Predictamen

COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y REGLAMENTO
“Año de la Igualdad de oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento recaído en

el Proyecto de Ley 482/2016-CR, que propone la Ley de
fortalecimiento de partidos políticos y grupos parlamentarios.

Periodo Anual de Sesiones 2017 – 2018
Señor Presidente:
Ha ingresado para dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento el Proyecto

de Ley 482/2016-CR, presentado por el Grupo Parlamentario Célula Parlamentaria
Aprista; con el objeto de modificar el artículo 18 de la Ley 28094, Ley de Organizaciones
Políticas, y el artículo 87 de la Ley de 26859, Ley Orgánica de Elecciones, con la
finalidad de exigir un mínimo de afiliación para ser candidato a un cargo de elección
popular en representación de una organización política, así como un periodo mínimo de
inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas, para participar en la contienda
electoral.
El presente dictamen fue aprobado por _______________, en la Vigésima Segunda

Sesión Ordinaria de la Comisión de Constitución y Reglamento, del 22 de mayo de 2018,
contando con los votos favorables de los señores Congresistas:
Úrsula Letona Pereyra, Carlos Alberto Domínguez Herrera, Miguel Ángel Torres
Morales, Gílmer Trujillo Zegarra, Héctor Becerril Rodríguez, Lourdes Alcorta
Suero, Rosa María Bartra Barriga, Milagros Takayama Jiménez, Vicente Zeballos
Salinas, Patricia Donayre Pasquel, Zacarías Lapa Inga, Richard Acuña Núñez,
Javier Velásquez Quesquén, Yonhy Lescano Ancieta, Alberto Quintanilla Chacón
y Yeni Vilcatoma De la Cruz, miembros titulares de la Comisión; y de los señores
Congresistas Miguel Castro Grández, Karina Beteta Rubín, Luis Humberto López
Vilela, Wuilian Monterola Abregú, Rolando Reátegui Flores, Luz Salgado
Rubianes, Modesto Figueroa Minaya, Luis Galarreta Velarde, María Cristina
Melgarejo Páucar, Octavio Salazar Miranda, Daniel Salaverry Villa, Edwin Vergara
Pinto, Tamar Arimborgo Guerra, Guillermo Hernán Martorell Sobero, Glider
Agustín Ushñahua Huasanga, Gino Costa Santolalla, Juan Sheput Moore, Gilbert
Violeta López, Hernando Ismael Ceballos Flores, Marco Arana Zegarra, Marisol
Espinoza Cruz, Mauricio Mulder Bedoya, Víctor Andrés García Belaúnde, Marisa
Glave Remy, Mario José Canzio Álvarez e Indira Huilca Flores, miembros
accesitarios de la Comisión.
I. SITUACIÓN PROCESAL
1.1. El Proyecto de Ley 482/2016-CR fue presentado ante el Área de Trámite

Documentario el 27 de octubre del 2016. Ingresó a la Comisión de Constitución y
Reglamento con fecha 7 de noviembre del 2016, para su estudio y dictamen como
única comisión dictaminadora.
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a. Antecedentes legislativos
- Período parlamentario 2011-2016
Durante el periodo parlamentario 2011-2016, el Grupo Parlamentario Nacionalista

Peruano, a iniciativa del entonces señor Congresista Leonidas Huayama Neira,
presentó el Proyecto de Ley 4367/2014-CR, mediante el cual, entre otras cosas,
proponía que los candidatos que sean elegidos en procesos de democracia interna,
tengan un mínimo de un (1) año de afiliación. Para ello, proponía modificar el
artículo 24 de la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, en los términos
siguientes:
“Artículo 24. Modalidad de elección de candidatos

Corresponde al órgano máximo del partido político o del movimiento de alcance
regional o departamental, con participación de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE) realizar las elecciones de los candidatos a las que se refiere
el artículo 23°, de la Ley 28094. De acuerdo a los siguientes procedimientos.
a) Elecciones internas de candidatos con un año de permanencia en el partido o
movimiento.
[…]”.
b. Opiniones e información solicitada
Para el estudio del Proyecto de Ley 482/2016-CR, la Comisión de Constitución y

Reglamento solicitó la emisión de opiniones técnicas a las siguientes entidades y
especialistas:
Cuadro 1
Solicitudes de opinión realizadas a entidades por la Comisión de Constitución y
Reglamento
Entidad Documento
Jurado Nacional de Elecciones Oficio 0531-2016-2017-CCR/CR
Oficio 1390-2016-2017-CCR/CR
Oficina Nacional de Procesos Electorales Oficio 0529-2016-2017-CCR/CR
Acuerdo Nacional Oficio 0532-2016-2017-CCR/CR
Elaborado por: Comisión de Constitución y Reglamento
Cuadro 2
Opiniones solicitadas a miembros del Consejo Consultivo y especialistas sobre los
proyectos de ley presentados
Entidad Documento
Instituto de Estudios Peruanos - IEP Oficio 0530-2016-2017-CCR/CR
Oficio 1391-2016-2017-CCR/CR
Elaborado por: Comisión de Constitución y Reglamento
c. Opiniones e información recibida
Como consecuencia de las solicitudes de opinión técnica antes mencionadas, la

Comisión de Constitución y Reglamento recibió los siguientes informes y opiniones:
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- Oficina Nacional de Procesos Electorales
Mediante Oficio 0539-2016-J/ONPE del 15 de diciembre del 2016, el señor Mariano

Cucho Espinoza, entonces Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales,
puso a disposición de la Comisión de Constitución y Reglamento, el Informe 0470-
2016-GAJ/ONPE del 14 de diciembre del 2016, suscrito por Sandra Lucy
Portocarrero Peñafiel, Gerente de Asesoría Jurídica, que contiene la opinión
institucional a favor del Proyecto de Ley 482/2016-CR.
Si bien la Oficina Nacional de Procesos Electorales considera viable la aprobación

de la iniciativa legislativa citada, propone un texto sustitutorio en lo que se refiere a
la modificación del artículo 87 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones, siendo
este el siguiente:
“Artículo 87. Los partidos políticos y las alianzas que para el efecto se constituyan
pueden presentar fórmulas de candidatos a Presidente y Vicepresidentes, y listas de
candidatos a congresistas y representantes al Parlamento Andino en caso de
Elecciones Generales, siempre que estén inscritos o tengan inscripción vigente en el
Jurado Nacional de Elecciones con al menos 2 años de anterioridad a la fecha de
convocatoria del proceso electoral, en función a la fecha de convocatoria de
elecciones correspondiente. Se considera vigente la inscripción de los partidos
políticos y alianzas de partidos que hayan obtenido representación parlamentaria en el
último proceso de Elecciones Generales”.
Dicha iniciativa legislativa se sustenta en lo siguiente:
“3.15. […], partiendo de la premisa de que los partidos políticos deben expresar el
pluralismo democrático, que concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular y que buscan el fortalecimiento de su imagen ante la ciudadanía como dadores
de autoridades electas probas e idóneas conocedoras de su ideología partidaria
concordada con las aspiraciones y necesidades de los ciudadanos; la ONPE considera
que el plazo de 3 años para que las organizaciones políticas puedan presentar
candidatos a elección popular, resulta excesiva, y teniendo en cuenta que para la
inscripción de las organizaciones políticas se tiene que cumplir requisitos que conllevan
varias etapas y tiempo para su inscripción, proponemos que dicho plazo sea de dos (2)
años para ambas elecciones de calendario fijo, contados desde antes de la fecha de
convocatoria de la correspondiente elección, como una forma de respetar el derecho
ciudadano a constituirse como parte de una organización política para elegir y ser
elegido”.
- Acuerdo Nacional
Mediante Oficio 545-AN-ST del 2 de diciembre del 2016, el señor Javier Iguiñiz
Echevarría, Secretario Ejecutivo del Acuerdo Nacional, remitió su opinión técnica a
favor del Proyecto de Ley 482/2016-CR, debido a que consideró que la citada
iniciativa legislativa se enmarca en la primera y segunda política de Estado del
Acuerdo Nacional: fortalecimiento del régimen democrático y del Estado de
Derecho; y Democratización de la vida política y fortalecimiento del sistema de
partidos.
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- Jurado Nacional de Elecciones
Mediante Oficio 00643-2018-SG/JNE del 19 de febrero de 2018, la Secretaria

