Cura Pic

XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma d el Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.
2016
Inclusión de la participación social y la demandada ciudadana en procesos de

planificación para la definición de espacios urbanos en comunas de Chile
Osvaldo Curaqueo Pichihueche

I. INTRODUCCIÓN
En la actualidad, los procesos de planificación en Chile disponen de una serie de desafíos, los cuales en
muchos casos son comunes a los distintos países de la región, respecto de materias relacionadas con
quienes la llevan a cabo, las competencias y capacidades de los equipos, la pertinencia del proceso, el
que reconozca las particularidades, entre otros.
En específico el país y la región la planificación se centra en el rol del Estado y lo que pueden realizar
cada uno de sus respectivos niveles, en ese sentido Chile pasa a ser uno de los países con mayor
concentración y centralización de la política pública, la inversión y la gestión del propio país, ejemplo
de ello es que la OCDE (2009) ubica a Chile como uno de los países con tradición histórica de un alto o
excesivo centralismo.
A lo anterior se suma el creciente desafío de contar con una política pública sectorial más eficaz, pero
que sin embargo la lógica de planificación e inversión se centra más en lo sectorial que territorial,
siendo en este último nivel en donde se presentan las mayores desigualdades del país. Dicho esto, la
experiencia del Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER de la Universidad de La Frontera, ha
desarrollado investigación y asesorías en estas materias a lo largo de gran parte del país. En específico
acompañando a los gobiernos subnacionales en sus procesos de panificación, centrando gran parte del
accionar del IDER en las municipalidades de la zona sur de Chile.
Dichas instituciones de administración del Estado, y de alcance local, les corresponde la administración
de una comuna, bajo una lógica de división político administrativa, que define un territorio en
particular.
Para ello gran parte se su accionar se sustenta el lo que indica la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, LEY Nº18.695, la que en su artículo primero define a estas como “corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es
satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de las respectivas comunas” (LOCM, 2006). A su vez, reconoce como
una de las funciones privativas de éstas, la elaboración plan comunal de desarrollo, el que
comunmente es conocido bajo la sigla de PLADECO. Si bien esta es una de las principales funciones,
las capacidades y recursos de las municipalidades no le permiten realizar de manera autónoma dicho
proceso, por lo que se recurre a la externalización del mismo.
II. PRINCIPIOS ORIENTADORES EN PLANIFICACIÓN

IDER en la última década ha desarrollo más de 15 procesos de distinta índole a lo largo del país, en
donde se presentan grandes diferencias entre cada una de las comunas y con grandes desigualdades
territoriales que se se hacen muy evidentes y requeiren de ajustes/adecuaciones normativas
significativas al momento de enfrentar un desarrollo que se sea capaz de reconocer las particulaidades
territoriales, así como apuntar a la pertinencia de lo propuesto en relación a las capacidades y recursos
de la propia municipalidad, comunidad y servicios que puedan apoyar la gestión del desarrollo en los
múltiples ámbitos de desarrollo de los habitantes.
1
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma d el Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016
Para ello se dispone de una una metodología basada en una serie de Principios Orientadores 1, lo cuales
van en directa relación con el objetivo trascedente de este tipo de instrumentos, el que además, según la
normativa antes mencionada, es uno de los tres elementos de gestión2 definidos por la misma.
2.1 Desarrollo Humano

El primero de Principios Orientadores refiere al enfoque de Desarrollo Humano, ya que en numerosos
municipios de diversos países de América Latina existe una experiencia muy importante de asumir el
paradigma del “Desarrollo Humano” de Naciones Unidas como marco ético y político orientador de la
gestión municipal. Esta ha sido recogida por el IDER en su Programa de Magíster en “Desarrollo
Humano Local y Regional” y en sus distintos programas de capacitación realizados a lo largo del país.
Sobre dicha base, se propone aprovechar la oportunidad de asumir el paradigma del “Desarrollo
Humano” propuesto por Naciones Unidas (PNUD) como marco de referencia inspirador y orientador
de la gestión del Municipio puesta al servicio de la ampliación de las oportunidades de desarrollo
humano de todos los habitantes de cada territorio comuna.
El correspondiente “Índice de Desarrollo Humano” es un indicador multifactorial integrado

básicamente por tres componentes:
a) ingresos económicos,
b) educación y
c) salud
En consecuencia, se plantearía la meta ampliar las oportunidades de Desarrollo Humano de todos los
habitantes de la comuna y se dispondría de un instrumento capaz de medir periódicamente el progreso
alcanzado en tal sentido y de retroalimentar las acciones enunciadas en el PLADECO dirigidas a tal
propósito.
2.2. Participación Ciudadana

Dado que el Municipio se constituye como la institución pública más cercana a las personas, dentro del
proceso de descentralización del Estado cumple un rol estratégico no tan solo como un aporte a la
modernización de la gestión pública articulando y potenciando las capacidades del territorio, sino que
también como una de las instituciones encargadas de instalar y profundizar una cultura democrática
participativa, implicando activamente a la ciudadanía en las instancias que inciden en su vida y su
entorno.
Para cumplir cada vez más con este rol, el municipio posee una serie de instrumentos concretos, como
es, entre otros, precisamente, el PLADECO, que debieran transitar cada vez más de la actual lógica de
planificación normativa (que reflexiona y programa las futuras acciones para los actores del territorio
sin que éstos tengan injerencia en dicho proceso), hacia una que vincule la activa participación de la
ciudadanía con una gestión más pertinente, eficiente y eficaz frente a la realidad comunal.
Todo lo anterior presenta entonces la oportunidad para que el municipio y la ciudadanía desarrollen
conjuntamente la capacidad de:
• Comunicación efectiva
• Construcción de acuerdos
• Mayor legitimidad política de la administración local
• Aportes a la conformación de Capital Social (confianza, cooperación y reciprocidad)
1
Principios Orientadores elaborados por IDER-UFRO dentro del área de Planeación del Desarrollo Local y Regional.
2
El plan comunal de desarrollo y sus programas; El plan regulador comunal, y; El presupuesto municipal anual.
2
• Apropiación de los procesos de desarrollo

