimo y justo en la medida que su ejercicio so
realice en cbservancia de los principios constitucionales que estén previstos en el articulo 74° de la
Constitucién, tales como e! de legalidad, reserva de ley, iqualdad, respeto de los derechos fundamentales
de las personas y el principio de interdiccién do la confiscatoriedad"*
En la sentencia recaida en los Expedientes acumulados N° 0001-2004-AV/TC y N° 0002-2004-AV/TC*, ef
Tribunal Constitucional ha serialado que: ‘el principio de legalidad en materia tributaria se traduce én el
aforismo nutlum tributum sine lege, consistente en la imposiblidad de requorir 6! pago de un tributo si una
Tey o norma de rango equivalente no lo tiene regulado’
Asimismo, a criterio del citado Tribunal, este principio, en sentido general, se entiende como la
‘subordinacién de todos los poderes publicos a leyes generales y abstractas que disciplinan su forma de
ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un control de légitimidad por jueces independientes. Asi,
sefiala que en materia tributaria, o! principio de legalidad implica que la potestad tributaria deba ser, en
primer lugar, conforme a la Constitucién, y en segundo lugar, a la ley y en consecuencia, no puede existir
tun tributo sin que previamente exista un mandato constitucional que asi o ordene’.
La Constitucion y la Ley Organica de Municipalidades han establecido que la creacién de tributos por parte
de los gobiernos locales se debe efectuar mediante una ordenanza, norma a la que se ha reservado la
osibilidad de regular la materia tributaria en el Ambito municipal
De otro lado, el Tribunal Constitucional distingue el principio de reserva de ley del principio de legalidad,
seftalando que el primero implica una determinacién constitucional que impone la regulacién, solo por ley,
de ciertas materias. En tal sentido, afirma que la reserva de ley no solo supone la subordinacién del Poder
Ejecutivo al Poder Legistativo, sino que @! Ejecutivo no puede entrar, @ tvavés de sus disposiciones
generales, en lo materiaimente reservado por la Constitucién al Legislativo,
Como consecuencia de ello, afirma la necesidad de la reserva, ya que su papel no se cubre con e! principio
De acuerdo con o establecido par ol aticulo 74* de la Consttucién Poltica del Peri, los gobiemos locales pueden crear,
‘modificar y suptimi contiouciones y 1asas, 0 exonerar de éstas, dentro de su jurisdceon y con las lines Que sefala Ia
ley. Asimismo. se establece que el Estado, a elrcer la potestad tributaria, debe respetar los prinipios de reserva de ley,
y los de igualded y respeto ce los derechos Tundamentaies de ia persona y que ningun Wibula puede tener efecto
Contiscaton.
Al respecto, véase la sentencia de 13 de abril de 2005, publicade el 12 de agosto de 2005, recaida en el Expediente N°
'0042-2004-AV/TC, sobre ia demanda de inconstiucionalidad interpuesta contra el aticulo 54° de la Ley de Tributacion
‘Municipal, aprebada por Decreto Legisiatvo N° 776,
Sentencia emiida el 27 de septembre de 2004, correspondiente a la accién de inconstitucionalidad planteada contra la
{Loy N* 28048, que exo6 el Fondo para la Asistencia Previsional
En esto sentido, vease la sentoncia del Tribunal Constticonal,recaida en el Expediente N” 00042-2004-ANTC.
It’ Ge oo
Gribuned Fiscal N° ogs91-11-2011
de legalidad pues éste es solo un limite, en cambio ésta implica una exigencia reguladora pues a diferencia
{el principio de legalidad, el principio de reserva de ley significa que el ambito de la creacién, modificacién,
derogacién © exoneracién —entre otros~ de tribulos queda reservada para ser actuada Unicamente
‘mediante una ley’.
Con relacién al cumplimiento de! principio de reserva de ley por parte de los gabiernos locales que crean
‘normas sobre Arbitrios Municipales, ! Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente N°
0053-2004-PV/TC, ha establecido que se respeta la reserva de ley cuando el tributo es creado por
‘ordenanza siguiendo las regias de produccién normativa del pardmetro de constitucionalidad y cuando cada
elemento constitutive del tributo se encuentra regulade, entre ellos, el aspecto mensurable de la hipdtesis
de incidencia tributaria,
Por consiquionte, si bien correspond a las municipalidades determinar al costo que demanda la prestacién
de Jos servicios, ello no las autoriza a considerar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio
ara justifcer sus costos pues éstos deben ser idéneos y guardar relacién objetiva con el servicio que se
pprasie®. Es por ello que toma importancia la publicacién dl informe técnico’ que sustenta el costo de los
‘servicios como, una garantia de transparencia frente al contribuyente y de cumplimiento del principio de
reserva de ley”,
Asimismo, cabe indicar que para el andiisis de las normas también se consideraran los crterios vertidos por
¢! Tribunal Fiscal en las resoluciones que haya emitido respecto de ordenanzas que fueron dictadas para
‘regular arbitrios municipales,
En tal sentido, en reiteradas resoluciones de! Tribunal Fiscal, se ha establecido que en los cuadros de
estructura de costos no es vélido consignar conceptos 0 rubros que no se expliquen por si solos o cuya
relacién con el servicio no haya sido determinada, Asi, en la Resolucién N* 3264-2-2007" se ha serialado
que para presentar los costos, se debe poder identiicar los conceptos que cada uno comprende y sin
Lusarse términos que no se expliquen por si mismos o que se presten a ambigiledad.