General del Jurado Nacional de Elecciones puso a disposición de la Comisión de
Constitución y Reglamento, el Acuerdo de Pleno del Jurado Nacional de Elecciones
de fecha 11 de enero de 2018 mediante el cual se aprueba el Informe 018-2017-
GAP/JNE elaborado por el abogado Humberto Luis Cuno Cruz, Jefe del Gabinete
de Asesores de la Presidencia de la institución, y el abogado Hugo A. Yuen
Cárdenas, miembro del Gabinete de Asesores de la institución.
En dicho informe, el Jurado Nacional de Elecciones manifiesta tener una opinión

desfavorable respecto a la iniciativa legislativa, señalando expresamente lo
siguiente:
“En atención a las consideraciones supra, consideramos que debe tenerse en cuenta
la importancia que tiene el ejercicio irrestricto del derecho de sufragio pasivo de toda la
ciudadanía, sin distinción ni diferencias de ningún tipo, y que, de existir restricciones a
tal derecho, estas deberán producirse por la existencia de una necesidad social
imperiosa (interés público imperativo) y ser necesaria para la pervivencia de la sociedad
democrática. Ello en la medida en que, como señala el artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, resulta admisible que la ley regule los derechos de
votar y ser elegidos, por razones circunscritas a la regulación en los requisitos de edad,
nacional, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal, pautas de las cuales deriva la normatividad nacional
actualmente vigente.
Asimismo, consideramos que toda limitación al derecho al sufragio activo y pasivo debe
cumplir con los requisitos de legalidad, estar dirigida a cumplir con una finalidad
legítima, ser necesaria, proporcional y estar de acuerdo a los principios de la
democracia representativa.
En tal sentido, si bien en el proyecto de ley materia de análisis se trata de una finalidad
legítima, en la exposición de motivos de la norma no se ha acreditado que dicho
proyecto cumpla con la conjunción de todos los demás requisitos señalados en el
parágrafo precedente”.
II. CONTENIDO DE LA PROPUESTA
2.1. El Proyecto de Ley 482/2016-CR del Grupo Parlamentario Célula Parlamentaria

Aprista
Mediante el Proyecto de Ley 482/2016-CR, presentado por el Grupo Parlamentario

Célula Parlamentaria Aprista a iniciativa del señor congresista Mauricio Mulder
Bedoya, se pretende modificar el artículo 18 de la Ley 28094, Ley de
Organizaciones Políticas, y el artículo 87 de la Ley de 26859, Ley Orgánica de
Elecciones, con la finalidad de exigir un mínimo de afiliación para ser candidato a
un cargo de elección popular en representación de una organización política, así
como un periodo mínimo de inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas,
para participar en la contienda electoral. En ese sentido, respecto al artículo 18 de
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la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, propone la fórmula normativa

siguiente:
“Artículo 18. De la afiliación, candidatura y renuncia

[…]
No podrán inscribirse, como candidatos en otros partidos políticos, movimientos u
organizaciones políticas locales, los afiliados a un partido político inscrito, a menos que
hubiesen renunciado con 3 años de anticipación a la fecha del cierre de las
inscripciones del proceso electoral que corresponda o cuenten con autorización
expresa del partido político al que pertenecen, la cual debe adjuntarse a la solicitud de
inscripción, y que éste no presente candidato en la respectiva circunscripción. No se
puede postular por más de una lista de candidatos.
Para adquirir el derecho a postular a cargo de elección popular, el afiliado deberá
contar con al menos 1 año de inscripción en el partido político, cuando se trate
de elecciones de carácter distrital, provincial o regional; y, no menos de 3 años
de inscripción, para Congresista de la República, representante al Parlamento
Andino o Presidente de la República. La afiliación se computa teniendo como
referencia la fecha de convocatoria de las respectivas elecciones.
Lo normado en el párrafo anterior no es aplicable al candidato incorporado como
tal en la cuota de designación directa que prevé el tercer párrafo del artículo 24
de la presente ley, siempre y cuando no haya tenido la condición de afiliado en
ninguna otra organización política en al menos 1 año, tratándose de elecciones
de ámbito local o regional; o 3 años para Congresista de la República y
representante al Parlamento Andino. La afiliación se computa teniendo como
referencia la fecha de convocatoria de las respectivas elecciones”.
Por su parte, respecto del artículo 87 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones,
se propone lo siguiente:
“Artículo 87. Los partidos políticos y las alianzas que para el efecto se constituyan
pueden presentar fórmulas de candidatos a Presidente y Vicepresidentes, y listas de
candidatos a congresistas y representantes al Parlamento Andino en caso de
Elecciones Generales, siempre que estén inscritos o tengan inscripción vigente en el
Jurado Nacional de Elecciones con al menos 3 años de anterioridad a la fecha de
convocatoria del proceso electoral general. El plazo será de al menos 1 año
tratándose de elecciones de ámbito local o regional, en función a la fecha de
convocatoria de elecciones correspondiente. Se considera vigente la inscripción de
los partidos políticos y alianzas de partidos que hayan obtenido representación
parlamentaria en el último proceso de Elecciones Generales.
[…]”.
2.2. El Informe Final del Grupo de Trabajo de Estudio de la Reforma Electoral
Mediante Oficio 360/2016-2017-PEDP-CR de 11 de mayo de 2017, el Grupo de

Trabajo de Estudio de la Reforma Electoral, puso a disposición de la Comisión de
Constitución y Reglamento su Informe Final, el cual fue aprobado por la Comisión
de Constitución y Reglamento en su sesión ordinaria del 16 de mayo del 2017.
Al respecto, es preciso mencionar que a dicho informe se acompaña un cuerpo

normativo compuesto por 423 artículos y siete (7) disposiciones complementarias
finales, denominado “Ley Electoral”, en el cual respecto del requisito de antigüedad
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en la afiliación para participar como candidato en representación de una

organización política en un proceso electoral, se propone lo siguiente:
“Artículo 52. Condición para la participación por otra organización política

Si un afiliado a una organización política desean postular por otra, deben renunciar a
la que pertenece, con una anticipación no menor de tres (3) años a la fecha de
realización de las elecciones que correspondan tratándose de un partido político, o de
dos (2) años tratándose de un movimiento regional”.
Por su parte, respecto a la exigencia en la antigüedad en la inscripción de las

organizaciones políticas para que puedan presentar listas de candidatos en el
marco de un determinado proceso electoral, el Grupo de Trabajo de Estudio de la
Reforma Electoral propone lo siguiente:
“Artículo 89. Definición y derecho de participación

[…]
3. Para la presentación de candidaturas, la organización política deberá estar inscrita
en el ROP con una anterioridad de tres (3) años a la fecha límite de convocatoria a
elecciones en el caso de Elecciones Generales. Para el caso de las Elecciones
Regionales y Municipales, la inscripción de la organización política en el ROP deberá
tener como mínimo un (1) año a la fecha límite de convocatoria del citado proceso
electoral”.
III. MARCO NORMATIVO
3.1. Constitución Política del Perú de 1993: Artículos 2, 31 y 35.

