Narco

Capítulo 1
La corrupción como
problema global
El tema de la corrupción adquirió una particular vigencia desde el momen-

to en que se introdujo un nuevo modelo económico y, en consecuencia, un
nuevo modelo político, todo ello como consecuencia del derrumbamiento
del modelo comunista o totalitario. Sabemos que este fenómeno ocurrió en
un proceso que tomó por lo menos dos años y tiene como momento emble-
mático la caída del muro de Berlín. La circunstancia de que no existiera un
enemigo del capitalismo y de la democracia occidental, ni a la derecha ni
a la izquierda, permitió que el capitalismo y la democracia encontraran el
espacio para brillar en todo su esplendor.
Se impuso así el modelo del mercado, en el campo económico y el modelo

de gobernabilidad, en el terreno político. ¿Por qué sorprenderse si se de-
Copyright © 2011. Ecoe Ediciones. All rights reserved.
mandaba como una característica del modelo un patrón de transparencia?

¿Acaso tenía sentido promover el libre movimiento de capitales y de otro
tipo de actividades económicas si los factores de competitividad iban a ser
arbitrariamente alterados por las diversas formas de corrupción? Es apenas
entendible que la transparencia se haya constituido en un tema central de la
vida económica y política tanto en el nivel nacional como global1.
1
Tanto el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Monetario
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pueden consultar los Capítulos de Eduardo Jarquín y Fernando Carillo-Florez (La Complejidad
de las Políticas Anticorrupción en América Latina; de Ibrahim F.Shihata) (El papel del Banco
Mundial en la lucha contra la corrupción); Mark L. Schneider (Los esfuerzos de la AID de
los Estados Unidos); Stephen Quick (Las iniciativas anticorrupción del Banco Interamericano
Cepeda, Ulloa, Fernando. <i>Narcotráfico, financiación política y corrupción</i>, Ecoe Ediciones, 2011. ProQuest Ebook Central,
1
http://ebookcentral.proquest.com/lib/uvegsp/detail.action?docID=3197632.
Created from uvegsp on 2019-10-08 14:02:59.
Fernando Cepeda Ulloa
Como se ha dicho, la globalización de la economía supone: el libre movi-

miento de los capitales; la apertura del comercio; la oportunidad para que
los inversionistas adquieran total o parcialmente la propiedad de empresas
y entidades de gran envergadura, principalmente, las que ofrecen servicios
públicos de energía, gas, agua, transporte, telecomunicaciones, etc.; parti-
cipen en la construcción de grandes proyectos de infraestructura, en las li-
citaciones públicas para adquisición de bienes o servicios o la adquisición

]
Semejante modelo está basado en la libre competencia o sea en el acceso

libre y equitativo de los diferentes actores en los negocios, ahora interna-
cionales. Es obvio que una competencia de esta naturaleza exige reglas de
juego claras y estables, conocidas por todos los actores, iguales para todos.
Dicho en una sola palabra, se requiere transparencia.
Es evidente que la corrupción en cualquiera de sus formas –desde el abu-

so de la información privilegiada hasta el soborno– destruye la necesaria
transparencia y con ella la vigencia de las reglas de juego. Así, la posibili-

] ^

nuevo modelo.
De la misma manera, la corrupción pervierte y, en algunos casos, hace im-

posible otras dimensiones de la agenda global. La democracia se deforma
si hay corrupción, porque el proceso de decisiones y la propia representa-

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por los corruptos. La vigencia de los derechos humanos se ve amenazada
cuando sus violadores se protegen en la complicidad de sus colegas o su-

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así, se podría hacer el señalamiento de las distorsiones, unas más graves
que otras, que se derivan de los comportamientos corruptos. El fenómeno
de las drogas ilícitas, sobra decirlo, es un formidable generador de corrup-
ción que afecta todos los niveles de la sociedad y que, por lo tanto, pone en
peligro tanto el modelo político como el modelo económico.
de Desarrollo) todas ellas publicadas en el libro de Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach, “El
Combate Contra la Corrupción en América Latina”, Woodrow Wilson Center Press, Washington
2000. Para las demás organizaciones se pueden consultar sus respectivas páginas electrónicas.
Un libro histórico sobre la corrupción en América Latina es el editado por Walter Little y Eduardo