Bajo estas premisas, se ha declarado que las ordenanzas que contienen conceptos indeterminados como
“servicios de terceros”, “gaslos administratives’, ‘otros’, ‘gastos variables" que no se encontraban
explicados por éstas (0 no se indicaba su relacién con el servicio), no cumplen con los criterios establecidos
por @! Tribunal Constitucional, pues se trata de conceptos globales que no tenfan explicacién en la
ordenanza”,
Al respecto, véase Ia sentencia dol Tribunal Constitucional,recalda en el Expediente N* 00042-2004-AV/TC.
En este sentdo, véase los Fundamentos N° 29 y 80 de la sentoncia recaida en el Expediente N° 0041-2004-Al/TC.
‘Agrega el citado Tribunal que “no pareciers, puss, que justiicar ef costo 0 mantenimiento del servicio en mayor medida
por costos indirectos, como por ejemplo remuneraciones, 0 incluso tomar en cuenta dletes de regidores ~como en
‘algunos casos se ha hecho- ogre asto objetivo; resulta mas razonabie la justieacién basade en el valor y mentonimiento
4 fa maquinaria @ insumos empleados, asi como la frecuencia en la prestacién del servicio. Tampaco podria admitrse
como costos validos aquellos que integran el rubro “otros gasios indrectos", sin que ellos sean dlsgregedos para dar
‘venta al contibuyante de cudles son es0s gastos indiectos que han elevado el costo dol servicio @ recibir” Asimismo,
‘explican que el contbuyente o usuario se encuentra ante servicios que no puede dejar de tomar, tanto por su naluraleza
impositva como por ser esenciles, portal motivo, las municppalidades deben justiiear de manera detallada el hecho en
base al cuel custentan ol cob.
Al respecto, vease al informe técnico de la Ordenanza N° 275,
En este sentido, el Tbunal Consttucional ha establecido en el punto §6 de la gentencia recalda en el Expediente N*
(0053-2000-AIPTC que “Como quiara que estos cosios se sustentan en un informe tecnico financiro, su publicidad como
‘anexo integrante de fa ordenanza que cree Arbitros, resulta determinante para la observancia del principio de reserva de
ley, dedo que seré sobre Ia base de estos célculos como se determine la base Imponible y la distribueson de su monte
tire tod08 los vecinos. En tal sentido, el nforme técnico financiero consttuye un elemento osencial de este tribute
En esta resolucion, que constuye juisprudencia de observancia obligatoria, publicada el 26 de abril de 2007, se
elerminé que ia Ordenanza N” 830 emiiéa por la Municpalidad Metopotiana de Lime, no cumplié con explicar el costo
el servicio de Limpieza Publica, Parques y Jarcines y Serenazgo de los aos 2001 a 2008,
En este sentido, véase las Resoluciones del Tibunal Fiscal N° 2264-2-2007, 13640-5-2008, 5948-7-2009 y 6611-7-2010,
las que constiuyen junsprucencia de observancia obligatora,
IL Gx Gribunal Fiscal N° ogs91-11-2011
Cabe precisar que al amparo de lo seftalado por e! Tribunal Constitucional, ! Tribunal Fiscal
‘no constatara la forma en que las municipalidades determinan sus costes. En efecto, de conformidad con
Jas sentencias emitidas en ios Expedientes N° 0041-2004-AV/TC” y 0053-2004-PU/TC™, dicha labor
correspond a la Contraloria General de la Repiiblica asi como la determinacion de las responsabilidades
que correspondan'®. En tal sentido, solo se analizaré si los costos y su relacién con el servicio so
‘encuentran explicados en la norma,
Teniendo en cuenta fo expuesto, se procedera a analizar si fas Ordenanzas N° 241-MSS y 250-MSS han
‘sido emitidas observando los principios de /a tributacién y los pardmetros desarrallados por el Tribunal
Constitucional, en primer término, con relacién a la regulacién del costo del servicio de los Arbirios, esto es,
uno de sus elementos de cuantificacién,
DESCRIPCION
Las Ordenanzas N° 241-MSS y 250-MSS cumplen con explicar el costo de los servicios de limpieza publica,
parques y ardines y serenazgo dol a/io 2006.
