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GLPHQVLyQÀVFDO\VXUHODFLyQFRQODSROtWLFD
educativa en América Latina*
Nilson Javier Ibagón Martín**
Universidad Pedagógica Nacional de Colombia
Universidad La Gran Colombia
http://dx.doi.org/10.17081/eduhum.17.28.1164
.H\ZRUGV Abstract
Financing of education, This article, with the aim of understanding some structural problems affecting edu-
Education and inequality, cational systems in Latin America, analyzes, theoretically, the relationship that exists
3XEOLF¿QDQFHV7D[HV between the HGXFDWLRQ¿QDQFH and educational policy. For this purpose, it empha-
sizes the importance that education economicsKDVDVDMXVWL¿FDWLRQIRUSHGDJRJLFDO
appreciations and educational policy, which different social agents have as part of
the educational system. This article also provides an analysis on tax collection and
LWVLPSRUWDQFHLQWKH¿QDQFLQJRIHGXFDWLRQDVZHOODVH[DPLQHVKRZWKHEXGJHWDU\
allocation of public resources for education impacts the reduction or expansion of
educational gaps within society.
$UWtFXORGHUHÀH[LyQGHULYDGRGHODLQYHVWLJDFLyQ³/DUDFLRQDOLGDGGHPHUFDGRXQDQiOLVLVGHVXLPSDFWR\SHUVSHFWLYDVHQHOVLVWHPD
educativo colombiano, 1990-2012”.
'RFHQWHLQYHVWLJDGRU)DFXOWDGGH&LHQFLDVGHOD(GXFDFLyQ8QLYHUVLGDG/D*UDQ&RORPELDLQWHJUDQWHGHOJUXSRGHLQYHVWLJDFLyQ
(GXFDFLyQ\3HGDJRJtDGHOD8*&3URIHVRU$VLVWHQWH)DFXOWDGGH(GXFDFLyQ8QLYHUVLGDG3HGDJyJLFD1DFLRQDO%RJRWi'RFWRUDQGR
HQ&LHQFLDVGHOD(GXFDFLyQ8QLYHUVLGDGGH%XHQRV$LUHV0DJtVWHUHQ+LVWRULD3RQWL¿FLD8QLYHUVLGDG-DYHULDQD(VSHFLDOLVWDHQ
3ROtWLFDV(GXFDWLYDV)/$&62$UJHQWLQD(VSHFLDOLVWDHQ&XUUtFXOR\3HGDJRJtD8QLYHUVLGDGGHORV$QGHV/LFHQFLDGRHQ(GXFD-
ción Básica con énfasis en Ciencias Sociales (Universidad Distrital Francisco José de Caldas).
nilson.ibagon@ugc.edu.co, njibagonm@pedagogica.edu.co
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Para ello se han establecido tres ejes de aná- De ahí resulta fundamental entender y cono-
lisis: el primero explora de forma breve la im- FHUODVIXHQWHVGH¿QDQFLDPLHQWRGHORVVLVWHPDV
portancia de la economía de la educación en la educativos y las formas de distribución de los
fundamentación de las apreciaciones pedagógi- recursos que a ello se aplica como principio bá-
cas y de política educativa que tienen los dife- sico, que permite analizar el alcance real de la
rentes agentes sociales como parte del sistema mayor parte de disposiciones políticas y pedagó-
educativo. Seguidamente, se establece un aná- gicas que se proponen a su interior.
lisis alrededor de la recaudación tributaria y su
YDORUGHQWURGHO¿QDQFLDPLHQWRGHODHGXFDFLyQ (QHVWHVHQWLGRODGLPHQVLyQ¿VFDOGHODHGX-
entendiéndola como una de las fuentes principa- cación se constituye en una especie de puente
les, no solo de consecución de recursos, sino de que posibilita un encuentro entre el deber ser y
política redistributiva. Por último, en el tercer el poder ser de los sistemas educativos, el cual
eje se estudia cómo la distribución presupuesta- viabiliza la toma efectiva de decisiones. En otras
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lo general, no han sido capaces de estructurar los impuestos que se aplican en América Latina
propuestas serias alrededor de las dimensiones se caracterizan por su regresividad, esto es, fun-
económicas que son necesarias en estas materias damentalmente a los más pobres.
para llevar su discurso a la práctica.