• Sensación de Incidencia en su futuro
• Precisión de responsabilidades
• Descentralización de la toma de decisiones en el ámbito local
• Control Social de la gestión pública local
En definitiva, asumir una lógica participativa permite una relación más horizontal y basada en la
confianza con los diferentes actores de la comunidad, capaz de aportar a la construcción de un estilo de
gobierno local moderno e inclusivo.
2.3 Pertinencia sociocultural

Otro de los principio, refiere al reconocimiento a cada territorio como particular, en su tejido social y
su comprensión de la realidad. Por esta razón, las acciones que emprende con cada uno de ellos se
ajustan a tales particularidades socioculturales, lo que implicará incluir profesionales idóneos con
experiencia en el territorio local, así como ajustar las metodologías y el lenguaje a las características
del lugar. Por ejemplo lo que implica aportar al desarrollo en una comuna con alta población indígena.
2.4. Enfoque Sistémico Territorial

Es sabido que lo que hoy genera nuevas oportunidades de desarrollo y compite en la dinámica nacional
y global, no son las instituciones o empresas individuales, sino los territorios, entendidos como sistema
y principal activo del desarrollo. En consecuencia, la gestión del municipio, y el PLADECO como
principal instrumento de planificación municipal, debe considerar el territorio como ecosistema, y
como espacio para la construcción de un proyecto político y social de desarrollo de toda la comunidad.
En la práctica ello significa no sólo identificar las divisiones político-administrativas, los recursos
físicos y la infraestructura disponibles, sino que caracterizar y articular las potencialidades del entorno
humano, natural y productivo, así como todas las opciones de articulación público-privada movilizables
al interior del territorio de la comuna y entre ésta e iniciativas de comunas vecinas, de la región, del
país o del contexto global.
2.5. Gestión Trans-Sectorial-Integral

En la sociedad contemporánea, el desarrollo de una comuna ocurre en el contexto de transformaciones
continuas de la más variada índole. En consecuencia, en el diseño y aplicación de un PLADECO ya no
es posible concebir a éste simplemente como una técnica rígida de asignación sectorial de recursos,
aplicados con criterio también sectorial en diferentes lugares de la comuna.
Esto significa, entre otros aspectos, que tanto la planificación como la gestión del municipio deben
propender a la integración sistémica e integral del conjunto de capacidades y recursos de los diferentes
departamentos y unidades del municipio, y a su aplicación, también sistémica e integral en los
diferentes ámbitos de acción dirigidos a ampliar las oportunidades de desarrollo humano en la comuna.
Recientes experiencias comprueban que la adopción de este enfoque trans-sectorial-integral de la

gestión municipal permite alcanzar resultados de mayor alcance a partir de los mismos recursos, que
siempre serán escasos. Por la misma razón, el diseño y puesta en práctica de un PLADECO inserto en
esta lógica, trae consigo como ventaja adicional un cambio en la cultura y dinámica organizacional del
propio municipio.
3
2.6. Enfoque de Género

Otro de los temas relevantes de considerar, guarda relación con el análisis de género en las distintas
dimensiones del desarrollo local y regional, integrando la participación de los hombres y mujeres y su
impacto en cada una de las variables. Ello implica:
1. Considerar los principales aspectos relativos a los roles asignados socialmente a las mujeres y a los
hombres y a sus distintas necesidades específicas.
2. Orientar las acciones y objetivos estratégicos a la disminución de las disparidades y brechas
existentes entre hombres y mujeres en lo laboral, productivo, familiar, la salud, la educación, el medio
ambiente, la vivienda y la participación ciudadana.
3. Aplicar una mirada que descubra las características de las responsabilidades, capacidades y
limitaciones en la vida de mujeres y hombre en la región tanto en zonas urbanas como rurales.
Los lineamientos anteriormente planteados se encuentran en sintonía con la misión y objetivos

estratégicos institucionales del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), en cuanto a la instalación
del enfoque de género en las políticas públicas y sociales, en el desarrollo de reformas legales, al
acceso y mejoramiento de las condiciones de trabajo para las mujeres, en las iniciativas de información
y promoción de derechos, y en la promoción de la igualdad de oportunidades. Es por ello que se
considera la incorporación formal de las recomendaciones emanadas desde SERNAM en lo que
respecta específicamente a los PLADECOS.
Dichos Principios Orientadores, se resumen en el diagrama que se presenta a continuación.
DIAGRAMA 1
III. EXPERIENCIA EN PLANIFICACIÓN COMUNAL
Como ya se indicó precedentemente, este trabajo centra su atención en antecedentes y discusión sobre
las experiencias de participación ciudadana en procesos de planificación de nivel local en Chile, en
específico comunas de Magallanes, como son Primavera, Porvenir y Río Verde; comuna de Tirúa en la
región del Biobío; Comuna de Temuco en La Araucanía, así como la situación contextual de la
localidad de San Ramón, perteneciente a la comuna de Padre Las Casas, con un énfasis en la creciente
demanda ciudadana por la inclusión dentro de la política pública y la implementación de servicios
básicos. Es por ello que a continuación se presenta un breve resumen de la experiencia y como se
visualizan estos elementos dentro de cada una de estas planificaciones de alcance comunal.
3.1 Comuna de Primavera

