Definición de procedimiento administrativo

Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en

las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que conduzca efectos
jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.

El procedimiento administrativo interno

Los procedimientos internos son los que se realizan a interior de las entidades y tienen la
finalidad de orientar el funcionamiento de dichas entidades, son los que tradicionalmente se
identifican con el nombre de actos de administración. En la dogmática tradicional estas
actuaciones eran de carácter discrecional, sin embargo en la actualidad encontramos una
regulacíón jurídica de dicha actividad en el artículo 7 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General Nº 27444. Esta regulación establece que la finalidad de estos
procedimientos es conseguir la eficiencia y la eficacia de los servicios públicos que brinda la
Administración, y a los fines permanentes de las entidades. Esto desde luego se refiere a que
los procedimientos internos deben orientarse a construir una administración eficaz y eficiente,
pero dentro de los fines que establece la norma legal para las entidades. Debe entenderse que
cuando se habla de los fines de las entidades se refiere a los fines permanentes, es decir a los
fines que están establecidos dentro de la norma de creación de las entidades.

Otra de las características de los procedimientos internos es que deben realizarse dentro del
ámbito de la competencia, entendiéndose por tal a la capacidad para actuar válidamente. Toda
competencia es expresa, y está normada por la ley, no existen competencias presuntar o que
puedan surgir de la interpretación extensiva de los funcionarios públicos, puesto que lo que no
está atribuido como una capacidad legal sencillamente no puede hacerse.

Finalmente, la ley señala los procedimientos internos pueden inciarse mediante disposiciones
verbales, sin embargo atendiendo al principio de escritoriedad que rige al procedimiento
administrativo, la ley obliga al subalterno que actúa por orden verbal del superior, a expresar
por escrito de inmediato que se está actuando por orden verbal de la persona que ha
impartido la disposición.

Queda pues aclarado que los procedimientos internos son los que tienen la finalidad de poner
el funcionamiento el aparato administrativo, y se materializa mediante directivas, órdenes, los
memoranda, las circulares, en fin todas aquellas disposiciones que identificamos como fuente
accesoria del Derecho administrativo, a la cual hemos hecho referencia en el curso de Derecho
administrativo, y que además no persiguen la declaración de derechos sino la organización y el
funcionamiento de la entidad.

Calificación de los procedimientos administrativos

El gobierno local debe consignar en el TUPA la calificación de cada procedimiento

administrativo. Para ello, los procedimientos se clasifican en:
 Procedimientos de aprobación automática

El gobierno local opta por esta calificación en aquellos procedimientos donde la solicitud que
presenta el usuario se considera aprobada el mismo día de ingreso a la entidad, siempre que
cumpla con los requisitos y la documentación completa que se señala en el TUPA. La solicitud
deberá contener el sello de recepción sin observaciones, con la indicación del número de
registro de la solicitud. Si bien el gobierno local no emite un pronunciamiento expreso
confirmando la aprobación automática, debe asegurarse de realizar una fiscalización posterior.

Procedimiento de evaluación previa

A diferencia de los procedimientos de aprobación automática, el gobierno local opta por esta
calificación para aquellos procedimientos donde se requiere la revisión de la documentación y
la información que presenta el usuario. Esta revisión tiene la finalidad de conceder o denegar
la solicitud o petición, y exige que el gobierno local emita una resolución. Si el gobierno local
 no emite una respuesta en los plazos previstos, su falta de respuesta se considera “silencio
administrativo”, y este puede ser positivo o negativo.

SE CONSIDERA ACEPTADA LA SOLICITUD

Si, vencido el plazo establecido o máximo para pronunciarse, la entidad no hubiera notificado
su respuesta. Una vez que opera el SAP no resulta
necesario expedir pronunciamiento o documento
alguno para hacer efectivo el trámite, como constancia
basta la copia del cargo de la solicitud conteniendo el
sello oficial de recepción, sin observaciones e indicando
el número de registro de solicitud, fecha, hora y firma
del servidor a cargo de la recepción. En el caso de procedimientos administrativos
electrónicos, basta el correo electrónico que deja constancia del envío de la solicitud.

