Décima Parte

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Capítulo Unico

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

l. GENERALIDADES

El proceso contencioso administrativo tiene por objeto el control judicial de la

legalidad de los actos y resoluciones de la Administración Pública y la defensa de
los derechos e intereses de los administrados cuando se considere que han sido
afectados por la actuación de la Administración Pública.

El derecho de los administrados a demandar el juzgamiento de la actuación de las

entidades de la Administración Pública tiene su base constitucional en el arto 148
de la Carta Política de 1993, disposición que tiene su antecedente en el numeral
240 de la Constitución de 1979. En ese contexto, el Código Procesal Civil sujetó el
trámite de la llamada "acción de impugnación de acto o resolución administrativa"
a las reglas del proceso abreviado, lo que, sin embargo, no fue obstáculo para
regular separadamente la revisión judicial de ciertos actos administrativos (por
ejemplo el proceso contencioso-administrativo en materia laboral, reglamentado
por la Ley N° 26636, Ley Procesal del Trabajo).

II. LEGISLACiÓN BÁSICA

. Ley N° 27584 (7/12/2001) Ley del Proceso Contencioso Administrativo.

El panorama legislativo antes referido se ha ordenado y unificado a partir de la

entrada en vigencia de la Ley N° 27584, Ley del Proceso

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Contencioso Administrativo. En efecto, esta nueva ley establece los presupuestos
para la revisión de la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos,
los principios que regirán el proceso, el señalamiento de las actuaciones
susceptibles de impugnación, el trámite del proceso, así como los mecanismos
para lograr la plena eficacia de las sentencias, entre otras importantes reformas.

En cuanto a la vigencia de esta norma, es necesario explicar lo siguiente:

. - En principio debía empezar a regir a los treinta días naturales siguientes a su

publicación en el diario oficial El Peruano, es decir a partir del día 6/01/2002.
- Sin embargo, dicho plazo fue ampliado a ciento ochenta días por el D.U. N° 136-
2001 de 2III2/2001.
- Posteriormente, este decreto de urgencia fue derogado por la Ley N° 27684 de
16/03/2002, la misma que dispuso que la vigencia de la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo se inicia a partir de los treinta días siguientes a la
publicación de la Ley N° 27684.
- Ahora bien, como quiera que esta última ley fue publicada el día 16/ 03/2002, se
concluye que la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley N° 27584) ha
empezado a regir el día 15/04/2002.

III. NORMAS DEROGADAS

En armonía con el espíritu unificador de la Ley N° 27584, en su II disp. derogatoria

se establece la derogación, a partir de su vigencia, de las normas siguientes:

Los arts. 540 al 545 del Código Procesal Civil, referidos al proceso de
impugnación de actos y resoluciones administrativas.
Los arts. 79 al 87 de la Ley Procesal del Trabajo (Ley N° 26636), referidos al
proceso contencioso administrativo en materia laboral.
Los arts. 157 al161 del TU.O. del Código Tributario (D.S. N° 135-99EF), referidos a
la demanda contencioso-administrativa contra lo resuelto por el Tribunal Fiscal.
El arto 157 del TU.O. de la Ley General e Minería (D.S. N° 014-92EM), referido a
la impugnación de las soluciones que pongan fin a los diversos procedimientos
administrativos mineros.
Los arts. 9 y 10 Y la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final del
TU.O. del Régimen Pensionario del Estado (D.S. N° 070-98-EF), referidos a la
acción de nulidad de los actos administrativos de incorporación, reincorporación,
reconocimiento y calificación de derechos pensionarios a cargo del Sistema
Nacional de Pensiones.
El primer párrafo del arto 17 de la Ley de Organización y Funciones del Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual (INDECOPI), referido a la impugnación judicial de las resoluciones
expedidas por el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual.
La Tercera Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N° 26891, que
establece el Procedimiento Administrativo de Adopción de Menores de Edad
declarados judicialmente en abandono, referida a la acción contencioso-
administrativa contra las resoluciones administrativas firmes que declaran la
adopción de los menores de edad declarados judicialmente en abandono.
La Ley N° 26756, que constituye una Comisión encargada de proponer al
CoN°reso un proyecto de Ley que determine los bienes del Estado que pueden ser
materia de embargo (vigente por disposición del arto 2 de la Ley N° 27684 del
16/03/2002, con excepción de la Disp. Trans. Única que fue declarada
inconstitucional).
El Decreto de Urgencia N° 019-2001 que establece que los depósitos de dinero
existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional
constituyen bienes inembargables (vigente por disposición del arto 2 de la Ley N°
27684).
Los arts. 2, 3 y 5 del Decreto de Urgencia N° 055-2001 que establecen el
procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en
los procesos seguidos contra el Estado.
El arto 370 de la Ley de Bancos (Ley N° 26702), referido a la acción contencioso-
administrativa contra las resoluciones administrativas expedidas por el
Superintendente de Banca y Seguros.
Todas las demás disposiciones legales que se opoN°an a la Ley, cualquiera fuera
su especialidad.