FUNDAMENTO"
@. Servicio de Limpieza Publica - Barrido de Calles
En el caso de este servicio, se aprecie que los costos directos"” estén relacionados con la mano de obra
(se especifica la cantidad de personal nombrado y contratado), costo de materiales de limpieza (escobas y
recogedores) y otras costos y gastos variables en los cuales so ha comprendido a los referidos a refrigerios,
En el Fundamento N” 78 ce la sentencia emiida en dicho expediente se sefalé que diversas ordenanzas no consignan
informes téenicos 0, do consierarlos, no especiican cémo se llega a establecer los montos que ahi se alegan y que
‘suele apelarse 2 consignar costosindirectos, sin que el contibuyente tenga una explicaién de cuales ton. Elo, a crterio
del Tribunal Constitucional,resta certeza al contribuyente respecto a s! lo pagado por arbitros corresponde efecivamente
al costo del servicio. continuscion se agroga que: “Por estas razones, es importante invocer la infervencion oportuna de
a Contrairia General de la Republica a in de que en sus audiovias a los gobiemos locales, conceda mayor atancién @/a
Inspeccién sobre fa forma cémo les Municipaidades vienen determinado los castos de sus servicios, ¥ de este modo,
‘stablecer certeramente les responsabiidades cviles, administativas y penis @ que hubira lugar
Al especto, vease el Fundamento N° 78 de la sentencia que resolve el primer expecientey el punto N* 4 del fallo de la
segunda,
‘De contormidad con la Ley N* 27785, Ley Organica del Sistema Nacional de Control y de Ia Contraloia General de la
Repibiics, la Coniraloria General es a ante técnica rector del Sistema Nacional de Control y tena por mision digi y
Ssupervisar con eficiencia y eicacia el control gubernamental, orientando su accioner al foralecimiento'y Wansparencia de
la gestion de las enticades, ia promocién de valores y la responsablidad de los funcionaries y servidores publicos, entre
tres.
Asimismo, se expica que el contol gubemamental consiste en la supervision, viglancia y veriicacién de los actos y
Fesultados de la gestion publica, en atencién al grado de efciencia, eficacia,transparencia y economia en el uso y destino
{6 los recursos y bienes del Estado asi como del cumpliiento de las normas legalas y de los Ineamientos de poltica y
planes de accién, evalvendo los sistemas de administracion, gerenciay control, con fines de Su mejoramiento a vavés de
la adopcién de acciones preveniivas y correctvas pertnentes.
Este control cuando es extemo es eleredo por la Contraloria General, con el objeto de supervisar,vigllar y verifiar la
{estin, Ia caplacién y el uso de los recursos y bienes del Estado, Para su ejercico, sefala la noma, se apilcarén
sistemas de contol de legalidad, de gestion, nanciero, de resultados, de evaluacion de control Intemo v olros que sean
Utils en funcién a fas caracteristcas de la entidad y la materia de contol, pudiendo realzarsa en forma individual 0
combinada, Asimismo, podré llevarse @ cabo inspecciones. y vetiicaciones, asi como las diigencias, estudios ©
Investigaciones necesarias pars fines de contrl. Al respecto, vease los artculos 6°, 8°, 10", 16° y 22" dela ctada ley,
publicada el 23 de julio de 2002,
Forma parte del fundamento el punto precedente: Marco Normative y Jurisprudencial
Al respect, vease la pagina N° 207514 del ciario ofcial Ei Pervano, publicado el 29 de diciembre de 2006. En adelante,
uando se haga referencia ala publicacién de esta fecha, debe enlenderse que se tata de la publcadién de la “Separata
Especial’ on la que se publicaron las Ordenanzas N"241-MSS y N* 250-MSS.
PLY es Guibunadd Fiscal N° ogs91-11-2011
Luniformes y a la contratacién de personal para el programa de mejora del servicio"®
Por otro lado, en io que se refiare a los costos indirectos, se ha contemplado a los relacionados con
personal administrative, costos de materiales ¥y ulles de oficina (material de escritorio y consulta), fa
depreciacién de muebles y enseres (muebles y equipos de oficina)”. Asimismo, dentro de los costos
indirectos se ha previsto un rubro denominado “otros” que contiene gastos por difusién del servicio (por la
Confeccién de 12 benderolas), una exposiciin de capacitacién, 7 servicios de impresién de volantes y
gastos administrativos de apoyo al servicio”. En el cuadro de estructura de costos, se precisa que estos
rubros tienen un porcentaje de dedicacién de 57.48%"
Sobre los costos dlrectos @ indirectos, cabe mencionar que los directos representan el 88.2% de los costos.
‘mientras que los indirectos, el 9.70%, en tal sentido, se aprecia que estos uitimos no sobrepasan a los,
directos.
En relacién con los costos fos, se aprecia que comprenden conceptos por agua, energie eléctrce,
felefonia de cinco equipos y seguros tomados por 57 vehiculos”. En el cuadro de estructura de costos, se
precisa que los rubvos por costos fjos tienen un porcentaje de dedicacion de $7.46%".