SE CONSIDERA DENEGADA LA SOLICITUD

Si, vencido el plazo establecido o máximo para pronunciarse, la entidad no hubiera notificado
su respuesta, y en este caso el usuario puede impugnar la denegatoria a través de la
presentación de los recursos de reconsideración y apelación.
Es aplicable de manera excepcional en aquellos casos en los
que la petición del usuario puede afectar significativamente el
interés público e incida en los siguientes bienes jurídicos: la
salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad
ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de
valores, la defensa comercial, la defensa nacional y el patrimonio cultural de la nación, así
como aquellos procedimientos de inversión privada, procedimientos trilaterales,
procedimientos de inscripción registral y en autorizaciones para operar casinos de juego y
máquinas tragamonedas. Cuando el gobierno local califique con SAN un procedimiento
administrativo, debe indicarlo en la norma de creación o modificación del procedimiento
administrativo y sustentar técnica y legalmente su calificación en la exposición de motivos.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN

Los actos administrativos son susceptibles de ejecución, salvo disposición legal en contrario,
mandato del Juez o si están sujetos a condición o plazo conforme a Ley.

Causas que determinan la pérdida de la ejecutoriedad del acto administrativo:

a) Por suspensión provisional conforme a Ley.

b) Cuando hubieran transcurrido cinco años de adquirido firmeza y no se hayan iniciado los actos
de ejecución.

c) Cuando se cumpla con la condición resolutiva a que estaba sujeto de acuerdo a Ley.

• Ejecución forzosa

Para que proceda la ejecución forzosa debe de tratarse de obligaciones de dar, hacer o no hacer, y
que dichas prestaciones estén determinadas por escrito de modo claro e integro.

La obligación debe derivar del ejercicio de una atribución de la entidad o provenir de una relación
de derecho público; además, se debe haber requerido al administrado para el cumplimiento de la
obligación y no debe requerirse la intervención del Poder Judicial.

En el procedimiento de ejecución forzada debe tenerse presente el principio de razonabilidad. Se

deben los siguientes medios:

a) Ejecución coactiva. Se utiliza para procurar el cumplimiento de una obligación de dar, hacer o
no hacer; para ello se acude a la Ley de la materia.

b) Ejecución subsidiaria. En este supuesto no se requiere que el administrado cumpla la obligación

en forma personalísima, también lo puede hacer un sujeto distinto.

c) Multa coercitiva. La entidad puede imponer sanciones pecuniarias.

d) Compulsión sobre las personas. Los actos administrativos que impongan una obligación
personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas.

PROCEDIMIENTO ADMNISTRATIVO DE INTERESES DIFUSOS

En el procedimiento administrativo, la legitimación procesal del administrado para poder ejercer la
titularidad y la defensa de derechos o intereses difusos, tiene un tratamiento diferente al de los
demás tipos de proceso que regula la legislación nacional, ya que si bien se precisa en la Ley de
Procedimiento Administrativo General[1] que cualquier persona puede formular denuncias
respecto de infracciones a las normas de tipo ambiental, también lo es que este derecho se
restringe al no otorgarle la calidad de parte, ya que la titularidad de la denuncia pasa a manos de la
autoridad administrativa quien se va a encargar de practicar las diligencias preliminares necesarias
y una vez comprobada su verosimilitud, iniciará de oficio la respectiva fiscalización; quedando
como único derecho del denunciante, el de ser notificado en caso que se deniegue la denuncia.[2]

Esta limitación del radio de acción de administrado de poder ejercer la defensa -de manera activa y
mediante el ofrecimiento y actuación de medios probatorios, interponer medios impugnatorios y/o
plantear demanda judicial contencioso-administrativa- de intereses difusos referidos al medio
ambiente, estaría vulnerando los derechos de este a ejercer su defensa.

