Mas Etica Mas Desarrollo PDF

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Más ética,
más desarrollo
Más ética,
más desarrollo
Bernardo Kliksberg
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Diseño de cubierta e interiores: Diego Barros
Corrección: Laura G. Villaveirán Altavista
1º edición para Argentina, mayo de 2004

2º edición para Argentina, julio de 2004
3º edición para Argentina, octubre de 2004
4º edición para Argentina, febrero de 2005
5º edición para Argentina, octubre de 2005
6º edición para Argentina, junio de 2006
1º edición para España, junio de 2006
ISBN 84-7351-254-5 / 978-84-7331-254-1

NIPO 329-06-012-3
Prohibida la reproducción total o parcial

por cualquier medio sin permiso escrito de la Editorial
A Ana, mi amor y mi pilar
A mis padres, Clara (z'l) amor e integridad sin límites, y Eliézer escritor
y luchador infatigable, de quienes aprendí lo principal
A mis hijos Iosi, Esther, Rubén, Annat y Joel, mis estímulos y mi orgullo
A mis hermanos de sangre y de vida, Lea y Naum, y sus familias
A todos aquellos que suelen dialogar con su corazón para mejorarse,

y ayudar a reparar éticamente América Latina y el mundo
Índice
3 Prólogo a la edición española

7 Palabras preliminares para la edición española
9 Introducción
Sed de ética
15 Primera Parte
El impacto de la ética sobre el desarrollo
17 Más ética, más desarrollo
20 La ética cuenta
23 El capital social y la cultura. Las dimensiones postergadas del desarrollo
67 Segunda Parte
Los desafíos éticos de América Latina
69 Los niños latinoamericanos en riesgo
72 Más desigualdad, más corrupción
75 La marginalidad rural
77 Un escándalo ético. Los niños de la calle
79 La pobreza en América Latina. Revisando mitos sobre la política social
109 La discriminación de la mujer en el mundo globalizado y en América
Latina
Índice / 1
141 Tercera Parte

La ética en acción
143 El voluntariado. El impacto social y moral de quienes ayudan a los demás
146 Hacia una nueva ética empresarial
147 La familia importa: el caso de las remesas migratorias
150 ¿Cómo poner en marcha la participación? Algunas cuestiones estratégicas
177 Cuarta Parte

Propuestas para una economía orientada por la ética
179 Hacia una nueva visión de la política social en la Argentina
198 Se necesitan gerentes éticos. La era post Enron.
201 ¿Es posible construir una economía con rostro humano?
213 Bibliografía
2 / Más ética, más desarrollo

Prólogo a la edición española
La ética ha pasado a ocupar un lugar destacado en las reflexiones del siglo

XXI. Empezando por la misma gestión pública, el éxito en los procesos de moder-
nización y reformas en los servicios públicos como condición para el buen
gobierno dependerá de que la gestión pública tome en consideración aspectos
éticos, se dote de un “infraestructura ética”, adopte un comportamiento ético como
compromiso político, un marco legal eficaz, mecanismos eficaces de rendición
de cuentas, códigos de conducta efectivos, etc. De igual modo, todas las ciencias
sociales están siendo examinadas y abordadas desde el prisma de los principios
éticos, todas están siendo redefinidas en sus objetivos y reformuladas sus técni-
cas, y para todas se reclama una inserción de valores éticos como medio para hacer
frente a la realidad social del nuevo siglo.
La pregunta que enseguida nos hacemos es por qué hay interés en estos asun-
tos ahora, a qué obedece esta revisión ética del presente y el futuro. La respues-
ta no puede dejar de enmarcarse en el proceso de globalización y los nuevos
retos que el mismo plantea en lo relativo a las obligaciones y responsabilidades
con respecto a la sociedad. Más concretamente, cabría conectar la importancia que
viene adquiriendo la ética en este momento con el modelo de desarrollo que esta-
mos construyendo, un modelo basado en la economía, en sus principios de efi-
ciencia y eficacia, donde las decisiones globales que se toman tienen consecuen-
cias inmediatas en la organización de la sociedad. Ahondando más en estos
postulados, cabe constatar que esta visión sesgada del desarrollo, centrada en el
crecimiento económico, no ha llevado a resolver los grandes problemas que
pesan en la actualidad sobre la sociedad y los gobiernos del mundo actual: el for-
talecimiento de las democracias, la necesidad de justicia social, pero, sobre todo,
el aumento de la desigualdad y la pobreza.
Las ineficiencias de las técnicas económicas tradicionales para solucionar estas
dos lacras ha generado, en los últimos años, una línea de pensamiento sustenta-
da en la idea de reformular la concepción económica convencional; se ha pasa-
do, paulatinamente, a la necesidad de una reflexión ética en torno a la economía
misma, a los modelos que ella propone y a las decisiones que se toman, se ha plan-
teado la necesidad de superar la escisión entre ética y economía y de alcanzar
una economía orientada por la ética. Se trata ahora de pensar éticamente el desa-
rrollo, un desarrollo que no puede limitarse a lo puramente económico, sino que,
por el contrario, retomando los planteamientos de Adam Smith, debe reintrodu-
Prólogo / 3
cir la ética en las leyes económicas. Se viene hablando así de desarrollo humano
basado en los valores sociales y sustentado sobre la promoción, junto a las for-
mas tradicionales de capital –físico y humano–, de un nuevo capital recientemente
descubierto por las ciencia sociales: el capital social.
Junto a la potenciación de las virtualidades de este capital social, comple-
mentado por las otras formas, estamos asistiendo a una revitalización de las polí-
ticas públicas. Y es que, no puede dejar de recordarse, por obvio y pretencioso
que pueda parecer, que los gobiernos deben estar al servicio de los problemas de
la población, deben hacerse cargo de las funciones y responsabilidades que la
sociedad demanda. En particular, se está depositando en las políticas sociales
una gran confianza como elementos complementarios y motores del crecimiento
económico. Unas políticas sociales de las que, sin duda, somos herederos y a las
que debemos el desarrollo en las sociedades avanzadas. Y si nos concretamos en
América Latina, los múltiples desafíos que el avance significativo de democrati-
zación en esta región del planeta presenta se están encarando con una visión
diferente, fruto de la percepción del origen en que radican los problemas que
obstaculizan su desarrollo: la desigualdad y la pobreza.
En el marco de la discusión existente en esta zona sobre las vías para el desa-
rrollo se inscriben las aportaciones de Bernardo Kliksberg. La tesis central del
autor es que es posible construir una economía con rostro humano, esto es, eco-
nomías donde se invierta fuerte en la gente, donde haya buenos niveles de equi-
dad y que además crezcan. Con un discurso fluido y ejemplificador de la reali-
dad latinoamericana, Kliksberg va desgranando las claves para la construcción
de un desarrollo humano basado en los valores sociales y plantea las propuestas
para hacer efectivo un crecimiento ético. Aparecen así en la palestra nuevos con-
ceptos como capital social, solidaridad, participación, responsabilidad social empre-
sarial, como aspectos clave para alcanzar un desarrollo humano que acabe con la
pobreza.
El punto de partida lo constituye el cuestionamiento de la visión reduccionis-
ta del desarrollo. Aunque el tema económico es central, el desarrollo no puede
quedar reducido a la economía, sino que, por el contrario, se debe concebir como
un modelo integrado en el que, junto a lo económico, se tengan en cuenta las ins-
tituciones, la política, el desarrollo humano y el medio ambiente. Es ésta, indu-
bitablemente, una propuesta argumentada y con posibilidades, fundamentada en
unos modelos de desarrollo integrado, que traten de conciliar crecimiento eco-
nómico y progreso social. Para ello, apunta Kliksberg, hay que recuperar la rela-
ción entre valores éticos y comportamientos económicos, “poner en el centro de
la agenda pública temas como la coherencia de las políticas económicas con los

valores éticos, la responsabilidad social de la empresa privada y de la función

pública, el fortalecimiento de las organizaciones voluntarias, y el desarrollo de la
solidaridad en general”. La ética no sólo no es ajena a la economía sino que
debería orientarla y regularla.
En la base de una economía con rostro humano coloca Kliksberg a las políti-
cas públicas. Se necesitan políticas públicas activas, descentralizadas, trasparen-
tes, con buena gerencia social, con un servicio público profesionalizado, erradi-
cando el clientelismo y la corrupción. Se requieren políticas públicas responsables,
que traten de obtener crecimiento económico y eficiencia económica pero al
mismo tiempo buscan preservar la igualdad, el acceso a oportunidades. Se preci-
san políticas públicas renovadas, que articulen lo económico y lo social y en las
que se dé prioridad a las políticas sociales como palanca del crecimiento econó-
mico. Una política social renovada debe ser descentralizada, tiene que generar
redes y alianzas, tiene que haber concertaciones entre las políticas públicas y la
sociedad civil. En una sociedad democrática, el Estado debe ser responsable, la
política social tiene que garantizar los derechos básicos de los ciudadanos a ali-
mentarse, tener acceso a salud, a educación y trabajo. Ahora bien, y esto es
importante subrayarlo, las responsabilidades principales que corresponde asegu-
rar a las políticas públicas pueden verse complementadas por las acciones de una
sociedad civil activa, movilizada mediante el voluntariado, la responsabilidad
social de la empresa privada y la articulación y el “empowerment” de los pobres.
Un desarrollo integrado implica trenzar lazos, establecer alianzas entre el Esta-
do, la sociedad civil y el sector privado.
De las propuestas que se plantean para hacer efectiva e integrar la ética en el
desarrollo económico y social son destacables las tesis sobre la participación basa-
da en una nueva legitimidad de carácter macroeconómico y gerencial. La reva-
lorización de la participación está ligada a las percepciones de sus aportes a la
gerencia, tanto privada como pública, y a sus ventajas, contrastada por múltiples
experiencias, respecto de los modelos organizacionales de corte tradicional de tipo
jerárquico. Los beneficios que la participación genera de autoestima, confianza,
responsabilidad colectiva, visión compartida y valores de solidaridad, se reflejan
en resultados positivos en el diseño, ejecución y control de los programas socia-
les en los que la participación aporta eficiencia organizacional, propicia la equi-
dad y genera sostenibilidad. Se resaltan como valores de las organizaciones par-
ticipativas la cooperación, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia adaptativa,
la precisión en la determinación de los fines y la subordinación a ellos de los pro-
cesos organizativos. Todos estos aspectos están en el origen del cambio de para-
digma de las organizaciones y en la propuesta de un modelo de organizaciones
Prólogo / 5
inteligentes e innovadoras en la que las políticas públicas han de desempeñar un

papel destacado en su promoción y realización efectiva.
Finalizo haciendo propia una reflexión recurrente del autor a lo largo de la
obra, la idea de que la economía debe estar regida por valores éticos, porque la
economía es un instrumento, debe ser eficiente pero al servicio de determinados
parámetros, se debe medir por lo que genera en términos de oportunidades para
los jóvenes, en la erradicación de la desnutrición, en el aumento de la esperanza de
vida, en el acceso a la salud y a la educación. Y añado, con Amartya Sen, que el
ser humano no es sólo un medio del desarrollo sino un fin último y que como nos
repite el autor, el comportamiento ético es también rentable económicamente.
Francisco Ramos Fernández-Torrecilla

Director del Instituto Nacional de Administración Pública

Palabras preliminares para la edición española
América latina está buscando afanosamente nuevos horizontes. Una ciudada-

nía cada vez más participativa y articulada está exigiendo respuestas a la gran deu-
da social pendiente que hace muy difícil la vida y subsistencia de muchas fami-
lias en la región, arroja niños y ancianos a las calles, deja a una cuarta parte de
los jóvenes fuera del sistema educativo y del mercado de trabajo, y crea exclu-
siones de género, etnia y color.
La ciudadanía ha mostrado su decisión de buscar a través de un ejercicio cada
vez más activo de la democracia que sus mandatos electorales de cambio sean
efectivamente llevados a la práctica, haya rendición continua de cuentas sobre
ellos, sean ejecutados con toda probidad, y se respete su derecho permanente a
la participación.
En los últimos años ha generado un verdadero “terremoto político” en la región.
En la última década ocho Presidentes han debido renunciar ante la finalización
de sus períodos, no por asonadas militares que han quedado desterradas de la
historia, sino por grandes protestas populares canalizadas a través de vías demo-
cráticas. Por otra parte, la ciudadanía ha llevado al gobierno de diversos países a
una nueva generación de líderes que respondiendo a diversas historias naciona-
les tienen en común la búsqueda de modelos de desarrollo integrales y totalmen-
te inclusivos.
España es un buen punto de referencia para las demandas sociales en ebulli-
ción en América latina. Es el escenario de una experiencia económica y social de
avanzada, con logros notables para los ciudadanos, y enseñanzas significativas
para América latina. Desde la plena integración de las fuerzas armadas a la demo-
cracia, hasta sus vanguardistas proyectos actuales en terrenos como la elimina-
ción de las discriminaciones de género, la protección de la familia, la inclusión
social universal, y muchos otros, es una muestra de cómo se puede avanzar en la
historia. Cuenta con políticas públicas activas, una función pública profesionali-
zada y en continua formación y desarrollo, altas inversiones en educación, salud,
y seguridad social, y una concertación continua entre Estado, empresas y socie-
dad civil.
Una de las expresiones que ilustra a la nueva España, es su alto grado de soli-
daridad. Ha duplicado los recursos para cooperación externa, y planea triplicar-
los en poco tiempo llevándolos a un 0.5% del PBI, nivel muy superior a los por-
centajes comparables de la mayor parte de los países desarrollados.
Palabras preliminares / 7
El Plan Director de su Cooperación Internacional 2005-2008 dice que el país

“parte de una concepción interdependiente y solidaria de la sociedad internacio-
nal” y que la meta central de la cooperación española es “erradicar la pobreza en
el mundo”.
Ambas, América latina y España, tienen en común, como lo explica aguda y
rigurosamente Francisco Ramos en su Prólogo, un interés enorme por la ética.
Sus sociedades exigen niveles más elevados de responsabilidad ética en todos
los actores sociales, y en el imaginario colectivo la visión de una sociedad presi-
dida por la ética aparece como uno de los más preciados sueños colectivos.
Es para el autor un honor que una institución señera, insignia de esta España
defensora de lo público, luchadora contra la pobreza en el mundo, y anhelante de
ética, como el Instituto Nacional de Administración Publica (INAP) haya tomado
la iniciativa de publicar Más ética, más desarrollo para ponerlo a disposición de
la sociedad española, y se proponga utilizarlo en la formación de los directivos
públicos del país.
El autor desea expresar su reconocimiento especial a Francisco Velásquez,
Secretario General de la Administración Pública de España, y a Francisco Ramos,
Director del INAP, inspiradores de esta publicación. Han sido siempre durante su
extensa y reconocida trayectoria pública, el modelo del alto gerente público de la
mayor excelencia profesional, un compromiso activo con el servicio y con los des-
favorecidos, y una ética total. El autor ha escrito con frecuencia sobre “el geren-
te público necesario”, ellos lo personifican y son fuente de estímulo colectivo.
En América latina esta obra ha tenido seis ediciones en poco tiempo, gracias
al interés colectivo. Los méritos están en la significación poderosa que la ética
tiene para nuestras sociedades. Están profundamente deseosas de abrir y llevar
adelante el gran debate ético por tanto tiempo postergado, sobre la ética aplica-
da a la economía y al desarrollo. Ese debate no admite más dilaciones.
Bernardo Kliksberg
Washington, junio de 2006

Introducción
Sed de ética
América Latina presenta, a inicios del siglo XXI, un cuadro extendido de lo

que podríamos llamar “pobreza paradojal”. Las altas cifras de pobreza (41% de
pobreza, 19% de pobreza extrema, CEPAL 2005) no se corresponden con la privi-
legiada dotación de recursos naturales y ni siquiera con los niveles de Producto
Bruto y Producto Bruto per cápita. Se trata de la paradoja de amplios niveles de
pobreza en medio de la riqueza potencial. Véase el caso de las tres principales
economías de la región. Brasil ocupa el puesto número ocho en el mundo en Pro-
ducto Bruto Interno anual y el 58 en Producto Interno per cápita. Sin embargo, en
expectativa de vida y analfabetismo su lugar es el número 108 y en mortalidad
infantil el 113. México es la duodécima economía del mundo en Producto Bruto
Interno y la 57 en Producto Interno per cápita, pero la número 64 en expectativa
de vida, la 92 en analfabetismo y la 108 en mortalidad infantil. Argentina es una
de las mayores potencias alimentarias del planeta. Está entre los cinco primeros
países del mundo en producción y exportaciones de una larga serie de alimentos
básicos como la soja, el trigo, la carne y otros. En el año 2002 exportó alimentos
que podrían abastecer a 330 millones de personas. Su población es de sólo 37 mi-
llones. Sin embargo, 1 de cada 5 niños del Gran Buenos Aires tenía problemas
de desnutrición, y la tasa era mayor aún en algunas de las provincias pobres del
norte.
Introducción / 9
Algo muy importante no cierra en estas economías, cuyo caso se repite en la

mayor parte de la región. Así los índices de pobreza de los países andinos no con-
dicen con datos que indican que esa región tiene más reservas de petróleo que
Estados Unidos, 25% de los recursos de carbón del mundo y 20% de los recur-
sos hídricos mundiales.
Este cuadro de “pobreza paradojal” lleva a penurias de gran significación en
la vida diaria de los latinoamericanos y recae aún más fuertemente en los secto-
res más vulnerables de la población. Así, el 16% de los niños sufren de desnutri-
ción crónica. Uno de cada tres menores de dos años está en situación de “alto
riesgo alimentario”. En México, 40.000 niños mueren al año por desnutrición.
Cerca del 80% de los 40 millones de indígenas del continente están en situación
de pobreza extrema. Las tasas de escolaridad de los afroamericanos son conside-
rablemente más bajas que los promedios. En Brasil, mientras los blancos tienen
7 años de escolaridad, los afroamericanos sólo 4, y únicamente un 2,2% de los
negros y pardos alcanzan la universidad. Los discapacitados, que se estiman en
30 millones, carecen de protección significativa. Los adultos mayores tienen se-
rios problemas de supervivencia. El 40,6% de las personas mayores de 65 años
de las áreas urbanas no tienen ingresos de ninguna índole.
Análisis recientes indican con nitidez que el conjunto de la situación está
fuertemente vinculada al hecho de que la región presenta agudas desigualdades
que la convierten en la más inequitativa del planeta. La desigualdad aparece co-
mo una razón central de la pobreza. Un informe conjunto de la CEPAL, el PNUD y
el IPEA del Brasil (2003) sobre el tema señala: “una leve disminución de la desi-
gualdad contribuiría mucho a reducir las privaciones extremas que se dan en la
región”. Enfatiza en su conclusión final: “el principal obstáculo que se interpone
al éxito de los esfuerzos por reducir la pobreza en América Latina y el Caribe ra-
dica en que el mejor remedio para tratar la pobreza que aflige a la región –la re-
ducción de la desigualdad– parece ser uno que le resulta muy difícil recetar”. Y
agrega: “al parecer son muy pocas las economías de la región que han sido capa-
ces de lograrlo aun en pequeña medida”.
Este nivel tan alto de injusticia histórica es cada vez más resentido por la po-
blación. La encuesta LatinBarómetro indica que el 89% de los latinoamericanos
califica como “injusta” o “muy injusta” la actual distribución del ingreso de la
región.
El reclamo de la gente está avanzando hacia formas de conciencia cada vez
más altas. Hoy en día está crecientemente focalizado en causas estructurales de
la pobreza, como los resultados de las políticas aplicadas en los años noventa, su
impacto en ampliar las polarizaciones sociales, a su vez, como se ha visto en los

hechos, obstructoras del crecimiento y razón clave de la pobreza y las prácticas

corruptas. La población a través de grandes luchas está presionando en toda la re-
gión por modelos de democracia más activos y por un Estado puesto al servicio
de los grandes problemas de la población, eficiente, participativo, transparente,
que rinda cuentas y que fortalezca el desarrollo regional y municipal.
La ciudadanía está llegando a un nivel aún más elevado de percepción de la
realidad, que engloba muchos de los aspectos anteriores y otros. Capta que una
dimensión central de toda la situación es “el vacío de ética”. Ha habido una es-
pecie de “agujero negro” respecto de la ética. Exige cuestiones muy concretas.
Entre ellas, que se erradique totalmente la corrupción en todas sus formas, pero
junto a ello, que las políticas económicas sean consistentes con los valores éticos,
que estén al servicio de los más vulnerables, que las asignaciones de recursos
presupuestarios estén presididas por valores éticos y que cada uno de los actores
clave de la economía asuma sus responsabilidades éticas. Así han surgido con
gran fuerza en la región temas como las responsabilidades éticas de los políticos,
la ética de los funcionarios públicos, la responsabilidad social de la empresa pri-
vada, la necesidad de apoyar a las organizaciones voluntarias, la ética en la jus-
ticia y otros semejantes.
La exigencia por volver a discutir de ética en América Latina forma parte de
un clamor más amplio que se está extendiendo mundialmente. La Comisión
Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, integrada por prominen-
tes personalidades y encabezada por el presidente de Finlandia, Tarja Jalonen, y
el presidente de Tanzania, Benjamín Mkapa, destaca: “la globalización ha tenido
lugar en un vacío ético, donde el éxito y los fracasos del mercado tendían a con-
vertirse en el máximo standard de conducta”.
Hoy el reclamo por más ética empieza a tener respuestas concretas en América
Latina que han despertado la esperanza colectiva. La ciudadanía ha dado amplios
mandatos de programas de cambio integral, en donde los valores éticos juegan
un rol central, a nuevos líderes políticos de gran estatura que están introducien-
do una visión diferente de cómo encarar los grandes problemas colectivos y del
papel que puede desempeñar la ética en ellos. Así entre ellos el presidente del
Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, ha enfatizado que un objetivo prioritario de su
gobierno es enfrentar el hambre que hoy a afecta a más de 40 millones de brasi-
leños. Lula ha repetido que quiere transformar al hambre de “una cuestión de sa-
lud pública a un problema ético”. Quiere reemplazar la visión usual del hambre
desde la perspectiva nutricional, por hacer entender a la sociedad que hay un gran
problema ético en juego. Por ende, que su solución concierne a toda la población.
Ha establecido como uno de los programas estrella de su gestión el plan “Fome
Introducción / 11
Zero”, cuyo lema es el de la solidaridad: “El Brasil que come, ayudando al Bra-
sil que tiene hambre” y ha llamado a una gran alianza en torno a él. En la Argen-
tina, el presidente Néstor Kirchner ha dado la más alta prioridad a la inversión
social, destinando amplios recursos a ella, a pesar de las dificultades del país. Al
transmitir su concepción de prioridades ha subrayado: “Hay que terminar con la
discusión bizantina de que gastos como salud son improductivos”. Aplicando esa
misma ética de colocar en primer lugar a la gente, ha indicado respecto de las ne-
gociaciones sobre la deuda externa en su discurso de inauguración de las sesio-
nes del Congreso Nacional (marzo 2004): “No pagaremos la deuda a costa del
hambre y la exclusión de millones de argentinos”. Ambos presidentes encabezan
según la encuesta LatinBarómetro la tabla de aprobación pública regional.
Esta obra tiene por finalidad aportar elementos que permitan enriquecer el gran
debate sobre la ética que comienza a perfilarse en el continente. En ella, el autor
integra diversos trabajos que ha preparado, los cuales abordan las relaciones en-
tre ética y economía desde distintos ángulos.
En la Primera Parte se llama la atención sobre los impactos concretos que la
presencia o ausencia de valores éticos pueden tener sobre el desarrollo. Asimismo,
se trabaja en detalle sobre la idea de capital social, que ha relegitimado la incor-
poración al pensamiento sobre el desarrollo de una serie de aspectos marginados
en el centro de los cuales esta la ética. En la Segunda Parte se incursiona sobre
los desafíos éticos fundamentales que presenta la América Latina de hoy en el
campo de la infancia, la desigualdad, la marginalidad rural, los niños de la calle
y la discriminación de género, se presenta un panorama de conjunto sobre la po-
breza y se revisan mitos circulantes sobre la política social. En la Tercera Parte
se muestran y analizan expresiones concretas de la ética en acción, como el vo-
luntariado, la responsabilidad social empresarial, el papel de la familia, y se ela-
bora sobre un gran tema para el futuro de América Latina: la participación, que
puede ser un dinamizador del desarrollo del capital social y que es al mismo
tiempo una exigencia ética. Finalmente, se presentan propuestas para una econo-
mía orientada por la ética.
La discusión sobre la ética ha vuelto impulsada por la ciudadanía para que-
darse y expandirse después de la preponderancia en las últimas décadas de un
pensamiento economicista reduccionista que consideraba al tema económico un
mero tema técnico. La realidad ha demostrado las limitaciones de ese enfoque.
La falta de un debate ético permanente ha generado una anomia que ha facilita-
do la corrupción.
Por otra parte, el enfoque ortodoxo ha subestimado esta fuerza poderosa de

cambio y progreso que son los valores éticos. Ilustran sus posibilidades entre
otras expresiones, la evidencia de que el principal flujo de capitales que recibe
hoy América Latina son las remesas de los inmigrantes pobres a países desarrolla-
dos que están movilizadas por valores familiares, y la constatación por la CEPAL
de que las cifras de pobreza de la región serían todavía un 10% mayores sino fue-
ra por la lucha denodada de las mujeres pobres jefas de hogar.
El papa Juan Pablo II llamó la atención (2003) sobre la falta de sustentabili-
dad de un modelo de desarrollo que no integre las dimensiones éticas. Dice el Pa-
pa: “en el mundo de hoy no basta limitarse a la ley del mercado y su globaliza-
ción; hay que fomentar la solidaridad evitando los males que se derivan de un ca-
pitalismo que pone al lucro por encima de la persona y la hace víctima de tantas
injusticias. Un modelo de desarrollo que no tuviera presente y no afrontara con
decisión esas desigualdades no podría prosperar de ningún modo”.
En América Latina, hay hoy una sed de ética. Vastos sectores confluyen en la
necesidad de superar la escisión entre ética y economía que caracterizó las últi-
mas décadas. Una economía orientada por la ética no aparece como un simple
sueño, sino como una exigencia histórica para lograr que la paradoja de la pobreza
en medio de la riqueza pueda realmente superarse y construir un desarrollo pu-
jante, sustentable y equitativo. El precepto bíblico que ordena hacerse responsa-
bles los unos por los otros indica que frente a tanto sufrimiento de tantos no hay
lugar a más postergaciones en este desafío decisivo.
Bernardo Kliksberg
Introducción / 13
Mas etica & mas desarrollo 13/9/06 11:59 Página 15
Primera Parte
El impacto de la ética
sobre el desarrollo
Más ética, más desarrollo
Noruega es uno de los líderes mundiales en transparencia: allí la corrupción es

casi inexistente. Sin embargo, la legislación anticorrupción es reducida. La causa
se halla en los valores sociales predominantes. Un corrupto sería duramente ex-
cluido por su familia, los vecinos, los círculos sociales. Finlandia tiene la tasa de
presos más baja de Europa y, al mismo tiempo, el menor número de policías per
cápita del continente. La prevención de la criminalidad se halla en la cultura de va-
lores, en el acceso a oportunidades y en el sistema de “prisiones abiertas”, que efec-
tivamente rehabilita. Suecia casi ha erradicado la discriminación de género. Una
opinión pública que considera la igualdad de género un punto de principio presio-
na continuamente por más avances. Canadá tiene uno de los sistemas de salud de
mejor calidad del planeta y totalmente inclusivo. La población no aceptaría nada
distinto: considera el acceso a una salud de buena calidad un derecho intocable, que
debe ser priorizado siempre. Holanda, como los países nórdicos, Canadá y otros es-
trados líderes en lo económico-social, tiene altos niveles de equidad en la distribu-
ción del ingreso y acceso universal a educación y salud. En las culturas de todos
estos países predomina una actitud de rechazo a las grandes desigualdades y de
apoyo a la equidad y a la igualdad de oportunidades.
El impacto de la ética sobre el desarrollo / 17

El continente más desigual
En la raíz de su éxito está el capital social, nuevo hallazgo de las ciencias del
desarrollo. Detectado en los estudios pioneros de Putnam (1994), abarca por lo me-
nos cuatro dimensiones: los valores éticos dominantes en una sociedad, su capaci-
dad de asociatividad, el grado de confianza entre sus miembros y la conciencia cí-
vica. Los resultados de las mediciones econométricas son concluyentes. Cuanto
más capital social, más crecimiento económico a largo plazo, menor criminalidad,
más salud pública y más gobernabilidad democrática. La noción no pretende su-
plantar el peso en el desarrollo de los factores macroeconómicos, sino que llama la
atención sobre que deben sumarse a ellos estas dimensiones. El mero reduccionis-
mo economicista es una visión estrecha y lleva a políticas ineficientes.
El Premio Nobel de Economía Amartya Sen subraya (1997): “Los valores eticos
de los empresarios y los profesionales de un país (y otros actores sociales clave)
son parte de sus recursos productivos.” Si son a favor de la inversión, la hones-
tidad, el progreso tecnológico, la inclusión social, serán verdaderos activos; si,
en cambio, predominan la ganancia rápida y fácil, la corrupción, la falta de es-
crúpulos, bloquearán el avance. La idea ha sido acogida hoy por los principales
organismos internacionales. El Banco Mundial, el Banco Interamericano de De-
sarrollo (BID) y las Naciones Unidas, entre otros, han creado áreas dedicadas a
impulsar el capital social.
En una América Latina y una Argentina con un enorme potencial pero ago-
biadas por gravísimos problemas sociales, debería prestarse mucha atención a es-
tos factores. Unicef dice que mueren anualmente en la región 500.000 niños por
causas previsibles, y más de 95 millones son pobres. En la Argentina, casi el 75%
de los niños se halla por debajo de la línea de la pobreza, y el 46% de los jóve-
nes de la Capital Federal y el conurbano están desocupados. Entre las causas de
que países potencialmente tan ricos tengan tanta pobreza se coincide hoy en des-
tacar los déficit éticos y el hecho de que éste es el continente más desigual de to-
do el planeta, y que ello es regresivo para el progreso económico y social.
El capital social puede ayudar. Se expresa en formas muy concretas que es ne-
cesario fortalecer y que pueden desempeñar un papel muy importante. Una de
ellas es el voluntariado. En la Argentina, sin la acción de organizaciones ejem-
plares como Cáritas, la AMIA, la Red Solidaria y muchas otras, la pobreza sería
aún peor. El ejemplo de cartoneros que juntaron y entregaron 900 kilos de ali-
mentos a niños tucumanos más pobres aún que ellos indica el potencial inmenso
de la solidaridad que encarnan los voluntarios.

Otra materialización del capital social es la responsabilidad social empresa-

rial. En Estados Unidos es creciente la presión pública en ese sentido, y ha sur-
gido el intento de crear, junto con los indicadores de calidad usuales, un ISO de
calidad social que permita a los inversores elegir empresas que la practiquen. En
Francia, los fondos éticos se difunden crecientemente y la Asociación Cristiana
Ética e Inversiones pide invertir en empresas que se destaquen en valores como
los derechos humanos, el respeto y desarrollo de la persona y participaciones
constructivas en países en desarrollo. En la Argentina hay un gran reclamo laten-
te en esta dirección. Una reciente encuesta (mencionada por Tercer Sector, abril
2003) detectó que el 86,5% de los consumidores dicen que la responsabilidad so-
cial pesa al definir sus compras; el 52,6% está dispuesto a pagar más por el pre-
cio de productos de empresas socialmente responsables y el 77%, a dejar de com-
prar las mercaderías de las irresponsables.
Círculos virtuosos
Otras expresiones del capital social son el aumento de la participación ciuda-

dana y el fortalecer, como lo sugiere un estudio del Banco Mundial (Voces de los
pobres, 2000), las organizaciones de los pobres, abriéndoles oportunidades pro-
ductivas y ayudándolas a capacitarse.
Una combinación entre políticas públicas transparentes —libres de toda co-
rrupción, con gerencia de primera calidad, que garanticen a toda la población, co-
mo corresponde en una sociedad democrática, sus derechos a la alimentación, la
salud, la educación y el trabajo— y un capital social movilizado a pleno que las
complemente puede desencadenar círculos virtuosos en el país y la región.
¿Puede hacerse? Los escépticos suelen afirmar que el contrato social está des-
hecho en nuestras sociedades. Sin embargo, cuando se observa la imponente ex-
plosión de conductas solidarias en la Argentina en medio del avance de la pau-
perización en años recientes, y el reclamo generalizado por referentes y valores
éticos, puede afirmarse que lo más importante —el respeto en las bases de la so-
ciedad del mandato bíblico de que somos responsables los unos por los otros y
de que la indiferencia frente al sufrimiento ajeno es indigna— está a salvo. De-
sarrollándolo es posible avanzar para construir otra calidad de sociedad.

La ética cuenta
Hay una sed de ética en América Latina. La opinión pública reclama en las
encuestas y por todos los canales posibles comportamientos éticos en los líderes
de todas las áreas, y que temas cruciales como el diseño de las políticas econó-
micas y sociales y la asignación de recursos sean orientados por criterios éticos.
Contrariamente a ese sentir, las visiones económicas predominantes en la región
tienden a desvincular ética y economía. Sugieren que son dos mundos diferentes
con sus propias leyes, y que la ética es un tema para el reino del espíritu. Este ti-
po de concepción que margina los valores morales parece haber sido una de las
causas centrales del “vacío ético” en el que se han precipitado diversas socieda-
des latinoamericanas. La idea de que los valores no importan mayormente en la
vía económica práctica ha facilitado la instalación de prácticas corruptas que han
causado enormes daños. El papa Juan Pablo II ha encabezado el cuestionamien-
to de la supuesta dicotomía entre ética y economía. Ha señalado repetidamente
que es imprescindible volver a analizar la relación entre ambas, y que la ética no
sólo no es ajena a la economía sino que debería orientarla y regularla. Así, entre
otros aspectos el Papa exige un “código ético para la globalización.”
Esta discusión está lejos de ser teórica. Tiene sustanciales efectos prácticos.
La ética incide todos los días en la economía.
Lo que una sociedad hace respecto de los valores éticos puede tener importancia
decisiva en su economía. En contra, como en los casos de Enron, Collor de Me-
llo, Fujimori, la grave crisis de corrupción en la Argentina de los años noventa y
otros ejemplos similares, o a favor. Si una sociedad cultiva sistemáticamente sus
valores éticos, cosecha resultados. Noruega, por ejemplo, es el número uno —en los
últimos tres años— entre 180 países del mundo en la tabla de Desarrollo Huma-
no de la ONU. Una economía potente, con altísimo desarrollo social y sin corrup-
ción. Esa sociedad trata por todos los medios de mantener muy altos estándares
éticos. Así está analizando continuamente y con autocrítica sus responsabilida-
des como país desarrollado hacia el mundo en pobreza, y su gobierno impulsa
una discusión ética permanente sobre los desafíos éticos de la sociedad en las es-
cuelas. Los valores éticos anticorrupción y pro igualdad, solidaridad y coopera-
ción que ha puesto en marcha son esenciales en sus logros económico-sociales.
Esos valores son cultivados cuidadosamente en el sistema educativo en todos sus
niveles y a través de ejemplos de los líderes.
Es imprescindible en una América Latina agobiada por grados agudos de po-
breza y desigualdad (casi uno de cada dos latinoamericanos es pobre, la pobreza
es más elevada que en 1980, la desigualdad es la mayor del planeta) recuperar la

estrecha relación que debería haber entre valores éticos y comportamientos eco-
nómicos. Ello significa poner en el centro de la agenda pública temas como la
coherencia de las políticas económicas con los valores éticos, la responsabilidad
social de la empresa privada, la eticidad en la función pública, el fortalecimien-
to de las organizaciones voluntarias, y el desarrollo de la solidaridad en general.
Todos los actores sociales deberían colaborar para que la ética volviera, tanto pa-
ra erradicar la corrupción como para motivar actitudes positivas.
Es fundamental al respecto el papel que puede jugar la educación en todos sus
ámbitos y particularmente en las universidades. Las nuevas generaciones de pro-
fesionales deben ser preparadas a fondo en sus responsabilidades éticas. Ello es
crucial en áreas decisivas para el desarrollo, como las de gerentes, contadores, eco-
nomistas y otras profesiones afines. Así, entre otros aspectos, los especialistas en
ciencias gerenciales deberían ser formados para impulsar un avance en las prácti-
cas de responsabilidad social empresarial, muy limitadas en las realidades latinoa-
mericanas y nacional (como lo indica, entre otros, un estudio reciente de IDEA de la
Argentina, Tercer Sector, junio 2003)1. Los contadores deberían velar por la pro-
tección de los intereses de la comunidad garantizando confiabilidad y transparen-
cia total en la información tanto en el área pública como privada. Los economistas
deberían contribuir en la generación de una economía que enfrente las tremendas
exclusiones actuales, como la pauperización de los niños (60% de éstos en Améri-
ca Latina son pobres), la destrucción de familias por la pobreza y el desempleo
(una de cada cinco en toda la región), la marginación de los jóvenes (su tasa de de-
socupación duplica en la región y en la Argentina las elevadas tasas promedio), las
que derivan de las discriminaciones de género, del maltrato a las edades mayores,
a las minorías indígenas, a los discapacitados, y otras.
El Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz (2003) formula agudas suge-
rencias respecto de la necesidad de una ética para economistas. Dice que es im-
prescindible que una profesión tan influyente tenga definitivamente regulaciones
éticas, y que un código de ética razonable debería incluir inicialmente por lo me-
nos tres principios. Primero, no recomendar a los líderes públicos de los países
en desarrollo teorías no probadas por la realidad; segundo, no decirles que hay
una sola alternativa; y tercero, ser sensibles a los efectos de sus recomendacio-
nes sobre los sectores desfavorecidos y transparentar los costos que van a pagar
dichos sectores por ellas.
1
El estudio realizado en doce empresas de primera línea recoge entre las afirmaciones de los mismos entrevistados, se-
gún indica la revista Tercer Sector, que “no se está en presencia de un cambio de paradigma en cuanto al rol que tienen
las empresas en el desarrollo de la sociedad y que las prácticas socialmente responsables no atienden las expectativas y
demandas del conjunto de los actores sociales.”

¿Cómo llevar a la práctica la educación ética en estos campos donde está

siendo reclamada por las sociedades latinoamericanas? El contexto es favorable
por el avance de la democratización. Véase así, por ejemplo, el impresionante
apoyo (más del 80% en las encuestas) que la opinión pública argentina está dan-
do a las medidas moralizantes que ha adoptado el nuevo presidente del país, que
han hecho recobrar la confianza a la ciudadanía. No se trata simplemente de
agregar a las carreras una materia que habla sobre ética, sino de ir mucho más
allá. Transversalizar la enseñanza de la ética, hacer discutir en cada una de las
asignaturas los dilemas éticos concretos vinculados con sus contenidos, que sur-
gen de la realidad. Al mismo tiempo, generar cátedras especializadas en temas
como ética y economía, capital social y las nuevas ideas sobre responsabilidad
social de la empresa privada (tema en el que la universidad latinoamericana está
altamente atrasada). Por otra parte, sería importante acompañar la enseñanza con
experiencias de campo. Una posibilidad importante al respecto es la voluntariza-
ción. Los estudiantes avanzados de administración, contaduría, economía y otras
áreas afines podrían hacer grandes aportes como voluntarios a los programas con
poblaciones pobres orientados al desarrollo de sus capacidades productivas. Po-
drían apoyarlas técnicamente, entre otros aspectos, en elaborar proyectos, gene-
rar microempresas y pequeñas empresas, obtener acceso al crédito, armar moda-
lidades cooperativas de acción, recuperar empresas y otros campos similares.
Esas acciones voluntarias les permitirían hacer un útil aporte y fortalecerían su
potencial ético. Esas experiencias podrían vincularse estrechamente con diversas
materias y formar parte de ellas, guiadas y tutoreadas por su personal docente.
La ética importa. Los valores éticos predominantes en una sociedad influyen
a diario en aspectos vitales del funcionamiento de su economía. Eludir esa rela-
ción, como ha sucedido en la América Latina de las últimas décadas, significa
crear el terreno propicio para que ese vacío de discusión ética favorezca que se
desplieguen sin sanción social los valores antiéticos que encabeza la corrupción
y continúan el egoísmo exacerbado, la insolidaridad y la insensibilidad frente al
sufrimiento de tantos. El corrupto no sólo daña por lo que roba a la sociedad, si-
no por el mensaje que transmite: todo para mí, no me interesan los demás, no ten-
go problemas de conciencia, lo único importante es enriquecerse. Es hora de con-
testar definitivamente a ese mensaje, reivindicando los valores raigales de nues-
tra cultura que vienen de los textos bíblicos y de las civilizaciones originarias de
América Latina. Ellos proclaman que el destino del ser humano es el amor, la so-
lidaridad, la paz, la superación de todo orden de discriminaciones, el abrir a to-
dos oportunidades para desarrollar su potencial.

Un incisivo periodista americano escribió, frente al caso Enron, que los altos
ejecutivos corrompidos conocían bien los Diez Mandamientos, pero que en rea-
lidad los tomaron como “las diez sugerencias.” Algo parecido ha sucedido en
América Latina. Los valores morales fueron degradados, marginados, excluidos.
Es hora de recuperarlos para la toma de decisiones cotidiana; son los únicos que
pueden garantizar la América Latina soñada. La educación en general y la uni-
versidad en particular pueden jugar un papel esencial en este proceso a través de
todos sus integrantes. La urgencia es máxima. Hay demasiado agobio y exclu-
sión en esta región y en este país, y la sed de ética aumenta a diario.
El capital social y la cultura.

Las dimensiones postergadas del desarrollo
I. El nuevo debate sobre el desarrollo
A inicios del siglo XXI la humanidad cuenta con inmensas fuerzas producti-
vas. Las revoluciones tecnológicas en curso han alterado sustancialmente sus ca-
pacidades potenciales de generar bienes y servicios. Los avances simultáneos en
campos como la informática, la biotecnología, la robótica, la microelectrónica,
las telecomunicaciones, la ciencia de los materiales y otras áreas han determina-
do rupturas cualitativas en las posibilidades usuales de producción, ampliándo-
las extensamente, y con un horizonte de continuo crecimiento hacia adelante. Sin
embargo, 1.300 millones de personas carecen de lo más mínimo y viven en la po-
breza extrema, con menos de un dólar de ingresos al día; 3.000 millones se ha-
llan en la pobreza y tienen que subsistir con menos de dos dólares diarios; 1.300
millones de personas carecen de agua potable; 3.000 millones no tienen instala-
ciones sanitarias básicas; y 2.000 millones no reciben electricidad.
Alcanzar la deseada meta del desarrollo económico y social es más viable que
nunca en términos de tecnologías y potencial productivo pero, al mismo tiempo,
el objetivo se halla muy distante de amplias poblaciones en diversos continentes,
entre ellos, América Latina.
La “aldea global” en que se ha convertido el planeta, en donde las interrelacio-
nes entre los países y los mercados se multiplican continuamente, parece caracte-
rizarse por una explosión de complejidad, direcciones contradictorias de evolución
y altas dosis de incertidumbre. Exploradores de las fronteras de las nuevas realida-
des, como Ylia Prygogine (1988), Premio Nobel de Química, han señalado que la
mayor parte de las estructuras de la realidad actual son “estructuras disipativas de

final abierto”; es difícil predecir en qué sentido evolucionarán, y las lógicas tradi-
cionales son impotentes para explicar su curso. Edgar Morín (1991) resalta que en
lugar del “fin de la historia”, vaticinado por algunos que alegaron que al desapare-
cer el mundo bipolar la historia sería previsible y hasta “aburrida”, lo que tenemos
ante nuestros ojos es que “de aquí en adelante el futuro se llama incertidumbre.”
La historia en curso está marcada por severas contradicciones. Así, por ejemplo, al
mismo tiempo que el conocimiento tecnológico disponible ha multiplicado las ca-
pacidades de dominar la naturaleza, el ser humano está creando desequilibrios eco-
lógicos de gran magnitud, que ponen en peligro aspectos básicos del ecosistema y
su propia supervivencia. Mientras que las capacidades productivas han llevado la
producción mundial a más de 25 trillones de dólares, las polarizaciones sociales se
han incrementando fuertemente y, según los informes de las Naciones Unidas
(1998), 358 personas son poseedoras de una riqueza acumulada superior a la del
45% de la población mundial. Las disparidades alcanzan los aspectos más elemen-
tales de la vida cotidiana. Los acelerados progresos en medicina han permitido una
extensión considerable en la esperanza de vida pero, mientras en las 26 naciones
más ricas ésta alcanzaba, en 1997, a 78 años de edad, en los 46 países más pobres
era, en el mismo período, de 53 años.
La idea del progreso indefinido está siendo suplantada por visiones que
asignan un papel mayor a las complejidades, las contradicciones y las incerti-
dumbres y buscan soluciones a partir de integrarlas a las perspectivas de aná-
lisis de la realidad.2
En este marco general hay un nuevo debate en activa ebullición en el campo
del desarrollo. En la búsqueda de caminos más efectivos, en un mundo en el que
la vida cotidiana de amplios sectores está agobiada por carencias agudas y don-
de se estima que una tercera parte de la población activa mundial se halla afec-
tada por serios problemas de desocupación y subocupación, el debate está revi-
sando supuestos no convalidados por los hechos y abriéndose hacia variables a
las que se asignaba escaso peso en las últimas décadas.
Hay una revalorización en el nuevo cuestionamiento de aspectos no incluidos en
el pensamiento económico convencional. Se ha instalado una potente área de análi-
sis en vertiginoso crecimiento que gira en derredor de la idea de “capital social.”
Uno de los focos de esa área, a su vez con su propia especificidad, es el reexamen
de las relaciones entre cultura y desarrollo. Lourdes Arizpe (1998) señala: “La cul-
2
Morín (1991) resalta las dificultades para tener una visión clara de hacia adónde avanza la historia: “Estamos en lo des-
conocido, más aún, en lo inominado. Nuestro conocimiento de tiempos actuales se manifiesta solamente en el prefijo sin
forma ‘pos’ (posindustrial, posmoderno, posestructuralista), o en el prefijo negativo ‘anti’ (antitotalitario). No podemos
dar un rostro a nuestro futuro, ni siquiera a nuestro presente.”

tura ha pasado a ser el último aspecto inexplorado de los esfuerzos que se desplie-
gan internacionalmente, para fomentar el desarrollo económico.” Enrique V. Igle-
sias (1997) subraya que se abre en este reexamen de las relaciones entre cultura y
desarrollo un vasto campo de gran potencial. Resalta: “Hay múltiples aspectos en la
cultura de cada pueblo que pueden favorecer a su desarrollo económico y social; es
preciso descubrirlos, potenciarlos y apoyarse en ellos y hacer esto con seriedad sig-
nifica replantear la agenda del desarrollo de una manera que a la postre resultará más
eficaz, porque tomará en cuenta potencialidades de la realidad que son de su esen-
cia y, que hasta ahora, han sido generalmente ignoradas.”
Ubicado en este contexto bullente en reclamos por rediscutir la visión con-
vencional del desarrollo e integrar nuevas dimensiones, este trabajo procura po-
ner en foco un tema relevante del nuevo debate: las posibilidades del capital so-
cial y de la cultura de aportar al desarrollo económico y social. Particularmente,
el trabajo se centra en sus posibles contribuciones a América Latina, una región
con graves problemas de pobreza (afecta a vastos sectores de la población) y de
iniquidad (es considerado el continente más desigual del planeta). Seguramente,
la integración de estos planos hará mucho más compleja aún la búsqueda de es-
trategias y diseños adecuados. Pero ésa es la idea. Las políticas basadas en dise-
ños que marginan aspectos como los mencionados han demostrado muy profun-
das limitaciones.
El trabajo apunta a cumplir su propósito a través de varios momentos sucesi-
vos de análisis. En primer lugar, se presentan aspectos de la crisis del pensamien-
to económico convencional. La nueva atención prestada al capital social y a la
cultura se inscribe en esa crisis. En segundo término, se explora la idea de capi-
tal social. El énfasis se pone, en este caso, no en la discusión teórica, sino en su
presencia concreta en realidades actuales. En tercer término, con apoyo en los de-
sarrollos anteriores, se pasa a observar “el capital social en acción” en realidades
latinoamericanas. Se indaga, a través de experiencias concretas de la región, có-
mo el capital social y la cultura constituyen potentes instrumentos de construc-
ción histórica. Por último, se formulan algunas reflexiones sobre posibles apor-
tes de la cultura al desarrollo latinoamericano.
II. La crisis del pensamiento económico convencional
Se hallan en plena actividad, actualmente, diversas líneas de discusión sobre

los supuestos económicos que han orientado el desarrollo en las últimas décadas.
El debate en curso no aparece como una polémica hacia el interior de la acade-

mia, en donde diversas escuelas de pensamiento o personalidades defienden de-

terminados enfoques surgidos de su propia especulación. Está fuertemente influi-
do por las dificultades del pensamiento convencional en la realidad. Lo han di-
namizado y urgido procesos como los severos problemas experimentados por las
economías del sudeste asiático, las graves crisis observables en economías en
transición, como la rusa, las inestabilidades pronunciadas en los mercados finan-
cieros internacionales, los desajustes y las polarizaciones sociales en regiones co-
mo América Latina y otros. Aparece, gracias a los importantes avances en la me-
dición de los fenómenos económicos y sociales, como un debate en donde la es-
peculación infinita a partir de las propias premisas —característica de décadas
anteriores— es reemplazada por análisis que arrancan de la vasta evidencia em-
pírica que está generando el instrumental cuantitativo y estadístico.
Un primer aspecto de la crisis en curso es el llamado, cada vez más amplio, a
respetar la complejidad de la realidad. Se previene contra la “soberbia epistemo-
lógica” con que el pensamiento económica convencional trabajó múltiples pro-
blemas, pretendiendo capturarlos y resolverlos a partir de marcos de referencia
basados en grupos de variables limitadas, de índole casi exclusivamente econó-
mico, que no dejaban espacio a variables de otras procedencias. Joseph Stiglitz
(abril de 1998) expresa “Un principio del consenso emergente es que un mayor
grado de humildad es necesario.” Aboga por un nuevo consenso, post Washington,
ante las dificultades surgidas en la realidad. Señala a América Latina como uno
de los casos que evidencian las dificultades. Afirma: “Yo argumentaría que la ex-
periencia latinoamericana sugiere que deberíamos reexaminar, rehacer y ampliar
los conocimientos acerca de la economía de desarrollo que se toman como ver-
dad, mientras planificamos la próxima serie de reformas.”
Otro aspecto sobresaliente de la nueva discusión sobre el desarrollo es la ape-
lación, cada vez más generalizada, a superar los enfoques reduccionistas y bus-
car, para captar la complejidad, perspectivas integradoras de variables múltiples.
Enrique V. Iglesias (1997) advierte: “El desarrollo sólo puede encararse en for-
ma integral; los enfoques monistas sencillamente no funcionan.” Joseph Stiglitz
(octubre de 1998) destaca que se ha visto el desarrollo como un “problema téc-
nico que requiere soluciones técnicas” y esa visión ha chocado con la realidad
que va mucho más allá de ella. Señala: “Un evento definidor ha sido que muchos
países han seguido los dictados de liberalización, estabilización y privatización,
las premisas centrales del llamado Consenso de Washington y, sin embargo, no
han crecido. Las soluciones técnicas no son evidentemente suficientes.”
Un tema para resaltar de la discusión abierta es el énfasis en no confundir los
medios con los fines, desvío en el que se sugiere, se ha caído con frecuencia. Los

objetivos finales del desarrollo tienen que ver con la ampliación de las oportuni-
dades reales de los seres humanos de desenvolver sus potencialidades. Una so-
ciedad progresa efectivamente cuando los indicadores claves, como los años que
la gente vive, la calidad de su vida y el desarrollo de su potencial, avanzan. Las
metas técnicas son absolutamente respetables y relevantes, pero contituyen me-
dios al servicio de esos objetivos finalistas. Si se produce la sustitución silencio-
sa de los fines reales por los medios, se puede perder de vista el horizonte hacia
el cual se debería avanzar y equivocar los métodos para medir el avance. La ele-
vación del Producto Bruto per cápita, por ejemplo, aparece en la nueva perspec-
tiva como un objetivo importante y deseable, pero sin dejar de tener en cuenta en
ningún caso que es un medio al servicio de fines mayores, como los índices de
nutrición, salud, educación, libertad y otros. Sus mediciones no reflejan por tan-
to, necesariamente, lo que está sucediendo en relación con dichas metas. Amartya
Sen (1998) analiza detalladamente esta visión general en el caso de los recursos
humanos. Señala que constituye un progreso considerable el nuevo énfasis pues-
to en ellos, pero que debe entenderse que el ser humano no es sólo un medio del
desarrollo sino su fin último. Esa visión no debe olvidarse. Subraya: “Si en últi-
ma instancia considerásemos al desarrollo como la ampliación de la capacidad de
la población para realizar actividades elegidas libremente y valoradas, sería del
todo inapropiado ensalzar a los seres humanos como ‘instrumentos del desarro-
llo económico’. Hay una gran diferencia entre los medios y los fines.”
Stiglitz (octubre de 1998) enfatiza que la confusión medios-fines ha sido fre-
cuente en la aplicación del Consenso de Washington: “Se ha tomado la privati-
zación y la liberalización comercial como fines en sí mismos más que como me-
dios para alcanzar un crecimiento sostenible, equitativo y democrático. Se ha fo-
calizado demasiado en la estabilidad de los precios, más que en el crecimiento y
la estabilidad de la producción. Se ha fallado en reconocer que el fortalecimien-
to de las instituciones financieras es tan importante para la estabilidad económi-
ca como controlar el déficit presupuestario y aumentar la oferta de dinero. Se ha
centrado en la privatización, pero se ha puesto demasiado poca atención en la in-
fraestructura institucional, que es necesaria para hacer que los mercados funcio-
nen y, especialmente, en la importancia de la competición.”
A partir de estas percepciones sobre la estrechez del enfoque meramente téc-
nico y la necesidad de delimitar fines y medios, se plantean visiones ampliatorias
de los objetivos que debería perseguir el desarrollo. Junto con el crecimiento eco-
nómico surge el requerimiento de lograr el desarrollo social, propiciar la equidad,
fortalecer la democracia y preservar los equilibrios medioambientales. El Con-
senso de los presidentes de América en Santiago (1998) reflejó este orden de

preocupaciones con la inclusión, en su plan de acción, de puntos que exceden los

abordajes convencionales como, entre otros, el énfasis en la promoción de la edu-
cación, la preservación y profundización de la democracia, la justicia y los dere-
chos humanos, la lucha contra la pobreza y la discriminación, el fortalecimiento
de los mercados financieros y la cooperación regional en asuntos ambientales.
Se resalta en las críticas al pensamiento económico convencional cómo las li-
mitaciones de su marco de análisis han creado serias insuficiencias de operación.
Variables excluidas o marginadas como, entre otras, las políticas y las institucio-
nales tienen alto peso en la realidad y van a incidir fuertemente creando escena-
rios no previstos. Quejarse de ellas como “intrusos indeseables” no conduce a
ningún camino útil. Pareciera que lo que corresponde no es reclamarle a la reali-
dad, sino revisar el esquema conceptual con el que se está analizando para dar-
les su debido lugar.
Alessina y Peroti (1994), entre otros, plantean la necesidad de ingresar en un
examen en profundidad de las intersecciones entre política y economía. Desta-
can: “… la economía sola no puede explicar integralmente la enorme variabili-
dad entre los países en el crecimiento y más generalmente los resultados econó-
micos y las alternativas de política. Las elecciones de políticas económicas no
son hechas por planificadores sociales que viven sólo entre documentos acadé-
micos. Más bien, la política económica es el resultado de luchas políticas dentro
de estructuras institucionales.”
Sen analiza, al respecto, cómo las realidades políticas son determinantes en
las hambrunas masivas que han afligido a amplios grupos humanos en el siglo
XX. Según sus investigaciones (1981), las hambrunas no tienen que ver necesa-
riamente con escaseces de recursos alimenticios. Se vinculan más con factores
como las disparidades de precios relativos, los bajos salarios y las maniobras es-
peculativas. El cuadro de condiciones políticas pesa fuertemente al respecto.
Después de examinar las correlaciones entre hambrunas masivas y tipo de régi-
men político, determina (1998): “Ningún país dotado de un sistema de eleccio-
nes multipartidistas, con partidos de oposición capaces de expresarse como tales,
de una prensa capacitada para informar y poner en tela de juicio la política gu-
bernamental sin temor a ser censurada, ha sido escenario de hambrunas realmen-
te importantes.” En esos países funcionan poderosos “incentivos políticos” para
que se tomen decisiones que eviten la hambruna. En cambio, observa que las
hambrunas de mayores proporciones han tenido lugar en “territorios colonizados
y gobernados por autoridades imperialistas extranjeras, dictaduras militares de
corte moderno, bajo el control de potentados autoritarios, o regímenes de parti-
do único donde no se tolera la disidencia política.”

