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ISSN: 1315-9984
rvgluz@yahoo.es
Universidad del Zulia
Venezuela
Resumen
EI presente trabajo tiene como objetivo realizar una reflexi6n te6rica sobre el tema de las polfticas
publicas, haciendo especial referencia ala fase de formulaci6n de la polftica publica y como parte de ella a
las eta pas de identificaci6n de un problema y formulaci6n de la agenda; asf como la formulaci6n de solu-
ciones y toma de decisiones, caracterizada cada una de estas eta pas siguiendo los modelos decisionis-
tas y otros enfoques. Se adelanta una investigaci6n descriptiva y documental. Los resultados dan cuenta
que: 1) los modelos decisionistas fueron propuestos para realidades como la norteamericana, tal y como
se evidencia en la literatura relacionada con el tema en cuesti6n; 2) que existen otrosenfoques que ema-
nan de otras realidades, como la latinoamericana que permiten visualizar otra orientaci6n en el proceso
de formulaci6n de las polfticas publicas. Se concluye que para el estudio de los procesos de formulaci6n
de la polftica publica, se hace necesario considerar diversos modelos te6ricos, en los cuales se conjugue
el papel del Estado y su relaci6n con la sociedad, de tal manera de establecer un analisis objetivo y equili-
brado, sin perder de vista las limitaciones que puede tener cada modelo.
Palabras clave: Formulaci6n de polfticas publicas, contenido de las polfticas; modelos de decisi6n.
Este trabajo forma parte de los resultados del proyecto de Investigaci6n Informaci6n para la
gesti6n publica, financiado el Consejo de Desarrollo Cientffico y Humanfstico (Condes) y
adscrito al Centro de Estudios de la Empresa (CEE) de la Facultad de Ciencias Econ6micas y
Sociales (FCES) de La Universidad del lulia (LUl).
Lic. en Ciencia Polftica. Magfster en Direcci6n y Gesti6n Publica Local. Ora. En Ciencias
Sociales, Menci6n Gerencia. Docente e Investigadora del CEE de FCES de LUl. Acreditada
en el Programa de Estfmulo a la Investigaci6n e Innovaci6n, Nivel B (PEII). E-Mail:
materinbe2@yahoo.com / materinbe@hotmail.com
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Algunos elementos te6ricos de las polfticas publicas: analisis para su formulaci6n
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bre todo porque los problemas de la so- Una vez determinado el asunto o pro-
ciedad que se convierten en asuntos de blema que entra a formar parte de la agen-
políticas públicas se enfrentan a la limita- da, el paso siguiente consiste en establecer
da capacidad de la burocracia guberna- los lineamientos que permitirán afrontar el
mental para diseñar soluciones específi- problema objeto de atención y las alternati-
cas a cada uno de esos problemas. La di- vas de soluciones, para ellos la toma de de-
námica de este proceso provoca que al- cisiones se considera desde diversas pers-
gunos actores incidan más que otros, pectivas; sin embargo en este trabajo se
gracias a su grado de organización y/o los considera la perspectiva racionalista.
recursos con que se cuentan, y a las con-
diciones y características del sistema po- 3.2. Formulación de las soluciones y
lítico, en donde se registra un proceso de toma de decisiones
filtración de las demandas. Entre algunas
interrogantes que permutan el análisis, Es esta subfase es en donde se
se encuentran: concreta la toma de decisiones por parte
Diversas pueden ser las interrogantes de las autoridades públicas (Grau, 2002).
que se consideren para la fase de inicio Cuando un asunto entra a formar parte de
de la política, entre ellas pueden desta- la agenda, el siguiente paso es estable-
car: ¿Hay tiempo para hacer el análisis?, cer cómo se va a solucionar el o los pro-
¿cuál es el asunto o problema a tratar?, blemas y posteriormente en escoger qué
¿Cómo y por qué un asunto o tema se curso de acción se va a llevar a cabo.