De Io expuesto se tiene que la norma ha publicado un cuadro de costes que detalla todos los componentes
de los que son directos, indirectos y administrativos y fijos, habiéndose explicado en la norma la relacién
que tiene cada uno de los componentes con la prestacién del servicio por lo que se concluye que se ha
cumplido con explicar los costos en que se incurre por el servicio de barrido de calles para el afio 2006,
En todos estos casos se ha disgregato la cantidad de unidades, el porcentaje de desicacién, el costo unitaro, el mensual
eel anual. Respacto de estos rubros, en la Ordenanza N° 261:MSS se explica que tanto el personal nombrado como
Ccontratado est constituio por obreras que prestan el servicio de limpieza publica. Asimismo, se explica la relacién
fexistente entre los materiales y el servic. De otf lado, se sefala que los refrigeros son enttegados al personal que
fealiza ol servicio y que el unforme (camisas. pantalones y polos) también es entregado a dicho personal para una
‘correcta presentacion identiicacin, En cuanto a as inversiones en el programa de mejora del servicio, se detalla que
“reprosentan los desembolsos que se generarén para realizar mejoras en el servicio de Limpieza Publica, conforme al
‘crecimiento poblacional dol cistito, dervando esto la generacién de mayor contidad de residuos séidos” Al respecto,
ease la pigina N° 307507 del daro oficial El Peruano” antes aco,
Se sefala ademas ol porcentae de dopreciacén,
Sobre el particular, en la ordenanza se expica que $0 trata de aquellos “gastos por el apoyo de éreas en funcién a
servicio de Limpioza Publica, en labores de adguisicion de bienes y servicios, dotacion de recursos humanos,
‘recaudacién, plenifcacién y control financieo de los recursos @condmicos, que ayudan a solventar las necesidedes que
‘representa 6! cumplmiento del servicio”.
El 42.52% restante ha sido provisio on al cuadro de estructura de costos del servicio de recoleccién de residuos sélidos.
Sobre estos conceptos, en la Ordenanza N° 247-MSS se explca que la mano de obra indiracta comprende al pereonal
‘Que presia servicio en el dmbito administrative y que cumple funciones de supervisién. Asi tambien, senala que los
‘materiales y ties de oficina son los usados para realizar labores administralvas, de convol y coordinacién del earvicio y
‘ue la depreciacion esta referida a los equipes muebles y enseres que son usados en dichas labores adminisraivas y
‘operatvas del servicio. De oir lado, indica que el concepto do “difusién del servicio" comprande Ia confeccion de
banderolas para les diferentes campafas de contol de contaminacién del medio ambiente y que la capactacion asta
destinada al personal supervsor de medio ambiente en programas de control ambiental y mansjo de resicuos solos,
Por su parte, sefiala que los servicios de impresiones, anilados y fotograices esta relacionaca con la documentacion
ficial del servicio asi como con Ia confecclén de volantes para comuricacion de medidas mplementadas y campafias de
Control ambiental y que los gastos administrative de apoyo al servicio son aquellos “por el apoyo do droas en funcién al
‘servicio de Limpieza Publics, en iabores de adquisicion de bienes y servicios, dotecion de recursos. humanos,
‘recaudacién, plenifcacién y contol financiero de los recursas econémicos. que ayudan # solventar las necesidades que
‘representa e! cumplimionto del servicio’. Al respecto, vease fa pagina N* 207508 del diario ofcial"El Peruano’ citado
En todos estos casos se ha disgregado la canidad de unidades, porcentae de dedicacién, el costo untaro, el mensual y
€l anual. Asimismo, en la Ordenanza N" 247-MSS se expica que el agua es usada para consumo y ase del personal
‘operativo, que la energia eléctrica es pagads por el consumo en alumbraco de la planta de manejo de reslduos asl como
6 Ia explanada de estacionamiento de la fota vehicular. Se sefala ademas que el rubro teleforia incluye el servicio
Nextel, telefon fja y celular para la tencién de vecinos en respuesta @ un senico solictade y que los seguros son
fomados en caso de siniestros de la flota vehicular usada para la lipieza public. Al respecto, véase la pagina N°
[307508 del daro ofeial “El Poruanc™ ctado
E1 42.52% restante ha sido asignado en ol cuadro de estructura de costes del servicio de recoleccién de residues sélidos.
Pty eg oooh
)
Dribundl Fiscal N° 08591-11.2011
b. Servicio de Limpieza Publica - Recoleccién de Residuos Sélidos.
Ahora bien, en el caso del servicio de recoleccién de residuos sélidos, se tiene que dentro de los costos.
directos se,ha comprendido conceptos relacionados con el servicio tales como personal (nombrado y
contratado), materiales (bolsas plasticas, repuestos, combustibles, lubricantes y materiales de
construccién'), fa depreciacién de maquinaria y equipos (92 unidades) y de 57 vehicules de transporte
usados en el Servicio de limpieza.
Asimismo, se ha incluido a otros costos y gastos variables, en los cuales se ha comprendido el pago de
relleno sanitario de 8357 toneladas de residuos, el pago de la transferencia de 7097 toneladas de residuos
‘dlidos, e! pago de Ja recoleccién y eliminacion de, 3913 metros clibicos de residuos sélidos”, servicios de
mantenimiento y reparacién’®, materiales diversos™ como bolsas y sacos de polietileno y tachos, alquiler de
equipos” y servicios de terceros para su instalacién y calitracién, a contratacién de 20 personas (personal
‘operativo) para el programa de mejora del servicio" y la adquisiciin de maquinaria y vehicules (6) para
dicho programa™.