“Las instituciones cuentan” es el título de un trabajo del Banco Mundial so-

bre la materia (1998). En él desarrolla en detalle la visión de que todo el tema de
las instituciones debe ser incorporado en el análisis de las realidades económicas
y el diseño de políticas. Entiende, como tales, al conjunto de reglas formales e
informales y sus mecanismos de ejecución que inciden sobre el comportamiento
de los individuos y las organizaciones de una sociedad. Entre las formales se ha-
llan las constituciones, leyes, regulaciones, contratos, etcétera. Entre las informa-
les están la ética, la confianza, los preceptos religiosos y otros códigos implíci-
tos. Una de las debilidades del Consenso de Washington habría sido, según el
Banco Mundial, la no inclusión de ellas entre las políticas que recomienda. Se-
ñala al respecto: “Con una sola excepción (la protección de los derechos de pro-
piedad), las prescripciones de política del Consenso de Washington ignoran el rol
potencial que los cambios en las instituciones pueden jugar en acelerar el desa-
rrollo económico y social.” Un amplio número de investigaciones recientes da
cuenta de correlaciones estadísticas significativas entre buen funcionamiento de
instituciones básicas, como los mecanismos anticorrupción, la calidad de las ins-
tituciones públicas, la credibilidad y otras, y los avances en crecimiento, desarro-
llo social y equidad.
En las reformulaciones en curso del pensamiento económico convencional ha
ingresado, como un tema central, el del capital humano. Mejorar el perfil de la po-
blación de un país es un fin en sí mismo, como resaltaba Sen. Al mismo tiempo,
constituye una vía fundamental para alcanzar productividad, progreso tecnológico y
competitividad en los escenarios económicos de fin de siglo. En ellos el papel del
capital humano en la producción es decisivo. En estructuras productivas, cada vez
más basadas en conocimiento, como las presentes y prospectivas, los niveles de ca-
lificación promedio de una sociedad van a ser determinantes en sus posibilidades de
generar, absorber y difundir tecnologías avanzadas. La educación hace una diferen-
cia crucial según las mediciones disponibles, tanto para la vida de las personas co-
mo para el desenvolvimiento de las familias, la productividad de las empresas y los
resultados económicos macro de un país. Es, como se la ha denominado, una estra-
tegia “ganadora” con beneficios para todos. La nutrición y la salud son desde ya,
condiciones de base para el desenvolvimiento del capital humano.
En este cuadro de conjunto, donde las dificultades de la realidad han impulsa-
do una crisis y un proceso de reenfoque profundo del pensamiento económico, se
inscribe la integración activa de los análisis del capital social y de la cultura. Una
ola de investigaciones de los últimos años indica, con datos de campo a su favor,
cómo diversos componentes no visibles del funcionamiento cotidiano de una so-
ciedad, que tienen que ver con la situación de su tejido social básico, inciden silen-

ciosamente en las posibilidades de crecimiento y desarrollo. Denominados capital

social, los exploraremos en la sección siguiente. Empiezan a influir en el diseño de
políticas en algunos países avanzados, han comenzado a formar parte de la elabo-
ración de los proyectos de desarrollo, e instituciones de cooperación internacional
están incluyendo los progresos en capital social en los criterios de medición del
grado de éxito de los proyectos. Dasgupta y Serageldin (2001) plantean: “Es difí-
cil pensar de una noción académica que haya entrado más rápidamente al vocabu-
lario del discurso social que la idea de capital social” y la describen como “una
concepción organizadora en las ciencias sociales.”
En el centro del capital social se hallan múltiples elementos del campo de la
cultura. Como lo señala Arizpe (1997), tienen todo orden de implicancias prácti-
cas y han sido marginados por el pensamiento convencional. Destaca: “La teoría
y la política del desarrollo deben incorporar los conceptos de cooperación, con-
fianza, etnicidad, identidad, comunidad y amistad, ya que estos elementos cons-
tituyen el tejido social en que se basan la política y la economía. En muchos lu-
gares, el enfoque limitado del mercado basado en la competencia y la utilidad es-
tá alterando el delicado equilibrio de estos factores y, por lo tanto, agravando las
tensiones culturales y el sentimiento de incertidumbre.”
El capital social y la cultura han comenzado a instalarse en el centro del de-
bate sobre el desarrollo, no como adiciones complementarias a un modelo de al-
to vigor que se perfecciona un poco más con ellas. Todo el modelo está sufrien-
do severas dificultades por sus distancias con los hechos y las críticas proceden-
tes de diversos orígenes se encaminan de un modo u otro a “recuperar la reali-
dad” con miras a producir, en definitiva, políticas con mejores chances respecto
de las metas finales. En ese encuadre, el ingreso en debate de esos elementos for-
ma parte del esfuerzo por darle realidad a toda la reflexión sobre el desarrollo.
El replanteo del modelo no se está haciendo solamente a través de la inclu-
sión de diversas variables ausentes. Se cuestiona un aspecto subyacente más pro-
fundo: la lógica de las interrelaciones. Una parte significativa del nuevo debate
está concentrada en el análisis de cómo se han subestimado los encadenamientos
recíprocos entre las diversas dimensiones y cómo ello ha generado errores de
consideración en la preparación de políticas. Alessina y Peroti (1994), por ejem-
plo, subrayan sobre una interrelación clave: “… la desigualdad en los ingresos es
un determinando importante de la inestabilidad política. Los países con un ingre-
so más desigualmente distribuido son políticamente más inestables. A su vez, la
inestabilidad política tiene efectos adversos sobre el crecimiento.”
Las áreas económica, política y social están inextricablemente ligadas. Lo que
suceda en cada una de ellas va a condicionar severamente las otras. La visión pura-

mente economicista del desarrollo puede tropezar, en cualquier momento, con blo-
queos muy serios que surgen de las otras áreas y así se ha dado en la realidad.
Hay en curso, en ese marco, una reevaluación integral de las relaciones entre
crecimiento económico y desarrollo social. En la visión convencional se suponía
que, al alcanzar tasas significativas de crecimiento económico, éste se “derrama-
ría” hacia los sectores más desfavorecidos y los sacaría de la pobreza. El creci-
miento sería, al mismo tiempo, desarrollo social. Las experiencias concretas han
indicado que las relaciones entre desarrollo económico y desarrollo social son de
carácter mucho más complejo. El seguimiento de la experiencia de numerosos
países, efectuado por las Naciones Unidas a través de sus informes de Desarro-
llo Humano, no encuentra corroboración para los supuestos del llamado modelo
de derrame. No basta con el crecimiento para solucionar la pobreza. Al ser abso-
lutamente imprescindible, éste puede quedar estacionado en ciertos sectores de
la sociedad y no llegar a los estratos sumergidos. Pueden incluso darse tasas sig-
nificativas de crecimiento y, al mismo tiempo, continuar en vigencia agudas ca-
rencias para amplios sectores de la población. James Migdley (1995) señala que
esa forma de crecimiento ha caracterizado a muchas naciones desarrolladas y en
desarrollo en los últimos años y la denomina “desarrollo distorsionado.” El cre-
cimiento, constata, no ha sido acompañado en ellas por un mejor acceso a pro-
tección de salud, educación, servicios públicos y otros factores que contribuyen
al bienestar social. Se plantea entonces que, junto a los esfuerzos que es desde ya
necesario realizar por el crecimiento, deben practicarse activas políticas de desa-
rrollo social y propiciarse la equidad. Formarán parte de dichas políticas inver-
siones —mantenidas en el tiempo y considerables— en educación y salud, ex-
tensión de los servicios de agua potable, instalaciones sanitarias y energía eléc-
trica, protección a la familia y otras. Para que el crecimiento signifique bienestar
colectivo, debe haber simultáneamente desarrollo social.
El análisis de las interrelaciones entre ambos está yendo, incluso, más lejos.
Se resalta que son interdependientes. James Wolfensohn (1996), presidente del
Banco Mundial, ha planteado al respecto: “Sin desarrollo social paralelo no ha-
brá desarrollo económico satisfactorio.”
Efectivamente, el desarrollo social fortalece el capital humano, potencia el
capital social y genera estabilidad política, bases esenciales para un crecimiento
sano y sostenido. Alain Touraine (1997) sugiere que es necesario pasar a otra ma-
nera de razonar el tema: “Queda así planteado el principio central de una nueva
política social: en vez de compensar los efectos de la lógica económica, ésta de-
be concebirse como condición indispensable del desarrollo económico.”

La visión que aparece es la de que no es viable el desarrollo social sin creci-

miento económico, pero éste, a su vez, no tendrá carácter sustentable si no está
apoyado en un intenso crecimiento social.
Otro eje analizado son las relaciones entre grado de democracia y desarrollo
social. Wickrane y Mulford (1996), entre otros, han examinado las correlaciones
estadísticas respectivas. Sus datos indican que cuando aumenta la participación
democrática y se dispersa el poder político entre el conjunto de la población, me-
joran los indicadores de desarrollo social. Los gobiernos tienden a responder más
cercanamente a las necesidades de la mayoría de la población.
Mediante la suma de factores, Wolfensohn (1998) sugiere la imprescindibili-
dad de sobrepasar los enfoques unilaterales: “Debemos ir más allá de la estabili-
zación financiera. Debemos abordar los problemas del crecimiento con equidad
a largo plazo, base de la prosperidad y el progreso humano. Debemos prestar
especial atención a los cambios institucionales y estructurales necesarios para la
recuperación económica y el desarrollo sostenible. Debemos ocuparnos de los
problemas sociales.”
“Debemos hacer todo eso. Porque si no tenemos la capacidad de hacer frente a
las emergencias sociales, si no contamos con planes a más largo plazo para estable-
cer instituciones sólidas, si no logramos una mayor equidad y justicia social, no ha-
brá estabilidad política. Y sin estabilidad política, por muchos recursos que consiga-
mos acumular para programas económicos, no habrá estabilidad financiera.”
Como se observa, en la imagen transmitida, la estabilidad financiera no es po-
sible sin estabilidad política. Ella, a su vez, está muy ligada a los grados de equi-
dad y justicia social. El frente por abordar es muy amplio. Es necesario atacar al
mismo tiempo que los problemas económicos y financieros, los sociales y avan-
zar en las transformaciones institucionales.
El capital social y la cultura son componentes clave de estas interacciones.
Las personas, las familias, los grupos constituyen capital social y cultura por
esencia. Son portadores de actitudes de cooperación, valores, tradiciones, visio-
nes de la realidad, que son su identidad misma. Si ello es ignorado, salteado, de-
teriorado, se inutilizarán importantes capacidades aplicables al desarrollo y se
desatarán poderosas resistencias. Si, por el contrario, se reconoce, explora, valo-
ra y potencia su aporte, puede ser muy relevante y propiciar círculos virtuosos
con las otras dimensiones del desarrollo.
La crisis de la reflexión convencional sobre el desarrollo en marcha está
abriendo, entre otras, la oportunidad de cruzar activamente capital social, cultu-
ra y desarrollo. Hasta hace poco, la corriente principal de trabajo sobre desarro-
llo prestaba limitada atención a lo que sucedía en dichos campos. A su vez, en

ellos, muchas indagaciones se realizaban al margen de posibles conexiones con

el proceso de desarrollo. La crisis, que busca ampliar el marco de comprensión
para poder superar la estrechez evidenciada por el marco usual, crea un vasto es-
pacio para vencer los aislamientos. En la sección siguiente se intenta avanzar en
esa dirección, explorando algunas de las múltiples interrelaciones posibles.
III. Capital social, cultura y desarrollo
Según el análisis del Banco Mundial, hay cuatro formas básicas de capital: el
natural, constituido por la dotación de recursos naturales con que cuenta un país;
el construido, generado por el ser humano que incluye diversas formas de capi-
tal (infraestructura, bienes de capital, financiero, comercial, etcétera); el capital
humano, determinado por los grados de nutrición, salud y educación de su pobla-
ción; y el capital social, descubrimiento reciente de las ciencias del desarrollo.
Algunos estudios adjudican a las dos últimas formas de capital un porcentaje ma-
yoritario del desarrollo económico de las naciones a fines del siglo XX. Indican
que allí hay claves decisivas del progreso tecnológico: la competitividad, el cre-
cimiento sostenido, el buen gobierno y la estabilidad democrática.
¿Qué es, en definitiva, el capital social? El campo no tiene una definición con-
sensualmente aceptada. De reciente exploración, se halla, en realidad, en plena de-
limitación de su identidad, de aquello que es y de aquello que no es. Sin embargo,
a pesar de las considerables imprecisiones, existe la impresión cada vez más gene-
ralizada de que, al percibirlo e investigarlo, las disciplinas del desarrollo están in-
corporando al conocimiento y la acción un amplísimo número de variables que jue-
gan roles importantes en él y que estaban fuera del encuadre convencional.
Robert Putnam (1994), precursor de los análisis del capital social, considera
en su difundido estudio sobre las disimilitudes entre Italia del Norte e Italia del
Sur que, fundamentalmente, lo conforman: el grado de confianza existente entre
los actores sociales de una sociedad, las normas de comportamiento cívico prac-
ticadas y el nivel de asociatividad que la caracteriza. Estos elementos son eviden-
ciadores de la riqueza y fortaleza del tejido social interno de una sociedad. La
confianza, por ejemplo, actúa como un “ahorrador de conflictos potenciales”
porque limita el “pleitismo.” Las actitudes positivas en materia de comporta-
miento cívico, que van desde cuidar los espacios públicos hasta el pago de los
impuestos, contribuyen al bienestar general. La existencia de altos niveles de
asociacionismo indica que es una sociedad con capacidades para actuar coope-
rativamente, armar redes, concertaciones, sinergias de todo orden a su interior.

Este conjunto de factores tendría, según las observaciones de Putnam, mayor

presencia y profundidad en la Italia del Norte en relación con la Italia del Sur y
habrían jugado un papel definitorio en la superioridad que la primera había evi-
denciado en materia de performance económica, calidad de gobierno, estabilidad
política y otras áreas.
Entre los factores en los que se expresa la densidad del capital social se hallan
las estructuras sociales más horizontales, el número de asociaciones culturales, los
índices de participación ciudadana y los de lectura de diarios. Putnam realiza todo
tipo de constataciones de cómo variables de esta índole inciden en los desempeños
económicos y políticos. Llega a conclusiones tan sugerentes como, entre muchas
otras, la siguiente: “Cuanto más participan los ciudadanos en clubes deportivos y
coros, más rápido es el gobierno en reembolsar los reclamos de salud.”
Está indicando con ello que, cuanto más denso es el tejido social, mayor será
la participación y la presión ciudadana por un funcionamiento eficiente de los
servicios básicos.
Para enfatizar la importancia de una sociedad civil activa, en un trabajo de
(1995) Putnam señala; “Los investigadores en campos como educación, pobreza
urbana, desempleo, la prevención del crimen y el abuso de drogas, e incluso la
salud, han descubierto que es más posible obtener resultados exitosos en comu-
nidades civilmente comprometidas.”
Para otro de los precursores, James Coleman (1990), el capital social se pre-
senta tanto en el plano individual como en el colectivo. En el primero, tiene que
ver con el grado de integración social de un individuo, su red de contactos socia-
les; implica relaciones, expectativas de reciprocidad, comportamientos confia-
bles. Mejora la efectividad privada. Pero también es un bien colectivo. Por ejem-
plo, si todos en un vecindario siguen normas tácitas de cuidar por el otro y de no-
agresión, los niños podrán caminar hacia la escuela con seguridad y el capital so-
cial estará produciendo orden público.
En un trabajo pionero que sentó un hito en este campo, Coleman (1988) ana-
lizó las relaciones entre el capital social y el capital humano expresado por los
niveles educativos, en el ámbito familiar. Las familias tienen lo que llamó un ca-
pital social interno, que es el grado de relación entre padres e hijos; la actitud ac-
tiva de los padres de seguir y apoyar los estudios de los hijos y estimularlos con-
tinuamente. Midió las relaciones entre índices de deserción escolar y ese capital
social interno. Descubrió que son estrechas. Si los padres tienen un elevado gra-
do de profesionalidad y educación, pero el capital social interno de la familia es
bajo, porque no se ocupan de los hijos (por estar absorbidos por sus profesiones
u otros factores), su capital humano no es accesible a los hijos, no les sirve y su

deserción aumenta. Si el capital social interno es alto, los hijos aprovechan el ca-
pital humano de los padres, éste se transforma en capital humano de los hijos, y
su deserción es menor. Cita como ejemplo casi máximo el caso de las familias
asiáticas en Estados Unidos que en su primera época, cuando enviaban los hijos
a comenzar la escuela, acostumbraban comprar dos juegos de todos los libros pa-
ra poder apoyar directamente el estudio de los niños.
Encontró otras correlaciones significativas entre capital social y deserción es-
colar. Las relaciones de las familias con amigos, que a su vez pueden ser útiles
para los hijos en sus estudios, los rodean de afecto y les pueden proporcionar va-
liosos contactos las llamó capital social externo. Comprobó que cuando las fami-
lias se van de una ciudad a otra, como sucede con frecuencia en Estados Unidos,
ese capital social externo desaparece y ese es uno de los factores que resiente el
rendimiento de los hijos en la escuela, por lo tanto la deserción sube. Si en la nue-
va ciudad los hijos van a escuelas religiosas, la deserción es menor. La razón so-
ciológica es que en ellas a los padres les es más fácil reconstruir capital social ex-
terno que en las escuelas comunes. Encuentran con más facilidad afinidades con
otros padres del mismo grupo religioso.
Otro precursor, Pierre Bourdieu (1980), definió el capital social como “la su-
ma de recursos, reales y virtuales, que acumula un individuo o un grupo debido
a la posesión de relaciones menos institucionalizadas o una red permanente de
conocimiento y reconocimientos mutuos.”
Diferentes analistas actuales de esta vieja-nueva forma de capital ponen el én-
fasis en diversos aspectos. Entre otros, para Kenneth Newton (1997) el capital
social puede ser visto como un fenómeno subjetivo, compuesto por valores y ac-
titudes que influencian sobre cómo las personas se relacionan entre sí. Incluye
confianza, normas de reciprocidad, actitudes y valores que favorecen la supera-
ción de relaciones conflictivas y competitivas para conformar vínculos de coo-
peración y ayuda mutua. Stephan Baas (1997) dice que el capital social tiene que
ver con cohesión social, con identificación con las formas de gobierno, con ex-
presiones culturales y comportamientos sociales que hacen a la sociedad más co-
hesiva y más que una suma de individuos. Considera que los arreglos institucio-
nales horizontales tienen un impacto positivo en la generación de redes de con-
fianza, buen gobierno y equidad social. El capital social juega un papel impor-
tante en estimular la solidaridad y en superar las fallas del mercado a través de
acciones colectivas y el uso comunitario de recursos. James Joseph (1998) lo per-
cibe como un vasto conjunto de ideas, ideales, instituciones y arreglos sociales,
mediante los cuales las personas encuentran su voz y movilizan sus energías par-

ticulares para causas públicas. Bullen y Onyx (1998) lo ven como redes sociales
basadas en principios de confianza, reciprocidad y normas de acción.
En visión crítica, Levi (1996) destaca la importancia de los hallazgos de Putnam,
pero acentúa que es necesario dar más énfasis a las vías por las que el Estado
puede favorecer la creación de capital social. Considera que el foco que pone
Putnam en asociaciones civiles, lejos del Estado, deriva de su perspectiva románti-
ca de la comunidad y del capital social. Ese romanticismo restringiría la identifica-
ción de mecanismos alternativos para la creación y uso del capital social y limitaría
las conceptualizaciones teóricas. Wall, Ferrazi y Schryer (1998) entienden que la
teoría del capital social necesita mayores refinamientos antes de que pueda ser
considerada una generalización medible. Serageldin (1998) resalta que, mientras
hay consenso en que el capital social es relevante para el desarrollo, no hay
acuerdo entre los investigadores y prácticos acerca de los modos particulares en
que aporta al desarrollo, en cómo puede ser generado y utilizado y cómo puede
ser operacionalizado y estudiado empíricamente.
Mientras prosigue la discusión epistemológica y metodológica totalmente le-
gítima, dado que los estudios sistemáticos sobre el tema recién se iniciaron un
poco más de una década atrás y éste es de una enorme complejidad, el capital so-
cial sigue dando muestras de su presencia y acción efectiva. En ello queremos
concentrarnos.
Una amplia línea de investigaciones enfocadas a “registrarlo en acción” está
arrojando continuamente nuevas evidencias sobre su peso en el desarrollo. Entre
ellas, Knack y Keefer (1996) midieron econométricamente las correlaciones en-
tre confianza y normas de cooperación cívica y crecimiento económico, en un
amplio grupo de países, y encontraron que las primeras presentan un fuerte im-
pacto sobre el segundo. Asimismo, su estudio indica que el capital social integra-
do por esos dos componentes es mayor en sociedades menos polarizadas en
cuanto a desigualdad y diferencias étnicas.
Narayan y Pritchet (1997) realizaron un estudio muy sugerente sobre el gra-
do de asociatividad y el rendimiento económico en hogares rurales de Tanzania.
Detectaron que aun en esos contextos de elevada pobreza, las familias con ma-
yores niveles de ingresos (medidos por los gastos) eran las que tenían un más al-
to grado de participación en organizaciones colectivas. El capital social que acu-
mulaban a través de esa participación los favorecía individualmente y creaba be-
neficios colectivos por diversas vías. Entre ellas:
• sus prácticas agrícolas eran mejores que las de los hogares que no tenían par-
ticipación; derivaban de ella información que llevaba a que utilizaran más
agroquímicos, fertilizantes y semillas mejoradas;

• tenían mejor conocimiento del mercado;

• estaban dispuestos a tomar más riesgos porque se sentían más protegidos por
formar parte de una red social;
• influían en el mejoramiento de los servicios públicos; así participaban más en
la escuela;
• cooperaban más en lo relacionado con el municipio.
Señalan los investigadores en sus conclusiones: “Los canales identificados

por los que el capital social incrementaba los ingresos y la solidez econométrica
de la magnitud de los efectos del capital social sugieren que éste es capital y no
meramente un bien de consumo.”
La Porta, López de Silanes, Shleifer y Vishny (1997) trataron de convalidar
las tesis de Putnam en una muestra amplia de países. Sus análisis estadísticos
arrojan significativas correlaciones entre el grado de confianza existente en una
sociedad y factores como la eficiencia judicial, la ausencia de corrupción, la ca-
lidad de la burocracia y el cumplimiento con los impuestos. Consideran: “Los re-
sultados de Putnam para Italia aparecen confirmados en el nivel internacional.”
Narayan y Cassidy (2001) indagaron a comunidades en Ghana y Uganda y
concluyeron: “Las cantidades variables de capital social podrían explicar de
manera parcial las diferencias económicas entre las comunidades analizadas.”
y señalan como resultado de sus investigaciones: “Encontramos evidencia que
respalda la importancia del capital social en el bienestar de la sociedad. El op-
timismo, la satisfacción con la vida, las percepciones de las instituciones de go-
bierno y el compromiso político provienen, en gran parte, de las dimensiones
fundamentales del capital social. La confianza, el compromiso social, el traba-
jo voluntario, etcétera parecen tener influencia positiva o negativa sobre acti-
tudes y comportamientos.”
Teachman, Paasch y Carver (1997) trataron de medir cómo el capital social in-
fluye en el rendimiento educativo de los niños. Utilizaron tres indicadores: la diná-
mica de la familia, los lazos con la comunidad y el número de veces que un niño
ha cambiado de colegio. Encontraron fuerte correlación con un indicador clave de
rendimiento: la probabilidad de deserción. Su hipótesis es que el capital social ha-
ce más productivos, por ejemplo, el capital humano y el capital financiero.
La influencia positiva de un componente central del capital social, la familia,
en numerosos aspectos ha sido verificada por diversas investigaciones recientes.
Cuanto mayor es la solidez de ese capital social básico, mejores los resultados y al
revés. Una amplia investigación sobre 60.000 niños en Estados Unidos. (Wilson,
1994) indica que los niños que vivían con un solo progenitor eran dos veces más

propensos a ser expulsados o suspendidos en la escuela, a sufrir problemas emo-

cionales o de comportamiento y a tener dificultades con los compañeros. También
eran mucho más proclives a presentar una conducta antisocial. Katzman (1997) se-
ñala que estudios en el Uruguay muestran que los niños concebidos fuera del ma-
trimonio indican una tasa de mortalidad infantil mucho mayor que el resto y los que
no conviven con ambos padres biológicos exhiben mayores daños en distintas di-
mensiones del desarrollo psicomotriz. En una investigación en un medio totalmen-
te diferente, Suecia, con mucho mejores condiciones económicas, se observa que,
se mantiene el peso diferencial de las familias estables en el rendimiento del niño.
Jonsson y Gahler (1997) demuestran que los niños que vienen de familias divor-
ciadas presentan menor rendimiento educativo. Hay una pérdida de recursos en re-
lación con aquellos con los que cuenta el niño en los hogares estables.
Sanders y Nee (1996) analizan la familia como capital social en el caso de los
inmigrantes en Estados Unidos. Sus estudios indican que el espacio familiar crea
condiciones que hacen factible una estrategia clave de supervivencia, entre los
inmigrantes: el autoempleo. La familia minimiza los costos de producción, tran-
sacción e información asociados con aquél. Facilita la aparición de empresas
operadas familiarmente. Hagan, MacMillan y Wheaton (1996) señalan que en las
migraciones, incluso hacia el interior de un país, hay pérdidas de capital social y
que ellas son menores en familias con padres involucrados con los niños y ma-
dres protectoras y mayores si se trata de padres y madres que no se dedican in-
tensamente a sus hijos.
Recientes estudios sobre las remesas migratorias de los migrantes latinoame-
ricanos hacia sus familias en sus países de origen demuestran la gran importan-
cia de la familia en esta corriente de capitales que se ha convertido en la mayor
que recibe la región (ver en la Tercera Parte: “La familia importa: el caso de las
remesas migratorias”).
Kawachi, Kennedy y Lochner (1997) dan cuenta de datos muy sugerentes sobre
la relación entre capital social, equidad y salud pública. El conocido estudio de Ala-
meda County (Estados Unidos), confirmado después en investigaciones epidemio-
lógicas en diferentes comunidades, detectó que las personas con menos contactos
sociales tienen peores probabilidades en términos de esperanza de vida, que aque-
llos con contactos más extensivos. La cohesión social de una comunidad, que faci-
lita los contactos interpersonales es, afirman los autores, un factor fundamental de
salud pública. Miden estadísticamente las correlaciones entre capital social repre-
sentado por confianza y mortalidad en 39 estados de Estados Unidos. Cuanto me-
nor es el grado de confianza entre los ciudadanos, mayor es la tasa de mortalidad
promedio. La misma correlación se obtiene al relacionar la tasa de participación en

asociaciones voluntarias con mortalidad. Cuanto más baja es la primera, crece la se-
gunda. Los investigadores introducen en el análisis el grado de desigualdad econó-
mica. Cuanto más alto —demuestran—, menor es la confianza que unos ciudada-
nos tienen en otros. El modelo estadístico que utilizan les permite afirmar que, por
cada punto de aumento en la desigualdad en la distribución de los ingresos, la tasa
de mortalidad sube dos o tres puntos con respecto a lo que debiera ser. Ilustran su
análisis con diversas cifras comparadas. Estados Unidos, a pesar de tener un ingre-
so per cápita de los más altos del mundo ($ 24.680 en 1993), la esperanza de vida
(76,1 en 1993) es inferior a la de países con menor ingreso, como Holanda ($ 17.340,
esperanza de vida 77,5), Israel ($ 15.130, esperanza de vida 76,6) y España ($
13.660, esperanza de vida 77,7). Una distribución más igualitaria de los ingresos
crea mayor armonía y cohesión social y mejora la salud pública. Las sociedades con
mayor esperanza de vida mundial, como Suecia (78,3) y Japón (79,6), se caracteri-
zan por poseer muy altos niveles de equidad.
La desigualdad, concluyen los investigadores, hace disminuir el capital social
y ello afecta fuertemente la salud de la población.
El capital social, al margen de las especulaciones y las búsquedas de precisión
metodológicas, desde ya válidas y necesarias, está operando en la realidad a diario
y tiene gran peso en el proceso de desarrollo. Puede aparecer a través de las expre-
siones más variadas. Por ejemplo, como destaca Stiglitz (octubre, 1998), son estra-
tégicas para el desarrollo económico las capacidades existentes en una sociedad pa-
ra resolver disputas, impulsar consensos, concertar al Estado y al sector privado.
Hirschman (1986), pioneramente, plantea al respecto un punto que merece toda la
atención. Indica que se trata de la única forma de capital que no disminuye o se ago-
ta con su uso, sino que, por el contrario, la hace crecer. Señala: “El amor o el civis-
mo no son recursos limitados o fijos, como pueden ser otros factores de producción;
son recursos cuya disponibilidad, lejos de disminuir, aumenta con su empleo.”
El capital social puede, asimismo, ser reducido o destruido. Moser (1998) ad-
vierte sobre la vulnerabilidad de la población pobre, en ese aspecto, frente a las
crisis económicas. Resalta: “Mientras que los hogares con suficientes recursos
mantienen relaciones recíprocas, aquellos que enfrentan la crisis se retiran de ta-
les relaciones ante su imposibilidad de cumplir sus obligaciones.” Fuentes (1998)
analiza cómo en Chiapas, México, las poblaciones campesinas desplazadas, al
verse obligadas a migrar, se descapitalizaron severamente en términos de capital
social, dado que se destruyeron sus vínculos e inserciones básicas. Puede, asimis-
mo, como lo señalan varios estudios, haber formas de capital social negativo, co-
mo las organizaciones criminales, pero ellas no invalidan las inmensas potencia-
lidades del capital social positivo.

Por otra parte, el capital social negativo tiene una diferencia marcada en opi-
nión del autor, respecto del positivo. Carece de la dimensión decisiva de este úl-
timo, los valores éticos positivos. Ello hace que su capital social sea muy frágil.
Por ejemplo, en el caso de un grupo mafioso, su carecer inmoral creará las con-
diciones para que, en cualquier momento, intenten sobreponerse unos a otros, o
destruirse para apoderarse del botín, lo que pulverizaría la confianza personal y
la asociatividad construidas.
La cultura cruza todas las dimensiones del capital social de una sociedad. La
cultura subyace tras los componentes básicos considerados capital social, como
la confianza, el comportamiento cívico, el grado de asociacionismo. Como lo ca-
racteriza el informe de la Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo de la Unes-
co (1996): “La cultura es maneras de vivir juntos... moldea nuestro pensamiento,
nuestra imagen y nuestro comportamiento. La cultura engloba valores, percep-
ciones, imágenes, formas de expresión y de comunicación y muchísimos otros
aspectos que definen la identidad de las personas y de las naciones.”
Las interrelaciones entre cultura y desarrollo son de todo orden y asombra la
escasa atención que se les ha prestado. Aparecen potenciadas al revalorizarse to-
dos estos elementos silenciosos e invisibles, pero claramente operantes, que in-
volucra la idea de capital social.
Entre otros aspectos, los valores de que es portadora una sociedad van a inci-
dir fuertemente sobre los esfuerzos de desarrollo.
Los valores predominantes en el sistema educativo en los medios de difusión
masiva y en otros ámbitos influyentes en la formación de aquéllos, pueden esti-
mular u obstruir la conformación de capital social que, a su vez, como se ha vis-
to, tiene efectos de primer orden sobre el desarrollo. Como lo subraya Chang
(1997): “Los valores ponen las bases de la preocupación del uno por el otro más
allá del solo bienestar personal. Juegan un rol crítico en determinar si avanzarán
las redes, las normas y la confianza.” Valores que tienen sus raíces en la cultura
y son fortalecidos o dificultados por ésta, como el grado de solidaridad, altruis-
mo, respeto, tolerancia, son esenciales para un desarrollo sostenido.
La cultura incide marcadamente sobre el estilo de vida de los diversos grupos
sociales. Un significativo estudio realizado en Holanda (Rupp, 1997) trató de de-
terminar diferencias en estilo de vida entre hogares obreros de un mismo nivel
socioeconómico, que se diferenciaban netamente en un aspecto: algunos de ellos
enviaban a sus niños a escuelas con un fuerte énfasis en lo cultural y otros a es-
cuelas inclinadas hacia lo económico. Los comportamientos que surgieron eran
muy distintos. Los padres culturalmente orientados utilizaban más tiempo y ener-
gía en formas de arte sencillas como cantar, ejecutar instrumentos musicales y

leer un libro cada mes. Incluían el gusto por formas simples del arte y la búsque-
da de una vida saludable, natural y no complicada. Los padres con orientación
hacia lo económico se centraban en logros de esa clase, bienes materiales y en
aspectos como la apariencia externa. Con similares trabajos y niveles de ingre-
sos, la actitud cultural era la variable básica que estaba impulsando comporta-
mientos muy diversos.
En la lucha contra la pobreza la cultura aparece como un elemento clave. Co-
mo agudamente lo destaca la Unesco, en el informe mencionado (1997): “Para
los pobres, los valores propios son frecuentemente lo único que pueden afirmar”.
Los grupos desfavorecidos tienen valores que les dan identidad. Su irrespeto, o
marginación, pueden ser totalmente lesivos a su identidad y bloquear las mejo-
res propuestas productivas. Por el contrario, su potenciación y afirmación pue-
den desencadenar enormes potenciales de energía creativa.
La cultura es, asimismo, un factor decisivo de cohesión social. En ella, las
personas pueden reconocerse mutuamente, cultivarse, crecer en conjunto y desa-
rrollar la autoestima colectiva. Como señala al respecto Stiglitz (octubre, 1998),
preservar los valores culturales tiene gran importancia para el desarrollo, por
cuanto sirve como una fuerza cohesiva en una época en que muchas otras se es-
tán debilitando.
Capital social y cultura pueden ser palancas formidables de desarrollo si se
crean las condiciones adecuadas. Su desconocimiento o destrucción, por el contra-
rio, pueden crear obstáculos enormes en el camino hacia el desarrollo. Sin embar-
go, podría preguntarse: ¿lograr esa potenciación no pertenecerá al reino de las gran-
des utopías, de un porvenir todavía ajeno a las posibilidades actuales de las so-
ciedades? En la sección siguiente del trabajo se intenta demostrar que ello no es
así, que hay experiencias concretas que han logrado movilizarlos en escala con-
siderable al servicio del desarrollo y que debe prestárseles la máxima atención
para extraer enseñanzas al respecto.
IV. Experiencias latinoamericanas de movilización del capital social
¿Qué sucede cuando se realiza un trabajo sostenido de largo plazo de movili-

zación de aspectos clave del capital social de una comunidad? ¿Cuáles son las
respuestas observables? ¿Qué oportunidades nuevas y qué dificultades aparecen?
Es posible obtener indicios significativos al respecto, revisando experiencias ac-
tualmente en curso. Existe una amplísima gama de ellas en el nivel internacio-
nal. Algunas han obtenido celebridad mundial, como la del Grameen Bank de

Bangla Desh, dedicado a apoyar financieramente a campesinos pobres, que ha

logrado sorprendentes resultados apoyándose en elementos que tienen que ver
con el grado de asociatividad, la confianza mutua y otras dimensiones del capi-
tal social. Nos concentraremos en nuestro trabajo en experiencias de América La-
tina, que son indicativas del potencial latente en la región en esta materia y pue-
den arrojar enseñanzas útiles para formular políticas de desarrollo social en ellas.
Hemos escogido tres casos que han obtenido resultados de alta relevancia, que
son reconocidos en sus países y en el nivel internacional, como “prácticas socia-
les de gran éxito” y que son continuamente analizados y visitados para buscar po-
sibilidades de replicarlos, total o parcialmente.
Villa El Salvador, Perú:

de los arenales a una experiencia social de avanzada
En 1971, varios centenares de personas pobres realizaron una invasión de tie-

rras públicas en las afueras de Lima. Se les sumaron miles de habitantes de tugu-
rios de esa ciudad. El gobierno intervino para expulsarlos y finalmente accedió a
que se radicaran en un vasto arenal ubicado a 19 km de Lima. Esos 50.000 pobres,
que carecían de recursos de toda índole, fundaron allí Villa El Salvador (VES). Se
les fueron agregando muchas más personas y su población actual se estima en
cerca de 300.000 habitantes. La experiencia que desarrollaron es considerada
muy particular en múltiples aspectos. El plano urbanístico trazado diferencia a VES
netamente de otras barriadas de pobres. El diseño es el de 1.300 manzanas, que
configuran 110 grupos residenciales. En lugar de haber un solo centro, en donde
funcionan los edificios públicos básicos, el esquema es totalmente descentraliza-
do. Cada grupo residencial tiene su propio centro, en donde se instalaron locales
comunales y espacios para el deporte, las actividades culturales y el encuentro
social. Ello favorece la interacción y maximiza las posibilidades de cooperación.
Se da un modelo organizativo basado en la participación activa. A partir de la
elección de delegados por manzana y por grupos residenciales, crean una orga-
nización, CUAVES, que representa a toda la comunidad y que va a tener un peso
decisivo en su desarrollo. Establecen casi 4.000 unidades organizativas para bus-
car soluciones y gestionar los asuntos comunitarios. En ellas participa la gran
mayoría de la población, llegándose a que cerca del 50% de los mayores de 18
años ocupan algún cargo dirigencial en términos organizacionales.
Desarrollan en estos arenales, carentes de todo orden de recursos y casi incomu-
nicados (debían recorrer 3 km para encontrar una vía de acceso a Lima), un gigan-
tesco esfuerzo de construcción basado, centralmente, en el trabajo voluntario de la

misma comunidad. Un inventario de situación de fines de 1989 dice que, en menos

de dos décadas, tenían 50.000 viviendas, 38.000 de ellas construidas por los pobla-
dores, un 68% con materiales nobles (ladrillo, cemento, techos de concreto, etcéte-
ra), habían levantado con su esfuerzo 2.800.000 metros cuadrados de calles de tie-
rra afirmada y construido, en su mayor parte, con los recursos y el trabajo de la co-
munidad, 60 locales comunales, 64 centros educativos y 32 bibliotecas populares. A
ello se sumaban 41 núcleos de servicios integrados de salud, educación y recupera-
ción nutricional, centros de salud comunitarios, una red de farmacias y una razona-
ble estructura vial interna con 4 rutas principales y 7 avenidas perpendiculares, que
permitían la comunicación interna. Plantaron medio millón de árboles.
Aunque permanecían pobres y con serios problemas ocupacionales, como to-
da Lima, los logros sociales obtenidos por VES eran muy significativos. La tasa
de analfabetismo había descendido de 5,8% a 3,5%. La tasa de matrícula en pri-
maria había alcanzado el 98% y, en secundaria, era superior al 90%, todas cifras
superiores a las medias nacionales y mucho mejores que las de las poblaciones
pobres similares. En salud, las campañas de vacunación realizadas con apoyo en
la comunidad, que habían cubierto a toda la población, la organización de la co-
munidad para la salud preventiva y el control de embarazos habían incidido en
un fuerte descenso de la mortalidad infantil a 67 ‰, cifra muy inferior a la me-
dia nacional, que estaba entre 88‰ y 95‰. La tasa de mortalidad general era
también inferior a los promedios nacionales. Se registraban, asimismo, avances
en materia de obtención de servicios de agua, desagüe y electricidad, en un pla-
zo que se estimó menor, en 8 años, al que tardaban otros barrios pobres para lo-
grarlos y se había desarrollado una considerable infraestructura, equipamiento y
servicios comunitarios superiores a las de otras barriadas.
El enorme esfuerzo colectivo realizado ha sido descripto por el varias veces
alcalde de VES, Michel Azcueta (1991), del siguiente modo: “El pueblo de Villa
El Salvador, con su esfuerzo y su lucha, ha ido construyendo una ciudad de la na-
da, con cientos de kilómetros de redes de agua y de luz, pistas, colegios, merca-
dos, zona agropecuaria y hasta un parque industrial, conseguido también con lu-
cha por los pequeños industriales de la zona.”
Se plantea una pregunta de fondo: ¿cómo fue posible lograr estos resultados
a partir de la miseria, en un marco natural tan difícil, en medio de la aguda crisis
económica que vivió el Perú, como toda la región, en los años ochenta y de todo
orden de dificultades? Las claves para entender los logros, que no erradicaron la
pobreza pero mejoraron aspectos fundamentales de la vida de los pobladores de
VES y la convirtieron en una barriada pobre diferente, parecen hallarse en elemen-
tos incluidos en la idea del capital social.

La población originaria de VES estaba conformada, en su mayor parte, por fa-

milias llegadas de la sierra peruana. Los campesinos de los Andes carecían de to-
da riqueza material, pero tenían un rico capital social. Llevaban consigo la cultura
y la tradición indígena y una milenaria experiencia histórica de cooperación, traba-
jo comunal y solidaridad. Aspectos centrales de esa cultura, como la práctica de
una intensa vida comunitaria, donde convive la propiedad comunal de servicios
útiles para todos con la propiedad familiar e individual, fueron aplicados en VES.
Esa cultura facilitó el montaje de esa extendida organización participativa, donde
todos los pobladores fueron convocados a ser actores de las soluciones de los pro-
blemas colectivos. Funcionó con fluidez, a partir de las bases históricas favorables
que había en la cultura campesina peruana. Hasta recetas técnicas, como las lagu-
nas de oxidación utilizadas por los incas, fueron empleadas intensamente en VES.
Ellas permiten un procesamiento de los desechos generados, por la vía de un siste-
ma de lagunas que lleva a la producción de abonos, que después se usaron para ge-
nerar zonas verdes y en agricultura.
La visión anclada en la cultura de los pobladores de VES, de la trascendencia del
trabajo colectivo como medio para buscar soluciones, impregnó desde el inicio la
historia de la villa. Aparece reflejada vívidamente en cómo se enfrentó el problema
de construir escuelas. Michel Azcueta (Zapata, 1996) narra: “… desde la instalación
misma, la población se organizó para que se construyeran escuelas y los niños no
perdieran el año escolar. Se formaron doce comités pro escuela en los primeros tres
meses y se inició la construcción de muchas aulas en un esfuerzo que, mirado a la
distancia, parece enorme y que no se entiende sin acudir a una explicación sobre sus
motivaciones subjetivas. Se empezó a dictar clases en aulas que usaban esteras co-
mo paredes, las que se impermeabilizaban con plásticos para, mínimamente, com-
batir el frío invernal, mientras que el suelo era de tierra apenas afirmada y los esca-
sos ladrillos fueron reservados para ser usados como precarios bancos por los niños.
Estas aulas fueron construidas en jornadas colectivas dominicales, con un entusias-
mo y febrilidad que han dejado un recuerdo imborrable entre sus protagonistas.”
En favor de estas condiciones se creó en VES un amplio y sólido tejido asocia-
tivo. Se constituyeron organizaciones de jóvenes, de mujeres, de madres, coope-
rativas de mercados, asociaciones de pequeños industriales y comerciantes, ron-
das urbanas, coordinadoras y brigadas juveniles, ligas deportivas, grupos cultu-
rales de todo orden, etcétera. La asociatividad cubrió en VES los más variados as-
pectos. Entre ellos, productores uniéndose para comprar insumos en conjunto,
buscar mancomunadamente maquinarias, mejorar la calidad; más de un centenar
de clubes de madres, que crearon y gestionaron ejemplarmente 264 comedores
populares y 150 programas de Vaso de Leche; jóvenes que dirigen y llevan ade-

lante centenares de grupos culturales, artísticos, bibliotecas populares, clubes de-

portivos, asociaciones estudiantiles, talleres de comunicación, etcétera.
El trabajo de la propia comunidad, organizada en marcos cabalmente partici-
pativos, estuvo en la base de los avances que fue logrando en corto tiempo. El
proceso “disparó” el capital social latente, que se fue multiplicando. La creación,
a partir de la nada, de un municipio entero por su población generó una identi-
dad sólida e impulsó la autoestima personal y colectiva. Como señala Carlos
Franco (1992), la ciudad que se creó era la expresión de sus habitantes. No eran
simplemente sus pobladores, sino sus constructores. Al crear VES y desarrollarla,
se crearon a sí mismos. Por eso, como marca, cuando se pregunta a los habitan-
tes de VES de dónde son, no contestan como otros, “llegados del interior”, hacien-
do referencia a su sitio de nacimiento, sino que dicen “soy de Villa”, el lugar que
les dio una identidad que valoran altamente. El proceso de enfrentar desafíos
muy difíciles y avanzar fue, asimismo, fortaleciendo su autoestima, estímulo fun-
damental para la acción productiva. Describe Franco: “… cuando se asiste con
alguna frecuencia a reuniones de pobladores y se conversa con los ‘fundadores’
de la comunidad, o sus dirigentes, no resulta difícil advertir expresiones recurrentes
de autoconfianza colectiva, certidumbres sobre su disposición de un poder orga-
nizado, una cierta creencia en las capacidades de la comunidad para proponerse
objetivos y unirse para su logro.”
La autoestima fue especialmente cultivada también en las escuelas de VES.
Los maestros trataron de liberar a los niños de todo sentimiento de inferioridad
derivado de sus condiciones de hijos de familias pobres. Procuraron darles segu-
ridad, que no se sintieran en minusvalía.
La cultura cumplió un papel significativo en la experiencia desde sus inicios.
En 1974, Azcueta creó y llevó adelante, el Centro de Comunicación Popular, es-
pacio destinado a actividades culturales extracurriculares de toda índole. Allí sur-
gieron primero talleres de teatro y música y luego de otras áreas y se desplegó
una intensísima labor. Desde esos espacios culturales se procuraba estimular la
participación de la población en las asambleas de toma de decisiones y las acti-
vidades comunales. El teatro de VES produjo, a lo largo de los años, piezas que lo
llevaron a los escenarios metropolitanos y nacionales. La actividad cultural for-
mó parte de la vida cotidiana de la población. Describe Franco: “… el intermi-
tente funcionamiento de 39 altoparlantes, las competencias deportivas internas,
los programas radiales de la comunidad, los talleres de comunicación, los nume-
rosos grupos artísticos y culturales, la nueva y moderna radio del Centro de Co-
municación Popular y el creciente número de peñas y grupos musicales contri-
buyen al desarrollo de una intensa y bullente vida comunal.”

El esfuerzo de construcción comunitaria de VES, realizado en las más difíciles

condiciones, fue presidido y orientado por ciertos valores. La población definió
su proyecto como la conformación de una comunidad autogestionaria participa-
tiva. Una visión colectiva centrada en la promoción de valores comunitaristas, de
la participación activa y de la autogestión, enmarcó todo el esfuerzo. En 1986,
VES se convirtió en un municipio. Al estructurarlo, se mantuvieron todos los prin-
cipios anteriores. Así se estableció que las decisiones comunales serían la base
de las decisiones municipales. Recientemente, VES estableció, con asistencia de
varias ONG, el diario El Comercio y otras entidades, un sistema destinado a faci-
litar la participación de la población mediante el empleo de la informática. Entre
sus elementos: el Consejo Municipal transmite sus sesiones en circuito cerrado a
la villa; en ésta hay terminales de computadora y los habitantes pueden recibir, a
través de ellas, información sobre qué se va a tratar en dichas sesiones y elemen-
tos de juicio al respecto y hacen llegar al consejo sus puntos de vista; éste reali-
za, a través del sistema de computación, referendos continuos sobre las opinio-
nes de los habitantes.
La experiencia de VES ha sido reconocida mundialmente y fue objeto de con-
tinuas distinciones. En 1973, la Unesco la premió como una de las más desafian-
tes experiencias en educación popular en 1986; el diario La República (de Lima)
la declaró “personaje del año del país” en 1987, la ONU designó a VES Ciudad
Mensajera de la Paz, distinguiéndola como promotora ejemplar de formas de vi-
da comunitaria. También en 1987 se le otorgó el Premio Príncipe de Asturias, del
rey de España, por el impresionante desarrollo alcanzado por la comunidad en el
área social y cultural. Asimismo, entre otros, recibió el Premio Nacional de Ar-
quitectura y Desarrollo Urbano del Perú y un galardón por ser la comunidad con
mayor grado de forestación y arborización. En 1985, el papa Juan Pablo II visitó
Villa El Salvador, quien destacó sus logros y señaló: “Con gran alegría me he en-
terado de la generosidad con que muchos de los habitantes de este ‘pueblo joven’
ayudan a los hermanos más pobres de la comunidad, en los comedores popula-
res y familiares, en los grupos para atender a los enfermos, y en las campañas de
solidaridad para socorrer a los hermanos golpeados por las catástrofes naturales.”
En VES no se logró solucionar los problemas de fondo causantes de la pobre-
za, que tienen que ver con factores que exceden totalmente la experiencia y for-
man parte de problemas generales del país. Sin embargo, se obtuvieron avances
considerables respecto de otras poblaciones pobres y se creó un perfil de socie-
dad muy particular, que mereció la larga lista de premios obtenida. La potencia-
ción del capital social jugó un papel decisivo en los logros de VES. Factores no
visibles, silenciosos, que actúan en las entrañas del tejido social, desempeñaron

aquí un papel positivo constante. Entre ellos: el fomento permanente de formas

de cooperación, la confianza mutua entre los actores organizacionales, la existen-
cia de un comportamiento cívico comunal, constructivo y creador, la presencia
de valores comunes orientadores, la movilización de la cultura propia, la afirma-
ción de la identidad personal, familiar y colectiva, el crecimiento de la autoesti-
ma en la misma experiencia. Todos estos elementos fueron dinamizados por el
modelo genuinamente participativo adoptado por la comunidad. Desde ya con
avances y retrocesos, pasando por momentos muy duros como los que se dieron
durante el auge de la violencia en el país, VES se hallaba en 1999, como se men-
cionó, en la búsqueda formas todavía más activas de participación de la comuni-
dad y como lo indican periódicos del Perú, se ha convertido, probablemente, en
el primer municipio de América Latina que ha sumado a las metodologías de par-
ticipación democrática usuales la democracia virtual.
Las ferias de consumo familiar de Venezuela:

los dividendos del capital social
La pregunta de cómo abaratar el costo de los productos alimenticios para los sec-
tores humildes de la población ha tenido una respuesta significativa en la ciudad de
Barquisimeto, Venezuela. Iniciadas en 1983, las ferias de consumo familiar han lo-
grado reducir en un 40% los precios de venta al público de productos verdes como
frutas y hortalizas y en un 15% al 20% los precios de víveres. Ello beneficia sema-
nalmente a 40.000 familias de esa ciudad de un millón de habitantes. Esas familias,
integrantes principalmente de estratos bajos y medios bajos, obtienen al comprar en
las ferias un ahorro anual que se estima en 10,5 millones de dólares.
Las ferias están integradas por un amplio número de organizaciones de la so-
ciedad civil. Formalmente, constituyen parte de CECOSESOLA, la Central Cooperati-
va del Estado Lara, pero en su operación intervienen grupos de productores, aso-
ciaciones de consumidores y pequeñas empresas autogestionarias. Así, en ellas par-
ticipan 18 asociaciones de productores agrícolas, que agrupan a cerca de 600 pro-
ductores y 12 unidades de producción comunitaria. Esos pequeños y medianos
agricultores y los productores de víveres colocan su producción a través de las fe-
rias. Éstas comprenden 50 puntos de venta, que operan los tres últimos días de la
semana y proveen directamente a la población 300 toneladas semanales de produc-
tos hortofrutícolas y víveres comunes para el consumo hogareño.
Las ferias ofrecen, como producto básico, un kilo de productos hortofrutíco-
las por un precio único. Ello simplifica al máximo su operación. Entre los pro-
ductos se hallan: papa, tomate, zanahoria, cebolla, pimentón, lechuga, ñame,

ocumo, apio, ayuma, yuca, repollo y plátano. Los hacen llegar a través de sus
transportes y locales directamente del pequeño productor al consumidor. Todos
ganan. El pequeño productor, antes dependiente de “roscas” de la comercializa-
ción y de vaivenes continuos, a través de ellas tiene asegurada la venta de su pro-
ducción a precios razonables y es uno de los cogestores de toda la iniciativa. Los
consumidores reciben productos frescos a precios mucho más reducidos que los
del mercado.
Las ferias han crecido rápidamente durante estos 15 años y se han convertido
en el principal proveedor de alimentos y productos básicos de la ciudad de Bar-
quisimeto.
Su expansión puede observarse en el siguiente cuadro, incluido en el sistemá-
tico estudio de ellas preparado por Luis Gómez Calcano (1998):
Año 1984 1990 1997

Unidades de venta 1 87* 105**
Venta semanal de productos hortofrutícolas 3 168 300
(en toneladas)
Número de familias atendidas 300 20.000 40.000
Número de trabajadores 15 400 700
Número de productores agrícolas 15 100 500
Número de organizaciones de productores 1 n/d 18
Número de unidades de producción comunitaria 1 9 12
* Incluye todo el Estado Lara; aproximadamente la mitad en Barquisimeto.

** Incluye 50 ferias y 55 centros de abastecimiento solidario.
Fuentes: CECOCESOLA. Ferias de Consumo Familiar. Estado Lara. Barquisimeto, 1990.

CECOCESOLA. Presentación del programa de Ferias de Consumo Familiar en reunión del Grupo Santa Lucía. Puerto La
Cruz, Venezuela. octubre de 1997.
Como se observa, a partir de de una sola feria y casi sin capital inicial, éstas
han crecido aceleradamente en todos los indicadores incluidos en el cuadro. En-
tre 1990 y 1997 aumentó en un 78% el número de toneladas semanales de pro-
ductos verdes vendidos y se duplicó la cantidad de familias atendidas.
¿Cuáles han sido las bases de estos éxitos económicos y de eficiencia de un
conjunto de organizaciones de base de la sociedad civil, sin capital, que se lan-
zaron a un mercado como el de comercialización de productos agroalimentarios
de alta competitividad y escasos márgenes de beneficio?

En la base del éxito parecen hallarse elementos clave del capital social. Los
actores de la experiencia, (Ferias de Consumo Familiar, 1996) señalan:
“Tratando de buscar las claves para comprender los logros que hemos obte-
nido, podemos mencionar:
1. Una historia de formación de un capital social y humano.

2. Potenciar el capital social por encima del financiero.
3. Unas formas novedosas de “gestión participativa”.
Los varios centenares de trabajadores que llevan adelante las ferias y las aso-
ciaciones vinculadas a ellas han establecido un sistema organizacional basado en
la cooperación, la participación, la horizontalidad y fuertemente orientado por
valores.
Las ferias tienen tras de sí una concepción de vida que privilegia, según indi-
can sus actores, la solidaridad, la responsabilidad personal y de grupo, la trans-
parencia en las relaciones, la creación de confianza, la iniciativa personal, y el
amor al trabajo.
Esta tabla de valores no permanece confinada a alguna declaración escrita,
como sucede con frecuencia, sino que se trata de cultivar sistemáticamente en la
organización. Un observador externo (Bruni Celli, 1996) describe así la dinámi-
ca cotidiana de las ferias: “Los valores cooperativistas de crecimiento personal,
apoyo mutuo, solidaridad, frugalidad y austeridad; de enseñar a otros, de no ser
egoísta y dar lo mejor de sí para la comunidad, son temas de reflexión continua
en las ocho o más horas de reuniones a las que asisten todos los trabajadores de
Cecosesela a la semana. El alto número de horas dedicadas a reuniones podrían
verse como una pérdida en productividad, pero son el principal medio a través
del cual se logra la dedicación, el entusiasmo y el compromiso de los trabajado-
res de la organización.”
Enmarcado en esos valores, el diseño organizacional adoptado parece haber
jugado un papel decisivo en los resultados obtenidos. Está centrado en principios
como la participación activa de todos los integrantes de la organización, en la co-
municación fluida, el análisis y el aprendizaje conjunto y la rotación continua de
tareas. Uno de sus rasgos es que todos los centenares de trabajadores ganan igual
remuneración, que es un 57% superior al salario mínimo nacional. Además, la or-
ganización ha creado un fondo de financiamiento, que presta a tasas bajas y un
fondo integrado de salud. Al ser una remuneración modesta, sus miembros han
indicado que tienen otros incentivos, como participar de un proyecto con estos

valores, formar parte de un ambiente de trabajo democrático y no autoritario, te-

ner posibilidades de capacitación y desarrollo.
Los mecanismos concretos de operación de la organización incluyen: reunio-
nes semanales de cada grupo para evaluar y planificar; toma de decisiones por
consenso; información compartida; disciplina y vigilancia colectiva; trabajo des-
centralizado de cada grupo; y la mencionada rotación de responsabilidades.
A ello se suman los espacios de encuentro denominados “convivencias.” Es-
tán dedicados al encuentro personal y social.
Estos rasgos organizacionales coinciden con muchas de las recomendaciones
de la gerencia de avanzada. Son propicios para crear lo que se llama hoy “una or-
ganización que aprende” y “una organización inteligente.” El modelo organiza-
cional de las ferias tiene gran flexibilidad, les permite absorber por todos sus
“poros” información sobre lo que sucede en la realidad y, al compartirla interna-
mente, aumenta la capacidad de reacción ante los cambios en ella. Asimismo,
permite monitorear sobre la marcha los procesos, para detectar rápidamente los
errores y corregirlos. El clima de confianza creado entre sus integrantes evita los
cuantiosos costos de la desconfianza y el enfrentamiento permanente, muy carac-
terísticos de otras organizaciones. Por otra parte, los elementos del modelo favo-
recen un sentimiento profundo de pertenencia, que es un estímulo fundamental
para la productividad y la búsqueda continua de cómo mejorar la tarea.
Las ferias han resistido todos los pronósticos sobre que difícilmente podrían
enfrentar los rigores del mercado. Por el contrario, se han posicionado en una si-
tuación de liderazgo en el mercado respectivo, lo que obliga a otros competido-
res empresariales a tratar de ajustar sus precios para poder tener un espacio. Se
han convertido en el principal comercializador de alimentos básicos de la cuarta
ciudad en población de Venezuela y, a pesar de su dimensión local por las cifras
que manejan, son una de las principales empresas de mercadeo de alimentos del
país entero. Se han desempeñado como una empresa con plena sustentabilidad
que, en 15 años, ha ido ampliando continuamente su operación. Actualmente, su
modelo está inspirando réplicas en diversas ciudades de Venezuela. Las claves de
la excelencia alcanzada no están, en este caso, en grandes inversiones de capital
manejadas con criterios empresariales clásicos de maximización de la rentabili-
dad y con una gerencia vertical “dura.” El capital que han movilizado es, esen-
cialmente, “capital social.” Han promovido ciertos valores latentes en la socie-
dad civil, han mostrado la posibilidad de un proyecto colectivo, al mismo tiem-
po eficiente productivamente, útil socialmente y atractivo como marco de vida y
han potenciado, a través de su particular estilo gerencial, que ellas han denomi-
nado “gestión solidaria”, elementos básicos de la concepción aceptada de capital

social, como la asociatividad, la confianza mutua y normas de comportamiento

positivas hacia lo comunitario.
Su objetivo, en realidad, no se reduce a lo económico. Lo declara así uno de
los líderes de la experiencia, Gustavo Salas (1991): “... el objetivo fundamental
del programa y su mayor aporte a la organización popular, está dado por el pro-
ceso formativo que se intenta propiciar desde todas sus actividades concretas.”
Cuando son observadas desde el exterior, pareciera que se está frente a un me-
canismo audaz e innovativo de mercadeo. Pero como señala un agudo observa-
dor, Luis Delgado (1998): “... en realidad, son una escuela de vida. Una escuela
que potencia el desarrollo humano en colectivo, e impulsa la felicidad en las re-
laciones en el trabajo, en la vida familiar y personal.”
Analistas locales como Machado y Freytes (1994) señalan que, a su vez, se
han apoyado en el vasto capital social presente en el Estado Lara. Existe en él
una vieja tradición cooperativa: es el estado de Venezuela con mayor presencia
de esa clase de organizaciones cooperativas. Tenía, en 1994, 85 cooperativas; de
ellas, 36 de servicios múltiples. Asimismo, presenta una densa red de organiza-
ciones no gubernamentales (más de 3.500), numerosas asociaciones de vecinos
y otras formas de organización social. Hay en el Estado Lara todo un hábitat
“cultural” que favorece el desarrollo del capital social y que dio pie a una expe-
riencia de estas características.
El presupuesto municipal participativo de Porto Alegre: ampliando el

capital social existente
La experiencia de presupuesto municipal participativo iniciada en la ciudad de

Porto Alegre (Brasil), en 1989, se ha transformado en “estrella” en el nivel interna-
cionaly concitó amplísima atención. Entre otras expresiones de ese reconocimien-
to, en 1996 la ONU la escogió como uno de los 40 cambios urbanos elegidos, en to-
do el mundo, para ser analizados en la Conferencia Mundial sobre Asentamientos
Humanos (Hábitat II, de Estambul) y, en 1997, el Instituto de Desarrollo Económi-
co del Banco Mundial realizó una conferencia internacional en Porto Alegre, con
la presencia de representantes de nueve países de la región para examinar esa prue-
ba. Asimismo, el BID la seleccionó como una de las experiencias incluidas en su Li-
bro Maestro sobre Participación.
En el nivel nacional, cerca de 70 municipios del Brasil están iniciando prue-
bas similares inspiradas en Porto Alegre.
Este impacto se debe a resultados muy concretos. La ciudad de Porto Alegre,
de 1.300.000 habitantes, padecía en 1989 importantes problemas sociales y am-

plios sectores de su población tenían limitado acceso a servicios básicos. El cuadro

era, asimismo, de penuria aguda de recursos fiscales. El alcalde electo (elegido en
1999 gobernador del Estado al que pertenece la ciudad Rio Grande do Sul) resol-
vió invitar a la población a cogestionar el proceso presupuestario de modo de ad-
ministrar, de acuerdo con sus reales prioridades, los recursos limitados y aumentar
su eficiencia. La cogestión ofrecida se realizaría sobre el rubro de inversiones de
dicho presupuesto. En este caso la invitación no fue un mero “discurso”, sino que
se estableció un complejo y elaborado sistema que posibilitaba la participación ma-
siva. La ciudad fue dividida en 16 regiones, en cada una de las cuales se analizan
las cifras de ejecución presupuestaria, las estimaciones futuras y se identifican, en
los barrios, prioridades que luego se van concertando y compatibilizando en los ni-
veles regional y global. Junto a las regiones, existe otro mecanismo de análisis y
decisión que funciona por grandes temas de preocupación ciudadana: desarrollo ur-
bano, transporte, atención de la salud, tiempo libre, educación y cultura. Rodadas,
reuniones intermedias, plenarios y otras formas de encuentro se van sucediendo
durante todo el año, con participación de públicos amplios en algunos casos; dele-
gados elegidos por ellos en otros; y la colaboración de los funcionarios del muni-
cipio. El presupuesto que se va conformando de abajo hacia arriba es sancionado
formalmente por el Consejo Municipal.
La población reaccionó con una “fiebre participativa”, como la llama Nava-
rro (1998), a la convocatoria del alcalde. En 1995 se estimaba que 100.000 per-
sonas participaban en el proceso.
Los resultados han sido sorprendentes y han echado por tierra los vaticinios pe-
simistas augurados por algunos sectores, que veían como una heterodoxia inadmi-
sible la entrega de una cuestión tan técnica y delicada como el presupuesto a un
proceso de participación popular. Por un lado, la población determinó sus reales
necesidades. Ello generó una precisa identificación de prioridades, que reorientó
recursos hacia los problemas más sentidos. Por otra parte, todo el trayecto del pre-
supuesto, otrora impenetrable y cerrado, se abrió totalmente para la ciudadanía. Al
compartirse con ella, la totalidad de la información se convirtió en transparente.
Ello generó condiciones propicias para la erradicación de toda forma de corrup-
ción. La población, masivamente, hizo el control social de la ejecución y confec-
ción de la partida de inversiones, que significó el 15% del presupuesto total y su-
mó, en el período 1989-1995, 700 millones de dólares. Asimismo, al existir reglas
de juego claras sobre cómo sería el proceso de toma de decisiones, se recortaron al
máximo los espacios para prácticas clientelares arbitrarias.
La correspondencia del presupuesto con las necesidades prioritarias y la me-
jora de su administración llevaron a resultados muy significativos. Entre ellos, de