Por otro lado también es importante señalar que al hablar de intereses que corresponden a un
conjunto indeterminado -difuso- de personas, el principal problema consiste en determinar la
legitimación procesal, para iniciar los procesos tendientes a su tutela. Del mismo modo que el
concepto clásico de derecho subjetivo permitió en el siglo XX, atribuir la personalidad jurídica a
ciertos entes a fin de asumir la titularidad de derechos y obligaciones, en la actualidad cabe
defender que el concepto de interés difuso les atribuye legitimación procesal a nuevos entes a fin
de asumir la defensa de dicho interés y, consiguientemente, la obtención de su tutela jurisdiccional.

Procedimientos administrativos especiales: los procedimientos

administrativos trilaterales, de fiscalización y sancionadores

1.- El procedimiento administrativo trilateral

El procedimiento trilateral es un tipo de procedimiento

administrativo de fisonomía triangular. Esta figura no es una
creación de la LPAG, sino que representa el reconocimiento de
una realidad preexistente de nuestro país. Sin embargo, este no
puede ser usado por cualquier tipo de Administración Pública, ni
bajo cualquier tipo de circunstancia. Este tipo de procedimiento
es una forma de realizar justicia administrativa, esto porque la
administración pública puede instaurar un procedimiento para
que dos partes en conflicto no acudan al Poder Judicial, sino
más bien para que dicho conflicto sea resuelto por la
Administración Pública competente. Para ello se requiere,
evidentemente, que dicha Administración tenga instaurado el
procedimiento.

El procedimiento administrativo trilateral es de naturaleza

contenciosa e implica necesariamente la concurrencia de dos o
más administrados vinculados por un conflicto a ser resuelto. En
este procedimiento, la Administración no actúa como parte (no
hay interés público) sino más bien como un tercero imparcial
encargado de resolver el conflicto entre las partes. Por eso
mismo, en este procedimiento las partes asumen los costos y
tienen la carga de la prueba. Adicionalmente, el procedimiento
trilateral se inicia comúnmente a pedido de parte y,
excepcionalmente, de oficio. Cabe acotar que el pedido de parte
no es lo mismo que la denuncia presentada por un administrado
por alguna infracción, esto porque el pedido de parte funciona
más como un reclamo de una de las partes, a lo cual es
preexistente el conflicto.

Procedimentalmente, el principio del contradictorio se hace más

evidente en los trilaterales, esto porque las partes pueden
presentar alegatos a su favor y contradecir los presentados en
su contra. Asimismo, por la posición imparcial que asume la
Administración, se produce una suerte de atenuación del
principio de verdad material, esto porque más bien se acentúa
la verdad formal o procesal: no importa la verdad absoluta de
los hechos, lo que interesa es lo que las partes prueban y
argumentan, esto porque la carga de la prueba recae
básicamente en los administrados.

Respecto al acto administrativo que resuelve la controversia,

este no tiene caracterización alguna como en el procedimiento
sancionador. Sólo se habla de un acto administrativo que
resuelve un conflicto entre las partes. No obstante, este acto
podrá ser impugnado mediante la apelación (si hay superior
jerárquico) o mediante la reconsideración (si no hay superior
jerárquico). Cabe mencionar que las partes podrán llegar a un
acuerdo extraprocedimental, pero este debe llevarse a cabo
antes de que se expida la resolución final por parte de la
administración. El acuerdo entre partes podrá ser recogido en
una resolución administrativa, este deberá presentarse por
escrito con identificación de las partes y de la vigencia.

Finalmente, la Administración tiene la posibilidad de continuar

de oficio el procedimiento siempre que se presente una
afectación a terceros o haya vinculación con el interés general.

2.- Procedimiento de fiscalización

El procedimiento de fiscalización hace referencia a una actividad

de garantía. Es necesario que este sea diferenciado de la
potestad sancionadora de la Administración Pública. La
fiscalización hace referencia al control, la inspección, la
auditoría, entre otras cuestiones. La fiscalización es una
actividad y facultad distinta a la sancionadora. De todo el
universo de actividades recogidas por la fiscalización sólo hay
una pequeña parte que se vincula con la sanción: cuando se
advierten y detectan infracciones.