constituye en objeto de atención por par- En este sentido, puede existir una
te de las instituciones públicas?, o ¿por solución para cada problema, varias solu-
qué algunos temas o asuntos no llegan a ciones para un problema, una solución
convertirse en un curso de diseño y pos- para varios problemas, y problemas que
terior acción por parte del gobierno? ¿C- no tengan solución o que no requieran nin-
ómo interactúan los grupos de interés y guna acción inmediata. De esta gama de
de presión para que un tema o asunto alternativas de soluciones, es preciso re-
sea tratado y otros se queden aletarga- ferir que los problemas que son suscepti-
dos en el tiempo?, ¿Hasta qué punto el bles de varias soluciones son aquellos que
tema o asunto tiene implicaciones políti- pueden dar paso a la elaboración de la po-
cas?, ¿Qué influencia ejercen los me- lítica pública. Para decidir la mejor solu-
dios de comunicación para que un asun- ción o soluciones es necesario considerar
to público se convierta en un tema o pro- el respaldo ideológico-político; la valora-
blema de política?, ¿Existen ya posicio- ción de los criterios técnicos y administrati-
nes fijas sobre el tema o asunto?, ¿Qué vos (Ruiz, 1996). Para esta subfase co-
grado de consenso existe sobre el tema rresponde un conjunto de preguntas que
y su solución?, ¿Cómo entra un asunto a pudieran servir para guiar el análisis
la agenda?, estas entre otras tantas inte- ¿El proceso de definición de los proble-
rrogantes más que pudieran considera- mas se convierte en el de búsqueda,
se en esta subfase. creación y primer examen de las ideas
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mulación sino también la implementación Estos autores destacan que los de-
de la política; b) un único actor en la toma cisores reales se enfrentan a “problemas
de decisión; c) un modelo utópico e idea- ambiguos y mal planteados; información
lista en el cual no existen los antagonis- incompleta acerca de las alternativas;…
mos ni hay valores culturales que deter- de los fundamentos y antecedentes del
minen conductas diversas. Los proble- problema;…de las consecuencias de las
mas no siempre están bien definidos, no supuestas alternativas; del contenido de
necesariamente se cuenta una gama am- los valores, preferencias e intereses, y
plia de alternativas de solución, mucho tiempo, habilidades y recursos limitados”
menos información completa sobre la si- (Forester, 1994: 318). Subirats (1989) se-
tuación planteada y sobre las consecuen- ñala que en este tipo de modelo de deci-
cias que pueda generar cada alternativa, sión, el decisor puede ser unitario o pue-
además es inadmisible tener claro los va- de presentarse una coalición de actores,
lores y preferencias que los ciudadanos y cuyo criterio de elección es la satisfac-
pueden tener; es inverosímil tener una ción, ya que ningún individuo puede tener
amplia disponibilidad de tiempo, el cual todo el conocimiento de los elementos de
es un recurso escaso cuando de decisio- conjunto de una situación, ni de todas las
nes se trata; y los recursos humanos, ma- consecuencias de los actos que pueda
teriales, financieros, entre otras nunca emprender, ni de todas las opciones posi-
son suficientes (Etzioni, 1994). bles. La decisión se hace en un contexto y
Como es de observar, la racionali- en el marco de un proceso que a menudo
dad absoluta, se constituye en un modelo depende más de las formas habituales de
normativo al fundamentarse en un siste- funcionar, que de análisis exhaustivos y
ma organizado y estable de preferencias racionales. Por tanto, esta elección efec-
y una capacidad que le permite calcular tuada desde afuera no puede ser la mejor
los efectos de su elección para todos los decisión, sino solo la más satisfactoria en
cursos de acción posibles y seleccionar la dichas circunstancias, entre varias opcio-
que permite un resultado óptimo. nes posibles (Aktouf, 1998).