1990 a 1996, el abastecimiento de agua potable subió de 400.000 hogares aten-

didos a 484.000, cubriéndose el 98% de la población. En materia de alcantarilla-
do, mientras que en 1989 sólo el 48% de los hogares estaban conectados a la red
de cloacas, en 1997 era el 80,4%, cuando el promedio del Brasil es el 49%. El
programa de legitimación de la propiedad de la tierra a sectores pobres y asenta-
mientos humanos benefició, entre 1990 y 1996, a 167.408 personas, el l3% de to-
da la población. La pavimentación de calles alcanzó a 30 km por año, en las áreas
pobres de la ciudad. La matrícula en escuela primaria y secundaria subió en un
159% entre 1989 y 1997 y el municipio creó un programa de alfabetización de
adultos que tenía, en 1997, 5.277 participantes.
La identificación de prioridades ajustadas a las reales y todo el sistema habían
producido una vasta reasignación de recursos que, sumada a la participación co-
lectiva en el monitoreo de los procesos de ejecución, posibilitó resultados de esa
magnitud.
La población se transformó en un gran actor del presupuesto municipal. Co-
mo describe el Libro Maestro sobre Participación del BID (1997):
“Los ciudadanos de Porto Alegre han tenido oportunidad de pasar por un pro-
ceso plenamente participativo a través de haber:
• expresado su comprensión de los problemas cruciales que enfrenta la ciudad;
• establecido prioridades de los problemas que merecen más inmediata atención;
• seleccionado las prioridades y generado soluciones prácticas;
• tenido oportunidad de comparar con las soluciones creadas en otras regiones
de la ciudad y en otros grupos de temas;
• decidido, con el apoyo de técnicos de la oficina del alcalde, invertir en los
programas menos costosos y más factibles de atender;
• tomado la decisión definitiva sobre la aprobación, o no, del plan de inversio-
nes; y
• revisado los éxitos y fracasos del programa de inversiones para mejorar sus
criterios para el año siguiente.”
La amplia base social de apoyo a cambios presupuestarios profundos se ex-

presó también en una fuerte presión hacia hacer más progresivo y eficiente el sis-
tema fiscal del municipio y se realizaron importantes reformas en él que permi-
tieron ampliar la recaudación y propiciar la equidad fiscal.
En su conjunto, se modificó sensiblemente la fisonomía política tradicional
del municipio, semejante a la de muchos otros de la región. Entre otras expresio-
nes de este cambio, se hallaron: una redistribución de funciones entre municipio
y sociedad civil, activación enérgica de ésta, instalación de formas de democra-

cia directa junto a la representativa, reducción muy fuerte del margen para la co-
rrupción, al hacerse tan trasparente y vigilado el proceso de manejo de las finan-
zas públicas, condiciones desfavorables para las prácticas clientelares, y descen-
tralización de las decisiones.
El proceso se basó en el capital social existente en esa sociedad. Había en ella
una tradición relevante de asociaciones de la comunidad. Se movilizaron activa-
mente y cumplieron un papel fundamental en los diversos niveles de deliberación
creados. Como señala Navarro, el proceso tuvo un eje decisivo en la voluntad po-
lítica del alcalde de superar los esquemas de concentración del poder usuales y
convocar a la población y a dichas asociaciones a, en definitiva, “compartir el poder.”
Ese llamado y la instalación de mecanismos genuinos de participación actuaron
como ampliadores del capital social. Se disparó la capacidad de cooperación, se
creó un clima de confianza entre los actores, se generaron estímulos significati-
vos para un comportamiento cívico constructivo. La cultura asociativa preexis-
tente fue un cimiento esencial para que la población participara y resultó fortale-
cida enormemente. El proceso demostró las potencialidades que aparecen cuan-
do se superan las falsas oposiciones entre Estado y sociedad civil y se produce
una alianza entre ambos.
En Porto Alegre, el capital social se comportó de acuerdo con las previsiones
de Hirschman antes señaladas. Al invertirse, mediante el presupuesto participati-
vo, en mecanismos que implican su uso intensivo, creció. Lo señala con preci-
sión el libro del BID antes mencionado (1997), que destaca que el proceso parti-
cipativo: “… ha tenido un enorme impacto en la habilidad de los ciudadanos pa-
ra responder a los retos organizadamente, como comunidad y en la capacidad de
trabajar en forma conjunta para mejorar la calidad de la administración pública
y, en consecuencia, la calidad de la vida.”
Algunas enseñanzas
Las tres experiencias reseñadas, sumariamente, han obtenido importantes im-

pactos, demostrado fuerte sustentabilidad y alcanzado múltiples reconocimien-
tos. ¿Cuáles han sido las claves de su éxito? Las experiencias se han desarrolla-
do en medios muy diferentes y han atacado aspectos muy diversos; sin embargo,
es posible encontrar como respuesta a esta pregunta algunos elementos comunes
a todas ellas, que han influido significativamente en los resultados.
En primer lugar, en los tres casos, las estrategias utilizadas se han basado en
la movilización de formas de capital no tradicional. Se ha apelado a elementos
intangibles, no captados por los abordajes productivos usuales. Se ha promovido

la puesta en acción de fuerzas latentes en los grupos sociales, que pueden incidir
considerablemente en su capacidad de generar soluciones y de crear. En todas las
experiencias se hizo entrar en juego la habilidad para buscar respuestas y ejecu-
tarlas cooperativamente, se creó un clima de confianza entre los actores, se par-
tió de sus culturas, se las respetó cabalmente y se promovió su desarrollo y se
fomentó un estilo de conducta cívica solidario y atento al bienestar general. El
estímulo a estos factores y otros semejantes creó energías comunitarias y organi-
zacionales que pudieron llevar adelante amplios procesos de construcción, a par-
tir de la miseria en Villa El Salvador, de recursos ínfimos en las ferias de Barqui-
simeto y de recursos limitados y déficit en Porto Alegre.
Un segundo rasgo común es la adopción de un diseño organizacional, total-
mente no tradicional, que se demostró en la práctica como conformador de un há-
bitat adecuado para la movilización de capital social y cultura y para la obtención
de eficiencia. En los tres casos la base de ese diseño fue la participación organi-
zada de la comunidad. Hemos analizado en detalle las posibilidades organizacio-
nales de la participación, en un trabajo reciente (Kliksberg, 1998). Allí se seña-
la, sobre la base del análisis de experiencias comparadas internacionales y de am-
plia evidencia empírica, que la participación tiene ventajas competitivas relevan-
tes respecto de los diseños jerárquicos usuales y se identifican los mecanismos a
través de los cuales se generan dichas ventajas. Por otra parte, la participación
forma hoy parte central de los modelos de gerencia de las organizaciones más
avanzadas existentes.
Un tercer elemento distintivo de las tres experiencias es que, tras la moviliza-
ción del capital social y la cultura y los diseños de gestión, abiertos y democrá-
ticos, hubo una concepción en términos de valores. Ello resulta decisivo. Sin esa
concepción no hubieran podido resolverse las múltiples dificultades que deriva-
ron del camino innovativo y no tradicional, seguido. Esos valores sirvieron de
orientación continua, al tiempo que motivaron poderosamente el comportamien-
to y transmitieron la visión de las metas finales hacia las que se dirigían los es-
fuerzos, visión que actuó como inspiradora permanente.
En la región se están desarrollando otras experiencias, que se caracterizan por
las marcadas especificidades de cada caso por seguir, total o parcialmente, ras-
gos como los delineados y agregarles otros. Sus resultados son muy relevantes.
Entre muchas otras, mencionables, se hallan: el programa EDUCO, en El Salvador,
basado en la autoorganización de familias campesinas pobres para la gestión de
escuelas rurales; los programas de Vaso de Leche en Perú; el papel de comuni-
dades indígenas organizadas, en Bolivia y Ecuador; la participación de los padres
en el manejo de las escuelas en Minas Gerais; y los diversos programas identifi-

cados y sistemáticamente documentados y evaluados, en el marco del encuentro

“Programas sociales, pobreza y participación ciudadana” realizado por el BID
(1998).
Se podrá argüir, como se ha hecho, que experiencias de este orden tienen un
alcance limitado. Sin embargo, la realidad muestra que, si bien encuentran difi-
cultades considerables y no son extensibles con facilidad, hacen aportes formi-
dables: mejoran directamente la calidad de vida de amplios sectores desfavore-
cidos, son un laboratorio de formas sociales avanzadas, e implican un llamado
motivante para progresar en esa dirección.
En definitiva, es posible extraer de todos estos programas la respuesta a la
pregunta que se planteaba al final de la sección anterior de este trabajo. Movili-
zar el capital social y la cultura, como agentes activos del desarrollo económico
y social, no constituye una propuesta deseable, pero añadible a otras utopías, es
viable, da resultados efectivos. Hay referencias significativas en las que apoyar-
se. Llevar a cabo esa movilización en escala considerable, gran desafío hacia el
futuro, requerirá de políticas orgánicas y de amplias concertaciones entre Estado
y sociedad civil. En la última sección de este trabajo se reflexiona sobre algunas
posibles líneas de acción en el campo de potenciar la cultura para el desarrollo.
V. Hora de movilizar el potencial de la cultura
La actividad cultural ha sido vista con frecuencia, desde la economía, como un

campo secundario, ajeno a la vía central por la que debe tratarse de hacer avanzar
el crecimiento económico. Ha sido con frecuencia catalogada, de hecho, como un
área que insume recursos, que no genera retornos sobre la inversión funcionales
económicamente, que es de difícil medición y cuya gerencia es de dudosa calidad.
A su vez, también ha existido, desde el terreno de la cultura, una cierta tendencia
al autoencierro, sin buscar activamente conexiones con los programas económicos
y sociales. Todo ello ha creado una amplia brecha entre cultura y desarrollo. Ese
estado de situación significa pérdidas considerables para la sociedad. Obstaculiza
seriamente el avance de la cultura, que pasa a ser tratada como un campo secunda-
rio y de “puro gasto” y, al mismo tiempo, tiene un gran “costo de oportunidad”: no
emplea sus posibles aportes a los procesos de desarrollo.
Deben emprenderse esfuerzos sistemáticos para superar la brecha causante de
estas pérdidas. Como se ha visto en las secciones anteriores, la cultura constitu-
ye una parte relevante del capital social, es portadora de múltiples posibilidades
de contribución a las acciones del desarrollo y ello no es teorización, como lo han

indicado las experiencias reseñadas y otras muchas en curso. La crisis del pensa-
miento económico convencional abre una “oportunidad” para que, en la búsque-
da de un pensamiento más comprensivo e integral del desarrollo, se incorporen
en plena legitimidad sus dimensiones culturales.
Antes de explorar algunas de las intersecciones posibles, una advertencia de
fondo. La cultura puede ser un instrumento formidable de progreso económico y
social. Sin embargo, allí no se agota su identidad. No es una mera herramienta.
El desarrollo cultural es un fin en sí mismo de las sociedades. Avanzar en este
campo significa enriquecer espiritual e históricamente a una sociedad y a sus in-
dividuos. Como lo subraya el Informe de la Comisión Mundial de Cultura y De-
sarrollo de la Unesco (1996): “Es un fin deseable en sí mismo porque da sentido
a nuestra existencia.” Esa perspectiva no debe perderse. Una reconocida econo-
mista, Françoise Benhamou (1996), hace al respecto prevenciones para ser aten-
didas. Señala: “En realidad, sólo en áreas de un economicismo a ultranza se pue-
de pretender justificar el gasto cultural en función de los recursos tangibles que
éste puede generar como contrapartida. Las ganancias que la vida cultural le pue-
de aportar a la colectividad no siempre cubren los gastos ocasionados. Evidente-
mente, el interés de estos gastos debe ser evaluado en función de otros criterios,
que van más allá de la dimensión económica.”
Benhamou reclama criterios diferentes para medir el “rendimiento” de algo que
es, en definitiva, uno de los fines últimos de la sociedad. Advierte sobre la aplicación
mecánica de criterios usualmente empleados en el campo económico y las conse-
cuencias “fáciles” y erradas que pueden extraerse de ellos. Destaca: “Sería lamenta-
ble que en momentos en que las ciencias de la economía reconocen el valor de la di-
mensión cualitativa del objeto que están evaluando, los economistas se empeñen en
tomar en cuenta solamente las repercusiones comerciales de la inversión cultural.
¿Hay que quejarse del costo de la vida cultural que, en definitiva, es realmente mo-
desto? ¿No habrá que ver en él el símbolo de una nación adulta y próspera?”.
Junto con ser un fin en sí misma, la cultura tiene amplísimos potenciales por
movilizar para el desarrollo. Entre ellos se hallan los que se presentan, sumaria-
mente, a continuación.
Cultura y políticas sociales
La movilización cultural puede ser de gran relevancia para la lucha contra la

pobreza que hoy aflige, a través de diversas expresiones, a cerca de la mitad de
la población de la región. Los elementos “intangibles” subyacentes en la cultura
pueden cooperar de múltiples modos.

Los grupos pobres no poseen riquezas materiales pero tienen un bagaje cul-
tural, en oportunidades, como sucede con las poblaciones indígenas, de siglos o
milenios. El respeto profundo por su cultura creará condiciones favorables para
la utilización, en el marco de los programas sociales, de saberes acumulados, tra-
diciones, modos de vincularse con la naturaleza, capacidades culturales natura-
les para la autoorganización, que pueden ser de alta utilidad.
Por otra parte, la consideración y valoración de la cultura de los sectores des-
favorecidos es un punto clave para el crucial tema de la identidad colectiva y la
autoestima. Con frecuencia, la marginalidad y la pobreza económicas son acom-
pañadas por desvalorizaciones culturales. La cultura de los pobres es estigmati-
zada por sectores de la sociedad como inferior, precaria, atrasada. Se adjudican
incluso, “alegremente”, a pautas de esa cultura las razones mismas de la pobre-
za. Los pobres sienten que, además de sus dificultades materiales, hay un proce-
so silencioso de “desprecio cultural” hacia sus valores, tradiciones, saberes, for-
mas de relación. Al desvalorizar la cultura, se está, en definitiva, debilitando la
identidad. Una identidad golpeada genera sentimientos colectivos e individuales
de baja autoestima.
Las políticas sociales deberían tener como un objetivo relevante la reversión
de este proceso y la elevación de la autoestima grupal y personal de las poblacio-
nes desfavorecidas. Una autoestima fortalecida puede ser un potente motor de
construcción y creatividad. La mediación imprescindible es la cultura. La promo-
ción de la cultura popular, la apertura de canales para su expresión, su cultivo en
las generaciones jóvenes, la creación de un clima de aprecio genuino por sus con-
tenidos harán crecer la cultura y, con ello, se devolverá identidad a los grupos
empobrecidos.
En América Latina hay interesantes experiencias de este orden. Entre ellas, la
pujante acción de formación de coros populares y conjuntos musicales la reali-
zada en Venezuela en las últimas décadas. Por la vía de un trabajo sostenido se
conformaron en distintas comunidades, muchas de ellas pobres, conjuntos que
aglutinaron a miles de niños y jóvenes en derredor, principalmente, de temas de
la cultura popular. Estos espacios culturales, al mismo tiempo que permitían ex-
presarse y crecer artísticamente a sus miembros, les transmitían amor y valora-
ción por su cultura y fortalecían su identidad. Asimismo, tenían efectos no pre-
vistos. La práctica sistemática de estas actividades fomentaba, de hecho, hábitos
de disciplina, culto por el trabajo y cooperación. Similares experiencias se reali-
zaron en gran escala en períodos recientes en Colombia y en otros países.

Cultura e integración social
Uno de los problemas básicos de las sociedades latinoamericanas es la exclusión

social. Ésta implica dificultades severas para acceder a los mercados de trabajo y de
consumo, pero junto a ellas, imposibilidad de integración en marcos de la sociedad.
Unos factores se refuerzan con otros y configuran círculos perversos regresivos.
La democratización de la cultura puede romper estos círculos en un aspecto
relevante. La creación de espacios culturales asequibles a los sectores desfavore-
cidos y estimulados especialmente, posibilita la creación de canales de integra-
cion inéditos.
La cultura puede, asimismo, reforzar significativamente el capital educativo
de las poblaciones pobres. La región se caracteriza por poseer altas tasas de de-
serción y repetición de dichas poblaciones en escuela primaria. Cerca de la mi-
tad de los niños abandona la escuela antes de completar seis grados. Deben rea-
lizarse todos los esfuerzos para mejorar esta situación. Pero, al mismo tiempo, las
actividades culturales pueden funcionar como un parasistema educativo, que
ofrezca posibilidades de capacitación informal, que complementen y refuercen la
escuela. Un campo donde ello resultaría especialmente relevante lo conforma la
amplia población de adultos que desertaron del colegio en su juventud.
La cultura puede ser un marco de integración atractivo y concreto para los
vastos contingentes de jóvenes latinoamericanos que se hallan actualmente fue-
ra del mercado de trabajo y que, asimismo, no están en el sistema educativo.
Constituyen, de hecho, una población muy expuesta al riesgo de la delincuencia.
Los análisis sobre los fuertes avances de la criminalidad en la región, en las últi-
mas décadas, indican que un porcentaje creciente de los delincuentes es joven y
responde al perfil de desocupación y limitada educación. En los espacios cultu-
rales pueden darse, a esta población, alternativas de pertenencia social y creci-
miento personal.
La cultura puede realizar un aporte efectivo a la institución más básica de in-
tegración social: la familia. Investigaciones de los últimos años dan cuenta de
que, junto con su decisivo papel afectivo y espiritual, la familia tiene impactos
muy relevantes en muchas otras áreas. Influye fuertemente en el rendimiento
educativo de los niños, en la estimulación de la creatividad y la criticidad, en el
desarrollo de la inteligencia emocional, en la adquisición de una cultura de salud
preventiva. Es, al mismo tiempo, una de las principales redes de protección so-
cial y el marco primario fundamental para la integración.
En América Latina, ante el impacto de la pobreza, numerosas familias de las
áreas humildes de la sociedad se han tensado al máximo y han ingresado en proce-

sos de crisis. Se estima que cerca del 30% de las familias de la región constituyen
unidades con sólo la madre al frente. En la gran mayoría de los casos se trata de fa-
milias de escasos recursos. Asimismo, han aumentado los hijos extramatrimoniales,
indicador de la renuencia de las parejas jóvenes a conformar familias estables, mu-
chas veces influida por las dificultades económicas para sostenerlas.
Los espacios culturales ayudan a fortalecer esta institución, eje de la sociedad
y de incalculables aportes a ella. La actividad conjunta de sus miembros, en di-
chos espacios, puede solidificar lazos. En ellos, las familias tienen la posibilidad
de encontrar estímulos, respuestas, enriquecer sus realidades, compartir expe-
riencias con otras unidades familiares con similar problemática.
Cultura y valores
Se asigna a los valores de una cultura un peso decisivo en el desarrollo. Se ha

trabajado largamente al respecto, en años recientes, sobre el tipo de valores que
han ayudado a países que han obtenido crecimiento sostenido y logros sociales
significativos.
Si los valores dominantes se concentran en el individualismo, la indiferencia
frente al destino del otro, la falta de responsabilidad colectiva, el desinterés por
el bienestar general, la búsqueda como valor central del enriquecimiento perso-
nal, el consumismo y otros semejantes, puede esperarse que estas conductas de-
biliten seriamente el tejido social y conduzcan a todo orden de impactos regresi-
vos. Éstos pueden ir desde fuertes iniquidades económicas que, según indican
múltiples investigaciones, generan poderosas trabas a un desarrollo económico
sostenido, hasta, como ya se mencionó, descensos en la cohesión social que pue-
de, incluso, influir negativamente sobre la esperanza de vida promedio.3 Uno de
los efectos visibles de la vigencia de valores antisolidarios, es la extensión de la
corrupción en diversas sociedades. Como lo resalta Lourdes Arizpe (1996): “La
insistencia monotemática de que enriquecerse es lo único que vale la pena en la
vida ha contribuido en gran medida a esa tendencia.”
Valores positivos conducen en direcciones diferentes. Así, por ejemplo, socie-
dades que han estimulado y cultivado valores favorables a la equidad y los han
3
Una pionera investigación sobre la incidencia de los valores en la vida cotidiana y el tejido social se halla en el sugerente
trabajo del PNUD “Desarrollo Humano en Chile, 1998. Las paradojas de modernización”. Éste explora el mundo interno
de las personas y la calidad de sus relaciones con los otros y realiza hallazgos de gran relevancia en términos de capital
social, de cultura y de problemas de desarrollo. Identifica un extenso malestar social en la sociedad ligado, entre otros as-
pectos, al debilitamiento de las interrelaciones, la desconfianza y temor al “otro.” Muy probablemente se encontraría una
agenda de problemas del mismo orden si la investigación se realizara en muchas otras sociedades actuales de la región y
de afuera de ella.

reflejado en múltiples expresiones, desde sus sistemas fiscales hasta la universa-

lización de servicios de salud y educación de buena calidad, tienen actualmente
buenos niveles en ese campo que, a su vez, facilitan su progreso económico y
tecnológico y su competitividad. Se mencionan con frecuencia, al respecto, ca-
sos como los de los países nórdicos, Canadá, Japón e Israel, entre otros.
La cultura es el ámbito básico donde una sociedad genera valores y los trans-
mite generacionalmente. El trabajo en cultura en América Latina, para promover y
difundir sistemáticamente valores como la solidaridad de profundas raíces en las
culturas indígenas autóctonas, la cooperación, la responsabilidad de unos por los
otros, el cuidado conjunto del bienestar colectivo, la superación de las discrimina-
ciones, la erradicación de la corrupción, actitudes pro mejoramiento de la equidad
en una región tan marcadamente desigual, actitudes democráticas,4 puede clara-
mente ayudar al desarrollo, además de contribuir al perfil final de la sociedad.
Son notables, al respecto, los resultados alcanzados por sociedades que han cul-
tivado consistentemente el voluntarismo en las nuevas generaciones. La acción vo-
luntaria recoge muchos de los valores antes mencionados. Tiene una notable im-
portancia en lo educativo, produce resultados económicos significativos al añadir
horas de trabajo sin salario a programas relevantes para la sociedad y es un estímu-
lo que promueve sentimientos de solidaridad y cooperación. En diversos países los
voluntarios constituyen un porcentaje considerable de la fuerza de trabajo total del
sector social, su actividad es valorizada por toda la sociedad y es una posibili-
dad que puede atraer a numerosos jóvenes. Hay amplios contingentes de volunta-
rios en países como, entre otros, los nórdicos, Canadá, varios de Europa occiden-
tal, en Estados Unidos e Israel. En este último caso, Faigon (1994) indica que un
25% de la población realiza tareas voluntarias de modo regular, particularmente en
el campo social y genera bienes y servicios equivalentes al 8% del Producto Bru-
to Nacional. Las bases de estos resultados se hallan, según subraya, en la cultura
judía, que jerarquiza el servicio voluntario a la comunidad como un deber y en la
educación sistemática de valores solidarios en los marcos de la escuela israelí.
El cultivo de los valores a través de la cultura y la participación, desde los pri-
meros años, en actividades voluntarias y en tareas comunitarias tiene un peso
considerable en la adquisición de compromisos cívicos en las edades adultas, se-
gún indican Youniss, McLellan y Yates (1997), sobre la base de investigaciones
recientes. Se observa una correlación estadística entre haber actuado en organi-
4
Puede encontrarse una exploración detallada de la trascendencia de los valores culturales para el fortalecimiento de una
sociedad democrática y la necesidad de enfrentar y superar en la región actitudes culturales autoritarias, en los trabajos
del Proyecto Regional Cultura y Democracia, impulsado por el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad
de Maryland, que dirige Saúl Sosnowski.

zaciones en los años jóvenes y el involucramiento en la sociedad en épocas pos-

teriores. Así, un estudio en Estados Unidos evidenció que quienes fueron miembros
de clubes 4H tenían, 25 años después, el doble de probabilidad de estar integran-
do asociaciones cívicas que quienes no pasaron por ellos y una probabilidad cua-
tro veces mayor de estar participando en política. Otro estudio sobre graduados
de escuelas secundarias mostró que, 15 años después, los que habían participado
en actividades extracurriculares en el colegio, tenían mayor probabilidad de formar
parte de asociaciones voluntarias. Los valores y la participación van moldeando
lo que los autores llaman una “identidad cívica” encaminada hacia el asumir
compromisos con la comunidad y aportar continuamente a ella.
Una interesante experiencia, orientada a promover valores culturales valiosos
para la sociedad, se realizó en Noruega. El 30 de enero de 1998, dicho país esta-
bleció la Comisión Gubernamental de Valores Humanos. Sus finalidades centra-
les eran: a) crear en la sociedad una conciencia creciente acerca de los valores y
los problemas éticos; b) contribuir a un mayor conocimiento acerca del desarro-
llo de valores humanos en nuestra cultura contemporánea; c) identificar desafíos
actuales en materia ética de la sociedad y discutir posibles respuestas; y d) pro-
mover que los diferentes sectores de la sociedad se integren a este debate.
La comisión estuvo constituida por miembros que procedían de diversos sec-
tores sociales y de diferentes generaciones. Sus actividades se orientaron a que
el tema de los valores estuviera en el centro de la agenda pública, fuera discuti-
do por las instituciones tanto públicas como privadas, se identificaran y explici-
taran los dilemas éticos y se buscaran respuestas para ellos. Entre las primeras
iniciativas que puso en marcha se hallaba la de que todas las escuelas del país
discutieran acerca de cómo los derechos proclamados en la Declaración de Dere-
chos Humanos de la ONU se estaban aplicando en el ámbito local. También impulsó
estudios en el nivel municipal, en el que descentralizó muchas de sus acciones,
sobre las tensiones que niños y jóvenes sufren entre los valores con frecuencia
contradictorios que reciben en el hogar, la escuela y la iglesia, en relación con los
que les llegan por los medios masivos. Otro proyecto estuvo destinado a aumen-
tar el grado de conciencia en relación con la responsabilidad, la solidaridad y la
participación. Uno de los proyectos invitó a los alcaldes de los 434 municipios
del país a iniciar un proceso deliberativo en el ámbito local para contestar la
cuestión: cuáles son los rasgos básicos de una buena comunidad local.
La experiencia fue muy exitosa. Hubo gran participación y, según indica la
comisión (Sorensen, 2001), enfocaron como elementos fundamentales de una
buena comunidad los siguientes (presentados en el orden de prioridad que les fue
dado por las comunidades locales):

• Una comunidad local viva: buenas redes sociales, lugares atractivos para
reunirse y actividades comunes en el ambiente local.
• Identificación y compromiso local: conocimiento de historia regional, tra-
diciones y monumentos culturales, conciencia de las bases culturales de la
comunidad local actual y sus tradiciones y tolerancia.
• Libertad, posibilidad de opciones y una vida activa: libertad de presiones so-
ciales conformistas, libertad de elegir las comunidades sociales en las que
uno participa, posibilidad de desafiar las propias limitaciones de uno.
• Seguridad: seguridad material, seguridad social, compasión humana, se-
guridad contra la violencia, seguridad en el tráfico. (Grupos de diversas
edades, obviamente, obtuvieron distintas prioridades.)
• Ambiente de crecimiento para niños y jóvenes: las oportunidades en el fu-
turo de la comunidad local, una comunidad a la que les gustaría volver, el
reto de escuchar las necesidades de la juventud, actividades diseñadas e
implementadas por los propios jóvenes con el activo apoyo de la comuni-
dad adulta.
• Inclusión y participación: hacer cosas juntos, apoyar a los entusiastas,
crear buenas condiciones para el crecimiento del voluntariado.
• Servicios públicos y privados: salud, disponibilidad de bienes y servicios,
escuelas, vivienda, transporte.
• Medioambiente: la naturaleza como fuente de creación, la polución me-
dioambiental como problema.
• Disponibilidad de entretenimientos y actividades culturales.
• Disponibilidad de empleos.
En general, la comisión estimó que “había alcanzado más de lo que esperaba.”

En la movilización de las potencialidades culturales de América Latina, una
región con inmensas posibilidades en este ámbito, como lo evidencia su fecun-
didad en tantos campos artísticos, se hallan importantes posibilidades de aporte
a objetivos tan fundamentales como los presentados: lucha contra la pobreza, de-
sarrollo de la integración social, fortalecimiento de valores comunitarios, solida-
rios y participativos. Dicha movilización requiere de una acción concertada en-
tre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. Ambos deben coordinar
estrechamente esfuerzos, aportar lo mejor que cada uno pueda contribuir para, en
conjunto, liberar las ingentes fuerzas populares de creatividad cultural latentes en
la región y reforzar su legado de valores positivos.
Hay serias falencias en América Latina en esta materia. Junto con grandes es-
fuerzos de algunos sectores por avanzar en la cultura e importantes concreciones,

se observan reservas y marginaciones por parte de otros en incorporar la cultura

a la agenda central del desarrollo. Se le restan recursos, se la hace objeto prefe-
rencial de recortes presupuestarios, se la somete a continuos cambios sin permi-
tir la estabilidad necesaria para asentar actividades e instituciones. Se argumen-
ta, asimismo, con frecuencia, que se trataría de una especie de necesidad secun-
daria que tendría su lugar cuando otras previas se hubieran satisfecho. Se llega,
en algunos casos, a la situación tan bien descripta por Pierre Bourdieu (1986):
“… la ausencia de cultura se acompaña, generalmente, de la ausencia del senti-
miento de esta ausencia.”
Estos razonamientos y prácticas están dejando de utilizar una de las grandes
fuerzas que pueden hacer cambios profundos en las realidades de un continente,
con tan difíciles desafíos abiertos en campos decisivos en la vida cotidiana de las
personas, como la pobreza y la iniquidad.5 Ha llegado la hora de superarlas y ex-
plorar activamente los múltiples aportes que la cultura puede hacer al desarrollo.
VI. Algunas anotaciones finales
La reflexión sobre el capital social y la cultura rompe, como se planteó en el ini-

cio de este trabajo, con la visión economicista reduccionista que ha predominado en
América Latina. Existe en la ciudadanía de la región una criticidad creciente sobre
esa visión, que se basa en sus resultados concretos. Aplicándola, América Latina ha
tenido bajo crecimiento, vulnerabilidad y volatilidad económica, aumento de la po-
breza, incremento de las desigualdades, exclusión social. Frente a esta experiencia,
las sociedades están demandando opciones; se hallan en activa búsqueda de mode-
los de desarrollo incluyentes que abran oportunidades para todos.
La idea de capital social abre nuevas vías a la interpretación de la causa de las
frustraciones de la región en las dos últimas décadas y al mismo tiempo enriquece
la posibilidad de buscar soluciones reales. La propuesta no es reemplazar la visión
economicista ortodoxa del desarrollo por el enfoque de capital social. Es marchar
hacia un modelo de desarrollo integrado. En el abordaje ortodoxo sólo se pone el
énfasis en dos formas de capital: el capital natural, conformado por la dotación de
recursos naturales de una sociedad y el capital construido, constituido por los acti-
vos productivos, el capital financiero, el capital comercial, las tecnologías. Con di-
5
Pueden hallarse varios trabajos recientes sobre las nuevas formas de la pobreza en América Latina en B. Kliksberg
(2003), “Hacia una economía con rostro humano.” Fondo de Cultura Económica, 10ma edición. El autor explora detalla-
damente el tema de la iniquidad en B. Kliksberg (1999), “Desigualdad y desarrollo en América Latina. El debate poster-
gado.” Reforma y Democracia. Revista del CLAD, Caracas.

ficultades, la economía convencional fue aceptando en las últimas décadas la exis-

tencia de una tercera forma de capital, el humano, que se expresa en los niveles de
educación, salud, nutrición de la población de un país. La noción de capital social
no excluye ninguno de los tres anteriores, sino se plantea como otra forma de capi-
tal que hay que sumar a ellos para captar la real dinámica del desarrollo. Los cuatro
son necesarios para el desarrollo.
Existen entre ellos interrelaciones activas. Si se deteriora el capital humano y
el capital social, eso incidirá en obstáculos muy serios para poder explotar ade-
cuadamente el capital natural y generar formas de capital construido. Por lo con-
trario, como ha sucedido en casos recientes con países como Irlanda, Finlandia,
Noruega, entre otros, que apostaron fuertemente al capital humano y al social, su
promoción crea condiciones optimas para movilizar a fondo el capital natural y
el construido y alcanzar altos niveles de productividad.
Las insuficiencias del modelo de desarrollo latinoamericano en las últimas
décadas aparecen fuertemente vinculadas entre los aspectos básicos a los pronun-
ciados deterioros en los capitales humano y social. Así, ejemplificándolo, en el
primer caso, la brecha en educación entre la región y los países de desarrollo al-
to y mediano creció fuertemente, mientras que en lo relativo al capital social, las
altísimas desigualdades características de la región atentaron contra el desarrollo
de la confianza y la conciencia cívica. Un modelo sólo centrado en las estructu-
ras clásicas de capital, unidimensional, generó resultados muy precarios.
La inclusión de las cuatro formas de capital y su complementación continua
en circuitos virtuosos, crea la posibilidad de un modelo de desarrollo integrado,
que ha sido la base de las economías más exitosas de las últimas décadas.
En todas ellas florecieron expresiones del capital social. Éste no es una mera
abstracción. Si una sociedad tiene elevados niveles de confianza en las relacio-
nes interpersonales, capacidades importantes de asociatividad, fuerte conciencia
cívica y predominan en ella valores éticos positivos, tendrá el sustrato donde
pueden crecer dimensiones altamente incididas por el capital social, como la res-
ponsabilidad social empresarial, el voluntariado, la participación ciudadana, la
transparencia en la gestión pública, la concertación. Todos ellos fueron clave en
países con grandes logros económicos, sociales y tecnológicos, como los nórdi-
cos y Canadá.
La incorporación al análisis y la acción por el desarrollo en América Latina del
capital social y la cultura permite entender mucho mejor por qué países potencial-
mente tan bien dotados como los de la región han tenido tantas dificultades y abre
renovadas esperanzas dado que América Latina es muy rica en bases espirituales y
culturales, que pueden posibilitar la generación de un potente capital social.

Segunda Parte
Los desafíos éticos
de América Latina
Los niños latinoamericanos en riesgo
El discurso usual en América Latina repite constantemente: “Los niños deben

ser lo primero.” Cuando se confronta con los datos, la situación es inversa: los
niños son los más perjudicados por la evolución de la región, son los últimos. El
58% de los niños menores de cinco años de edad son pobres y lo mismo sucede
con el 57% de los de 6 a 12 años. Algo muy extraño sucede con la economía
cuando en un continente con grandes capacidades de producción de alimentos, el
36% de los niños menores de dos años de edad está en situación de “alto riesgo
alimentario”; ello significa que presentan desnutrición. En Centroamérica y en la
misma Argentina se han producido muertes de niños por hambre.
Según las ciencias médicas, la desnutrición en edades menores a los 5 años,
causa déficits en el desarrollo intelectual, enfermedades respiratorias agudas, en-
fermedades infecciosas en general y puede culminar como ha sucedido en Tucu-
mán en la Argentina, con casos de muerte. De 6 a 12 años puede traer raquitis-
mo, déficits en el crecimiento, vulnerabilidad y perturbación de las funciones del
sistema nervioso. Según la Organización Panamericana de la Salud, 190.000 ni-
ños latinoamericanos mueren al año por enfermedades prevenibles ligadas a la
pobreza (diarrea y problemas respiratorios).
Los desafíos éticos de América Latina / 69

Nadie discute que los niños deberían tener el derecho a estudiar. Los países avan-
zados están logrando que sus niños completen totalmente el preescolar, la primaria
y la secundaria. En América Latina sólo 1 de cada 5 va al preescolar y si bien casi
todos inician la primaria, paso muy positivo, el 37% de los adolescentes de 15 a 19
años desertan de la escuela, casi la mitad de ellos antes de terminar la primaria. Las
altísimas tasas de deserción y repetición están concentradas masivamente en la
población infantil pobre. Los niños pobres tienen las mismas “ganas” de estudiar
que todos, pero no pueden hacerlo. Las causas son muy concretas. Un porcentaje
abandona por desnutrición. Otro muy relevante porque trabaja; según la OIT hay 22
millones de niños menores de 14 años que trabajan largas jornadas en la región. Lo
califica de “esclavitud forzada”, dadas las condiciones lesivas para su salud y edu-
cación y la explotación a que son sometidos. En Bolivia, Perú y Ecuador el porcen-
taje de niños trabajadores entre las edades de 10 y 14 años excede el 20% (BID,
2002). Una tercera razón de la deserción de los niños pobres es que muchos vienen
de familias desarticuladas por el embate de la pobreza. Aquí se halla uno de los ma-
yores sufrimientos “silenciosos” que viven a diario los niños latinoamericanos.
La familia en peligro
El equilibrio emocional, el desarrollo afectivo y psicológico, la formación en va-

lores, la adquisición de una cultura de salud preventiva, el desarrollo de las calida-
des intelectuales básicas, todo ello depende de la familia. Esta institución decisiva
en la vida y según se sabe hoy de gran peso en el desempeño institucional y macroe-
conómico de los países, está seriamente amenazada en la región por el avance de la
pobreza. Los apremios socioeconómicos agudos y la desocupación prolongada po-
nen en tensión extrema a la familia y en numerosos casos hay una “implosión”: la
familia se rompe. Normalmente sólo la madre queda a su frente. Más del 25% de
los hogares latinoamericanos están en esa situación. En un país como Argentina, la
destrucción de familias por el deterioro económico ha tenido expresiones agudas
también en los estratos medios. La desocupación ha ido del 13% al 21% desde los
años noventa. Los impactos sobre la familia fueron cruentos. Una investigación de
la UBA (2002, Juan Tausk, cátedra de psicopatología) sobre desocupados muestra
que el 75% de ellos sufre consecuencias psíquicas: “las mujeres y hombres casados
en particular.” Los datos indican: “Cuando se pierde el empleo y se ve que no se tie-
ne chance de recuperarlo y de sostener su familia, el hombre empieza a destruirse
como sujeto y a destruir el grupo familiar y sus lazos sociales.” El impacto de la al-
ta desocupación es muy duro para las familias latinoamericanas. Los niños son las

víctimas directas de la desarticulación de la familia. Según los estudios de Katzman

(1997), ello repercute en la deserción, el rendimiento escolar y la salud. Los niños
que no viven con sus dos padres tienen mayores daños en diferentes aspectos del de-
sarrollo psicomotriz. Si el cuadro familiar lleva a la violencia doméstica que está en
ascenso en la región, los daños son extremos. Un estudio del BID en Nicaragua
muestra que los hijos de familias con violencia intrafamiliar son tres veces más pro-
pensos a asistir a consultas médicas, son hospitalizados con mayor frecuencia y
abandonan la escuela en promedio a los 9 años.
Otra agresión silenciosa a la que están sujetos los niños de todos los estratos so-
ciales de la región es la de la violencia en medios visuales masivos reiteradamente
denunciada por la Iglesia Católica y otras organizaciones de la sociedad. En Améri-
ca Latina no hay mayores progresos al respecto. Una investigación de la universidad
de Michigan (The Washington Post, 10/03/03) concluyó categóricamente que los ni-
ños expuestos a altas dosis de violencia televisiva tienen el doble de probabilidad
cuando adultos de incurrir en violencia doméstica y mayor propensión al delito.
¿Niños de la calle?
Se los suele llamar “niños de la calle.” Son la expresión extrema de que algo
no anda bien en nuestras sociedades. Cada vez son más. Se encuentran viviendo
en las calles de Buenos Aires, Río, São Paulo, Bogotá y cualquier ciudad impor-
tante de la región. Viven en extrema pobreza, su salud es ínfima y su maltrato ex-
tremo. Un estudio del BID en Honduras encontró que el 60% de los 20.000 niños
en esa condición en Tegucigalpa sufren depresión y 6 de cada 100 optan por sui-
cidarse. Mil trescientos niños y jóvenes han sido asesinados allí en los últimos 4
años, según ha denunciado Casa Alianza, premiada ONG que los defiende. Diversos
organismos internacionales han lanzado una campaña para que deje de llamárse-
los niños de la calle; ello es engañoso, pareciera que la calle fuese su elección.
No es así, como lo plantea el padre Cesare de la Rocca del Brasil: “no existen ni-
ños de la calle, sino niños fuera de la escuela, la familia y la comunidad.” Es la
sociedad entera la que no está cumpliendo con sus funciones más elementales.
Hora de reaccionar
Probablemente el parámetro más importante para medir si una economía es

exitosa no son las medidas económicas convencionales, sino qué hace por los ni-

ños, en qué medida asegura los derechos indiscutibles que les asignan la ética
más básica y las constituciones democráticas. Muchos países de América Latina
están distantes de pasar esa prueba.
Es hora de que el discurso consensual sobre la infancia se traslade a los hechos
concretos. Se necesitan políticas públicas que realmente se hagan responsables por
garantizar a todos los niños sus derechos indiscutibles de nutrición, salud, educación
y desarrollo y que protejan el pilar de su felicidad y equilibrio, la familia. Es un mo-
mento de encrucijada. Las políticas pueden ir en una u otra dirección. Así, por ejem-
plo, hay quienes prometen una solución muy sencilla para los niños delincuentes:
bajar la edad de imputabilidad para encarcelarlos. En ninguna sociedad avanzada
del mundo se hace hoy eso. Todo el esfuerzo está volcado en su rehabilitación. Es-
tá demostrado que la mejor manera de reducir las tasas delincuenciales de niños y
jóvenes se halla en invertir en fortalecer la familia, aumentar la educación y crear
oportunidades de trabajo en el caso de los jóvenes (hoy se estima que la tasa de de-
socupación juvenil latinoamericana supera el 20%). A la acción pública a través de
políticas agresivas pro infancia pobre debe sumarse una amplia movilización de la
sociedad civil. Empresas privadas socialmente responsables que colaboren, el vo-
luntariado, las organizaciones de todo orden pueden contribuir a una ejecución efi-
ciente de las políticas públicas y adicionar recursos e iniciativas creativas. Son no-
tables los logros de Unicef e instituciones como, entre otras, Cáritas, Fe y Alegría,
Casa Alianza. Una alianza estratégica entre políticas públicas responsables y el ca-
pital social puede cambiar la situación.
Es urgente actuar. Las generaciones futuras juzgarán a América Latina más
que nada por lo que ha hecho con su gente y sobre todo con sus niños. ¿Seguire-
mos en esta pasividad culpable frente a tanto sufrimiento infantil o pondremos
en marcha la indignación que pregonan los textos bíblicos frente a las grandes in-
justicias éticas como ésta?
Más desigualdad, más corrupción
Según cálculos recientes del Banco Mundial, se gasta anualmente en corrupción

en el planeta el 5% del Producto Bruto Mundial. Hay estimaciones que indican
que la cifra latinoamericana es probablemente superior. Son recursos gigantescos
extraídos de los países a través de prácticas que violan la ética y las leyes. Ade-
más del daño económico directo, causan todo orden de daños económicos indi-
rectos y más allá de todo ello, gravísimos daños morales. Un reciente estudio de
dos investigadores de Harvard, You Jong-Sung y Sanjeev Khagram (enero 2004),

echa por tierra muchas ideas convencionales sobre las causas de la corrupción y
abre nuevos caminos para combatirla. Sobre la base de estudios econométricos
en más de 100 países, los investigadores concluyen que hay una estrecha correla-
ción entre desigualdad y corrupción. Cuanto más altos son los niveles de iniqui-
dad mayor es la corrupción esperable. Establecen que se verifica una hipótesis
generalizada en la literatura sobre corrupción que plantea que ésta es función de
la motivación y la oportunidad. En las sociedades altamente polarizadas, los gru-
pos de mayor poder cuentan con más oportunidades e incentivos para prácticas
corruptas y mayores posibilidades de impunidad. Su acceso a la compra de in-
fluencias legales e ilegales es muy importante. En cambio, los grupos pobres y
los medios alcanzan en esas sociedades limitados niveles de articulación políti-
ca, dificultades de organización y son débiles para monitorear a los poderosos y
defenderse de esas prácticas. La corrupción, a su vez, es uno de los canales prin-
cipales multiplicadores de desigualdad. Afecta regresivamente la composición
del gasto público, los niveles de inversión, el crecimiento económico y el funcio-
namiento democrático. Gupta (1998) estima que un incremento de un punto en
el índice de corrupción hace aumentar el Coeficiente Gini, que mide la desigual-
dad en la distribución del ingreso en 5,4 puntos.
Se genera un círculo perverso. Cuanto más desigualdad, más corrupción. A su
vez, esta última es una de las vías por las que la desigualdad traba el crecimiento
y se reproduce, generando entonces ambientes propicios a la corrupción. Se re-
fuerzan mutuamente. Se concluye que para actuar contra la corrupción estructural-
mente se impone abordar a fondo el tema de la desigualdad —en lugar de verlos
como dos cuestiones no conectadas— y marginarlo como sucede en el pensa-
miento económico convencional predominante en América Latina y Argentina.
La investigación hace otra constatación que refuta la ortodoxia circulante.
Determina cuantitativamente que al contrario de lo que se piensa, los gobiernos
pequeños —y no los grandes— son los que presentan mayores niveles de corrup-
ción. Los pequeños implican sociedades donde hay bajos niveles de presión im-
positiva y escasas transferencias y subsidios. Los grandes representan con fre-
cuencia tendencias inversas. Detrás del rol de los gobiernos y los niveles de co-
rrupción hay un factor común, los grados de equidad. Una muestra de ello es el
caso de los países escandinavos, que son líderes en inexistencia o bajos niveles
de corrupción y cuentan con amplios y muy activos gobiernos. Tienen elevados
niveles de igualdad. El monto promedio del 10% de más altos ingresos, corres-
ponde a sólo 1,5 el del 50% de la población que menores importes percibe. Un
estado activo es un componente central de este cuadro. El tema no es eliminar la
actividad estatal para reducir la corrupción, sino mejorar su calidad para que fa-

vorezca una igualdad de oportunidades que a su vez creará condiciones contra-

rias a las que alienten la corrupción.
Las conclusiones de los investigadores son una importante referencia para en-
tender mejor la realidad latinoamericana y argentina y para encontrar vías para
solución.
La correlación aumento de la desigualdad, aumento de la corrupción ha teni-
do gran fuerza en el continente y en el país. En las últimas décadas se agudizó
aún más la severa desigualdad latinoamericana lo cual convirtío a la región en la
más inequitativa de todo el planeta. El 10% más rico es propietario del 48% del
ingreso, el 10% más pobre sólo tiene el 1,6%. Peor aun que en África, donde las
proporciones son 42,2 y 2,1. En la Argentina de los años noventa, las desigual-
dades crecieron casi brutalmente, por la acción de políticas que debilitaron las
oportunidades productivas para los pobres y los estratos medios y generaron
grandes concentraciones de ingresos en reducidos niveles sociales. Así, el por-
centaje que representan los salarios en el ingreso nacional que era en 1950 el
51,9% y en 1993 el 29,4%, pasó a contraerse en 1998 al 24%, la clase media se
redujo en un 20% en la década de 1990, la tasa de desempleo pasó del 9,6 % en
1993 a 17,4 % en 2001 y la población pobre más que se duplicó en dicha déca-
da. La distancia entre el 10% más rico y el 10% más pobre que era de 18 veces
en 1993, pasó a 24 veces en 1998 y a 26 en 2.000 (en Corea es de 8 a 1).
Se creó en el país y en la región un ambiente propicio para la corrupción en
términos de oportunidades e incentivos, de acuerdo con la tipificación de los in-
vestigadores de Harvard. Efectivamente, la corrupción creció significativamente
en la Argentina según la percepción de amplísimos sectores de la opinión públi-
ca y también las innumerables denuncias. Asimismo, el argumento de que la re-
ducción del Estado eliminaría las prácticas corruptas se mostró irreal. Un Estado
débil, sin capacidad de regulación ni monitoreo, con una ecuación fiscal cada vez
más regresiva, centrada en impuestos al consumo lesivo para las mayorías, gene-
ró espacios de gran envergadura para la corrupción. Ésta incidió a su vez sobre
un empeoramiento en los niveles de iniquidad. Entre otros efectos, el aumento de
la corrupción en lugar de atraer repele las inversiones externas estables.
La mejor identificación de algunos de los mecanismos incentivadores de la
corrupción permite atisbar soluciones. Como bien señalan al concluir su trabajo
Jong-Sung y Khagram: “Después de todo, la corrupción no es un destino.” Hoy
la ciudadanía de la región y del país percibe crecientemente que las grandes de-
sigualdades además de injustas son letales para el avance de la economía y cla-
ma contra ellas exigiendo la democratización del acceso a oportunidades produc-
tivas. Percibe también que un Estado remodelado, eficiente, descentralizado,

transparente, participativo, articulado con la sociedad civil, tiene un gran rol por
jugar. Así, mientras que en 1995, la mayoría de los ciudadanos eran partidarios de
las privatizaciones, la última edición de la encuesta LatinBarómetro dice que los
tiempos han cambiado. Así el 79% de los centroamericanos están insatisfechos
con el traspaso a control privado de servicios públicos estatales de suministro de
agua, electricidad y telefonía y sólo el 17% considera que las privatizaciones han
sido beneficiosas. En la Argentina, una encuesta de Artemio López (febrero
2004) en la región metropolitana y partidos del conurbano indica que el 78,6%
de la población no quiere reprivatizaciones y el 51,3% piensa que la mayoría de
las empresas privatizadas no cumple sus contratos. Al mismo tiempo son abru-
madores los pedidos para ampliar los servicios públicos de atención a la pobla-
ción en campos cruciales como la salud, la educación y otros similares.
El reclamo por más equidad, la articulación creciente de la sociedad para con-
seguirla, la percepción de que tiene como uno de sus componentes un Estado ac-
tivo en la provisión de servicios básicos a la ciudadanía, el amplio apoyo que las
políticas públicas orientadas en estas direcciones están teniendo en países como
la Argentina y Brasil entre otros, pueden ayudar a terminar con los incentivos que
favorecieron a la proliferación de la corrupción.
Uno de los efectos más perversos de los años noventa en el país fue la cuasi
legitimación de las prácticas corruptas como “viveza criolla” y la estereotipación
como “idiotas” de quienes se resistían a beneficiarse con ellas. Una gran lucha-
dora anticorrupción, la jueza francesa Eva Joly, nos recuerda en su reciente obra
Impunidad (2003) que en realidad es al revés. “Idiota” es en la acepción original
ateniense del termino aquel que piensa solamente en sus intereses privados,
mientras que “un hombre libre digno de ese nombre se consagra al bien común.”
La marginalidad rural
Argentina tiene desafíos humanos inéditos. El 54,7% de la población es po-

bre. El 71,2% de los niños viven en la pobreza. El 50% de los niños de entre 6
meses y 2 años padecen anemia. Dos millones de niños no tienen cubiertas sus
necesidades básicas. El 22% de los niños de entre 5 y 14 años de edad trabajan,
según datos de Unicef. La desigualdad ascendió fuertemente en los años noventa.
Frente a este panorama, se requiere movilizar el inmenso potencial producti-
vo del país, a través de fórmulas económicas imaginativas que democraticen las
oportunidades. Hay una demanda social creciente por una economía plural, en la
cual haya amplios espacios para las pequeñas y medianas empresas urbanas y ru-

rales, acceso al crédito y a la tecnología, apoyo para mejorar la competitividad y

desarrollo de la economía social.
Esa economía con rostro humano debe tener también fuerte presencia en las
zonas rurales, clave para la economía. En ellas la pobreza es aun mayor que en
las urbanas. El 80% de los niños de 11 provincias del norte argentino es pobre.
Son mayores las tasas de mortalidad infantil rural.
Muchos niños trabajan con frecuencia en contacto con agroquímicos u otras
sustancias peligrosas, en el manejo de los cultivos, en el cuidado de animales o
en el hogar, en detrimento de su educación.
La situación de los jóvenes que viven en el campo es precaria, pues se incorpo-
ran antes que los jóvenes urbanos a trabajar (un 60% de los jóvenes de 14 a 19 años
trabaja) y tienen menos posibilidades de cursar la escuela media. Presentan altos ni-
veles de desocupación. Del 15% al 20% de los jóvenes de las provincias no traba-
jan ni estudian. Por otra parte, sus perspectivas son inciertas. Si migran a las ciuda-
des, sus chances de inserción están acotadas por las exigencias de capacitación y por
la distancia entre sus experiencias, y las demandas del mercado (Román 2003).
El reto es cómo abrir oportunidades para su plena inclusión productiva en las
áreas rurales. Cómo impulsar acciones que favorezcan su desarrollo como peque-
ños productores y, al mismo tiempo, fortalezcan su capital educativo y su forma-
ción integral. El aumento de su inclusión productiva tendría todo tipo de efectos
multiplicadores en las economías regionales, pues reduciría las tasas de migra-
ción y fortalecería la base humana para seguir aumentando los niveles de produc-
tividad y competitividad de la producción agraria nacional.
Un fin en sí mismo
Por otra parte, este objetivo es un fin en sí mismo. Reducir la pobreza juve-
nil rural y mejorar los niveles de educación y salud en el campo es una deuda éti-
ca. El impulso a formas de economía plural y solidaria en las zonas rurales pue-
de ayudar mucho al respecto y tiene en el país una larga tradición con logros tras-
cendentes. En ella se inscribe la acción pionera de las colonias agrícolas, fruto de
generaciones migratorias que las transformaron a través de la acción colectiva en
emporios de actividad y en modelos de organización social. Promovieron moda-
lidades cooperativas que tuvieron gran éxito.
Ya en 1900, por ejemplo, se creó en Basavilbaso la cooperativa La Agrícola
Israelita. En ese año se registraron en el país 1.492 cooperativas agrarias con ca-
si 450.000 miembros.

Hay en las áreas rurales un gran capital social de asociatividad y valores éticos,
que se refleja en la red cooperativa, en el apego a los valores morales y a la fami-
lia, en el cultivo natural de la solidaridad y la hospitalidad propias del hombre de
campo argentino y otros aspectos no cuantificables, pero, como hoy sabemos, alta-
mente influyentes en la economía. Urge crear condiciones que abran paso a la mo-
vilización de este inmenso capital social, a través de amplias alianzas de las políti-
cas públicas, los municipios, los grupos empresariales y la sociedad civil. Hay de-
masiado sufrimiento, exclusión y postergación de niños, jóvenes y familias, no ad-
misible moralmente, en las áreas rurales del país y de la región.
Un escándalo ético. Los niños de la calle
Leidy Tabares es una niña de la calle de Medellín cuyo nombre recorrió el mun-
do. Sobrevivía vendiendo rosas de mesa en mesa. Fue la figura central de la Vende-
dora de rosas una célebre película colombiana que documenta la vida de los niños
de la calle nominada para la Palma de Oro de Cannes. Todos los protagonistas eran
como Leidy y su dura vida estremeció al mundo. Su encanto y actuación le valieron
el premio de mejor actriz en tres festivales internacionales. Por todo ello según infor-
ma El País de Madrid (Carlin, 2004), recibió sólo 1.000 euros. Un año después tuvo
que volver a la calle a vender rosas. De los 17 niños que actuaron en el film, nueve
fueron asesinados. En las principales ciudades del Brasil, grupos policiales o parapo-
liciales asesinan diariamente 3 niños de la calle y hay quienes llaman a estos niños
“desechables.” En Honduras un promedio mensual de 50 niños y jóvenes menores
de 23 años han sido asesinados en los últimos años sin que estos crímenes hayan si-
do denunciados. En la provincia de Buenos Aires, el Ministerio de Seguridad emitió
tiempo atrás una circular a los jefes policiales que tuvo que ser anulada a causa del
repudio ciudadano. Ordenaba: “poner a disposición de la Justicia de Menores (o sea
encarcelar) a los niños desprotegidos en la vía pública y/o pidiendo limosna.”
Bruce Harris, director de Casa Alianza, laureada por defenderlos, los llama
“los nuevos parias de la tierra.” Estima que hay 40 millones de niños en Améri-
ca Latina que viven en la calle o trabajan en ella. Detrás está la necesidad de tra-
bajar para sobrevivir, familias quebradas, exclusión social. En México, Bolivia,
Perú y Ecuador trabajan el 20% de los niños menores de 14 años. En Brasil se
estima que hay 2 millones de niños trabajando, en Argentina 1.500.000. En Cen-
troamérica, 1.300.000. Los niños que viven en la calle en muchas ciudades de
América Latina duermen en edificios abandonados, debajo de puentes, en porta-
les, parques, alcantarillas. Su trabajo es limpiar parabrisas, hacer malabares con

antorchas, recolectar basura (“cartonear”), y mendigar. Su salud y nutrición son

muy precarias y, están indocumentados.
Son víctimas preferidas del comercio sexual, el cual ha ido creciendo. Ejem-
plos, las recientes denuncias sobre bandas de esclavitud sexual en la Capital Fede-
ral y el intento de asesinar a una jueza que está investigando mafias dedicadas a la
prostitución infantil en la provincia de Buenos Aires. También ha crecido el tráfi-
co de niños, que son robados para el mercado sexual o la explotación. Según la
ONU, la trata de personas es uno de los negocios del crimen en mayor expansión la
y se ha elevado fuertemente en países como Colombia, Brasil y República Domi-
nicana. Otra película laureada, brasileña Estación central, denuncia a su inicio una
de sus expresiones más brutales, las bandas de robo de órganos de niños. A todo
ello se suma la utilización de los menores por los grupos de la droga.
En estas condiciones, vivir en la calle es casi vivir en el infierno. Y así lo tes-
timonian recientes estudios sobre los altos niveles de depresión psíquica, búsque-
da de salida a través de los pegamentos y otras drogas y finalmente suicidios en
esta población infantil desesperada.
Detrás de este cuadro que vulnera todas las convicciones éticas de sociedades
cuyas creencias religiosas y morales reclaman dar afecto y protección a los ni-
ños, se hallan el avance de la pauperización y de las iniquidades en la región y
su impacto destructivo sobre las familias. Estos niños están pagando los costos
de políticas insensibles a sus efectos sobre la población, la reducción de las co-
berturas sociales, la caída en la pobreza de muchas familias antes de clase media
y la polarización social. Una sociedad que excluye y una familia desarticulada
por estos impactos los empujaron fuera de todas las estructuras. Es muy cómodo
llamarlos “niños de la calle”, como si ellos hubieran decidido vivir en ella y hay
quienes calman su conciencia con esa racionalización. Las investigaciones indi-
can lo contrario. Están allí porque han sido acorralados, casi expulsados por la
sociedad y abandonados.
Se impone buscar salidas a esta situación éticamente intolerable. Hay quienes
muestran el camino. Unicef ha elevado continuamente a los gobiernos propues-
tas concretas e indicado vías para financiarlas, entre ellas la reducción del gasto
militar. Organizaciones internacionalmente reconocidas, como Casa Alianza y
JUCONI de México, han mostrado que mediante programas orgánicos de protec-
ción, educación y reintegración familiar es posible rescatar a muchos de los ni-
ños. En la Argentina, entre otras instituciones ejemplares, Ieladeinu (Nuestros
Hijos) de la comunidad judía ha devuelto la dignidad y recuperado en poco tiem-
po a 300 niños en riesgo grave y “Las Viejas del Andén” recorre las vías férreas
y las estaciones de trenes en áreas del Gran Buenos Aires recogiendo y rehabili-

tando a los niños que viven en ellas. Se impone la necesidad de políticas públi-
cas fuertes en este campo crucial, el fortalecimiento de las organizaciones ac-
tuantes y la movilización de la sociedad civil. La nueva gestión presidencial ha
indicado su agenda social, de modo muy concreto, al destinar recursos crecien-
tes a este secor (cerca del 80% del aumento de la recaudación fiscal de los últi-
mos seis meses). Están dadas las condiciones para enfrentar el problema.
Según estimaciones recientes, en la última década se ha triplicado la cantidad
de niños de la calle en la Ciudad de Buenos Aires. ¿Seguiremos viendo, impasi-
bles, a los niños en los semáforos arriesgar su salud haciendo acrobacias y jugan-
do con fuego para recoger unas monedas o actuaremos colectivamente para de-
volverles la esperanza?
La pobreza en América Latina. Revisando mitos sobre la

política social
I. América Latina en conmoción
Ante la evolución de las cifras económicas de la región en los años noventa,

José Antonio Ocampo, secretario general de la CEPAL (abril 2003) señala: “Las ex-
pectativas que generaron las reformas orientadas a ampliar el papel del mercado
en los procesos económicos han quedado insatisfechas en gran parte de la región.”
Llama a “incluir las implicaciones sociales en el diseño mismo de la política ma-
croeconómica y de las reformas estructurales.” Las más diversas fuentes han coin-
cidido en destacar el cuadro de agudas dificultades y frustraciones. El prestigioso
New York Times (Forero 2002) caracterizó la situación hace un tiempo indicando
la existencia de un descontento generalizado, que los “sueños económicos se han
transformado en despidos y recesión.” Resalta: “millones están haciendo sentir
sus voces... contra el experimento económico de la última década... Muchos creen
que las reformas han enriquecido a funcionarios corruptos y a multinacionales de
rostro desconocido y han fallado en mejorar sus vidas.” En similar dirección ha
señalado De la Torre (2001): “Las encuestas de opinión pública a fines de los años
noventa demostraron que los latinoamericanos sentían que sus economías no mar-
chaban bien, que su calidad de vida era peor que la de generaciones anteriores y
que la pobreza alcanzaba índices sin precedentes.” Mathews y Hakim (2001)
describen la situación general en los siguientes términos: “a fines de los años no-
venta el futuro de América Latina aparecía sombrío en razón de cuatro grandes
problemas: crecimiento lento e irregular, pobreza persistente, injusticia social e in-

seguridad personal.” Señalan que a lo largo de diez años los países “habían pro-
curado aplicar con considerable vigor las diez políticas económicas que confor-
man el Consenso de Washington... pero los resultados estuvieron debajo de las
expectativas y se hizo necesario un nuevo enfoque.” La CEPAL (2002) se refiere al
período de 1997 a 2002 como la “media década perdida para el crecimiento”, con
una reducción del 2% en el producto bruto per cápita.
Los análisis de muy diversas fuentes indican una América Latina en profun-
da conmoción. La evolución de los hechos ha generado fuertes protestas socia-
les en numerosos países de la región que toman formas diferentes de acuerdo con
los contextos históricos. Sin embargo, existen al mismo tiempo datos esperanza-
dores. De acuerdo con las encuestas, a pesar de los graves problemas económi-
cos, la gran mayoría de los latinoamericanos respalda firmemente el proceso de
democratización emprendido por la región. En un mundo donde sobre 190 paí-
ses sólo 82 son democráticos, América Latina aparece como una de las áreas del
orbe con más avances en este campo. Los datos económicos críticos destruyeron
buena parte de la “ilusión económica”, pero no han doblegado la ilusión de la de-
mocracia. LatinBarómetro (2002) señala que lejos de caer en tentaciones autori-
tarias, en 14 países de la región el apoyo a la democracia creció a pesar de la cri-
sis. Un caso muy significativo es el de la Argentina. Pese a los dramáticos quie-
bres económicos y sociales, el apoyo a la democracia creció. Un reclamo muy
concreto parece surgir de estas tendencias. Los latinoamericanos, en amplias pro-
porciones, no están pensando en dejar de lado la democracia, no están pidiendo
menos democracia, sino más democracia. Una sociedad civil cada vez más arti-
culada y activa está exigiendo real participación ciudadana en el diseño e imple-
mentación de las políticas públicas, transparencia, control social, profundizar la
descentralización del Estado y metas semejantes.
Esa combinación, en una situación muy delicada, con la búsqueda afanosa de
soluciones a través de la democracia, abre muy importantes posibilidades de ac-
ción para políticas renovadoras. Urge pensar en nuevas ideas en aspectos crucia-
les, entre ellos: ¿cómo diseñar políticas económicas con rostro humano, cómo ar-
ticular estrechamente las políticas económicas y las sociales, cómo mejorar la
equidad en el continente más desigual del todo el planeta, cómo llevar adelante
alianzas virtuosas entre Estado, empresas y sociedad civil en todas sus expresio-
nes para enfrentar la pobreza, cómo garantizar el fundamental derecho a la salud
hoy debilitado? Un interrogante de fondo es cómo recuperar una reflexión que li-
gue ética y economía, iluminando desde los valores éticos el camino por seguir
y recuperando la ética como un motor del proyecto de desarrollo.