En este sentido, por ejemplo, cuando se pos-
De ahí que sea común escuchar, según se tra- tula una reestructuración de la tributación con el
te de políticos (senadores, congresistas, alcaldes, ¿QGHGH¿QLUXQDEDVHFRQFUHWDTXHDVHJXUHQR
presidentes, etc.) o de miembros de la sociedad solo el cumplimiento de las demandas alrededor
civil (sindicatos de maestros, docentes, padres de la universalización: la gratuidad y la calidad
de familia, académicos, grupos de investigación, de la educación, sino que promueva a la vez la
etc.), promesas, reclamos y demandas relaciona- consolidación de sistemas impositivos de carác-
das con la educación, las cuales carecen de análi- ter progresivo que rompan con las dinámicas
sis y propuestas concretas alrededor de las fuen- regresivas que los caracterizan, los diversos sec-
WHVGH¿QDQFLDFLyQTXHVHUiQXWLOL]DGDVSDUDVX WRUHVGHODVRFLHGDG±GHVGHORVSRSXODUHVKDVWD
materialización. Se establece así un escenario en ODVHOLWHV±DWUDYpVGHOGHVFRQRFLPLHQWRODWHU-
el que la evasión, o tergiversación en torno a la giversación o de intereses particulares concretos
¿QDQFLDFLyQGHOVLVWHPDHGXFDWLYRVRQXQFRP~Q S~EOLFDPHQWHPDQL¿HVWDQVXLQFRQIRUPLVPRFRQ
denominador que limita a su mínima expresión reformas de este tipo. Esta mayoría satisfecha
la complejidad que caracteriza el asunto. (Gelbraith, 1992) promueve, ya sea el manteni-
PLHQWRGHODFWXDOHVWDGRGHODFXHVWLyQRGH¿HQ-
$XQTXHH[LVWHQGLYHUVDVIXHQWHVGH¿QDQFLD- GH ODV PRGL¿FDFLRQHV TXH PHMRUDQ OD VLWXDFLyQ
miento de la educación, entre las que se pueden tributaria de unos pocos a costa del recrudeci-
señalar: la presupuestaria, la participación del miento de las realidades educativas, sociales y
sector privado, la concurrencia de los distintos económicas de grandes sectores de la población.
niveles del gobierno, la ayuda externa, y los im-
puestos (Morduchowicz, 2004, p.222), son en La llamada “cultura de la satisfacción”
HVWRV~OWLPRVGRQGHVHYHQUHÀHMDGDVFRQPD\RU (Gelbraith, 1992) ha calado hondo en la estruc-
claridad las limitantes anteriormente expuestas. tura general de las sociedades en América La-
tina, hecho que ha impedido la construcción de
Los impuestos se han convertido en un tabú proyectos sociales, políticos y económicos de
del que nadie se quiere hacer responsable direc- ODUJRSOD]RTXHSHUPLWDQPRGL¿FDUHOHVFHQDULR
tamente, así el actual estado de los sistemas tri- de desigualdad y exclusión que caracterizan a la
butarios en el continente exija con urgencia un región.