Esta racionalidad se caracteriza por
b) Modelo de Racionalidad Limitada dos aspectos: búsqueda y satisfacción. Si
el tomador de decisiones no conoce las al-
En una posición crítica a la racio- ternativas de inicio, entonces él debe bus-
nalidad absoluta, surge el enfoque de la carlas mediante un proceso de aproxima-
racionalidad limitada, el cual fue propues- ciones sucesivas hasta encontrar la más
to por Herbert Simon a principios de la dé- satisfactoria o buena, para la situación
cada de los ochenta, ellos consideraron dada y el nivel de aspiraciones previamen-
que era necesario pensar y actuar sobre te fijado. Este proceso se realiza con una
los problemas desde otra perspectiva, ya cantidad razonable de cálculos y utilizan-
que en la realidad, el decisor se encuen- do información muy incompleta con meca-
tra frente a unas condiciones que limitan nismos de adaptación y aprendizaje, si-
sus posibilidades de aplicar el esquema guiendo criterios y reglas relativamente
clásico de racionalidad absoluta. sencillos y manejables que no exigen im-
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Subirats (1989) plantea que en este atenderlos. Cuando los resultados de las
modelo de decisión, el decisor goza de in- políticas anteriores no son deseables, es
dependencia partidista y su criterio de se- preferible asumir los riesgos que implica
lección es el compromiso. Los administra- tomar decisiones radicalmente nuevas.
dores (funcionarios) –señala Lindblom Etzioni (1994) plantea críticas tanto
(1994)– “han de elegir únicamente entre normativas como conceptuales y empíri-
las diversas políticas alternativas que ofre- cas al incrementalismo. Las críticas norma-
cen diferentes combinaciones marginales tivas son dos: a) las decisiones tomadas
de valores” (Lindblom, 1994: 231). Según con base en el incrementalismo reflejan ne-
éste autor el análisis estratégico es el que cesariamente los intereses de los más po-
potencia las capacidades de decisión derosos, por lo que las demandas de los no
pues permite analizar con detalle y profun- privilegiados y de los políticamente desor-
didad la relación real que existe entre los ganizados son sub-representadas; b) tien-
medios y los fines de una organización. de a negar las innovaciones sociales bási-
Una vez delimitado su campo de acción, el cas en virtud de que su visión es inmediata
funcionario se ocupará no de elegir la me- y busca sólo variaciones limitadas con res-
jor de las políticas posibles, puesto que no pecto a las políticas del pasado. Las críti-
es factible llevarlo a cabo, sino aquellas cas desde el punto de vista conceptual y
que ofrezcan un incremento de valor mar- empírico, refieren que el incrementalismo
ginal respecto a las políticas anteriores o a reconoce que al concentrarse en las deci-
la política alternativa. Para ello se ofrecen siones marginales no toma en cuenta las
comparaciones entre las ventajas que decisiones fundamentales.
ofrece una en relación a otra política. El incrementalismo permite mante-
El incrementalismo como modelo ner constante el tema central de la discu-
de toma de decisiones no escapa a críti- sión y adaptar medios y fines de acción
cas. Dror (1994), fue realizando propues- más operativos. Para la ejecución de la
tas para aumentar la racionalidad, a partir planificación incremental se necesitan el
de críticas al incrementalismo que surgió desarrollo de un sistema de información
como respuesta al racionalismo. Así se- que permita el seguimiento, la evaluación
ñala que el incrementalismo no es un mé- periódica de las medidas tomadas y el es-
todo adecuado para la toma de decisio- tablecimiento de canales efectivos de co-
nes a menos que se cumplan simultánea- municación y negociación.
mente tres condiciones: a) los resultados Aun cuando los modelos de deci-
de las políticas actuales deben ser satis- sión han sido los tradicionalmente utiliza-
factorios tanto para quienes toman las dos, la dinámica de los Estados ha conlle-
decisiones como para quienes son afec- vado al fomento de otros modelos de de-
tados por ellas, de manera que se pueda cisión que se desprenden de la acción de
considerar que los cambios marginales la gente organizada y con capacidad de
proporcionan resultados aceptables; b) participación ciudadana, aptos de sugerir
no debe variar mucho la naturaleza de los problemas, de generar influencia en la in-
problemas y; c) debe permanecer cons- clusión en la agenda, de proponer alter-
tante la disponibilidad de medios para nativas de solución y propiciar la toma de
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tores y organizaciones vinculados entre plica las relaciones entre diversos acto-
sí a partir del establecimiento y manteni- res de la sociedad en el proceso de for-
miento de objetivos comunes que confor- mulación de políticas públicas. Es una
man una dinámica de gestión compatible forma de dar cuenta de la participación de
y adecuada. Estas redes establecen una diversos actores y demostrar que los pro-
nueva relación Estado-Sociedad, origi- cesos de formulación de políticas públi-
nando de esta manera una transforma- cas no son exclusivos de los expertos.