La política social es un actor estratégico del futuro en sociedades tan golpea-

das por la pobreza. Si la sociedad en su conjunto tiene una visión apropiada de
su rol, se adoptan las políticas apropiadas y se gerencia con efectividad, su con-
tribución puede ser fundamental. Si por el contrario la visión es errónea y da lu-
gar a políticas limitadas y aisladas, el deterioro social seguirá aumentando con
riesgos graves de implosión.
Este trabajo tiene por finalidad concentrarse en la situación social y en ciertas
visiones de la política social de amplia circulación y fuerte influencia que es im-
prescindible revisar para avanzar. Considera que muchas de ellas presentan mitos
que traban muy fuertemente la adopción de la “política social necesaria” y aspira
a ponerlos en foco y pensar en propuestas superadoras. El trabajo recorre para ello
tres etapas sucesivas. En primer lugar, construye un cuadro básico de problemas
sociales delicados que afronta la región. A continuación, presenta varios mitos de
amplia difusión, tratando de mostrar algunos de sus impactos regresivos sobre la
política social. Finalmente, extrae algunas conclusiones hacia el futuro.
II. Algunas tendencias preocupantes en el campo social
La protesta social en crecimiento en América Latina tiene bases muy concretas.

Las tendencias observables llaman a profunda inquietud e implican serias dificul-
tades en aspectos clave de la vida cotidiana para grandes sectores de la población.
Entre ellas se destacan las que se presentan resumidamente a continuación:
La pobreza crece
Según el Panorama Social de la CEPAL (2002) la población ubicada por deba-

jo de la línea de la pobreza representaba el 41% del total de la región en 1980,
cifra muy elevada en relación con los promedios del mundo desarrollado y de los
países de desarrollo medio. Portugal, el país con más pobreza de la Unión Euro-
pea, tiene un 22% de población pobre. La cifra empeoró en las dos últimas déca-
das y el porcentaje de pobreza latinoamericano pasó a significar en 2002 el 44%
de una población mucho mayor.

Cuadro 1
Evolución de la pobreza en América Latina, 2000-2002
(porcentaje de la población)
Año Indigencia Pobreza

2000 17,8 42,1
2001 18,6 43
2002 20 44
** De 2000 a 2002 se generaron 15 millones de nuevos pobres.
Las estimaciones nacionales indican que la pobreza tiene una alta presencia en to-
da la región con muy pocas excepciones. En Centroamérica son pobres el 75% de los
guatemaltecos, el 73% de los hondureños, el 68% de los nicaragüenses y el 55% de
los salvadoreños. Es pobre el 54% de la población peruana, más del 70% de la ecua-
toriana, el 63% de la boliviana y se estima que más del 70% de la venezolana. En Mé-
xico es pobre actualmente el 54% de la población (The Washington Post, 2003) y se
halla en pobreza extrema cerca de la mitad de esa cifra (24,2%). En Brasil se estima
que 44 millones de personas están en extrema pobreza y ganan menos de un dólar dia-
rio (Projeto Fome Zero, 2001). Argentina es un caso muy ilustrativo de las dificulta-
des de la región. Un país que tenía, a inicios de los años sesenta porcentajes menores
al 10%, pasó a tener en 2002 un cuadro de extrema gravedad, como puede apreciar-
se en las cifras siguientes generadas por su sistema oficial de estadísticas sociales:
Cuadro 2
ARGENTINA: Pobreza e indigencia. Años 1998 y 2002

Oct. de 1998 Mayo de 2002
Incidencia de la pobreza 32,6% 51,4%
Población pobre 11.219.000 18.219.000
Población indigente 3.242.000 7.777.000
Incidencia de la pobreza en menores de 18 años 46,8% 66,6%
Incidencia de la indigencia en menores de l8 años 15,4% 33,1%
Menores de 18 años pobres 5.771.000 8.319.000
Menores de 18 años indigentes 1.898.000 4.138.000
Cantidad de personas que ingresan a la pobreza por día 2.404 20.577
Cantidad de personas que ingresan a la indigencia por día 1.461 16.493
Fuente: Presidencia de la Nación, Consejo Nacional de Coordinación de Políticas, Sociales, Sistema de Información,
Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales, Siempro (www.siempro.gov.ar/default2./htm), 2002.

Como se observa, más de la mitad del país pasó a ser pobre y la calidad de la
pobreza se ha deteriorado fuertemente. Los pobres extremos representan una pro-
porción importante de la pobreza total. Las cifras para los jóvenes son mucho
peores. Las estimaciones de mayo de 2003 señalaron un 54,7% de la población
en pobreza (una mejora respecto del 57,8% de diciembre de 2000).
Sin trabajo
La encuesta LatinBarómetro 2001 preguntó a los latinoamericanos cómo esta-

ban en materia de trabajo. El 17% contestó que no tenía ningún trabajo y el 58%
que se sentía inseguro respecto de si podrían mantenerlo. Tres de cada cuatro tie-
nen importantes dificultades de trabajo. Las cifras estadísticas testimonian la fragi-
lidad del mercado laboral. Según los datos de la CEPAL, el total de desocupados pa-
só de 6 millones en 1980 a 17 millones en 2000. Se estima que la tasa de desocu-
pación abierta actual de la región supera el 9%. A ello se suma una tendencia alar-
mante. Ha crecido muy fuertemente la población empleada en la economía infor-
mal, en ocupaciones en su gran mayoría precarias. En 1980 representaba 40% de
la mano de obra activa no agrícola y en 2000 esa cifra subió al 60%.
La OIT (OIT, Panorama Laboral 2002) estima que la tasa de desempleo urbano en
América Latina y el Caribe en 2002 era de 9,2%, la más alta en los últimos 22 años.
Señala: “93 millones de personas no cuentan con un (trabajo decente), concepto que
suma la cantidad de desempleados con los que realizan trabajos de baja calidad y
los que no gozan de protección social.” El poder adquisitivo de los salarios mínimos
registró en ese año una caída del 0,9%. Hay muchos ocupados cuyos salarios los co-
locan también por debajo de la línea de la pobreza.
Particularmente aguda es la situación de los sectores más jóvenes de la fuerza
de trabajo. Sus tasas de desocupación abierta, duplican en numerosos países las de
desocupación abierta general, como puede apreciarse en el siguiente cuadro:

Cuadro 3
América Latina. Tasas de desempleo abierto, según sexo y edad, en zonas urbanas
Alrededor de 1990 y 2000 a/ 17 Países
Tasa de desempleo Jóvenes

(totales por sexo) (15 a 25 años)
País Sexo 1990 2000 1990 2000
Argentina Total 6 16 13 26
(Gran Buenos Hombres 6 13 12 22
Aires) Mujeres 6 17 16 31
Bolivia Total 9 7 17 14
Hombres 10 6 18 11
Mujeres 9 9 17 17
Brasil Total 5 ... 8 ...
Hombres 5 ... 9 ...
Mujeres 4 ... 8 ...
Chile Total 9 11 18 22
Hombres 8 10 17 22
Mujeres 10 12 19 24
Colombia Total 9 ... 20 ...
Hombres 7 ... 15 ...
Mujeres 13 ... 25 ...
Costa Rica Total 5 5 11 11
Hombres 5 5 10 11
Mujeres 6 6 12 13
Ecuador Total 6 9 14 18
Hombres 4 6 11 14
Mujeres 9 12 17 22
El Salvador Total 10 7 19 14
Hombres 10 9 18 17
Mujeres 10 3 21 10
Guatemala Total 4 ... 7 ...
Hombres 3 ... 7 ...
Mujeres 4 ... 7 ...
Honduras Total 7 ... 11 ...
Hombres 8 ... 12 ...
Mujeres 6 ... 11 ...

México Total 3 2 8 6
Hombres 3 3 8 7
Mujeres 3 2 8 4
Nicaragua Total … ... … ...
Hombres … ... … ...
Mujeres … ... … ...
Panamá Total 19 ... 35 ...
Hombres 16 ... 32 ...
Mujeres 23 ... 40 ...
Paraguay Total 6 ... 16 ...
(Asunción) Hombres 6 ... 15 ...
Mujeres 7 ... 17 ...
República Total 20 14 34 19
Dominicana Hombres 11 9 22 13
Mujeres 32 21 47 27
Uruguay Total 9 14 24 31
Hombres 7 11 22 27
Mujeres 11 17 28 35
Venezuela Total 10 13 19 24
Hombres 11 13 20 22
Mujeres 8 14 18 28
Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina 2001-2002.
Más de un 20% de la población joven está desocupada, lo que significa una

exclusión social severa al inicio mismo de su vida productiva. Ello va a tener to-
do tipo de impactos regresivos e incide sobre los índices de delincuencia juvenil.
Puede apreciarse en el cuadro consignado la subsistencia, a pesar de avances, de
significativas discriminaciones de género. Las tasas de desocupación de las mu-
jeres jóvenes son marcadamente mayores que las de los hombres.
Persisten asimismo discriminaciones de género en el mercado laboral. Un in-
forme al respecto del Banco Mundial (2003) señala: “Pese a que las mujeres la-
tinoamericanas casi han llegado al mismo nivel de educación que los hombres y
en algunos países incluso los han superado, continúan participando menos en el
mercado laboral y ganando menos que ellos”.

El derecho a la salud
La prueba más elemental del progreso social es asegurar al conjunto de la pobla-

ción el acceso al derecho humano primario, la salud. A pesar de grandes y merito-
rios esfuerzos, las cifras latinoamericanas indican fuertes brechas entre regiones,
sectores de la población, etnias y edades y significativas carencias. Problemas
básicos que los avances médicos permiten minimizar siguen siendo de alta fre-
cuencia en los sectores pobres de la región. Así, según los datos de la Organiza-
ción Panamericana de la Salud (OPS 2002) 1 de cada 130 madres muere durante
el embarazo o el parto en América Latina, 28 veces más que en los Estados Uni-
dos. El 18% de las madres dan a luz sin asistencia médica de ningún tipo. Con
progresos, las distancias entre países y estratos en mortalidad infantil son muy
agudas. Así por ejemplo, en Bolivia mueren 83 niños de cada 1.000 antes de
cumplir un año de edad. En Canadá sólo 5,7. La OPS estima que 190.000 niños
mueren anualmente en la región por enfermedades prevenibles o controlables,
como las diarreas y las infecciones respiratorias.
Estos datos están ligados a la baja cobertura: 218 millones de personas care-
cen de protección en salud, 100 millones no tienen acceso a los servicios básicos
en esta área, 82 millones de niños no reciben las vacunas necesarias. Un elemen-
to vital, el agua, está fuera del alcance de amplios sectores de los pobres: muchas
familias pobres se ven obligadas a comprar agua ante su carencia. Así, por ejemplo,
según la comisión Mundial del Agua (1999) los habitantes de los barrios pobres
de Lima pagan por ella 20 veces el precio que abona una familia de clase media,
que sólo tiene que abrir la canilla.
La desnutrición es un tema importante en diversos países. En Centroamérica,
donde se calcula que el 70% de los 34,8 millones de habitantes es pobre, recien-
tes estimaciones señalan que oscila ente 21% y 29% en Guatemala, Nicaragua y
Honduras. Según Intervida (2003): “La alimentación de los campesinos, pobre
en proteínas y vitaminas, es motivo de que el 24% de los niños en edad preesco-
lar presenten retrasos en su crecimiento.”
Educación, las preguntas inquietantes
Se han hecho esfuerzos denodados para mejorar los niveles educativos de la

región. Si alguien tiene alguna duda de lo que significa vivir en dictadura o en
democracia, puede encontrar diferencias fundamentales, además del campo de
las libertades, en la inversión muy superior que las democracias de la región han
hecho en educación. Ha subido significativamente el gasto en educación como

porcentaje del Producto Bruto Interno. Estos esfuerzos han posibilitado llevar al
90% la inscripción en la escuela primaria y a reducir considerablemente los ni-
veles de analfabetismo. Sin embargo, hay preguntas inquietantes sobre temas cla-
ve como la deserción, la repetición y la calidad diferenciada de la educación se-
gún estratos sociales.
Los siguientes datos (Preal, Diálogo Interamericano, 2001) son ilustrativos al
respecto indican grandes distancias entre la región y otras zonas del planeta.
Gráfico 1
Dificultades en educación; alumnos que terminaron el cuarto grado
100
% de grado de capacidad
80
de lectura en 1994
60
40
20
0
Corea
Canadá
España
Trinidad y Tobago
Cuba
Uruguay
Malasia
Chile
Indonesia
Costa Rica
México
Zambia
Venezuela
Ecuador
Zimbabwe
Perú
Brasil
Paraguay
Bélice
Sudáfrica
República Dominicana
Honduras
El Salvador
Colombia
Nicaragua
País
Mientras en Corea el 100% de los niños terminan el cuarto grado, en Améri-

ca Latina no lo finaliza del 25% al 50%, según el país. Ello se refleja en la baja
escolaridad promedio de la región, que se estima en 5,2 años.
La situación es muy desfavorable, asimismo, en el colegio secundario como
puede apreciarse:

Gráfico 2
Dificultades en educación; alumnos que terminaron la secundaria
100
Egresados por 100 personas

en la edad correspondiente
80
60
40
20
0 Corea
OECD
Estados Unidos
Canadá
España
Filipinas
Malasia
Chile
Tailandia
Brasil
Argentina
México
Indonesia
Paraguay
País
Mientras que en Corea el 90% de los jóvenes termina los estudios secundarios,
en los tres países más poblados de la región, Brasil, México y Argentina, la fina-
liza menos del 40%.
La escolaridad latinoamericana tiene un perfil fuertemente sesgado. De he-
cho, hay una gran discriminación según el grupo étnico y el color, como puede
observarse a continuación:
Gráfico 3
Escolaridad comparada de diferentes grupos étnicos
Blancos
Brasil
Afrobrasileros
No indígenas
Guatemala
Indígenas
No indígenas
Perú
Indígenas
No indígenas
Bolivia
Indígenas
0 2 4 6 8 10
Promedio de años de escolaridad

Los niveles de escolaridad varían agudamente según se trate de población

blanca o afroamericana, de población indígena o no indígena.
En todos los países del cuadro hay disparidades internas de envergadura. Así,
en Guatemala, donde el 60% de la población es indígena, mientras éstos tienen só-
lo dos años de escolaridad, los no indígenas tienen cerca de cinco.
Si bien ha aumentado la inversión educativa, medida en términos del gasto en
educación sobre el Producto Bruto Interno, aspecto de alta positividad, las distan-
cias entre la región y las referencias internacionales se ha ampliado en el gasto pú-
blico por alumno, indicador de valor estratégico. Así lo indica el gráfico siguiente:
Gráfico 4
Gasto público por alumno
Gasto por alumno (en dólares)
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
Estados Unidos
Canadá
España
Corea
Malasia
Chile
México
Tailandia
Uruguay
Costa Rica
Colombia
Argentina
Brasil
Trinidad y Tobago
República Dominicana
Indonesia
Jamaica
Panamá
Cuba
Venezuela
Ecuador
Egipto
Paraguay
Honduras
Nicaragua
Guatemala
Perú
El Salvador
País
Mientras que Canadá gasta 6.000 dólares anuales por alumno, Perú sólo 200
y el país que gasta más de la región, Chile, 1.500.
Como resultado del conjunto de la situación, estimaciones recientes (Preal
2003) señalan que cerca del 37% de los adolescentes latinoamericanos de entre
15 y 19 años de edad abandonan la escuela a lo largo del ciclo escolar. Alrede-
dor del 70% lo hacen tempranamente antes de completar la educación primaria
o una vez terminada. La tasa total de deserción en zonas rurales es del 48% y en
las urbanas del 26%.

La promesa de la movilidad social
Uno de los pilares de la democracia es la visión de que es posible, sobre la

base del esfuerzo personal, mejorar la situación individual y familiar en la socie-
dad. Esa legítima aspiración choca en muchos países de la región con duras rea-
lidades inversas. Las clases medias, en lugar de ampliarse, tienden a reducirse y
resulta, para vastos sectores, muy difícil permanecer en ellas. El caso más dra-
mático es el de Argentina, donde se ha producido en corto tiempo la destrucción
masiva de gruesos sectores de los estratos medios. Pero no es el único; con me-
nores niveles de intensidad, el deterioro se registra también en otros países. Las
clases medias, potente motor de desarrollo, progreso tecnológico, creación de
cultura, ávidas de educación, se hallan acorraladas históricamente por políticas
que les han sido desfavorables, al limitar sus posibilidades de desempeño micro
o mesoempresarial, el acceso al crédito o a la tecnología y les han quitado pro-
tecciones elementales. La emigración que implica el desarraigo, pérdidas de la-
zos familiares vitales la destrucción del capital social de la persona ha sido otro
camino preferido para escapar de la falta de oportunidades. La pobreza y la nue-
va pobreza han alimentado una ola de inmigración sin precedentes.
Millones de latinoamericanos dejaron a sus familias para ir a buscar sustento
en el exterior. De acuerdo con la ONU en el 2000 había 17 millones de emigran-
tes latinoamericanos, más del doble que en 1994, donde eran 8,4 millones. Entre
otros casos, 293.000 ecuatorianos emigraron entre 2000 y 2001. Un reciente in-
forme señala (Codhees-Unicef 2002) que la migración “ha modificado la estruc-
tura familiar en América Latina y el Caribe, un número mayor de niños y niñas
son jefes de hogar en familias emigrantes.”
La familia en riesgo
Hay una víctima silenciosa del aumento de la pobreza en la región; es una ins-
titución reconocida unánimemente como pilar de la sociedad, base del desarrollo
personal, refugio afectivo, formadora de los valores básicos la familia. Muchas
familias no pueden resistir las penurias permanentes de los recursos más elemen-
tales, el desempleo prolongado, las incertidumbres económicas amenazantes co-
tidianas y se quiebran. Hoy más de una quinta parte de los hogares humildes de
la región han quedado sólo con la madre al frente. Por otra parte, ha aumentado
fuertemente la tasa de renuencia de las parejas jóvenes a formar familia ante los
signos de interrogación sobre trabajo, ingresos y vivienda. Las graves dificulta-
des económicas tensan al máximo a las familias no sólo humildes, sino también

de los estratos medios. Se crean condiciones que favorecen, entre otros, una ca-
nalización extremadamente perversa, que es la violencia doméstica. Los estudios
del BID (Buvinic, Morrison, Schifter, 1999) indican un fuerte aumento de los in-
dicadores respectivos en la región. Según ellos, entre un 30% y un 50% de las
mujeres latinoamericanas, según el país en que viven, sufren de violencia psico-
lógica en sus hogares y de un 10% a un 35%, violencia física. Influyen en ello
causas múltiples pero claramente el stress socioeconómico feroz que hoy viven
muchas familias incide significativamente en la situación.
Aun en sociedades desarrolladas, la pobreza deteriora severamente a las fa-
milias. Un estudio reciente de amplia cobertura nacional con 11.000 entrevistas
en Estados Unidos (Rumbelow, 2002) concluye que las mujeres negras, las más
afectadas por la pobreza, tienen menores tasas de formación de familias, mayo-
res tasas de divorcios y menores tasas de volver a formar familia. Los investiga-
dores dicen que las presiones que la pobreza pone sobre la relación familiar son
las responsables de ello. Señalan que las mismas tasas afectan a las mujeres blan-
cas que viven en áreas pobres.
La desarticulación de numerosas familias en la región por el embate de la po-
breza significa a su vez daños severos a los niños en todos los planos básicos. Re-
percute en el rendimiento escolar, incide en los índices de deserción y repetición
y afecta aun aspectos físicos básicos. Katzman (1997) señala sobre la base de di-
versos estudios efectuados en el Uruguay que los niños extramatrimoniales tie-
nen una tasa de mortalidad infantil mucho mayor y que los niños que no viven
con sus dos padres sufren mayores daños en diferentes aspectos del desarrollo
psicomotriz. En el caso de los hogares con violencia doméstica, los efectos son
muy graves. Un estudio del BID en Nicaragua (1997) muestra que los hijos de fa-
milias con violencia intrafamiliar son tres veces más propensos a asistir a consul-
tas médicas y son hospitalizados con mayor frecuencia. El 63% de ellos repite
años escolares y abandona la escuela en promedio a los 9 años de edad.
Una sociedad cada vez más insegura
Los latinoamericanos están pagando muy caro el deterioro social. Uno de los
costos más visibles y duros es el aumento incesante de los índices de criminalidad.
El número de homicidios creció un 40% en la década de 1990. Hay 30 homi-
cidios por cada 100.000 habitantes por año, tasa que multiplica por seis la de los
países de criminalidad moderado como los de Europa occidental. Este aumento
continuo de los índices ha convertido a América Latina en la segunda área geo-
gráfica con mayor criminalidad del planeta, después de la zona más pobre del

mundo, el Sahara africano. En la encuesta LatinBarómetro 2001, 2 de cada 5 en-

trevistados dijeron que ellos o un miembro de su familia habían sido objeto de
un delito en los últimos 12 meses.
Los costos económicos de esta situación son muy elevados. Según los estu-
dios del BID, Brasil gasta en fondos públicos y privados para seguridad el 10.3%
de su PBI, lo que significa una cifra mayor al PBI anual total de Chile. Colombia
gasta en seguridad el 24,7% de su PBI y Perú el 5,3%.
La región es tentada continuamente a caer en un razonamiento “facilista” al
respecto: La criminalidad se solucionaría con el aumento cada vez más intenso
de la represión. Prominentes especialistas en el tema, como Louis Vacquant
(2000), advierten sobre la ineficiencia y los riesgos de este camino. Analizando
los datos comparados internacionales no se observan correlaciones significati-
vas entre aumento de la población carcelaria y reducción de las tasas de crimi-
nalidad de mediano y largo plazo. La mera punición no toca las causas básicas
que están generando el problema. En cambio, advierte Vacquant, puede llevar al
final del camino a “criminalizar la pobreza”, a una opinión pública que empiece
a ver como criminales en potencia a los pobres y, en lugar de tratar de ayudarlos
a salir de su situación, los aisle. Este puede ser un escenario muy perverso en tér-
minos de perfil de sociedad y sin salida.
La otra vía es buscar las causas profundas. Es posible encontrar correlaciones
robustas entre la criminalidad latinoamericana y, por lo menos, tres variables. En
primer lugar, parece fuertemente ligada a las altas tasas de desocupación juvenil
antes mencionadas. La criminalidad de la región es de edades muy jóvenes. Un
aumento real de oportunidades de integración laboral incidiría claramente sobre
ella. Por otra parte, hay correlación fuerte entre criminalidad y familias desarti-
culadas. Un amplio estudio en Estados Unidos (Whitehead, 1993) comprobó que
el 70% de los jóvenes en centros de detención venían de familias con padre au-
sente. En Uruguay, Katzman (1997) encontró, investigando a los menores interna-
dos en el Instituto Nacional del Menor, que sólo uno de cada tres formaba parte
de una familia normal cuando se produjeron los hechos que llevaron a su detención.
Los datos responden a una realidad: la familia es una institución fundamental para
la internalización de valores morales que los alejen de las conductas delictivas.
Su buen funcionamiento por ende incidirá de modo relevante en su prevención.
En tercer lugar, se observa una alta correlación entre criminalidad y niveles
de educación. El ascenso de la escolaridad actúa como un poderoso preventor de
la criminalidad.

El análisis de causas lleva en una dirección muy diferente al enfoque facilis-

ta. La clave para atacar este gravísimo problema está ligada estructuralmente a
poner en marcha políticas que abran oportunidades para los jóvenes, protejan
a la estructura familiar y eleven los niveles educativos.
La mayor desigualdad del globo
Existe unanimidad en los organismos internacionales en que América es la re-

gión más inequitativa del orbe. Los datos disponibles testimonian esa situación.
La estructura de distribución del ingreso es la más regresiva internacionalmente
como puede observarse en los gráficos que siguen:
Gráfico 5
Ingreso que recibe el 5% más rico
(Porcentaje del ingreso total)
0.26
América Latina
Ingreso del 5% más rico/Ingerso
0.24
África
0.22
0.2 Asia meridional

0.18 Asia oriental
0.16
0.14 Desarrollados
0.12
0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000
PBI per cápita

Gráfico 6
Ingreso que recibe el 30% más pobre
(Porcentaje del ingreso total)
0.13
Desarrollados
0.12 Asia meridional
Ingreso del 30% más pobre/Ingerso
Asia oriental
0.11
0.1 África
0.09
0.08
América Latina
0.07
0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000
PBI per cápita
Fuente: BID (1998). Informe de Progreso Económico y Social. Washington.
América Latina es la región donde el 5% más rico recibe más que en ningu-
na otra, 25% del ingreso nacional y el área en donde el 30% más pobre recibe
menos, 7,5%. Tiene la mayor brecha social de todas las regiones.
El 10% más rico de la población tiene un ingreso que es 84 veces el del 10%
más pobre.
El 20% más rico de la población recibe el 60% del ingreso nacional, mientras
que el 20% más pobre sólo percibe el 3%.
La elevada desigualdad determina que de dos tercios a tres cuartos de la po-
blación, según el país, tengan un ingreso per cápita que es menor al ingreso per
cápita nacional. Ello verifica el aserto del paradigma de desarrollo humano de la
ONU y otras aproximaciones al cuestionar la utilidad del ingreso per cápita nacio-
nal como medición del progreso de las naciones. Como se observa en sociedades
muy desiguales como las latinoamericanas, no informa sobre la situación real de
la gran mayoría de la población.
La iniquidad latinoamericana no sólo se presenta en el plano de la distribu-
ción de ingresos. Afecta otras áreas clave de la vida, como el acceso a activos
productivos, y al crédito, las posibilidades de educación, la salud y actualmente
la integración al mundo de la informática1. La brecha digital en ascenso está
1
El autor analiza detalladamente las diferentes iniquidades latinoamericanas y su dinámica en: Kliksberg, Bernardo
(2000), Desigualdade na America Latina. O debate adiado. Unesco, Cortez Editora, Brasil.

creando el riesgo de un nuevo analfabetismo, el analfabetismo cibernético, que

excluye a vastos sectores de la población del fundamental circuito de la informa-
ción y las comunicaciones avanzadas.
La desigualdad de la región no es uno más en la lista de problema sociales
enunciados. Todo indica que es una causa clave del incumplimiento de la “pro-
mesa latinoamericana.” Cuando se pregunta, como sucede con frecuencia, por
qué un continente con recursos naturales de excepcional riqueza, materias primas
estratégicas en cantidad, fuentes de energía baratas, campos fértiles, una buena
ubicación geográfica, etcétera, tiene indicadores sociales tan deprimentes, sur-
gen, junto al carácter regresivo de muchas de las políticas económicas aplicadas,
los impactos negativos que implican las altas desigualdades. Una abundante lite-
ratura reciente da cuenta de ellos. Demuestra cómo, entre otros impactos, redu-
cen la formación de ahorro nacional, estrechan los mercados internos impidien-
do la producción en escala y el aprovechamiento de externalidades, obstruyen la
formación de recursos humanos generando fuertes iniquidades en su interior (así
por ejemplo los jefes de los hogares del 10% con mayores ingresos de la región
tienen 12 años de escolaridad mientras que los del 30% más pobre cursaron sólo 5
años), generan iniquidades múltiples en el campo de la salud, reducen los niveles
de gobernabilidad, destruyen el clima de confianza interno y el capital social. La
evidencia mundial comparada demuestra que la desigualdad es una traba formi-
dable para un desarrollo sostenido. La “promesa latinoamericana” se ha estrella-
do contra ella. Entre otros efectos, el aumento de la desigualdad aparece como
una causa importante del aumento de la pobreza en la región. Los análisis de
Birdsall y Londoño (1997) demuestran que han contribuido virtualmente a dupli-
car la pobreza. Berry (1997) denomina a este cuadro una situación de “pobreza
innecesaria” porque ella sería mucho menor si los últimos deciles de la distribu-
ción del ingreso no tuvieran una fracción tan limitada de éste.
III. Hora de encarar los mitos sobre la política social
¿Cómo atacar problemas tan graves como los presentados sumariamente, que
significan la subutilización de buena parte de los recursos humanos de la región,
minan la gobernabilidad y entran en colisión directa con los valores éticos en los
que cree América Latina, como la protección de los niños, la familia, oportuni-
dades para los jóvenes, derecho a la salud y posibilidades de vida digna para to-
do ciudadano? La política social aparece como un instrumento central para en-
frentarlos. Si los países de la región contaran con políticas sociales integrales, co-

hesionadas, descentralizadas, cogestionadas con la sociedad civil, participativas,

transparentes, con altos estándares de gerencia social, podrían transformarse en
medios efectivos de movilización productiva, devolución de dignidad e integra-
ción social. Sin embargo, ese camino está dificultado, entre otros planos, por per-
cepciones erróneas sobre el rol y las potencialidades de la política social. Abor-
daremos sucintamente varios de esos mitos.
Primer mito: la superfluidad de la política social
Un aura de ilegitimidad suele rodear la política social en la región. Sectores

influyentes suelen presentar expresa o implícitamente la visión de que es una
especie de “concesión forzosa” a la política. El mensaje transmitido es que los
esfuerzos deberían concentrarse en el único camino real que sería el crecimiento
económico. La política social sería una especie de “costo forzado” que con fre-
cuencia distrae recursos de ese esfuerzo central. Esta visión ha sido algunas ve-
ces verbalizada sintéticamente con la afirmación: “la única política social es la
política económica.”
Colocada en esa situación difícil, de deslegitimización continua, son limitadas
las posibilidades de la política social. Debe ante todo argumentar permanentemen-
te sobre su derecho a existir. Es natural que esa condición de debilidad institucio-
nal sea la victima fácil de recortes y ajustes, se le ubique en lugares secundarios
de los organigramas y sus representantes no formen parte de los espacios en donde
se toman las grandes decisiones macroeconómicas. Una experimentada ministra
de Desarrollo Social latinoamericana resumió su vivencia al respecto en un foro
internacional narrando que después de largos esfuerzos se consiguió que se ad-
mitiera en el Gabinete Económico al ministro coordinador de lo social, pero cla-
ro está “con voz, pero sin voto.”
Los hechos indican que es un grave error considerar casi superflua a la polí-
tica social. En primer lugar, la supuesta concesión política no es tal. Hace a la
esencia misma del funcionamiento de una democracia. La acción contra la po-
breza es el primer reclamo según las encuestas de la ciudadanía latinoamericana
que es, en una democracia, la real depositaria del poder. La ciudadanía quiere po-
líticas sociales, agresivas, bien articuladas, bien gerenciadas, efectivas. Oírla no
es hacerle una concesión, es respetar el sistema democrático.
Por otra parte, las experiencias de las últimas décadas en el mundo han de-
mostrado que la política social es además de una respuesta a demandas legítimas,
un aspecto fundamental de la acción para un desarrollo sostenible. El crecimien-
to económico es imprescindible y deben ponerse en él los máximos esfuerzos po-

sibles. Un país debe hacer todo lo que esté a su alcance para crecer, tener estabi-
lidad, progreso tecnológico, competitividad, pero los hechos indican que el cre-
cimiento solo no resuelve el problema de la pobreza. Uno de los mitos que han
quedado en el camino de las ideas convertidas en dogmas con frecuencia en las
últimas décadas es el del “derrame.” El supuesto de la visión económica conven-
cional es que producido el crecimiento se irá derramando hacia los desfavoreci-
dos y los sacará de la pobreza. Las realidades han ido en otra dirección. Si una
sociedad es muy desigual, como la latinoamericana y sus políticas sociales débi-
les, aun logrando crecimiento, éste casi no permea a los sectores pobres. El Ins-
tituto de Investigaciones del Banco Mundial se pregunta en su sugerente obra La
calidad del crecimiento (2000) cómo se explica que países que han tenido simi-
lares tasas de crecimiento muestran, sin embargo, resultados muy distintos en
cuanto a logros en el mejoramiento de la vida de la gente y en cuanto a la sus-
tentabilidad y calidad de ese crecimiento. Es muy diferente un crecimiento que
beneficia en primer término a unos pocos sectores, que concentra aún más las
oportunidades y los ingresos, que se da sólo en algunos centros urbanos, que di-
ficulta el desarrollo de las Pymes y de otros emprendimientos económicos de ba-
se, a un crecimiento que genera polos de desarrollo en todo el país, potencia el
campo, mejora la equidad, impulsa la pequeña y mediana industria y difunde la
tecnología. Es característico del primer tipo, “un crecimiento distorsionado”, el
relegamiento de la política social; sólo existe para apagar grandes incendios. El
segundo, el “crecimiento compartido”, tiene como eje una política social que po-
tencie a la población y aumente sus posibilidades de integración al modelo de
crecimiento. La política social es una base estratégica para obtener la calidad de
crecimiento deseable.
Segundo mito: la política social es un gasto
La terminología esta totalmente difundida y afianzada. Cuando hablamos de

lo social nos referimos a un “gasto”, recursos que se consumen. Transmite una
visión que refuerza la anterior: superflua y de gasto. El lenguaje no es un punto
menor; expresa con frecuencia concepciones subyacentes muy arraigadas.
A esta altura de la experiencia comparada sobre la política social, correspon-
de preguntarse: ¿es realmente un gasto?
La Organización Mundial de la Salud recogió el guante, en el campo de la sa-
lud. Convocó a una comisión de prominentes economistas y especialistas para
analizar las relaciones entre salud y economía. El informe producido, “Macroe-
conomía y salud” (2002), echa por tierra suposiciones generalizadas y demues-

tra que asignar recursos para la salud no es gastar, sino invertir a altísimos nive-
les de retorno sobre la inversión. El mito, indica la comisión, dice que el creci-
miento económico de por si mejorará los niveles de salud. Los esfuerzos debe-
rían, por ende, concentrase en él. El análisis de la historia reciente muestra reali-
dades diferentes. Examinando las economías más exitosas de los últimos 100
años se verifica que los hechos funcionaron a la inversa. Grandes mejoras en la
salud pública y la nutrición estuvieron detrás de impresionantes despegues eco-
nómicos como el del sur de Estados Unidos, el rápido crecimiento de Japón a ini-
cios del siglo XX y el progreso del sudeste asiático en 1950 y 1960. Fogel mues-
tra estadísticamente que el aumento de las calorías disponibles para los trabaja-
dores en los últimos 200 años (en países como Francia e Inglaterra) ha hecho una
importante contribución al crecimiento del Producto Bruto per cápita. Diamond
(2002) señala que las historias de éxito económico recientes, como Hong Kong,
Mauritania, Malasia, Singapur y Taiwán, tienen algo en común: han invertido
fuertemente en salud pública y su Producto Bruto creció al descender la mortali-
dad infantil y aumentar la esperanza de vida. Los buenos niveles de salud públi-
ca no son por tanto una consecuencia sino un prerrequisito para que una econo-
mía pueda crecer. Con una población con problemas de salud, el rendimiento
educativo baja, se pierden muchos años de vida activa posible y se reducen los
niveles de productividad. La comisión midió econométricamente el costo que
significa no hacer políticas de salud enérgicas. Concluye que el Producto Bruto
de África sería hoy 100.000 millones de dólares mayor si años atrás se hubieran
hecho todos los esfuerzos para actuar contra la malaria. La alta malaria está aso-
ciada con una reducción del crecimiento económico del 1% o más por año.
Los datos informan que la asignación de recursos a la salud, forma típica del
llamado gasto social, no es tal gasto, sino una inversión neta. Por otra parte, la
Comisión estima que tiene una tasa de retorno sobre la inversión de 6 a 1.
Múltiples análisis indican que la misma situación se observa en otra expresión
básica del llamado gasto social: la educación. La educación es un fin en sí mismo
en una sociedad democrática. Por otra parte, es un recurso económico decisivo en
el escenario de la economía mundial actual. La calidad de las calificaciones de la
población de un país determina aspectos fundamentales de su posibilidad de desa-
rrollo y absorción de las nuevas tecnologías y de sus niveles de competitividad. Co-
mo lo señala Thurow (1996), hemos pasado a economías “conocimiento intensi-
vas.” Las industrias de punta no están basadas en recursos naturales ni en capital,
sino principalmente en conocimientos, como sucede con las telecomunicaciones,
la biotecnología, la microelectrónica y la informática. En esas condiciones desta-
ca: “el conocimiento es la única fuente de ventajas relativas.” La educación es la

vía maestra para generar y poder utilizar conocimiento. La tasa de retorno sobre la
inversión para las industrias que colocan fondos para conocimiento y capacitación
duplica a la de las industrias que concentran su inversión en planta y equipo. Lo
mismo sucede en otros campos. Según los cálculos de Unicef un año más de esco-
laridad para las niñas en América Latina podría reducir las tasas de mortalidad in-
fantil en un 9‰. El incremento del capital educativo reduciría el embarazo adoles-
cente, mejoraría la capacidad de manejo de la mujer en el período de preparto y
posparto y su cultura para un desempeño nutricional adecuado.
No es gasto el concepto que describe el valor que para la economía y la so-
ciedad tiene la aplicación de recursos a programas educativos eficientes. Como
lo señala Delors (1999): “hay mucho más en juego; de la educación depende en
gran medida el progreso de la humanidad... Hoy esta cada vez más arraigada la
convicción de que la educación constituye una de las armas más poderosas de
que disponemos para forjar el futuro.”
La estrecha visión de la política social como gasto debe dar paso a su rol real.
Asignar recursos a una política social eficientemente gestionada significa inver-
tir en el desarrollo de las potencialidades y capacidades de la población de un
país. Ello es un fin en sí mismo y a la vez es la herramienta más poderosa de de-
sarrollo que se conozca.
Tercer mito: es posible prescindir del Estado
A las características de superfluas y mero gasto con que se tiende a asociar a la

política social, se les suma con frecuencia una tercera: el Estado sería casi por natu-
raleza altamente ineficiente. Con ello se cierra un círculo que crea las condiciones
para pensar, como única alternativa, en reemplazar las políticas sociales públicas,
por el mercado, en forma total o considerable. En América Latina el razonamiento
ha tomado con frecuencia el carácter de “profecía que se cumple a sí misma.” Al
plantear como punto de partida la inutilidad del Estado, ha generado medidas que
debilitaron fuertemente sus capacidades institucionales, desarticularon organismos
clave, propiciaron casi agresivamente el retiro del sector público de los más capa-
ces, desjerarquizaron la función pública en el campo social como en otras áreas. Un
Estado minado en sus bases organizativas ha cumplido en diversas realidades la pro-
fecía. Su capacidad de operación real se redujo significativamente.
Sin embargo, las exigencias de la realidad han ido por otro camino. El Nobel
Stiglitz (2002) retrata su propia experiencia sobre el tema en visión probable-
mente representativa de la de muchos otros especialistas del siguiente modo: “Yo
había estudiado las fallas tanto del mercado como del Estado y no era tan inge-

nuo como para fantasear que el Estado podía resolver todas las fallas del merca-
do, ni tan bobo como para creer que los mercados resolvían por sí mismos todos
los problemas sociales. La desigualdad, el paro, la contaminación, en ésos el Es-
tado debía asumir un rol importante.” En la región más desigual del planeta y con
altos niveles de desocupación, el rol social de la política pública es estratégico.
Así, enfrentar las desigualdades significa poner en marcha políticas públicas ac-
tivas y bien gerenciadas que conviertan en hechos los lemas consensuales en la
región: educación para todos, salud para todos, trabajo, a los que se pueden agre-
gar hoy otros como: democratización del crédito, impulso a las pequeñas y me-
dianas empresas y acceso universalizado a la informática y a la Internet.
Según indica la experiencia, el mercado, que tiene un amplio potencial pro-
ductivo pero al mismo tiempo el riesgo de graves fallas, como la sustitución de
la competencia por los monopolios u oligopolios, no está en condiciones de dar
respuesta a estas perentorias necesidades. Por ejemplo, destacando sus limitacio-
nes en el campo de la salud dice el Informe de la OMS, “Macroeconomía y salud”
(2001), que las enfermedades típicas de los pobres no interesan a los grandes la-
boratorios porque no son atractivas en términos de mercado. Así aunque hay mu-
chas personas con tuberculosis latente y 16 millones que la padecen, el último
fármaco salió al mercado en 1967. Un estudio de la American Medical Associa-
tion sobre las enfermedades tropicales que afectan a sectores humildes en su ma-
yor parte, concluyó, que entre 1975 y 1997 sólo aparecieron 13 fármacos nuevos,
la mitad fruto de investigaciones veterinarias.
En el terreno de la educación, problemas muy delicados como la alta iniqui-
dad que significa que menos de un 20% de los niños de la región concurren a al-
gún preescolar, instancia obligada de formación hoy en el mundo desarrollado,
no tienen resolución de mercado, porque en su gran mayoría son niños de fami-
lias sin recursos. Los no concurrentes no tienen posibilidades si no surgen de la
política pública.
La ciudadanía capta claramente estas realidades. En la encuesta LatinBaró-
metro 2001, al preguntar si el Estado no puede resolver ninguno de los proble-
mas que se identificaron, sólo el 6,6% de los entrevistados contestó que piensa
de ese modo. El 53,.2% considera que puede resolver todos, la mayoría o bastan-
tes problemas. Hay una expectativa que ha crecido por las frustraciones, por po-
líticas públicas activas, particularmente en el campo social, de que sean geren-
ciadas con eficiencia y transparencia.
¿Son posibles? Un prominente pensador gerencial, Henry Mintzberg, señala
en el Harvard Business Review (1996) que no entiende por qué no, que la inefi-
ciencia no es exclusiva de ningún sector de la economía, que la idea de que el

mejor gobierno es el no gobierno, ironiza: “es el gran experimento de economis-

tas que nunca han tenido que gerenciar nada.”
Cuarto mito: el aporte de la sociedad civil es marginal
Así como descalifica a la política social pública, el razonamiento circulante

tiende a relativizar las posibilidades de aporte a la acción social de la sociedad
civil. Transmite el mensaje de que dicho aporte es meritorio simbólicamente, pero
equivale a caridad. No resuelve ningún problema relevante y por ende, no mere-
cería un apoyo especial. Así, muy pocos países de la región han intentado explo-
rar seriamente la posibilidad de incentivos fiscales sistemáticos para promover
contribuciones. En general, respondiendo a esta visión subestimante, son reduci-
das las políticas para tratar de potenciar las posibilidades de participación de la
sociedad civil en la política social.
Una visión de cada vez más peso en los análisis sobre el desarrollo en nues-
tros días, la de capital social, pone muy en descubierto la regresividad de este mi-
to. El capital social ha implicado poner en el foco del desarrollo factores poco
considerados como la confianza interpersonal, la capacidad de asociatividad, la
conciencia cívica y los valores éticos. Las mediciones indican que estos factores
tienen un peso directo en los desempeños macroeconómicos, productivos, políti-
cos y sociales de los países. Entre otras expresiones del capital social se hallan el
voluntariado y la responsabilidad social de la empresa privada.
El voluntariado constituye actualmente, según las estadísticas, la séptima eco-
nomía del mundo en Producto Bruto. En diversos países desarrollados genera
más del 5% del PBI, en bienes y servicios principalmente sociales. En países co-
mo Suecia, Holanda, Israel, Canadá, Estados Unidos y otros, una gigantesca red
de organizaciones basadas en trabajo voluntario prestan, una gama extensísima
de servicios para los sectores más débiles de la población, como los sin techo, los
niños pobres, la familia, los inmigrantes, los discapacitados y los ancianos. La
responsabilidad social empresarial empieza a ser evaluada en las mediciones de
calidad de las empresas y han aparecido los primeros fondos de inversión que pi-
den a sus miembros comprar acciones sólo de las empresas con mejores índices
de responsabilidad ciudadana.
En América Latina, existe un inmenso potencial en este campo que estimula-
do y canalizado puede convertirse en un potente instrumento de política social.
La actitud positiva hacia el trabajo voluntario es amplia. En Argentina, la encues-
ta Gallup verificó un ascenso creciente de los voluntarios en medio de la grave
situación actual. En 1997, el 20% de la población estaba involucrado en trabajo

voluntario; en 2000 era el 26%; en 2001, el 32% y el porcentaje continuó ascen-

diendo. La riqueza del voluntariado en Argentina se mostró como un elemento
clave frente a los dramáticos problemas sociales actuales. Actuando coordinada-
mente con la activa política pública social desplegada, diversas organizaciones
de la sociedad civil multiplicaron sus esfuerzos ante la emergencia. Así entre
ellas, Cáritas, gran programa de apoyo social de la Iglesia Católica, cubrió a
3000.000 de pobres sobre la base de 60.000 voluntarios. La comunidad judía,
que fue fuertemente golpeada por la destrucción de las pequeñas clases medias
en las que estaba concentrada, levantó amplios programas sociales que dieron
protección a casi una tercera parte de sus miembros, apoyándose en 10.000 vo-
luntarios. Iniciativas semejantes han surgido en otras comunidades religiosas y
en la base social: vecindarios, clubes deportivos, asociaciones culturales, donde
se multiplican a diario. En Brasil existen importantes iniciativas en marcha en es-
tas direcciones. La gran campaña “Hambre cero” lanzada por su nueva presiden-
cia combina políticas públicas emprendedoras con el apoyo de importantes sec-
tores de la sociedad civil en acciones concretas. También allí se ha conformado
un activo movimiento de responsabilidad social delas corporaciones que ha ge-
nerado el Grupo de Instituciones y Fundaciones Empresariales (GIFE) el cual tra-
ta de impulsar y apoyar técnicamente iniciativas sociales empresariales.
El capital social, este recurso formidable latente en una sociedad, que al mis-
mo tiempo la impregna de solidaridad, marginado por el mito, debe ser rescata-
do, valorizado e impulsado.
Quinto mito: la descalificación de los pobres
El Banco Mundial realizó una encuesta en gran escala a los pobres del mundo;
40.000 individuos de 50 países, entre ellos varios de América Latina, fueron inda-
gados sobre sus percepciones de la pobreza (Banco Mundial, 2000). Explicaron que
la pobreza no es sólo carencia de recursos básicos. Va mucho más allá, destruye o
erosiona las familias y causa daños psicológicos y afectivos. Enfatizaron que sobre
todo es atentatoria contra su dignidad como seres humanos. Una de sus vivencias
centrales es la “mirada desvalorizante” que converge sobre ellos desde diferentes
sectores de la sociedad. Se los ve como personas inferiores, casi subhumanas por su
pobreza material. Ello afecta su autoestima y su dignidad.
Al ser interrogados sobre en qué organizaciones confiaban, colocaron en el
primer lugar de su escala a las agrupaciones de los mismos pobres. Uno de los
elementos fundantes de ello es que allí ellos realmente participan y recuperan su
confianza en sí mismos y en su comunidad. Las recomendaciones de los investi-

gadores son superar los moldes tradicionales de la política social e invertir en for-
talecer las capacidades de organización de los sectores que carecen de recursos,
mediante capacitación de sus líderes, infraestructuras para actividades societa-
rias, desregulación jurídica y otros medios.
Las visiones circulantes en la región suelen percibir al pobre encerradas en la
mirada desvalorizante, sin incluir estas realidades. El pobre aparece como el ob-
jeto de programas que buscan atenuar impactos económicos y no como un suje-
to que puede hacer aportes importantes y a través de ellos redignificarse.
Diversas investigaciones latinoamericanas indican que cuando la capacidad de
organización de los sectores de bajos recursos es alentada, o por lo menos no obs-
truida, los resultados productivos son muy relevantes. Así, estudiando econométri-
camente la movilización del capital social de sectores rurales pobres a través de los
comités de campesinos en el Paraguay, José R. Molinas (Molinas 2002) concluye:
“La acción colectiva entre campesinos es central para cualquier intento efectivo de
reducción de pobreza rural. Puede contribuir significativamente a reducir la po-
breza rural a través de la provisión de bienes públicos tales como el mejoramiento
de la educación pública, mejores rutas, mejores puestos de salud, la ayuda para la
diseminación de nuevas tecnologías y la solución de fallas de mercado en la provi-
sión de créditos para los pobres... El capital social facilita la acción colectiva entre
los campesinos.”
En Perú, una investigación de la universidad del Pacífico (Portocarrero y
Millán, 2001) encontró que los pobres tienen una actitud muy positiva hacia el
trabajo voluntario, Díaz Albertini (2001) señala: “no tienen acceso al mercado y
al estado, luego acuden a ellos mismos para garantizar toda una serie de bienes,
servicios y apoyos sociales.” Los pobres contribuyen en más del 80% de los tra-
bajos voluntarios en las principales ciudades del Perú, como lo indica el cuadro
siguiente:

Cuadro 4
Comparación de diferentes dimensiones del trabajo voluntario
en cinco ciudades principales del Perú según nivel socioeconómico – 1997
(en porcentajes)
Dimensiones del Nivel Nivel Nivel bajo Nivel bajo Nivel muy Nivel muy
trabajo voluntario alto medio superior interior bajo sup. bajo inf.
% que realizó trabajo 25 33 37,4 34,1 26,2 23,9
voluntario en 1997
en cada nivel
socioeconómico
Con respecto al total 2,8 16,9 16,9 28,5 31,0 4,0
de trabajo voluntario
de 1997
Trabajo voluntario 27,3 25,4 31,3 22,1 13,0 12,5
en el área religiosa
Trabajo voluntario en 9,1 16,4 17,9 22,1 34,4 31,3
el área de desarrollo
y vivienda
Tipo de trabajo 54,5 53,7 37,3 20,4 21,1 25,0
realizado: enseñanza
y capacitación
Tipo de trabajo 27,3 29,9 32,8 33,6 50,4 50,0
realizado: mano
de obra
Fuente: Portocarrero y Millan (2001).
Como se observa, los pobres son gran mayoría entre los voluntarios; mientras
que los estratos altos y medios hacen sus aportes fundamentalmente en enseñan-
za y capacitación, los bajos los hacen a través de su mano de obra.
Frente al mito que desvaloriza a los pobres y se autocumple al profundizar a
través de ello su exclusión, surge la posibilidad de una política activa que otor-
gue poder a sus comunidades y organizaciones. Como destaca Brown (2002), ad-
ministrador general del PNUD: “una fuente central de la pobreza es la carencia de
poder de los pobres.” El hecho de que pueda dotarse de cierto poder puede per-
mitir que recuperen su “voz” sofocada por el mito.

Sexto mito: el escepticismo sobre la participación
Dos instrumentos maestros de la política social necesaria para enfrentar la po-

breza, la participación y la cooperación interorganizacional, son fuertemente re-
sistidos en la región.
El discurso latinoamericano es cada vez más unánime respecto de la participa-
ción. Tiene un “centimetraje” altísimo en las exposiciones públicas de líderes de
todo orden de organizaciones públicas y privadas. Sin embargo, los avances en los
hechos son limitados. Los indicadores muestran escasos progresos en cuanto al es-
tablecimiento de políticas concretas de participación, el apoyo sustantivo a las ex-
periencias participatorias en marcha, la búsqueda de nuevos instrumentos jurídicos,
institucionales y financieros para apoyarla. ¿Qué está sucediendo en la realidad?
Pareciera que, por un lado, es tan fuerte la demanda pública por participación que
resulta casi no viable darle la espalda. Por otro, como suele suceder, las resisten-
cias profundas que hay hacia ella se refugian en el nivel de la gestión, que es aquel
que da forma a las políticas reales. Allí la participación tiende a ser bloqueada.
El bloqueo de la participación quita a la política social una vía maestra para
mejorar desempeños. Cuando se enfrenta y se supera, los resultados son sorpren-
dentes. Una vigorosa participación comunitaria ha sido la característica de la ma-
yoría de los programas sociales exitosos de la región.
Séptimo mito: resistencia a la cooperación interorganizacional
Otro recurso maestro de la política social, dificultado con frecuencia por los
mitos, es el de las cooperaciones interorganizacionales. Una política social eficaz es
aquella que ataca efectivamente las causas y no sólo los síntomas de la pobreza.
Como éstos son múltiples, se requerirá necesariamente de la acción integrada de
diversas organizaciones de diferentes campos. Hace falta sumar gobierno central,
regiones, municipios, sociedad civil, organizaciones de los propios pobres. Inte-
grar acciones en las áreas de trabajo, educación, salud, familia y otros. Se impo-
nen alianzas estratégicas entre las diferentes organizaciones. Hace falta superar
las estrechas visiones puramente sectoriales tan usuales en la práctica organiza-
cional de la región.
El mito plantea algunas falsas oposiciones. Una de sus expresiones más fre-
cuentes es el supuesto enfrentamiento entre Estado y sociedad civil en el campo
social. Son presentadas como opciones excluyentes. Se requiere lo contrario, la
suma. Ninguno solo puede hacer la tarea. Una política social pública activa es
una responsabilidad irrenunciable en una América Latina que presenta las alar-

mantes tendencias que se vieron en la Primera Parte de este trabajo. Al mismo

tiempo, la sociedad civil tiene que ser un elemento activo de la política social y
hacerse responsable del problema. La suma de ambos a través de alianzas, de to-
do orden, los potencia mutuamente, amplia los recursos reales y maximiza las
posibilidades de efectividad. Lo que pueden hacer políticas públicas activas combi-
nadas con el voluntariado, la responsabilidad social empresarial, la acción vecinal,
el respaldo de las comunidades religiosas, la contribución de las universidades,
es mucho más que los esfuerzos aislados de los actores.
El “tendido de puentes organizacionales” en la política social hace a su efi-
ciencia. Así, la experiencia comparada indica que para potenciar realmente las
organizaciones de los pobres hay que crear lazos entre ellas y otros grupos ma-
yores de la realidad que tienen acceso a recursos económicos y poder. De lo con-
trario, los logros posibles de las organizaciones de los desfavorecidos estarán
acotados. Ese papel de facilitadores de tales nexos lo pueden hacer las organiza-
ciones de la sociedad civil y las mismas políticas públicas.
Frente al mito que plantea como antagónicos a Estado, sociedad civil y orga-
nizaciones de los pobres surge la posibilidad de “alianzas virtuosas” entre políti-
cas públicas que movilicen y aprovechen el apoyo de la sociedad civil y que en
combinación con ella potencien el capital social de los pobres.
Será difícil abrir paso a una nueva generación de políticas sociales renovadas
en América Latina, sin encarar frontalmente las resistencias profundas en cam-
pos como la participación y las alianzas interorganizacionales, desmontar mitos
y prejuicios, enfrentar intereses y avanzar hacia una cultura organizacional supe-
radora de todos ellos.
IV. La ética de la urgencia
Urge en América Latina recuperar en su plenitud la política social para llevar

adelante la lucha contra los agudos niveles de pobreza que agobian a gran parte
de la población, en un continente pletórico en riquezas potenciales.
Para ello será necesario superar mitos como los reseñados y otros semejantes,
muy vinculados a una visión cerradamente economicista y reduccionista del desa-
rrollo de pocos resultados y que ha conducido a serios errores en diversos casos.
Esa visión está en activo cuestionamiento actualmente en el nivel internacio-
nal. Desde el paradigma de desarrollo humano de las Naciones Unidas, que pro-
pone un desenvolvimiento cuyos avances se midan por indicadores que eviden-
cien mejoras en aspectos sustanciales de la vida diaria de las mayorías, el ajuste

con rostro humano de Unicef, la concepción de la salud como derecho básico y

el peso regresivo de las desigualdades sobre ella de la Organización Panamerica-
na de la Salud, las críticas desde diversos sectores al Consenso de Washington,
hasta la concepción del desarrollo como crecimiento de la libertad de Amartya
Sen, múltiples aproximaciones expresan la necesidad de articular un desarrollo
integral con equidad.
Todas ellas dan un lugar estratégico a una política social activa y jerarquizada.
Así sucede también con la nueva generación de prominentes economistas jóvenes
preocupados por el desarrollo, sobre la que llama la atención un reciente trabajo del
New York Times (Altman, 2002). Se desempeñan en algunas de las más reputadas
universidades como Harvard, MIT y la London School of Economics y tienen va-
rios reclamos de fondo a la economía convencional. Dicen que ésta se concentra
sólo en el “gran cuadro” y no tiene en cuenta lo que sucede en la realidad. Por otra
parte, ofrece recetas universales, cuando como señala Besley (London School):
“los problemas son diferentes país por país y aun región por región dentro de los
países”. Así, las recetas que ayudaron a algunos en ciertos momentos, no funcio-
naron en África, la ex Unión Soviética, en diferentes partes del sudeste asiático y
en América Latina. Estos economistas jóvenes “están insatisfechos con las supues-
tas panaceas como presupuestos equilibrados, nueva infraestructura y estabilidad
financiera, buscan en el campo qué está pasando con factores como la motivación
de la gente y los flujos de información que guían las políticas país por país.” Uno
de sus exponentes más destacado Ester Duffo (MIT), dice: “el desarrollo es una se-
rie de preguntas y no se define realmente por técnicas.”
Frente a sus detractores, la necesidad de una política social vigorosa puede
exhibir, junto con su carácter clave para un desarrollo sostenible, una legitimidad
ética fundante. Ya los textos bíblicos, pilar de nuestra civilización, no sólo indi-
can que la pobreza es un agravio a la dignidad del ser humano, creación de la di-
vinidad y que las grandes desigualdades atentan contra la moral básica, sino que
además prescriben normas detalladas de política social. El Antiguo Testamento
contiene desde un sistema fiscal completo, para financiar la ayuda a los más dé-
biles, el diezmo, hasta regulaciones de la propiedad, protecciones al trabajador,
orientaciones para la ayuda al otro, preceptos para asegurar que se respete la dig-
nidad de los pobres y multitud de normas semejantes. La voz de los Profetas se
levanta en la Biblia para exigir: “No habrá pobres entre vosotros” (Deuterono-
mio, 15:4). No es una voz de oráculo, sino de exigencia moral. Está señalando,
depende de la comunidad organizada y de cada persona, eliminar la pobreza. Si-
milar es el llamado del Nuevo Testamento.