3.2. Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas: Artículos 4 y 18.
3.3. Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones: Artículo 87.
IV. ANÁLISIS DE LA PROPUESTA
4.1. ¿Existe un mandato o deber constitucional de afiliación a una organización

política?
El artículo 2, numeral 17, de la Constitución Política reconoce como un derecho

fundamental de toda persona participar, en forma individual o asociada, en la vida
política de la Nación. En virtud de ello, dicho precepto normativo señala que los
ciudadanos son titulares del derecho de ser elegidos, de acuerdo con las
condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
Sobre el particular, es preciso advertir que se trata de un derecho “reconocido” y no

“atribuido” u “otorgado” por la Constitución Política, es decir, se trata de un derecho
inherente a la condición de ciudadano de un individuo.
Atendiendo a ello, la ley orgánica a la que se remite la Constitución Política debe

tener por finalidad objetiva regular las condiciones para el ejercicio del referido
derecho constitucional [entiéndase, de ser elegido], no así prever una regulación
que materialmente lo anule o impida su ejercicio.
Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el

Expediente 00030-2005-PI/TC, en la que indicó lo siguiente:
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“b) El derecho fundamental a ser elegido representante es un derecho de configuración

legal. Ello es así no sólo porque el artículo 31° de la Constitución establece que los
ciudadanos tienen derecho a ser elegidos representantes, ´de acuerdo con las
condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica´, sino también porque el
principio de representación proporcional –entendido en este caso como el mecanismo,
regla o fórmula que permite traducir los votos en escaños– recogido por el artículo 187°
de la Constitución, queda determinado ´conforme al sistema que establece la ley´,
según señala este mismo artículo. En otras palabras, por voluntad del propio
constituyente, la ley (orgánica) no sólo puede, sino que debe culminar la delimitación
del contenido constitucionalmente protegido del derecho a acceder al cargo de
congresista.
Desde luego, que el referido derecho fundamental sea de configuración legal, no

implica que la ley llamada a precisar determinadas delimitaciones a su contenido
protegido se encuentre exenta de un control constitucional. Significa, tan sólo, que el
constituyente ha querido dotar al legislador de un margen amplio de apreciación en la
determinación del ámbito normativo del referido derecho, lo que debe ser tenido en
cuenta por la jurisdicción constitucional al momento de valorar la validez o invalidad
constitucional de su actuación” (Fundamento Jurídico 27).
Asimismo, es preciso señalar que el artículo 35 de la Constitución Política reconoce

que los ciudadanos pueden ejercer sus derechos a la participación política
individualmente o a través de organizaciones políticas, siempre conforme a ley.
Bajo ese marco, la Comisión considera que el hecho que el marco jurídico vigente
impida la presentación de candidaturas individuales y prevea que solo las
organizaciones políticas pueden presentar solicitudes de inscripción de listas de
candidatos en un proceso electoral, no puede derivar a la conclusión de que la
Constitución Política contemple un mandato implícito o deber que para participar
como candidato en un proceso electoral en representación de una determinada
organización política, debe encontrarse previamente afiliado a ella.
Atendiendo a ello, resulta factible sostener que una medida que condicione el
ejercicio del derecho a la participación política y específicamente, el derecho a ser
elegido, a la pertenencia o afiliación a una determinada organización política; incide
directamente en el derecho constitucional de asociación tanto de la persona que
pretende postular, en tanto que materialmente se le obligaría a afiliarse para
participar en la contienda electoral, como de la propia organización política.
De ahí que una medida como la propuesta en la iniciativa legislativa materia del
presente dictamen, si bien no resulta ni válida ni inconstitucional per se, deba ser
evaluada a la luz del test de proporcionalidad.
4.2. ¿Actualmente la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, exige el requisito

de afiliación para ser candidato?
Dado que la Constitución Política no lo prevé y que nos encontramos ante un

derecho constitucional de configuración legal, corresponde efectuarse la
interrogante sobre si actualmente se encuentra prevista a nivel legal una exigencia
de afiliación para ser candidato por una determinada organización política.
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Al respecto, es preciso mencionar que el artículo 18 de la Ley 28094, Ley de

Organizaciones Políticas, contempla en su redacción vigente, lo siguiente:
“Artículo 18.- De la afiliación y renuncia

Todos los ciudadanos con derecho al sufragio pueden afiliarse libre y voluntariamente
a un partido político. Deben presentar una declaración jurada en el sentido de que no
pertenecen a otro partido político, cumplir con los requisitos que establece el Estatuto
y contar con la aceptación del partido político para la afiliación, de acuerdo con el
Estatuto de éste.
Quienes se afilien a un partido político durante el período a que se contrae el artículo 4
de esta Ley, sólo adquieren los derechos que su Estatuto contempla a un (1) año
de concluido el proceso electoral. La renuncia al partido político se realiza por medio
de carta simple o notarial, o documento simple, entregado en forma personal o remitido
vía correo certificado, telefax, correo electrónico o cualquier otro medio que permita
comprobar de manera indubitable y fehaciente su acuse de recibo y quién lo recibe por
parte del órgano partidario pertinente, con copia al Registro de Organizaciones
Políticas.
La renuncia surte efecto desde el momento de su presentación y no requiere
aceptación por parte del partido político.
El partido político entrega hasta un (1) año antes de la elección en que participa,
el padrón de afiliados en soporte magnético. Dicho padrón debe estar actualizado
en el momento de la entrega al Registro de Organizaciones Políticas para su
publicación en su página electrónica.
No podrán inscribirse, como candidatos en otros partidos políticos, movimientos u
organizaciones políticas locales, los afiliados a un partido político inscrito, a menos que
hubiesen renunciado con un (1) año de anticipación a la fecha del cierre de las
inscripciones del proceso electoral que corresponda o cuenten con autorización
expresa del partido político al que pertenecen, la cual debe adjuntarse a la solicitud
de inscripción, y que éste no presente candidato en la respectiva circunscripción. No
se puede postular por más de una lista de candidatos”. (Énfasis agregado)
Sobre la base de dicho precepto normativo, se puede concluir que actualmente lo

que existe es una obligación formal de entrega de padrón de afiliados por parte de
una organización política, la cual se encuentra directamente relacionada con su
participación en un determinado proceso electoral; pero de ello no se puede derivar
la existencia de una obligación material o condición dirigida a un ciudadano para
ser candidato por una determinada organización política.
El precepto normativo citado, ciertamente, alude a derechos que se adquieren como

consecuencia de la afiliación, sobre todo si esta se efectúa durante el periodo de
cierre del Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones;
sin embargo, estos derechos (así como deberes) se encuentran consignados en el
Estatuto de la organización política. Es decir, si es que en un estatuto o norma
reglamentaria interna, una organización política establece esto como requisito para
ser candidato por ella, entonces, efectivamente, una persona podrá ser candidata
por dicha organización luego de un año después del proceso electoral que
corresponda. Dicho en otros términos, será la organización política a nivel
estatutario o reglamentario, y no la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, la
que establezca la exigencia o requisito de afiliación o antigüedad en la afiliación,
para ser candidato en un determinado proceso electoral.
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En ese orden de ideas, se tiene que la obligación formal de presentar un padrón de

afiliados un año antes a la fecha de la elección, no está destinada a condicionar, a
nivel legal, el ejercicio del derecho a ser elegido de las personas, sino más bien que
se pueda tener una base de datos cierta y clara para los procesos de democracia
interna (más aún si se opta por la modalidad del voto secreto, igual y libre de los
afiliados) y para los habilitados a postular, solo si es que la propia organización
política, libremente, decidió incorporar el requisito de afiliación en sus propios
estatutos o normas internas.
4.3. ¿El fin constitucional de las organizaciones políticas se agota en los procesos
electorales?
El numeral 17 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado reconoce el

derecho de toda persona a participar, en forma individual o asociada, en la vida
política, económica, social y cultural de la Nación. En ese contexto, el mismo
precepto normativo reconoce los derechos de los ciudadanos de elección, remoción
y revocación de autoridades, así como los de iniciativa legislativa y de referéndum.
El reconocimiento de dichos derechos es reafirmado en el artículo 31 de la Norma

Fundamental, que específica tales derechos de participación y control,
reconociendo expresamente los derechos de los ciudadanos a ser elegidos y de
elegir libremente a sus representantes, así como el derecho a la demanda de
rendición de cuentas, y deriva a la ley el establecimiento de los mecanismos que
garanticen el derecho de los vecinos de participar en el gobierno municipal.
En ese contexto, se tiene que el artículo 35 de la Constitución Política establece

que “Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de
organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley.
Tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular. Su inscripción en el registro correspondiente les concede personalidad
jurídica”. (Énfasis agregado)
Lo expuesto permite concluir que los derechos de participación política no se agotan

en el derecho a ser elegidos; sino que comprenden un conjunto de derechos como
los de iniciativa legislativa y referéndum, además de derechos de control como los
de demanda de rendición de cuentas, remoción y revocación de autoridades.
Asimismo, el marco normativo constitucional vigente y, más específicamente, el

artículo 35 de la Constitución Política, disponen que las organizaciones políticas no
solo se limiten a ser herramientas o plataformas para el ejercicio del derecho a ser
elegido. Esto debido a que tales organizaciones concurren en la formación de la
voluntad popular, la cual no se agota en un proceso electoral, sino que trasciende
y se expresa respecto de temas de interés público.
Es así que en virtud de lo previsto en nuestra Constitución Política, el artículo 1 de

la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, define a los partidos políticos de la
siguiente manera:
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“Artículo 1. Definición
Los partidos políticos expresan el pluralismo democrático. Concurren a la formación
y manifestación de la voluntad popular, y a los procesos electorales. Son
instituciones fundamentales para la participación política de la ciudadanía y base del
sistema democrático.
Los partidos políticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas
jurídicas de derecho privado cuyo objeto es participar por medios lícitos,
democráticamente, en los asuntos públicos del país dentro del marco de la
Constitución Política del Estado y de la presente ley.
[…]”. (Énfasis agregado)
Asimismo, la referida Ley atribuye, entre otros, los siguientes fines a las
organizaciones políticas:
- Asegurar la vigencia y defensa del sistema democrático.