Desde un punto de vista político administrativo, la comuna de Primavera, identificada bajo el código
censal 12302, es la segunda comuna de la provincia de Tierra del Fuego, perteneciente a su vez, a la
región de Magallanes y Antártica Chilena.
A mayor abundamiento, es posible indicar que está ubicada además en la región más austral y extensa
del territorio nacional, de carácter bi-continental, que se extiende de la latitud 48º39’ de latitud sur y el
Polo Sur.
La comuna de Primavera, cuya cabecera comunal es la localidad de Cerro Sombrero, se encuentra

situada en la parte norte de la provincia de Tierra del Fuego, en la isla del mismo nombre entre 52º43’S
y 69º15’W ocupando según antecedentes disponibles en documento División Político Administrativa y
Censal 2007 del Instituto Nacional de Estadísticas, una superficie de 4.614,2 km2.
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Sus límites están definidos con claridad, por un lado al norte con el estrecho de Magallanes, desde
Punta Catalina hasta el cabo San Vicente, mientras que el este con la frontera con Argentina, el océano
Atlántico, desde el cabo Espíritu Santo hasta Punta Catalina. Al oeste con la Bahías Lee y Gente
Grande, pertenecientes al sistema central del Estrecho de Magallanes y finalmente al sur con una línea
irregular divisoria de predios ganaderos y en general se aproxima al paralelo 53º sur.
La comuna presenta características de comuna asilada, lo que se traduce en considerables deficiencias

en términos de accesibilidad y conectividad. No obstantes dispone de grandes potenciales de desarrollo,
en términos de las opciones de conectividad vial y marítima de la Provincia de Tierra del Fuego con el
continente, además de contar con características de conectividad internacional.
3.1.1 Situación en relación a la vivienda y habitabilidad

La comuna presenta particularidades que la diferencian de las otras comunas de la región y el país,
dado que fuera de las instalaciones de ENAP se comienza a poblar con habitantes que llegan por
trabajo a la zona, lo que da paso a un cordón poblacional ubicado en el sector alto de Cerro Sombrero,
conocido antiguamente como el barrio chino, por la condición que tenia siendo un barrio marginado y
alejado de la realidad de la población de ENAP, hoy en día se encuentra allí los barrios de; Villa
Primavera 1 y 2 además de Plan Austral. Por otra parte la ubicación en ese lugar en un principio fue
porque quedaba apartado del centro del campamento y de sus instalaciones propiamente tal, las
primeras familias que llegaron allí por el registro que se tiene y por el relato de ellos mismos seria
alrededor de 1975 produciéndose un barrio totalmente de autoconstrucción y realizado por las mismas
familias de acuerdo a sus necesidades. El 15 de octubre de 1980 la localidad de Cerro Sombrero pasa a
constituirse como Comuna de Primavera, dependiente de la provincia de Tierra del Fuego. Dejando así
de ser una localidad de campamento de ENAP, y donde comienza el desarrollo de otras áreas de
desarrollo en la comunidad.
Un diagnóstico realizado por la Fundación para la Superación de la Pobreza, tras firman una alianza
con la Ilustre Municipalidad de Primavera el año 2009, en donde desarrollan un programa de vivienda
por profesionales de Servicio País. Dicho trabajo dispuso de un diagnostico e implementación del
proyecto, el que tubo un tiempo de ejecución de 5 años por lo cual es un informe recientemente
finalizado, teniendo como propósito que los ejes que se trabajaran fueran contemplado tanto en el
PLADECO, así como en el plan regulador posteriores, la temática principal de este es ámbito Vivienda
y hábitat en Cerro Sombrero. Todo esto con el fin de que se permitiera un mejoramiento de la
habitabilidad; mejoras de viviendas, como en cortafuego, espacio residuales y aislamiento,
mejoramiento de los espacios públicos y capacitaciones en temas de gestión eficiente de los recursos
energéticos y conciencia ambiental.
Por otro lado en temas demográficos y sociales se presenta una característica diferenciadora de lo que
son las cifras oficiales, ya que el impulso de la explotación de hidrocarburos, la que a lo menos dispone
de una proyección de 20 años, considerando una alta población flotante y una estabilización en el
descenso de la proyección poblacional que se expondrá posteriormente. De acuerdo a lo analizado por
el programa, se identifica la existencia de las Villas Primavera 1 y 2, así como Plan Austral, como
aquellas más vulnerables y con menos títulos de dominios sobre las viviendas, es decir, muchas
familias en estado de obtención de títulos y otras sin regular ya que muchas de las viviendas son auto
construidas. La auto construcción se debe principalmente a la fuerte migración que ocurrió tras la
instalación de ENAP en 1975 lo cual lleva a que en 1980 Cerro Sombrero se constituya como parte de
la comuna, pese que actualmente la tasa de población ha disminuido considerablemente en
comparación con los censos anteriores es de aproximadamente de 37,63%.
5
Siguiendo los datos sociales se comprueba que las estimaciones realizadas por el INE en temas de
ingresos familiar existe una brecha considerable según los datos oficiales del INE los ingresos son de
aproximadamente de 900 mil pesos en promedio, pero según los datos levantados por la fundación el
promedio es de 400 mil pesos, al revisar esta incongruencia en los datos se revela que el INE toma en
cuenta la población flotante de profesionales que van a realizar actividades específicas pero que no
habitan en la comuna lo que dispara de manera abrupta el promedio.
Dentro del mismo proceso se identificaron indicadores de carácter cuantitativo y cualitativo los cuales
se trabajaron en las villas anteriormente mencionadas debido a su nivel de vulnerabilidad. En el caso
del primero tenemos que más del 60% de los encuestados tienen un terreno de 80 m2 de superficie de
sus viviendas que se componen de 6 piezas de las cales 3 son dormitorios para familias que bordean los
4 o 5 integrantes, de todas las viviendas solo el 30% tiene títulos de dominio, otros 40% en proceso y
un 60% del total no poseen otra vivienda lo que pone como prioridad la regulación, como ya se
menciono anteriormente las viviendas son autoconstruidas estimándose que es un 80% del total, por lo
cual el 100% de estas no tienen ningún tipo de aislamiento o cortafuego, el 100% de la población se
calefacciona o cocina con gas, pero presentan interés por cambiar a otro más ecológico o alternativo ya
que la retirada de ENAP significar comenzar a pagar por los servicios.
Por último el de carácter cualitativo tras consultar a las familias las viviendas en un comienzo son
autoconstruidas con materiales como madera y Zinc que regalaba ENAP, por lo cual son precarias.
Dada esta condición de vivienda de carácter irregular SERVIM y MIMVU no las reconocen como
existentes lo que implica la imposibilidad de postular a fondos que permitan el mejoramiento, por lo
cual para abordar el problema servicio país trabajara en base a recurso de otro tipo de organizaciones
para solucionar el problema que se detecta en la comuna. Todo lo anterior detona en los siguientes
objetivos y estrategias; el objetivo general es Contribuir al mejoramiento de la habitabilidad sustentable
e identitaria en Villa Primavera y Plan Austral, en la comunidad de Cerro Sombrero, por ello que se
consideraron una serie de objetivos para abordar en el mediano y largo plazo, como son:
• Mejorar e instalar prácticas de energías renovables y medio ambientales a nivel familiar,
organizacional y escolar en el sector de Villa Primavera, Villa Austral de la comunidad de Cerro
Sombrero, Comuna de Primavera. Así poder generar una conciencia y un reciclaje para la optimización
de recursos del medio ambiente.
• Mejorar y fortalecer la gestión organizacional de la junta de vecinos de cerro sombrero, comuna
de primavera para consolidarla como un actor importante en el desarrollo de habitabilidad (espacios
públicos y viviendas) medio ambiental
• Establecer articulación entre las agrupaciones de vivienda (existentes o futuras) y clubes
deportivos, para visibilizar sus problemas y necesidades con el fin de fomentar la utilización de los
espacios públicos a través de una vida sana y la utilización de energías renovables y su medio
ambiente.
Finalmente ello trajo consigo la elaboración de un “PLAN DE ACCION VIVIENDA 2013 – 2016”, el
cual se traducirá en la normalización de viviendas, la adquisición de un terreno aledaño a las villas
indicadas para posteriormente disponen de un aumento del número total de viviendas, el cual se
encuentra en proceso de diseño y posterior puesta en marcha, gracias a las gestiones del municipio. El
plan de acción de la vivienda se centra en 3 lineamentos, el primero es la normalización y
regularización de las viviendas existentes, por medio de la regulación de avaluó fiscal, regulación de
terrenos faltantes (títulos de domino) regulación de viviendas.
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Segundo lineamiento es postulación a programas habitacionales de nivel regional o nacional como lo es