Construir un modelo de desarrollo integral, productivo y equitativo, orienta-

do por los valores éticos básicos, movilizar como uno de sus ejes una política so-
cial de nuevo cuño basada en alianzas entre políticas públicas, sociedad civil y
organizaciones de los desfavorecidos, instrumentada de modo descentralizado,
transparente y bien gerenciada, plantear la superación de la pobreza y la iniqui-
dad como prioridades fundamentales parece ser el gran desafío que tiene por de-
lante este continente.
Hay, por otra parte, una consideración ética que debería acompañarnos, no se
puede esperar más. Hay una “ética de la urgencia” por aplicar. Muchos de los da-
ños que causa la pobreza son irreversibles. Cada día hay madres que perecen al
dar a luz, niños desnutridos cuyas capacidades neuronales son dañadas para
siempre por el hambre, jóvenes sin oportunidades al borde del delito, familias
destruidas por la pobreza. El campo social no admite postergaciones como otros.
Como lo ha marcado el papa Juan Pablo II (1999): “el problema de la pobreza es
algo urgente que no puede dejarse para mañana.”
El fortalecimiento y la profundización de los procesos de democratización en
América Latina, son cruciales para que la región recupere tanto una inversión so-
cial importante como unas políticas sociales vigorosas y coparticipadas. En sus
clásicos análisis sobre las grandes hambrunas en el último siglo, Amartya Sen
(1981) demostró que nunca hubo grandes episodios de hambre en sociedades con
democracias realmente activas. La presión de una sociedad civil movilizada, me-
dios de difusión independientes, una opinión pública vigilante, obligó a los lide-
razgos a poner en primer lugar la erradicación del hambre. Una investigación
cercana de Kawachi y Kennedy (2002) demuestra que aun en países altamente
desarrollado como los Estados Unidos, al examinar 50 estados puede observarse
que cuanto mayor es la movilización de votantes de las clases bajas, más activas
y fuertes son las políticas sociales.
En definitiva, tras la necesidad de que Estado y sociedad civil pongan en mar-
cha en América Latina políticas sociales que aseguren nutrición, salud, educa-
ción y dignidad a los ciudadanos, se juega una opción ética fundamental: la de
escoger entre el camino de la responsabilidad por el otro o el de la insolidaridad.
El riesgo de este último está bien abierto en la región. Los mensajes individua-
listas, consumistas y frivolizantes, que exacerban el egoísmo y la indiferencia,
están incidiendo en que amplios sectores pierdan sensibilidad frente a los males
de la pobreza, empiecen a acostumbrarse a ella como si fuera parte del paisaje,
vean el espectáculo cruel de los niños viviendo en desamparo en las calles, los
ancianos abandonados a su destino, los jóvenes sin salida, como si todo ello fue-
ra una especie de hecho de la naturaleza, “como si lloviera.” No es un hecho de

la naturaleza deriva de graves errores en las políticas, de la iniquidad y de falen-

cias éticas agudas. Nuestras sociedades corren el peligro en este proceso de per-
der la capacidad de indignación ante la injusticia, uno de los atributos centrales
de la especie humana. Recuperar esa calidad fundamental será la base para dar la
lucha por un desarrollo que incluya a todos.
La discriminación de la mujer en el mundo globalizado y

en América Latina
I. El debate sobre la globalización
Las últimas décadas son el escenario de cambios fundamentales en las estruc-

turas básicas de la historia, que a su vez están generando transformaciones de fon-
do en la vida cotidiana de la gran mayoría de los habitantes del planeta. Una di-
mensión esencial de cambio es la científico-tecnológica. Una serie de revoluciones
simultaneas en múltiples ámbitos han modificado sustancialmente las posibilida-
des de producción de bienes y servicios, incrementándolas a límites casi no soña-
dos. Los avances continuos en múltiples áreas tecnológicas han derrotado todas las
hipótesis pesimistas sobre el potencial productivo del orbe, colocando al género
humano en condiciones de llevar adelante proyectos que sólo existían en las nove-
las de ciencia ficción. Entre muchos otros: producir cultivos estacionales durante
todo el año, generar biotécnicamente especies vegetales, tener acceso inmediato a
información de todo orden a través de la Internet, comunicar en tiempo real a los
lugares más distantes, interrelacionar el teléfono, el televisor y la computadora,
realizar intervenciones quirúrgicas especializadas a través de robots.
Muchas de estas innovaciones, las producidas en campos como las comuni-
caciones, el transporte, las redes de información, han convertido al mundo en la
denominada “aldea global”, un espacio fuertemente interrelacionado.
Al mismo tiempo se observan procesos agudos de concentración económica,
surgen grandes conglomerados empresariales que a través de fusiones sucesivas
adquieren poder económico mayor al de muchos estados nacionales y tienen presen-
cia en numerosos lugares del planeta, hay una fuerte concentración del capital finan-
ciero, un aumento importante del comercio mundial favorecido por reducciones de
barreras y procesos de integración y la circulación amplia sin regulaciones ma-
yores de los flujos de capital financiero.
El mundo globalizado que surge tiene como una característica central, que lo
que sucede en cualquiera de sus puntos estratégicos, puede tener impactos inme-

diatos y muy intensos en muchos otros lugares y afectar especialmente a los paí-
ses en desarrollo por su alta vulnerabilidad.
Es un mundo interrelacionado en lo económico, lo financiero, las comunica-
ciones, los mensajes informáticos, los transportes y con difusión creciente de
ciertos estilos de vida, desde sus puntos más fuertes hacia los otros.
Está lleno de oportunidades de aumentar la producción de alimentos, avanzar
en medicina, poner en marcha sistemas educativos a distancia con acceso a los
lugares más remotos y un sinnúmero de otras posibilidades de progreso.
Sin embargo, hay una paradoja. Se observan graves procesos de estancamien-
to o deterioro en las condiciones de vida básicas de buena parte de sus habitan-
tes, más de la mitad se hallan por debajo de la línea de la pobreza, las desigual-
dades ascienden a límites casi desconocidos, hay muy graves problemas en el
campo más elemental, la posibilidad de trabajar, y surge como una contradicción
central el eje inclusión-exclusión; amplios sectores del género humano están to-
talmente excluidos de las oportunidades y los progresos.
Juan Somavia (2000), secretario general de la OIT, describe así la situación:
“La globalización destruye las industrias tradicionales y crea en consecuencia un
aumento del número de desempleados superior al que los sectores industriales de
tecnologías avanzadas son capaces de absorber. El resultado es la marginación de
los trabajadores del mundo industrializado y también del menos desarrollado,
que no disponen de posibilidades para adaptarse a la nueva situación.” El Infor-
me de desarrollo humano del PNUD (1999) puntualiza: “Cuando el mercado va
demasiado lejos en el control de los efectos sociales y políticos, las oportunida-
des y las recompensas de la mundialización se difunden de manera desigual e ini-
cua, concentrando el poder y la riqueza en un grupo selecto de personas, países
y empresas, y dejando al margen a los demás.”
Frente a realidades de este orden, numerosas voces prominentes encabezadas
por el papa Juan Pablo II, reclaman un código ético para la globalización. La éti-
ca debería marcar los fines e indicar qué medios son lícitos para el progreso y
cuáles no, de lo contrario los resultados pueden ser muy inciertos. El Papa (2001)
ha planteado: “la Humanidad comprometida en el proceso de mundialización de-
be concederse un código ético y a indicado que la Iglesia continuará trabajando
con todas las personas de buena voluntad para que el vencedor en este proceso
sea la Humanidad y no solamente una elite de privilegiados, que controla la ciencia,
la tecnología, las comunicaciones y los recursos del planeta en perjuicio de la
gran mayoría de las personas.” Entre otros pronunciamientos en similar direc-
ción, dice Guy Verhofstdadt (2001), primer ministro de Bélgica, anterior presi-
dente de la Unión Europea: “la globalización puede ser utilizada para bien o para

mal. Por consiguiente, lo que realmente necesitamos es un enfoque ético mundial

tanto para el medio ambiente, las relaciones laborales como para la política mone-
taria.” Subraya Mary Robinson (2002), Alta Comisionada de Derechos Humanos
de la ONU: “Tenemos que avanzar hacia una globalización más ética y encontrar
un camino para tener una democracia cívica, en el nivel internacional.” Rubens
Ricupero (2000), secretario general de UNCTAD, señala: “Este fenómeno mundial
puede operar en favor de toda la humanidad. Desafortunadamente, como está su-
cediendo [en la actualidad], puede servir para aumentar las diferencias económi-
cas y sociales, beneficiar a unos pocos y crear nuevas fuentes de preocupación.”
Un prestigioso catedrático, Gerald Helleiner (2000), Profesor Emérito de la uni-
versidad de Toronto, resumiendo la situación pregunta: “¿La economía global
puede ser civilizada?.”
Este debate tiene enorme trascendencia hoy en una América Latina que ha
realizado grandes avances en el vital campo de la democratización, pero experi-
menta serias dificultades económicas y una grave situación social.
Este trabajo tiene por finalidad poner a foco una de las dimensiones que este
debate debería abordar necesariamente en el nivel universal y de la región, por
su relevancia y enormes implicancias: los impactos de la globalización sobre la
condición de la mujer. Para ello recorre varios momentos de razonamiento suce-
sivos. En primer lugar, traza una perspectiva general de algunos problemas hu-
manos estratégicos que se están presentando en el mundo de la globalización. En
segundo término, procura analizar desde ese marco de referencia la situación de
la mujer. En tercer lugar, incursiona sobre algunos aspectos de la condición de la
mujer en el contexto socioeconómico, de la América Latina actual. Finalmente,
extrae algunas conclusiones sobre posibles respuestas a los problemas plantea-
dos. El objetivo del trabajo esta acotado a presentar sintéticamente algunos pro-
blemas vinculados con el género que deberían ser objeto obligado de la gran
agenda de debate económico-social de América Latina y a llamar la atención so-
bre la necesidad de diseñar y poner en marcha políticas públicas renovadoras res-
pecto a ellas.
II. Algunos problemas clave en el mundo globalizado
Existe una amplia alarma en el nivel internacional sobre la presencia de persis-

tentes tendencias económico-sociales que afectan de manera dramática las oportuni-
dades reales de desarrollo de vastos sectores de la población mundial. Dan cuenta de
ellas informes recientes de diversas fuentes, como, entre otros: State of the World

(2002), del World Watch Institute; Macroeconomía y salud (2002), de la Organiza-

ción Mundial de la Salud; Informe sobre desarrollo humano (2001), del PNUD; La
calidad del crecimiento (2000), del Banco Mundial. Entre las tendencias que más
alarma han despertado se hallan las que se presentan resumidamente a continuación.
A. Las dimensiones y el aumento de la pobreza
Buena parte de los habitantes del planeta viven muy por debajo de la línea de
la pobreza, aun estimada de un modo conservador. Mientras que en los países de-
sarrollados es pobre aquel cuyos ingresos son menores a cifras del orden de los
1.000 dólares mensuales, hay en el mundo 1.300 millones de personas que ganan
menos de 30 dólares por mes y 3.000 millones cuyos ingresos son menores a 60
dólares en igual período.
Carecen de lo más básico: el agua, elemento esencial para la vida. Mil trescien-
tos millones de personas no tiene agua potable. Se estima que anualmente mueren
3.400.000 personas por infección directa del agua, alimentos contaminados en or-
ganismos portadores de enfermedades, como los mosquitos que tienen su hábitat
en aguas en mal estado. En su desesperación, los pobres compran agua y, según la
comisión Mundial del Agua (1999), pagan por un producto de calidad dudosa has-
ta doce veces lo que abonan las clases medias y altas que la reciben directamente
de la canilla en su casa. También otros dos elementos clave para cualquier enfoque
de salud preventiva y para la vida diaria son escasos en las zonas pobres. Tres mil
millones de personas no tienen servicios de saneamiento y 2.000 millones carecen
de electricidad.
Por otra parte, la pobreza sigue significando en vastas áreas desnutrición. Se-
gún las estimaciones de la FAO (1998), 828 millones de personas de los países en
desarrollo tienen hambre crónica y otros 2.000 millones padecen deficiencias de
micronutrientes básicos, como vitaminas y minerales.
La pobreza no ha retrocedido desde 1980, sino que, según los datos del Ban-
co Mundial, ha aumentado. Un especialista inglés, Peter Tonwsed, resalta que en
investigación es posible ver con facilidad cómo la pobreza no es inofensiva, “la
pobreza mata.” Efectivamente, incide en los parámetros vitales esenciales. Así
los estudios de Unicef demuestran que si un niño tiene deficiencias nutricionales
en los primeros años de vida, sufre daños irreversibles en sus capacidades neu-
ronales, que dificultarán su vida para siempre.
Reflejando las paradojas del mundo globalizado, mientras una parte del géne-
ro humano padece desnutrición, en el otro extremo, en los países desarrollados,
uno de los males más alarmantes de la salud pública es la obesidad.

B. El avance de las polarizaciones sociales
El funcionamiento de las realidades económicas contemporáneas está asocia-

do con un fuerte crecimiento de las desigualdades. Las cifras indican que se es-
tá produciendo entre los países y también en interior de ellos. Entre otros seña-
lamientos al respecto, indica James Wolfensohn (2000), presidente del Banco
Mundial: “la diferencia entre los países ricos y los pobres se está haciendo ma-
yor; los ricos se están haciendo más ricos y los pobres más pobres.” Resaltando
las enormes disparidades, ha destacado Koffi Annan (2001), secretario general de
la ONU:
“Cómo podemos decir que los seres humanos son libres e iguales en dig-
nidad, cuando más de un billón de ellos vive luchando para sobrevivir con
menos de un dólar diario, sin agua corriente potable y cuando más de la
mitad de la humanidad carece de servicios sanitarios.
“Algunos de nosotros nos preocupamos por la caída del mercado bursátil,
o nos preocupamos por obtener el último modelo de computadora, cuan-
do más de la midad de nuestros semejantes, hombres y mujeres, tienen
preocupaciones mucho más básicas, como de dónde proveerán alimento a
sus niños.”
Entre los principales desarrollos observables en iniquidad están los siguientes:
a. Las brechas entre el 20% de la población mundial que vive en los países más
ricos y el 20% que reside en los más pobres son de gran magnitud en todos
los planos. El 20% más rico es dueño del 86% del Producto Bruto Mundial,
el 20% más pobre sólo del 1%. Asimismo, los primeros tienen el 82% de las
exportaciones mundiales de bienes, los segundos el 1%. En materia de inver-
siones, el 68% de las inversiones extranjeras directas van a los ricos y sólo el
1% a los pobres.
b. Las tendencias son alarmantes, las distancias no tienden a reducirse sino a au-
mentar. En 1960, las diferencias de ingresos entre unos y otros eran de 30 a 1.
En 1990 pasarán a ser de 60 a 1 y en 1997 de 74 a 1.
c. La década de 1990, mostró procesos de signo inverso entre los países pobres
y los ricos. Más de 80 países vieron reducidos sus ingresos per cápita. Del
otro lado, 40 países tuvieron un crecimiento medio del ingreso per cápita su-
perior al 3% anual.

d. Se ha tendido a producir una gran acumulación de riqueza en pocas manos,

mientras aumenta la pobreza en vastas áreas. Según indica la ONU (Informe
sobre desarrollo humano 1999):
• Las tres personas más ricas del mundo tienen un patrimonio que es supe-
rior al producto nacional bruto sumado de los 48 países más pobres.
• Las 200 personas más ricas tienen activos que superan el ingreso combi-
nado de 2.500 millones de personas.
• Si las 200 personas más ricas donaran el 1% de su riqueza a la educación,
se podría proporcionar etudios primarios a todos los niños del orbe.
e. Ante datos de este orden, las Naciones Unidas resaltan sin ambages: “las de-
sigualdades globales en ingresos y estándares de vida han alcanzado propor-
ciones grotescas.”
Las desigualdades tienen elevada expresión en el nivel nacional en los países

en desarrollo. Mientras el Coeficiente de Gini, que mide la distribución del in-
greso en los países más equitativos del mundo como Noruega, Suecia y Dinamar-
ca es de 0,25 y en el mundo desarrollado en general de 0,30, el promedio mun-
dial es de 0,40. América Latina presenta un nivel de desigualdad aun mucho
peor: su Gini es de 0,58.
Un amplísimo número de investigaciones recientes indican que las desigual-
dades actúan como un freno poderoso al desarrollo. En el nivel nacional generan
efectos regresivos múltiples, entre ellos: reducen los mercados internos, limitan
la formación de ahorro nacional, crean circuitos diferenciados en el sistema edu-
cativo, producen serias trabas para la acumulación de capital humano y capital
social, desequilibran la gobernabilidad. En el plano internacional, crean un mun-
do inequitativo, dando lugar a la generación de todo orden de mecanismos que
de por sí tienden a reproducirlas y amplificarlas. Su producto final es que un al-
to porcentaje de la población mundial no tiene posibilidades de realización y su
potencial productivo y creativo es totalmente subutilizado.
C. El acceso a la salud
Todas las constituciones democráticas plantean el acceso a la salud como un

derecho fundamental, que está fuera de discusión. La facilitación a toda la pobla-
ción de recursos básicos para la salud preventiva, como agua, instalaciones sani-
tarias y electricidad, y el acceso universal al cuidado de la salud no se discuten
como derechos. Ellos implican en última instancia el derecho a la vida misma.

Por otra parte, en las últimas décadas se han producido avances científicos y téc-
nicos de gran envergadura en las ciencias médicas, con un potencial excepcional
de impacto sobre los indicadores básicos de salud. Estos progresos han creado
condiciones muy favorables para mejorar fuertemente la salud pública.
Sin embargo, si bien ha habido progresos se observan enormes brechas que
de hecho crean situaciones muy diferenciadas entre diversos sectores de la po-
blación mundial. Detrás de ellas están operando activamente factores como las
marcadas desigualdades antes referidas y la debilidad de las políticas estatales de
protección de la salud.
El cuadro siguiente da cuenta de la situación general en la actualidad:
Cuadro 5
Esperanza de vida y niveles de mortalidad por categoría de desarrollo del país
(1995 - 2000)
Categoría de desarrollo Población Promedio Esperanza Mortalidad Mortalidad

(1.999 anual de de vida infantil en menores
millones) ingresos al nacer (muertes de de cinco
(dólares) (años) menores de años
un año por (muertes de
1.000 menores
nacidos de cinco
vivos) años por
1.000 naci-
dos vivos)
Países menos 643 296 51 100 159
desarrollados
Otros países de 1.777 538 59 80 120
ingreso bajo
Países de ingreso 2.094 1,200 70 35 39
mediano bajo
Países de ingreso 573 4,900 71 26 35
mediano alto
Países de ingreso alto 891 25.730 78 6 6
Memo: África del 642 500 51 92 151
Subsahara
Fuentes: Informe de desarrollo humano 2001, Cuadro 8 y cálculo del CMH a base de indicadores del desarrollo del Ban-
co Mundial, 2001. Organización Mundial de Salud, Macroeconomía y salud, 2002.

Como se advierte en la actualidad, la esperanza de vida en los países más po-

bres del mundo donde viven 643 millones de personas es de 51 años y en los paí-
ses de bajos ingresos donde viven otros 1.777 millones de personas es de 59 años.
Del otro lado, en los países de altos ingresos donde viven 891 millones de perso-
nas es de 78 años. Hay una distancia de 27 y 19 años en el derecho a la vida entre
unos y otros. La brecha es asimismo, muy grave en cuanto a los niños. En los dos
primeros grupos de países, 159 y 120 niños de cada 1.000 mueren antes de cum-
plir 5 años de edad. En los ricos, la medicina ha logrado que sólo seis fallezcan.
El informe Macroeconomía y Salud (2002), producido por un grupo de expertos
prominentes convocado por la Organización Mundial de Salud dice que ocho millo-
nes de personas mueren anualmente por causas perfectamente prevenibles o ataca-
bles. Las muertes son generadas por el Sida, la malaria, la tuberculosis, enfermeda-
des infecciosas de los niños, desnutrición, falta de atención adecuada a las futuras
madres y al parto y el cigarrillo. Casi todas ellas son enfermedades vinculadas a la
pobreza. Ella crea condiciones propicias para que se propaguen. Por otra parte, la
inversión para atacarlas es muy reducida. Los países pobres gastan 15 dólares per
cápita por año en salud pública; los ricos más de 2.000.
Asimismo, la investigación médica orientada por los grandes laboratorios no
dedica mayores recursos a las enfermedades de los pobres porque no constituyen
un mercado atractivo. Se estima que sólo el 5% del gasto mundial en investiga-
ción y desarrollo en salud está dirigido a los problemas de salud del 95% de la
población mundial.
El informe State of the World (2002) resalta que en los años setenta se suponía
que a finales del siglo las enfermedades infecciosas serían un problema menor y
que la atención médica podría concentrarse en las enfermedades de la abundan-
cia, como las cardiacas y el cáncer. En lugar de eso, 20 enfermedades infeccio-
sas incluyendo la tuberculosis, la malaria y el cólera han reemergido y se han ex-
tendido en los últimos 25 años en estrecha relación con el deterioro social.
Disparidad en el acceso a las nuevas tecnológicas
Las nuevas tecnologías de información y comunicación tienen excepcionales

posibilidades de beneficiar el desarrollo personal y nacional. Sin embargo, en un
mundo donde las oportunidades son tan desiguales, diversos factores llevan a
crear aquí un área de desequilibrio adicional de grandes proporciones. Según las
estimaciones de la ONU, el 20% más rico de la población mundial tiene el 93,3%
de los accesos a Internet y el 20% más pobre sólo el 0,2%. Uno de los factores
incidentes es el acceso a la telefonía. Casi la mitad de la población del mundo

nunca ha hecho o recibido una llamada telefónica. Otro tema es la posibilidad de

comprar una computadora. Su monto significa en Estados Unidos medio mes
de sueldo promedio. En cambio, en países como Bangladesh, más de ocho años de
ingresos de un trabajador medio. Otro factor incidente es la educación: el 30% de
los usuarios de la Internet en el mundo tienen un título universitario. Otro aspec-
to es el manejo del inglés. Se utiliza ese idioma en el 80% de los lugares de la
Web. Por otra parte, sólo lo habla el 10% de la población mundial.
Esta situación está generando un nuevo tipo de analfabeto. Se lo ha llamado
el “analfabeto cibernético” y está destinado a quedar excluido de la gran “auto-
pista de la información”, al costado del camino, sin posibilidad de andar en ella,
con las consiguientes consecuencias. Las describe la ONU (PNUD 1999): “Esta ex-
clusividad está creando mundos paralelos. Los que tienen ingreso, educación y
—linealmente— conexiones tienen acceso barato e instantáneo a la información.
El resto queda con acceso incierto, lento y costoso. Cuando los habitantes de esos
mundos viven y compiten codo a codo, la ventaja de estar conectado relegará a
los marginales y empobrecidos, excluyendo sus voces y sus preocupaciones de
la conversación mundial.”
Los problemas planteados caracterizan el mundo de la globalización. Un
mundo pleno en oportunidades potenciales, pero al mismo tiempo recorrido por
tendencias fuertemente excluyentes como las reseñadas hasta aquí. A ellos pue-
den sumarse muchos otros, que expresan la misma dualidad central exclusión/in-
clusión que hoy preocupa en todo el planeta.
En este contexto general se ubica la condición de género contemporánea. Es
afectada tanto por las oportunidades abiertas, como por las problemáticas tenden-
cias mencionadas. Veamos algunas de las cuestiones clave que se plantean en re-
lación con ella.
III. Aspectos de la situación de la mujer
Las largas luchas por la equidad de género han generado importantes avan-
ces. Entre ellos, la igualdad de derechos jurídicos, la mayor participación políti-
ca, los progresos de la mujer en los diversos niveles de la educación y su rápida
y creciente incorporación a la fuerza de trabajo. Todos estos logros han reestruc-
turado su situación personal e influido en su posición en la familia y en la socie-
dad. A pesar de ello subsisten gruesas brechas y muchísimas mujeres ven coarta-
das de formas múltiples sus posibilidades existenciales básicas. Inciden en estas
brechas los procesos regresivos de deterioro social reseñados, la vulnerabilidad

ante ellos de los grupos más débiles, como las mujeres urbanomarginales y las
campesinas, y la sobrecarga adicional que significa la perduración de discrimi-
naciones de género, con fuerte base cultural y social.
Los problemas mencionados —pobreza, desigualdad, exclusión— golpean en
muchos casos particularmente a la mujer. Su número entre los pobres suele ser ma-
yor que los promedios generales; el crecimiento de la desigualdad las afecta como
trabajadoras por un lado y por otro como mujeres, la falta de acceso a oportunidades
tecnológicas tiene más presencia en ellas y especialmente sufren las consecuencias
de la iniquidad en salud. A pesar de los avances médicos, las tasas de mortalidad ma-
terna en el mundo en desarrollo son muy altas como consecuencia de la falta de sis-
temas de protección adecuados. Según las cifras de la ONU, 500.000 madres mueren
anualmente al dar a luz, más del 98% en los países en desarrollo. Por otra parte, las
mujeres son la primera fila de la lucha por la defensa de la vida de los niños. En las
condiciones desfavorables de la pobreza, ello significa cargas muy duras.
Con sus luces y sombras, ¿qué está sucediendo con la condición de la mujer
en general en términos de cifras?
Un estudio del Banco Mundial (2001) indica que las brechas son aun muy
amplias incluso en aspectos elementales. El estudio analiza las desigualdades en
derechos básicos sociales, económicos y legales, y establece el siguiente cuadro:
Gráfico 7
Índice de igualdad de género

4
1
Este Europa del América M. Oriente Asia del Sub-Saharan OECD
Asiático Este y Asia Latina y y África Sur África
y el Pacífico Central el Caribe del Norte
Note: Un valor de 1 indica baja igualdad de género en materia de derechos y un valor de 4 alta igualdad de género.
Fuente: Datos en materia de derechos humanos (1992); medidas de población de World Bank (1999d).
The World Bank (2001). Engendering development. (Oxford University Press).

Como se observa, si (4) es la plena igualdad, en la mayor parte de las regio-

nes del mundo la realidad se halla por debajo de (3), a considerable distancia de
la situación deseable.
Un diagnóstico detallado de las Naciones Unidas sobre la situación de la mu-
jer, “The World’s Women 2000”, presenta entre otros los siguientes datos:
• No obstante los fuertes progresos en educación femenina, las dos terceras

partes de los analfabetos del mundo son mujeres.
• La integración de la mujer al trabajo se está haciendo con activas tenden-
cias a formar parte de posiciones menores y a tener una gran presencia en
la economía informal. Casi la mitad de las mujeres que trabajaban en otros
sectores distintos de la agricultura lo hacían en el sector informal en 7 de
10 países de América Latina y en 4 países asiáticos. En 2 de los países más
poblados del mundo, como India e Indonesia, el 90% de las mujeres que
trabajan fuera de la agricultura lo hacen en la economía informal. La ten-
dencia observable es por tanto, desde ya con excepciones, la concentra-
ción de la mano de obra femenina en trabajos de menor calidad.
• La discriminación en materia de salarios sigue siendo muy activa. En la
industria, en 27 de 39 países con datos disponibles las remuneraciones de
las mujeres eran de un 20% a un 50% menores que las de los hombres.
• Los avances de las mujeres en posiciones gerenciales en el mundo corpo-
rativo tienen logros acotados. En 1999 las mujeres sólo representaban del
11% al 12% de los ejecutivos de las 500 corporaciones mayores de los Es-
tados Unidos y el 12% de los ejecutivos de las 560 mayores empresas del
Canadá. En Alemania en 1995, sólo del 1% al 3% de los altos ejecutivos
y miembros de directorios de las 70.000 empresas mayores eran mujeres.
Un reciente estudio de la General Accountig Office de los Estados Unidos

(Henry, 2002), preparado para el Congreso americano, indica que además de ello
las diferencias salariales por género aun en esos niveles gerenciales no sólo no
han desaparecido sino que en los últimos años se han ampliado. Señala que en
las 10 industrias que emplean el 71% de la mano de obra femenina activa, las
mujeres en puestos de gerencia ganan menos que sus contrapartes masculinas y
las diferencias aumentaron en 7 de 10 campos. Así, una gerente mujer en el área
de las comunicaciones ganaba en 1995 el 85% del sueldo de los hombres de po-
siciones similares en esa industria. En 2.000 eso empeoró: sólo percibía el 73%.
También con progresos, es limitada la presencia de la mujer en los altos nive-
les políticos. En 1999 sólo 9 mujeres eran jefas de Estado y sólo el 8% de los mi-

nistros eran mujeres. Suecia era el único país donde había una mayoría de minis-
tros mujeres (55%). Las mujeres representaban asimismo sólo el 11% de los par-
lamentarios del mundo. Sólo en los países nórdicos y en Holanda significaban
más de un tercio de los congresales.
Algunos de los procesos típicos de la economía globalizada abrieron oportu-
nidades de integración laboral a las mujeres, pero al mismo tiempo significaban
cargas y sacrificios desproporcionales para ellas.
En un riguroso trabajo de investigación, Nilufer Cagatay, del PNUD (2001),
analiza los impactos de la liberalización del comercio exterior sobre las mujeres.
Muestra que al aumentar en los países en desarrollo el porcentaje que significan las
exportaciones sobe el producto nacional bruto se produce un aumento en la parti-
cipación de la mujer en los empleos remunerados, entre otras, en actividades como
las maquiladoras. Ello la integra al mercado de trabajo, lo que mejora su posición
social. Sin embargo, resalta que las investigaciones indican diversas limitaciones y
costos por estos logros. En primer lugar, la expansión del empleo femenino no ha
llevado a cerrar las brechas salariales de género. Asimismo, los puestos consegui-
dos se han mostrado inseguros e inestables, porque esta expansión ha ocurrido en
una era de pérdida en general de la capacidad de negociación de los trabajadores.
En segundo lugar, mientras un grupo de mujeres se incorpora a la fuerza laboral,
otras, las menos calificadas, pierden empleos y medios de subsistencia. Tercero, la
tendencia puede ser revertida con la incorporación de avances tecnológicos que
sustituyen mano de obra en las industrias de exportación. En cuarto lugar, la incor-
poración laboral significa un aumento de la carga de trabajo total de la mujer, por-
que sus tareas —no pagas— en el hogar no se reducen. En quinto término, si bien
las mujeres se dotan de poder al trabajar, su fuerza de negociación con las empre-
sas sigue siendo menor que la de los hombres. En resumen, Cagatay concluye: “la
expansión y liberalización del comercio internacional tiene efectos contradictorios
sobre el bienestar de las mujeres y las relaciones de género.”
Otra dimensión usual de los procesos globalizadores, la implantación de po-
líticas de ajuste, ha golpeado con fuerza en forma mayor a las mujeres que a los
hombres. En los países en desarrollo, las reducciones laborales que son propias
de estas políticas han caído en primer lugar en los sectores menos calificados y de
menor capacidad de negociación, en los que hay fuerte concentración de mujeres.
Asimismo, han incrementado las desigualdades salariales entre los calificados y
los no calificados. El Banco Mundial (1995) señala que en América Latina los
ajustes han reducido mucho más dramáticamente las remuneraciones horarias de
las mujeres que las de los hombres, por su alta inserción en puestos de baja retri-
bución.

Aun en altas posiciones gerenciales y en los países desarrollados, las mujeres

pagan costos elevados por su integración laboral. Un tema esencial, la posibili-
dad de tener hijos y criarlos normalmente, es sacrificada en una proporción sig-
nificativa. La investigación antes mencionada de la General Accounting Office
de los Estados Unidos (Henry, 2002), encuentra que les es mucho más difícil que
a los hombres balancear la familia y la carrera. El estudio muestra que el 60% de
las mujeres con cargos gerenciales de las industrias analizadas no crían hijos,
mientras ello sucede con el 40% de los hombres. Otro estudio de una ONG Ca-
talyst en New York (Henry, 2002) encontró que entre los ejecutivos de la indus-
tria de servicios financieros, el 88% de los hombres tenían hijos en su hogar y
ello sólo sucedía con el 58% de las mujeres.
IV. Las mujeres latinoamericanas y el contexto socioeconómico
Las mujeres latinoamericanas han hecho avances de gran significación en las

últimas décadas. Hay una incorporación masiva de la mujer a todos los estratos
del sistema educativo. Ella ha llevado a compartir la matrícula universitaria con
los hombres en numerosas carreras. Por otra parte, ha crecido fuertemente su par-
ticipación en la fuerza de trabajo. Muchas mujeres se convirtieron en un sostén
importante del presupuesto familiar. Diversos análisis indican que de no ser por
el aporte de la mujer, las cifras de pobreza serían aún mucho mayores de lo que
son2. También ha proseguido el proceso de ampliación de la participación de la
mujer en el área política.
Todos estos avances se han dado en un marco muy especial, una América La-
tina que en los últimos 20 años ha experimentado por un lado, un proceso de gran
positividad, el de la democratización que ha creado un entorno político y cultu-
ral muy favorable a la superación de discriminaciones de género, pero por el otro
lado, ha sufrido serios deterioros sociales, que empeoraron una situación anterior
plena en problemas de consideración.
Cuando se analizan estadísticamente las dos últimas décadas, se observa que
los niveles de pobreza, desocupación e informalidad ascendieron de manera sig-
nificativa.
En ese contexto general, los avances logrados han tenido una contracara severa.
Algunas de sus principales expresiones son las que se resumen a renglón seguido.
2
Resalta al respecto la CEPAL en su Panorama Social 2000-2001: “El aporte económico de las mujeres que trabajan con-
tribuye a que una proporción importante de los hogares situados sobre la línea de pobreza puedan mantenerse en esa po-
sición” (Santiago de Chile, 2001).

La feminización de la pobreza
Ha aparecido en los casilleros estadísticos típicos con expresión cada vez más
elevada el grupo denominado “madres solas jefas de hogar.” En gran proporción
se trata de madres pobres que han quedado solas al frente del núcleo familiar an-
te la deserción del cónyuge a su vez fuertemente influida según diversos trabajos
(Katzman, 1992) por la imposibilidad de seguir cumpliendo su rol de proveedor
principal de ingresos. Estos hogares tienden a ser unidades familiares muy débi-
les en términos económicos y en muchos casos se hallan bordeando la indigen-
cia. Dice el Informe de la Comisión Latinoamericana y del Caribe sobre el desa-
rrollo social, encabezada por Patricio Aylwin (1995): “El inmenso deterioro de
las condiciones de vida de los sectores medios y particularmente de los más pobres,
que en nuestra región se ha hecho patente especialmente a partir de los años
ochenta, afecta proporcionalmente más a las mujeres que a los hombres. La casi
totalidad de los países de América Latina tiene porcentajes de hogares con jefa-
tura femenina superiores al 20%, lo que contribuye fuertemente al fenómeno co-
nocido como la feminización de la pobreza.”
La pobreza es un destructor sistemático de familias y ataca particularmente a
las mujeres. Esto es una realidad no sólo latinoamericana sino internacional. Una
reciente investigación de amplios alcances en los Estados Unidos (The Center for
Disease, Control and Prevention, 2002) indagó a 11.000 mujeres y arribó a las si-
guientes conclusiones al respecto:
• El sector de la población más afectado por la pobreza, las mujeres negras,
tenía menores tasas de matrimonialidad, mayores tasas de divorcio y me-
nores tasas en cuanto volver a casarse.
• Cuando se analizaba a mujeres blancas que vivían en áreas pobres, las ta-
sas descendían al mismo nivel que los de las mujeres negras.
• La investigación concluye que las presiones que la pobreza pone sobre las
relaciones de pareja son determinantes en estos desequilibrios.
Otra fuente importante de conformación de familias pobres con una mujer al

frente es el embarazo a temprana edad. Este tipo de familias tendrán, de entrada,
condiciones de gran vulnerabilidad. También este fenómeno está claramente aso-
ciado a la pobreza y tiene grandes dimensiones en la región, según puede verifi-
carse en el cuadro siguiente:

Cuadro 6
América Latina (12 países): mujeres entre 20 y 24 años con hijos
sobrevivientes tenidos antes de los 20 años, según cuartiles de ingreso
per cápita de sus hogares, 1994
(porcentajes)
País Total Zonas urbanas Zonas rurales

Nac. Total Niveles de pobreza Total Niveles de pobreza
Indi- Pobres No Indi- Pobres No
gentes no ind. pobres gentes no ind. pobres
Argentina … 15 40 30 13 … … … …
Bolivia … 24 30 31 18 … … … …
Brasil 22 20 37 24 12 30 42 31 19
Chile 20 18 39 32 13 28 44 34 25
Colombia 22 19 32 24 13 28 33 26 26
Costa Rica 25 21 54 35 16 29 44 41 26
Honduras 29 23 32 21 15 35 40 30 30
México 19 17 29 25 12 24 27 32 18
Panamá 23 20 40 32 15 33 50 37 24
Paraguay 28 19 38 32 11 40 … … …
Uruguay … 12 76 24 10 … … … …
Venezuela 22 19 36 24 12 39 58 38 31
Fuente: CEPAL, “Panorama Social de América Latina”, 1997.
Como se observa, las cifras de mujeres que han tenido hijos antes de los 20
años son mucho más altas entre los pobres que en los no pobres en todos los paí-
ses. En total se estima que en los centros urbanos de la región, el 32% de los na-
cimientos que se dan en el 25% más pobre de la población son de madres ado-
lescentes. En las zonas rurales la proporción es aún mayor, 40%. En total 80% de
los casos de maternidad adolescente en América Latina están concentrados en el
50% más pobre de la población, mientras que el 25% más rico sólo tiene un 9%
de los casos. En las áreas rurales, las cifras son 70% de los casos en el 50% más
pobre y 12% en el 25% más rico.
Una variable central en el embarazo adolescente es, según las correlaciones
estadísticas, el nivel educativo, como puede verse en el siguiente cuadro:

Cuadro 7
América Latina (12 paises): mujeres entre 20 y 24 años con hijos sobrevivientes
tenidos antes de los 20 años, según nivel educacional alcanzado, 1994
(porcentajes)
País Total Zonas urbanas Zonas rurales

Nac. Total Nivel educacional Total Nivel educacional
de la mujer de la mujer
0 a 5 6 a 9 10 13 y 0 a 5 6 a 9 10 13 y
años años a 12 más años años a 12 más
años años años años
Argentina … 15 48 27 8 2 … … … … …
Bolivia … 24 51 34 22 8 33 … … … …
Brasil 22 20 33 20 7 3 30 35 21 11 2
Chile 20 18 36 38 18 7 28 43 36 18 7
Colombia 22 19 36 30 11 5 28 31 32 19 17
Costa Rica 25 21 32 33 13 4 29 48 31 8 4
Honduras 29 23 37 25 13 9 35 42 33 11 36
México 19 17 41 18 11 3 24 40 19 8 3
Panamá 23 20 33 37 17 5 33 48 43 19 4
Paraguay 28 19 35 27 14 (-) 40 44 40 33 12
Uruguay … 12 36 18 10 2 … … … … …
Venezuela 22 19 34 28 14 5 39 54 38 17 14
Fuente: CEPAL, “Panorama Social de América Latina”, 1997.
En los centros urbanos de América Latina el porcentaje de madres adolescen-

tes con menos de seis años de educación es del 40%. El número de madres ado-
lescentes va descendiendo a medida que aumentan los años de estudio. Entre las
jóvenes con 10 a 12 años de estudio es sólo del 15%.
Funciona en la realidad un círculo perverso férreo. Las jóvenes pobres tienen
menos educación, ello genera condiciones propicias al embarazo adolescente. Al
tener hijos y ser titulares de familias muy débiles, abandonan totalmente el siste-
ma educativo. Las cifras disponibles indican que las madres pobres adolescentes
tienen un 25 a un 30% menos de capital educativo que las madres pobres que no
han tenido embarazo adolescente. Al tener poco nivel educativo, estas madres jó-
venes con hijos tendrán pocas posibilidades de conseguir trabajos e ingresos ade-
cuados y se profundizará su pobreza. En un cuadro de pauperización en ascenso

como el de la región en las últimas décadas estos círculos perversos tienden a

afirmarse y ampliarse.
Las mujeres pobres, mayoría entre las mujeres en general de América Latina,
sufren también fuertemente el impacto de la pobreza en temas vitales muy clave,
como el de la salud. La pobreza latinoamericana tiene como una de sus expresio-
nes los altos déficits nutricionales. Advierten la CEPAL y la Organización Pana-
mericana de la Salud (1998): “Se observa en casi todos los países de la región un
incremento en enfermedades no transmisibles crónicas asociadas con alimentación
y nutrición. Las medidas de ajuste implementadas por los países han afectado la
disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusiones negativas sobre
el poder de compra de los grupos más pobres, amenazando la seguridad ali-
mentaria.” Las madres pobres van a ser las más directamente afectadas por las
condiciones de inseguridad alimentaria. Las va a impactar a ellas y a sus hijos.
Según cifras recientes de la CEPAL (2000), efectivamente el 35% de los niños me-
nores de 2 años de edad de América Latina están hoy en situación de “alto ries-
go alimentario.”
Las dificultades nutricionales de la madre y del bebé son uno de los factores
clave en elevadas tasas de mortalidad infantil que siguen produciéndose en la re-
gión a pesar de los avances. Con ellas interactuan otros factores de escasez co-
mo la falta de agua potable antes mencionada, de instalaciones sanitarias y las
condiciones generales de pobreza, y todo ello lleva a elevadas tasas de mortali-
dad infantil superiores al 50‰, en países como entre otros Haití, Bolivia, Perú,
Brasil, Nicaragua, Ecuador y Guatemala. La OPS estima que mueren anualmente
en la región por enfermedades perfectamente prevenibles como las diarréicas y
las infecciones respiratorias, 190.000 niños.
Las mujeres pobres tienen en la región un problema adicional muy serio en
materia de salud, que es la ausencia de atención apropiada durante el embarazo
y el parto. Consecuentemente, la tasa de mortalidad materna es muy elevada. Se-
gún la OPS (2002), mueren por causas relacionadas con ellos 23.000 mujeres la-
tinoamericanas por año, una de cada 130 embarazadas. En los Estados Unidos
muere 1 de cada 3.500. Además, muchas más mujeres de la región sufren efec-
tos de largo plazo sobre su salud vinculados a las afecciones relacionadas con el
embarazo.
Los problemas ocupacionales
Los diferentes problemas que afrontan los mercados de trabajo de la región

son más agudamente registrados por las mujeres que por los hombres en lo que

inciden diversos factores entre ellos, las discriminaciones de género. En primer

lugar, la tasa de desocupación es mayor entre las mujeres.
También el tiempo necesario para conseguir otro trabajo tiende a ser mayor
entre las mujeres como puede verse a continuación:
Cuadro 8
América Latina (11 países) tiempo de búsqueda de trabajoa
entre quienes han perdido el empleo (en meses)
País Año Tasa general Total Hombres Mujeres

de desempleo
Argentina 1990 5,9 4,4 4,3 4,5
1999 14,7 4,9 3,8 6,2
Bolivia 1994 3,2 3,2 3,2 3,1
1999 7,1 3,9 3,7 4,2
Colombiab 1994 8,0 5,9 5,6 6,1
1999 19,2 8,2 7,9 8,5
Ecuador 1994 7,1 4,6 4,1 5,1
1999 14,2 5,3 5,4 5,2
El Salvador 1999 6,9 1,9 1,8 2,0
Guatemala 1989 3,5 3,3 3,4 3,0
1998 2,8 2,2 2,3 2,1
Nicaragua 1993 14,1 4,7 5,1 3,9
1998 13,8 2,1 2,7 1,3
Panamá 1991 18,6 7,7 6,9 8,6
1999 13,1 6,3 5,6 7,2
Paraguay 1999 9,1 3,7 4,1 3,1
Uruguay 1992 8,4 5,5 4,9 6,0
1999 11,2 6,2 5,8 6,6
Venezuelac d 1994 8,4 3,0 2,9 3,2
1999 14,5 3,3 3,1 3,7
Fuente: CEPAL, “Panorama Social de América Latina” 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas
de hogares de los distintos países.
a
Excluye aquellos cesantes que han buscado empleo por un período superior a dos años.
b
Corresponde al Gran Buenos Aires.
c
La medición registra el tiempo que el informante lleva sin trabajo, no el tiempo que lleva buscando trabajo.
d
Corresponde al total nacional.
Siguen funcionando activos mecanismos de discriminación en cuanto a los sala-

rios ganados por las mujeres que tienen empleo. Las cifras estadísticas indican:

Cuadro 9
América Latina (16 países): relación entre la remuneración media de las mujeres
y la de los hombres, por grupos de ocupación 1999
(en porcentajes)
Ocupados urbanos Ocupados rurales

País Total Pers. Prof. Pers. Trabaj. Total Pers. Prof. Pers. Trabaj.
direc. y téc. adminis. manual direc. y téc. adminis. manual
Bolivia 63,4 63,6 74,9 79,6 62,1 65,3 198,7 67,5 53,9 59,2
Brasil 65,0 62,7 50,3 48,6 56,1 66,8 102,4 42,8 58,1 54,8
Chile a
65,9 53,0 57,4 71,3 64,2 84,5 39,6 67,1 60,3 73,2
Colombia 75,4 73,6 74,9 92,1 67,6 65,9 105,3 61,2 95,9 55,1
Costa Rica 70,1 76,2 70,2 84,9 52,1 71,9 80,4 80,4 78,3 54,2
Ecuador 67,3 59,3 53,8 101,4 62,0 … … … … …
El Salvador 74,6 81,6 84,1 82,6 69,2 73,0 106,0 107,9 84,5 69,4
Guatemalaa 55,2 27,8 69,6 88,4 53,0 39,9 37,6 48,3 67,9 33,8
Honduras 64,7 59,1 77,2 78,8 57,0 71,7 74,9 83,7 91,9 58,9
Méxicoa 57,0 49,2 54,9 56,6 63,0 52,3 11,3 73,0 46,6 74,2
Nicaraguaa 65,1 71,3 48,8 91,7 68,8 88,2 75,9 77,4 64,7 86,0
Panamá 83,2 88,3 72,6 92,2 64,6 97,3 81,0 74,7 88,1 58,4
Paraguay 71,5 110,4 61,5 92,3 65,5 54,5 124,1 112,4 71,6 48,8
República 74,9 77,1 71,7 101,9 65,7 69,4 59,4 98,3 77,5 64,4
Dominic. b
Uruguay 67,9 62,2 52,2 75,7 59,0 … … … … …

Venezuela c
74,1 73,9 62,8 64,2 65,8 … … … … …
Fuente: CEPAL “Panorama Social de América Latina” 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de las encues-
tas de hogar de los repectivos países.
a
1998.
b
1997.
c
Total nacional.
Como se advierte, la remuneración media de las mujeres es de un 63% a un

75% de las que perciben los hombres. Las mujeres están fuertemente concentra-
das en actividades de baja productividad en la región. Si se toma exclusivamen-
te ese sector del mercado de trabajo, las disparidades de remuneraciones medias
son aún mayores que las anteriores:

Cuadro 10
América Latina (17 países): ingreso medio de la población urbana ocupada
en sectores de baja productividad del mercado del trabajo, 1990 - 1999
(en múltiplos de las respectivas líneas de pobreza per cápita)
País Año Hombre Mujer

Argentina 1990 8,3 4,2
(Gran Buenos Aires) 1994 10,1 5,5
1997 7,7 4,9
1999 7,3 3,7
1989 4,6 2,7
Bolivia 1994 3,6 1,8
1997 3,3 1,9
1999 2,9 1,9
Brasild 1990 4,0 2,2
1993 3,7 1,5
1996 4,7 2,2
1999 3,8 1,9
Chilee 1990 5,0 2,6
1994 5,2 3,2
1996 7,0 3,6
1998 7,6 3,7
Colombiaf 1991 … …
1994 … …
1997 … …
1999 … …
Costa Rica 1990 4,5 2,1
1994 5,4 2,8
1997 4,7 2,4
1999 5,7 2,7
Ecuador 1990 2,5 1,3
1994 3,0 1,6
1997 2,9 1,7
1999 2,8 1,4
El Salvador 1995 3,2 1,7
1997 3,3 2,1
1999 3,5 2,4
Guatemala 1989 3,5 1,6
1998 2,7 1,3

Honduras 1990 2,2 1,0

1994 2,1 1,0
1997 1,9 0,9
1999 1,9 1,0
Méxicog 1989 … …
1994 … …
1996 3,9 1,7
1998 3,8 1,9
Nicaragua 1993 3,0 2,5
1998 2,8 1,8
Panamá 1991 4,0 2,0
1994 3,8 1,9
1997 4,1 2,4
1999 4,2 2,6
Paraguay 1990 4,2 2,0
(Asunción) 1994 3,9 2,1
1996 3,3 1,8
1999 3,0 2,2
(Urbano) 1994 3,5 2,0
1996 3,1 1,7
1999 2,8 1,9
Rep. Dominicana 1997 4,4 2,5
Uruguay 1990 6,1 1,9
1994 4,7 2,2
1997 4,5 2,4
1999 4,7 2,5
Venezuelah 1990 5,1 2,5
1994 4,2 2,6
1997 4,1 2,6
1999 3,4 2,4
Fuente: CEPAL, “Panorama Social de América Latina” 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas
de hogares de los respectivos países.
a
Se refiere a los establecimientos que ocupan hasta cinco personas. En los casos de Chile (1996), El Salvador, Panamá,
República Dominicana, Uruguay (1990) y Venezuela se incluye a los que tienen hasta cuatro empleados. En los casos en
que no se dispuso de información sobre el tamaño de los establecimientos no se proveen cifras para el conjunto de las
personas ocupadas en sectores de baja productividad.
b
Se refiere a trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados sin calificación profesional o técnica.
c
Incluye a personas ocupadas en agricultura, silvicultura, caza y pesca.
d
En el año 1990, se incluyó a los asalariados sin contrato de trabajo bajo “Microempresas.”
e
Datos provenientes de las encuestas de caracterización socioeconómica nacional (CASEN).
f
A partir de 1993, se amplió la cobertura geográfica de la encuesta hasta abarcar prácticamente la totalidad de la pobla-
ción urbana del país. Hasta 1992, la encuesta comprendía a cerca de la mitad de dicha población, sólo con la excepción
de 1991, año en el que se realizó una encuesta de carácter nacional.
g
Datos provenientes de las encuestas nacionales de los ingresos y gastos de los hogares (ENIG).
h
A partir de 1997 el diseño muestral de la encuesta no permite el desglosamiento urbano-rural. Por lo tanto, las cifras co-
rresponden al total nacional.

Otro aspecto de la situación es la presencia de la mujer en la informalidad.

Según la ONU (UNSD, 2000), el 50% de las mujeres de 7 de 10 países latinoame-
ricanos analizados trabajan en el sector informal. Ello resulta una posición labo-
ral desventajosa en la América Latina actual. De acuerdo con la CEPAL (1997), los
que se desempeñan en la economía informal ganan en promedio el 50% de quie-
nes lo hacen en empresas modernas y deben trabajar para ello más horas.
Ante estas situaciones, haciendo una evaluación de conjunto, el informe de la
comisión presidida por Aylwin concluye: “la integración de la mujer al trabajo
remunerado en condiciones de discriminación contribuye a reforzar la precarie-
dad de las ocupaciones, especialmente las de menor calificación.”
Se cumple en la región la observación de Cagatay sobre ciertos efectos de la
liberalización comercial sobre la mujer. Significa avances en materia de obtener
empleos pero basado en ventajas competitivas dudosas. Ellas son pagas más ba-
jas y condiciones de trabajo más pobres.
Actividad doméstica
En la situación latinoamericana hay además un rasgo particular. La cultura

prevalente ve con una mirada agudamente discriminatoria el tema de los roles en
el hogar. La visión de que las responsabilidades domésticas deben estar a cargo
casi exclusivo de la mujer tiene gran peso. Ello lleva a que en los hechos las mu-
jeres se estén integrando al mercado de trabajo en condiciones muy desfavora-
bles. Su retaguardia, la situación en el hogar, no esta cubierta sino que sigue es-
tando a su cargo integralmente. Tienen una doble jornada. Las siguientes cifras
constatan la severidad de esta tendencia:

Cuadro 11
América Latina (16 países): tasa de actividad doméstica
por grupos de edad - 1999
País Población urbana Población rural

Total 15-24 25-49 50 y más Total 15-24 25-49 50 y más
Argentina
Mujer 29,2 14,3 34,6 33 … … … …
Hombre 0,2 0,2 0,1 0,2 … … … …
Bolivia
Mujer 24,5 11,2 28,3 39,2 17,4 14,2 19,2 17,2
Hombre 0,1 0,2 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1
Chilea
Mujer 31,2e 12,5e 35,3e 40,0e 54,0e 27,9e 61,8e 62,4e
Hombre
Colombia
Mujer 30,5 14,5 14,5 58,6 49,1 36,0 47,9 65,4
Hombre 0,9 0,6 0,6 2,2 0,7 0,5 0,2 1,6
Costa Rica
Mujer 33,7 19,2 37,0 43,3 52,6 39,7 57,6 57,9
Hombre 0,6 1,2 0,1 0,9 0,3 0,7 0,1 0,2
Ecuador
Mujer 28,3 15,6 30,6 41,5 … … … …
Hombre 0,2 0,4 0,1 0,5 … … … …
El Salvador
Mujer 26,5 21,3 26,2 33,2 50,8 46,3 53,2 53,0
Hombre 0,3 0,3 0,1 0,6 0,6 0,9 0,2 0,7
Guatemalaa
Mujer 32,9 23,9 33,6 44,3 55,7 54,6 56,1 56,8
Hombre 1,1 1,4 0,4 2,1 0,8 1,3 0,1 1,3
Honduras
Mujer 31,1 23,8 31,2 46,0 57,2 58,9 57,1 54,7
Hombre 1,6 3,1 0,4 1,7 1,0 1,6 0,7 0,7
Méxicoa
Mujer 42,3 26,1 46,5 56,0 52,6 48,2 54,2 55,3
Hombre 0,3 0,6 0,1 0,2 0,3 0,6 0,1 0,3
Nicaraguaa
Mujer 23,8 23 26,3 19,1 52,6 51,3 56,2 46,6
Hombre 0,1 0,1 0,1 0,3 0,5 0,6 0,4 0,3

País Población urbana Población rural

Total 15-24 25-49 50 y más Total 15-24 25-49 50 y más
Panamá
Mujer 31,6e 18,4e 34,1e 41,5e 55,5e 42,0e 58,1e 62,8e
Hombre
Paraguay
Mujer 26,8 15,6 30,5 34,6 44,5 42,1 47,2 42,4
Hombre 0,2 0,1 , 0,6 0,3 0,3 0,2 0,4
República
Dominicanab
Mujer 30,5e 14,2e 32,8e 55,9e 47,3e 23,3e 54,8e 68,7e
Hombre
Uruguay
Mujer 13,9 9,6 15,9 14,0 … … … …
Hombre 0,6 1,3 0,2 0,5 … … … …
Venezuelac
Mujer 37,0 27,3 34,5 56,5 … … … …
Hombre 0,4 0,6 0,2 0,6 … … … …
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogar de los repectivos países.
a
1998.
b
1997.
c
Total nacional.
d
Estadísticamente no significativo.
Como puede observarse, la tasa de actividad doméstica de los hombres vis à

vis las mujeres es mínima en los 16 países latinoamericanos analizados.
Participaciín política
Si bien ha habido claros progresos, los logros obtenidos se hallan a gran dis-
tancia de una verdadera igualdad de oportunidades. Analizando las cifras actua-
les de participación de mujeres en los Congresos, los cargos ministeriales y las
posiciones de alcalde en cinco países de la región, se obtienen los siguientes re-
sultados:

Gráfico 8
Mujeres en el gobierno, año 2000
Congresos
18
% del total de lugares
16 20
Ministerios
14 15
% del total
12 10
10 5
8 0
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Nicaragua
Uruguay
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Nicaragua
Uruguay
10
Alcaldías
8
% del total
6
4
2
0
Bolivia
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Nicaragua
Uruguay
Fuente: ¨Women and Power in the
Americas, a Report Card¨, Inter American
Dialogue 2001; y UNDP Development
Report 2000-2001.
En cuanto a parlamentarios, las mujeres significan menos del 17%. En cuan-

to al rango de ministros, su presencia es menor al 10% con la sola excepción de
El Salvador, donde llega al 20%. En las alcaldías sólo 1 de cada 10 en los cinco
países examinados es ocupada por mujeres.
Los cortes efectuados: pobreza, mercado de trabajo, hogar y política configu-
ran una imagen de las condiciones de género en la región en la era de la globali-
zación que indica avances, pero al mismo tiempo, gruesos déficits, muy fuertes
brechas respecto de los hombres y la necesidad de recorrer aún un largo camino
para poder pisar firme en materia de género.