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A nadie debe sorprender, entonces, que la lucha contra el “cáncer de la co-

rrupción” forme parte no sólo del Plan de Acción de la Cumbre Presiden-
cial de Miami (1994) sino de la agenda de las agencias multilaterales de
desarrollo (Banco Mundial, Banco Interamericano), del Fondo Monetario
Internacional, de la ONU, la OEA, de la Unión Europea, de los gobiernos
y de la propia sociedad civil.
Está bien claro, entonces que la preocupación por el tema de la corrupción

no es el resultado de una angustia ética o de una exigencia religiosa o
moralista. No son las iglesias las que están predicando el tema de la trans-
parencia. Es el Banco Mundial, es el Fondo Monetario Internacional, es el
Banco Interamericano, son las Cancillerías, los ministerios del comercio
exterior, los que proclaman la existencia de altas pautas de transparencia y
los que condicionan los préstamos, la cooperación técnica a la existencia

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que de alguna manera es una hija del Banco Mundial, las que construyen
índices que colocan en la picota pública a los países, en virtud de criterios
y de herramientas que dejan mucho que desear.
La lucha contra la corrupción que es hoy universal y que se materializa en

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nacionales para ayudar a diseñarlas, forma parte indispensable del paisaje
institucional en casi todos los países. Sin duda el esfuerzo principal de re-
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rrupción y para evaluarlas se realiza desde el Instituto del Banco Mundial
cuya dirección electrónica bien vale la pena dejar consignada aquí: www.
worldbank.org/wbi/governance.
Estrategias globales anticorrupción
La principal preocupación del equipo del Banco Mundial, dirigido por Da-
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-
nes entre la corrupción y la gobernabilidad, la corrupción y el desarrollo
económico.
La preocupación mundial contra la corrupción ha llevado a la promoción de
convenciones internacionales o de lineamientos sobre la materia. Estados
Unidos, que desde 1977 había adoptado la Ley sobre prácticas corruptas
para prohibir a sus empresarios sobornar a funcionarios en el extranjero,
sufrió una grave desventaja porque según algunas investigaciones del
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norteamericanas perdieron alrededor de 100 contratos por un monto de 45
mil millones de dólares. Obviamente Estados Unidos, terminada la guerra
fría concentró muchas energías en promover normas contra la corrupción
similares a las que de vieja data venía practicando. El 21 de noviembre
de 1997 el New York Times publicó la siguiente noticia: “29 naciones se
ponen de acuerdo para proscribir el soborno de funcionarios extranjeros”.
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se lograba unas pautas de comportamiento que facilitaban la competencia
entre los países.
En el nivel interamericano se promovió la Convención Interamericana

contra la Corrupción, suscrita en Caracas, Venezuela el 29 de marzo de
1996. Esta convención resulta novedosa porque es la primera vez que se
crea una legislación hemisférica que hasta entonces formaba parte del de-
recho interno. La convención entró en vigor el 6 de marzo de 1997. No se
conocen resultados prácticos. Lo que se quería señalar es cómo la lucha
contra la corrupción ha dado lugar a una normatividad internacional que es
otra manifestación de lo que algunos han denominado la americanización
del derecho penal.
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ción de las Naciones Unidas contra la Corrupción en la ciudad de Mérida,
Venezuela. Fueron dos años y medio de negociaciones. Hay avances y
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lítica no cuenta con unas regulaciones apropiadas. Lo propio ocurre con
el aspecto clave, que forma parte central de este libro, la evaluación y el
seguimiento. Transparencia Internacional se ha comprometido a realizar
este proceso y ojalá así sea.
También existe, como ya se dijo, una sociedad civil internacional que con
diversos instrumentos –bien controversiales pero poco controvertidos–
pone en el banquillo a algunos países. El mecanismo más conocido es el

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mente la situación porque se trata de captar y difundir la percepción sobre
la corrupción y bien sabemos que esta percepción está ligada al contenido
de los medios de comunicación. Por ello nadie debería llamarse engaño
porque Perú apareciera en los índices en una situación más favorable que la
que sería de esperar después de conocidos los escandalosos “vladivideos”
que constituyen una prueba irrefutable de un ambiente de corrupción como
4
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jamás se ha logrado documentar en la historia de la humanidad. Porque

siempre ha sido difícil escribir sobre la corrupción porque se entiende que
es clandestina. Pero en este caso hay voces, imágenes y dólares, para el
que quiera oír y ver a la corrupción en su forma más descarnada y brutal.
Me ha sorprendido el poquísimo interés por inferir de esta biblioteca de
la corrupción, algunas lecciones para construir las estrategias anticorrup-
ción. Increíble.
De la misma manera es evidente que los índices de Transparencia no han

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bemos lo que ha ocurrido en las grandes compañías globales del sector
empresarial y sabemos de la forma como fueron afectados los intereses
de miles de pequeños inversionistas estadounidenses y extranjeros que no
tuvieron ni la información oportuna para proteger sus ahorros ni los reme-
dios para recuperarlos.
Un distinguido profesor del MIT, Lester Thurow, escribió la página edi-