el fondo solidario de elección de vivienda; Postulación colectiva con proyecto o Postulación colectiva
sin proyecto, subsidios a la clase media o el encaso de divorcio, nulidad o separación de hecho y por
último el programa de protección del patrimonio familiar existen tres tipos o títulos como,
Mejoramiento del entorno y equipamiento comunitario, Mejoramiento de la vivienda, Ampliación de la
vivienda. El tercer y último lineamiento es desarrollo de un programa para la construcción de
viviendas, trabajando áreas tales como obtención del terreno, Loteo, Escrituras, Avalúo fiscal, Planos,
EE.TT y presupuesto Charlas, y elección de familias beneficiadas.
3.1.2 Desafíos para Primavera

En resumen, en la comuna de Primavera se identifica una gran necesidad de regular la disponibilidad,
calidad y tenencia de las propiedades. Además de aumentar el espacio urbano y los límites de Cerro
Sombrero. Por lo que la propuesta desde el proceso se resume en que “la comuna aumente
gradualmente el número de viviendas, las que permiten albergar a parte población existente, así como
de una ampliación de la zona urbana. A su vez incorpora progresivamente instalaciones deportivas
pertinentes a los requerimientos del territorio. Así como de equipamiento urbano y rural” (PLADECO
Primavera, 2014).
En específico el Plan de Acciones, incorpora una serie de desafíos en la siguiente línea

 Generar las condiciones que permitan tener acceso a viviendas y regularización de las mismas
o Fortalecer la EGIS municipal para implementar y proponer nuevas estrategias de solución en
respecto de la vivienda.
 Mejora de las condiciones de vivienda
 Accesibilidad a terrenos para construcción
 Postulación y adjudicación de subsidios de vivienda
 Generación de alternativas para la disponibilidad de energía en la comuna
o Generar estrategias para evaluar técnicamente soluciones posibles para el problema de generación y
distribución eléctrica de la comuna.
 Regularizar sistema eléctrico existente
o Elaborar un plan de incorporación de ERNC a la generación disponible en la actualidad.
 Acceder a subsidios energéticos para la producción de ERNC
 Disponer de estrategia medioambiental comunal, en protección, fomento y tratamiento de residuos
domiciliarios.
o Avanzar en la mejora del marco regulatorio que permita proteger el medioambiente de la comuna.
 Fortalecimiento del capital humano que acompaña el proceso de certificación ambiental
o Fortalecer el municipio en la gestión y administración de servicios básicos en la comuna.
 Incorporación de capital humano calificado a la administración del sistema de agua potable y
alcantarillado
3.2 Comuna de Porvenir

La comuna de Provenir es una de las tres comunas de la Provincia de Tierra del Fuego, junto con
Primavera y Timaukel. Esta es la comuna más importante debido a la cantidad de población,
accesibilidad, disponibilidad de servicios, entre otros. Además es la capital Provincial, que por cierto le
imprime una importancia en la administración político administrativa en la provincia y en la región. La
ciudad se encuentra emplazada a 5 km de Bahía Chilota, frente a Punta Arenas y separadas por el
Estrecho de Magallanes. Se considera como su descubridor oficial al Sr. Jorge Porter, al cual se debe su
nombre, la cual antes de la conquista los Selk’nam (Onas) llamaban “Karkanke” (muy bajo) o
Karukinke que significa “nuestra tierra”.
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El territorio donde actualmente se localiza la ciudad es ocupado en 1883 por un destacamento policial
en la época de la fiebre del oro, siendo posteriormente fundada el 20 de junio de 1894 por Don Manuel
Señoret, Gobernador del territorio de Magallanes, con el fin de fortalecer este nuevo pueblo que
comenzaba a presentar nuevas demandas productivas y administrativas.