Una agenda de trabajo para enfrentar la discriminación de género
La era de la globalización se muestra en el caso de la mujer como en otras di-

mensiones, plena de oportunidades y de riesgos. Se han abierto significativas po-
sibilidades en cuanto a su incorporación a los sistemas educativos y al mercado
de trabajo. Ellas han cambiando la imagen tradicional de división férrea del tra-
bajo entre el hombre insertado en el campo laboral y la mujer ocupada en el ho-
gar y con débil participación en él. Todo ello tiene efectos democratizantes, rom-
pe estereotipos, hace ascender la autoestima de la mujer y transforma la percep-
ción colectiva respecto del género.
Sin embargo, por el otro lado, la incorporación de la mujer se está haciendo en
muchos casos, según patrones que abren numerosos interrogantes, y ello es muy
intenso en América Latina. En el sistema educativo, en el caso de las mujeres po-
bres de la región, si bien es mayor su presencia en la matrícula educativa básica, la
situación de pobreza incide en que tengan altas tasas de deserción y repetición. Re-
flejándolo, las mujeres marginales urbanas, las mujeres campesinas y las mujeres
indígenas tienen una escolaridad reducida y tasas de analfabetismo muy superiores
a los promedios nacionales. En los estratos medios y altos donde la mujer ha acce-
dido vigorosamente a la educación universitaria, existen preguntas sobre la calidad
de sus avances en relación con las características del mundo globalizado. Se pre-
senta una tendencia definida en términos del tipo de carreras que terminan. Tienen
gran presencia en las humanidades y ciencias sociales, pero muy limitada en las
profesiones estratégicas para la globalización, como las ingenierías y las ciencias
naturales. Allí hay una amplia brecha entre hombres y mujeres.
El mercado de trabajo muestra asimismo, serias cuestiones abiertas. Las mu-
jeres se han integrado en muchos casos a niveles bajos de éste y a la economía
informal. Aun las más calificadas muestran la incidencia del patrón educacional
antes mencionado. Su integración a las ocupaciones clave: ingenierías, científico-
técnicas y gerenciales es reducida.
Todo ello además como se ha visto, se paga con costos muy altos. La mujer po-
bre es en muchos casos trabajadora informal u operadora en maquiladoras y al mis-
mo tiempo jefa del hogar con una vida por consiguiente, muy dura a diario. Las mu-
jeres de los estratos medios siguen a cargo de la responsabilidad del cuidado de la
familia y el funcionamiento del hogar, lo que implica importante dedicación aun
cuando cuenten con ayuda doméstica y por otro lado, deben trabajar intensivamen-
te para demostrar su capacidad profesional y mantener sus posiciones.
Como se ha visto, asimismo, la participación política femenina, si bien ha cre-
cido, es acotada.

Ante este panorama, las actitudes “triunfalistas” en género en el mundo de la

globalización pueden llevar a resultados muy negativos. Se necesita por lo con-
trario, redoblar la presión social por políticas cada vez más activas de discrimi-
nación positiva. A pesar de los avances, las mujeres siguen siendo, como lo
muestran los indicadores de desarrollo humano de las Naciones Unidas, el ma-
yor grupo discriminado de todo el planeta.
Una agenda de trabajo para encarar esta situación debería, en primer término,
seguir procurando que el tema mismo formara parte continua de las grandes
agendas de discusión económica y social en el nivel internacional y latinoameri-
cano. Hay que reforzar y profundizar en la visión colectiva la idea de que el te-
ma es crucial no sólo para las mujeres sino para la sociedad en su conjunto. Los
efectos de la discriminación son amplísimos. Amartya Sen (2000) los plantea
agudamente: “La desigualdad basada en el género en los ámbitos económico y
social puede lesionar considerablemente el desempeño global en numerosas y di-
versas áreas, afectando variables demográficas, médicas, económicas y sociales;
el fortalecimiento de las capacidades de las mujeres y su consiguiente habilita-
ción gracias a la escolaridad, las oportunidades de empleo, etcétera, surten los
efectos de mayor alcance en la vida de todos los involucrados: hombres, mujeres
y niños.”
Efectivamente, siguen aumentando las evidencias que indican que potenciar
a la mujer, superando discriminaciones, es una fuente de beneficios excepciona-
les para la sociedad en su conjunto. Entre otros aspectos, las madres son mejores
administradoras de recursos escasos que los hombres. El Banco Mundial señala
(2001): “Poner ingresos adicionales en las manos de las mujeres dentro del ho-
gar tiende a tener un impacto positivo mayor que ponerlos en las manos de los
hombres, según lo muestran estudios en Bangaldesh, Brasil y Costa de Marfil.”
Aumentar la educación de las mujeres pobres tiene un efecto directo sobre los
indicadores de salud. Entre otros aspectos impacta fuertemente en los porcenta-
jes de vacunación de los chicos, como lo indica el siguiente cuadro:

Gráfico 9
Porcentaje de niños de 12 a 23 meses inmunizados por nivel de educación
100
80
Porcentaje
60
40
20
0
Asia oriental y América Latina Medio Oriente Asia del Sur África
el Pacífico y el Caribe y África Subsahara
del Norte
Fuente: Datos de educación e inmunización de las últimas encuestas de demografía y salud. Porcentajes de poblaciones
The World Bank (199d), The World Bank (2001), Engendering development (Oxford University Press).
Algunas indagaciones van aún mucho más lejos. Folbre (1994) sostiene que
las mujeres manifiestan mayor tendencia al altruismo y a la cooperación. Una in-
vestigación sobre el capital social en comunidades campensinas en el Paraguay
(Molinas, 1998) verificó efectivamente que los comportamientos cooperativos
ocurrían con la mayor frecuencia en grupos con alta participación femenina.
Constató: “la participación femenina efectiva en los comités campesinos aumen-
taba la performance de dichos comités... y las posibilidades de las comunidades
campesinas de combatir la pobreza.”
El Banco Mundial sugiere otra correlación muy especial. Señala: ”..mayor
igualdad en la participación de mujeres y hombres está asociada con empresas y
gobiernos más transparentes y con mejor gobierno. Donde la influencia de las
mujeres en la vida pública es mayor, el nivel de corrupción es menor.” Propor-
ciona al respecto el siguiente cuadro:

Gráfico 10
Índice de corrupción
10
0
4,0 4,5 5,0 5,5 6,0 6,5 7,0
Índice de derechos económicos y sociales de las mujeres
Fuente: International Country Risk Guide (ICRG).

The World Bank (2001). Engendering development (Oxford University Press).
Se requiere enfrentar las discriminaciones de género impulsando vigorosas

políticas públicas afirmativas en todos los planos básicos. En América Latina ello
significa cosas muy concretas. En materia de salud, se debe dar pleno acceso a
la prevención y la atención médica apropiada a las mujeres pobres que constitu-
yen más de la mitad del total de mujeres. Es inadmisible ética y socioeconómi-
camente que los progresos en medicina que han reducido al mínimo la mortali-
dad materna y la mortalidad infantil y que implican en muchos casos tecnologías
de fácil aplicación, estén fuera del alcance de muchísimas mujeres pobres de la
región. Ello lleva a brechas de enorme magnitud. Como se refirió, la mortalidad
materna es 27 veces mayor en América Latina que en Estados Unidos. En mor-
talidad infantil, mientras en Canadá sólo mueren antes de cumplir un año 5,7 de
cada mil niños que nacen, en Bolivia son 83, casi 15 veces más.
En el campo de la educación se debería desplegar un amplio abanico de polí-
ticas para quebrar la marginación de las mujeres pobres. En los centros urbanos se
debería apoyar especialmente a las niñas pobres para que completen estudios. Se re-
quieren programas que ataquen las carencias básicas del hogar que llevan a la de-
serción y crear incentivos positivos para que las familias apoyen la escolaridad de
las niñas. Un ejemplo exitoso son los programas como la “Bolsa-escola” del Brasil,

que entregan subsidios al hogar sujetos a que los niños asistan y permanezcan en la
escuela. Por otra parte, se deberían fortalecer las estrategias para atender a las nu-
merosas jóvenes y mujeres pobres que no terminaron la escuela primaria. Tendrían
que impulsarse programas pensados para mujeres que trabajan largas jornadas. Ex-
periencias como las de “Fe y Alegría”, que permiten a mujeres de esas caracte-
rísticas completar por radio estudios formales, indican con sus excelentes resultados
caminos promisorios. Se debería dar una atención especial al caso de las madres
adolescentes con programas innovativos que partan de sus realidades y puedan ayu-
darlas a completar los ciclos educativos de los que con frecuencia desertan.
La lucha por la educación de la mujer campesina debe intensificarse aún más.
Su asistencia a la escuela sigue teniendo amplias brechas en relación con los hom-
bres. La acción por realizar debe cuestionar frontalmente los prejuicios culturales
que están incidiendo en ello y multiplicar oportunidades educativas para estas mu-
jeres. Un campo especial es el de las mujeres indígenas. Deben crearse programas
educativos adaptados a sus características, que con pleno respeto de su cultura y su
idioma permitan mejorar sus posibilidades reales de tener acceso a educación.
Debe haber políticas mucho más consistentes y activas que las actuales en ma-
teria de protección de la familia. Ello puede mejorar sustancialmente la situación
concreta de la mujer y permitirle su incorporación a la educación y el trabajo en mu-
cho mejores condiciones. Los apoyos públicos en campos como el cuidado de los
bebés, la multiplicación de oportunidades de preescolar, la ayuda en el cuidado de
las personas de edades mayores y otras áreas pueden ser de alta utilidad práctica.
En cuanto al mercado de trabajo deberían transparentarse las actuales situa-
ciones de discriminación, ponerse sobre la mesa de discusión, para que ello pue-
da ayudar a generar políticas que les den respuesta. Cuando se les da a las muje-
res en general y a las pobres en particular oportunidades productivas reales, los
resultados para ellas y la sociedad en su conjunto son muy concretos. Lo ilustra
entre otras experiencias el estimulante caso del Grameen Bank, la institución más
reconocida del mundo en microcrédito. Muhammad Yunus, su inspirador, y su
equipo decidieron prestar pequeñas sumas a mujeres campesinas pobres de Ban-
gladesh. El Banco tiene hoy dos millones de prestatarios de los cuales el 94% son
mujeres. El préstamo promedio es de 140 dólares. Ha prestado 1.500 millones de
dólares a los más pobres en 35.000 aldeas, la mitad de las que existen en ese país.
Los resultados son impresionantes, y numerosos países del mundo han pedido la
asistencia del Grameen Bank para montar experiencias similares. Los prestata-
rios han mejorado su vida y la mitad de ellos han superado la línea de pobreza.
La tasa de recuperación de los préstamos, con estos clientes, mujeres campesinas
pobres, ha sido de más del 98%.

Otra área de acción es que se dé pleno reconocimiento al trabajo de la mujer

en el hogar, contribución que no aparece en las estadísticas económicas, como si
no tuviera mayor valor. Manuel Castells describe agudamente esta situación: “Si
las mujeres que ‘no hacen nada’ dejaran de hacer ‘sólo eso’ toda la estructura ur-
bana como la conocemos sería incapaz de mantener sus funciones”3.
Otras políticas públicas afirmativas deben dirigirse al crucial campo de la par-
ticipación política. Es fundamental por el aporte que puede dar la mujer al mis-
mo y por el hecho básico de que el mayor grupo discriminado de la sociedad ha-
ga sentir su voz. Debe tratarse de ampliar activamente los acotados progresos lo-
grados.
Junto a todas las políticas anteriores y muchas otras añadibles, debe seguir la
acción colectiva por producir cambios de fondo en las actitudes culturales y los
mensajes educativos, donde hay fuertes contenidos discriminatorios, que se ha-
llan enraizados en siglos de inferiorización de la mujer. Entre ellos es notable co-
mo los currículums de educación básica siguen en muchos casos, ignorando el
problema de la mujer y diseminando los mismos estereotipos tradicionales sobre
su rol en la sociedad y sus supuestas limitaciones4.
Volvemos a la pregunta planteada al inicio del trabajo: ¿es posible civilizar o
humanizar la globalización? Un parámetro fundamental de si ello es factible se-
rá lo que suceda con la condición de la mujer. Mucho dependerá de que puedan
avanzar políticas del tipo de las descriptas. Helleiner (2000) plantea reservas. Se-
ñala: “Los actuales esfuerzos para mejorar la gobernabilidad en la nueva econo-
mía globalizada están fuertemente sesgados hacia los intereses de los gobiernos,
empresas, personas más ricas del mundo, y esto no será fácil de superar.”
El que se logre pese a ello la humanización que reclaman grandes mayorías
del planeta y que a su centro esté la cuestión de género será decisivo para alcanzar
un desarrollo económico de rostro humano y de bases firmes. Al mismo tiempo,
superar las discriminaciones de género no es sólo un tema de mejor funciona-
miento de la economía, un medio para que ella ande mejor, es un fin en sí mismo.
Se trata de un asunto ético vital. Las postergaciones y sufrimientos que buena
parte de la población femenina mundial y la mayoría de las mujeres de América
Latina están padeciendo por la pobreza y la exclusión, reforzadas por su género,
son moralmente intolerables y han durado demasiado tiempo.
3
Mencionado por Cecilia López, Margarita Ronderos Torres. Reforma Social con perspectiva de género. Aportes para la
discusión. BID-CEPAL-UNIFEM, México 1994.
4
Gloria Bonder ha desarrollado un muy interesante programa para tratar de reentrenar a las mismas maestras que en mu-
chos casos transmiten estereotipos enraizados. Ver al respecto Gloria Bonder “Altering sexual stereotypes through tea-
cher training”, en Nelly Stromquist Women and Education in Latin-American, Lynne Rienner Publishers, 1992.

Tercera Parte
La ética en acción
El voluntariado. El impacto moral y social de quienes ayu-

dan a los demás
Margarita Barrientos vive en la villa miseria Los Piletones de Buenos Aires.

Tiene doce hijos y su marido perdió un brazo en un accidente. Ambos montaron
un comedor popular que alimenta diariamente a 1.600 niños. Su marido plantó
huertas que aportan “verde” al comedor. Son voluntarios latinoamericanos.
¿Ejemplos imponentes, pero aislados? No parece.
El voluntariado —los que hacen cosas por los demás— genera en diversos paí-
ses desarrollados más del 5% del producto bruto nacional en bienes y servicios so-
ciales. En Europa occidental, su monto de operaciones entre ingresos y trabajos
gratuitos superaba, en 1995, los 500.000 millones de dólares anuales. En Estados
Unidos, rondaba los 675.000 millones; y en Japón, era de 282.000 millones (según
datos de la John Hopkins University, Salamon, 2003). En Israel, uno de los líderes
mundiales, abarca el 8% del Producto Bruto Nacional.
Son millones de personas, que dedican significativas horas semanales a tra-
bajar por la población pobre, los niños discapacitados, los ancianos desvalidos,
las personas sin hogar, los enfermos carentes de protección, la preservación del
medio ambiente y muchas otras causas morales.
La ética en acción / 143

En esos países es una actividad altamente valorada. Se la mira con gran res-
peto y los presidentes y primeros ministros le rinden homenajes. Forma parte de
la vida cotidiana. En Estados Unidos, 100 empresas firmaron recientemente un
programa para apoyar la participación en tareas voluntarias comunitarias de sus
tres millones de empleados.
El voluntariado no brota de la nada. En los países mencionados hay políticas
públicas que lo promueven activamente, con desgravaciones fiscales, apoyo ins-
titucional, significativos subsidios y, sobre todo, con su cultivo en el sistema edu-
cacional.
El caso latinoamericano
En Israel, los niños de 9 años ayudan, como parte de su formación, a otros

menores inmigrantes recién llegados o con minusvalías. El hermano mayor, ex-
periencia israelí difundida internacionalmente y replicada con éxito por la Secre-
taría de Educación de la ciudad de Buenos Aires y por instituciones chilenas, pro-
mueve que estudiantes de primer año de la universidad sean tutores de niños de
áreas pobres, apoyen sus estudios y los aconsejen. Son un nuevo hermano mayor
en esos hogares carenciados y el rendimiento educativo, según indican las eva-
luaciones, se eleva sorprendentemente.
Investigaciones hechas en Estados Unidos muestran que los voluntarios que
hoy son mayores han sido activos en acciones de interés colectivo ya en sus co-
legios secundarios, estimulados por estas instituciones. Por otra parte, algunas de
las organizaciones de voluntariado surgidas en países centrales se han converti-
do en líderes mundiales en causas universales, entre ellas Greenpeace, Amnistía
Internacional, Oxfam, Médicos sin Fronteras y otras, y han obtenido varios pre-
mios Nobel de la Paz.
América Latina tiene un enorme potencial en este campo, que podría aportar
mucho para luchar contra sus graves problemas sociales. En un continente en el
que, a pesar de las enormes riquezas potenciales, el 60% de los niños está por de-
bajo de la línea de la pobreza, hay más de un 20% de desempleo juvenil, el 18%
de los partos se hace sin asistencia médica y la escolaridad es sólo de 5,2 años,
el voluntariado podría resultar de gran ayuda. Las políticas públicas tienen la res-
ponsabilidad principal, en una democracia, de garantizar a los ciudadanos el ac-
ceso a nutrición, salud, educación y trabajo, derechos básicos que les correspon-
den, pero la actividad voluntaria podría complementarlas, ampliarlas en exten-
sión, ayudar a mejorar su transparencia y efectividad. Es capital social en acción.

Sin embargo, son muy débiles los apoyos institucionales y los incentivos pa-
ra este invalorable capital. A pesar de ello, las organizaciones de la sociedad ci-
vil generan más del 2,5% del Producto Bruto en la Argentina, Perú y otros países.
Muchas de ellas han ganado el reconocimiento y los más altos niveles de con-
fianza de la sociedad. Entre otras, Cáritas, la AMIA y la Red Solidaria en la Argen-
tina. En Brasil, Comunidade Solidaria; en la región andina, Fe y Alegría; en Chi-
le, el Hogar de Cristo; en América Central, Casa Alianza y muchas otras. Entre
múltiples referencias recientes, ilustran el enorme potencial de América Latina,
el gran eco colectivo de voluntariado que ha tenido el programa Hambre Cero en
Brasil y la multitudinaria respuesta (más de 5.000 participantes y 900 organiza-
ciones de 34 países) al encuentro continental sobre el voluntariado, convocado
en Santiago por el gobierno de Chile y por la Iniciativa Interamericana de Capi-
tal Social, Ética y Desarrollo del BID (mayo, 2003).
No es de extrañar este potencial. La actividad voluntaria, que contradice la
fría imagen del ser humano como homus economicus de los textos de economía
convencionales, no está movida por la búsqueda de beneficios económicos ni de
poder. Es producto de valores éticos, de la conciencia.
Bueno para la salud
En una encuesta en Perú sobre por qué se práctica el voluntariado, las dos res-
puestas mayoritarias de los voluntarios fueron “el deseo de ayudar a otros” y
“sentirse realizado como persona” (universidad del Pacífico, 2001). Las bases
culturales latinoamericanas son ricas en estos ideales éticos. En la civilización ju-
deocristiana y en las culturas indígenas que forman parte central de la matriz cul-
tural de la región, el mandato de ayudar a otros es terminante. El texto bíblico
transmite el mensaje de que es simplemente la manera correcta de vivir. Enfati-
za, asimismo, que en realidad quien ayuda al otro se está ayudando a sí mismo.
La investigación moderna lo está corroborando. En un artículo en El País, de
Madrid, Luis Rojas Marcos (2001), director del sistema sanitario y de hospitales
públicos de Nueva York, muestra que los voluntarios tienen menos ansiedad,
duermen mejor, tienen menos estrés y mejor salud en general. Concluye así: “El
voluntariado es bueno para la salud.”
Además de su aporte concreto, la actividad voluntaria tiene en ámbitos como
el latinoamericano otro valor especial. Frente al frecuente individualismo y a la
indiferencia ante al drama de la pobreza, envía el mensaje de que somos respon-
sables el uno del otro, el mismo que plantearon Moisés y Jesús. Por otra parte,

ante el sufrimiento de niños, mujeres, ancianos y familias por privaciones inad-

misibles, dice que no hay postergación posible, que hay que actuar ya, como lo
hizo Margarita Barrientos. Es hora de valorizar, apoyar por todas las vías y po-
ner en marcha este capital ético, que puede ser un pilar para la reconstrucción de
América Latina.
Hacia una nueva ética empresarial
Hay una explosión de interés mundial por la responsabilidad social empresa-

rial (RSE). Bélgica aprobó la ley de la etiqueta social. Garantiza a los consumido-
res que los productos que llevan esa etiqueta han sido elaborados con respeto por
los derechos laborales, sin mano de obra infantil y sin discriminaciones.
En Europa occidental hay 240 etiquetas ambientales, ecológicas y de comercio
justo (que aseguran que los precios son razonables). Francia obliga por ley a las
empresas a publicar un informe social y medioambiental. Inglaterra exige a los fon-
dos de pensiones públicas informar sobre los criterios éticos, sociales y ambienta-
les utilizados en sus inversiones. En Italia hay guías para elaborar informes socia-
les para las pequeñas y medianas empresas y la región toscana da preferencia en
los contratos estatales a empresas con producción socialmente responsable. En No-
ruega, el 95% de las pymes realiza acción social. España tiene un ranking de las
empresas mejor percibidas por su labor social. En Estados Unidos, 100 empresas
suscribieron un programa para apoyar el trabajo voluntario de sus tres millones de
empleados. La Unión Europea lanzó un libro verde sobre la RSE. Detrás de estos
cambios hay una fuerte presión sobre las empresas de sociedades civiles cada vez
más activas. También inversores que, en la era postEnron, exigen transparencia y
perciben que las empresas más éticas garantizan mejor sus ahorros.
Asimismo, se observa que la RSE aumenta la competitividad de la empresa y
que las compañías que apoyan el trabajo voluntario de su plantel de empleados
tienen mejor productividad, porque el personal se identifica más con ellas. A es-
to se suma un dato que no entra en los análisis económicos convencionales: la
votación de los mercados. En Estados Unidos se estima que hay 50 millones de
consumidores que prefieren comprar productos que responden a “un estilo de vi-
da sano y tolerable.” Mueven un mercado de 230.000 millones de dólares.
Resume la situación una gerente de la Caja de Madrid, María Ayan (2003): “Las
empresas deberían preocuparse no sólo por ganar dinero, sino también por enriquecer
a la sociedad.” El decano de management del MIT, R. Schmalensse, dice a los candi-
datos a ingresar (2003): “Si está interesado sólo en hacer dinero, éste no es el lugar pa-

ra usted. Si busca aprender medios creativos para gerenciar organizaciones complejas

de modo de ayudar a la sociedad y construir riqueza, eso es lo que ofrecemos.”
El paradigma de la RSE está cambiando. Hubo una primera etapa en la que las
visiones economicistas decían que la empresa sólo existía para producir beneficios
a sus accionistas. Descartada en los países desarrollados por prominentes líderes
empresariales, se pasó a otra, la de la filantropía empresarial, con donaciones y
fundaciones. “También quedó atrás”, plantea J. Nielsen (2003), directora del In-
ternational Business Leaders Forum. En la tercera etapa, la de la “ciudadanía cor-
porativa”, se pide a la empresa que sea un ciudadano ejemplar.
Entre sus responsabilidades se hallan: juego limpio con los consumidores,
buen trato a su personal, preservación del medioambiente, buenas prácticas en
los países en desarrollo e integración a las grandes acciones sociales y a lo local.
La RSE se mide; y empiezan a aparecer incentivos y castigos.
Avanzar en RSE es visto como un esfuerzo colectivo. Gran Bretaña creó el pri-
mer ministerio para la RSE. En Cambridge, se abrió un doctorado para la colabo-
ración entre gobierno, empresas y sociedad civil. En Francia, se estableció la
Academia Europea de Empresa y Sociedad para educar en estos principios a una
nueva generación de gerentes.
América Latina, continente con gran potencial económico y, al mismo tiempo,
con niveles récords de pobreza y desigualdad, requiere altas dosis de RSE. En mu-
chos países se está transitando sólo por la primera etapa y en pocos por la segunda.
Comparada con la de otras regiones, la contribución filantrópica es muy limitada.
Progresar rápidamente en este camino en el que América Latina está clara-
mente atrasada es fundamental para mejorar la integración social, la equidad y la
competitividad. En última instancia, la RSE responde a un mandato ético de vie-
jas raíces. Ya los textos bíblicos subrayaban la función social que debe cumplir
la propiedad. Es hora de aplicar su mensaje en este continente, en el que hay una
creciente y legítima demanda social por comportamientos éticos.
La familia importa: el caso de las remesas migratorias
Se las llama “remesas migratorias’’. Son los envíos que efectúan a sus países de
origen los inmigrantes de América Latina que llegaron en los últimos años a Esta-
dos Unidos y a Europa. En 2003, esos envíos sumaron $ 40.000 millones y se trans-
formaron en la principal corriente de capitales hacia la región. Superaron en 50% las
inversiones extranjeras y duplicaron la ayuda externa, incluyendo donaciones y
préstamos de organismos internacionales. Significan más del 2% del producto bru-

to de la región. Son un gran aporte para la economía hecho por modestísimos traba-
jadores, que se desempeñan en tareas que nadie quiere realizar en los países a los
que emigraron, entre ellas la limpieza, la construcción, la cocina y la agricultura.
Según un informe del Diálogo Interamericano (2004), las remesas represen-
taron, en 2002, el 30% del producto bruto en Nicaragua, el 25% en Haití, el 15%
en El Salvador, el 12% en Honduras, el 17% en Guyana y el 12% en Jamaica. Su
monto crece continuamente. Entre 1996 y 2003, se cuadruplicó. Tales giros cam-
bian la situación de las economías, al proveerlas de divisas fundamentales. Sig-
nifican más de la tercera parte de las exportaciones de países como República
Dominicana, El Salvador y Nicaragua. Son la segunda fuente de divisas de Mé-
xico. Asimismo, tienen un impacto multiplicador de grandes proporciones en la
economía, porque se transforman en consumo. Amplían el mercado interno y
cumplen un papel fuertemente reactivador.
El Fondo Multilateral de Inversiones del BID estima que en 2002 ese impacto
fue de 100.000 millones de dólares. Como señala Donald Terry, su gerente, “las
cifras son asombrosas desde cualquier perspectiva’’. Por otra parte, constituyen,
de hecho, una gigantesca red de protección social. Las remesas van a sectores
muy pobres de la población y elevan sustancialmente sus ingresos, salvándolos
de la pobreza extrema. El Diálogo Interamericano indica que doblan los ingresos
del 20% más pobre de la población en Honduras, Nicaragua y El Salvador. En
México, el 40% de las remesas va a municipios muy pobres, de menos de 30.000
habitantes, que sin ellas no podrían sobrevivir.
Tienen una característica especial, muy preciada para una América Latina que
se ha visto afectada por la volatilidad de los flujos de capital, guiados con fre-
cuencia por cálculos especulativos: son estables. A pesar de que la tasa de desem-
pleo entre los latinos en Estados Unidos en los dos últimos años creció un 2%,
las remesas no dejan de ir en aumento.
Este fenómeno, con efectos económicos y sociales virtuosos de todo orden, no
tiene explicación alguna en los textos de economía convencionales. Según el razo-
namiento que impregna a estos textos, los actores de la economía se desempeñan,
básicamente, como homus economicus. Procuran maximizar sus ganancias y no ca-
be esperar sorpresas al respecto. Sugieren incentivar por todas las vías esta moti-
vación de lucro para empujar la economía. Esta visión reduccionista del compor-
tamiento humano —que ha demostrado tener riesgos considerables en América La-
tina, aun en la Argentina y que excluye el peso de los valores éticos en la econo-
mía— es terminantemente refutada, una vez más, por el caso de las remesas migra-
torias. Sin un acuerdo previo, actuando en forma individual, la gran mayoría de los
modestos inmigrantes latinoamericanos ha adoptado una conducta que contradice

la idea del homus economicus. En los más variados contextos, envían una parte de
sus reducidas remuneraciones a los familiares que dejaron en su país.
Por ejemplo, en España, principal destino migratorio después de Estados Uni-
dos, envía remesas el 97,1% de los ecuatorianos, el 90,8% de los colombianos y
el 98,4% de los dominicanos. Los giros suponen un sacrificio muy importante
para los inmigrantes latinoamericanos. Sus ingresos son bien limitados. En 2000,
el 40% de los latinoamericanos ganaba en Estados Unidos menos de 20.000 dó-
lares anuales y el 70%, no alcanzaba los 35.000 dólares anuales. Debían afrontar
con ello subsistencia, vivienda, educación, salud y gastos adicionales. Un 35%
de los latinoamericanos carece de seguro de salud y sólo cuatro de cada diez tie-
nen una cuenta bancaria. Por otra parte, las empresas de transferencias les cobran
altísimas comisiones y con frecuencia pierden también en el tipo de cambio. Sin
embargo, nada de ello los detiene. Cerca de ocho veces al año envían sus reme-
sas. En casos como el de los dos millones de salvadoreños residentes en Estados
Unidos, ellas representan más del 10% de sus ingresos. A los envíos en efectivo
se suman los artefactos domésticos y presentes de todo orden para el hogar, que
llevan para Navidad. Para financiar todo ello deben reducir los gastos, ya muy
acotados, de su propio grupo familiar y, en muchísimos casos, tomar varios traba-
jos en jornadas que superan a menudo las doce horas diarias. ¿Qué los impulsa a
hacerlo? Los valores éticos y, entre ellos, uno decisivo: el sentido de la familia.
La migración significa un desgarramiento profundo. Estos inmigrantes lo sufren,
pero mantienen con toda perseverancia los valores familiares básicos. Los lazos fa-
miliares son la explicación última de este comportamiento solidario, silencioso, sen-
cillo y de gran efectividad que se ha convertido en la principal y más segura fuente
de ingresos de muchos países de la región. La lealtad a sus padres, hermanos, hijos,
abuelos, el deseo de asistirlos, actúa como una motivación que los lleva a estos es-
fuerzos y conductas que no figuran en los textos. La familia aparece allí en la for-
ma en que el papa Juan Pablo II la describió recientemente (2004): “Con su estupen-
da misión para dar a la humanidad un futuro rico de esperanza’’.
Se impone apoyar este esfuerzo de tanto mérito, e impacto, facilitando las reme-
sas y bajando sus elevados costos y comisiones. El Fondo Multilateral de Inversio-
nes del BID realiza una campaña con muchas instituciones para lograr ese objeti-
vo, mediante la ampliación y el abaratamiento de los canales de envío. Al mismo
tiempo, urge en países como la Argentina, donde ha tenido tanto peso un economi-
cismo estrecho, recoger la lección de ética aplicada que surge de estos humildes
latinoamericanos y volver a rescatar la visión de que la asunción de las respon-
sabilidades éticas por parte de gobiernos, empresas y sociedad civil puede ser una
fuerza decisiva para la configuración de una economía pujante y humanizada.

¿Cómo poner en marcha la participación?

Algunas cuestiones estratégicas
I. La participación en el centro del escenario
Hasta hace pocos años, la participación comunitaria en el desarrollo econó-

mico y social era un tema altamente polémico, objeto de fuertes controversias,
fácilmente susceptible de rápidos etiquetamientos ideológicos. Una de sus des-
calificaciones más frecuentes era considerarla integrante del reino de las “uto-
pías” sin sentido de realidad. Actualmente, se está transformando en un nuevo
consenso. Gran parte de los organismos internacionales de mayor peso están
adoptando la participación como estrategia de acción en sus declaraciones, pro-
yectos, e incluso en diversos casos están institucionalizándola como política ofi-
cial. Entre ellos, el Banco Mundial publicó en 1996 un libro “maestro“ sobre par-
ticipación. Señala que presenta “la nueva dirección que el Banco está tomando
en apoyo de la participación“ y resalta que “la gente afectada por intervenciones
para el desarrollo debe ser incluida en los procesos de decisión”. Su Departamen-
to de Políticas preparó estrategias y un plan de acción a largo plazo en donde se
formulan lineamientos muy concretos. Entre ellos, que el Banco fortalecerá las
iniciativas de los prestatarios que fomenten la incorporación de los métodos par-
ticipativos en el desarrollo, que la participación de la comunidad será un aspec-
to explícito del diálogo con el país y de las estrategias de ayuda, y que el Banco
fomentará y financiará asistencia técnica que fortifique el involucramiento de la
gente de escasos recursos y otros afectados por el proyecto. Ya desde años ante-
riores el sistema de las Naciones Unidas había integrado la promoción de la par-
ticipación como un eje de sus programas de cooperación técnica en el campo
económico y social. Los informes sobre Desarrollo Humano que viene publican-
do desde 1990, y que examinan problemas sociales fundamentales del planeta,
indican en todos los casos a la participación como una estrategia imprescindible
en el abordaje de ellos. El Banco Interamericano de Desarrollo editó, en 1997, un
Libro de Consulta sobre Participación. En su Introducción se indica: “La parti-
cipación no es simplemente una idea sino una nueva forma de cooperación para
el desarrollo en la década de 1990.” Se destaca el peso que se proyecta asignar-
le. “La participación en el desarrollo y su práctica reflejan una transformación en
la manera de encarar el desarrollo a través de los programas y proyectos del Ban-
co”. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OECD) (1993) recono-
ce que la “participación más amplia de todas las personas es el principal factor
para fortalecer la cooperación para el desarrollo.” El Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1993) destaca que: “La participación es un ele-
mento esencial del desarrollo humano” y que la gente “desea avances permanen-
tes hacia una participación total.”
Otros organismos de cooperación internacional globales, regionales, subregiona-
les y nacionales están sumándose al nuevo consenso. Pero el proceso no se limita a
los dadores de cooperación y préstamos para el desarrollo. Va mucho más lejos. En
las sociedades latinoamericanas se está dando un crecimiento continuo de abajo ha-
cia arriba de la presión por estructuras participatorias y una exigencia en aumento
sobre el grado de genuinidad de ellas. La población demanda participar y, entre otros
aspectos, una de las causas centrales de su interés y apoyo a los procesos de descen-
tralización en curso se halla en que entrevé que ellos pueden ampliar las posibilida-
des de participación si son adecuadamente ejecutados.
Como todos los cambios significativos en la percepción de la realidad, esta
relectura de la participación como una estrategia maestra de desarrollo tiene an-
clajes profundos en necesidades que surgen de la realidad. América Latina está
iniciando el siglo XXI con un cuadro social extremadamente delicado.
El panorama de pobreza e iniquidad pronunciada, inadmisible en un sistema
democrático como el que ha alcanzado la región después de largas luchas y blo-
queador del desarrollo, reclama respuestas urgentes e imaginativas. Ha sido el
motor fundamental del nuevo interés surgido en torno de la participación comu-
nitaria. La experiencia muchas veces frustrada o de resultados limitados en las
políticas y proyectos de enfrentamiento de la pobreza ha dejado como uno de sus
saldos favorables la constatación de que en la participación comunitaria puede
haber potencialidades de gran consideración para obtener logros significativos y,
al mismo tiempo propiciar la equidad.
La participación siempre tuvo en América Latina una legitimidad de carácter
moral. Desde amplios sectores se planteó frecuentemente como un derecho bási-
co de todo ser humano, con apoyo en las cosmovisiones religiosas y éticas pre-
dominantes en la región. También tuvo continuamente una legitimidad política.
Es una vía afín con la propuesta histórica libertaria de los padres de las naciones
de la región y con el apego consistente de ella al ideal democrático. Ahora se
agrega a dichas legitimidades otra de carácter diferente, que no excluye las ante-
riores sino se suma a ellas. La participación tiene una legitimidad macroeconó-
mica y gerencial. Es percibida como una alternativa con ventajas competitivas
netas para producir resultados en relación con las vías tradicionalmente utiliza-
das en las políticas públicas. Ello ubica la discusión sobre la participación en un
encuadre diferente al de décadas anteriores. No se trata de una discusión entre
utópicos y antiutópicos, sino de poner al servicio de los severos problemas socia-

les que hoy agobian a buena parte de la población los instrumentos más efecti-
vos y allí aparece la participación, no como imposición de algún sector sino co-
mo “oportunidad.”
Como toda oportunidad, su movilización efectiva enfrenta fuertes resistencias
de diversa índole. Su presencia es evidente al observar la vasta brecha que sepa-
ra en América Latina el “discurso” sobre la participación de las realidades de su
implementación concreta. En el discurso el consenso parece total; y la voluntad
de llevarla adelante, potente. En la realidad, el discurso no ha sido acompañado
por procesos serios y sistemáticos de implementación. Esa distancia tiene entre
sus causas principales la presencia silenciosa de bloqueos considerables al avan-
ce de la participación.
Este trabajo procura aportar a la reflexión abierta —que es imprescindible llevar
a cabo en la región hoy— para ayudar a que las promesas de la participación comu-
nitaria puedan hacerse realidad en beneficio de los amplios sectores desfavorecidos.
Para ello plantea una serie de tesis sobre aspectos claves del tema. Tratan de poner
en foco en qué consiste la nueva legitimidad de la participación, resaltar cómo for-
ma parte de un movimiento más general de replanteo de ella en la gerencia de avan-
zada, identificar algunas de las principales resistencias subterráneas a la participa-
ción y sugerir estrategias para encararlas.
El objetivo de fondo no es exhaustivizar ninguno de los temas planteados, si-
no ayudar a construir una agenda de discusión históricamente actualizada sobre
la materia y estimular su análisis colectivo.
II. Primera tesis: la participación da resultados
Según enseña la experiencia concreta, promover y poner en marcha modelos

participativos genuinos significa, en definitiva, gerenciar con excelencia. La par-
ticipación da resultados muy superiores en el campo social a otros modelos or-
ganizacionales de corte tradicional, como los burocráticos y los paternalistas.
Uno de los estudios más significativos al respecto es el llevado a cabo por el
Banco Mundial, sobre 121 proyectos de dotación de agua potable a zonas rura-
les, en 49 países de Asia, África y América Latina (1994). Los proyectos estaban
apoyados por 18 agencias internacionales. Se seleccionó el agua como tema cen-
tral de la evaluación, por cuanto la falta de acceso a agua potable es un proble-
ma que afecta a vastos sectores de población pobre, tiene el más alto rango de
importancia y hay una larga historia de programas en esa área.

La investigación recogió data sistemática sobre dichos proyectos y realizó

análisis cuantitativos y cualitativos comparativos entre ellos. Al mismo tiempo,
efectuó exámenes de la evolución de los proyectos durante períodos en algunos
casos superiores a diez años. Se estudiaron 140 variables y se introdujeron diver-
sas precauciones metodológicas para evitar efectos “halo” y otros posibles ses-
gos. Los resultados finales pueden apreciarse en el siguiente cuadro:
Cuadro 1
Efectividad según los niveles de participación de la comunidad
en proyectos rurales de agua
Variable Grado de participación de los beneficiarios

Bajo Mediano Alto Total de
proyectos
Grado de Bajo 21 6 0 27
efectividad (22%)
de los Mediano 15 34 5 54
proyectos (45%)
Alto 1 18 21 40
(33%)
Total de proyectos 37 58 26 121
(31%) (48%) (21%) (100%)
Fuente: Deepa Narayan. The contribution of People´s Participation: 121 Rural Water Supply Projects. World Bank, 1994.
Como se observa, el cuadro los clasifica en proyectos de baja, mediana y al-

ta participación según el grado de intervención de los beneficiarios. A su vez,
cruza esa clasificación con otra que es la identificación de los proyectos que tu-
vieron baja, mediana y alta efectividad en términos de las metas buscadas. En los
proyectos con baja participación, sólo el 3% tuvo alta efectividad, mientras en los
de mediana participación se elevó 31%, es decir, se multiplicó por 10 la efectivi-
dad. En los proyectos con alta participación, la efectividad llegó a su tope, el
81% de ellos tuvieron alta efectividad. El grado de efectividad alcanzado multi-
plica por 27 al obtenido en los de baja participación y por 2,6 al de los proyec-
tos con mediana participación.
La participación de la comunidad cambió radicalmente los grados de logro de
metas de los proyectos.
Según indica la investigación, algunos de sus resultados fueron:

• el mantenimiento de los sistemas de agua instalados en buenas condicio-

nes (factor crucial en esta materia);
• la extensión del porcentaje de población alcanzada;
• la mayor igualdad en el acceso;
• beneficios económicos generales;
• beneficios ambientales.
Por otra parte, señalan los investigadores, la participación fue un factor fun-
damental de empoderamiento de la comunidad. Influyó fuertemente en:
• la adquisición por parte de los miembros de la comunidad de nuevas habili-

dades organizacionales y de destrezas relacionadas con el manejo del agua;
• el fortalecimiento de la organización comunitaria.
Los resultados indican que la participación no debe limitarse a algunas etapas del
proyecto. La efectividad aumenta cuando está presente en todo el ciclo del proyec-
to. Por ello, los serios problemas que encuentran los proyectos de agua que son di-
señados sin saber la opinión de los beneficiarios y en los que se espera después que
la comunidad no consultada se hará responsable por su operación y mantenimiento.
El cambio en la aplicación de la participación generó variaciones sustancia-
les a lo largo de la vida de los proyectos. Entre otros casos examinados, en su fa-
se 1 el proyecto del Aguthi Bank en Kenya fue conducido sin la participación de
la comunidad. Estuvo plagado de problemas, demoras en la construcción, sobre-
costos y desacuerdo sobre los métodos de pago de los consumidores y tuvo que
paralizarse. Fue rediseñado y los líderes locales se autoorganizaron en el Aguthi
Water Committee. Mediante su labor con el equipo del proyecto movilizaron el
apoyo de la comunidad. Ella comenzó a contribuir con trabajo y aportes econó-
micos. Desarrollada de ese modo, la fase 2 se completó en tiempo y dentro del
presupuesto fijado. La comunidad paga las tarifas mensuales acordadas por el
servicio y el mantenimiento del sistema, y cogestiona ambos con el gobierno. En
Timor, Indonesia, el programa Wanita, Air Dan Sanitasi se propuso ayudar a que
sectores de la comunidad fundaran y administraran su propio sistema de agua. Se
formaron grupos, pero los equipos gubernamentales demoraban en llegar por lo
que aquéllos incrementaron su participación y comenzaron a operar solos. Nego-
ciaron derechos de agua con un grupo vecino, consiguieron material de construc-
ción y construyeron tanques de agua con una limitada asistencia técnica.
La opción por la participación en lugar de otras modalidades posibles se con-
sidera, asimismo, la causa determinante del éxito en el Proyecto de Agua Rural

del Banco Mundial en el Paraguay. Se ayudó a fortalecer una agencia guberna-

mental SENASA que tuvo la misión de promover en cada comunidad la creación
de juntas y acordar con ellas contratos para la construcción y mantenimiento de
los sistemas de agua. Se eligió esa alternativa que insumiría más tiempo, en lu-
gar de la de contratar una empresa externa que llevara adelante en corto plazo las
construcciones. Los resultados convalidaron la elección. El proyecto excedió las
expectativas. Las comunidades contribuyeron con el 21% de los costos totales de
construcción (un 6% más que los estimados originalmente) y la obra sirve a
20.000 personas más que las originalmente estimadas. La operación y el mante-
nimiento son buenos. Las juntas comunitarias están bien motivadas, manejan los
sistemas satisfactoriamente, cumplen con los compromisos financieros y tienen
limitados problemas en recoger las contribuciones.
Dharam Gai (1989) llega a conclusiones similares a las de la investigación
mencionada después de examinar nueve experiencias de participación popular en
el trabajo con comunidades rurales pobres. Algunas se refieren a crédito para los
pobres, como la difundida del Grameen Bank; otras, a organización de pequeños
productores, grupos de autoayuda y ayuda mutua. Indica el investigador que en
todos ellos la efectividad es muy alta, y además es muy significativa la contribu-
ción al mejoramiento de la equidad. Resalta:
“Estas experiencias demuestran que una modalidad de desarrollo arraigada en
organizaciones populares de participación, al mismo tiempo que permite la ple-
na iniciativa individual y de grupos, promueve una distribución relativamente
igualitaria de los ingresos y el acceso a los servicios y medios comunes”.
En América Latina, numerosas experiencias en marcha indican que la partici-
pación comunitaria puede arrojar resultados fuera del alcance de otros tipos de abor-
dajes, en los campos más disímiles. Tres de ellas, consideradas casos exitosos
ejemplares y actualmente una referencia internacional, han sido examinadas en la
Primera Parte de este libro ("El capital social y la cultura. Las dimensiones poster-
gadas del desarrollo"): Villa El Salvador en el Perú, las Ferias de Consumo Familiar
en Venezuela y el Presupuesto Municipal Participativo en Porto Alegre, Brasil.
Las experiencias presentadas tienen, a pesar de su diversidad, dado que co-
rresponden a realidades muy diferentes y han operado en campos muy variados,
ciertas características comunes. En primer lugar, en todos los casos puede encon-
trarse que se intentó poner en marcha formas de participación "real", no "simu-
laciones de participación". La apelación no fue, como se ha dado con tanta fre-
cuencia, a consultas erráticas o coyunturales, o a recibir opiniones después no te-
nidas en cuenta, sino que efectivamente se diseñaron modalidades organizacio-
nales que facilitaron y estimularon la participación activa y continua. En segun-

do término, en todos los casos ha habido un respeto por aspectos como la histo-
ria, cultura e idiosincrasia de la población. No se “impusieron“ formas de parti-
cipación de laboratorio, sino que se intentó construir modalidades que fueran co-
herentes con esos aspectos. En tercer término, todas estas experiencias, que son
de largo aliento, tuvieron como un marco subyacente un proyecto en términos de
valores, de perfil de sociedad por lograr, de formas de convivencia diaria por las
que se estaba optando.
¿Por qué la participación da resultados superiores? Ese es el objetivo de aná-
lisis de la siguiente tesis del trabajo.
III. Segunda tesis: la participación tiene ventajas comparativas
Los mejores resultados de los modelos participativos en el campo de los progra-

mas sociales no son mágicos. Derivan de bases muy concretas. En general, los pro-
gramas en esta materia, independientemente de sus metas específicas, como bajar la
deserción en primaria, mejorar inmunizaciones, suministrar agua, prestar crédito a
familias pobres, etcétera, tienen lo que se podría denominar “suprametas” que les
son comunes y que enmarcan a las finalidades específicas. Se desea que los progra-
mas sean eficientes, es decir, hagan un uso optimizante de recursos usualmente
escasos, que contribuyan a propiciar la equidad, punto crucial en América Latina
—región se ha destacado actualmente como la más desigual del mundo— y que ge-
neren sostenibilidad, favorezcan la conformación de capacidades que fortalezcan la
posibilidad de que la comunidad pueda seguir adelante con ellos en el tiempo.
Lograr este tipo de metas requiere de un abordaje organizacional acorde con
su particular estructura. Por otra parte, la tarea no estará cumplida maximizando
una sola de las suprametas. Se debe tratar de obtener el mayor efecto de conjun-
to posible en los tres campos. Así, como ha sucedido en diversos casos, si se ha-
ce un uso eficiente de recursos y se alcanzan los objetivos, pero al mismo tiem-
po la metodología empleada es de carácter netamente vertical, los efectos pueden
ser regresivos en términos de desarrollo de las capacidades de la comunidad y las
metas alcanzadas tendrán una vida limitada. Son usuales los proyectos de desa-
rrollo social en donde se obtiene un nivel significativo de metas durante el perío-
do del préstamo o la cooperación externa, pero al finalizar éstos, los logros retro-
ceden rápidamente. Señala al respecto un análisis de la acción del Banco Mun-
dial (Blustein, The Washington Post, 1996): “Evaluaciones internas indican que
más de la mitad de sus proyectos es incierto o improbable que sean ‘sostenibles’.
Ello significa que después de que se han completado —un proceso que toma

usualmente cinco o seis años— es posible que no sigan dando beneficios signi-
ficativos a los países receptores.”
Tampoco la meta de equidad es de obtención lineal. No basta con tener la in-
tención de asignar recursos a través de los proyectos a grupos desfavorecidos. Si
los modelos organizacionales empleados presentan características que sólo per-
miten el acceso real a esos recursos a sectores de determinados niveles de califi-
cación y capacitación previa, los programas pueden ser cooptados por dichos
sectores. Es frecuente el caso de programas para pobres, cuyas complejidades ad-
ministrativas de acceso llevan a que grupos de clase media se conviertan en sus
principales beneficiarios.
Las dificultades reseñadas y otras identificables indican que debe haber una
estrecha coherencia entre las metas de eficiencia, equidad y sostenibilidad y el
“estilo organizacional” empleado. Es ésa la base práctica de la que surgen las
ventajas comparativas de los modelos participativos genuinos. Sus rasgos estruc-
turales son los más acordes con el logro combinado de las “suprametas.”
En cada una de las etapas usuales de los programas: diseño, gestión, monito-
reo, control, evaluación, la participación comunitaria añade “plus” prácticos y li-
mita los riesgos usuales.
En la elaboración del programa social, la comunidad puede ser la fuente más
precisa de detección de necesidades relevantes y de en priorización. Es quien más
conocimiento cierto tiene sobre sus déficits y la urgencia relativa de éstos. Asimis-
mo, puede hacer aportes decisivos sobre múltiples aspectos requeridos para un di-
seño exitoso, como las dificultades que pueden encontrarse en el plano cultural y a
su vez las “oportunidades” que pueden derivar de la cultura local.
Su integración a la gestión del programa logrará diversos efectos en términos
de efectividad organizacional. Puede poner en movimiento la generación de
ideas innovativas. Permitirá rescatar en favor del proyecto elementos de las tra-
diciones y la sabiduría acumulada por la comunidad que pueden ser aportes va-
liosos. Asegurará bases para una “gerencia adaptativa.” La experiencia de los
programas sociales demuestra que ése es el tipo de gerencia más acorde. Conti-
nuamente se presentan situaciones nuevas, en muchos casos inesperadas y se ne-
cesitan respuestas gerenciales sobre la marcha. En gerencia adaptativa, el mo-
mento del diseño y el de la acción deben acercarse al máximo. Para lograr resul-
tados efectivos de la acción, el diseño debe reajustarse continuamente sobre la
base de los emergentes. La comunidad puede posibilitar la gestión adaptativa su-
ministrando en tiempo real continuos “feed backs” sobre qué está sucediendo en
la realidad, e incluso agregando constantemente información que puede ayudar a
evitar situaciones luego difíciles de manejar.

En materia de control del buen funcionamiento del programa y de prevención

de la corrupción, el aporte de la participación comunitaria organizada puede ser
insustituible. El control social obligará a la transparencia permanente, significa-
rá un seguro contra desvíos y permitirá tener idea a tiempo de desarrollos inde-
seables a efectos de actuar sobre ellos.
Finalmente, los jueces más indicados para evaluar los efectos reales de los
programas sociales son sus destinatarios. Las metodologías modernas de evalua-
ción participativa y de investigación acción permiten que la comunidad de modo
orgánico indique resultados efectivamente obtenidos, deficiencias, efectos ines-
perados favorables y desfavorables y elementos clave para diseños futuros.
No utilizar los modelos participativos significará “costos de oportunidad” en todos
los aspectos organizativos planteados. Pero además favorecerá la generación de “cos-
tos directos” que atentarán contra el cumplimiento de las metas, como los siguientes,
identificados por el Grupo de Desarrollo Participativo del Banco Mundial (1994):
• una falta de apoyo y de sentido de propiedad que impide el aprovechamiento

de los servicios, reduce la continuidad del beneficio y limita la recuperación
de los costos del proyecto;
• un sentido de indiferencia y dependencia del Estado donde los ciudadanos
ven que tienen poca o ninguna voz en su propio desarrollo;
• malestar y resentimiento cuando los proyectos o políticas son impuestos; y li-
mitación del aprendizaje y la creación de nuevas alternativas por parte de los
actores clave;
• costos financieros, de tiempo y oportunidad adecuada que el Banco y los ac-
tores clave intercambiaron, se identifiquen mutuamente y se comprometan
unos con otros;
• dificultad para asegurar que los actores clave y sus prioridades reales están
expresados apropiadamente por las personas que los representan;
• el riesgo de ahondar diferencias y conflictos preexistentes entre subgrupos de
interesados con diferentes prioridades e intereses;
• generación de expectativas imposibles de cumplir; y
• las elites poderosas y más organizadas pueden tomar el poder y excluir a la
gente de escasos recursos y a los grupos marginados.
Todos los “plus” de la participación comunitaria señalados y otros añadibles

aportan fuertemente a la eficiencia organizacional. Pero su efecto combinado va
mucho más allá de ello. Tienen impactos extensos y profundos en materia de sos-
tenibilidad y equidad.

En cuanto a la sostenibilidad, al crearse condiciones favorables para ello a través

de la participación, la comunidad puede desarrollar el sentimiento de ownership, de
propiedad del proyecto, hacerlo realmente suyo. Ello movilizará sus energías y es-
fuerzos para que avance y creará una conciencia de protección de sus concreciones.
La participación, asimismo, posibilitará condiciones para que la comunidad apren-
da, se ejercite en el planeamiento y la gestión y vea crecer sus capacidades. Se for-
talecerá, entonces, su posibilidad de sostener el proyecto.
Todos los elementos mencionados potenciarán la autoestima individual y co-
lectiva. Ello puede desencadenar energías y capacidades latentes en gran escala.
La experiencia permite constatar el valor para la sostenibilidad del abordaje
participatorio. A partir de ella, la Organización para la Cooperación y el Desarro-
llo Económico (OECD) (1993) resalta: “Para que el desarrollo sea sostenible, las
personas de los países interesados deben ser los ‘dueños’ de sus políticas y pro-
gramas de desarrollo.”
Los riesgos en materia de que los programas no propicien la equidad pueden
ser considerables. En la visión de la Agencia Canadiense para el Desarrollo In-
ternacional (CIDA) (1994): “El beneficio de los proyectos de desarrollo llegaba
generalmente más a los que estaban en mejores condiciones, a los ubicados en
áreas accesibles y a los que tenían mejor acceso a la información.”
La participación comunitaria en todas las etapas de los proyectos, ese pensar
la lógica del proyecto desde las percepciones y la cultura de los pobres, los acer-
cará mucho más a sus realidades y reducirá riesgos como los señalados.
Al mismo tiempo, la participación en sí como proceso social cambia a sus
actores. Potencia a los grupos desfavorecidos, hace crecer la confianza en sus
propias capacidades y contribuye a su articulación. Todos estos elementos los co-
locan en mejor situación para luchar por sus derechos e influir de modo efectivo.
Este conjunto de ventajas comparativas son las que operan detrás de la supe-
rioridad observable en las experiencias con participación respecto de los mode-
los organizacionales de corte tradicional de tipo jerárquico o paternalista.
Las ventajas son reconocidas como tales actualmente por un consenso muy
amplio en otros campos organizacionales, como se podrá observar en la tesis
siguiente.

IV. Tercera tesis: la participación es un núcleo central

de la gerencia del nuevo siglo
La revalorización de la participación en el campo social se inscribe en un pro-

ceso más generalizado, donde están cambiando fuertemente las percepciones res-
pecto de los aportes de la participación a la gerencia.
Está en plena marcha a inicios del siglo XXI un cambio de paradigma de ex-
tensas implicancias en cómo obtener eficiencia en las organizaciones. Las ideas que
dominaron la gerencia durante casi todo el siglo pasado y siguen ejerciendo una
influencia determinante en América Latina, asociaban gerencia de calidad con
aspectos como organigramas precisos, división de funciones, manuales de cargos,
descripción de tareas detalladas, procedimientos, formularios. La visión era que “or-
denando” formalmente la organización y poniendo bajo control de las normas y pro-
cesos la mayor parte de su funcionamiento, se obtendrían resultados exitosos.
El análisis científico de algunas de las organizaciones con mejores resultados
actuales indica que los estilos gerenciales que han adoptado se hallan totalmen-
te distantes del paradigma tradicional. Estudios pioneros, como los de Kotter en
Harvard (1989) y Mintzberg (1996) en la universidad McGill en Canadá, coinci-
den en identificar que el éxito se asocia con factores como capacidades para el
análisis sistemático del contexto y sus tendencias, detección de los problemas es-
tratégicos, comunicaciones activas, horizontalidad, participación, potenciación
de las capacidades de la organización, construcción de redes de contactos y otros
semejantes. Se ha descripto la transición paradigmática en desarrollo como el
“paso de la administración a la gerencia”1.
Como ha sucedido normalmente en la historia, los cambios de paradigma no
se dan a instancias de personas exclusivamente. Tienen que ver con modificacio-
nes profundas en la realidad que plantean nuevas demandas. Efectivamente, ha
habido en las décadas recientes transformaciones estructurales en el contexto his-
tórico que plantearon exigencias cualitativamente diferentes a la gerencia de or-
ganizaciones. Los cambios simultáneos en dimensiones fundamentales de la rea-
lidad, como las tecnologías, la geopolítica, la geoeconomía y otros producidos en
períodos cortos y en medio de un sistema mundial cada vez más interconectado,
generaron un contexto de umbrales de complejidad inéditos. Uno de sus rasgos
centrales lo constituyen los grados de incertidumbre pronunciados. Los impactos
sobre la gerencia son múltiples. Entre ellos, gran parte de las variables del con-
texto pueden afectar en cualquier momento a la mayoría de las organizaciones.
1
El autor analiza detalladamente el tema en su obra El pensamiento organizativo: de los dogmas a un nuevo paradigma
gerencial (13ª edic., Editorial Norma, 1994).