Por otro lado, en virtud de la Única Disposición Modificatoria de la Ley N° 27584

se modifica el num. 16.2 del arto 16 de la Ley del Procedimiento de Ejecución
Coactiva N° 26979, en los términos siguientes: "Además . del Ejecutor podrá
disponer la suspensión del procedimiento el Poder Judicial, solo cuando dentro de
un proceso de amparo o contencioso administrativo, exista medida cautelar".

IV. PARTICULARIDADES DEL PROCESO

a) Principios del proceso contencioso administrativo:

El proceso se regirá por los siguientes principios (Ley N° 27584, arto 2):

Principio de integración; en virtud del cual los jueces no pueden dejar de resolver
por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos, se aplicarán los principios del
Derecho Administrativo que regulan la actuación de los entes administrativos (Ley
N° 27444, arts. 230 y IV del Título Preliminar).
Principio de igualdad procesal; por el cual tanto el Estado como el administrado
deberán ser tratados con igualdad en la tramitación de la litis.
Principio de favorecimiento del proceso; en aplicación del cual no se podrá
rechazar liminarmente la demanda en caso de incertidumbre del agotamiento de la
vía administrativa o sobre la procedencia de la demanda.
Principio de suplencia de oficio; en virtud del cual el juez deberá suplir las
deficiencias formales en que incurran las partes.

Adicionalmente, el proceso se regirá por los principios del Derecho Procesal:

legalidad, inmediación, concentración, celeridad, entre otros, previstos en el arto 6
del T.U.O. de la Ley Orgánica del Poder Judicial (D.S. N° 017-93-JUS), y, en los
casos que resulten compatibles, supletoriamente por los principios del Derecho
Procesal Civil, desarrollados en el Título Preliminar del Código Procesal Civil (en
adelante CPC).

b) Entidades que conforman la Administración Pública:

Por regla general son impugnables los actos administrativos, entendiéndose por
tales a las declaraciones de las entidades de la Administración Pública que, en el
marco de normas de Derecho Público, están destinadas a producir efectos
jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro
de una situación concreta (Ley N° 27444, arto 1.1). A su vez, se consideran
entidades de la Administración Pública (Ley N° 27444, arto I del Título Preliminar):

Al Poder Ejecutivo, incluyendo los Ministerios y Organismos Públicos

Descentralizados (por ejemplo eIINDECI, ,NPE, CORDELlCA);
Al Poder Legislativo, salvo en lo referente ~ aquellos actos referidos
exclusivamente a la función parlamentaria;
Al Poder Judicial, con excepción de las actuaciones y resoluciones propias de la
función jurisdiccional;
A los Gobiernos Regionales;
A los Gobiernos Locales;
A los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía (por ejemplo INDECOPI, OSIPTEL, SCR);
A las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se
consideran sujetas a las normas comunes de Derecho Público, salvo mandato
expreso de ley que las refiera a otro régimen; y, A las personas jurídicas bajo el
régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa,
en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la
normativa de la materia (por ejemplo las Cámaras de Comercio o Colegios
Profesionales que actúan como oficinas delegadas de la Comisión de
Reestructuración Patrimonial deI INDECOPI).

c) Actos y actuaciones impugnables en el proceso contencioso administrativo:

Son impugnables en el proceso contencioso administrativo las siguientes
actuaciones administrativas (Ley N° 27584, artA):

1. Los actos administrativos y cualquier otra manifestación administrativa. Es decir

que puede ser impugnada tanto una resolución de autoridad administrativa como
un requerimiento de información de la misma, por ejemplo.
2. Las declaraciones de silencios administrativos positivo o negativo, así como la
inercia, es decir cuando la Administración Pública paraliza injustificadamente el
trámite o cuando sucede cualquier otra omisión atribuible a aquella, tal como el no
otorgar información sobre la evolución o estado de un expediente, por ejemplo.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo, o también
denominado "vía de hecho", 4. Las actuaciones u omisiones de la Administración
Pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos
de la Administración Pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o
se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia (Ley
N° 26872, arto 6 lit. b Y Ley N° 26572, arto 1 inc.. 4 y art. 2).
5. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
Administración Pública.

d) Pretensiones que pueden ser intentadas:

Siendo la finalidad del proceso contencioso administrativo el control jurídico de las

actuaciones de la Administración Pública (aspecto objetivo) y la efectiva tutela de
los derechos e intereses de los administrados (aspecto subjetivo), pueden
demandarse las siguientes pretensiones:

1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

Son vicios que acarrean la nulidad del acto administrativo (Ley N° 27444, arto 10):

La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias;

El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez (Ley N° 72444, arto
3), salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que
se refiere el arto 14 de la Ley N° 27444;
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación
automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere
facultades o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando
no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su
adquisición; y, - . Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción
penal o que se dicten como consecuencia de la misma.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente

tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que

no se sustente en acto administrativo.

4. Se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada

actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme (Ley N° 27584, arto 5).