replanteamiento al respecto. Tarea que es nece-
saria, si se tiene en cuenta que la mayor parte de De ahí que, aunque discursivamente la gran
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mayoría de ciudadanos promulguen pública- dicho efecto redistributivo “(…) depende de dos
mente la importancia que tiene la educación en factores estructurales: los estratos socioeconó-
la reducción de las desigualdades sociales, es micos sobre los que recae la carga impositiva y
claro que en América Latina muy pocos se han la magnitud de la carga impositiva o presión tri-
comprometido con la defensa de una cultura re- EXWDULD´5LYDV5RVVLJQROR )LOFS
distributiva que evite la concentración de la ri- factores que están directamente relacionados. En
queza (Sarmiento, 2000), y asegure consecuen- el segundo caso, se vinculan para el análisis, pro-
temente la transferencia de recursos a los que FHVRVVRFLRHFRQyPLFRVHQWRUQRD³H¿FLHQWL]DU´
menos tienen. Dicha redistribución se puede dar, el gasto (Morduchowicz, 2004, p.245), esto es,
por ejemplo, mediante la puesta en escena de una que ante una situación en la que las diferentes
“solidaridad orgánica” (Dubet, 2011, p.25), que IXHQWHV GH ¿QDQFLDFLyQ FRQ¿JXUDQ SDUDGRMDV
permita que el sentido y estructura del sistema que no tienen mayores salidas, se debe pensar no
tributario, tengan como centro estar en función solo en cómo obtener recursos, sino en cómo uti-
de la unidad e integración social. lizarlos H¿FLHQWHPHQWH+DQXVKHN :|EPDQQ
2007).
De acuerdo con lo expresado, las fallas pre-
sentes en los actuales proyectos educativos del $VtSXHVVLVHWLHQHSUHVHQWHTXHHO¿QDQFLD-
continente, no solo comprometen directamente a miento de los sistemas educativos vía presupues-
los Estados, sino también a una sociedad de cor- WR±FULWHULRFHQWUDOHQODDVLJQDFLyQGHUHFXUVRV±
te individualista en la que priman los intereses se constituye en un ejemplo claro del poco peso
particulares sobre los colectivos. que tiene la educación en las prioridades de gas-
WRHQ$PpULFD/DWLQDODVYDULDEOHVGHH¿FLHQFLD
Por esta razón, y teniendo en cuenta los pro- y equidad en el gasto/inversión de educación co-
blemas y limitantes que vive Latinoamérica fren- bran una relevancia fundamental.
WHDVXVVLVWHPDVLPSRVLWLYRV\HO¿QDQFLDPLHQWR
de la educación, los cambios que se deben esta- Dicha relevancia analítica y práctica se acen-
blecer en torno a dichos sistemas, por una parte, túa, ya que, aunque en algunos países latinoa-
deben estar orientados por una concepción que mericanos se ha producido un aumento en el
entienda el esquema tributario como un meca- porcentaje del PIB que se destina a educación,
nismo que asegura un efecto redistributivo, y, HVWHQRHVVLJQL¿FDWLYRVLVHWLHQHHQFXHQWDVX
por otra, como una variable que hace parte de evolución en el tiempo. Según datos de la Cepal
un escenario complejo en el que se suman diver- &RORPELDSDVyGHWHQHUXQJDVWR
sas problemáticas que comprometen a las otras público en educación del 2 % de su PIB en 1970
IXHQWHVGH¿QDQFLDFLyQ al 4,4 % en el año 2011, tan solo un crecimiento
de 2,2 puntos porcentuales a lo largo de 40 años.