- Contribuir a preservar la paz, la libertad y la vigencia de los derechos humanos
consagrados por la legislación peruana y los tratados internacionales a los que
se adhiere el Estado.
- Formular sus idearios, planes y programas que reflejen sus propuestas para el
desarrollo nacional, de acuerdo a su visión de país.
- Representar la voluntad de los ciudadanos y canalizar la opinión pública.
- Realizar actividades de educación, formación, capacitación, con el objeto de
forjar una cultura cívica y democrática, que permita formar ciudadanos
preparados para asumir funciones públicas.
- Participar en procesos electorales.
- Contribuir a la gobernabilidad del país.
- Realizar actividades de cooperación y proyección social.
Conforme puede advertirse, la participación de los procesos electorales constituye

solo uno de los fines y objetivos de las organizaciones políticas. Dicho en otros
términos, las organizaciones políticas no se crean solo para participar en los
procesos electorales.
4.4. Los fines de las organizaciones políticas en una la democracia representativa.
La necesidad de que el Estado adopte decisiones constantemente, incluso de

singular trascendencia, requieren que el proceso de toma de decisiones sea
dinámico, lo cual dificulta el establecimiento de mecanismos de democracia directa
para cada acto o norma que se emita para legitimar el ejercicio del poder público
estatal.
A esto último habría que agregar que los Estados, y más específicamente los
gobiernos, incluso a nivel local (provincial o distrital) actualmente están compuestos
por un considerable número de habitantes (ciudadanos). Esto acarrea que resulte
singularmente complicado que se pueda someter cada iniciativa legislativa o
decisión estatal de carácter discrecional que pudiese resultar trascendente a la
población a una consulta popular, es decir, una democracia directa en el que el
poder público no solo resida sino que materialmente sea ejercido por los ciudadanos
resultaría inviable.
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Adicionalmente, se debe considerar el factor de los costos que supondría tener que
llevar a cabo consultas populares para cada decisión o norma que se pretendiese
emitir, independientemente del nivel de gobierno del que se trate.
Es en razón de estos argumentos que nos encontramos en una democracia

representativa, en la cual las organizaciones políticas cumplen un rol fundamental
tanto para su materialización como para su legitimidad.
Las organizaciones políticas no solo se erigen en el instrumento, en el canal que

permite elegir a los “representantes”, sino que también, como lo prevé el artículo 35
de la Constitución Política, permiten concentrar los distintos intereses y posiciones
particulares de los ciudadanos con relación a asuntos de interés público. De esta
manera coadyuvan al proceso de formación de la voluntad popular u opinión
pública, la cual no solo se canaliza a través del voto en las urnas, sino que también
se expresa y concretiza en las posiciones institucionales de los distintos actores de
la sociedad civil respecto de temas de singular importancia e interés general, así
como en las decisiones que adoptan los representantes de dichas organizaciones
políticas al interior de los distintos organismos públicos en los cuales se requiere la
construcción de consensos, precisamente, para que se puedan formar tales
decisiones (Congreso de la República, consejos regionales y concejos
municipales).
En ese sentido, es posible afirmar que el fin constitucional de las organizaciones

políticas en el marco de una democracia representativa consiste en constituirse en
mecanismos de confluencia y formación de opiniones institucionalizadas de la
ciudadanía, lo que facilita la construcción de consensos que coadyuvan a la
gobernabilidad. Dicho en otros términos, las organizaciones políticas evitan la
fragmentación y atomización propias del pluralismo ideológico, social o político.
Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el

Expediente 0030-2005-PI/TC (Caso Barrera Electoral), donde señala lo siguiente:
“12. Siendo el pluralismo ideológico y social una constatación fáctica de las libertades
políticas y de expresión, es sencillo advertir que no se trata de un pluralismo
institucional, sino atomizado o fragmentario. En su estado puro, dicho pluralismo no es
más que la suma de intereses particulares urgidos por traducir el margen de control
social alcanzado en control político. De ahí que los partidos y movimientos políticos
tengan la obligación de ser organizaciones que ´concurran en la formación y
manifestación de la voluntad popular´, tal como lo exige el artículo 35° de la
Constitución. Es decir, tienen la obligación de ser un primer estadío de
institucionalización en el que la fragmentación resulte sustancialmente
aminorada y encausada, a efectos de generar centros de decisión que puedan
proyectar una voluntad institucionalizada de la sociedad al interior del
Parlamento, que, aunada a otras, permita concurrir en el consenso, asegurando la
gobernabilidad y racionalidad en la composición, organización y decisiones
parlamentarias.
13. Los partidos políticos, tienen por función, entre otras, evitar que la legítima
pero atomizada existencia de intereses, al interior de la sociedad, se proyecte en
igual grado de fragmentación al interior del Congreso de la República, pues, si ello
ocurre, resultará minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de
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adoptar oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas

políticos, sociales y económicos del país.
[…]
16. Sin duda, la democracia representativa es una democracia pluralista, pues la
representación encuentra en la soberanía popular a su fuente de poder y debe ser seno
de contrapesos y controles mutuos entre las distintas fuerza políticas. Pero no puede
ser una democracia fragmentaria en la que no exista posibilidad de generar
consensos entre las mayorías y minorías parlamentarias. En otras palabras, no
cabe que so pretexto de identificar matemáticamente a la democracia representativa
con la representación ´de todos´, se termina olvidando que, en realidad, de lo que se
trata es que sea una representación ´para todos´.
De ahí la importancia de que los partidos y movimientos políticos concurran en la

formación y manifestación de la voluntad popular, tal como lo exige el artículo 35° de
la Constitución, y no sean simples asociaciones representativas de intereses
particulares.
[…]
70. […] aún cuando la democracia exija un gobierno de las mayorías con pleno respeto
de los derechos fundamentales de las minorías, tales minorías y, en concreto, las
minorías partidarias, sólo pueden ser consideradas relevantes en la formación y
manifestación de la voluntad general que permita la gobernabilidad y el consenso
(artículo 35° de la Constitución) en la medida de que gocen de un mínimo de
institucionalidad representativa, y la ausencia de ello queda evidenciado cuando no
se tiene representación parlamentaria, o se tiene una representatividad ínfima a nivel
nacional”. (Énfasis agregado)
Como puede advertirse, a partir de lo señalado en la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional se puede afirmar que las organizaciones políticas no deben erigirse
como meras plataformas o trampolines para el acceso al poder, y no deben
constituirse en una confluencia desorganizada de intereses particulares. Las
organizaciones políticas, para cumplir con su fin constitucional, deben tener un
grado mínimo de representatividad de la ciudadanía y de estabilidad en el tiempo
(como mínimo, continuidad con posterioridad a la elección y durante el periodo de
mandato representativo), para que pueda asegurarse su capacidad para
constituirse en interlocutores válidos y posean la legitimidad suficiente para
construir consensos entre las distintas fuerzas políticas que coadyuven a la
gobernabilidad del país en sus tres niveles de gobierno.
4.5. Análisis del caso concreto
Antes de ingresar al análisis de las medidas contenidas en la iniciativa legislativa

materia del presente dictamen, es preciso resaltar que el Proyecto de Ley 482/2016-
CR propone dos tipos de medidas que persiguen una misma finalidad:
a. Prevé el establecimiento de un requisito de antigüedad mínima en la afiliación