Estas pretensiones pueden acumularse en un solo proceso, siempre que se

cumplan los siguientes requisitos (Ley N° 27584, arto 6):

Que sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional, esto es, del juez
especializado en lo contencioso administrativo;
Que no sean contrarias entre sí, salvo q~e sean propuestas en forma subordinada
o alternativa (CPC, ar!o 87);
Que sean tramitables en una misma vía procedimental (sumarísimo o abreviado);
y,
Que exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan el mismo
título, o tengan elementos comunes en la causa de pedir (CPC, arto 84).

e) Competencia:

Por razón del territorio.- A elección del demandante, es competente para conocer
el proceso el juez del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se
produjo la actuación impugnable (Ley N° 27584, arto 8).
Por razón de la materia.- De acuerdo a la naturaleza de la pretensión, es
competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera
instancia, el Juez Especializado en lo contencioso administrativo. Cuando se trata
de impugnación contra resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva,
Superintendencia de Banca y Seguros, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI,
Tribunal de CONSUCODE, Consejo de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de
Organismos Reguladores, es competente en primera instancia la Sala
Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala
Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social
en casación, si fuera el caso.

En los distritos judiciales donde no exista Juez o Sala Especializada en lo

contencioso administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su
caso, o la Sala Civil correspondiente (Ley N° 27584, arto 9, modificado por la Ley
N° 27709 del 26/04/2002).

f) Sujeto activo del proceso:

Corresponde la legitimidad para obrar activa al titular de la situación jurídica

sustancial o de los derechos subjetivos que hayan sido o estén siendo vulnerados
por la actuación administrativa que es materia del proceso. De igual modo, tiene la
condición de sujeto activo la entidad pública facultada por ley para impugnar
cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos (por ejemplo,
derechos pensionarios), previa expedición de resolución motivada en la que se
identifique el agravio que el acto administrativo produce a la legalidad
administrativa y al inteo rés público, y siempre que haya vencido el plazo para que
la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
Sobre este último requisito, el arto 202.4 de la Ley N° 27444 precisa que el plazo
es de dos años, contados desde la fecha en que prescribió la facultad para
declarar la nulidad en sede. administrativa, es decir, un año contado desde que el
acto quedó firme.

Si la actuación de la Administración Pública que es materia de impugnación

vulnera un interés difuso (por ejemplo, defensa del medio ambiente o derechos de
los consumidores), tendrán legitimidad para iniciar el proceso contencioso
administrativo el Ministerio Público, el Defensor del Pueblo o cualquier persona
natural o jurídica (Ley N° 27584, arto 12).

g) Sujeto pasivo del proceso: i

La demanda contencioso administrativa se dirige, según el caso, 1 contra:

La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración

administrativa impugnada;
La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso;
La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es
discutido en el proceso;
La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento
administrativo trilateral;
El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la
entidad administrativa que lo expidió (Ley N° 27584, arto 11 párr. 2°);
La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven
derechos de la actuación impugnada (Ley N° 27584, arto 11 párr. 2°);
Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización
del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según
corresponda (Ley N° 27584, arto 13).

La representación y defensa de las entidades administrativas estará a cargo de la

Procuraduría Pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente,
por el representante judicial de la entidad debidamente autorizado.

Todo representante judicial de las entidades administrativas, dentro del término

para contestar la demanda, pondrá en conocimiento del titular de la entidad su
opinión profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado,
recomendándole las accipnes necesarias en caso de que considere procedente la
pretensión (Ley N° 27584, art 15).

h) Intervención del Ministerio Público:

El Ministerio Público interviene de dos maneras (Ley N° 27584, arto 14):

Como parte, cuando asume el rol de actor en la defensa de intereses difusos, de

conformidad con las leyes de la materia; y, Como dictamin~dor, antes de la
expedición de la resolución final que pone fin a la instancia" y en casación. En este
supuesto, el órgano jurisdiccional le notificará con las resoluciones que expida.

i) Vía procedimental:

La tramitación de las demandas en materia contencioso administrativa puede

efectuarse por la vía del proceso sumarísimo o por la vía del proceso abreviado,
según la clase de pretensión o pretensiones que se intenten.

En la vía sumarísima.- Se tramitan como proceso sumarísimo las siguientes

pretensiones (CPC, arts. 546 a/559):
El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo.
Se ordene a la Administración la realización de una determinada actuación a que
se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo
firme.

En este proceso el dictamen fiscal se emitirá en el plazo de cinco días de remitido

el expediente. Emitido el dictamen, se expedirá sentencia en el plazo de cinco días
(Ley N° 27584, arto 24).

. En la vía abreviada.- Se tramitan como proceso abreviado, las siguientes

pretensiones (CPC, arts. 486 a/494):
La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado
y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

En este proceso el dictamen fiscal se emitirá en el plazo de 25 días de remitido el

expediente. Emitido el dictamen se expedirá sentencia en el plazo de veinticinco
días (Ley N° 27584, arto 25).