‘Ahora bien, en e! caso de los costos indirectos y gastos administrativos, se ha contemplado a los
relacionados con personal administrative, costes de materiales y utiles de oficina (material de
‘escritorio y consulta), la depreciacién de muebles y enseres (muebles y equipos de oficina)". Asimismo,
dentro de los costas indirectos se ha previsto un rubro denominado “otros” que contiene gastos por difusion
dol servicio (por la confeccién de 12 banderolas), una exposicion de capacitacién, 7 servicios de impresion
de volantes y gastos administrativos de apoyo al servicio".
nla Ordenanza N° 241-MSS so explica que tanto el personal nombrado como el contratado esté constituido por obreros
{que prestan el servicio de impieza publica. Al respecto, véase la pagina N° 307507 del cari oficial El Peruano citado.
En a Ordenenza N* 241-MSS se sefala que los combusibies y ubreantes son necesarios para la operatvidad de la fota
vehicular, maquinariay equipos asignados al servicio de mpieza, Al especto, véase:Ibidem.
En la Ordenanza N° 241-MSS se incica que los materiales de construccén con usados para e! mantenimiento de los
Puntos. de acopio, contenedores, colocado de papeleras y on la generacién de plataformas para el programa de
crecimiento de contenedores en los diferentes cantros. comerciales, colegos y centros hospitalarios del dstito, Al
Fespecto,véase:Ibidem.
Ena Ordenanza N° 241-MSS se agrega que el cancepto de relleno sanitario comprende el costo por el page del servicio
de disposicén final de residuos segin el Contato N" 09-2005-C-MSS, que el conceplo de transferencia de residues
bls comprende el costo por el pago por el serio de recclecclén y elminacién de residues solides conforme ol
Contrato N° 06:2005-CP-MSS y que el concepto de recoleccién y eliminacién de resiéuos comprende el costo por el pago
del servicio de recoleccion y elminacion de residuos sdices conforme al Conirato N* 03-2005-CP-MSS. A respecto,
véase la pagina N* 307508 del diario oficial El Peruano cilado.
Ena Ordenanza N° 241-MSS se sefala que el concepto de mantenimiento y reparacién esté referido al mantenimiento
de la fota vehicular asignada al servicio de impieza pUbica (85 vehicules), magqunarias, equipos, e cual incluye
manterimiento correctvo preventivo de cichos vehiculas come también de papeleras y contenedores. Al respecte,
vvease:Ibidem.
En a Ordennza N° 241-MSS se indica cue el rubo "materiales diversos" inluye a aquellos que sirven de complemento
fen la presiacion del servicio, asi come las compras inmediatas generadas a través del fondo de caja chica, Al respect,
‘ease: Ibidem
Ordenanza N° 241-MSS se explca que este concepto comprende el alguiler de un émnibus para una campafa de
‘ecucacién ambiental y una balanza electrénica para el control de peso de residuos sélidos. Al respecto, véase:/bidom,
En a Ordenanza N° 241-MSS se detala que este conceplo "representa los desembolsos que se generarsn para realizer
‘mejores en el servicio de Limpieza Publica, conforme al crecimiento poblacional do alsrto, dorivando esto fa generacion
‘de mayor cantidad de residvos saldos" Al respecto, véase:Ibidem.
En todos estos casos se ha disgregado la canlidad de unidades, porcentaje de dedicacion, el costo unitario, el mensual y
lana.
En la Ordenanza N° 241-MSS se explica que el personal comprende a aqualas personas que prastan servicios en el
‘mbito administrative y de supervision, que. los materiales y olles de oficina son los usados en las labores,
‘2¢minstralvas, de contol y coordinacion del servicio y que la depreciaciin de musbles y enseres esta referida & aquellos
Usados en diehas adores administravas. Al respecto, vease”Ibidem,
‘Sobre ol particular, en ia ordenanza se expliea que se Vala de aquellos “gastos por al apoyo de éreas en funcién of
Servo de Linpieza Publica, en fabores de adguisicion de bienes y servicios, dotecien de recursos humanos,
recaudacisn, planticacién y control financiero de los recursos econémicos, que ayudan a solventar las necesidades que
representa el cumplimionto del servicio”.
YULG¢2 Gribunal Fiscal N° 08591-11-2014
‘Sobre los costos directos @ indlrectos, cabe mencionar que los directos representan el 95.9% de los costos
‘mientras que los indirectos, el 3.40%, en tal sentido, se aprecia que estos uitimos no sobrepasan a los
directos,
En relacién con los costos fjos, se aprecia que comprenden conceptos por agua, energia eléctrica,
{elefonia de cinco equipos y seguros tomados por 57 vehiculos™.