para ser candidato en el marco de un proceso electoral en representación de
una determinada organización política, sea esta de un (1) año, para el caso de
elecciones regionales y municipales, o de tres (3) años, para el caso de
elecciones presidenciales, congresales y de representantes ante el Parlamento
Andino. Es decir, se trata de una regla dirigida a una persona natural o, más
específicamente, a un ciudadano que desee ejercer su derecho a ser elegido.
Sobre el particular, es preciso indicar que, en estricto, dicha regla resultará
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obligatoria para todos aquellos candidatos de una organización política que

sean electos en un proceso de democracia interna.
b. Prevé el establecimiento de un requisito de antigüedad mínima en la inscripción

en el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones,
a toda organización política que desee participar en un proceso electoral, sea
esta de un (1) año, para el caso de elecciones regionales y municipales, o de
tres (3) años, para el caso de elecciones presidenciales, congresales y de
representantes ante el Parlamento Andino. Es decir, se trata de una regla
dirigida a una persona jurídica de derecho privado o, más específicamente, a
una organización política que participar en una contienda electoral, aunque
también puede ser interpretada como una regla dirigida a un colectivo de
personas que decide libremente ejercer de manera asociada su derecho a la
participación política.
Asimismo, es preciso resaltar que la finalidad objetiva de ambas medidas

legislativas contenidas en la iniciativa materia del presente dictamen, resulta
compatible con la Constitución Política, debido a que persigue fortalecer una de las
instituciones que, siendo de derecho privado, resultan de singular relevancia para
la preservación del sistema democrático y el principio representativo: las
organizaciones políticas. Recuérdese que el propio Poder Constituyente les
atribuye a estas la característica o cualidad de herramienta, plataforma o canal para
el ejercicio de los derechos a la participación política, para la formación de la opinión
pública ciudadana y para colaborar con el proceso deliberativo y participativo, que
involucra a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones públicas.
Ahora bien, con relación al sub principio de idoneidad, la Comisión de Constitución

y Reglamento considera que ambas medidas legislativas lo satisfacen, debido a que
con aquellas se logra que solo participen en un proceso electoral aquellas
organizaciones políticas respecto de las cuales existe certeza que no han sido
constituidas con la única finalidad de participar en el citado proceso. Es decir, se
garantiza que solo las organizaciones políticas que tienen por finalidad cumplir con
todos sus fines constitucionales y objetivos, puedan presentar solicitudes de
inscripción de fórmulas y listas de candidatos. Asimismo, con dichas medidas
legislativas se pretende asegurar un vínculo, identificación, fidelidad y lealtad, entre
el candidato y la organización política por la cual se presenta en un determinado
proceso electoral.
Efectivamente, la exigencia de un periodo mínimo de afiliación permite suponer,

valga la redundancia, un mínimo nivel de conocimiento, involucramiento y
compromiso de parte del candidato, con la ideología, misión, visión y propuestas
programáticas y electorales de la organización política por la cual se presenta. Esto
de manera que se reducen, en abstracto las posibilidades que, una vez electo en el
cargo, la autoridad proclamada se aparte de la organización política por la cual
accedió al poder público o proceda de manera diametralmente opuesta al ideario o
plan de gobierno de la referida.
En lo que se refiere al sub-principio de necesidad, la Comisión de Constitución y

Reglamento considera que las medidas alternativas menos intensas deben ser
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evaluadas dentro de parámetros reales o realizables, y no así ideales. Dicho en

otros términos, una medida “alternativa” menos intensa o restrictiva del derecho
intervenido que no es factible de materializarse o ejecutarse en la realidad, una
medida “alternativa” menos intensa o restrictiva cuya verificación de su
cumplimiento resulte sumamente costosa o compleja, o una medida “alternativa”
que tenga por objeto resolver un problema distinto a aquel que se pretende resolver
o reducir con aquella que es objeto de control, no puede ser considerada como una
medida alternativa válida, es decir, como una medida alternativa en sentido estricto.
Desde luego, la pasibilidad o el mantenimiento del statuo quo tampoco puede ser
considerado como una medida “alternativa” válida a una que sí pretende resolver
un problema que se presenta en la realidad; ya que la inacción supondría validar
una situación que resulta contraria al sistema de principios, derechos, bienes o
valores reconocidos en la Constitución Política que, en este caso, es la
institucionalización de las organizaciones políticas, entendidas como entidades
privadas de relevancia constitucional.
Bajo esa premisa, la Comisión de Constitución y Reglamento no identifica que

existan otras medidas alternativas menos restrictivas o que intervengan de manera
menos intensa el derecho a ser elegido de las personas ni en la libertad de
asociación de las organizaciones políticas y sus afiliados.
Es preciso resaltar que el problema que se pretende atacar es el profundo y crítico

nivel de descrédito y desconfianza que tiene la ciudadanía en las organizaciones
políticas, ello debido a que estas son percibidas como meros instrumentos de
acceso a un cargo público representativo, al estas erguirse por ejemplo en
potenciales “vientres de alquiler” que permiten participar como candidatos e,
incluso, llevan al poder, a personas no afiliadas a estos y que no tienen ninguna
lealtad ni coherencia con los principios y valores que caracterizan a la organización
política por la que postulan.
Si a ello se adiciona el hecho de que, al no existir mandato imperativo, los

candidatos una vez electos pueden desvincularse libremente de la organización
política que les sirvió de plataforma para llegar al poder, lo que genera también que
las autoridades no tengan un respaldo social y político de la organización que lo
llevó al poder debido a la ausencia de identidad ideológica e institucional; nos
encontramos ante un escenario en el que no solo son las organizaciones políticas
pierden credibilidad y confianza de la ciudadanía, sino también el propio sistema
democrático.
De ahí que sea la afiliación el único mecanismo viable para asegurar la identidad
del candidato con su organización política; y la antigüedad en dicha afiliación, la
única herramienta para promover confianza en la ciudadanía de que dicho
candidato ejecutará el plan de gobierno y se conducirá conforme a los principios,
valores y directrices de la organización política por la que postuló y accedió al poder.
Ambos elementos permitirán posicionar mejor a las organizaciones políticas ante la
ciudadanía, ya que se generan los incentivos y deberes necesarios para acercarse
a la sociedad en búsqueda de nuevos afiliados y para la capacitación de los mismos.
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Por su parte, en lo que se refiere al sub-principio de ponderación o proporcionalidad

en sentido estricto, la Comisión de Constitución y Reglamento considera que el
grado de intervención o afectación del derecho a ser elegido es menor en
comparación con los beneficios que se obtendrá con la implementación de la
medida planteada en la iniciativa legislativa materia del presente dictamen.
De la misma forma considera que no se está anulando el derecho a ser elegido, ya

que solo se está condicionando su ejercicio a la afiliación previa a una organización
política. Asimismo, tampoco se está imponiendo la afiliación a una determinada
organización política, ya que se está permitiendo que sea el ciudadano el que
evalúe a cuál organización política se afilia. Así tampoco se está impidiendo la
creación de nuevas organizaciones políticas, de manera que se mantiene el
pluralismo político y se faculta la renovación de la oferta de organizaciones políticas
a las cuales un ciudadano podrá afiliarse si pretende ejercer su derecho a ser
elegido.
En adición a lo expuesto, debemos recordar que desde la propia iniciativa legislativa

materia del presente dictamen se plantea una tratamiento diferenciado atendiendo
al alcance geográfico del cargo al cual se pretende postular. Así, se propone 3 años
de antigüedad en la afiliación para postular a cargos de alcance nacional
(Presidente y Vicepresidentes de la República, Congresista de la República y
representante peruano ante el Parlamento Andino) y 1 año de antigüedad en la
afiliación para postular a cargos de alcance regional o local (gobernador y
vicegobernador regional, alcalde y regidor).
Incluso, en aras de incidir en menor medida en el derecho a ser elegido de las

personas, también podría preverse un tratamiento diferenciado en función al tipo de
cargo al que se pretende postular; de manera que se exija una mayor antigüedad
en la afiliación cuando se trate de candidatos a cargos que ejercen función ejecutiva
(Presidente y Vicepresidentes de la República, gobernador y vicegobernador
regional y alcalde) en comparación con los cargos que ejercen funciones legislativas
y fiscalizadoras (Congresista de la República, representante peruano ante el
Parlamento Andino, consejero regional y regidor).
Por todo lo expuesto, la Comisión de Constitución y Reglamento concluye que la