A diferencia e la comuna de Primavera, esta comuna identifica la situación de vivienda como algo no
de gran preocupación, pero eso se desprende por la instalación de una villa completa de viviendas
sociales y se considera que este no es un problema a nivel comunal. No obstante se identifican
elementos asociados a las condiciones de habitabilidad, servicios básicos o aislación térmica, en donde
se reconoce como un desafío no menor, debido a las condiciones climáticas y el costo que implica la
mantención en esta zona del país. No obstante dicha discusión se amplía hacia una reflexión sobre
pensar la vivienda y su entorno y como la comuna debe avanzar hacia una ciudad más amigable.
Asimismo, se toca el tema del acceso a los servicios básicos asociados al alcantarillado, especialmente
en Bahía Chilota (puerta de entrada al territorio desde el Estrecho de Magallanes). En específico dentro
del proceso de planificación se desprenden las siguientes acciones.
 Conectividad comunal
o Apoyar la gestión de mejora de conectividad marítima y aérea en la comuna.
 Gestionar el aumento de frecuencia y cambio de horario actual de la barcaza que une la comuna con
Punta Arenas
 Gestionar con las empresas responsables la subvención de traslados marítimos y aéreos para los
habitantes de la comuna
 Implementar programas de recuperación y mejora de los espacios de uso público, tales como áreas
verdes, juegos infantiles, entre otros.
o Realización de catastro de condiciones de espacios y equipamiento de uso público
o Diseño de plan de mantenimiento de espacios de uso público en conjunto con la comunidad
o Modernización de equipamiento y hermosamiento de Plaza de Armas
o Implementación de programa de difusión de plaza Selk´nam (señalética)
 Gestar e implementar proyectos de mejora de acceso a agua potable, alcantarillado y mejora de
iluminarias públicas.
o Gestionar subsidios para la mejora de los sistemas de alcantarillado en la comuna
o Gestionar la mejora gradual en eficiencia de las luminarias públicas
o Incremento del número de familias con acceso a agua potable rural en las cercanía (parcelas) de
Porvenir
 Fortalecer programa de electrificación rural, en conjunto con Gobierno Regional y SUBDERE.
o Gestionar el aumento de la cobertura de electrificación rural en la comuna
 Implementar programas de apoyo a la mejora de las condiciones de habitabilidad de las viviendas y
adquisición de las mismas.
o Implementación de programas de aislación térmica y mejora de las condiciones estructurales de las
viviendas
o Fortalecimiento de mecanismos de adquisición de viviendas, sustentados en los subsidios
habitacionales de clase media y emergente
3.3 Comuna de Río Verde

La comuna de Rió verde está ubicada en la Provincia de Magallanes, próxima a la peniń sula de
Brunswick, en la cual se sitúa Punta Arenas. Según los vestigios los primeros habitantes del territorio
fueron los pueblos Aonikenk y Kaweshkar (Alacalufe), según estudios la presencia humana en la zona
data del 6.000 a.c.
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El primer explorador europeo que navegó por los canales internos del territorio fue Juan Ladrilleros, el
cual por error se interno en el canal Jerónimo, lo que lo lleva a descubrir el territorio, en el siglo XVI,
se bautizo el Cerro Ladrillero que cual se ubica en Isla Riesco.
En 1877 el gobierno de Chile delegó al capitán Juan José Latorre, al mando de la corbeta Magallanes
en un viaje de reconocimiento, lo que trae colonos chilenos y europeos a fines del siglo XIX y
comienzos del XX, lo que lo atrajo fueron los yacimientos mineros de carbón y planicies para ganado.
La capital comunal, se ubicaba hasta comienzos de la década, en la Villa Rió Verde, pero a causa del
incendio que sufrió el edificio municipal que se ubicaba alli,́ el centro civ́ ico fue reubicado y su capital
nombrada como ‘Villa Ponsomby’. En dicho lugar, se encuentra actualmente el edificio municipal, la
posta, los departamentos de los funcionarios municipales, y el lugar oficial de cruce a la Isla Riesco viá
transbordador, se ubica en el kilómetro 40,7 de la ruta Y-50 Cabeza de Mar - Río Pérez.

A diferencia de las comunas antes presentadas, en específico esta comuna es una de las que presenta
una de las mayores particularidades a nivel país. Por un lado una de las comunas con menor número de
habitantes a nivel nacional, y por ejemplo la no presencia de centros poblados, o la existencia de
fuerzas de orden y seguridad. De acuerdo a la jerarquiá de asentamientos, esta se define por la cantidad
de habitantes del principal centro poblado de la comuna y por su integración regional y también con el
resto de los principales centros poblados de la región, en otras palabras por el área de influencia que
este alcance con el sistema de centro poblados, por lo demás incide de gran forma la condición de la
comuna, es decir, si esta tiene más aptitudes rurales o urbanas, las cuales están directamente
relacionadas con la actividades económicas – productivas predominantes de la comuna.
De acuerdo a lo anterior la comuna de Río Verde es netamente rural, por lo cual no se registran
asentamientos de relevancia en cuanto a población, pero si se constata la presencia de tres caseríos al
interior de la comuna, estos son Villa Río Verde, Villa Ponsomby y Puerto Curtze. No se considera
entonces al centro comunal como asentamiento debido a su escasa población, la forma espacial de su
actividad económica (vinculada a actividades primarias) y su cercanía a la capital regional Punta
Arenas (88 km), este último es el principal centro poblado de la región debido a su peso demográfico y
económico además de poseer la mayor cantidad de servicios, por lo que Río Verde forma parte del área
de influencia de Punta Arenas. No obstante, en la actualidad la mayor cantidad de servicios y viviendas
se encuentra en Villa Ponsomby, en donde se ubica la municipalidad y los servicios de salud y
educación, a lo que se suman una serie de elementos dispuestos a la habitabilidad y prestación de
servicios municipales. Junto con ello, el principal punto de conexión con la Isla Riesco, se encuentra en
este sector, siendo la puerta de entrada al Sector Riesco, en donde se produce el mayor flujo hacia la
Mina Invierno y los habitantes de la Isla.
Si bien la población o identifica grandes desafíos en el ámbito habitacional, queda a la luz una realidad
muy particular, que es la no disponibilidad de viviendas para fomentar el empleo, la instalación de
centros poblados, entre otros temas relevantes. Reduciéndose principalmente todo a la actividad
estanciera, el rol de la municipalidad y faenas mineras en Isla Riesco. No obstante lo anterior, en la
actualidad se encuentra en pleno proceso de desarrollo y fomento la instalación de Villa Darwin, en
donde se reconoce se considera como una oportunidad, la disponibilidad de terrenos (20 hectáreas),
para la construcción de viviendas pensando en la atracción de personas y fomentar el poblamiento de
polos de desarrollo en la comuna.
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En específico dentro del proceso de planificación se desprenden las siguientes acciones.