La pretensión de indemnización de daños y perjuicios se plantea como pretensión

principal (Ley N° 27584, arto 25), lo que significa que si algún acto u omisión de la
Administración causó un perjuicio al administrado, este podrá pedir una
indemnización en el proceso contencioso. Aquí, la pretensión principal no será la
realización o corrección de dicho acto, sino la propia indemnización por daños y
perjuicios.

j) Las vías paralelas:

Además del proceso contencioso administrativo, la persona que considere que sus
derechos constitucionales están siendo amenazados o vulnerados por la
Administración Pública puede solicitar la tutela de sus derechos a través de la
acción de amparo o alguna otra acción de garantía que resulte procedente. No
obstante, el ejercicio de la vía ordinaria, esto es, la del proceso contencioso
administrativo, excluye el de la acción de garantía y, asimismo, en esta no cabe
solicitar una pretensión indemnizatoria (Ley N° 27584, art.3).

V. DESARROLLO DEL PROCESO

a) Plazos para interponer la demanda:

La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:

- Tres meses, cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se

refieren los numerales 1, 3, 4, 5 Y 6 del arto 4 de la Ley N° 27584, a saber:

Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgreda
principios o normas del ordenamiento jurídico.
Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la validez,
eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la Administración Pública,
con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley,
someter a conciliación o arbitraje la controversia.
Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
Administración Pública.

El plazo se cuenta a partir del conocimiento o notificación del acto materia de

impugnación, lo que ocurra primero (Ley N° 27584, arto 17 inc..
1) Dos años, cuando el objeto de la impugnación sea cualquier actuación
administrativa que declare derechos subjetivos-y la legitimación activa recaiga en
la entidad administrativa facultada por ley (Ley N° 27584, art. 11 párr. 2° y Ley N°
27444, arto 202.4). El plazo comienza a computarse desde la fecha en que
prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa, es decir, 1
año contado desde que el acto quedó firme, salvo disposición legal que establezca
plazo distinto (Ley N° 27584, art. 17 inc.. 2).

- Seis meses, cuando se produzca silencio administrativo, inercia y cualquier otra

omisión de las entidades administrativas. El plazo para interponer la demanda
corre a partir de la fecha en que venció el plazo' legal para expedir la resolución o
producir el acto administrativo solicitado (Ley N° 27584, arto 17 inc.. 3).

- Tres meses, cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones materiales

que no se sustenten en actos administrativos. El plazo comienza a computarse
desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de las referidas actuaciones
(Ley N° 27584, art. 17 inc.. 4).

- Tres meses, cuando la pretensión del accionante es la declaración de nulidad del

acto jurídico administrativo que se impugna (Ley N° 27584, arto 17 inc.. 5). De
conformidad con las normas de derecho común, el plazo comienza a correr desde
el día en que puede ejercitarse la acción (ee, arto 1993).

Cuando la pretensión sea planteada por un tercero al procedimiento administrativo

que haya sido afectado con la actuación administrativa impugnable, los plazos
previstos serán computados desde que el tercero haya tomado conocimiento de la
actuación impugnada.

Estos plazos son de caducidad, de modo que se extingue la acción y el derecho.

b) Agotamiento de la vía administrativa. Excepciones:

El agotamiento de la vía administrativa es un requisito de procedibilidad de la

demanda (Ley N° 27584, arts. 18 y 21 inc.. 3), expresamente consagrado en el
arto 148 de la Constitución en cuanto establece que las resoluciones
administrativas que causen estado son susceptibles de impugnación mediante la
acción contencioso administrativa. Las reglas para el agotamiento de la vía
administrativa están previstas en la norma administrativa general (Ley N° 27444,
arto 218), sin perjuicio de las establecidas en normas especiales.

Excepcionalmente, no es exigible el agotamiento de la vía administrativa en los

siguientes casos:

Cuando la demanda sea interpuesta por entidad administrativa con el objeto de

lograr la declaratoria de nulidad de los actos administrativos (Ley N° 27584, arto
11, párr. 2Q);
Cuando en la demanda se formule como pretensión que se ordene a la
Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se
encuentre obligada por ley o en virtud de acto administrativo (Ley N° 27584 arto 5
inc.. 4), el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva
entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días, a
contar desde el día siguiente de presentado el reclamo, no se cumpliese con
realizar la actuación administrativa, el interesado podrá presentar la demanda
correspondiente; y, Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al
procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable,
dado que no fue parte del procedimiento respectivo (Ley N° 27584, , arto 19).

c) Requisitos especiales de admisibilidad de la demanda:

Sin perjuicio de lo dispuesto por los arts. 424 y 425 del Código Procesal Civil, son
requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:

El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las

excepciones de ley (Ley N° 27584, arto 19); y, En el supuesto contemplado en la
ley (Ley N° 27584, arto 11, párr. 2Q), la entidad administrativa que demande la
nulidad de sus propios actos deberá acompañar el expediente administrativo
correspondiente al acto administrativo que se cuestiona (Ley N° 27584, arto 20).

d) Improcedencia de la demanda:

La demanda será declarada improcedente en los siguientes casos:

Cuando sea interpuesta contra una actuación no impugnable (Ley N° 27584, arto
4);

Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos por la Ley. El vencimiento del
plazo para plantear la pretensión por parte del administrado impide el inicio de
cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación impugnada (Ley
N° 27584, arto 21 inc.. 2). Esta norma nos habla de un plazo de prescripción ~e la
acción y consagra el principio procesal del non bis in idem, principio por el que no
se debe sancionar doblemente a nadie en virtud de un mismo hecho impugnado;
Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo
las excepciones de ley (Ley N° 27584, arto 19);
Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico (CPC, arto 452);
Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su
nulidad de oficio (Ley N° 27584, arto 11);
Cuando no se haya expedido resolución motivada ( Ley N° 27584, arto 11 párr.
2Q); y, En los supuestos previstos en la norma procesal (CPC, arto 427).

e) Admisión de la demanda:

Al admitir a trámite la demanda el juez ordenará a la entidad administrativa

demandada que remita el expediente relacionado con la actuación impugnada. El
responsable del cumplimiento del mandato judicial es la autoridad de más alta
jerarquía de la institución emplazada, sin perjuicio de que este delegue la
ejecución del mandato a un funcionario del sector, el mismo que asumirá las
responsabilidades civil, penal y/o administrativa que su incumplimiento generen
(Ley N° 27584, arts. 22 y 41; Y D.S. N° 017-93-JUS, arto 4).

El incumplimiento de lo ordenado a la entidad administrativa no suspende la

tramitación del proceso, debiendo el juez proceder de acuerdo a ley (CPC, arto
282). Igualmente, y en aplicaci6n del principio de ejecutabilidad de los actos
administrativos, la admisión de la demanda no impide la ejecución del acto
administrativo impugnado, sin perjuicio de que el juez pueda dictar medida
cautelar suspendiendo su ejecutabilidad (Ley N° 27584, arto 23).

f) Actividad probatoria:

1.1. Hechos sobre los que se desarrolla

En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria (ofrecimiento,

admisión, actuación y valoración de las pruebas) se restringe a las actuaciones
desarrolladas en el procedimiento administrativo y recogidas en el expediente
administrativo que para dichos efectos se hubiera formado, no pudiendo
incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en la etapa
prejudicial (Ley N° 27584, arto 27). Sin perjuicio del derecho de las partes a utilizar
todos aquellos medios probatorios regulados por el CPC -típicos y atípicos- que
estimen producirán certeza en el juzgador respecto de los hechos afirmados o
negados en la demanda o su contestación, y aun cuando no hayan sido actuados
en el ámbito administrativo. Pero, si los medios probatorios son insuficientes para
que el juez pueda formarse convicción sobre los hechos, este puede ordenar que
se practiquen de oficio (Ley N° 27584, arto 29).

f.2. Oportunidad para el ofrecimiento de pruebas

Con relación a la oportunidad para el ofrecimiento de las pruebas, la Ley

reproduce lo anotado en el CPC, en el sentido de que es en la etapa postulatoria
del proceso el momento en que debe practicarse. Si el particular -demandante o
demandado- no tuviera en su poder algún medio probatorio y este se encuentra en
poder de alguna entidad administrativa, lo indicará así en su escrito de demanda o
contestación, precisando el contenido del documento y el lugar donde se
encuentra a fin de que el órgano jurisdiccional pueda disponer todas las medidas
necesarias destinadas a la incorporación de dicho documento al proceso (Ley N°
27584, arto 28).

f.3. La carga de la prueba

Por regla general, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos
que sustentan su pretensión (Ley N° 27584, arto 30 y CPC, art.196), salvo si la
actuación administrativa impugnada establece una sanción, en cuyo supuesto la
carga de probar los hechos corresponde a la entidad administrativa, puesto que, al
igual que en el procedimiento sancionador del cual deriva el acto administrativo
impugnado, en el proceso contencioso administrativo el administrado goza de la
presunción de inocencia y las consecuencias que de él se derivan (CPP, arto 2
inc.24 lit. e y Ley N° 27444, arto 230 inc.. 9).

g) Medios impugnatorios:

g.1. Semejanzas y divergencias con el proceso civil: la casación y la doctrina

jurisprudencial

En lo que se refiere a los medios impugnatorios la Ley N° 27584 no difiere

cualitativamente del sistema adoptado por el Código Procesal Civil. En tal sentido,
se regulan a los recursos de reposición, de apelación, de casación y de queja. Sin
embargo, en materia casatoria, la ley marca una diferencia respecto al CPC al
establecer que el recurso de casación procede siempre y cuando la cuantía del
acto impugnado sea superior al equivalente de 70 URP y cuando dicho acto
impugnado provenga de autoridad de competencia provincial, regional o nacional
y, excepcionalmente, cuando los actos administrativos dictados por autoridad
administrativa distrital superen la cuantía de 70 URP (Ley N° 27584, arto 32).
Asimismo, apartándose de lo dispuesto en el CPC, la ley establece que la doctrina
jurisprudencial en materia contencioso administrativa está compuesta por las
decisiones adoptadas en casación por la Sala Constitucional Y Social de la Corte
Suprema y no por la Sala Plena de la Corte Corte Suprema (CPC, arto 400). Los
órganos jurisdiccionales inferiores podrán apartarse de lo establecido por la
doctrina jurisprudencial siempre que se presenten circunstancias particulares en el
caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se
apartan de la doctrina jurisprudencial (Ley N° 27584, arto 34).