^

que sobre el mismo tema escribí en mi columna de El Tiempo en Bogotá,
ese mismo día (Empresarios en el banquillo). El argumento del profesor
Thurow me impactó sobremanera. Sin sonrojarse sostenía, al referirse a
los escándalos de WorldCom, Xerox, Enron y otros, que el capitalismo

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poner una legislación que sirviera para controlar esos comportamientos.
No había herramientas que pudieran lograr ese propósito. Los pequeños
inversionistas tenían que entender que el sistema estaba amañado y que
el destino de los que no pudieran contar con la información oportuna (que
por otra parte es costosísima) debían correr con las consecuencias. Con-
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controlar estos escándalos y que no tiene sentido colocar a un gobierno en
la situación de aparecer como el peor de los deshonestos al demandar que

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las tesis de tan distinguido profesor. Así va el mundo. Sálvese quien pueda.
Permítanme hacer unas referencias al caso colombiano. En mis libros he

documentado esfuerzos que se remontan hasta la administración Turbay
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diferentes programas que se han puesto en marcha. Con más intensidad,
insisto, los que se han diseñado después de la terminación de la guerra fría.
La verdad es que cada día escuchamos y leemos noticias más asombrosas
5
sobre corrupción en Colombia y, claro está, en diferentes partes del mundo.

No hay diferencia entre países ricos y pobres. Entre industrializados y
subdesarrollados. Al parecer la naturaleza humana cualesquiera sea la

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tantos que se mantienen incólumes?, ¿es acaso otra naturaleza humana?,
¿quién ha estudiado los factores que hacen de un país o un ciudadano un
modelo de honestidad?
¿Corrupción o crimen organizado?

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so que, en el mejor de los casos, es posible que se haya logrado controlar lo
que se denomina “Petty corruption”. O sea, la corrupción “centavera” del
funcionario de ventanilla que acepta unos cuantos billetes para olvidarse
de un papel, acelerar los trámites, otorgar un pase de conducción. Lo que
me tiene alarmado son las nuevas formas de corrupción y entre ellas me

crimen organizado. Así lo planteé a última hora en mi más reciente libro
sobre el tema: Corrupción y Gobernabilidad. Allí en la propia contra cará-
tula tomé algunas frases del texto para señalar lo siguiente: “son evidentes
en el caso colombiano, verdaderas cadenas de corrupción que son prácti-
camente equivalentes a formas de crimen organizado. Estas modalidades
de organizaciones criminales muestran hasta qué punto se ha deteriorado
el sistema de valores y hasta los patrones de dignidad personal. Lo que
estamos presenciamos es la acción descarada de verdaderas cadenas que
van desde altos funcionarios y dignatarios hasta funcionarios menores con
la complicidad de empleados de diversa categoría del sector privado”.
Los ejemplos abundan. ¿Qué tal Foncolpuertos? No sabemos si el daño es

de 8, 11 o 15 billones de pesos. Varias veces todo lo que se busca recolectar
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tales se cierran, los desplazados deambulan por el país y los índices de
pobreza según un estudio del Banco Mundial del mes de marzo, retroceden
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el cual no importa si se draga o no se draga sino que en nombre del silencio
administrativo y de las argucias jurídicas se va acumulando una especie de

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el caso del Banco del Estado y del Banco Central Hipotecario y el de la
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el pomaricazo] ^! " ! ]
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Las cifras son impactantes. En el caso de Foncolpuertos, la Fiscalía ha

dictado 575 medidas de aseguramiento y 278 resoluciones de acusación.
Se calcula que el patrimonio del Estado sufrió una pérdida que puede ser

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28.057 investigaciones por corrupción administrativa. 4.748 alcaldes están
siendo investigados. Más de 4 por municipio, 1.623 contratistas, 1.178
gerentes, 695 tesoreros municipales, 668 concejales, 278 diputados están

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trae un editorial de El Tiempo el 6 de Junio del 2000. Allí se dice: “La Jus-
ticia, pues, no está cruzada de brazos”. Habría que añadir, y los corruptos
mucho menos. Esos vuelan.
El fenómeno de la corrupción en Colombia ha alcanzado unas dimensio-