De fo expuesto se tiene que fa norma ha publicado un cuadro de costos que detalla todos los componentes
de los que son directos, indirectos y administrativos y fijos, habiéndose explicado en la norma Ia relacién
{que tiene cada uno de fos componentes con la prestacién del servicio por lo que se concluye que se ha
‘cumplido con explicar los costos en que se incurre por el servicio de recoleccién de residuos para el ao
2006.
©. Servicio de Parques y Jardines.
En el caso del servicio de parques y jardines, los costos directos estan relacionados con la mano de obra
(32 especiica la cantidad de personal nombrado y contratado), costo de materiales (insumos como abonos
y ertiizantes, repuestos, combustibles, lubricantes como petrdleo, gasolina y aceites y materiales de
construccién), fa depreciacion de maquinaria y equipos y otros costos y gastos variables en los cuales se
hha comprendido a los conceptos de retrigerios, materiales diversos (bolsas y sacos de poliaileno), servicios
de mantenimiento y reparacién, servicios de riego por cisterna, 5000 metros cubicos de agua do riego, y
rrecoleccién y eliminacién de 2500 toneladas de residuos sdlidos”.
Por otro lado, los costos indirectos y gastos administrativos compranden a personal nombrado, materiales
de escritoro y consulta, otros materiales de limpieza (detergente, acido muriaico y otros) y gastos
administrativos de apoyo al servicio”.
En a referida Ordenanza N° 241-MSS se explca que el agua es usada para consumo y aseo del personal operative, que
la energia eléciica es pagada por el consumo en alumbrado de la planta de manejo de residuos asi como de la
explanada de estacionamiento dela flta vehicular. Se sefala ademss que el rubro talefonia incluye al servicio Nextel,
lelefonia fay celular para laatencicn de vecinos en respuesta a un servicio solicitado y que los segures son tomados en
caso de siniestros dela ota vehicular useda pare Ia impieza publica. Al respacto, vease: Ibidom.
Respecto de estos rubros, en la Ordenarza N* 241-MSS se explica que tanto al personal nombrado como el contratado
std constituico por obreros que prestan el servicio de parques y jardines. Asimismo, se expica la relacon existente ene
los materiales, los repuestos los combustibles lubricantes y materiales de consitueeion con el servicio que se brinda,
De otro lado, Se sefala que la depreciacién esta referida a la maquinaria, equipo y vehicules usados para la preslacion
del senicio.
Se indica también que los refigoios son entregados al personal que realiza el servicio y que los materiales diversos son
‘aquellos complementarios para la prestacion del servo, mientras que los costes de mantenimiento y reparacion estén
‘eferidos al mantenimiento prevenivo y corrective de 36 vehicules, maquinarias, equipos y de los sistemas de riego y
‘alumbrado de os perques yjardines del distro. Por otro lado, se sefala que el servicio de viego por cisterna es usado en
las distintas dreas verdes del distro y que ol agua para ciego es usada para los sistemas de regadio por gravedad,
aspersion y goteo en los parques y jardines y que la recoleccion y elminacén de residuos sblidos comprende el recoja,
transporte y disposicion de maleza y poda residencial. Al respocto, véase la pagina N° 307509 del diario oficial "El
Peruano’, publieado el dia 29 de diciembre de 2005,
Segun la Ordenenza N° 241-MSS, el personal estd constituido por funcionaros y empleados que presian servicios en et
“ambito administrative y supervisor de parques y jardines. Se sefala que los materiales y utles de ofiine son los usados
fn las labores adminisvativas de contrl y coordinacién del servico y que el material de impieza es usado para la
limpieza de las oficines sdministrativas y en los servicios higiénicos del personal operative mientras que los gastos
adminisvatvos de apoyo al servicio eon loe “gastos adminisiratves por el apoyo de éreas en funcion ol servo ce
Parques y Jardine, an labores de adguisicion do tienes y servicios, dotacion de recursos humanos, receudacion do,
blaniicacion y contol fnancioro de los recursos economicos, que ayudan solventar las necesidadas que representa
‘cumplimiento del servicio’
YQ US 2 Enla Ordensnza N* 241-MSS se explica que la enorgia elétrica es usada par
Gribunel Fiscal N° 08591-11-2011
Por otro lado, de acuerdo con el cuadro de estructura de costos, fos costes fjas incluyen conceptos por
‘energia eléctrica, telefonia y seguros™.
De fo expuesto se tiene que fa norma ha publicado un cuadro de costos que detalla todos los componentes
de los que son directos, indirectos, administrativos y fjas, habiéndose explicado en la norma la relacién que
tiene cada uno de los componentes con la prestacion del servicio, por lo que se concluye que se ha
‘cumplido con explicar los costos en que se incurre por el servicio de parques y jardines para el ario 2006.
d. Servicio de Serenazgo.
En 01 caso del servicio de serenazgo, los costos directos estén relacionados con le mano de obra (se
espeaifica la cantidad de personal nombrado y contratado), costo de materiales (uniformes, combustibles,
lubricantes como petrdleo, gasolina y aceites y material do salud), Ia depreciacién de maquinaria y equipos
¥ otros costos y gastos variables en los cuales se ha comprendido a los conceptos de refrigerios, servicio
de vigilancia vecinal (PNP), alimento para canes y materiales de seguridad y accesories, alquiler de un
mnibus y servicios de reparacién™.