Sus contextos son ahora, como se dice en gestión estratégica, “un mundo de en-
trometidos” donde variables intrusas de todo orden aparecen sorpresivamente, e
influyen. Asimismo, el tiempo ha mutado sus características. En gerencia tradi-
cional se entrenaba para proyectar las realidades pasadas y para tomar decisiones
sobre la base de esas proyecciones. Se extrapolaban cifras presupuestarias, par-
ticipaciones en el mercado, etcétera. Actualmente, en una época donde las tasas
de cambio de la realidad son ultraaceleradas, el pasado puede ser una guía enga-
ñosa. El presente difiere radicalmente del pasado. A su vez, el futuro no se halla
a gran distancia, como sucedía antes. El presente se transforma muy velozmen-
te, convirtiéndose rápidamente en futuro. Las fronteras entre ambos son cada vez
más cercanas. La gerencia no puede apoyarse en la proyección del pasado, ni en
cuidadosas planificaciones de mediano y largo plazo. Tiene que ser fuertemente
adaptativa y tener gran capacidad para innovar.
El medio sumariamente descripto exige otro tipo de diseños organizacionales,
de estilos gerenciales y de habilidades en sus miembros. Las organizaciones que
han conseguido desenvolverlos están a la vanguardia en logros en diversos cam-
pos. La imagen ideal de la organización mutó. No es más la de rigurosamente or-
denada: la necesidad pasa por la creación de “organizaciones inteligentes”, con
capacidad para tener una relación estrecha con el contexto, entender las “señales
de la realidad” y actuar en consecuencia. Para ello deben ser necesariamente “or-
ganizaciones que aprenden.” Entre sus capacidades esenciales estará la de saber
“gerenciar conocimiento.” Este tipo de organizaciones no son viables sin un per-
sonal comprometido. La inteligencia, el aprendizaje, la administración del cono-
cimiento y la innovación no se hallan al alcance de una persona por mayores que
sean sus calidades. Sólo pueden ser generadas desde el conjunto del personal, a
través de equipos de trabajo. Peter Drucker (1993) plantea agudamente: “El líder
del pasado era una persona que sabía cómo ordenar. El del futuro tiene que saber
cómo preguntar.” Necesita imprescindiblemente de los otros. Como resalta
Goldsmith (1996), entre las habilidades de los ejecutivos exitosos se hallan aho-
ra las de escuchar, hacer “feed back” continuo, no caer en el usual sesgo de las
estructuras jerárquicas tradicionales de “matar” al que dice la verdad sino, por el
contrario, estimularla, reflexionar.
El modelo deseado para el siglo XXI es el de organizaciones inteligentes, que
aprenden, adaptativas, innovadoras. En la búsqueda de caminos para construir-
las, gerentes, expertos e investigadores llegaron permanentemente en los últimos
años a la participación. Estudios pioneros como los de Tannenbaun (1974) ya
arrojaban evidencias al respecto. Después de analizar empresas jerárquicas y par-
ticipativas en diversos países se observaron significativas correlaciones entre al-

tos grados de participación y mayores niveles de satisfacción, más motivación la-

boral, e incluso menor frecuencia de síntomas de úlcera. Walton (1995) indica
que desde los años setenta diversas empresas emprendieron lo que llama “la
estrategia del compromiso”: tratar de lograr el que se involucre activamente su
personal. Menciona entre ellas plantas de la General Foods, General Motors,
Procter and Gamble, Cummings Engine. Los beneficios para la productividad
eran muy claros. En Japón surgieron los círculos de calidad, basados en la idea
de capitalizar los aportes que en cada sector de la empresa podían hacer los ope-
rarios al mejoramiento de las tareas que allí se realizaban. Se efectuaban en horas
de trabajo, eran alentados fuertemente, tenían incentivos. Se estimó que aportaron
cerca del 60% de las mejoras de productividad de la empresa japonesa durante
un extenso período. Constituían una forma básica de participación. Actualmente,
la participación es convocada gerencialmente desde llamados de orden más so-
fisticado. Así se plantea que un motor de la organización es la “visión comparti-
da.” Peter Senge (1992) la considera un instrumento eje para la productividad.
Crea una sensación de vínculo común, da coherencia a las actividades, inspira.
Según estudios de equipos con alto desempeño, Maslow (1965) ya había antici-
pado que uno de sus rasgos esenciales era la visión compartida. En esos equipos
de excepción anotó: “La tarea ya no estaba separada del yo … sino que él se
identificaba tanto con la tarea, que ya no se podía definir el verdadero yo sin in-
cluir esa tarea.”
Se requiere, asimismo, la participación para crear un ambiente altamente de-

seado hoy en gerencia avanzada: un clima de confianza. Las mediciones indican
fuertes correlaciones entre clima de confianza y rendimiento y, al revés, entre
percepción del personal de que se desconfía de él y reducción del rendimiento.
El esquema básico de la administración tradicional de corte vertical está funda-
do en la presunción de que se debe desconfiar del personal y ello es captado por
éste. A su vez, la confianza tiene doble vía. El personal debe sentir que puede
confiar en la organización. Que aspectos como, por ejemplo, los ascensos y el ac-
ceso a oportunidades estarán regulados por criterios objetivos.
La creación de “confianza” necesita participación. Ése es su hábitat natural.
Por otra parte, se aspira hoy a una alta tasa de innovación. Sin ella no hay en
los mercados actuales competitividad. Las investigaciones demuestran que la ta-
sa de innovación es mayor en los trabajos en equipos interdepartamentales, lo
que significa estructuras horizontalizadas. También indican en forma consisten-

te que algunas de las innovaciones más importantes en el mundo organizacional

en los últimos años se han dado en el marco de lo que llaman “grupos calientes.”
Se trata de grupos reducidos, autogestionados, con un desafío importante, cabal-
mente participativos (Leavitt, Lipman-Blumen, 1995).
Diversos analistas describen el panorama de la organización del futuro con
visiones que prevén altos contenidos participativos. Jackman (1986) afirma: “Las
organizaciones en el futuro se basarán fuertemente en la autogestión de sus
miembros.” Peters (1988) dice: “Las organizaciones utilizan equipos multifun-
cionales y organizan cada función en 10 a 30 personas en grupos autogestiona-
dos.” Wilpert (1984) señala: “La participación en el trabajo organizacional será
un tema central … en todos los países industrializados o en industrialización.”
La búsqueda de eficiencia mediante la apelación a la participación forma par-
te básica también de experiencias de vanguardia en la gestión pública. Kernag-
han (1992) reseña la amplia experiencia de los gobiernos canadienses. La idea
clave de diversas pruebas exitosas que se están realizando con participación de
los funcionarios en los servicios públicos canadienses “es liberar el talento de los
empleados cambiando la cultura de la organización por una que involucre y faculte
más y cambiando la estructura de la organización por medio del uso de grupos
de trabajo facultados.” La participación que se busca no es sólo la de los emplea-
dos individualmente sino del equipo, reestructurándose así toda la conformación
de la organización tradicional. Sobre la base a 68 casos de experiencias partici-
pativas en el sector público canadiense en los últimos años, el autor elabora una
vívida reconstrucción de cómo evolucionaron los procesos participatorios que,
por su agudeza, transcribimos integralmente a continuación:
“Al comienzo del proceso, la organización tiene las siguientes características:
la mayoría de los gerentes operan siguiendo el estilo de mando y cumplimiento
pero por lo menos algunos apoyan la participación de los empleados y el trabajo
en grupo; un pequeño porcentaje de empleados participa en actividades de gru-
po; sólo existen planes generales no específicos para incrementar la participación
de los empleados; la forma y el número de sugerencias de los empleados han si-
do relativamente estables durante los últimos años; y las mejoras al ambiente de
la organización y a las prácticas de manejo de recursos humanos resultan de las
sugerencias y quejas de los empleados. Las etapas siguientes del proceso mues-
tran un paso gradual hacia una organización facultada. Hacia el final de este pro-
ceso, se ha logrado una transformación notable.” Según observa el investigador,
al transformar la organización de un modelo jerárquico tradicional a uno partici-
pativo se da paso a una organización con las siguientes características:

• “La administración usa métodos innovativos y efectivos para incrementar la

participación de los empleados y el trabajo en equipo; existe un alto nivel de
confianza y respeto entre los empleados, entre los gerentes y entre empleados
y gerentes.
• Surge una cooperación entre los grupos que realizan diferentes funciones en
toda la organización para satisfacer las necesidades de los clientes de una ma-
nera más efectiva.
• Las tendencias hacia la participación en equipo y otras formas de participa-
ción de los empleados permiten que los empleados hagan más sugerencias y
aumente el número de sugerencias aceptadas.
• Los empleados se sienten fuertemente facultados; existe un sentimiento de
propiedad grupal sobre los procesos de trabajo, los empleados muestran un
orgullo personal por la calidad del trabajo, y el sindicato y la administración
cooperan para mejorar la calidad.
• El poder, las retribuciones, la información y el conocimiento se llevan hasta los
niveles más bajos factibles; el facultamiento de los empleados conduce a una
nivelación sustancial de la organización.
• Las mejoras que resultan de la participación de los empleados se hacen evi-
dentes en los sistemas, procesos, productos y servicios.
• Un proceso de encuesta formal regular determina los niveles de satisfacción
de los empleados, se emprenden acciones de seguimiento para mejorar las
prácticas de manejo de recursos humanos y los planes futuros determinan có-
mo sostener el momentum y el entusiasmo.”
Las experiencias participativas canadienses arrojaron múltiples beneficios. En-

tre ellos: mayor productividad, moral más alta, reducción de costos, mejor servicio
a los clientes, más innovación y creatividad, disminución del ausentismo y la ro-
tación de personal. Una ventaja adicional de las organizaciones abiertas a la par-
ticipación es que demuestran tener una mayor capacidad de atracción de personal
calificado y capaz. El proyecto laboral global que brindan les da superioridad
competitiva en el reclutamiento respecto de organizaciones de corte tradicional.
Schelp (1988) refiere un interesante caso en el servicio público en Suecia. El
enfoque de participación fue aplicado en profundidad a la comunidad en la pre-
vención de accidentes en municipios rurales. Se hizo tomar conciencia de que los
resultados de salud en esta área no dependían de los servicios de asistencia sino,
sobre todo, de la acción preventiva conjunta de la misma comunidad realizada in-
cluso en los hogares. Las principales causas de este tipo de accidentes no eran
prevenibles desde afuera de la comunidad sino sólo desde su interior. Se crearon

grupos de trabajo comunitarios que asumieron responsabilidades crecientes en la

labor preventiva a los que se dio pleno apoyo y se realizó desde ellos una tarea
de difusión amplia sobre los patrones de accidentes más frecuentes y las políti-
cas necesarias para prevenirlos. Al cumplirse tres años de la experiencia, la tasa
de accidentes había decrecido en un 30%. Por otra parte, el número de miembros
de la comunidad interesados en participar ascendió considerablemente. En la es-
trategia empleada, el sector público transfirió a la comunidad conocimientos y
experiencia, a través de sus organizaciones básicas: ONG, empresas, sindicatos,
individuos, y aquéllas asumió el peso de la acción.
Sander (1994) destaca el potencial de la participación en un campo muy rele-
vante: el mejoramiento de la gestión educativa. Señala que se hace necesario en
esta área “pasar de la evaluación crítica de la realidad organizacional y adminis-
trativa en la educación a propuestas concretas de acción.” En su visión, “la estra-
tegia más efectiva para hacerle frente a ese desafío es la participación.”
Según conclusiones extraídas en este campo, Mintzberg (1996) llama la aten-
ción sobre que en definitiva los servicios en salud y educación “nunca pueden ser
mejores que las personas que los suministran.” Se hace necesario “liberar” el po-
tencial de esas personas. La participación claramente aporta ello.
Como se observa, tanto en el campo gerencial empresarial como en el públi-
co las indicaciones hacia la participación tienen fuerza creciente. Participación es
hoy una estrategia maestra de la gerencia de excelencia.
Frente a los resultados que da la participación comunitaria, sus ventajas compa-
rativas y su legitimidad gerencial, ¿cómo se explica su limitado avance en la región?
A dicho problema está dedicada la siguiente tesis.
Cuarta tesis: la participación enfrenta fuertes

resistencias e intereses
En el “discurso” la participación ha triunfado en América Latina. Se escuchan

permanentemente desde los más altos niveles gubernamentales y de grupos de
gran peso en la sociedad, referencias a la necesidad de incrementar la participa-
ción, a su deseabilidad para una sociedad democrática, a su tradición histórica en
cada comunidad. A diferencia de décadas cercanas, casi no se escuchan voces
que explícitamente se opongan a la participación. Sin embargo, la realidad no pa-
sa solamente por el discurso. En los hechos, los avances en participación comu-
nitaria muestran una gran brecha con el declaracionismo al respecto. Las inves-
tigaciones que se han internado en la práctica de la participación han encontrado,

con frecuencia, llamados a participar que no se plasman en apertura efectiva de

puertas, experiencias iniciadas con amplias promesas pero que se quedan en el
“título” inicial, frustraciones pronunciadas de numerosas comunidades.
La brecha tiene explicaciones. La participación comunitaria es, en definitiva,
un proceso que implica profundos cambios sociales. Como tal es esperable que
genere resistencias y que al vulnerar intereses instalados éstos desarrollen estra-
tegias de obstaculización.
Es fundamental, poco a foco, de donde provienen las principales trabas a su
avance para poder diseñar políticas adecuadas para su superación.
Entre ellas, en nómina no taxativa, se hallan las que sumariamente se presen-
tan a continuación.
A. El eficientismo cortoplacista
Una resistencia primaria a la participación es la de cuestionarla en términos de

costos y tiempo. El razonamiento explícito plantea que montar un proyecto con
componentes participativos implica toda una serie de operaciones adicionales a su
mera ejecución directa, que significan costos económicos. Paralelamente, se resalta
que los tiempos de implementación se extenderán inevitablemente por la interven-
ción de los actores comunitarios. Generará costos y alargará los plazos.
El razonamiento demuestra pronunciadas debilidades cuando se sugiere un
análisis que exceda el cortoplacismo. En una primera impresión efectivamente en
muchos proyectos habrá nuevos costos por la participación y los plazos serán
más extensos. ¿Pero cuál es el impacto de estas “cargas adicionales” en el me-
diano y largo plazo? La alternativa real no es entre efectividad a corto plazo y
efectividad con mayores costos a largo plazo.
La evidencia ha demostrado sistemáticamente que los logros cortoplacistas
tienen desventajas pronunciadas. Por lo pronto, como se ha destacado, una de las
metas centrales en proyectos sociales, la sostenibilidad del proyecto, se resiente
agudamente con esos planteos. Como ya se mencionó, las evaluaciones internas
practicadas al respecto por organizaciones como el Banco Mundial son casi ter-
minantes. Un porcentaje significativo de proyectos, evaluados con indicadores
apropiados, no pasan el test de sostenibilidad. La actividad se desarrolló de tal
modo que, terminada la cooperación del organismo externo a la comunidad, no
han quedado bases para que ésta se sienta estimulada o esté capacitada para se-
guir sosteniendo el proyecto. La efectividad de corto plazo se transforma allí en
altos niveles de inefectividad a mediano y largo plazo.

Por otra parte, el razonamiento eficientista implica cuantiosos “costos de

oportunidad.” Los extensos beneficios potenciales derivados de la participación
comunitaria y reseñados en las secciones anteriores no se producirán. Véase, por
ejemplo, entre muchos otros, el caso del proyecto PRODEL en Nicaragua (1998).
Su objetivo era movilizar pequeños proyectos de infraestructura y equipamiento
urbano. Se optó por realizarlo según un modelo de cogestión con la comunidad.
Las evaluaciones efectuadas indican que con ella los costos directos de construc-
ción y mantenimiento preventivo de estas obras fueron hasta un 20% inferiores
a los de proyectos similares ejecutados por los gobiernos locales sin participa-
ción comunitaria. Entre otros aspectos, la ciudadanía aportó al proyecto 132.000
días de trabajo voluntario.
B. El reduccionismo economicista
Otra línea de razonamiento coherente con la anterior percibe todo el tema del di-
seño y ejecución de programas sociales desde categorías de análisis puramente eco-
nómicas. Las relaciones que importan son de costo/beneficio medido en términos
económicos. Los actores se hallarían motivados por cálculos microeconómicos pu-
ros y persiguen básicamente la maximización de su interés personal. Lograr que
produzcan sería un tema de meros “incentivos materiales”. Las evaluaciones desde
este enfoque sólo perciben los productos medibles con unidades económicas. Mu-
chos de los aspectos de la participación comunitaria no ingresan, por tanto, en este
marco de ubicación frente a la realidad. Ella genera productos como el ascenso de
la autoestima y la confianza en las fuerzas de la comunidad que escapan a este ra-
zonamiento. Las motivaciones a las que apela como responsabilidad colectiva, vi-
sión compartida y valores de solidaridad no tienen que ver con los incentivos eco-
nomicistas. Las evaluaciones no toman en cuenta los avances en aspectos como co-
hesión social, clima de confianza y grado de organización.
Al desconocer todos estos factores, el economicismo priva a la participación
de “legitimidad.” Es una especie de ejercicio de personas poco prácticas o soña-
doras sin conexión con la realidad. Sin embargo, los hechos indican lo contrario.
Los factores excluidos forman parte central de la naturaleza misma del ser huma-
no. Cuando se niegan, hay sensación de opresión y las personas se resisten a
aportar mediante múltiples estrategias. Cuando facilitan, en cambio, dichos fac-
tores, pueden ser un motor poderoso de productividad.
Amartya Sen (1987) realiza sugerentes anotaciones sobre los errores que im-
plica el economicismo. Señala: “La exclusión de todas las motivaciones y valo-
raciones diferentes de las extremadamente estrechas del interés personal es difí-

cil de justificar en términos de valor predictivo y parece tener también un soporte

empírico dudoso.” Los seres humanos manifiestan otros tipos de comportamien-
to —indica— éticamente influidos: sienten simpatía por otros, se comprometen
con causas, y con ciertas reglas de conducta, tienen lealtades, e interdependen-
cias. “Los fríos tipos racionales llenan nuestros libros de texto pero el mundo es
más rico.” Los seres humanos cometen errores, experimentan, están confusos,
hay Hamlets, Mcbeths, Lears, Otellos.
Sen se pregunta: “Es extraordinario que la economía haya evolucionado por
una vía que caracteriza la motivación humana de un modo tan estrecho. Es ex-
traordinario porque se supone que la economía está preocupada por la gente real.
Es difícil creer que esa gente esté completamente no afectada por el tipo de exa-
minación que plantea la pregunta socrática cómo debería uno vivir. ¿Puede la
gente que la economía estudia realmente no estar afectada por esta resonante
cuestión y seguir exclusivamente el rudimentario razonamiento duro que les atri-
buye la economía moderna?.”
C. El predominio de la cultura organizacional formal
Un paradigma antes reseñado ha dominado el pensamiento organizativo en la

región, la visión formalista. Para ella el orden, la jerarquía, el mando, los proce-
sos formalmente regulados y una percepción verticalista y autoritaria de la orga-
nización son las claves de la eficiencia. Como lo detectara Robert Merton (1964),
en este enfoque el orden, que es un medio, tiende a transfomarse en un fin en sí
mismo. En este tipo de organizaciones se produce una traslación de valor de los
fines a las rutinas. El cumplimiento de la rutina está por encima de lo sustantivo.
Esa cultura lee como “heterodoxa” e intolerable la participación. Está basada en
la cooperación, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia adaptativa, la visión
clara de cuáles son los fines y la subordinación a ellos de los procesos organizati-
vos. El choque entre ambas culturas es inevitable. Cuando se encomienda a orga-
nizaciones de tradición burocrática y vertical poner en marcha proyectos participa-
tivos, las resistencias serán innúmeras y se expresarán por múltiples vías. Pondrán
obstáculos infinitos, asfixiarán a fuerza de rutinas los intentos, cerrarán las puertas
a las iniciativas, desmotivarán continuamente a los actores comunitarios. Estarán,
en definitiva, esperando inconscientemente el fracaso de la experiencia en partici-
pación para convalidar desde él su propio modelo burocrático formal.

D. La subestimación de los pobres
En diversas oportunidades, sectores directivos y profesionales de las organiza-

ciones que deben llevar a cabo proyectos por vías participatorias tienen una concep-
ción desvalorizante de las capacidades de las comunidades pobres. Creen que serán
incapaces de integrarse a los procesos de diseño, gestión, control y evaluación. Que
no pueden aportar mayormente por su debilidad educativa y cultural. Que necesita-
ran períodos muy largos para salir de su pobreza. Que sus liderazgos son primitivos,
que sus tradiciones son atrasadas, que su saber acumulado es una carga.
Cuando se parte de una concepción de este orden, se está poniendo en marcha
la conocida ley sociológica de “la profecía que se autorrealiza.” Se desconfiará
de las comunidades en todas las etapas del proceso, se les limitarán las opciones
reales para participar, se tendrá un sesgo pronunciado a sustituir su participación
por órdenes de “arriba hacia abajo” para hacer “funcionar” las cosas. Asimismo,
la subvaloración será captada rápidamente por la comunidad y ello creará una
distancia infranqueable entre ella y los encargados de promover su participación.
Todas estas condiciones crearán una situación en donde la participación estará
condenada a fracasar. Después, con frecuencia, aparece en las “elites ilustradas”
que condujeron la experiencia la coartada racionalizadora. Argumentarán que las
comunidades no tenían interés en participar y por eso la experiencia no operó. En
realidad ellos crearon fuertes incentivos para que perdieran el interés.
La idea de “capital social” de creciente difusión rompe categóricamente con
estos mitos sobre las comunidades pobres. Una comunidad puede carecer de re-
cursos económicos, pero siempre tiene capital social. Las comunidades pobres
poseen normalmente todos los elementos constituyentes del capital social: valo-
res compartidos, cultura, tradiciones, sabiduría acumulada, redes de solidaridad,
expectativas de comportamiento recíproco. Si logran movilizar ese capital social
los resultados pueden ser tan importantes como los observados en este trabajo en
Villa El Salvador del Perú o con las ferias de consumo familiar de Venezuela. Por
otra parte, como anotara Albert Hirschman (1984), a diferencia de otras formas
de capital, el social es el único que aumenta con su uso.
E. La tendencia a la manipulación de la comunidad
Un poderoso obstáculo para el avance de la participación se halla en los in-

tentos reiterados en la realidad latinoamericana de “coparla” para fines de deter-
minados grupos. El clientelismo es una de las formas favoritas que adopta la ma-
nipulación. Allí el discurso ofrece promesas muy amplias de participación para

ganar apoyos temporarios. Luego las realidades son muy pobres en participación
real. Incluso sistemáticamente en los intentos manipulatorios se trata de relegar a los
conductores auténticos de la comunidad y de impedir que surjan líderes genui-
nos. Se procura, asimismo, crear “líderes a dedo” que puedan ser, en definitiva,
un punto de apoyo para el proyecto manipulatorio. Cuando la comunidad percibe
las intenciones reales, se produce un enorme efecto de frustración. Las conse-
cuencias son graves. No sólo la comunidad resistiéndose dejará de participar y la
experiencia fracasará, sino que habrá quedado fuertemente predispuesta en con-
tra de cualquier intento posterior, aun cuando sea genuino.
F. El problema del poder
La investigación antes mencionada de Narayan sobre los proyectos rurales de

dotación de agua constata la presencia como obstáculos a la participación de mu-
chos de los mencionados. Indica que entre los problemas identificados se halla-
ron: la resistencia a dar el control sobre los detalles de la implementación, la au-
sencia de incentivos para una orientación hacia la comunidad y la falta de inte-
rés en invertir en el desarrollo de las capacidades de la comunidad.
A éstos y otros obstáculos mencionables corresponde sumarles uno formidable,
muchas veces subyacente detrás de los anteriores.
Mary Racelis (1994) indica que un eje central en participación es “el confe-
rimiento de poder al pueblo en lugar de perpetuar las relaciones generadores de
dependencia tan características de los enfoques de la cima a la base.” La idea es
compartir realmente el poder. Esto es lo que sucedió en la exitosa experiencia del
presupuesto municipal participativo de Porto Alegre. Según refiere Zander Na-
varro (1998), no sólo redistribuyó los fondos públicos de un modo más equitati-
vo, instalando un patrón más justo que priorizó a los pobres, sino que estableció
un nuevo marco de relaciones políticas. La comunidad efectivamente fue inves-
tida del poder de decidir y su pusieron a su disposición mecanismos concretos de
deliberación para ejercerlo que ella misma fue enriqueciendo con su práctica. El
investigador se pregunta si esa experiencia es trasladable a otros municipios. Su
respuesta destaca: “El requisito más importante y decisivo a tenerse en cuenta es
que las autoridades locales deben tener la firme voluntad política de compartir
partes de su poder con sus constituyentes.”
Un obstáculo fundamental en el camino hacia la movilización de la participa-
ción es si existe una voluntad en ese orden. Si hay disposición realmente para
compartir el poder.

A veces ella no existe. El proyecto que se está llevando a cabo está ligado a cier-
tos fines de algunos sectores y dar participación real podría obstaculizarlo. En otras
ocasiones, el cálculo es que disminuiría el poder que tendrían las autoridades.
Sin embargo, con participación los efectos podrían ser muy diferentes. En al-
ta gerencia el llamado de investigadores como John Kotter, de la universidad de
Harvard, a organizaciones empresariales más abiertas a la influencia de sus inte-
grantes despertó inicialmente muy fuertes resistencias en el liderazgo empresarial
tradicional. Pero después de años de lanzado, el autor indica que la experiencia
real fue en sentido opuesto. Quienes compartieron el poder organizacional, actuali-
zaron de ese modo en aspectos clave su organización, incrementaron la innova-
tividad y la productividad y aumentaron entonces su “poder total disponible”.
Quienes se encerraron y no aceptaron compartir fueron los dueños absolutos de
organizaciones cada vez menos competitivas, por lo tanto de un “poder total” en
reducción.
Experiencias como las de Porto Alegre y otras sugieren que procesos seme-
jantes se dan en el campo de la participación comunitaria. Las autoridades muni-
cipales que desarrollaron en Porto Alegre un proyecto genuinamente participati-
vo recibieron un apoyo creciente y cada vez más generalizado de toda la pobla-
ción, que percibió que toda la ciudad mejoraba. Sus bases reales de poder no dis-
minuyeron por compartirlo, sino que aumentaron y fueron reelectas en varias
oportunidades.
¿Cómo enfrentar las importantes resistencias y obstáculos a la participación
reseñados y otros agregables?
VI. Quinta tesis: se requieren políticas y estrategias orgánicas y

activas para hacer avanzar la participación
Los avances en participación comunitaria sufren permanentemente el embate

de obstáculos y resistencias como los señalados. Pero existen también en los pro-
cesos históricos actuales de la región importantes fuerzas en pro de dichos avan-
ces. Los trascendentales progresos realizados por la región en el campo de la de-
mocratización crean un marco objetivo de condiciones pro participación.
En la América Latina actual hay una vigorosa presión de la población por que
la democracia conseguida a través de largas luchas adquiera características cada
vez más activas. Se aspira a reemplazar la “democracia pasiva” por una “demo-
cracia inteligente” donde el ciudadano esté ampliamente informado, tenga múl-
tiples canales para hacer llegar continuamente sus puntos de vista —no sólo la

elección cada tantos años de las autoridades máximas— y ejerza una influencia
real constante sobre la gestión de los asuntos públicos. Se están desarrollando po-
sitivos y crecientes procesos de fortalecimiento de la sociedad civil. Aumenta a
diario el número de organizaciones de base, mejora su capacidad de acción, se
está enriqueciendo el tejido social.
Todo este medioambiente en cambio crea actitudes y percepciones culturales
que ven la participación de la comunidad como una de las vías principales para
activar la democracia en los hechos concretos.
Junto a ello, las urgencias sociales latinoamericanas son extensas y profundas.
La región presenta amplios sectores de la población sin agua potable y sin instala-
ciones sanitarias mínimas. Tiene una elevada cantidad de población desnutrida, lo
que va a significar severas consecuencias. Se ha estimado así que una tercera parte
de los niños de Centroamérica menores de 5 años presentan una talla inferior a la
que debieran. La deserción escolar en primaria es muy elevada. Por otra parte, la
repetición es del 50% en el primer grado y de 30% en cada uno de los grados pos-
teriores. Ello produce, según indica Puryear (1998), que un niño de la región pro-
medio permanece siete años en la escuela primaria y completa en ellos sólo cuatro
grados. Las tasas de desocupación abierta son muy elevadas y las de desocupación
juvenil aún mayores. Ha crecido aceleradamente la violencia urbana.
La unidad familiar está agobiada por el peso de la pobreza y se destruyen nu-
merosas familias.
Encarar los difíciles problemas señalados requerirá políticas públicas renovadas,
donde asoma la necesidad de concebir diseños de doctrinas que articulen estrecha-
mente lo económico y lo social y dar alta prioridad a agresivas políticas sociales.
La instrumentación de nuevos procedimientos y programas requiere imaginación
gerencial. Se necesitan modelos no tradicionales de mayor efectividad. Allí la
participación comunitaria, como se ilustró en las secciones previas del trabajo,
da resultados y tiene ventajas comparativas.
Éstas y otras demandas y fuerzas pro participación deben ser movilizadas para
afrontar las resistencias y obstáculos. Se requiere para tal fin diseñar y poner en
práctica políticas y estrategias apropiadas para dar la “pelea por la participación.”
Entre ellas:
a. Hay una vasta tarea de investigación por realizar en la materia. Es necesario

apuntalar la acción con estudios sistemáticos sobre los factores por tener
en cuenta para aprovechar el potencial de la capacitación y poder solucionar
los problemas inevitables que aparecerán en sus procesos de ejecución.

Así, en la investigación realizada por el Banco Mundial sobre proyectos

rurales de dotación de agua (Narayan 1994) se concluye —del análisis de
los 121 proyectos examinados— que entre los factores favorables al éxi-
to de la participación se hallan los siguientes:
i. en cuanto a los beneficiarios de los proyectos

• se obtenga el compromiso de los beneficiarios previamente a la imple-
mentación del proyecto;
• incide el grado de organización de los beneficiarios.
ii. en cuanto a las agencias ejecutoras de los proyectos

• deben hacer del avance de la participación una meta central de sus pro-
yectos;
• consiguientemente, debe haber un monitoreo sistemático de cómo es-
tán adelantado las “metas de participación comunitaria”;
• son indicados los incentivos y reconocimientos por iniciativas de
miembros de la organización que aporten al avance de la participación;
• la agencia debe tener fuerte orientación hacia aprovechar el conoci-
miento de la comunidad;
• debe, asimismo, orientarse consistentemente hacia invertir en la capa-
citación de la comunidad.
Estudios de este orden y muchos otros necesarios, como los relativos a las di-
versas modalidades organizacionales existentes en participación, sus ventajas y
limitaciones, pueden contribuir a crear un fondo de conocimientos al respecto
que fortalecerá la acción concreta.
b. Debe realizarse una tarea continuada de “aprendizaje” de las experiencias

exitosas de la región. Hay un importante caudal de experiencias de este ti-
po, como las numerosas presentadas en el pionero encuentro del BID “Pro-
gramas sociales, pobreza y participación ciudadana” (1998). Es muy limi-
tada la tarea de documentación de dichas experiencias y de revisión de sus
enseñanzas. Hay en ese “rescate del conocimiento acumulado” una amplia
línea de trabajo por seguir.
c. Se debe apoyar la realización de nuevas experiencias innovadoras en este
campo. La participación significa una experimentación social compleja.
Trabaja con variables multifacéticas culturales, ambientales, organizacio-
nales, económicas, financieras, políticas, demográficas, etcétera. Es abierta

para el desarrollo de innovaciones en todas sus etapas, que luego pueden ser
aprovechadas colectivamente. Pero se requiere para ello, como en otros
campos, políticas de apoyo a la realización de experiencias innovativas.
Así, por ejemplo en el gobierno del Canadá, el Premio 1991 a la Adminis-
tración innovativa en el área pública fue dedicado al tema “Participación:
empleados, gerentes, organizaciones.” La existencia de un premio de esta
índole motivó 68 presentaciones de experiencias de todos los niveles
del gobierno canadiense. Las enseñanzas derivadas han dado lugar a múl-
tiples análisis, que a su vez están retroalimentando a otras experiencias y
proyectos.
d. Es necesario forjar una gran alianza estratégica en torno de la participa-
ción. Diversos actores sociales tienen alto interés en su avance. Normal-
mente, sus esfuerzos son aislados. Su articulación en niveles sectoriales y
nacionales puede dar fuerza renovada a la acción. Entre ellos aparecen ac-
tores como los municipios, las organizaciones no gubernamentales, uni-
versidades, asociaciones vecinales, comunidades religiosas que trabajan
en el campo social, diversos organismos internacionales y, desde ya, las
comunidades desfavorecidas.
El trabajo conjunto de éstos y otros sectores para impulsar la participa-
ción, proteger experiencias en marcha, buscar el compromiso de sectores
cada vez más amplios, obtener recursos en su apoyo, fortalecer la investi-
gación y otros planos de acción puede mejorar significativamente las con-
diciones para su aplicabilidad.
e. Un punto central por encarar, que puede ser uno de los ejes de trabajo de
la alianza estratégica, es la generación de conciencia pública respecto de
las ventajas de la participación. Es necesario procurar que el tema tras-
cienda la discusión de los especialistas y se convierta en una cuestión de
la agenda pública, dadas sus implicancias de todo orden. Se requiere una
tarea intensiva con medios masivos de comunicación sobre la materia.
Asimismo nutrir la discusión con información detallada sobre todos los
aspectos: potencial, dificultades esperables, experiencias internacionales,
enseñanzas de las pruebas realizadas y en marcha. Dada la genuinidad de
la propuesta de la participación, una opinión pública informada al respec-
to puede ser un activo factor en su favor.

VII. Sexta tesis: la participación se halla en la naturaleza misma

del ser humano
El Informe sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas centrado en

participación (1993) señala: “Una participación mayor de la población no es más
una vaga ideología basada en los buenos deseos de unos pocos idealistas. Se ha
convertido en un imperativo, una condición de supervivencia.”
Éste es claramente el caso de la participación en América Latina. Tanto en el
campo general de fortalecimiento de los procesos de democratización como en
el de enfrentar los graves problemas sociales que afectan duramente a la mayor
parte de la población.
En la identidad básica del ser humano se halla la necesidad de la participa-
ción. Un profundo conocedor del tema, Juan XXIII, resaltó en su encíclica Mater
et Magistra (1961) que el designio divino ha creado a los seres humanos de tal
modo que “en la naturaleza de los hombres se halla involucrada la exigencia de
que en el desenvolvimiento de su actividad productora tengan posibilidad de em-
peñar la propia responsabilidad y perfeccionar el propio ser.” El involucramien-
to es una exigencia interna de la naturaleza misma del ser humano.
La participación comunitaria es un instrumento potente, como se ha marcado
en este trabajo, pero nunca debe perderse de vista que es, al mismo tiempo, un
fin en sí mismo. Hace a la naturaleza del ser humano participar.
La participación eleva su dignidad y le abre posibilidades de desarrollo y rea-
lización. Trabajar por la participación es, en definitiva, hacerlo para restituir a los
desfavorecidos de América Latina uno de los derechos humanos más básicos,
que con frecuencia —silenciosamente— les ha sido conculcado.

Cuarta Parte
Propuestas para una
economía orientada por la ética
Hacia una nueva visión de la política social en la Argentina
I. Un momento histórico especial
Siempre es útil reflexionar sobre la política social. Pero éste es un momento

diferente.
La Argentina está en una etapa donde pareciera que existe la posibilidad real
de que la voluntad de la ciudadanía y las conclusiones de la reflexión colectiva
se transmutan en hechos. Se ha iniciando un período presidencial que se ha ca-
racterizado por múltiples hechos que responden a la voluntad colectiva, a deman-
das que parecían muy deseadas por la mayor parte de los ciudadanos. Es un mo-
mento muy importante, en donde las expresiones de la voluntad ciudadana están
más al alcance de transformarse a través de la voluntad política en realidades que
quizás en ningún otro momento en la historia argentina de las últimas décadas,
salvo posiblemente en los inicios del período democrático después de las dicta-
duras militares que padeció el país.
En ese escenario es especialmente útil reflexionar sobre la política social. No
es un tema más. Es reflexionar sobre lo que constituye la vida cotidiana de la
gente. El término política social es muy genérico; en realidad este trabajo se po-
Propuestas para una economía orientada por la ética / 179

dría titular “Hacia una nueva visión de cómo tratar de mejorar la vida cotidiana
de la gente”, tan torturada y castigada por lo que ha sucedido en este país.
Desarrollaremos el tema en varias etapas sucesivas. En primer lugar, se pre-
sentará un cuadro de dónde está la Argentina en materia de situación social.
En segundo lugar, se acercará la discusión internacional sobre el rol de la políti-
ca social. Muchas veces hay debates en la Argentina que son como que se estuvie-
ra inventando realmente la rueda completa. Es interesante saber qué se discute so-
bre política social en el nivel internacional, no para copiar sino para tener referen-
cia de qué está sucediendo; hay tendencias nuevas muy importantes en el mundo.
En tercer término, trataremos de poner a foco falacias usuales en el debate ar-
gentino sobre la política social. El tipo de debate que ha habido en la última década
ha estado fuertemente contaminado por ciertas falacias. Falacias significa razona-
mientos falsos, antinomias no existentes, la tendencia hacia parcializar, sectarizar to-
talmente el razonamiento. Esto es muy importante en un sistema democrático, por-
que en él, el debate colectivo finalmente tiene impacto en los hechos. Hay algunas
investigaciones recientes en el nivel mundial, muy terminantes sobre eso; incluso
discusiones que no tienen impacto inmediato, pueden influir con posterioridad en
los hechos. Los hechos están ligados a lo que las sociedades piensan sobre la reali-
dad. Por ello parece muy relevante poner en foco el tema de las falacias.
En cuarto lugar mostraremos algunos ejes de una propuesta alternativa. La in-
tención no es sólo presentar datos críticos e identificar razonamientos distorsio-
nados como las falacias, sino sobre todo el afán constructivo de aportar propues-
tas renovadoras.
Finalmente se explicará por qué hay esperanza y por qué es posible superar la
pobreza en la Argentina. Se reseñarán algunas condiciones de viabilidad nacionales
e internacionales que permiten pensar que la sociedad argentina puede enfrentar es-
te desafío, uno de los mayores que ha tenido en toda su existencia histórica.
II. Un cuadro social crítico
La situación social argentina es visible simplemente saliendo a la calle. Allí

están los chicos parados en los semáforos, arriesgando sus vidas para conseguir
unos centavos, o tirando fuego hacia el cielo para obtenerlos, o los cartoneros re-
visando los tachos de basura después de las seis de la tarde, 40.000 en toda la ciu-
dad de Buenos Aires.
Algunos datos al respecto. El porcentaje de población por debajo de la línea
de la pobreza, según las estimaciones oficiales, pasó del 32,6% en 1998 a un pun-

to pico en diciembre de 2002, 58%; se redujo un poco actualmente, pero sigue

siendo muy elevado (54%). Para los jóvenes, la situación es aún peor porque el
75% de los menores de 18 años está por debajo de la línea de pobreza.
El porcentaje de desempleo bajó del 22% del 2002 y ello es un logro impor-
tante, pero sigue siendo alto. La pobreza argentina tiene una tipicidad que ha si-
do comentada por los principales periódicos del mundo. Se ha nutrido de la des-
trucción de la clase media, que era la mayor de América Latina. En los años se-
senta, el 53% de la población pertenecía fundamentalmente a la pequeña clase
media, un motor fenomenal de progreso económico, de competitividad, de avan-
ce tecnológico, de consumo cultural, parte central de esa gran audiencia que lle-
na los teatros, los cines y que lee en las bibliotecas hasta altas horas de la madru-
gada. En la década que va de 1990 a 2000, según los cálculos de Artemio López
y otras fuentes especializadas, 7 millones de personas de la clase media se con-
virtieron en pobres, 20% de la población. Es uno de los episodios históricos de
movilidad social al revés más agudos que se conocen: movilidad social descen-
dente. En el año 2000 la clase media representaba el 23% de la población.
Esta situación está ligada al avance de la desigualdad. Argentina ha tenido
siempre características de desigualdad significativas, pero ésta explotó totalmen-
te en estos años. La distancia entre el 10% más rico y el 10% más pobre de la po-
blación pasó de 18 veces en 1993, a 26 veces en 2000 y siguió creciendo (cua-
dro 1).
Cuadro 1
Evolución de la polarización social en la Argentina
Diferencias entre el 10% de mayores ingresos y el 10% de menores ingresos
1986 12 veces
1993 18 veces
1995 22 veces
1998 24 veces
2000 26 veces
2001 28,7 veces
En el medio de esta polarización social quedó la clase media. Se crearon con-

diciones económicas que dificultaron totalmente mantener sus bases estratégicas:
el pequeño comercio, la pequeña industria, las profesiones liberales, un empleo
público con condiciones dignas, una jubilación razonable, etcétera.

El Coeficiente de Gini, indicador utilizado internacionalmente, mide la desigual-

dad en la distribución del ingreso. El mejor índice del mundo actualmente lo tienen
Noruega, Suecia, Dinamarca y Finlandia, los países nórdicos, los países más equita-
tivos del planeta, con un Gini de 0,25; cuanto más cercano a 0 es, hay más equidad;
cuanto más cercano a 1, hay menos equidad. El Gini del mundo desarrollado es de
0,30. Hoy en día se sabe que la equidad es motor de progreso y las altas desigualdades
—está demostrado científicamente en muchísimas investigaciones de los últimos
años— son una traba fenomenal para el crecimiento económico de mediano y largo
plazo. El de Argentina era bastante malo en 1992 respecto del promedio de los paí-
ses desarrollados, 0,42; pero en 1997 pasó a 0,47. Es difícil mover el Gini tan rápi-
damente, tienen que ser políticas que destruyan realmente muchas oportunidades. En
mayo de 2002 era de 0,55. En esa época el 10% más rico de la población tenía el 37,4%
de los ingresos del país y el 10% más pobre sólo el 1,4%. El coeficiente de Gini de
Argentina se ha acercado al de Brasil, el segundo país más desigual de todo el planeta.
La desigualdad tiene diversos impactos regresivos sobre el crecimiento eco-
nómico. La Biblia enseña que la desigualdad es antiética; el pensamiento central
del texto bíblico se encuentra a favor de la igualdad de oportunidades para todos.
Proclama que todos los seres humanos son iguales por naturaleza, son todas cria-
turas de la Divinidad, que son iguales en todas las cosas más importantes. No ad-
mite ningún orden de discriminación de ninguna índole. Ahora se sabe que la de-
sigualdad además de ser antiética, de contrariar valores éticos básicos de nuestra
civilización, es disfuncional totalmente desde el punto de vista del crecimiento
económico de mediano y largo plazo.
La desigualdad, reduce los mercados internos, estrecha el número de consu-
midores en una economía y eso quita la posibilidad de escalas de producción con
mayor eficiencia. Al reducir los mercados internos, una cantidad de actividades
económicas quedan sin mercado posible y se limitan las oportunidades para el
pequeño y mediano comercio y la pequeña y mediana industria. Asimismo hace
bajar las tasas de formación de ahorro nacional. Por otra parte, permea el siste-
ma educativo e impide que cumpla su función. Aunque todos los niños ingresen a
la escuela primaria —hoy en América Latina se está cerca de esa meta— la deser-
ción y repetición son altísimas. La mayoría vienen de familias pobres y eso incide
en el rendimiento educativo de un modo casi determinante. América Latina tie-
ne muy elevadas tasas de abandono escolar concentradas en los estratos pobres.
Las causas: muchos niños pobres tienen que trabajar o simplemente padecen
desnutrición, o sus familias se hallan desarticuladas por la pobreza. Todos esos
factores impiden que logren completar la escuela. La desigualdad hace que aun-
que la escuela luche, tropiece con esas desigualdades de origen.

La desigualdad atenta también contra la gobernabilidad democrática en las so-

ciedades, hace perder credibilidad en el funcionamiento del sistema democrático.
Un grupo de economistas conducidos por una prominente especialista ameri-
cana Nancy Birsdall (1997) hizo una proyección econométrica para medir los
impactos del crecimiento de la desigualdad en la región.
A comienzos de los sesenta América Latina era desigual, pero después de las
dictaduras militares y lo que sucedió posteriormente en términos de políticas
económicas, se hizo muchísimo más desigual. Calcularon cuáles serían los nive-
les de pobreza si la desigualdad hubiera quedado en las cifras previas a estos pe-
ríodos de dictaduras militares y de políticas ortodoxas. Su estimación es que, la
pobreza sería la mitad de lo que es.
El crecimiento de la desigualdad duplicó la pobreza. Argentina es un caso
modelo de eso. Un país con riquezas potenciales tan importantes donde un sec-
tor tan significativo de la población se empobreció a un ritmo tan veloz. No es
que en Argentina haya pobreza y haya desigualdad, o en América Latina haya po-
breza y haya desigualdad. Hay pobreza porque hay desigualdad.
Ellos llaman a eso el concepto de “pobreza innecesaria.” El crecimiento de la
desigualdad de por sí duplicó la pobreza en la región.
Hemos señalado varios aspectos de la situación social argentina, la evolución
de la pobreza, la caída de las clases medias, la polarización social, desigualdad y
pobreza. Pero para reflexionar sobre ésto válidamente es necesario tomar contac-
to con las caras de la pobreza. No está conformada por cifras solamente, sino por
problemas de la vida cotidiana, que pueden ser definitivos, decisivos para la exis-
tencia de una persona. Queremos acercar algunas expresiones de lo que signifi-
ca ser pobre en la Argentina y en América Latina actualmente.
La cara más sobresaliente de la pobreza son los niños. Aquí la contradicción
ética es muy intensa. Thomas Pogge (2002), un filósofo muy destacado de la uni-
versidad de Columbia, termina de publicar un libro exclusivamente dedicado a
denunciar las contradicciones actuales entre la ética y la economía. La Argenti-
na y América Latina corroboran dramáticamente su llamado de atención.
Existe unanimidad en el país en que los niños deben ser lo primero y deben
ser protegidos por todos. Lo dice la Constitución, lo dicen las leyes, lo dice el sis-
tema jurídico, lo dicen las voces de todos los sectores, nadie discute eso. Lo real
es que los niños son lo último, lo real es que el 70% de los niños menores de 14
años es pobre en el país. Si la pobreza promedio está en el orden del 54%, la po-
breza infantil la supera ampliamente. El 20% de los chicos padecen de insufi-
ciencia alimentaria. Ello en la quinta potencia productora de alimentos del mun-
do. Se están alcanzando niveles récord en las exportaciones argentinas de pro-

ductos alimentarios. El país se halla de primero a tercero en el mundo en una can-

tidad de rubros y quinto en la producción de cereales. Es un país cuya produc-
ción anual alimentaria permitiría abastecer a 330 millones de personas y tiene el
20% de los chicos desnutridos.
Esta desnutrición se paga muy caro; la desnutrición no es una abstracción.
Los estudios de la Unicef indican que si un chico no recibe hasta los 5 años de
edad la dosis de proteínas y calorías que necesita, parte de sus capacidades neu-
ronales son destruidas y va a presentar disfuncionalidades de todo orden para el
resto de su vida.
La desnutrición significa poner en riesgo totalmente la vida de los niños y
bastan las caras de Tucumán para saber hasta dónde se puede llegar con ello. Los
chicos están sufriendo mucho, son los que más sufren. Una figura extrema del
abandono de la infancia es el niño de la calle. Ha crecido fuertemente en Améri-
ca Latina y en la Argentina, la población de niños que viven en las calles.
Otra cara de la pobreza son los nuevos pobres. Personas que trabajaron toda
una vida para llegar a una posición de pequeña clase media y perdieron todo en
poco tiempo. Ello significa sufrimientos existenciales muy fuertes. En un repor-
taje reciente le preguntaban a una familia cartonera porteña, muchas de las cua-
les son nuevos pobres, cómo se sentían revisando los tachos de basura para ver
si conseguían cartón o vidrio. Decían: “Lo hacemos para sobrevivir” (el ingreso
cartonero es de menos de 50 dólares por mes, por debajo de la pobreza extrema)
y agregaban: “Por lo menos tenemos una gran diferencia con muchos otros co-
mo nosotros. Cuando nos levantamos todos los días a las ocho de la mañana sa-
bemos que a las seis de la tarde tenemos algo para hacer”.
Hace varios años, el premio Nobel de Economía Robert Solow (1995), escri-
bió un artículo muy importante sobre el desempleo prolongado. Solow dice que
la economía ortodoxa considera que la desocupación es un tema exclusivamente
del mercado. La gente desocupada va a buscar activamente nuevos trabajos, va a
bajar sus pretensiones de remuneración, va a haber un nuevo equilibrio entre
oferta y demanda y la desocupación se reducirá. Solow resalta que esa visión no
entiende a los seres humanos. Cuando están desocupados por períodos prolonga-
dos, no hacen nada de lo que la economía ortodoxa supone, como lo muestran
una serie de investigaciones en los Estados Unidos. El desocupado por períodos
prolongados, en lugar de buscar trabajos insistentemente, se retira del mercado
del trabajo, porque su autoestima está muy baja y teme volver a ser rechazado
una y otra vez: está totalmente vulnerable. Las investigaciones muestran que in-
cluso se retrae socialmente, se aísla.

La Facultad de Psicología de la universidad de Buenos Aires realizó un estudio

sobre los desempleados (dirigido por Juan Tausk). Lamentablemente ratifica la tesis
de Solow, porque Argentina, nuestro país, es un laboratorio vivo de ella. Tomó una
muestra de personas desocupadas en su mayoría por varios años. Con tasas de deso-
cupación tan altas durante un período histórico tan extenso, es una población muy
significativa. Trató de registrar qué pasa con ellos actualmente. Encontró que más del
70% tiene una serie de problemas muy importantes, junto a las carencias materiales.
Entre ellos una reducción severa de la autoestima, una tendencia muy fuerte a un meca-
nismo muy perverso de razonamiento que es considerar que ellos mismos fracasaron,
que su fracaso es una culpa personal. No es real dado que en la Argentina hubo una
tasa de desempleo del 13% al 22% en los años noventa y hubo una brutal pérdida de
oportunidades productivas por las políticas aplicadas. Sin embargo, es muy usual que
las víctimas se sientan culpables ante las consecuencias graves de su desocupación.
La investigación dice finalmente que tienen tendencia a autodestruirse y a
destruir a sus familias, o sea, esta situación de stress extremo explota en muchos
casos a través de las peores conductas posibles.
Otra expresión de la pobreza es la familia en riesgo. La familia no es un da-
to menor. Todos nacimos para vivir en familia, es el mandato bíblico, es el mo-
do en que estamos hechos, gracias a la Divinidad y según las ciencias sociales
actualmente la familia es la unidad más poderosa que tiene una sociedad para ha-
cer muchas cosas fundamentales. Investigaciones recientes indican que la fami-
lia bien articulada es un motor de desarrollo económico, es un pilar de la estabi-
lidad democrática, influye terminantemente en el rendimiento educativo de los
chicos, es decisiva para la inteligencia emocional, es una gran red de protección
social y cumple todo tipo de funciones macroeconómicas y sociales.
Las familias están sufriendo mucho por el impacto de la pauperización y el
desempleo prolongado. Una parte de las familias más humildes y algunas de los
estratos medios fueron destruidas por la pobreza. Normalmente, el cónyuge mascu-
lino dejó a la familia y quedaron las madres solas, pobres jefas de hogar, que son
uno de los héroes mayores del escenario histórico latinoamericano de los últimos
años al pelear para defender las bases de la familia en condiciones de vida muy
duras. Asimismo, ha aumentado fuertemente la tasa de renuencia de los jóvenes
a formar familia. Parejas jóvenes que quisieran formar familia, no lo hacen ante
las incertidumbres económicas muy agudas.
Eso establece una de las desigualdades más profundas que hay en las socie-
dades de la región, casi no abordada desde el punto de vista científico, que es la
iniquidad en el derecho a formar una familia. Las condiciones objetivas relativi-
zan ese derecho y sólo queda al alcance de un sector de la sociedad.

La última cara de la pobreza ocupa hoy el centro de la preocupación colecti-

va en todo el continente, con toda razón: es el ascenso de la criminalidad.
Los estudios sobre criminalidad indican que no es un problema argentino, si-
no continental. La tasa de homicidios en toda América Latina creció fuertemen-
te en la década de 1990. Hay distintos tipos de criminalidad: está la criminalidad
de las bandas organizadas. Frente a ella la única respuesta es que la sociedad se
defienda, que destruya las bandas de la droga, las bandas de los secuestros, las
mafias de ladrones de automóviles. Pero está la pequeña criminalidad, delitos co-
metidos en su mayor parte por jóvenes, que es un porcentaje muy alto de la de-
lictualidad argentina y de América Latina. En la Argentina, en los años noventa
se dispararon las cifras de delitos en su gran mayoría cometidos por jóvenes. En
1992 los delitos denunciados en todo el país fueron 519.139. En 2002 habían as-
cendido a 1.340.529. El aumento más notorio es entre jóvenes de 18 a 20 años
(Clarín, 2004). En Centroamérica se han multiplicado las maras, grupos integra-
dos por jóvenes que realizan acciones delictivas.
La reacción a flor de piel, impulsada por algunos círculos, es pedir mano du-
ra, más policías, más represión. Algunas propuestas que se escuchan hoy en
América Latina son: bajar la edad de imputabilidad para poder encarcelar a los
chicos infractores de 10, 11, 12 años, reducir totalmente los derechos procesales,
dar muchísima más discrecionalidad a las fuerzas policiales y aumentar fuerte-
mente el gasto en seguridad pública y privada.
Hay estudios que muestran que si se aumenta fuertemente el nivel de represión,
se consigue un efecto rápido que es: muchos más presos en las cárceles. Pero no hay
correlación estadística entre más presos en las cárceles y reducción de las tasas de
criminalidad juvenil de mediano y largo plazo, porque no se está atacando las cau-
sas estructurales de la criminalidad. Se está incidiendo sobre los síntomas, pero no
sobre las causas profundas. En Argentina, en 20 años, entre 1982 y 2002, se dupli-
có la población carcelaria: pasó de 22.651 detenidos a 44.969. Sin embargo, el nú-
mero de delitos no disminuyó, sino se cuadruplicó en ese período.
¿Y cuáles son esas causas estructurales? El presidente de Brasil, Lula, en sus
discursos públicos hace referencia frecuente a la falta de oportunidades para los
jóvenes. Ese es un país que tiene criminalidad todavía mucho peor que la Argen-
tina, actualmente, 60 homicidios cada 100 mil habitantes por año, en San Pablo
y Río de Janeiro. Lula dice permanentemente que esto tiene que ver con la deso-
cupación juvenil. Y su segundo programa estrella, después de Hambre Cero, se
llama Empleo Primero, que es tratar dar un primer trabajo a los millones y mi-
llones de jóvenes excluidos, sin lugar en la economía.

Otro factor es la familia. La familia, además de todas sus funciones, es la

principal unidad preventora del delito con que cuenta una sociedad. Si la familia
funciona, hace su trabajo de transmitir los valores éticos fundamentales y los
ejemplos de conducta; eso va a ser decisivo en igualdad de condiciones en la con-
ducta de los jóvenes. La desarticulación de la familia por la pobreza incide en la
tasa de criminalidad.
Por otra parte hay una correlación entre invertir en educación y bajar la cri-
minalidad.
El Brasil gastó en los últimos años el 10,8% anual del Producto Bruto en segu-
ridad, pública y privada. Ello es equivalente al Producto Bruto anual completo de
Chile. Está gastando “un Chile” anual exclusivamente en esto y la tasa de crimina-
lidad ha subido todo el tiempo. Si se realizara una inversión en gran escala en crear
ocupaciones para los jóvenes, en proteger a la familia y en extender las posibilida-
des educativas, probablemente los resultados serían muy diferentes.
Una referencia adicional
Investigaciones sobre las maras en Centroamérica han determinado lo siguiente.

¿Cuál es la motivación para integrarse a una mara, que puede ser un infierno? Son
pactos de sangre terribles: si los jóvenes que entran tratan luego de salir, los pueden
asesinar. Una motivación de mucho peso para integrarse en una mara es que es el
único lugar donde estos jóvenes marginados por la sociedad tienen inclusión, don-
de hay quienes los reconocen como seres humanos, donde recuperan autoestima. En
Brasil, la Unesco lanzó una gran experiencia que se llama Escuela Abierta; consis-
te en abrir las escuelas los sábados y domingos para dedicarlas a oportunidades
para los jóvenes vulnerables. Allí pueden prácticar deportes, realizar actividades
culturales y artísticas, tener lugares de ocio, ser entrenados en nuevas ocupaciones.
Los resultados son muy alentadores.
III. La nueva discusión sobre el rol de la política social
Frente al panorama crítico descripto, ¿cuál debe ser el rol de la política social?
En la Argentina, la discusión sobre este tema ha dejado mucho que desear y
hace falta mejorar la calidad del debate de la sociedad al respecto. La política so-
cial es vista como un tema casi menor, y la discusión está contaminada por fuer-
tes prejuicios hacia ella.

En el mundo, actualmente, las investigaciones han revalorizado en forma to-

tal el rol de la política social. Como lo ha señalado la ministra de Desarrollo So-
cial Alicia Kirchner, ayudar a la población pobre, lanzar programas como Jefas
y Jefes de Hogar y al Hambre más Urgente es en definitiva simplemente corres-
ponder a un derecho. La política social en una sociedad democrática es garanti-
zar los derechos básicos de los ciudadanos a alimentarse, tener acceso a salud y
a educación, lo que una democracia debe asegurar. Pero además de eso, la polí-
tica social ha sido redescubierta y revalorizada como un motor del crecimiento
económico.
En la nueva discusión internacional, educación y salud son consideradas hoy
dos motores del crecimiento. Esto se resume en un término (discutible): capital
humano. Si un país invierte en su capital humano, lo está haciendo en un capital
que es decisivo para el crecimiento.
Actualmente, las empresas privadas de punta invierten cada vez más en educa-
ción de su personal, más del 10% de la nómina de personal; pocos años atrás era el
2%. Lester Turow (1996), anterior decano de la escuela de Bussiness del MIT, mues-
tra que la tasa de retorno sobre la inversión de calificar al personal más que duplica
la de invertir en planta y equipo, o en inversiones tradicionales.
En los países desarrollados, la política social no es solamente una cuestión
que tiene que ver con la pobreza. La pobreza es un tema central, es un tema éti-
co y de derechos básicos en una democracia, pero además, la política social es
considerada una palanca esencial del crecimiento.
Una tésis central del autor es que es posible construir una economía con ros-
tro humano en la Argentina y que una política social activa es uno de sus ejes. Se
puede preguntar, con razón, si esto no es utópico, si existen realmente economías
con rostro humano, es decir, economías donde se invierta fuerte en la gente, don-
de hay buenos niveles de equidad y que además crezcan. Se ha convencido a la
opinión pública de que eso es virtualmente incompatible, o se crece o se invier-
te en la gente. Veamos algunos cuadros estadísticos sobre el desempeño de los
países que tienen economías con rostro humano.

Desempeño de algunas economías con rostro humano

(posición de los países nórdicos y el Canadá
en las tablas mundiales 2003 de desarrollo humano, transparencia,
competitividad y tecnología de la información y la comunicación)
Posición Desarrollo humano Transparencia Competividad Tecnología

1 Noruega Finlandia Finlandia Finlandia
2 Islandia Dinamarca Estados Unidos Estados Unidos
3 Suecia Nueva Zelanda Suecia Singapur
4 Australia Islandia Dinamarca Suecia
5 Holanda Singapur Taiwán Islandia
6 Bélgica Suecia Singapur Canadá
7 Estados Unidos Canadá Suiza Reino Unido
8 Canadá Luxemburgo Islandia Dinamarca
9 Japón Holanda Noruega Taiwán
10 Suiza Reino Unido Australia Alemania
11 Dinamarca Australia Japón Holanda
12 Irlanda Noruega Holanda Israel
Fuente: Indicadores de Desarrollo Humano; PNUD, 2003, http://www.undp.org/hdr2003/

Indicadores de Transparencia Internacional, 2002, http://www.globalcorruptionreport.org
Indicadores de Competitividad Foro Económico Mundial, 2003, http://www.weforum.org/
Indicadores de la Tecnología de la Información y Comunicación, Foro Económico Mundial, 2003, http://www.weforum.org/
En la tabla de desarrollo humano 2003 de las Naciones Unidas, el país núme-

ro uno del mundo sobre 180 es Noruega, después vienen Islandia y Suecia y
siempre están Noruega, Suecia, Islandia, Finlandia, Dinamarca y Canadá entre
los países líderes. En otro ranking diferente, el de Transparencia Internacional,
nuevamente estos países son los líderes en no tener corrupción.
Es la tabla de competividad hecha por los empresarios privados más impor-
tantes del mundo, en el Foro de Davos. Los empresarios ubican a estos países en-
tre los más competitivos del mundo y lo mismo sucede en el ranking de en cuan-
to a avances en tecnologías de información y comunicación.
Estos países, son la muestra de que hay absoluta compatibilidad entre crecer
y ser competitivos e invertir fuerte en la gente. Es al revés: porque invierten fuer-
te en la gente es porque han tenido crecimiento y competitividad.
Finlandia es un país muy pequeño. Es el número uno del mundo en 2003 en
competitividad. Todos usamos un producto finlandés el celular, fueron sus pio-

neros. Está basado, como todo el modelo nórdico, en una elevadísima inversión
en la gente y en muy bajos niveles de desigualdad.
Son estructuras sociales que producen crecimiento con equidad y realizan un
trabajo sistemático en el cultivo de los valores éticos.
Hemos revisado la trascendencia de la política social como eje del crecimien-
to económico y su papel fundamental como protección de los derechos básicos
del ciudadano. Examinaremos algunas falacias usuales en el debate argentino.
Son mensajes que han sido absorbidos por amplios sectores de opinión y los han
llevado a razonar erróneamente. Si no se avanza en la superación de esos men-
sajes, resultará difícil armar una política social que realmente logre los resulta-
dos deseados por la comunidad.
IV. Falacias usuales
La primera falacia es la que opone la política económica a la política social.

Lo único importante sería la política económica. La social sería una especie de con-
cesión a los políticos para que puedan armar sus clientelas electorales. En conse-
cuencia, lo relevante es sólo la política económica y la política social pasa a ser
la Cenicienta: pocos recursos, desjerarquizada organizativamente, no tiene papel
en la toma de decisiones, vulnerable. El camino correcto debería ser inverso al
de la falacia: integrarlas.
Los finlandeses inventaron un término muy útil para ello. Dicen que no se tra-
ta de hacer política económica y hacer política social y articularlas. Eso es mu-
cho mejor que sólo hacer política económica y casi no hacer política social. Pe-
ro lo que se debería hacer, sugieren es socioeconomía. Es política social y eco-
nómica integradas.
Políticas económicas que sean sociales y políticas sociales que sean económi-
cas. La educación y la salud por ejemplo son políticas sociales y al mismo tiem-
po macroeconómicas. Otro ejemplo de una política integrada es el micro-crédi-
to. Abriendo seriamente las posibilidades de microcrédito para pequeños produc-
tores rurales y urbanos, el Grameen Bank logró sacar de la pobreza extrema a ca-
si 4 millones de campesinos, en uno de los países más pobres del mundo como
es Bangladesh.
La política socioeconómica tiene altos impactos macroeconómicos porque re-
habilita las capacidades productoras de muchísimas personas que sin una ayuda
crediticia mínima no podrían ingresar en los circuitos productivos y al mismo
tiempo tiene importantes efectos sociales.