En el primer caso, se debe tener presente que Chile de 3,9 % de su PIB destinado a educación
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en 1970 a 4,1 % en 2011, un “crecimiento” de blemas que se presentan al interior de las fuentes
0,2 %. Uruguay un 3,6 % de su PIB enfocado GH¿QDQFLDFLyQGHODHGXFDFLyQ±ORVFXDOHVHVWiQ
en educación a un 4,5 % en el 2011, crecimiento asociados principalmente a la escasez de recur-
que es relativo si se tiene en cuenta que duran- VRV±VHSUHVHQWDXQDDOWDLQH¿FDFLDHLQH¿FLHQ-
te largos periodos su destinación total del PIB cia en la ejecución de estos últimos. Dicha pro-
en esta materia se ubicó en el 1,5 % (1985), 1,9 blemática no ha logrado ser resuelta ni siquiera
% (1990), 3,2 % (1995), 2,4 % (2000), 2,7 % por políticas como las transferencias monetarias
(2005). Brasil de un 1,2 % de su PIB en 1970 condicionadas (Sojo, 2007) o acciones de discri-
a un 5,8 % en 2010. Argentina de un 1 % de su minación positiva (Castel, 1997, p.422), las cua-
PIB para educación en 1970 a un 5,8 % en el les, pese a introducir lógicas diferentes en la eje-
año 2010. México en 1970, el 2,6 % de su PIB cución de recursos que buscan optimizar el papel
lo destina al gasto público en educación y en el del Estado frente a la nueva cuestión social, se
aumento a un 5,3 % en 2010. A esta crítica si-
han quedado cortas ante la aguda situación so-
WXDFLyQ VH VXPDQ SDtVHV FRPR 3HU~ FX\D ÀXF-
cioeconómica del continente y las estructuras de
tuación del gasto público en educación ha tenido
ejercicio de poder que lo determinan.
una tendencia a la baja: pasó de tener un gasto
público en educación del 3,2 % de su PIB en
De esta forma, por ejemplo, a la presencia de
1970 a un 2,6 % en el año 2011.
gastos de carácter regresivo (que se invierten en
los que más tienen) se suma la regresión de los
(TXLGDG\H¿FLHQFLDHQODGLPHQVLyQ¿V-
sistemas tributarios, que van ampliando día tras
cal de la educación, tareas pendientes en Amé-
día las brechas educativas de acuerdo a quintiles
rica Latina
GHLQJUHVR\ODXELFDFLyQJHRJUi¿FDGHODVSR-
Aunque la consecución de recursos es un tema
blaciones, entre otras muchas variables. Así, en
YLWDOGHQWURGHODSHUVSHFWLYD¿VFDOGHO¿QDQFLD-
América Latina se constituyen ambientes educa-
miento educativo, una variable complementaria
tivos en los que las desigualdades educativas y
y de no poca monta la constituye el tema de la
distribución de dichos recursos, entendida desde sociales se perpetúan a través de mutaciones que
UHFXUVRVTXHVRQHVFDVRVPD[L¿FDQGRVXVHIHFWRV
redistributivos, promoviendo consecuentemente Por ejemplo, muchas políticas educativas que
la reducción de desigualdades y brechas educa- se postulan como mecanismos que aseguran el
tivas, se convierte en la pregunta clave que inte- acceso de las poblaciones menos favorecidas a la
gra a la discusión educativa asuntos relacionados educación superior en Latinoamérica, han tenido
con la HTXLGDG\ODH¿FLencia (Stiglitz, 2005). un carácter regresivo (De Mello, 2003). Esto es,
EHQH¿FLDQDVHFWRUHVGHODSREODFLyQTXHQRUH-
En este sentido, además de los diversos pro- quieren dicha ayuda. Esta situación se debe prin-
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cipalmente a procesos de selección que no tienen económicos que a inicio de la década del noven-
en cuenta las brecKDVHGXFDWLYDV±HVSHFLDOPHQ- ta del siglo XX buscaban dar mayor autonomía
WH HQ PDWHULD GH FDOLGDG± TXH H[LVWHQ HQWUH ORV política y administrativa a las entidades territo-
pobres y los ricos. De ahí que una buena parte riales. Las razones administrativas aducidas para
de los recursos de los que disponen los Estados impulsar la descentralización fueron: mejorar la
para educación, que ya son de por sí escasos, se SURGXFWLYLGDG\ODH¿FLHQFLDWpFQLFDHQODSUHV-
concentran en el subsidio de la educación de los tación de los servicios, desde la hipótesis de que
más ricos, quienes reciben subsidios directos o tal propósito se alcanzaría al estar más cerca de
indirectos por parte de estos. las necesidades de los usuarios.
sistemas educativos de los países latinoamerica- que se hubiera logrado con una distribución
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res público y privado de las diferentes regiones HGXFDFLyQ \ TXH VH FRQ¿JXUDQ FRPR DOWHUQDWL-
hasta generar fuertes diferencias en temas como vas a diferentes problemas que afectan a estos
ODFDOLGDGODHTXLGDGODH¿FDFLDODLQFOXVLyQ\ sistemas.