iniciativa legislativa materia del presente dictamen sí satisface el principio de
proporcionalidad y por tanto su aprobación resulta compatible con la Constitución
Política.
4.6. ¿Es suficiente la medida propuesta para fortalecer, por sí misma, a las
organizaciones políticas y legitimarlas ante la sociedad?
La Comisión de Constitución y Reglamento reconoce que es posible afirmar que

existen otras medidas que pueden implementarse para fortalecer a las
organizaciones políticas; sin embargo, ello no enerva o impide la implementación
de propuestas como las contenidas en la iniciativa legislativa materia del presente
dictamen. Ello debido a que no se tratan de medidas alternativas, sino más bien
complementarias.
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A juicio de la Comisión, resulta claro que la sola exigencia de afiliación para ejercer
el derecho a ser elegido y, consecuentemente, para que las organizaciones políticas
presenten solicitudes de inscripción de fórmulas y listas de candidatos, no se erige
como una medida que por sí misma permita fortalecer a las organizaciones
políticas, revirtiendo el alto grado de desconfianza y falta de legitimidad de la
ciudadanía respecto de ellas. Es decir, la medida evaluada en el presente dictamen
es idónea, importante y útil para conseguir la finalidad que persigue, que es el
fortalecimiento de las organizaciones políticas; pero no es suficiente para, por su
sola aprobación, logre dicha finalidad.
Así, la Comisión de Constitución y Reglamento considera que, en el marco de la

tercera etapa de la reforma electoral, cuando se debatan las iniciativas que
pretenden la aprobación de un Código o Ley Electoral, deberán evaluarse otras
medidas complementarias para fortalecer a las organizaciones políticas a través de
la optimización de la transparencia y legitimidad democrática interna de sus
decisiones, tales como:
a) La reducción progresiva hasta la eliminación del mecanismo de designación

directa de candidatos a cargos de elección popular, exigiendo que todos los
candidatos sean electos en un proceso de democracia interna.
b) La eliminación del mecanismo de elección de candidatos y cargos directivos

por delegados, para que se faculte a todos los afiliados a expresar directamente
su posición, apoyo o rechazo a determinados candidatos en los procesos de
democracia interna.
c) La exigencia de participación de un número mínimo de afiliados en los procesos

de democracia interna para que se validen los resultados de dichos procesos
de elección, de manera que se dote de un mayor grado de legitimidad y
representatividad a los candidatos y cargos directivos de las organizaciones
políticas. Dicha exigencia podría, por ejemplo, conllevar un incremento
progresivo de porcentajes de participación, hasta arribar a un porcentaje
equivalente al que actualmente se exige para validar los procesos de
elecciones municipales: la mitad del número de electores hábiles.
d) La tipificación, como causal de suspensión o cancelación de la inscripción de

una organización política, del supuesto que una determinada organización
política tenga menos de un número específico de afiliados. Esto de manera que
la representatividad de dicha organización no solo se evalúe en función de los
resultados de su participación en los procesos electorales, sino también en
etapa no electoral; lo cual resulta compatible con el hecho de que las
organizaciones políticas tienen vocación de permanencia, esto es, trascienden
a un proceso electoral.
e) El incremento del número de comités políticos en un mayor número de

circunscripciones a nivel regional o nacional, según sea el caso; así como exigir
un porcentaje mínimo de afiliados (sea en reemplazo o de manera
complementaria al requisito de adherentes), como requisito para constituir y
conservar la inscripción de organizaciones políticas.
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f) Exigir a las organizaciones políticas, bajo apercibimiento de la cancelación de

la inscripción respectiva, presentar solicitudes de inscripción de fórmulas y
listas de candidatos en un determinado porcentaje de circunscripciones que se
sometan la inscripción, el cual podría iniciar en un 30% e ir incrementándose
progresivamente hasta el 75% de circunscripciones.
g) Proscribir de manera expresa la posibilidad que existan cargos directivos

vitalicios al interior de las organizaciones políticas.
h) Exigir un mínimo de actividades partidarias abiertas a la ciudadanía por mes,

para conservar la inscripción de las organizaciones políticas, de manera que se
asegure el cumplimiento de la finalidad dichas organizaciones de erigirse en la
plataforma de formación y expresión de la opinión pública.
i) Sancionar con vacancia del cargo a aquella autoridad que, de manera

injustificada, renuncia a la organización política por la cual accedió al cargo
público representativo.
j) Eliminar el voto preferencial, de manera que se evite el caudillismo y se

prevenga la competencia y disputas entre candidatos al interior de la propia
organización política, en el marco de un proceso de elección de autoridades.
Sostener que solo la exigencia de afiliación para ser candidato a un cargo de

elección popular resulta suficiente para fortalecer a las organizaciones políticas,
supondría no solo una visión sesgada o limitada, sino que implicaría también
pretender resolver un problema a través de la imposición de una carga a un tercero:
el ciudadano que pretende ejercer su derecho a ser elegido; y no considerar
obligaciones y deberes a los sujetos que se pretende fortalecer ante la sociedad:
las organizaciones políticas.
De ahí que, como se indicó en los párrafos anteriores, en su momento, cuando se

debata la aprobación del Código o Ley Electoral, se deba evaluar seriamente la
implementación de medidas complementarias a la propuesta en el presente
dictamen, como las mencionadas en esta sección.
4.7. La necesidad de diferir la entrada en vigencia de la norma
Es preciso considerar que la medida propuesta en la iniciativa legislativa materia

del presente dictamen, si bien tiene por finalidad fortalecer las organizaciones
políticas, no solo incidirá en el derecho a la participación política de estas y de sus
afiliados, sino también en el derecho de todas las personas que deseen ejercer su
derecho a ser elegidas, debido a que de acuerdo con nuestro marco normativo
vigente, dicho derecho solo puede ser ejercido a través de las organizaciones
políticas.
Así pues, al disponerse como requisito para ser candidato a un cargo público de
elección popular la afiliación, esto se exige a la persona a afiliarse a una
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organización política para ejercer el derecho a ser elegido. Dicho en otros términos,
se incide no solo en el derecho a la participación política, sino también en la libertad
de asociación.
Asimismo, se debe resaltar que también se incide en el derecho de los afiliados y

las organizaciones políticas, debido a que se reduce el universo de personas que
podrían representarlos en una determinada contienda electoral, ya que solo los
afiliados podrían ser candidatos.
También se debe considerar que actualmente, debido al marco jurídico existente,

las organizaciones políticas con inscripción vigente no cuentan con el número de
afiliados suficientes para cubrir el número de candidaturas que se someten a
elección en un proceso electoral de alcance regional y local.
Efectivamente, si se advierte las organizaciones políticas con representación en el

Congreso de la República, por ejemplo, tenían al año 2016 los siguientes números
de afiliados1:
- Fuerza Popular: 7578 afiliados

- Peruanos por el Kambio: 7748 afiliados.
- Alianza para el Progreso: 123,332 afiliados.
- Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad: 4197 afiliados.
- Acción Popular: 190,343 afiliados.
- Partido Aprista Peruano: 217,883 afiliados.
Como puede advertirse, las organizaciones políticas con mayor número de

representantes en el Congreso de la República cuentan con un número de afiliados
tal, que no permitiría incluso en el supuesto que dichos afiliados residieran en
circunscripciones electorales distintas, cubrir todos los cargos que se someten a
elección en un proceso de elecciones regionales y municipales, pese a tratarse de
organizaciones políticas de alcance nacional. Si a ello se adiciona el hecho que
actualmente el porcentaje de candidatos afiliados a dichas organizaciones políticas
también es bajo, se evidencia la necesidad de implementar la medida legislativa
planteada en la iniciativa materia del presente dictamen de manera progresiva.
Por otro lado, aunque las medidas contenidas en la iniciativa legislativa materia del
presente dictamen no pretenden regular el procedimiento de inscripción de
organizaciones políticas, sino más bien establecer requisitos o condiciones para el
ejercicio de los derechos a la participación política, específicamente el derecho a
ser elegido; no se puede desconocer que actualmente existen personas que han
adquirido sus respectivos kits electorales (que tienen un plazo de vigencia de 2
años) para constituir organizaciones políticas bajo un marco normativo en la que,
en estricto, no se exige un mínimo número de afiliados para lograr su inscripción.
Efectivamente, en la actualidad se exige un número mínimo de comités, los cuales

desde luego, deben estar conformados por un mínimo de afiliados; sin embargo, se
1Información extraída de la página web del Registro de Organizaciones Políticas del Jurado
Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe) en consulta efectuada el 19 de mayo de 2018.
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debe advertir que, en estricto, se trata de una exigencia de constitución de