ción en el sistema político, donde la parti- Señala Fleury (2002: 226) que “La
cipación de la población en la formulación multiplicidad de actores sociales que in-
de las políticas públicas crea condiciones fluyen en el proceso político, en la deci-
propicias para el desarrollo de la ciudada- sión…, apunta al florecimiento de una so-
nía y la emancipación de los sectores ciedad multicéntrica, en que se organizan
más marginados de la población y, al mis- distintos núcleos de unión que, a su vez,
mo tiempo, transforma las estructuras au- tienden a alterar los nexos verticales en-
toritarias del Estado y genera formas de tre el Estado y la sociedad, basados en la
gestión pública conjunta. reglamentación y subordinación, con
Esta gestión conjunta, implica obli- orientación hacia las relaciones más hori-
gatoriamente la participación ciudadana, zontales y que favorecen la diversidad y
de manera corresponsable y consciente el diálogo”.
de las personas a involucrarse de manera En tal sentido, Klijn (1998: 9), refie-
individual o colectiva en la formulación de re que “El interés reciente en el concepto
las políticas públicas, de tal forma que de redes de políticas públicas puede ver-
permitan la consolidación de un Estado se como un intento de ‘contextualizar’ el
democrático, social de derecho y de justi- enfoque de proceso. No sólo la formula-
cia (Grimau, 2010). Es la participación ción de política tiene lugar en escenarios
amplia que se traduce en su organización en los que hay muchos actores y ambi-
desde su diversidad para tomar decisio- güedad en cuanto a las preferencias, in-
nes y ejercer el control social ciudadano formación y estrategias tomadas, sino
permanente a través de los diversos ins- que también sucede en ciertas redes inter
trumentos de participación creados para organizacionales de naturaleza más du-
tal fin en el ejercicio intransferible de su radera... Los problemas, los actores y las
soberanía (Grimau, 2010). percepciones no son elementos fortuitos
Esto conduce a identificar el poder en el proceso de políticas, sino que están
del pueblo organizado, en las más diver- conectados con la red… en la que esos
sas y disímiles formas de participación, procesos ocurren”.
para la toma de decisiones en todos sus El análisis de redes explica: quien
ámbitos: político, económico, social, am- hace la política y cómo la hace. Las redes
biental, organizativo, internacional y son estructuras en los que operan agentes
otros, para el ejercicio pleno de su sobe- que interpretan, construyen y reconstru-
ranía (Grimau, 2010). El enfoque de re- yen las redes, éstas no son permanentes.
des como una alternativa innovadora de Ellas cambian parcialmente en función de
coordinación en las políticas públicas ex- las decisiones estratégicas de los agentes
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abajo hacia arriba, lo que demuestra que Arellano Gault, David (1996). “Política Pública,
el surgimiento de la intermediación de in- racionalidad imperfecta e irracionali-
dad. Hacia una perspectiva diferente”.
terés, como un aspecto neurálgico para
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cer un método de análisis determinado, Luis.(1994). La Hechura de las Polí-
pues este tipo de modelo de decisión con- ticas. Editorial Miguel Ángel Porrúa.
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sino que a partir de dicho proceso surge la 136-155.
formalidad de las mismas, las cuales apa- Etzioni, Amitai (1994). “La exploración combi-
recen reflejadas en documentos oficiales y nada: un tercer enfoque de la toma de
publicados en gacetas u otros mecanis- decisiones”. En Aguilar Villanueva,
mos legislativos, y es de esta subfase sur- Luís (1994). La Hechura de las Polí-
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