Ahora bien, de acuerdo con el cuadro de estructura de costos, los indirectos y gastos administrativos
comprenden a personal nombrado, materiales de escritorio y consulta, la depreciacién de bienes muebles y
enseres y otros costas como material de construccién, servicio de asesoiia técnica, servicios de
impresiones, anilados y fotogréiicos, y gastos administrativos de apoyo al servicio™.
Por otro lado, en e! cuadro de estructura de costos se aprecia que los fijos estén conformados por los
conceptos de agua, energia elécirica, telefonia, alquiler de inmueble, mantenimiento de instalaciones y
alumbrado de los paraues del distro y
fn al funcionamiento de electrobombas, que Ia telefenia se usa para a atencin a los vecinos en respuesta a sanvicos
solcitados y que los seguros se usan para prevenirsinlestos dea lola vehicular que ee usa para Orinda el servicio. Al
Fespecto, vaase:[bidom.
Respecto de estos rubros, en la Ordenanza N* 241-MSS se explica que tanto e! personal nombrado como el contratado
ela consti por obreros que prestan el servicio de seguridad cudadans. Asimismo, se explca que los uniformes son
Usados para una correcta presentacicn identiicacion del personal que realiza el servicio y se sefala la relacion
existente entre los combustibles y lubricantes y materiales de salud con el servicio que se brinds, De oto lado, se sefala
que la depreciaciin ess reerda a a maquinala, equipo y vehleulos usados pata la prestacion del serico,
Se indica también que los refrigerios son enlregados al personal que resiza el servo y que el servic de vigilancia
vecinal (PNP) ests referido al costo por ef pago al personal de a Policia Nacional det Pert por el apoyo al servicio de
iglancia vecial del distito en los vehicules asignados a la seguridad cudadana. Se sefla tambien que entre los
Costas y gastos variables se incuye al almento para canes que realzan el servicio de vigilancia en citintoe punlos del
distnto y que los materiales diversos son aquellos complomentaros para la prestacion del servicio, mientras que o
alguler de equipos comprende el de un émnibus desde Sariiago de Surco hasla la playa La Ensenada para realizar
tacticas especiales de seguridad por parle del personal operaivo. Se indica que los cosios de manienimiento y
reparacién incluye el corecivo y preventvo de a loa vehicular asignada al servo (86 vehiculos) y el mantenimianto y
recarga de extinlores. Al respacio, vase las paginas N* 307509 y siguientes de! diario ofcial El Peruano, publicaco e! dia
28 de diciembre de 2005.
Segun la Ordenanza N* 241-MSS, el personal esta consitLido por funcionarios y empleados que prestan servicios en el
mbilo adminisvativo y supervisor de seguridad chudadana. Se sefala que los materiales y titles de oficina son los
Usados en las labores acminstrativas de control y c2ordinacién del senviio. Asi también, se indica que la depreciacion
festa referida ala de los equipos muebles y enseres que son usados en dichas labores administraivas
De igual forma, se se‘ala que el material ce construscion es usado para el mantenimienta de las inetalaciones para uso
del personal de seguridad cludacana y que el servico de asesoria téonica consiste en ls contratacion de personal tecnico
callicado para el apoyo en las diferentes acnuisiciones que se requieren para el servicio de seguridad cudadana. Se
explica también que los servicios de impresiones, anilados y fotogréticas estan referides al fotocopiaco y anilado de
documentacion oficial del servicio asi camo el reveiado de fologralia y edicion de videos mientras que los gastos
adminisvatvos de apoyo al servicio son ‘gastos administrativos por el apoyo de areas en funcién al service de Seguridad
Cudadana, on labores do adquision do tienes y servicios, dotacion de recursos humanos, recaudocion, planficacién y
Control fnanetero de los recursos econdmicos, que ayuden @ solventr las necesidades que representa el cumplimiento
IVES Gribunel Fiscal N° 08591-11-2011
De Jo expuesto se tiene que fa norma ha publicado un cuadro de costos que detalla todos los componentes
@e los que son dlrectos, indirectos y administrativos y fjos, habiéndose explicado en la norma la relacién
que tiene cada uno de fos componentes con la prestacién del servicio por fo que se concluye que se ha
‘cumplido con explicar los costos en que se incurre por el servicio de serenazgo para el ario 2006"
seguros".