 Contar con un servicio de retiro de residuos domiciliarios a través de un equipamiento de limpieza
(vehículos recolectores de residuos domiciliarios y no domiciliarios, contenedores rurales, etc.)
o Adquisición del equipamiento municipal
o Elaboración de plan de distribución de equipamiento de recolección y retiro de residuos
 Avanzar en el fortalecimiento del marco normativo comunal relacionado con el retiro de residuos
domiciliarios.
o Elaboración de ordenanza municipal para el retiro de residuos
o Disposición de un plan de control y fiscalización de normativa municipal
 Gestionar con las instituciones pertinentes un plan de mantención y mejora de caminos rurales
enrolados.
o Realización de reuniones y solicitudes para mantención y mejora de caminos con instituciones
pertinentes
 Gestionar la mejora de conectividad con Isla Riesco, mediante la implementación de infraestructura
portuaria acorde, así como dotar a la infraestructura disponible en materia de conectividad y servicios,
tales como la parada de buses en V. Ponsomby.
o Habilitación del terminal de pasajeros: señalización, calendarización y programa de implementación
afín para el uso de la comunidad: ej. Telecentro.
o Habilitación a largo plazo terminal de buses en V. Ponsomby
o Gestión para habilitación de espacio portuario que mejore la conectividad con la Isla Riesco en la
comuna.
 Implementar proyectos de mejora de acceso a agua potable rural en V. Darwín y V. Ponsomby.
o Búsqueda de recursos para proyecto de alcantarillado en V. Ponsomby
o Implementar proyecto de Agua Potable Rural en V. Darwin
 Implementar proyectos de electrificación rural, en conjunto con Gobierno Regional, considerando el
uso de ERNC en espacios de injerencia municipal.
o Implementación de sistema de respaldo de energía eléctrica en edificios municipales
o Evaluar y diseñar plan de adecuación a ERNC para autoconsumo, como ayuda a los trabajadores
 Direccionar recursos públicos para la inversión en programa de instalación de servicios en villas de
la comuna
o Diseño de un plan de energía (evaluación y diseño) para V. Darwin
o Implementar plan de financiamiento compartido para la disposición de infraestructura y servicios
básicos en V. Darwin
o Mejora de las condiciones de habitabilidad en V. Ponsomby
3.4 Comuna de Tirúa

Tirúa se ubica en el extremo sur poniente de la provincia de Arauco, VIII región del Biobío; a 210 km.
de la capital regional Concepción y a 70 km. del centro urbano más próximo, la ciudad de Cañete.
Limita al Norte con las comunas de Cañete y Contulmo, al Oeste con el Océano Pacífico y al Sur con la
Región de La Araucanía.
Demográficamente la comuna posee una población estimada de 9.664 habitantes. Según datos del
Censo 2002, la comuna caracteriza por su alto porcentaje de ruralidad (85,1% de la población) y un
importante porcentaje de población indígena de origen Mapuche-Lafkenche (55,8% de la población).
En cuanto la caracterización de la población por género, según el Censo 2012, la población masculina
asciende a 5.028 personas (52 % de la población) y la población femenina es de 4.636 personas (48%
de la población).
10
Tirúa constituyente parte del territorio Lafkenche. Luego de 300 años de guerra entre Mapuches y
españoles, se acuerda establecer como frontera el río Biobío. Desde el siglo XIX, a partir de la
constitución del estado chileno, se inicia el proceso denominado “pacificación de la Araucanía”, el cual
tuvo como propósito expandir la frontera agrícola del país, ocupando territorios controlados hasta ese
momento, por el pueblo Mapuche (PLADECO, 2014).

En específico y a modo de resumen del levantamiento de información, en relación a la vivienda, se
manifiesta una preocupación por las condiciones de hacinamiento presente en la comuna, así como la
precariedad de las viviendas. A su vez, se considera relevante, que el municipio genere instancias que
fomenten el deporte y la recreación, lo cual debe materializarse en la construcción del estadio
municipal, así como la creación de nuevos espacios de esparcimiento. En relación a las condiciones
habitacionales, se señala la necesidad de que el municipio elabore proyectos de mejoramiento de las
viviendas sociales, por cuanto son demasiado precarias. En lo que respecta a la conectividad y la
planificación urbana, se establece que la municipalidad debe gestionar proyectos para el mejoramiento
de los caminos en los sectores rurales, así como la creación de carreteras y la actualización del plan
regulador.
Esta comuna cuenta con dos grandes centros poblados, el primero de ellos corresponde a Tirúa que
representa el mayor centro urbano, y a su vez es la capital comunal; mientras que en segundo orden se
encuentra la localidad de Quidico, ubicada al norte del primero de estos poblados. Ambos ubicados a
orillas o en la proximidad del océano pacífico.
En lo relacionado a las viviendas sociales, la población establece una preocupación por la insuficiencia
de subsidios disponibles para la postulación de los habitantes de la comuna. Sumado a ello, se
manifiesta una escasa disponibilidad de terrenos para adquirir, debido a que la mayoría de las tierras
desocupadas son de propiedad de comunidades indígenas. Además, se manifiesta la preocupación de
que Quidico no cuente con un sistema de alcantarillado.
En específico dentro del proceso de planificación se desprenden las siguientes acciones.