La fiscalización tiene como fin principal la prevención. En la

fiscalización se debe advertir que los administrados ajusten su
actuación a los establecido en el ordenamiento. En tal sentido,
configura una herramienta auxiliar, pues tiene una finalidad
complementaria a las actividades de las demás
administraciones: contribuye a que las administraciones realicen
una buena labor, ya que investiga y fiscaliza.

La facultad de fiscalización tiene origen normativo: el

administrado no busca a la Administración para que fiscalice,
esta realiza la actividad de acuerdo con lo establecido en el
ordenamiento jurídico. Por ello, el que tenga la facultad de
fiscalizar no puede hacer cualquier cosa, sino sólo lo que se le
ha conferido por ley. Así también, las Administraciones no
pueden usar esta potestad para satisfacer intereses privados o
particulares, por lo que sólo responderá al interés público.
Mediante la fiscalización se realiza, esencialmente, actuación
material: verifica hechos, levanta y solicita información,
investiga, etc. Los fines específicos de la actividad fiscalizadora
entonces son la prevención general, el conocimiento de la
realidad, y la detección de riesgos e irregularidades. Es sólo este
último fin el que está vinculado con la potestad sancionadora.

Ahora bien, la fiscalización está sujeta a determinados

principios: la legalidad, la proporcionalidad y la igualdad. En
primer lugar, la legalidad implica que la fiscalización se produce
dentro de un marco legal determinado. En segundo lugar, la
proporcionalidad implica la determinación de medios adecuados
para fines queridos. En tercer lugar, la igualdad implica que el
trato debe ser igual para todos los administrados, sin
establecerse diferenciaciones.

Finalmente, la función de fiscalización concluye con la

elaboración de un acta de inspección, en la cual deben
recogerse los comportamientos, acciones u omisiones de los
administrados respecto de la específica normativa que regula
cada una de las materias. Dependerá de lo establecido en dicha
acta si se ha encontrado algún tipo de irregularidad, lo cual
habilita a la Administración a iniciar un procedimiento
sancionador.

3.- Procedimiento sancionador

El procedimiento administrativo sancionador es una

manifestación del ius puniendi del Estado, al igual que el
Derecho Penal. Si bien es cierto que en nuestra Constitución de
1993 no se habilita la potestad sancionadora a las
Administraciones, el Tribunal Constitucional se la ha conferido
jurisprudencialmente. La justificación de la potestad
sancionadora de la administración se encuentra en la tutela del
bien común. En tal sentido, se castiga al administrado ante la
posibilidad de lesiones a bienes jurídicamente protegidos.

El procedimiento sancionador se inicia de oficio o mediante

denuncia que habilita a iniciarlo. Por este motivo, hay una etapa
de carácter preliminar: instrucción preliminar. Como el
procedimiento siempre se inicia de oficio, el instructor tiene que
realizar todas las actuaciones necesarias para que el inicio del
procedimiento cuente con todo lo necesario que conlleve que se
ha cometido una infracción y que merece una sanción. En tal
sentido, la instrucción preliminar es sustantiva

Respecto a la naturaleza de la sanción administrativa, podemos

decir que es la función represiva, retributiva o de castigo lo que
distingue a la sanción administrativa de otras resoluciones
administrativas que restringen derechos individuales con otros
fines. En tal sentido, la sanción administrativa puede ser
definida de la siguiente manera: es toda aquella imposición de
una situación gravosa o perjudicial en el ámbito de las esfera
del administrado, como consecuencia de una contravención al
ordenamiento jurídico, producida en el curso de un
procedimiento administrativo y con una finalidad principalmente
de carácter represor[1].

Ahora bien, la potestad sancionadora se rige por algunos

principios esenciales que deberán ser tomados en cuenta por la
Administración al momento de ejercerla.