g.2. Requisitos de admisibilidad y procedencia

Los medios impugnatorios del proceso contencioso administrativo tienen los

mismos requisitos de admisibilidad y procedencia que sus pares del proceso civil,
y su trámite se regula por lo dispuesto en los arts. 355 al 405 del CPC. Pero en el
supuesto de que el recurrente no acompañe la tasa respectiva o la presente con
un monto inferior, el juez o la sala deberán conceder un plazo no mayor de dos
días para que subsane el defecto (Ley N° 27584, arto 33).
h) Medidas cautelares:

h.1. Oportunidad

Con el objeto de asegurar el cumplimiento de la decisión definitiva, la Ley N°

27584 establece la posibilidad de solicitar medidas cautelares antes o durante el
proceso, siempre que se destinen a lograr la plena eficacia de la sentencia. Al no
haberse reglamentado restricciones acerca de las medidas que podrían ser
interpuestas en el proceso contencioso administrativo, serán admisibles todas
aquellas recogidas en el CPC (Ley N° 27584, arto 35).

h.2. Presupuestos para su concesión

Para la concesión de la medida cautelar, la ley incorpora los dos requisitos

tradicionales regulados en el arto 611 del CPC: la verosimilitud del derecho y el
peligro en la demora. Pero, asimismo, impone al juzgador el deber de contrapesar
los fundamentos expuestos por el demandante con el principio de presunción de
legalidad del acto administrativo (Ley N° 27444, arto 9), al tiempo que le permite
conceder una medida cautelar distinta a la solicitada, siempre que la considere
adecuada para lograr la eficacia de la sentencia (Ley N° 27584, arto 36). En
resumen, los presupuestos para la concesión de la medida cautelar son:

Verosimilitud del derecho, contrarrestando los fundamentos expuestos por el

demandante y la prueba ofrecida en su demanda con el principio de presunción de
legalidad del acto administrativo;
Peligro en la demora del proceso; y, Que la medida cautelar solicitada resulte
adecuada para garantizar la eficacia de la pretensión, con la posibilidad de que el
juez conceda una medida cautelar distinta a la solicitada, siempre que se
considere adecuada para lograr la eficacia de la sentencia.

h.3. Las medidas de innovar y de no innovar

Conforme se señaló, la interposición de la demanda contencioso administrativa no

impide la ejecución del acto administrativo impugnado, lo que es coherente con la
presunción de legalidad inherente a los actos administrativos y el carácter
ejecutorio de los mismos (Ley N° 27444, arto 192). Pero, de igual modo, se
reconoce al demandante el derecho a solicitar en sede judicial la suspensión de
los efectos del acto impugnado mediante la interposición de las medidas
cautelares de innovar y de no innovar (CPC, arto 682 a/687), especialmente
procedentes en el contencioso administrativo (Ley N° 27584, arto 37).

i) Sentencia:

i.1. Sentencia que declara fundada la demanda

Dependiendo de la pretensión o pr9tensiones planteadas (Ley N° 27584, arto 5), la
sentencia que declara fundada la demanda podrá decidir lo siguiente:

La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de

acuerdo a lo demandado. Con relación a la nulidad, conviene recordar que, incluso
cuando se hubiese denunciado solamente la nulidad parcial del acto impugnado,
el juez está facultado para declarar de oficio la nulidad de todo el acto
administrativo (C. C., arto 219), y aun por causales que no hayan sido invocadas;

El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada Y la

adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas e(lla demanda. Como se señaló, el proceso contencioso
administrativo no se limita a verificar que el acto administrativo cuestionado se
haya producido con arreglo al ordenamiento jurídico, sino que va más allá y
concede al administrado una tutela efectiva de aquellos derechos e intereses
conculcados. En tal acepción, estas sentencias pueden ser declarativas o de
condena. Las que se limitan a restablecer una situación jurídica anterior al proceso
(por ejemplo, la sentencia que declara el derecho de una persona a percibir una
pensión de jubilación a partir de la producción de la contingencia) son declarativas,
mientras que las que imponen al vencido una prestación (de dar, hacer o no hacer)
y se ejecutan contra él, aun por la fuerza, en ejercicio del ius imperium del Poder
Judicial, son de condena (por ejemplo, la sentencia que ordena a la administración
tributaria la devolución de los pagos indebidos);

La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la

adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la
sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el
incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación
de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento; y,

El plazo en el 'que la Administración debe cumplir con realizar una determinada

actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del
Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal
correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho
incumplimiento.

j) Cumplimiento de la sentencia y responsabilidades personales:

Corresponde al juzgado que conoció del proceso en primera instancia hacer
ejecutar la sentencia y las demás resoluciones judiciales. Los conflictos derivados
de actuaciones administrativas producidas durante la ejecución de la sentencia
serán resueltos en el propio proceso de ejecución de la misma (Ley N° 27584, arto
40). Alternativamente, el interesado podrá solicitar en la vía administrativa la
reconsideración de la actuación que origina el conflicto