‘SOBRE LOS CRITERIOS DE DISTRIBUCION
Previamente al desarrollo de los criterios aprobados por el Pieno del Tribunal Fiscal acerca de los temas
relacionados con la distribucién del costo de los servicios de recoleccién de residuos sélidos, barrido de calles,
arques y jardines y serenazgo, cabe precisar que forman parte de los fundamentos de dichos criterias el “Marco
‘Teorico de los Criterios de Distnibucién del Costo de conformidad con las sentencias emitidas en los Expedientes
N® 053-2004-PI/TC y N° 018-2005-PI/TC”, inciuido en el Informe Final que sustenta el Acuerdo recogido en el Acta
dde Reunién de Sala Plena N° 2011-07, y que se reproduce a continuacion:
“En la sentencia del Tribunal Constitucional recaida en el Expediente N° 0053-2004-PU/TC, publicada ol 27
de agosto de 2005, se establecié respecto de los parametros minimos para Ia distribucién de costos que
‘seré fa razonabildad, el parémetro determinante para establecer un crterio cuantificador como vélido para
‘cada tipo de Arbitrio. De este modo, para los casos de los Arbitrios de Limpieza Publica, Mantenimiento de
Parques y Jardines y Serenazgo, se establecieron parémetros interpretativos minimos de validez
consttucianal, a fin de que sirvan de base minima indispensable para presumir la existencia de conexion
légica entre la naturaleza del servicio brindado y ol presunto grado de intensidad del uso del servicio”.
En la citada sentencia también se establecié que seré responsabilidad de cada municipio encontrar,
artiendo de esta base, formulas que logren a través de la regia de ponderacién, una mejor distribucién de!
‘costo por servicios brindados.
El criterio de razonabilidad, explica el citado Tribunal, determina que, pudiendo exist diversas férmulas
para la distribucién del costo total de Arbiios, se opte por aquella que logre un mejor equilibria en la
reparticién de las cargas econdmicas, tarea que por su grado de tecnicidad, debe ser realizada por el propio
‘municipio, no solo porque cuenta con la informacion de los sectares que integran su comuna y las
peculiaridades en cada caso, sino también porque tiene el personal técnico especializado para cumplir con
esta responsabilidad y més aun, por ser su funcién constitucional, en ejercicio de su autonoma, la
prestacion de los servicios publicas de su responsabilidad, en armonia con las paliticas y planes nacionales
¥yregionales de desarrollo, tal como lo dispone of articulo 195° de la Constitucion.
Lo exprosado por eI Tribunal Constitucional ha sido objeto de precisién en fa sentencia recaida en el
Expediente N° 0018-2005-P/TC, publicada el 19 de julio de 2006", on la que se establecié que si ben los,
parémetros intorpretativos dados por el Tribunal en la sentencia emitida en el Expediente N° 0053-2004-
PI/TC resultan bases presuntas minimas, éstas no son rigidas, pues tampoco lo es la realidad social y
‘econémica de cada Municipio, de manera que serd obligacién de cada uno sustentar técnicamente aquollas
otras formulas que, partienda de la base dada por el citado Tribunel, incorporen otros criterias objetivos y
razonables que, adaptados mejor a su realidad, logren una mayor justicia en Ia imposicion, sin que ia
precision hecha implique alguna modificacién de las regias de observancia obligatoria impuestas en el punto
Vill, B, § 4 de la citada resoluci6n ni en el resto de su contenido,
En la Ordenanza N° 241-MSS se explica que el agua es consumida en el aseo del personal operatvo, que la energia
‘léctrica 6s consumida en los modulos descentralzados del distilo dedicados 8 la segura ciudadana, que la telefonia,
‘8s pagada para la stencion alos vecines en respuesta a cervcia soliitados y quel alquiler de inmueble comprende el
‘lquller do un local ubicado en el Jr Esteban Camere 193 donde funciona un centro descantralizada del seriio.
‘si también, se sefiala que el rubro mantenimiento de inslalaciones esta referido a aquellas en las que se guardan los
‘equipos asi como ala limpieza y mantonimiento del area adminisvaliva del servicio y que los seguros son para preveni
Sinlestros de la fota vehicular usada para brindar el servicio de serenazgo. Al respecto, vease:[b/dem,
_Alrespecto, véase el punto Vl A § 1a 5 de la sentenciarecaida en el Exoeciente N° 0063-2004-PITC.
‘© Alrespecto, véase los fundamentos 22 y siguientes de la ctada sentencia.
D tsi o~
Guibundl Fiscal N° o8s91-11-2011
Recoleccién de Residuos sélidos
DESCRIPCION
Las Ordenanzas N° 241-MSS y 250-MSS no adoptan criterios vélidos para distribuir ef costo del servicio de
recojo de basura.
FUNDAMENTO“
En la sentencia de! Tribunal Constitucional recaida en el Expediente N° 0041-2004-AV/TC, publicada el 14
de marzo de 2008, se ha sefialado que, aplicando criterios d9 razonabilidad, se evita que fa distribucién de!
costo de los servicios se haga de manera discrecional debido a la falta de reglas claras. Dicha distribucién
debe estar sujeta 9 parémetros objetivas en fos que exista una conexién légica entre la naturaleza de!
servicio y el grado de intensidad en su uso, obteniéndose asf una mayor fideidad en el monto que
correspond pagar en cada caso".
Cabe anotar que el citado Tribunal ha precisado que los pardmetros generales indicados por éste para
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