“comités”, no de afiliados.
Dicho en otros términos, las personas que han adquirido sus respectivos kits
electorales para inscribir una organización política no están actualmente reclutando
“potenciales candidatos”, ni siquiera están procurando la incorporación de
“afiliados”. Atendiendo al marco normativo vigente, están buscando “adherentes”
que se expresen a favor de la inscripción de la organización política
correspondiente, pero que atendiendo a que aquellos pueden promover el
pluralismo político, también se pueden mostrar a favor de la inscripción del mayor
número de organizaciones políticas para “renovar” la política.
También es preciso recordar que en el marco de la primera etapa de la reforma

electoral, en la cual se adoptaron reformas puntuales con la finalidad que resulten
aplicables al proceso de Elecciones Regionales y Municipales 2018, se emitió la
Ley 30673, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de octubre del 2017, que
dispone, entre otras cosas, que para presentar solicitudes de inscripción de
fórmulas y listas de candidatos, las organizaciones políticas debían estar inscritas
a la fecha de vencimiento del plazo para que se realice la convocatoria al proceso
electoral correspondiente; siendo que dicha regla recién está siendo aplicada en el
proceso antes referido, de manera que aún no se ha podido evaluar su impacto y
eficacia.
Por todo lo expuesto, la Comisión de Constitución y Reglamento considera

imperativo no solo diferir los efectos de la entrada en vigencia de la norma para los
procesos electorales que se lleven a cabo en el año 2026, sino que también
corresponde disponer una implementación progresiva de la exigencia de afiliación
y antigüedad en la misma, para ser candidato a un cargo público representativo.
Finalmente, a juicio de la Comisión de Constitución y Reglamento, se debe otorgar

un tiempo prudencial y razonable a las organizaciones políticas y a la ciudadanía
en su conjunto, para que puedan evaluar cuestiones tales como: a) a cuál
organización política afiliarse, b) decidir si optarán por ejercer su derecho a ser
elegidos, c) a qué personas decidirán incorporar a sus respectivas organizaciones
políticas o d) promover la incorporación de nuevos afiliados, previa difusión de sus
mensajes e ideas a la ciudadanía y evaluación de los aspirantes. Asimismo, dicho
periodo permitirá al Congreso de la República evaluar la implementación de
medidas complementarias a las que se recomienda con el presente dictamen, que
coadyuven al fortalecimiento de las organizaciones políticas, así como a su
legitimación ante la sociedad.
V. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO
Los siguientes cuadros muestran los beneficios que se esperan con la aprobación
de la propuesta, así como los costos que ello implica:
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a. Beneficios
SUJETO EFECTO SUSTENTO

Organizaciones - Fortalecimiento institucional. Al establecerse el requisito de
políticas - Mejora de su legitimidad afiliación a una determinada
democrática y social. organización política y antigüedad
en ella, para ser candidato a un
cargo público representativo, se
promueve que tales candidatos se
encuentren identificados con los
ideales, principios y propuestas de
las organizaciones políticas por la
que postulan. Esto de manera que,
si acceden al poder, procederán
conforme al plan de gobierno y
directrices de la organización
política por la que se presentaron
como candidatos, lo que dotará de
credibilidad ante la ciudadanía
tanto de la autoridad como de su
organización, la cual tendrá
incentivos para respaldar y
difundir los logros de sus
autoridades en la comunidad.
b. Costos
SUJETO EFECTO SUSTENTO

Ciudadanos Nueva condición o requisito para Al establecerse el requisito de
el ejercicio del derecho a ser afiliación a una determinada
elegido organización política y antigüedad
en ella, para ser candidato a un
cargo público representativo, se
establece una nueva condición o
carga de orden legal para ejercer
su derecho a ser elegido.
Afiliados a Reducción del universo de Al establecerse el requisito de
organizaciones posibilidades para elegir a sus afiliación a una organización
políticas candidatos a cargos públicos de política y antigüedad en ella, para
elección popular. ser candidato a un cargo público
representativo, los afiliados ya no
podrán elegir ni designar
directamente como candidatos, a
ciudadanos no afiliados a su
organización política.
Organizaciones Mayores costos en la difusión de Al establecerse el requisito de
políticas sus principios, propuestas e afiliación a una organización
ideales, así como en el proceso de política y antigüedad en ella, para
búsqueda e incorporación de ser candidato a un cargo público
nuevos afiliados. representativo; las organizaciones
políticas que pretendan conservar
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o ampliar su representatividad a
un alcance territorial y social
mayor deberán invertir mayores
recursos para captar el interés de
la ciudadanía, ello a través de la
difusión de sus propuestas para
que sociedad se sienta atraída por
estas y decida incorporarse, en
calidad de afiliado y no de un
simple simpatizante, a una
determinada organización política.
VI. CONCLUSIÓN
Por lo expuesto, la Comisión de Constitución y Reglamento, de conformidad con el

inciso b) del artículo 70 del Reglamento del Congreso de la República, recomienda la
APROBACIÓN del Proyecto de Ley 482/2016-CR, con el objeto de modificar el artículo
18 de la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, y el artículo 87 de la Ley de 26859,
Ley Orgánica de Elecciones, con la finalidad de exigir un mínimo de afiliación para ser
candidato a un cargo de elección popular en representación de una organización
política, así como un periodo mínimo de inscripción en el Registro de Organizaciones
Políticas, para participar en la contienda electoral; con el siguiente Texto Sustitutorio:
LEY QUE MODIFICA LA LEY 28094, LEY DE ORGANIZACIONES POLÍTICAS; LA

LEY 26859, LEY ORGÁNICA DE ELECCIONES; LA LEY 27683, LEY DE
ELECCIONES REGIONALES; Y LA LEY 26864, LEY DE ELECCIONES
MUNICIPALES; PARA FORTALECER A LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS
Artículo 1. Modificación de los artículos 4 y 18 de la Ley 28094, Ley de

Organizaciones Políticas
Modifícanse los artículos 4 y 18 de la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas,
conforme al texto siguiente:
"Artículo 4.- Registro de Organizaciones Políticas

[…]
Las organizaciones políticas pueden presentar fórmulas y listas de candidatos en
procesos electorales, para lo cual deben contar con inscripción vigente en el
Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones, como
máximo, dos años antes de la fecha del acto electoral cuando se trate de
procesos de Elecciones Presidenciales, Parlamentarias y de Representantes
ante el Parlamento Andino; y un año antes de la fecha del acto electoral,
cuando se trate de procesos de Elecciones Regionales y Municipales”.
[…]
Artículo 18. De la afiliación y renuncia

18.1. Todos los ciudadanos con derecho al sufragio pueden afiliarse libre y
voluntariamente a una organización política. Deben presentar una declaración
jurada en el sentido de que no pertenecen a otra organización política, cumplir
con los requisitos que establece el Estatuto y contar con la aceptación de la
organización política para la afiliación, de acuerdo con el Estatuto de éste.
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18.2. Quienes se afilien a una organización política desde la convocatoria hasta

la conclusión de un proceso electoral, adquieren los derechos previstos en su
Estatuto a los afiliados, un (1) año después de la publicación de la resolución de
cierre del proceso electoral correspondiente.
18.3. La renuncia a la organización política se realiza por medio de carta simple
o notarial, o documento simple, entregado en forma personal o remitido vía correo
certificado, telefax, correo electrónico o cualquier otro medio que permita comprobar
de manera indubitable y fehaciente su acuse de recibo, la fecha de recibo de la
renuncia y quién lo recibe por parte del órgano partidario pertinente. El afiliado
renunciante remite copia de la renuncia, con los requisitos mencionados, al
Registro de Organizaciones Políticas.
La renuncia surte efecto desde el momento de su presentación y no requiere
aceptación por parte de la organización política.
18.4. La organización política entrega, como mínimo, una vez al año, la
actualización de su padrón de afiliados en soporte magnético al Registro de
Organizaciones Políticas para su publicación en su página electrónica.
18.5. No pueden inscribirse, como candidatos en otras organizaciones políticas,
los afiliados a otra organización política inscrita, a menos que hubiesen
renunciado con tres (3) años de anticipación a la fecha de la elección en la que
pretenda participar. No se puede postular por más de una lista de candidatos.
18.6. Para adquirir el derecho a postular a cargo de elección popular, el
afiliado debe contar con tal condición en su organización política, como
mínimo, desde un (1) año antes de la fecha de realización del acto electoral,
cuando se trate de elecciones de carácter distrital, provincial o regional; y,
como mínimo, desde dos (2) años antes de la fecha de realización del acto
electoral, para ser candidato al cargo de Congresista de la República,
representante al Parlamento Andino o Presidente o Vicepresidente de la
República. La afiliación se computa teniendo como referencia la fecha de
convocatoria de las respectivas elecciones”.
Artículo 2. Modificación de los artículos 87 y 88 de la Ley 26859, Ley Orgánica de