Los arts. 39 y 41 regulan lo concerniente a la responsabilidad de los funcionarios

llamados a cumplir la sentencia. Así, además de observar lo establecido en el arto
122 del CPC (referido al contenido de las resoluciones judiciales), la sentencia
deberá establecer el tipo de obligación a cargo del demandado (dar, hacer o no
hacer), el titular de la obligación (esto es, la entidad de la Administración Pública
obligada a acatar el fallo judicial), el funcionario a cargo de cumplirla y el plazo
para su ejecución (Ley N° 27584, arts. 39 y 41). Sobre estas dos últimas
estipulaciones, la norma precisa que el responsable es la autoridad de más alta
jerarquía de la entidad vencida en juicio, quien podrá comunicar por escrito al juez
qué funcionario será encargado en forma específica de la misma, el que asumirá
las responsabilidades civil, penal o administrativa que su incumplimiento
ocasionen; no obstante, el juez podrá identificar al órgano responsable dentro de
la entidad y, atendiendo a cada caso en particular, otorgarle un "plazo razonable"
para la ejecución de la sentencia (Ley N° 27584, arto 41.2).

En la ejecución de lo ordenado en la sentencia, se prohíbe al o los responsables la

calificación de su contenido o sus fundamentos, restriN°ir sus efectos o interpretar
sus alcances, estando obligados a realizar todos los actos para la ejecución
completa de la resolución judicial.

k) Ejecución de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero:

Quizá la más importante reforma que trajo la Ley N° 27584 fue la concerniente al
cumplimiento de las sentencias que ordenan al Estado el pago de una suma de
dinero. Como se recuerda, esta Ley derogó expresamente el Decreto de Urgencia
N° 019-2001, norma que declaraba inembargables los depósitos de dinero
existentes en las cuentas del Estado en el sistema financiero nacional, y los arto 2,
3 Y 5 del Decreto de Urgencia N° 055-2001 que establecían el procedimiento de
pago de sumas de dinero ordenados por mandato judicial. Sin embargo, la ya
mencionada Ley N° 27684, además de reformar in peius -para el administrado- el
trámite de ejecución de sentencias que ordenan al Estado el pago de una suma de
dinero, restituyó la plena vigencia del Decreto de Urgencia N° 019-2001,
ocasionando que los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado
recuperaran su condición de inembargables. Luego, en la actualidad, y como
resultado de las modificaciones introducidas por la Ley N° 27684 a las
disposiciones de la Ley N° 27584, los depósitos de dinero existentes en las
cuentas del Estado son inembargables, y para el caso de ejecución de las
sentencias que ordenan a la Administración el pago de una suma de dinero, se
deberá seguir el siguiente procedimiento:

Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de

dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en
donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego.

La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego

Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro
del marco de las leyes anuales de presupuesto.
En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento
dispuesto conforme al párrafo anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego
Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias,
podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de
notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional
correspondiente.

De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento

expresadas en los parráfos precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo
responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina
General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su
compromiso de atender tales sentencias erl el ejercicio presupuestario siguiente,
para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignación
presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. El
Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional,
según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%) referido en el párrafo
precedente deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del
servicio de la deuda pública, la reserva de contiN°encia y las obligaciones
previsionales.

Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u

obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos señalados, se podrá
dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el arto 713
y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los
bienes de dominio público conforme al arto 73 de la Constitución Política del Perú.

La entidad deberá pagará los intereses que generen el retraso en la ejecución de

la sentencia (Ley N° 27584, arto 43), exonerándose del pago . de costas y costos
a las partes del proceso. Por otro lado, la Ley establece que son nulos de pleno
derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias que se dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de estas (Ley
N° 27584, arto 44).

Finalmente, la Primera Disposición Final de la Ley del Proceso Contencioso

Administrativo dispone la aplicación supletoria del Código Procesal Civil en los
casos no previstos por aquella.
Modelo

Demanda contencioso administrativa

Exp.:
Sec.:
Escrito N°:
Cuaderno principal
Sumilla: Demanda contencioso administrativa

SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE

LIMA

AAA AAA, identificado con D.N.I. .........., con domicilio real en …….. y domicilio
procesal en .........................; ante Ud. me presento y digo:

l. PETITORIO:

Que, interpongo DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA contra la

Municipalidad de ....................., a efectos de que se declare la nulidad e ineficacia
de la Resolución de Alcaldía N° ........................, emitida por la referida
municipalidad, en tanto no he incurrido en la infracción administrativa contenida en
el artículo .................. de la Ordenanza N° ............... Como consecuencia de la
declaración de nulidad e ineficacia solicitada debe dejarse sin efecto la Multa
Administrativa N° ............... de fecha .................

La demandada deberá ser notificada en su domicilio, sito en ....................