 Principio de legalidad: implica que para poder poder

sancionar a una administración se debe establecer en la
ley. En tal sentido, hay reserva de ley absoluta. Si no
está expresamente establecido no se podrá sancionar.
 Tipicidad: implica que sólo son aplicables las sanciones
debidamente tipificadas de manera clara en
instrumento normativo de rango legal sin que sean
válidas interpretaciones extensivas o de analogía.
 Debido procedimiento: implica que para imponer
sanciones se deberán tener en consideración todas las
garantías del debido proceso (ejercer la defensa,
 participar del procedimiento, celeridad, prescripción y
caducidad, etc)
 Razonabilidad: implica la aplicación de criterios
establecidos para graduar las sanciones impuestas por
la autoridad. Se debe apreciar la conducta y la
gravedad de esta para poder poner la sanción.
 Irretroactividad: implica que son aplicables las
disposiciones vigentes al momento en que se incurre en
la conducta, salvo que la norma posterior sea más
favorable al administrado.
 Concurso de infracciones: establece que cuando una
misma conducta suponga varias infracciones se
sancionará la más grave.
 Continuación de infracciones: establece las reglas de
procedencia de la imposición de sanciones por
infracciones en las que el administrado incurra en forma
continua. Lo que se quiere es que no te vuelvan a
sancionar por lo mismo.
 Causalidad: establece que sólo el responsable, el que
comete la infracción, será sancionado, a menos que se
establezca responsabilidad solidaria.
 Presunción de licitud: similar a la presunción de
inocencia del Derecho Penal. Esta implica que las
entidades asumen que la actuación de los
administrados va acorde al ordenamiento jurídico.
 Culpabilidad: se establece que se aplica la
responsabilidad subjetiva, no la objetiva. La
responsabilidad administrativa, entonces, es subjetiva.
 Non bis in idem: implica que no se podrán imponer
sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción
 administrativa por el mismo hecho en los casos en que
se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Finalmente, el resultado del procedimiento administrativo
sancionador es la imposición de una sanción en caso el
administrado, efectivamente, haya cometido la infracción que se
le imputó. Respecto a la sanción, cabe decir que existen
eximentes y atenuantes que pueden ser aplicados a cada caso
concreto. Algunos eximentes son la incapacidad mental
debidamente comprobada, el caso fortuito o la fuerza mayor
debidamente comprobada, el obrar en cumplimiento de un
deber legal o el ejercicio legítimo de defensa, la orden
obligatoria de autoridad competente, entre otros. En el caso de
los atenuantes se establece que si iniciado el procedimiento
sancionador el infractor reconoce su responsabilidad de forma
expresa y por escrito procederá la atenuación; así también,
cuando otros supuestos sean establecidos por norma especial.

¿Cómo se otorga el Poder General?

El administrado designará a quien lo representará ante la entidad en los reclamos,

procedimientos o denuncias.

Para ello bastará un escrito simple dirigido a la entidad o bien a través de una carta poder
simple, en la cual describirá el nombre completo conforme al documento nacional de
identidad de la persona que lo representará, quien será su Apoderado.

Es suficiente la firma simple del apoderado puesta en el documento que contiene el Poder.
¿Para qué sirve el Poder General?

El Poder General faculta al representante:

A impulsar el procedimiento que se ha identificado realizar ante la entidad

Indagar el estado del expediente

Coordinar con los funcionarios a cargo,

Obtener copias

Presentar escritos a nombre de su representado.

PODER ESPECIAL

El poder especial es formalizado a elección del administrado, mediante documento privado

con firmas legalizadas ante notario o funcionario público autorizado para el efecto, así como
mediante declaración en comparecencia personal del administrado y representante ante la
autoridad.” (numeral 115.2 del Art. 115 de la LPAG).

¿Para que procedimientos me exigirán Poder Especial?

Cuando el administrado pretenda:

Poner fin a su petición antes la entidad emita la repuesta oficial solicitada (Desistirse del
Procedimiento)

Interponer recursos impugnativo

Para el cobro de dinero.

Asimismo, para aquellos casos en que, por su importancia y excepción, la entidad haya
previsto en su Procedimiento Especial.
¿Cómo se extiende el Poder Especial?

Según sea la mejor elección del Administrado:

Legalizando su firma ante el Notario Público;

Legalizando su firma ante el funcionario público autorizado expresamente para este propósito
en la entidad.

Compareciendo el administrado y su representante y declarando tal voluntad ante la

autoridad.

Es imprescindible que el administrado concurra personalmente a legalizar su firma.