Elecciones
Modifícanse los artículos 87 y 88 de la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones,
“Artículo 87. Las organizaciones políticas y las alianzas electorales que para el
efecto se constituyan pueden presentar fórmulas de candidatos a Presidente y
Vicepresidentes, y listas de candidatos a congresistas en caso de Elecciones
Generales, siempre que tengan inscripción vigente en el Registro de
Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones, como máximo, dos
años antes de la fecha del acto electoral. Se considera vigente la inscripción de
las organizaciones políticas y alianzas electorales que hayan obtenido
representación parlamentaria en el último proceso de Elecciones Generales.
Las organizaciones políticas que no hayan obtenido representación
parlamentaria mantienen su vigencia temporalmente hasta un (1) año después de
la publicación de la resolución de cierre del proceso electoral, al vencimiento
del cual se cancela su inscripción”.
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Artículo 88.- El Jurado Nacional de Elecciones procede a inscribir a las

organizaciones políticas y alianzas electorales, siempre que éstas reúnan los
siguientes requisitos:
[…]
c) Presentación de la solicitud de inscripción de la organización política. Para el
caso de las alianzas electorales, la solicitud de inscripción debe ser presentada
hasta doscientos diez (210) días calendario antes del día de la elección que
corresponda".
Artículo 3. Modificación del artículo 11 de la Ley 27683, Ley de Elecciones

Regionales
Modifícase el numeral 3 del artículo 11 de la Ley 27683, Ley de Elecciones Regionales,
“Artículo 11. Inscripción de organizaciones políticas

[…]
3. Las organizaciones políticas que deseen participar en las elecciones regionales
deben contar con inscripción vigente en el Registro de Organizaciones Políticas del
Jurado Nacional de Elecciones, como máximo, un (1) año antes a la fecha de la
elección correspondiente.
[…]”.
Artículo 4. Modificación del artículo 9 de la Ley 26864, Ley de Elecciones

Municipales
Modifícase el artículo 9 de la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, conforme al
texto siguiente:
“Artículo 9. Inscripción de Organizaciones Políticas y Alianzas Electorales

En el proceso electoral municipal pueden participar las organizaciones políticas o
alianzas electorales, nacionales y regionales, con inscripción vigente en el Registro
de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones.
Las organizaciones políticas con inscripción vigente en el Registro de
Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones, como máximo, un (1)
año antes de la fecha de la elección correspondiente, y alianzas electorales que
obtengan su inscripción en dicho registro, como máximo, doscientos diez (210) días
calendario antes de la fecha de la elección correspondiente, pueden participar en
los procesos de elecciones municipales provinciales y distritales”.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSTORIAS
PRIMERA. Vacatio legis

La presente ley entra en vigencia a partir de los procesos de Elecciones Generales 2026
y de Elecciones Regionales y Municipales 2026.
SEGUNDA. Aplicación progresiva del requisito de afiliación para ser candidato a

cargos públicos de elección popular
La exigencia de los requisitos de afiliación a una organización política y de antigüedad
en ella, de dos (2) o un (1) años, para ser candidato a un cargo público de elección
popular, se implementa de manera progresiva, siguiendo el cronograma siguiente:
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1. Candidato a presidente o vicepresidente de la República: la exigencia entra en

vigencia, en su integridad, a partir del proceso de Elecciones Presidenciales 2026.
2. Candidato a gobernador o vicegobernador regional: la exigencia entra en

vigencia, en su integridad, a partir del proceso de Elecciones Regionales 2026.
3. Candidato a alcalde: la exigencia entra en vigencia, en su integridad, a partir del

proceso de Elecciones Municipales 2026.
4. Candidato a congresista de la República o representantes peruanos ante el

Parlamento Andino: la exigencia entra en vigencia según el cronograma siguiente:
a. Elecciones Congresales y de representantes ante el Parlamento Andino 2026:
veinticinco por ciento (25%) del total de la lista de candidatos.
b. Elecciones Congresales y de representantes ante el Parlamento Andino 2031:
cincuenta por ciento (50%) del total de la lista de candidatos.
c. Elecciones Congresales y de representantes ante el Parlamento Andino 2036:
setenta y cinco por ciento (75%) del total de la lista de candidatos.
d. Elecciones Congresales y de representantes ante el Parlamento Andino 2041:
cien por ciento (100%) del total de la lista de candidatos.
5. Candidatos a consejero regional o regidor: la exigencia entra en vigencia según

el cronograma siguiente:
a. Elecciones Regionales y Municipales 2026: veinte por ciento (25%) del total de
la lista de candidatos.
b. Elecciones Regionales y Municipales 2030: cincuenta por ciento (50%) del total
de la lista de candidatos.
c. Elecciones Regionales y Municipales 2034: setenta y cinco por ciento (75%)
del total de la lista de candidatos.
d. Elecciones Regionales y Municipales 2038: cien por ciento (100%) del total de
la lista de candidatos.
Dese cuenta.
Sala de Comisiones.
Lima, 22 de mayo de 2018.
MARÍA ÚRSULA INGRID LETONA PEREYRA

Presidenta
P á g i n a 24 | 28


ZACARÍAS LAPA INGA CARLOS ALBERTO DOMÍNGUEZ HERRERA

Vicepresidente Secretario
RICHARD ACUÑA NÚÑEZ LOURDES ALCORTA SUERO

Miembro Titular Miembro Titular
ROSA MARÍA BARTRA BARRIGA HÉCTOR BECERRIL RODRÍGUEZ

PATRICIA DONAYRE PASQUEL YONHY LESCANO ANCIETA

ALBERTO QUINTANILLA CHACÓN MILAGROS TAKAYAMA JIMÉNEZ

MIGUEL ÁNGEL TORRES MORALES GÍLMER TRUJILLO ZEGARRA

P á g i n a 25 | 28


JAVIER VELÁSQUEZ QUESQUÉN YENI VILCATOMA DE LA CRUZ

VICENTE ZEBALLOS SALINAS MARCO ARANA ZEGARRA

TAMAR ARIMBORGO GUERRA KARINA BETETA RUBÍN

Miembro Accesitario Miembro Accesitario
MARIO JOSÉ CANZIO ÁLVAREZ MIGUEL CASTRO GRÁNDEZ

HERNANDO ISMAEL CEBALLOS FLORES GINO COSTA SANTOLALLA

MARISOL ESPINOZA CRUZ MODESTO FIGUEROA MINAYA

P á g i n a 26 | 28


LUIS GALARRETA VELARDE VÍCTOR ANDRÉS GARCÍA BELAÚNDE

MARISA GLAVE REMY INDIRA HUILCA FLORES

LUIS HUMBERTO LÓPEZ VILELA GUILLERMO MARTORELL SOBERO

MARÍA CRISTINA MELGAREJO PÁUCAR WUILIAN MONTEROLA ABREGÚ

MAURICIO MULDER BEDOYA ROLANDO REÁTEGUI FLORES

DANIEL SALAVERRY VILLA OCTAVIO SALAZAR MIRANDA

P á g i n a 27 | 28


LUZ SALGADO RUBIANES JUAN SHEPUT MOORE

GLIDER AGUSTÍN USHÑAHUA HUASANGA EDWIN VERGARA PINTO

GILBERT VIOLETA LÓPEZ

Miembro Accesitario
P á g i n a 28 | 28

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