ODH¿FLHQFLD
Teniendo en cuenta este principio, América
(Q HVWH VHQWLGR SROtWLFDV FRQFUHWDV ±FRPR Latina en general presenta una deuda histórica
las estipuladas para el acceso a la educación HQ PDWHULD GH OD FRQ¿JXUDFLyQ GH VLVWHPDV GH
VXSHULRU±RSROtWLFDVJHQHUDOHVTXHRULHQWDQORV ¿QDQFLDPLHQWR\GLVWULEXFLyQGHUHFXUVRVGHFD-
VLVWHPDVHGXFDWLYRV±UHSUHVHQWDGDVSRUORVSUR- rácter progresivo, que permitan la superación de
FHVRV GH GHVFHQWUDOL]DFLyQ± HQWUH RWUDV WDQWDV las fuertes desigualdades educativas, sociales y
VHFRQ¿JXUDQFRPRHYLGHQFLDGHTXHHOVHQWLGR económicas que la caracterizan. De ahí que la
del gasto público en educación en la mayor parte mayoría de países de la región deban redoblar
de países de América Latina “(…) afecta de ma- esfuerzos en torno a proyectos educativos que
nera desigual a aquellos que deberían recibir un QR VROR FRPSURPHWDQ DFFLRQHV \ SUR\HFWRV ¿-
tratamiento más homogéneo” (De Mello, 2003, nancieros por parte de los Estados, sino que es-
p.39). En consecuencia, en América Latina se tablezcan compromisos y tareas concretas de la
presentan fallas importantes que comprometen sociedad civil en su conjunto.
ODH¿FLHQFLD\ODHTXLGDGGHOJDVWRLQYHUVLyQHQ
HGXFDFLyQ UDFLRQDOLGDGHV TXH GHEHQ VHU EDVH Por lo tanto, para que los esfuerzos que ha
constitutiva de las políticas educativas en el con- hecho América Latina en materia de educación
tinente. se sumen a procesos de reducción efectiva de
las desigualdades socioeconómicas en la región,
Conclusiones es preciso fortalecer variables cuantitativas aso-
Hablar de universalización, gratuidad y ca- ciadas al aumento de los recursos destinados a
lidad de la educación pierde sentido cuando se educación, así como variables cualitativas liga-
desconocen o no tienen en cuenta elementos de GDVDODH¿FDFLD\H¿FLHQFLDHQHOXVRGHGLFKRV
índole económica que alteran considerablemen- recursos.
te la planeación y puesta en marcha de políticas
HGXFDWLYDVRULHQWDGDVDGLFKRV¿QHV(QFRQVH- Referencias
FXHQFLDHO¿QDQFLDPLHQWR\ORVPHFDQLVPRVGH Adelantado, J., Noguera, J. & Rambla, X. (2001).
distribución de los recursos que son necesarios El marco de análisis: las relaciones com-
para el funcionamiento y optimización de los plejas entre estructura social y políticas
sistemas educativos, son asuntos que hacen parte sociales. En J. Adelantado (Coord.), Cam-
integral de discusiones pedagógicas, sociológi- bios en el Estado de bienestar. Barcelona:
cas y políticas que se desarrollan alrededor de la Icaria.
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educación en América Latina (pp.23-51). Sojo, A. (2007). La trayectoria del vínculo en-
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