Una disgresión sobre algo que muchas veces se omite mencionar. El Grameen
Bank es el banco más exitoso del mundo: tiene 98% de retorno sobre los crédi-
tos que ha prestado. Es propiedad de los varios millones de campesinos pobres a
los que Mohamed Yunus empezó prestando montos mínimos, para que pudieran
comprar abonos, o una vaca y está siendo replicado actualmente en numerosos
países del mundo. Incluso, varios estados de los Estados Unidos han pedido la
ayuda del Grameen Bank para establecer estructuras, de microcrédito en gran es-
cala para los pobres. Lo que no se dice normalmente es que la gran mayoría de
los prestatarios de los créditos son mujeres. Ellas son muy buenas pagadoras. El
papel de la mujer en la lucha contra la pobreza y hay muchas otras investigacio-
nes al respecto, es totalmente diferente de los estereotipos usuales. Son mucho
más exitosas en la administración de bienes escasos y más eficientes coordina-
doras de unidades comunitarias de producción, en zonas pobres. En Paraguay
hay una serie de investigaciones y experiencias recientes en comunidades cam-
pesinas pobres que lo corroboran (Molina, 2003).
Segunda falacia. Para descalificar a la política social o a un programa social

hay una palabra de moda en la Argentina. Eso es “asistencialismo.” Se terminó
la discusión ya que es muy difícil argumentar ante esa etiqueta. El asistencialis-
mo aparece como opuesto a políticas estructurales, a políticas que crean trabajo,
oportunidades productivas. Corresponde profundizar en esta supuesta antinomia.
No importan los términos, importa lo que sucede en la realidad con las polí-
ticas. La Biblia, el Antiguo y el Nuevo Testamento ordenan que hay que ayudar
y dicen textualmente: “la viuda, al huérfano, al extranjero y a todas las formas de
desamparo.” El llamado asistencialismo es en realidad un mandato ético. Mandato
ético que viene desde los orígenes de la civilización. Además ayudar urgente-
mente es decisivo, porque la pobreza produce daños con frecuencia irreversibles.
El hambre mata. Si un joven está desocupado por períodos muy prolongados, si
no tiene inclusión social posible, puede caer con facilidad en la delincuencia; una
familia puede estallar ante los embates de la pobreza. Si no se ayuda, ya se está
destruyendo familias, jóvenes y niños.
El ex presidente de Chile, Patricio Aylwin, dirigió una comisión de notables
para estudiar la situación social de América Latina. Uno de los resultados del in-
forme que produjeron (comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarro-
llo Social, 1995) es que determinaron que el 50% de los ingresos de los pobres
de América Latina vienen de los supuestos programas asistenciales. Si se anula-
ran esas políticas públicas que priorizan a los pobres, se crearía una explosión so-
cial fenomenal en nuestras sociedades.

Por otra parte, no hay ninguna incompatibilidad entre ayudar ya y al mismo

tiempo tratar de generar oportunidades de trabajo, es un falso dilema.
La habilidad de una política social virtuosa está en tratar de hacer ambas co-
sas integradamente. En lograr ayudar y al mismo tiempo generar capacitación,
habilidades, acceso a tecnologías de producción básicas y a crédito.
Así como frente a la primera falacia es posible pensar en políticas socioeco-
nómicas, en la segunda es posible concebir una política social que al mismo
tiempo ayude y genere oportunidades.
Una tercera falacia es la que opone estado y sociedad civil. Pareciera que el
tema social es del presidente del país, o de Cáritas, que hay que optar en una di-
rección o en otra.
En las sociedades más exitosas del mundo, hay un equipo Estado más socie-
dad civil. Hay altísimos niveles de articulación actualmente.
El rol de las políticas públicas es claro. El Estado es responsable en una so-
ciedad democrática de garantizar a todos los ciudadanos el derecho a alimentar-
se, a salud, a educación, a oportunidades de trabajo. En Europa occidental ese de-
recho está legislado: si una persona gana menos del sueldo necesario para vivir,
desde Portugal hasta Noruega, el Estado acude inmediatamente a restablecer el
equilibrio. No hay discusión al respecto, es un derecho de la ciudadanía. Las po-
líticas públicas tienen una responsabilidad central. Pero la sociedad civil, a tra-
vés de expresiones como el voluntariado la responsabilidad social empresarial,
tiene un rol fundamental que en nuestras sociedades está desvalorizado. Se ve en
ellas a los voluntarios como un fenómeno de algunos quijotes aislados o de amas
de casa con tiempo que se reúnen porque no tienen mejor actividad que hacer. Es
un error grave. El voluntariado es actualmente productor en los países desarro-
llados del 5% al 10% del Producto Bruto Nacional. Las organizaciones de base
voluntaria ayudan a muchísimos sectores de la población con todo tipo de moda-
lidades. Hay una complementación creciente entre las políticas públicas y dichas
organizaciones. Las primeras utilizan cada vez más activamente a las segundas,
por las muchas ventajas que ellas tienen. Así, entre otros aspectos, el voluntaria-
do significa muchas cosas en una sociedad significa poner en el centro de la me-
sa el principio de la solidaridad. Las organizaciones voluntarias y las fundacio-
nes empresariales buscan a su vez la articulación estrecha con las políticas públi-
cas para poder potenciar su propio esfuerzo.

La antinomia Estado - sociedad civil es también falaz.
Otra falacia es considerar a los pobres como un objeto y no un sujeto (los tí-
picos programas para los pobres). Los éxitos mayores en política social no son
los programas para los pobres, sino son los que creen en los pobres y los dotan
de cierto poder.
Los pobres pueden no tener nada desde el punto de vista material, pero en
América Latina tienen normalmente un inmenso capital social. Vienen en diver-
sos casos de civilizaciones milenarias y tienen valores, niveles de conciencia co-
munitaria, cultura, tradiciones, que si se potencian, y se les da oportunidad, pue-
den producir resultados asombrosos.
Cuando se pasa de la falacia de ver a los pobres solamente como objetos y se
encara seriamente el tema de la participación comunitaria a la vez que no se su-
bestima a la población pobre, se respeta su cultura y se hace lo que hoy recomien-
dan nuevos estudios —invertir en capacitación de los líderes de las organizacio-
nes pobres— es posible obtener desarrollos potentes.
V. Ejes de una política social renovadora
Si se logra trabajar sobre estas estructuras de pensamiento y superarlas, sur-

girán condiciones de generar una política social diferente. Algunos de sus ejes
son esquematizados como sigue.
En primer lugar, las políticas públicas deben tener un rol fundamental y hemos
mencionado la idea de políticas socioeconómicas.
En segundo lugar, las políticas públicas deberían ser descentralizadas. Cuan-
do hablamos de políticas públicas no nos referimos a un Estado omnipotente,
centralizador. Hay muchos modelos de Estado. Estamos hablando de uno descentra-
lizado hacia lo local. Cogestionado por la ciudadanía, transparente, con un servicio
civil profesionalizado, con buena gerencia social. Descentralización, participa-
ción, gerencia social de excelencia son bases para una política social avanzada.
En tercer lugar, una política social renovada significa generar redes y alian-
zas. Tiene que haber concertaciones entre las políticas públicas, la responsabili-
dad social empresarial, el voluntariado y otros sectores de la sociedad civil.
El tema de la responsabilidad social de la empresa privada está muy retrasa-
do en América Latina. En Europa occidental en cambio, ha habido una presión
de opinión pública fenomenal sobre la empresa privada en las últimas décadas,
que ha llevado a resultados muy concretos.

La concepción predominante, en Europa occidental y avanzando en los Esta-

dos Unidos, es que una empresa debe ser un muy buen ciudadano. Ello va más
allá de la filantropía, la donación cada tanto para una causa. La concepción es
que la empresa es un motor de la economía, que merece todo el apoyo para pro-
ducir bienes, pero sus decisiones tienen impacto sobre todos los ciudadanos. De-
be tener por tanto una responsabilidad calificada y ser un ciudadano ejemplar,
que se lo llama ciudadanía corporativa.
Un modelo relevante de políticas públicas que se hacen cargo de sus responsa-
bilidades indeclinables de garantizar los derechos básicos de la ciudadanía y se
configuran con las tres características mencionadas: socioeconómicas, descentrali-
zadas y concertadoras, es el programa Hambre Cero del Brasil. Ejemplifica todo lo
señalado. Un presidente decide que el tema central de su mandato, en un país con
tantos problemas y de tanta importancia como es el Brasil, es el hambre. Indica que
no puede ser que haya 44 millones de personas con hambre en Brasil (sobre 170
millones de habitantes), cuando es la octava potencia industrial de mundo. Lula pu-
so el hambre en el centro de la agenda pública. Ha repetido permanentemente que
al final de su período presidencial la opinión pública tendrá un parámetro muy sen-
cillo para evaluarlo: si lo brasileños comen tres veces por día. Resalta en sus men-
sajes que quiere convertir al hambre de un problema de salud en uno ético y polí-
tico. Normalmente es al revés, el razonamiento economicista convierte al hambre
de un problema que debería ser político, —en el mejor sentido, ser la preocupación
colectiva de la sociedad y de todos los actores sociales— en un problema lateral.
Hay un gran esfuerzo en la Argentina que está en esta misma concepción: es la im-
portante iniciativa de una serie de organizaciones de la sociedad civil, etcétera, a la
que el gobierno respondió de una manera muy concreta lanzando el programa El
Hambre más Urgente.
Hambre Cero es, por otra parte, un llamamiento a toda la sociedad brasileña;
su lema: “El Brasil que come, ayudando al Brasil que tiene hambre.” Y se ha
creado en su interior un área para las empresas privadas que buscan ayudar (a la
que ya se han integrado más de 100 organizaciones), y otra para las asociaciones
voluntarias y otras. Es una gran concertación nacional en torno a un problema
éticamente intolerable como el hambre inadmisible en sociedades tan ricas en
potencia.
Esto se llama política social. El programa argentino tiene similar visión y va
en esa misma dirección.

VI. ¿Por qué es posible superar la pobreza en la argentina?
Algunas conclusiones finales apoyadas en los puntos anteriores sobre por qué se
puede superar la pobreza que hoy agobia a buena parte de la población del país: en
primer lugar, desde ya que ello no es un desafío para una organización o una per-
sona. Debe ser una empresa colectiva o no será factible.
Hay ciertas condiciones de viabilidad para poder pensar de manera esperan-
zadora a pesar de los datos críticos referidos.
Soplan vientos nuevos en el planeta en la discusión mundial sobre los temas
sociales que pueden favorecer los planteos argentinos y del mundo en desarrollo.
Son inspiradores llamamientos cercanos del papa Juan Pablo II.
El Papa afirma (2000): “es necesaria una nueva y más profunda reflexión so-
bre la naturaleza de la economía y su propósito.” Propone que la economía esté
regulada por la ética, que la globalización se halle gobernada por un código ético.
En la Argentina y en América Latina casi se ha perdido la capacidad de relacio-
nar ética con economía. Se presentan en la visión económica ortodoxa como dos
mundos absolutamente diferenciados. Recuperar sus vínculos es volver al espíritu
de la Biblia donde la ética preside las actividades humanas incluyendo la econo-
mía. Al mismo tiempo, es retornar a los inicios de la ciencia económica donde es-
tuvieron estrechamente vinculados. Así por ejemplo, Adam Smith, uno de los pa-
dres de la economía, se preocupó activamente de la relación entre la ética y la eco-
nomía y del peso de los valores éticos en el comportamiento económico.
El Papa dice (2000): “invito a los economistas y profesionales financieros, así
como a los líderes políticos, a reconocer la urgencia de asegurar que las prácti-
cas económicas y las políticas vinculadas tengan como su meta el bien de cada
persona y de la totalidad de la persona.”
La concepción del Papa es el bien de cada persona y de la integridad de la
persona, no son estas concepciones que nos recortan totalmente como consumi-
dores, clientes, usuarios, “pedacitos de.”
Y finalmente el Papa propone (1999) y su propuesta es muy clara: “Impulsar
una nueva cultura de solidaridad internacional y cooperación donde todos, parti-
cularmente las naciones ricas y el sector privado, acepten responsabilidades por
un modelo económico que sirva a todos.” Su modelo económico es un modelo
que “sirva a todos”, que incluya a todos.
Hay un enorme movimiento mundial en esta misma dirección, en volver a
vincular ética con economía, que tiene manifestaciones de todo orden y que ha
estado en primera fila en luchas como las patentes médicas y el sida, la condo-

nación de la deuda externa de los países más pobres y la apertura real de los mer-
cados de los países ricos a los productos de los países en desarrollo.
La opinión pública en los países desarrollados no está distante de América
Latina en estos temas. Dos encuestas recientes lo indican. Una, que hizo la OCDE
(2003), que reúne a los 22 países más desarrollados del mundo, preguntó a sus
ciudadanos qué piensan sobre el nivel de ayuda que los países del club de la OCDE,
están dando a los países en desarrollo. La mayor parte de la opinión pública de
los países desarrollados contestó que debía ser mayor.
Otra encuesta del Banco Mundial (2003) entrevistó a 6.000 líderes mundiales
de todos los continentes sobre las relaciones entre pobreza y paz. La gran mayo-
ría dijo que no va a haber paz si no se erradica la pobreza. Claramente vinculó
como causa estructural de los conflictos a las diversas formas de la pobreza. Em-
pieza a crecer el cuestionamiento a contradicciones esenciales de la actual eco-
nomía mundial. Entre ellas, un cálculo reciente de varios organismos dice que si
hace tres años se le hubiera condonado la deuda externa a los 20 países más pobres
y ese dinero se hubiera invertido en salud, hoy vivirían 21 millones de niños que
murieron por falta de atención. Otro análisis indica que el costo para los países
desarrollados de condonar la deuda de los 52 países más pobres del mundo sería
en 20 años, 4 dólares mensuales por habitante. Si se le consultara a la opinión pú-
blica de los países desarrollados al respecto, estaba muy claro según las encues-
tas referidas que la respuesta sería favorable.
Junto a estos nuevos vientos internacionales en Argentina, como en América
Latina, el avance de la democratización da una base de fuerte apoyo a políticas
públicas cercanas a las demandas de la gente. La democratización trae una fuerte
presión por una nueva agenda de prioridades donde la erradicación de la pobre-
za es central. Finalmente, otro factor que fundamenta las esperanzas es el poten-
cial ético que ha demostrado tener la sociedad argentina.
Se pregunta con gran frecuencia si el contrato social está roto en la Argenti-
na. El contrato social entró hasta hace poco tiempo en una etapa de resquebraja-
miento profundo.
La pérdida de credibilidad de los liderazgos fue muy importante. Pero se
mantuvo en plenitud el contrato ético, que está por debajo del contrato social.
Llamo contrato ético al sentido de la responsabilidad del uno por el otro, al sen-
timiento de que la solidaridad es un valor fundamental.
La Argentina registró en medio de esta crisis económica agudísima que lega-
ron las políticas aplicadas en la década de 1990 un récord de ascenso de perso-
nas que práctican la solidaridad. Según las encuestas Gallup, se duplicó en los úl-
timos años el número de personas que se integraron a organizaciones voluntarias

y hoy cerca de 7 millones de personas ayudan a otros, a través de organizacio-

nes, o desde la base. Ilustra su actividad Margarita Barrientos, humilde madre
que levantó en la villa miseria Los Piletones un comedor popular que alimenta
diariamente a 1.600 niños carenciados.
Los voluntarios son muy especiales. No están movidos por recompensas eco-
nómicas: al revés; normalmente tienen que aportar. Tampoco el trabajo voluntario
tiene alguna recompensa en términos de poder y muy poca en reconocimientos.
Entonces, ¿qué moviliza a este voluntariado argentino? Y ¿qué moviliza al
voluntariado en general? Lo moviliza este contrato ético, en plena vigencia en la
Argentina, que hace parte de la naturaleza humana.
La Biblia, que creó el trabajo voluntario, enfatiza que hay que ayudar a los
otros y subraya, el que es muy pobre igual debería ayudar a otro que es más po-
bre que él.
En las interpretaciones del Antiguo Testamento se pregunta: ¿esto no es de-
masiado exigente? Pedirle a alguien que es muy pobre que ayude a otro que es
más pobre que él. Y la respuesta es, en primer lugar, que siempre se puede ayu-
dar aunque no se tenga nada, con una sonrisa, visitando a un enfermo, con un
gesto fraterno, todo ello puede ser muy importante para el otro.
Segundo, la lectura es que es tan importante el ayudar al otro, es una de las
posibilidades de realización y de expresión más fundamentales de ser humano,
que el Antiguo Testamento no les quiere sacar esa obligación a los que son muy
pobres, no les quiere sacar esa posibilidad de realización.
Ese llamado ético, que viene de las bases de nuestra civilización, tiene mucha
fuerza en esta América Latina. Tiene fuerza a través de las culturas indígenas; de
la opción preferencial por los pobres del cristianismo; de la visión profética de la
justicia social del judaísmo; tiene fuerza a través de todas las formas en que ca-
da uno llega a encontrarse con estos valores. Y permitió que en Argentina flore-
ciera la solidaridad, a pesar de la pobreza.
Es una sociedad que en los últimos años, a pesar de sus agudos problemas, ha
hecho honor en sus bases al mensaje bíblico de la responsabilidad compartida,
haciendo crecer la solidaridad activa.
Giramos permanentemente en derredor del tema de la corrupción; hay que
terminar con la corrupción, los pasos que ha dado el nuevo presidente han sido
importantísimos. La corrupción transmite el mensaje “todo para mí, nada para
los demás; no me importan nada los demás”. Ese es el mensaje, además de lo que
significa macroeconómicamente.

El armar este esquema de políticas públicas solidarias con la sociedad civil y

el ayudar a los otros, el voluntariado, transmite el mensaje opuesto: “el otro es
muy importante para mí, debo ayudarlo, tengo que hacerlo no importa cuáles
sean los costos personales y de todo orden”.
La solidaridad activa desplegada en la Argentina actual, esa multitud de his-
torias mínimas solidarias, como las llama Carmelo Angulo (2003) y el apoyo ma-
sivo de la opinión pública a políticas del Estado en favor de la gente y de la re-
novación democrática impulsada por la nueva presidencia, expresan que en la
Argentina actual el potencial ético es formidable y ello permite tener motivos
ciertos para la esperanza.
Se necesitan gerentes éticos. La era post Enron
La sociedad americana sigue discutiendo activamente sobre las causas del caso
Enron. Sin llegar al fondo de ellas será difícil prevenir situaciones similares. En
Enron, la séptima empresa de la economía americana, su alta gerencia con la com-
plicidad de una de las más importantes empresas auditoras del mundo —Arthur
Andersen—, perpetró todo tipo de acciones delictivas. Hicieron perder sus ahorros
a millones de pequeños accionistas, robaron virtualmente sus fondos de pensiones
a los propios empleados de la empresa obligándolos a invertirlos en acciones de la
empresa que sabían estaban destinadas a perder todo valor, engañaron a clientes y
proveedores y casi destruyen la credibilidad de todo el sistema financiero vital pa-
ra la economía. Enron no fue un caso aislado. Se sucedieron otros similares en cor-
poraciones muy importantes como entre otras World Com, Tyccon y Health South
Corp. y hay ahora acusaciones de fiscales de varios estados a maniobras ilegales de
bancos de inversión, analistas de bolsa y fondos mutuales. La discusión es ¿qué es-
tá fallando? Los ejecutivos de Enron eran en muchos casos egresados de los mejo-
res Master en Business Administration (MBA) de los Estados Unidos, su educación
gerencial era impecable. Además no eran precisamente necesitados. Sus paquetes
remuneratorios los ubicaban entre los ejecutivos mejor pagados de los Estados
Unidos. Entonces ¿qué pasó? Evidentemente, había una falla ética de grandes pro-
porciones. No era sólo de individuos. En el reciente juicio del estado de California
contra uno de los responsables, que engañó sistemáticamente al Estado y le causó
graves daños en materia de abastecimiento de energía eléctrica para maximizar ga-
nancias, la abogada defensora dijo que su cliente reconocía todos los cargos, pero
que tenía un atenuante; había sido entrenado para eso por la compañía. La falla éti-
ca estaba en toda la cultura corporativa.

Un prominente pensador americano, Amitai Etzioni (2003), formuló agudos

interrogantes respecto de las causas de esta falla, en un impactante artículo pu-
blicado en el Washington Post (“Cuando se trata de ética, las escuelas de nego-
cios reprueban”, puede verse en www.iadb.org/etica). Relata las resistencias que
encontró siendo profesor de algunos de los más afamados MBA para que se ense-
ñara ética. Se veía como superflua e innecesaria. La consecuencia fue que la en-
señanza resultó muy débil. Pero hubo más, señala. No sólo no se enseñó, sino que
al enfatizar en la enseñanza el lucro y otros objetivos similares, sin desarrollar las
responsabilidades comunitarias del gerente, se producen incentivos perversos.
Refiere que un estudio del Aspen Institute sobre 2.000 graduados de las princi-
pales escuelas de negocios del país examinó la actitud de los estudiantes cuando
ingresaban al MBA, al terminar el primer año y al graduarse. Su perfil ético en lu-
gar de mejorar se deterioraba crecientemente por estos énfasis. En otras investi-
gaciones se preguntó a los estudiantes que harían si pudieran realizar un acto ile-
gal que podría reportarles a ellos o su compañía 100.000 dólares, hubiera un 1%
de posibilidad de que fueran descubiertos y la pena fuera de un año de prisión.
Más de un tercio contestó que lo haría.
Etzioni sugiere que el Congreso de Estados Unidos debería “impulsar la rea-
lización de una audiencia en donde los decanos de las principales escuelas de ne-
gocios expliquen al público cúmo la ética es enseñada en sus universidades.”
Las principales reclutadoras de ejecutivos han reaccionado rápidamente a es-
tas situaciones. La encuesta The Wall Street Journal/Harris dice que el 84% de
los reclutadores manifiestan que la ética personal y la integridad son ahora atri-
butos muy importantes para elegir gerentes. Muchos fueron más allá diciendo
que no pensaban entrevistar a quienes hubieran trabajado en Enron o en Arthur
Andersen. Algunos reclutadores dicen que están dando preferencia a egresados
de escuelas de negocios religiosas que trabajan bien sobre ética, como Notre Da-
me y Brigham Young University.
Hay una enérgica reacción en las escuelas gerenciales. Harvard planea lanzar
un curso en profundidad obligatorio sobre ética llamado “Liderazgo, gobernabi-
lidad y rendición de cuentas.” También está pidiendo a los aspirantes contestar
en sus ensayos cómo tratarían un dilema ético. Columbia adoptó un ambicioso
currículo ético obligatorio al mismo tiempo que ofrece cursos electivos. Plantea
estudiar problemas éticos en diversas materias. Así programa analizar preguntas
como: “¿Es ético vender productos legalmente permitidos pero peligrosos?, ¿al
fijar precios no se debería utilizar criterios de juego limpio?, ¿debería haber una
redistribución de ingresos de los ricos a los pobres?, ¿deberían las compañías lu-
char contra la polución más allá de las regulaciones gubernamentales?.” Algunas

reclutadoras de personal sugieren que sería más efectivo aún pedir a los estudian-
tes servicios comunitarios como un requerimiento. El decano de la escuela de ge-
rencia del MIT, Sloan, Richard L. Schmalensee (2003), considera: “toda revisión
de las fallas de las corporaciones americanas debe incluir no sólo las codicias y
excesos de unos pocos ejecutivos de alto nivel, sino todas las vías en que esta-
mos entrenando gerentes corporativos” y propone entre otros aspectos un jura-
mento “hipocrático” del gerente. El decano del reputado Instituto de Empresas
de Madrid, Ángel Cabrera está proponiendo a sus pares una formula de juramento
que finaliza diciendo, “Si yo no violare este juramento, podré disfrutar de la vi-
da y de éxito. Seré respetado mientras viva y recordado con afecto después.” Ca-
brera dice que pronunciar ese juramento en acto masivo enfrente de sus familias
y sus compañeros hará sentir a los egresados que “tienen una responsabilidad.”
Ciertamente, los valores éticos deberían enseñarse desde los primeros esta-
dios educativos, en el ámbito familiar y la sociedad toda debería jerarquizarlos y
cultivarlos. Haberlo hecho así es parte de la explicación principal de por qué un
país como Finlandia es el líder mundial de la tabla de Transparencia Internacional,
no tiene corrupción y lo mismo sucede con el bloque de países nórdicos (Noruega,
Suecia, Dinamarca, Islandia). Sin embargo, la responsabilidad de las escuelas o
facultades donde se preparan gerentes es clave. Por otra parte, no se trata sola-
mente de enfatizar que no se debe caer en corrupción, sino más allá educar para
la responsabilidad social empresarial. Ese concepto se ha ido ampliando cada vez
más ante las exigencias de la sociedad civil en los países desarrollados y hoy impli-
ca que una empresa debe tener trato limpio con los consumidores, buen comporta-
miento con sus empleados, cuidar el medio ambiente, comportarse con toda co-
rrección en los países en desarrollo e involucrarse activamente en programas en
favor de la comunidad y de la ciudad donde opera. Estos comportamientos co-
mienzan a premiarse y castigarse por la sociedad y los consumidores. Hay un re-
clamo social en aumento por empresas más éticas.
América Latina tiene graves problemas en este campo. Junto a la conocida co-
rrupción en sectores públicos, son innumerables los casos de corrupción corporati-
va. La idea de responsabilidad social empresarial está en diversos países en un es-
tadio primario y atrasado. La universidad latinoamericana y particularmente las fa-
cultades donde se forman economistas, gerentes y otras profesiones clave para el
desarrollo tienen una gran responsabilidad al respecto. La gran discusión ética pen-
diente sobre la economía y la gerencia necesarias para nuestras sociedades debe re-
flejarse activamente en los currículos. No se trata de dictar una materia más que se
llame ética, para calmar la conciencia. La enseñanza de la ética debe transversali-
zarse. En cada área temática deben examinarse dilemas e implicancias éticas. Tam-

bién debe generarse una agenda de investigación sobre las dimensiones éticas de
las políticas económicas y de las prácticas gerenciales. Asimismo la universidad
debe hacer extensión activa sobre estos temas al medio. La cuestión no se resuel-
ve sólo con códigos de ética que después tengan cumplimiento limitado. La uni-
versidad debe estar a la cabeza de una acción colectiva de amplios alcances para
reforzar la formación y los valores éticos de profesionales cuyas decisiones pueden
influir tanto en la vida de sus pueblos. La Argentina, particularmentes debe actuar
con energía en este campo, dado el pasado inmediato de prácticas corruptas en di-
versos ámbitos organizacionales y el intento de casi legitimarlas ante la sociedad,
hoy combatir frontalmente por su nuevo presidente.
En las bases de nuestra civilización, en la Biblia, se halla el mensaje de que
la conducta de los seres humanos debe estar regida en todas sus instancias por la
ética. Se expresa en los Diez Mandamientos entregados por la Divinidad. Todo
indica que tienen más vigencia que nunca. En América Latina es imprescindible
afirmar los valores éticos como reglas de vida esenciales para el desarrollo, la de-
mocracia, la convivencia y la plenitud personal.
¿Es posible construir una economía con rostro humano?
I. El enigma de América Latina
América Latina se presenta en el mundo como un verdadero enigma. En los

años sesenta, los pronósticos vaticinaban que estos países tenían un futuro de
progreso continuado por delante por su excepcional dotación de recursos natura-
les, buenos recursos humanos, muy buena ubicación desde el punto de vista de
la geografía económica, etcétera. Se los comparaba con el sudeste asiático y se
creía que el potencial de partida de América Latina, en los comienzos de los años
sesenta, era superior al del sudeste asiático.
El sudeste asiático ha obtenido logros, con dificultades, pero ha alcanzado
progresos muy significativos. El pronóstico no se cumplió de ninguna manera, y
a esto se lo llama con frecuencia “el enigma de América Latina”. ¿Que pasó?
América Latina no tiene una explicación muy clara cuando se observa esta
contradicción entre las potencialidades, las posibilidades y esta pobreza abruma-
dora que recorre el campo y la ciudad de casi todos los países de la región.
Cuando el LatinBarómetro 2002, una encuesta de opinión pública muy im-
portante que se hace en 17 países de América Latina, preguntó a los habitantes
de esa región si creían que estaban igual, mejor o peor que la generación ante-

rior?, dos terceras partes contestaron que se hallaban en peores condiciones. Ese
sentimiento tan profundo de frustración está vinculado a esta contradicción.
Queremos acercarnos a este enigma recorriendo varias etapas. En primer lugar
reconstruiremos brevemente el listado de problemas que agobian la vida cotidiana.
En segundo lugar, vamos a tratar un tema poco abordado y que se debería ex-
plorar mucho. Cuando hay problemas importantes, los seres humanos por natu-
raleza tienen diferentes respuestas. Algunas respuestas son positivas, como en-
frentar los problemas y dar la pelea.
Pero también hay otra respuesta. Los seres humanos tienen una excepcional
capacidad de racionalizar, de inventar alguna razón por la que no tienen nada que
ver con lo que está sucediendo y no les corresponde hacer nada al respecto. Va-
mos a identificar cuatro coartadas que se utilizan en el discurso público y en la
discusión usual en América Latina para enfrentar el tema de la pobreza desde la
coartada, no desde la acción.
En tercer término, trataremos de asomar algunos elementos de juicio sobre las
causas del enigma latinoamericano. Por qué el sudeste asiático está donde está y
estos países, en cambio, en la situación de deterioro social presente.
Finalmente, procuraremos fundamentar por qué se debe tener esperanza. In-
tentaremos mostrar que es viable construir en la región una economía con rostro
humano; que hay muchísimos elementos como para poder pensar en levantarla y
que existen en el mundo economías con rostro humano y se están dando incluso
en América Latina, pasos interesantes en esa dirección.
La intención de fondo no es agotar estos densos temas sino mostrar que hay
una agenda distinta para pensarlos.
II. Un cuadro social inquietante
Porque los latinoamericanos están enojados, tan enojados que están transfor-
mando el mapa político de América Latina, están diciendo a través del sistema
democrático que quieren cambios muy profundos. El LatinBarómetro testifica
terminantemente que los latinoamericanos no quieren saber nada con algún tipo
de aventura autoritaria. Al mismo tiempo, que están profundamente desconten-
tos de cómo está funcionando el sistema democrático, rechazan cualquier otro
modelo que no sea la democracia.
En otras palabras, la protesta ha adquirido formas esperanzadoras. Los lati-
noamericanos están muy descontentos con lo que está pasando en los sistemas

democráticos, pero no quieren menos democracia. Lo que buscan es una demo-

cracia de mejor calidad, más acorde con las necesidades de la población.
La protesta se basa en diversos problemas que impactan duramente la vida
cotidiana. Revisaremos nueve de ellos: en primer lugar la pobreza está crecien-
do fuertemente y las primeras víctimas son los niños.
El desempleo juvenil es fundamental para entender lo que sucede; particular-
mente, para comprender la criminalidad en ascenso en América Latina.
En educación hay algunos avances, pero ocurren problemas muy importantes
para la mayor parte de la población.
El derecho a la salud está en discusión en los hechos. Están los nuevos po-
bres; Argentina es el epicentro de los nuevos pobres, por la destrucción en gran
escala de las clases medias que se ha producido en el país.
Hay otro problema sobre el que no se habla mayormente pero que es central,
que es lo que está sucediendo con las familias en medio de este empobrecimien-
to económico de tal magnitud. Otra cuestión es el ascenso de la criminalidad que
tanto perturba a todos los sectores.
El último tema preocupante por abordar será el de las desigualdades. Amé-
rica Latina tiene el privilegio, nada deseable, de ser la región más desigual de
todo el planeta, y países como Brasil, de liderar las tablas internacionales de
desigualdad.
América Latina es desigual por todos lados: ingresos, distribución de la tie-
rra, acceso al crédito, salud, educación, acceso a Internet. La desigualdad no es
neutra. En primer lugar, atenta contra el credo moral de nuestra civilización. Es
antibíblica. La Biblia aboga por la igualdad de los seres humanos. Todos los se-
res humanos son criaturas de la Divinidad y deben tener acceso a los bienes bá-
sicos y a oportunidades de desarrollo. El texto bíblico desenvolvió una amplia le-
gislación para evitar las grandes desigualdades, como el retorno de la tierra a sus
propietarios originales cada 50 años, el jubileo, la condonación de las deudas ca-
da 7 años y toda una serie de normas protectoras de la equidad.
Pero la desigualdad, según se sabe hoy, además de ser antiética es fatal para
el progreso económico.
El aumento de la desigualdad latinoamericana en las últimas décadas fue un
detonante central de la pauperización de las sociedades latinoamericanas (ver CE-
PAL, PNUD, IPEA, 2003). La polarización social no es gratuita. Las viejas teorías ya
casi archivadas que dicen que está bien que en un país haya unos pocos que ten-
gan mucho porque van a reinvertir no tienen nada que ver con las realidades.
Suelen enviar parte importante de sus ganancias al exterior, en lugar de reinver-
tir en América Latina. Además, la desigualdad tiene todo orden de impactos re-

gresivos. Entre ellos: reduce los mercados internos, dificulta la formación de

ahorro nacional, mina la gobernabilidad democrática. Ello está medido por múl-
tiples investigaciones. Hay un riguroso trabajo de Nancy Birdsall y otros econo-
mistas americanos sobre América Latina, La desigualdad como traba para el
progreso económico en América Latina. (Birdsall, 1996). Compara el sudeste
asiático y América Latina y concluye que una de las diferencias centrales fue que
el sudeste asiático tuvo en las últimas décadas políticas públicas activas promo-
toras de oportunidades para todos, como la reforma agraria y el apoyo firme a la
pequeña y mediana empresa. En América Latina fueron regresivas y profundiza-
ron las iniquidades.
III. Las falsas coartadas
Se acercaron diversos problemas que explican por qué la gente protesta en di-
ferentes formas en toda América Latina. Esa protesta tiene múltiples canalizacio-
nes. Enfocaremos sucintamente algunas coartadas con las que, con frecuencia,
ciertos sectores tratan de “racionalizar” los problemas en lugar de enfrentarlos y
buscarles solución. La primera coartada es convertir a la pobreza en un problema in-
dividual. Así se afirma que los niños están en la calle porque eligieron vivir de
ese modo, que la desnutrición infantil tiene que ver con la ignorancia y la falta
de cuidados de determinadas familias, o que los pobres son pobres porque son in-
dolentes, no les gusta trabajar, no tienen iniciativa. El razonamiento subyacente
es en todos los casos: “El problema de la pobreza es un problema de él. De su
biografía.” Cuando el 50% de la población es pobre en el continente o como
cuando en la Argentina el 60% de la población infantil está por debajo de la línea
de la pobreza, es muy difícil decir que la pobreza es una elección individual o es
un problema de falta de voluntad personal. Evidentemente, hay determinantes es-
tructurales que están bloqueando las oportunidades elementales de desarrollo.
La segunda coartada es decirle a la población pobre “Hay que tener pacien-
cia, es un estadio del desarrollo, una vez que los ajustes se hayan producido y lo-
gren sus efectos, el crecimiento se derramará y va a terminar con la pobreza.” Es-
ta coartada ha sido refutada por las realidades económico-sociales. Detrás de es-
ta coartada está la idea de que al haber crecimiento automáticamente se va a de-
rramar, va a sacar a los pobres de la pobreza. Las Naciones Unidas han estudia-
do numerosos países en sus informes de desarrollo humano. En ninguno de ellos
funcionó el “derrame.” No opera así la economía.

Es imprescindible que haya crecimiento, estabilidad, progreso tecnológico,

competitividad, pero si la sociedad es muy desigual, como sucede en América La-
tina, los progresos quedan concentrados y no llegan a los pobres, ni siquiera a es-
tratos muy significativos de la clase media. Un ejemplo es el de la dictadura mili-
tar de Pinochet. Se conocen sus logros macroeconómicos, que fueron reales, pero
cuando comenzó su gobierno, el número de pobres en Chile era el 20% de la po-
blación. Cuando terminó era el 40% o sea, logró duplicar el número de pobres. Fue
un gran milagro social pero al revés.
Decirles a los pobres que tengan paciencia de algo que no va a suceder nun-
ca y por otra parte: ¿paciencia para que? Paciencia para morir en un embarazo o
en un parto por falta de atención médica, o paciencia cuando se sabe, de acuer-
do a los estudios de Unicef, que en el caso de la desnutrición a los cinco años un
niño que no ha tenido la carga de proteínas y calorías necesaria tendrá sus capa-
cidades neuronales semidestruidas y será irrecuperable. La mayor parte de los
daños de la pobreza son irreversibles. Esta coartada es inmoral.
La tercera coartada recurrente es la de deslegitimar la política social. La coar-
tada está planteando básicamente que la única política social es la política eco-
nómica. Esto de la política social sería una concepción para que los políticos ten-
gan cómo ganar votos, pero habría que apostar solamente a la política económi-
ca. Sólo valdría la pena invertir recursos en ella. Consecuentemente, se degrada
al rol de política secundaria a la política social, restándole recursos y jerarquía.
Hoy, la teoría económica avanzada, Amartya Sen por ejemplo, ha redescu-
bierto que por el contrario en los hechos la política social fue uno de los grandes
motores del desarrollo económico de los países más adelantados del mundo.
No sólo que la política social es respetar los derechos básicos de las personas
en una democracia, sino que apostar a la gente es la manera de movilizar un de-
sarrollo económico sostenido.
La política social ha sido un instrumento maestro del desarrollo económico
en los países que han logrado tenerlo de manera sostenida y lo es en el mundo
actual crecientemente.
La última coartada es la peor de todas, la que alarma más; es la de ver todos
los días a los niños en la calle, a los ancianos pidiendo limosna, a las ex clases
medias revisando los tachos de basura y a través del discurso relativizador y ne-
gador circulante llegar a contraer el “efecto insensibilización”, perder una de las
capacidades más importantes que tiene el ser humano, la “capacidad de indigna-
ción” frente a estas injusticias. Esta capacidad que tiene raíces muy viejas fue
enarbolada por los profetas en el Antiguo Testamento en sus vibrantes denuncias
de las injusticias sociales. Una de las calidades más valiosas que tiene el ser hu-

mano es la de rebelarse frente a cuadros como los descriptos. Eso está hoy en
riesgo por la coartada que promueve refugiarse en la insensibilidad.
Existe el gran riesgo de empezar a ver todo esto “como si lloviera”, como si
fuera parte de la naturaleza que los chicos vivieran en la calle, los ancianos men-
digasen y los nuevos pobres buscasen su sustento en la basura. No es parte de la
naturaleza, es parte de lo que ha sucedido en estas sociedades. Fueron las socie-
dades las que generaron realidades como éstas. Tienen causas muy concretas.
IV. En torno a las causas del enigma
Entre las causas centrales de por qué estos países que estaban destinados al
éxito en los años sesenta tienen problemas sociales tan agudos están las que se
reseñan brevemente a continuación.
Con frecuencia se aplicaron políticas públicas rígidamente ortodoxas y estre-
chamente economicistas que produjeron los resultados que están a la vista. Hoy
ya no es una discusión ideológica, ahí están sus consecuencias. Buena parte de
la población empobrecida, la clase media destruida. Al mismo tiempo exacerba-
ron las desigualdades. Hay que buscar alternativas más integradas.
El papel de la desigualdad es central en lo que pasó en América Latina. No hay
futuro con grandes desigualdades. En Noruega, primer país del mundo en desarro-
llo humano, la distancia entre lo que gana el empresario privado y el operario es 3
a 1, en Corea es 8 a 1, en diferentes áreas geográficas de América Latina, supera el
100 a uno. Los impactos de ello son enormes. Es difícil crecer cuando se está de-
saprovechando el potencial del 50% de la población, excluida de un trabajo esta-
ble y productivo y relegada a estar fuera del mercado de consumo.
Otra causa es la desvalorización de las políticas públicas, esta idea de que se
puede sin el Estado, que el Estado es un desecho histórico. Hay un gurú de la alta
gerencia, un vigoroso pensador canadiense: Henry Mintzberg, de la universidad
de McGill quién reflexionando sobre la gerencia pública y la gerencia privada,
en el Harvard Business Review, (Mintzberg, 1996) señala con ironía que la idea
de que el mejor gobierno es el no gobierno “es el gran experimento de economis-
tas que nunca han tenido que gerenciar nada.” Creer que sin instrumentos de po-
lítica pública se pueden combatir los problemas centrales ha llevado en América
Latina a reducir indiscriminadamente la institucionalidad pública, desprestigiar
la función pública y casi desarticularla. Hay diversas instituciones internaciona-
les, entre ellas el Banco Mundial, que hoy señalan continuamente que ha habido
dos errores serios al respecto. Uno de ellos era creer que el Estado puede hacerlo

todo. Otro, el de las últimas décadas, es creer que sin un Estado eficiente puede
haber desarrollo sostenido.
Otras razones de los problemas creados han sido el relegamiento del capital
social, de la capacidad de acción de la sociedad civil y la falsa oposición entre
Estado y sociedad civil.
Otro factor ha sido el peso de la corrupción en diversas realidades. Estas cau-
sas se han abordado extensamente por una amplia literatura reciente1.
V. La salida
Es posible pensar en un modelo de desarrollo integrado en América Latina.

Es un modelo que trata de conciliar crecimiento económico y progreso social. Es
imprescindible que haya crecimiento económico, estabilidad, competitividad,
eficiencia económica junto con desarrollo social. No son antitéticos, al contrario.
Las experiencias de los países exitosos indican que el desarrollo social es un motor
del crecimiento económico. Para ello se necesitan políticas públicas, activas. El
Estado debe ser responsable por necesidades básicas como la salud, la educación
y la nutrición. Eso es irrenunciable, forma parte de las constituciones y del credo
ético de nuestras sociedades. Las políticas públicas deben ser activas, descentra-
lizadas, transparentes, con buena gerencia social, con un servicio público profe-
sionalizado, erradicando el clientelismo y la corrupción. Deben estar articuladas
con una sociedad civil activa.
En el modelo de desarrollo integrado, las políticas públicas se apoyan en una so-
ciedad civil activa. En los países que funcionan mejor en el mundo, la sociedad
civil está movilizada, no está esperando, se articula y participa. La sociedad civil
movilizada constituye capital social en acción. Tiene entre otras tres expresiones que
son clave y que explican los resultados alcanzados en distintas sociedades. Una
primera expresión de una sociedad civil movilizada es el voluntariado. Su papel en
diversos países desarrollados es muy relevante. Los voluntarios son los que hacen
cosas por los demás a través de diferentes formas de organización: las ONG, las co-
munidades religiosas, etcétera. Están haciendo una significativa contribución al Pro-
1
Entre otras obras, Joseph Stiglitz analiza los problemas prácticos causados por la aplicación de políticas ortodoxas en
El Malestar en la Globalización (Editorial Tarus, 2002) y Amartya Sen examina sus insuficiencias conceptuales en Teo-
rías del desarrollo a principios del siglo XXI (incluido en Louis Emerij, José Núñez del Arco, El desarrollo económico y
social en los umbrales del siglo XXI (BID,1998; puede leerse también en www.iadb.org/etica). El autor profundiza sobre
los factores incidentes en las dificultades de América Latina en Bernardo Kliksberg Hacia una economía con rostro hu-
mano” (Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2002).

ducto Bruto en varios países desarrollados en bienes y servicios sociales. Están con-
centrados en las áreas donde se requiere solidaridad. El voluntariado puede ser un
instrumento muy potente cuando trabaja junto con la política pública.
Otra expresión del capital social movilizado es la responsabilidad social de la
empresa privada. En los países desarrollados hoy ésta es una cuention relevante,
hay una presión de la opinión pública muy intensa. El tema no es simplemente
de filantropía empresarial. Se está en un nivel mucho más avanzado, se habla del
concepto de “Ciudadanía Corporativa.” La empresa privada es un actor central
en la sociedad, tiene la capacidad de producir bienes y empleos que pueden ayu-
dar al conjunto de la economía, hay que facilitarle su acción. Pero tiene obliga-
ciones, responsabilidades, porque cumple un rol muy decisivo en la sociedad.
Entonces se le exige “Ciudadanía Corporativa”, que sea un buen ciudadano.
Un tercer gran componente del capital social es lo que hoy se llama el “em-
poderamiento de las comunidades pobres.” Ellos tienen un inmenso capital so-
cial y cultural. El autor compartió recientemente en Bolivia un panel con un lí-
der de Villa El Salvador del Perú, la experiencia social más premiada de Améri-
ca Latina. Como se ha referido anteriormente, son 350 mil pobres en su mayoría
provenientes de los Andes peruanos que lograron salir de la pobreza extrema, por
sus propios medios y llegar a una pobreza digna. Redujeron de manera abrupta
las tasas de mortalidad infantil y alcanzaron buenas tasas de escolaridad. Cons-
truyeron autogestionariamente un municipio entero: levantaron las escuelas, las
calles, las viviendas, los hospitales, las bibliotecas. Ganaron el Premio Príncipe
de Asturias, el premio mundial de la Unesco por sus avances en educación, el
premio de las Naciones Unidas como Ciudad Mensajera de la Paz. Su joven lí-
der, de ascendencia indígena, explicó al multitudinario auditorio de directivos
públicos, privados y académicos de toda América Latina que la cultura indígena
es la causa de que pudieran hacer todo lo que hicieron. Una cultura que valoriza
las pautas de solidaridad y de acción colectiva, heredera de las tradiciones de los
Andes peruanos. El líder decía: “Nos dicen pobres. Yo les pido por favor que no
nos llamen más pobres. ¿Cómo miden ustedes la pobreza? ¿Nosotros somos po-
bres en valores? ¡Qué vamos a ser pobres en valores! ¿Somos pobres en cultura?
¿Somos pobres en tradiciones de solidaridad? ¿Somos pobres en el concepto de
familia? ¿Somos pobres en el respeto a los ancianos? ¡Somos bien ricos! —afir-
mó— No corresponde que nos llamen pobres.”
El “empoderamiento” de las comunidades humildes de América Latina, el
darles oportunidades y favorecer su articulación, su organización, la educación
de sus líderes, puede producir efectos virtuosos de gran peso. Hay ejemplos muy
prácticos, desde Villa del Salvador a lo que esta sucediendo en el Ecuador, don-

de los más humildes, los indígenas dieron saltos sucesivos hacia adelante, en el
tiempo, se articularon, se organizaron y hoy tienen voz por primera vez en el es-
cenario político de su país.
Estos tres factores combinados: el voluntariado, la responsabilidad social de
la empresa privada y la articulación y “empoderamiento” de los pobres, son ca-
pital social en acción. El capital social articulado con las políticas públicas activas
que deben ser las responsables en primer lugar de la lucha contra la pobreza, con-
forman una combinación poderosa. Opera en los países muy avanzados. Pero no
sólo en ellos. En América Latina hay un pequeño país, muy modesto, Costa Rica,
con tres millones y medio de habitantes, pobre en recursos naturales, que no tiene
ni petróleo, ni gas, ni recursos de energía baratos, que ha logrado construir una
sociedad que tiene actualmente una muy elevada esperanza de vida, un sistema
de salud pública que protege al 98% de la población y un sistema de educación
que permite que casi todos los habitantes lleguen a niveles de escolaridad signi-
ficativos. ¿Cómo lo logra? Costa Rica tiene un Coeficiente Gini que es uno de
los mejores de América Latina, o sea, la desigualdad es muy pequeña. Asimismo,
combina un Estado que se ha hecho responsable y una sociedad civil movilizada. El
estado costarricense ha garantizado a la población el derecho a la educación y a
la salud. Ello forma parte de un pacto nacional. Su última evolución fue que modi-
ficaron la Constitución. Pero no para ver quien sacaba mayores ventajas políticas,
sino para incluir un artículo por el que ningún gobierno podrá gastar en educa-
ción menos del 6% del producto bruto nacional. América Latina gasta menos del
4,5% del producto bruto nacional, los países europeos del siete al ocho por ciento,
Corea, Israel y otros cerca del 10%. Costa Rica tiene un proyecto nacional donde la
educación y la salud son prioridades reales, un Estado que a pesar de las limita-
ciones de recursos se hace responsable por asegurar los derechos básicos y una
sociedad civil movilizada, articulada, fuertemente presente, muy participativa.
Esa combinación entre políticas públicas que se hacen responsables, que tratan
de obtener crecimiento económico y eficiencia económica pero al mismo tiempo
miran hacia la gente que es en definitiva la clave de un crecimiento económico
sostenido, que buscan preservar la igualdad, el acceso a oportunidades y una socie-
dad civil profundamente movilizada es la combinación que pude desencadenar
círculos virtuosos, la combinación base de una economía con rostro humano.

VI. Por qué es viable construir una economía con rostro humano
¿Es viable una economía con rostro humano? ¿Es viable en América Latina?
¿O es simplemente un ejercicio de buenos deseos? Creemos que es viable. Por lo
pronto, a los costarricenses no les fue mal dándole prioridad absoluta a gastar en
educación y salud. Hoy tienen una suerte de Silicon Valley. Algunas de las prin-
cipales empresas mundiales de tecnología de punta eligieron Costa Rica para es-
tablecerse porque tiene una población altamente escolarizada, paz social y esta-
bilidad política. En el LatinBarómetro, cuando se le pregunta a la gente su grado
de satisfacción con el funcionamiento del sistema democrático en Argentina, el
8% contesta que está satisfecho, en Costa Rica el 65%. No es gratuito, unas po-
líticas públicas responsables, una sociedad civil movilizada y altos niveles de
equidad generan esta respuesta.
Es viable construir una economía con rostro humano por varias razones, aun-
que ello desde ya es complejo y en cada realidad será diferente. Primera razón:
la gran esperanza es el proceso de democratización de América Latina que tiene
idas y vueltas, pero que va avanzando significativamente. En la medida en que
se descentralice el estado, que haya más transparencia, que haya control social de
la acción pública, que haya participación ciudadana en escala cada vez mayor,
que haya mejor genuinidad en los representantes de la ciudadanía en todos los ni-
veles, que la democracia sea no solamente votar una vez cada tantos años sino
que incluya diferentes formas de participación activa permanente, las políticas
públicas se van a acercar más a las reales necesidades de la población. Se van a
generar políticas públicas de mejor calidad.
El proceso de democratización en América Latina avanza a través de expre-
siones como la satisfacción en Costa Rica y el descontento profundo en Argentina
que llevó a un gobierno cuya vinculación estrecha con la prioridades de la pobla-
ción le está valiendo cifras récord de aprobación. Desarrollos semejantes hay en
otras realidades. Ellos son una condición de viabilidad muy importante que da
bases políticas a la construcción de una economía con rostro humano.
Segundo, se puede construir porque lo más básico el contrato ético entre los
ciudadanos está a salvo. El contrato social, el contrato entre los representantes y
la ciudadanía, está resquebrajado. Una de las razones centrales son los altos niveles
de desigualdad. La desigualdad es ilegitima, la gente tiene derecho a sentirse re-
sentida con el hecho de que se han cerrado las oportunidades, que existe mucha
movilidad social pero sólo descendente, en lugar de la movilidad social deseable.
Sin embargo, está a salvo el contrato ético, el contrato entre las personas en las
bases de la sociedad. En la Argentina, por ejemplo, en medio de los picos de po-

breza la solidaridad aumentó fuertemente. Entre muchísimas historias ilustradas,

la de los cartoneros que revisan a diario los tachos de basura para sobrevivir bus-
cando cartón para vender, que ante un pedido de una escuela pobre del interior
recolectaron y entregaron 900 kg de comida para esos niños que eran aún más
pobres que ellos (Página 12, 2003).
Podría ser diferente, se podría suponer que siguiendo el argumento de la econo-
mía ortodoxa en medio de una recesión tan profunda no habría estas reacciones si-
no las contrarias. Dice que las personas son homos económicos que sólo actúan en
función de maximizar su provecho personal. Si ello fuera cierto, en esos momentos
la Argentina hubiera sido una selva completa. En cambio, la solidaridad brotó con
enorme fuerza. No es válida la argumentación de la economía ortodoxa y afortuna-
damente lo que se verifica es la sabiduría divina expuesta en la Biblia que plantea
que en la naturaleza del ser humano están estas posibilidades, esta reacción en tér-
minos de solidaridad. Este contrato ético interpersonal está intacto en la Argentina y
en América Latina. Existe esta posibilidad hermosa de que se sienta la necesidad de
ayudar y que se salga a ayudar. Una encuesta sobre la actitud frente a los cartoneros
en la ciudad de Buenos Aires es muy elocuente. Su situación es difícil. Ganan
menos de cincuenta dólares por mes. Eso de acuerdo con las cifras de pobreza sig-
nifica que con la tarea de revisar los tachos de basura y reciclar están debajo de la
pobreza extrema. Se le preguntó a la población de la ciudad de Buenos Aires qué
piensan que se debería hacer con los cartoneros. Sólo el 10% contesto de acuerdo
con el neoliberalismo ortodoxo, desde la perspectiva más individualista, más cruel,
que es que habría que prohibir su actividad para que no molestaran. El 90% dijo que
habría que ayudarlos según diferentes formas de expresión de ese sentimiento. El he-
cho de que el contrato ético esté a salvo crea las bases fundamentales para una eco-
nomía con rostro humano. La combinación entre democratización, políticas pú-
blicas responsables y solidaridad crea una gran capacidad de construcción nacional.
Una última acotación: hay esperanza en la región pero para que la esperanza
tenga una vía abierta es necesario volver a reunir a la ética con la economía. La
relación entre ambas existió en los orígenes de la ciencia económica. El razona-
miento dogmático ortodoxo la desarticuló totalmente. En él aparecen como dos
dominios totalmente diferentes. En la realidad, la única economía que tiene sentido
es, como lo plantea repetidamente el papa Juan Pablo II, la regida por valores éti-
cos, porque la economía es un instrumento, debe ser eficiente pero al servicio de
determinados parámetros. Se debe medir por lo que genera en términos de opor-
tunidades para los jóvenes, en la erradicación de la desnutrición, en el aumento
de la esperanza de vida, en el acceso a salud y educación, esos son los indicadores
últimos para saber si la economía realmente está funcionando.

Es imprescindible, al realizar análisis económicos, tener en cuenta las impli-

cancias en términos humanos y éticos. Así, el vital tema del empleo no puede ser
examinado sólo desde un economicismo reduccionista. El caso latinoamericano,
con altas desocupaciones prolongadas, lo ilustra. Los efectos sobre las personas
desempleadas no son sólo reducciones de ingresos. La investigación de la Facul-
tad de Psicología de la universidad de Buenos Aires, conducida por Juan Tausk
(2002), encontró que el 75% de los desocupados indagados acusan daños psico-
lógicos. Entre ellos “viven con una sensación de aislamiento, sienten imposibili-
dad de dialogar con sus pares, se ven desvalorizados en su grupo familiar, ven
debilitada su propia imagen y función paternal, producen una reinterpretación
negativa de su historia personal y una valoración negativa de su capacidad de ob-
tener trabajo.” El problema es humano y ético, y cuando se ve desde esa perspec-
tiva pueden surgir respuestas que implican contención organizada por parte de la
sociedad, eliminación del efecto de estigmatización, transmisión del mensaje de
que la persona no está sola ante esta situación de la que no ha sido responsable.
La política pública debería buscarlas activamente apoyándolas y respaldando sa-
lidas no tradicionales.
Volver a vincular ética con economía significa que valores éticos raigales, como
entre otros, el hacerse responsables los unos por los otros, la solidaridad activa,
la justicia social, las posibilidades de participación, la libertad de desarrollar las
propias potencialidades que enfatiza Amartya Sen (Sen, 2001), se conviertan en
valores rectores orientadores de la economía.
Se podrá decir: “Pero esto de una economía orientada por la ética es un poco
utópico.” No lo es. Cuando se les pregunta sobre la causa de sus éxitos, los paí-
ses nórdicos suelen hacer referencia a la presencia en la economía de los valores
éticos y culturales. Noruega tiene esta distancia de 3 a 1 entre los ingresos de em-
presarios y obreros. Cuando se preguntó a líderes empresariales noruegos si no
se sentían mal pagados cuando la distancia es tan corta entre ellos que son los lí-
deres de la empresa, sus fundadores y los operarios de la empresa, contestaron:
“Es un tema cultural. Los noruegos creemos en la equidad. No hay una ley que
diga que la distancia tiene que ser tal, nuestros valores lo exigen” y agregaron ser
muy rico esta muy mal visto en Noruega. Creemos en una sociedad donde haya
acceso a la igualdad de oportunidades.”
Ésta es la fuerza que tiene la ética, no la tiene sólo en estos países, las bases
de nuestras culturas latinoamericanas, nuestras creencias religiosas, espirituales,
nuestras creencias filosóficas, el ejemplo de nuestros libertadores, nuestras cul-
turas indígenas, tienen un fondo cultural presidido por esos valores. Ha llegado
el momento de rescatarlos.

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Director Editorial: Jorge Scarfi

1º edición para Argentina, mayo de 2004

1º edición para España, junio de 2006

ISBN 84-7351-254-5 / 978-84-7331-254-1

Prohibida la reproducción total o parcial

A Ana, mi amor y mi pilar

A mis hermanos de sangre y de vida, Lea y Naum, y sus familias

A todos aquellos que suelen dialogar con su corazón para mejorarse,

3 Prólogo a la edición española

141 Tercera Parte

177 Cuarta Parte

2 / Más ética, más desarrollo

Prólogo a la edición española

La ética ha pasado a ocupar un lugar destacado en las reflexiones del siglo

4 / Más ética, más desarrollo

valores éticos, la responsabilidad social de la empresa privada y de la función

inteligentes e innovadoras en la que las políticas públicas han de desempeñar un

Francisco Ramos Fernández-Torrecilla

6 / Más ética, más desarrollo

Palabras preliminares para la edición española

América latina está buscando afanosamente nuevos horizontes. Una ciudada-

El Plan Director de su Cooperación Internacional 2005-2008 dice que el país

8 / Más ética, más desarrollo

América Latina presenta, a inicios del siglo XXI, un cuadro extendido de lo

Algo muy importante no cierra en estas economías, cuyo caso se repite en la

10 / Más ética, más desarrollo

hechos, obstructoras del crecimiento y razón clave de la pobreza y las prácticas

Por otra parte, el enfoque ortodoxo ha subestimado esta fuerza poderosa de

12 / Más ética, más desarrollo

Más ética, más desarrollo

Noruega es uno de los líderes mundiales en transparencia: allí la corrupción es

El impacto de la ética sobre el desarrollo / 17

El continente más desigual

18 / Más ética, más desarrollo

Otra materialización del capital social es la responsabilidad social empresa-

Otras expresiones del capital social son el aumento de la participación ciuda-

El impacto de la ética sobre el desarrollo / 19

20 / Más ética, más desarrollo

El impacto de la ética sobre el desarrollo / 21

¿Cómo llevar a la práctica la educación ética en estos campos donde está

22 / Más ética, más desarrollo

El capital social y la cultura.

I. El nuevo debate sobre el desarrollo

El impacto de la ética sobre el desarrollo / 23

24 / Más ética, más desarrollo

II. La crisis del pensamiento económico convencional

Se hallan en plena actividad, actualmente, diversas líneas de discusión sobre

El impacto de la ética sobre el desarrollo / 25

mia, en donde diversas escuelas de pensamiento o personalidades defienden de-

26 / Más ética, más desarrollo

El impacto de la ética sobre el desarrollo / 27

preocupaciones con la inclusión, en su plan de acción, de puntos que exceden los

28 / Más ética, más desarrollo

“Las instituciones cuentan” es el título de un trabajo del Banco Mundial so-

El impacto de la ética sobre el desarrollo / 29

ciosamente en las posibilidades de crecimiento y desarrollo. Denominados capital

30 / Más ética, más desarrollo

El impacto de la ética sobre el desarrollo / 31

La visión que aparece es la de que no es viable el desarrollo social sin creci-

32 / Más ética, más desarrollo