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individual. Ni de corrupción al menudeo. Hay que decirlo con claridad:
lo que tenemos son organizaciones criminales que ejecutan en ocasiones
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latrocinios al patrimonio nacional. La dignidad se perdió. La vergüenza
desapareció. Los más altos dignatarios de una institución se involucran
en organizaciones para esquilmar el patrimonio de los colombianos, en
las cuales incorporan a funcionarios de alto y mediano nivel sin excluir
a conductores y ni siquiera a la que sirve los tintos. Es sorprendente, son
organizaciones criminales bastante democráticas. Si la distribución del di-
nero que se esfuma es equitativa es algo que no se ha estudiado.
Pero hay otra dimensión de la corrupción en Colombia que conviene seña-

lar: es la persistencia del fenómeno. Porque los escándalos, y bien grandes,
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materias, parece que estamos viviendo una rutinización.
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con instituciones que dejarían perplejos a los más audaces cruzados en
la lucha contra la corrupción. Son las facultades que tanto el Procurador
General de la Nación como el Contralor General de la República tienen
para proceder en forma sumaria. O las que tienen los ciudadanos para
solicitar la pérdida de investidura de los congresistas ante el Consejo de
Estado. Al parecer no hay escarmiento. Nadie se asusta. Nadie se intimida.
Como que muchos creen que tienen que echarse a las aguas turbias de la
7
corrupción para ver cómo les va. Creen que pueden salirse con la suya. Es
algo inexplicable. Es difícil creer, por ejemplo, que la pérdida de investidura
de más de cincuenta congresistas no se constituya en un disuasivo.
Todos son ejemplos de cadenas de corrupción, de crimen organizado, de

una asociación para delinquir. El gobierno del presidente Pastrana en la
exposición de motivos de la propuesta de referéndum que llevó a consi-
deración del Congreso dijo algo que yo jamás me atreví a plantear en mis
estudios sobre la corrupción. La exposición de motivos del referéndum
decía lo siguiente: “se trata de realizar una profunda cirugía a un tejido ins-
titucional que no funciona regularmente a través de un esquema de pesos y
contrapesos, dando lugar a una corrupción sistémica y una disfuncionali-

$$ "
responsabilidad de los funcionarios públicos. Estamos en presencia de un
sistema político articulado sobre pequeños intereses y por el clientelismo.
La relación entre el ciudadano y las instituciones se halla debilitada en

!

Congreso año IX N° 98, 5 de abril de 2000, página 5).
¿Corrupción sistémica? Son palabras mayores. Claro que después todo si-
guió como si no se hubiera dicho nada, como si esto no se hubiera dicho
jamás. Los analistas distinguimos entre la corrupción dentro del sistema
y la corrupción del sistema, o sea la corrupción sistémica. Es posible que
desde las máximas alturas del gobierno se observe con mayor precisión la
verdadera dimensión del fenómeno de la corrupción, y que observatorio
de las aulas universitarias no alcance tanta penetración. No salgo de mi
perplejidad.

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creencias y percepciones al parecer demasiado benévolas, sobre la realidad
colombiana. En un texto que leo y releo escrito por la secretaria de estado

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de 1999: “(...) and Colombia´s judicial system is plagued by corruption,
inadequate resources and a backlog of 3.5 million cases. Succes will not
come quickly, but progress is possible if the Government has internation-
al support”. ¿Un sistema judicial plagado por la corrupción? Duro, muy
duro. Sobre todo si es verdad. Pero lo que más me sorprendió es que una
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cortes ni en los tribunales, ni en las facultades de derecho, ni en los medio
8
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s de la profesión de los abogados, ni en ninguna parte. Prácticamente, no

hay una conferencia en la cual no recuerde semejante diagnóstico.
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jante. Mencionemos la del presidente López Michelsen, a quien mucho
admiro y respeto en su controvertido libro “Palabras pendientes” allí

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porque Colombia se volvió un país en donde la justicia, y lo digo como
profesional del derecho que fui, ya no existe. Los jueces, los árbitros, claro
que no todos, no dan ninguna garantía de imparcialidad, de rectitud. No

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de que aquí ya no hay un aparato judicial digno del tal nombre, y no sólo
para sancionar a los infractores del código penal, sino aún para ejercer los
más mínimos derechos contractuales. Colombia se volvió un país en donde
a nadie se le garantiza una decisión jurídica respetable” (Páginas 171-172).
Debo decir que mi percepción al respecto no es tan negativa, pero de nue-
vo me pregunto si la lente universitaria tan alejada del mundanal ruido no
me permite ver las cosas como son.
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publicado por la Universidad Externado de Colombia y el Colegio de
Abogados Penalistas de Bogotá y Cundinamarca en 1995, Indisciplina
y corrupción del abogado, análisis jurisprudencial?* ^ " !
de la investigación se deduce que la conducta más reiterativa es la de
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su poderdante por concepto de prestaciones sociales, cesantías, etc. lo
que más indigna de estos atropellos en su mayoría son personas ancianas,
desvalidas, que tienen fundadas sus esperanzas de mínima supervivencia en

los resultados de la gestión de su «abogado» quien aparece explotándolos,
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considerable el número de mujeres abogadas que han perdido el rumbo
y toman por el camino de la inmoralidad, la indisciplina, las actuaciones
torcidas y malintencionadas, el lenguaje soez e irrespetuoso, el facilismo,
! ] ]]] ^