 Realizar un plan de recuperación de los sectores en cuanto al estilo, diseño e imagen.
o Generar una propuesta orientada a estandarizar los lineamientos arquitectónicos de las viviendas de
la comuna
o Generar una ordenanza municipal orientada a estandarizar los lineamientos arquitectónicos de las
viviendas de la comuna
 Identificar las prioridades en cuanto a la construcción de vivienda y facilitar el acceso para algunos a
subsidio en zonas urbanas y rurales.
o Difundir las atribuciones del municipio respecto al subsidio de viviendas
 Revisar alternativas de construcción definitiva para viviendas en zonas urbanas y rurales.
o Facilitar el acceso a los subsidios de la población con instituciones públicas
o Explorar factibilidad de construcción de vivienda con pertinencia cultural
o Gestionar mejorar en las posibilidades de subsidios especiales o de mejoras funcionales en las
viviendas (lavaderos, serpentín, acceso discapacitados, otros)
 Realizar un traslado de equipamiento urbano a una zona segura, en Tirúa urbano y Quídico.
o Gestionar terrenos en zona segura para habilitar equipamiento urbano
o Gestionar recursos para la construcción de equipamiento urbano
 Fomentar un plan de emergencia que toma en consideración los temas de la cosmovisión mapuche
para enfrentar estos eventos.
11
o Actualizar y socializar el plan de emergencia comunal, incorporando aquellos elementos de la

cosmovisión mapuche que sean factibles de incorporar
 Construir el Comité Comunal de Emergencia.
o Implementación del decreto municipal para la constitución del Comité Comunal de Emergencia
o Proveer los recursos necesarios para el funcionamiento necesario del Consejo Comunal de
Emergencia (CCE)
o Difundir la existencia, funciones y atribuciones del CCE
IV. DESAFÍOS Y PROPUESTAS

Antes de iniciar la identificación de desafíos y propuestas, cabe mencionar que las comunas
presentadas, disponen de ciertas características que las convierten en zonas principalmente “extremas”,
desde el punto de vista de la ubicación geográfica, las condiciones climáticas, niveles de capacidad,
calidad y disposición de equipamiento urbano, condiciones de pobreza o precariedad entre otros temas.
Sin embargo se reconoce un factor común y sin cuestionamiento, que releva uno de los roles
identificados a inicios del presente documento, y es el de la presencia de la municipalidad, como una,
sino la única (ver caso Río Verde) institucionalidad del Estado presente en el territorio. Siendo el lugar
en donde descansan las expectativas de la comunidad, la gestión de los espacios públicos, la gestión de
lo que implica el acceso a vivienda entre otros temas relevantes.
Básicamente es en esta institucionalidad en donde los esfuerzos apuntan a disponer cada vez de más
recursos, específicamente recursos humanos capaces de entender y canalizar las necesidades de la
comunidad, la que en el último tiempo en Chile se ha organizado en Comités de Vivienda o de mejoras
de las ya existentes, centrado principalmente en las soluciones habitacionales para familias de escasos
recursos. Pero surgen las siguientes interrogantes dentro de la reflexión ¿por qué las mismas estructuras
de gestión local se deben hacer cargo de realidades territoriales tan diversas?, ¿es posible pensar en
responder de manera responsable a las necesidades y expectativas de la comunidad, en materias tan
fundamentales como el de la vivienda?
Las respuesta a esto es una gran disyuntiva en los desafíos país, en donde la preocupación por lo
sectorial sobrepasa con creces la importancia de la inversión que atienda criterios territoriales, cada uno
de estas comunas se encuentra alejada o no cercana a las capitales regionales y de Santiago de Chile
(capital), por lo que desde el nivel central se reduce la preocupación a un mínimo de expresión en el
ámbito de las demandas por condiciones dignas de habitabilidad y disponibilidad de viviendas para
generar polos de desarrollo acorde a dinámicas productivas, culturales, geopolíticas o de otra índole.
Dicho esto, ¿cuáles son los principales desafíos y propuestas dentro de un proceso de planificación y
rol del Estado que apunte a disminuir las desigualdades territoriales en materia de vivienda y
equipamiento urbano?
Desde el Estado
Primero: Disponer de políticas diferenciadoras de inversión en materia de vivienda de acuerdo a
condiciones: ambientales, culturales, geográficas, climáticas y estratégicas.
Segundo: Disponer de mecanismos acorde a la realidad territorial, que permita la ejecución de procesos
de planificación inclusivos y con una mirada prospectiva.
Tercero: Disponer de políticas diferenciadoras de inversión en materia de equipamiento urbano para el
desarrollo digno de comunidades, atendiendo lo antes mencionado.
Cuarto: Promover polos habitacionales y de equipamiento que permitan desencadenar procesos de
desarrollo acorde a las dinámicas locales y globales, como son plataformas de servicios en comunas
como las presentadas.
12
Quinto: Descentralizar la toma de decisiones respecto de los tipos de construcción, atendiendo las
características territoriales.
Estos cinco grandes puntos resultan una reflexión bastante lógica y simplista, desde el punto de vista de
posibles análisis de factibilidad técnica y económica, no atendiendo criterios de aplicabilidad de
política pública que busca o apunta a estandarizar mecanismos de ejecución, con sustento en lo que
llaman “Rentabilidad Social” de la inversión. Pero, como interrogante, es esto último acaso, uno de los
principales fracasos de la implementación de políticas públicas en materia de infraestructura y
equipamiento, no solo habitacional, sino que también en materia educacional, salud, conectividad, entre
otros, haciendo referencia a los territorios antes indicados. La experiencia que trae consigo trabajar en
estos territorios, la dedicación y vocación de los equipos municipales, trae consigo este tipo de
reflexiones, que no hacen si no, acrecentar la preocupación por el excesivo centralismo por el que
atraviesa el país.
Por otra parte, en la introducción del documento se hace referencia a la comuna de Temuco, ubicada en
la Región de La Araucanía y que junto con la comuna de Padre Las casas, conforma una de las 4 o 5
conurbaciones más importantes del país, en donde a diferencia de las comunas trabajadas, se presente
un explosivo crecimiento demográfico, lo que trae consigo el gran desafío de regular y poder planificar
el territorio.
Desafío cada vez más preocupante para la institucionalidad pública, el mundo privado, académico,
entre otros sectores, situación muy dispar a lo que ocurre en comunas más apartadas, como Primavera,
Porvenir, Río Verde o Tirúa, en donde la primera y última de estas comunas, prácticamente no dispone
de espacios para urbanizar, para así apostar por incrementar las posibilidades de acceder a viviendas de
los habitantes de estas comunidades; o bien el caso de Villa Darwin en Río Verde, en donde recién se
está apuntan a poder generar un polo de desarrollo, esta situación es compartida por otra de las
comunas de la región de Magallanes, como lo es Timaukel, también perteneciente a la Provincia de
Tierra del Fuego; o la comuna de Porvenir, en donde el desarrollo industrial ha circundado el centro
poblado y ha traído consigo una serie de problemas medioambientales a la comunidad. Es posible
enumerar una serie de ejemplos en dichas comunas, pero también se presentan problemas de
planificación en comunas como Temuco y Padre Las Casas, en donde la falta de una mirada integral
del territorio ha traído consecuencias impensadas en el proceso de creciente explosión demográfica,
situación de la cual las ciudades de mediana o alta densidad, no solo en Chile, están condenadas a
sufrir.
Desde la Planificación
Desde el punto de vista de la planificación restan grandes desafíos a nivel macro y que se encuentran
descritos ampliamente en la literatura (Winchester, L. (2006), Galvano, A. (2007), Heinrichs, D.&
Otros (2009), Schiappacasse, P. & Müller, B. (2012)) y cada vez más se prestan más atención, sin
embargo se mantiene el desafío, inclusive la auto crítica, de poder avanzar en materializar de la mejor
forma los principios orientadores antes descritos:
- Desarrollo Humano
- Participación ciudadana efectiva
- Pertinencia sociocultural
- Enfoque sistémico territorial prospectivo
- Gestión intersectorial integral
- Enfoque de género
- Pertinencia cultural
13
Entre otros factores relevantes, que deben reconocer la lógica de planificación desde “abajo hacia
arriba”, con algunas premisas, como las que plantea el Desarrollo Endógeno u otras, pero que atienen
en mayor medida la particularidad de cada uno de los territorios, por sobre la mirada economicista y
centralista de la política pública.
Bibliografía
Galvano, Ariel (2007), Desafió s participativos en la planificación urbano-ambiental: el aporte
antropológico. Artíulo Scielo en revista CONICET ICA - FFL - UBA, Argentina.
Heinrichs, Dirk; Nuissl, Henning y Rodriguez Seeger, Claudia. Dispersión urbana y nuevos desafíos
para la gobernanza (metropolitana) en América Latina: el caso de Santiago de Chile. EURE
(Santiago) [online]. 2009, vol.35, n.104 [citado 2016-07-29], pp.29-46.
I. M. Porvenir, (2014), Plan de Desarrollo Comunal, PLADECO 2014-2017.
I. M. Primavera, (2014), Plan de Desarrollo Comunal, PLADECO 2014-2018.
I. M. Río Verde, (2014), Plan de Desarrollo Comunal, PLADECO 2014-2017.
I. M. Tirúa, (2015), Plan de Desarrollo Comunal, PLADECO 2014-2019.
OCDE, (2009), “Estudios Territoriales de la OCDE, Chile”. Originalmente publicado por la OCDE en
inglés bajo el título: OECD Territorial Reviews. Chile.
LOCE, (2006), Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley Nº 18.695, disponible en
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=251693.
Schiappacasse, Paulina & Müller, Bernhard (2012), Metropolización y políticas de planificación. Un
desafíos para Santiago de Chile. Urbano, vol. 15, núm. 25, pp 31-42. Universidad del Bío Bío,
Concepción, Chile.
Winchester, Lucy (2006), Desafíos para el desarrollo sostenible de las ciudades en América Latina y El
Caribe. Revista eure, vol. XXXII, pp. 7-25, Santiago de Chile.
Anexo
Diagrama 1
Fuente: elaboración propia, IDER