II. FUNDAMENTOS DE HECHO:

Aplicación de la multa administrativa

1. A comienzos del año .................................... y con motivo de la edificación de mi

local comercial, aproveché para reparar los estacionamientos vehiculares
ubicados en la parte frontal de mi inmueble, sito en ......................................, en lo
que viene a ser la berma de dicha avenida, y que se encontraban en pésimo
estado de conservación. En ese sentido, encargué a los operarios contratados a
que retiren el cemento viejo y agrietado de dicha zona, que se encontraba
absolutamente deteriorado y descuidado, y lo reemplacé por cemento nuevo pero
sin alterar la estructura de los estacionamientos vehiculares ya existentes.

2. No obstante, con fecha ......................, la Policía Municipal realizó una

inspección de rutina por los alrededores de mi local comercial, tras lo cual nos
cursó la notificación N° ........., por intermedio del Sr...........................
En dicha notificación se me imputó la comisión de una supuesta infracción
administrativa consistente en "...encementar o modificar la berma lateral ubicada
en ambos lados de los Jrs. ................., Avdas. ..............., para ser utilizados como
áreas de estacionamiento vehicular... ".

3. En la misma notificación, y en armonía con lo previsto en el Reglamento de

Multas y Sanciones Administrativas de la Municipalidad de ................
(aprobado por Ordenanza N° ........ del......................), se me citó para presentar
nuestros descargos el día .................... en el local de la Subdirección de Áreas
Verdes. En dicha oportunidad, manifesté que en ningún momento se había
alterado la berma lateral o encementado la misma con fines de estacionamiento,
sino que con motivo de la edificación, se aprovechó para reparar el pésimo estado
en que se encontraba la referida zona pública que constituye el frontis o entrada a
mi inmueble, refaccionando tanto la parte de cemento como la parte de área
verde, dejando constancia de que ambas ya existían en dicho lugar.

4. A pesar de ello, el día ...................... la Municipalidad de..........................

emite la Multa Administrativa N°................., por la cual se me obliga a
pagar la suma de S/. ............................ Nuevos Soles.

Reclamación administrativa

El día ...................... interpusimos recurso de reclamación administrativa, bajo los

siguientes argumentos:

Que no se cometió infracción alguna, pues la labor de los operarios contratados se

limitó a la refacción de una zona deteriorada y descuidada, pero sin alterar su
estructura.

Que la multa administrativa N°........................... no cumple con los requisitos

formales de ley. En efecto, como puede apreciarse la referida multa carece de
fundamento legal, al no contener referencia alguna a la norma legal
supuestamente violada. Con ello se trasgrede el artículo.......... del Reglamento de
Multas y otras Sanciones Administrativas.

La ausencia de la formalidad señalada en este punto trae como consecuencia la

nulidad de la Multa Administrativa N°.................

En consecuencia, puede observarse que existen contundentes razones formales y

de fondo por las cuales nuestra reclamación debió ser declarada fundada y por
tanto debió dejarse sin efecto la Multa Administrativa

N°.... ............ ......

Resolución directoral

El día........................ la Dirección de Desarrollo Urbano de la Municipali-

dad de...................... emite la Resolución Directoral N° ...................., por la
que deniega el recurso de reclamación y ordena el pago de la multa impuesta.
Asimismo, la referida Resolución Directoral impone un plazo de diez días hábiles
para que cumpla con restituir a su "estado original" la berma lateral frente al predio
de mi propiedad.

Recurso de apelación

Frente a dicha resolución interpuse el correspondiente recurso de apelación,

reiterando los argumentos del escrito de reclamación en el sentido de que no se
ha encementado dicha área para convertirla en estacionamientos vehiculares o
para algún propósito específico, que es lo que prohibe la Ordenanza
N°..............................

Resolución de a!caldía

El día- .............................., la Municipalidad de ....................... emite la Resolución

de Alcaldía N° .............................. por la cual declara infundado mi recurso de
apelación y ratifica todos los extremos de la Resolución Directoral N° ..................
de la Dirección de Desarrollo Urbano.

III. FUNDAMENTOS DE DERECHO:

Sustentamos nuestras pretensiones en los siguientes dispositivos legales:

- Artículo ............. de la Ordenanza N°...................

- Artículos .................................. del Reglamento de Multas y Sanciones

Administrativas de la Municipalidad de.............................. aprobado por Ordenanza
N° ........................

- Artículo .......................... de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.

IV. MONTO DEL PETITORIO:

No hay un monto demandado.

IV. VíA PROCEDIMENTAL:

Conforme al arto 25 de la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso

Administrativo, la presente demanda debe tramitar se en la vía del proceso
abreviado.

V. MEDIOS PROBATORIOS:
El mérito del Expediente Administrativo N° ..............., cuya remisión deberá ser
solicitada por el Juzgado, conforme al arto 22 de la Ley N° 27584, Ley que regula
el Proceso Contencioso Administrativo.

Copia de la Resolución de Alcaldía N° ................, con la cual acredito el

agotamiento de la vía administrativa.

POR TANTO:

A Ud. Señor Juez solicito admitir la presente demanda y en su momento declararla

fundada, por ser acorde a ley.

Lima, ........ de ................. del.........

FIRMA DE ABOGADO

FIRMA DEL DEMANDANTE