" * (
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sentido de la ética, el respeto, de la solidaridad. El secreto profesional ha
pasado a un segundo plano y es por ello por lo que vemos a profesionales
9
divulgando en lugares públicos los más íntimos aspectos de las causas

sometidas a su gestión”.
¿Exageración? Los propios autores a una sola voz se encargan de sacarnos

de dudas: “Hemos sido francos, rotundos, descarnados en esta presenta-
ción, pero quien lea estas páginas seguramente dirá que pecamos por de-
fecto o timidez en nuestra crítica. La situación es lamentable”.
Reconozco, una vez más, que todavía me cuesta trabajo aceptar sin bene-

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corrompe, si los abogados y jueces que son los custodios del derecho y
de la fe pública, pierden el sendero que como sacerdotes de la justicia les
corresponde recorrer, me parece que, entonces, queda muy poco en que
esperar y en que creer.
Las drogas ilícitas exacerbaron todos los males
" J

casi todo en Colombia. Nuestra geografía, nuestra ubicación en el mapa
hemisférico, la debilidad del estado, el marchitamiento del imperio de la
ley, fueron creando un ambiente propicio para comportamiento corruptos
y criminales que luego encontraron en lo que llamo la receta italiana, el
mejor caldo de cultivo para prosperar, crecer y contaminar casi todo. La
receta italiana es esa mezcla perversa de clientelismo y corrupción que
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ma de las drogas ilícitas. Fenómeno que se expresa a través del crimen
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rrupción y violencia.
El clima de enriquecimiento fácil y ojalá rápido; su expresión inmediata

que es la narcocorrupción; el descalabro de la administración de justicia;
la violencia y la intimidación como herramientas de relación social; el per-

)

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)
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ción de los partidos políticos; la crisis de valores; y el manejo cuasiclan-
destino del portafolio público o sea de los dineros del presupuesto nacional
asignados a las distintas agencias del estado, que en el año 2000 llegaba
a 61 billones de pesos y que encontró alguna reglamentación quizás más
acomodada a las necesidades de nuestro tiempo en el decreto 1182 del
10

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Capítulo 1

El tema de la corrupción adquirió una particular vigencia desde el momen-

Se impuso así el modelo del mercado, en el campo económico y el modelo

mandaba como una característica del modelo un patrón de transparencia?

Como se ha dicho, la globalización de la economía supone: el libre movi-

Semejante modelo está basado en la libre competencia o sea en el acceso

Es evidente que la corrupción en cualquiera de sus formas –desde el abu-

De la misma manera, la corrupción pervierte y, en algunos casos, hace im-

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A nadie debe sorprender, entonces, que la lucha contra el “cáncer de la co-

Está bien claro, entonces que la preocupación por el tema de la corrupción

La lucha contra la corrupción que es hoy universal y que se materializa en

Estrategias globales anticorrupción

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En el nivel interamericano se promovió la Convención Interamericana

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este proceso y ojalá así sea.

jamás se ha logrado documentar en la historia de la humanidad. Porque

De la misma manera es evidente que los índices de Transparencia no han

Un distinguido profesor del MIT, Lester Thurow, escribió la página edi-

Permítanme hacer unas referencias al caso colombiano. En mis libros he

sobre corrupción en Colombia y, claro está, en diferentes partes del mundo.

¿Corrupción o crimen organizado?

Los ejemplos abundan. ¿Qué tal Foncolpuertos? No sabemos si el daño es

Las cifras son impactantes. En el caso de Foncolpuertos, la Fiscalía ha

El fenómeno de la corrupción en Colombia ha alcanzado unas dimensio-

Pero hay otra dimensión de la corrupción en Colombia que conviene seña-

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Todos son ejemplos de cadenas de corrupción, de crimen organizado, de

s de la profesión de los abogados, ni en ninguna parte. Prácticamente, no

desvalidas, que tienen fundadas sus esperanzas de mínima supervivencia en

divulgando en lugares públicos los más íntimos aspectos de las causas

¿Exageración? Los propios autores a una sola voz se encargan de sacarnos

Las drogas ilícitas exacerbaron todos los males

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El clima de enriquecimiento fácil y ojalá rápido; su expresión inmediata

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