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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma d el Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

Inclusión de la participación social y la demandada ciudadana en procesos de

Osvaldo Curaqueo Pichihueche

II. PRINCIPIOS ORIENTADORES EN PLANIFICACIÓN

2.1 Desarrollo Humano

El correspondiente “Índice de Desarrollo Humano” es un indicador multifactorial integrado

2.2. Participación Ciudadana

• Apropiación de los procesos de desarrollo

2.3 Pertinencia sociocultural

2.4. Enfoque Sistémico Territorial

2.5. Gestión Trans-Sectorial-Integral

Recientes experiencias comprueban que la adopción de este enfoque trans-sectorial-integral de la

2.6. Enfoque de Género

Los lineamientos anteriormente planteados se encuentran en sintonía con la misión y objetivos

Dichos Principios Orientadores, se resumen en el diagrama que se presenta a continuación.

3.1 Comuna de Primavera

La comuna de Primavera, cuya cabecera comunal es la localidad de Cerro Sombrero, se encuentra

La comuna presenta características de comuna asilada, lo que se traduce en considerables deficiencias

3.1.1 Situación en relación a la vivienda y habitabilidad

Segundo lineamiento es postulación a programas habitacionales de nivel regional o nacional como lo es

3.1.2 Desafíos para Primavera

En específico el Plan de Acciones, incorpora una serie de desafíos en la siguiente línea

3.2 Comuna de Porvenir

3.2.1 Situación en relación a la vivienda y habitabilidad

3.3 Comuna de Río Verde

3.3.1 Situación en relación a la vivienda y habitabilidad

En específico dentro del proceso de planificación se desprenden las siguientes acciones.

3.4 Comuna de Tirúa

3.4.1 Situación en relación a la vivienda y habitabilidad

En específico dentro del proceso de planificación se desprenden las siguientes acciones.

o Actualizar y socializar el plan de emergencia comunal, incorporando aquellos elementos de la

IV. DESAFÍOS Y PROPUESTAS

Fuente: elaboración propia, IDER

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