Esquema de congelamiento de precios: el Decreto 566/19, una medida que atenta

contra el desarrollo integral del sector de hidrocarburos

Por Julio C. Fonrouge (h.)

1) Introducción.

Previo a todo, a través del presente trabajo pretendo analizar la procedencia del Decreto
de Necesidad y Urgencia 566/19[1] y sucesivos actos emitidos por el Ejecutivo
nacional[2] que, con la presunta finalidad declarada de proteger a usuarios y
consumidores, establece un esquema de congelamiento de precios de petróleo y
combustibles.

A continuación, a la luz de la Ley 26.741 invocada en el citado Decreto 566/19, pretendo

analizar si el referido marco autorizaba ante el escenario de hecho vigente la adopción de
una medida de congelamiento para el amparo de los derechos de los usuarios y
consumidores.

2) No se justificaba el dictado de un decreto de necesidad y urgencia.

De la lectura de sus considerandos, puede verificarse del texto del decreto legislativo
contenido en el Decreto de Necesidad y Urgencia 27/18 que se sustentó en base:

i) a la tutela de los usuarios y consumidores y de la relación de consumo, en los términos

del art. 42 de la Constitución Nacional[3].
ii) al marco de la Ley 26.741, e implícitamente, en su decreto reglamentario 1.277/12[4],
que en su derogado art. 32 restableció para el sector de hidrocarburos el régimen de la
Ley de Abastecimiento 20.680[5], siendo luego restablecido en general a partir del año
2.015 a partir de la Ley 26.991.

iii) a que desde principios del año 2.019, “el Poder Ejecutivo Nacional morigeró, a
través de los Decretos Nros. 167 del 1º de marzo de 2019, 381 del 28 de mayo de 2019,
441 del 28 de junio de 2019 y 531 del 31 de julio de 2019, el impacto de la actualización
del impuesto sobre los combustibles líquidos y pospuso una parte sustancial del
incremento del impuesto”.

iv) a que ante “la magnitud de los recientes acontecimientos económico financieros
desencadenados, de público conocimiento, es obligación del Poder Ejecutivo Nacional
utilizar los instrumentos a su alcance y adoptar las medidas específicas necesarias para
proteger a los consumidores”, mas soslayando hacer una exposición de los antecedentes
de hecho y derecho que impondrían la obligación del Ejecutivo nacional.

v) a que “la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN afirmó que cuando una
situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a
salvaguardar los intereses generales se pueden regular, con mayor intensidad, los
derechos y obligaciones emergentes de las relaciones entre particulares”. Así las cosas,
se omitió apuntar los precedentes y doctrina del Máximo Tribunal concreta que avale el
fundamento sostenido.

vi) a que “la situación económica vigente permite avizorar aumentos sustanciales en el
precio del petróleo crudo y de los combustibles líquidos en el mercado local, causando
efectos perjudiciales para los diferentes sectores de la economía”, careciendo el acto de
una ponderación concreta y precisa de los precios involucrados, según los periodos
temporales ponderados.

vii) a que, a pesar de no existir declaración de desabastecimiento de hidrocarburos,

“resulta indispensable preservar el abastecimiento de combustibles líquidos, ya que con
ellos se satisfacen necesidades básicas de la población”, procurando el acto no reseñar la
Ley 20.680 y no incurrir en un vicio notorio en la causa y el objeto del acto
administrativo de alcance general, agregando luego que “resulta prioritario para la
población tener asegurados precios razonables de los hidrocarburos y sus derivados en
todo el territorio nacional, evitando, de esta forma, el quiebre de la proporcionalidad
con la realidad económica”.

viii) a que, finalmente, la “medida se enmarca dentro de los parámetros de razonabilidad

a que se refiere el máximo Tribunal respetando un adecuado equilibrio entre el derecho
de los agentes del sector hidrocarburífero involucrados y los derechos de los
consumidores”, careciendo de toda referencia a los supuestos precedentes de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, como además, en que “la naturaleza excepcional de
las situaciones planteadas hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la
CONSTITUCIÓN NACIONAL para la sanción de las leyes”.
En función de tales considerandos, se decretó un esquema de congelamiento de precios
del petróleo y combustibles por noventa días corridos, determinando que los valores de
precios no podrán ser superiores a los vigentes al 9 de agosto del 2.019[6].

Dicho DNU 566/19 fue luego modificado por el DNU 601/19[7], que introdujo
modificaciones al texto original, estableciendo:

i) que las entregas de petróleo crudo efectuadas en el mercado local hasta el 13 de

noviembre del 2.019 deberán ser facturadas y pagadas al precio convenido entre las
empresas productoras y refinadoras al día 9 de agosto del 2.019, aplicando un tipo de
cambio de referencia de cuarenta y seis pesos con sesenta y nueve centavos por dólar
estadounidense ($46,69/u$s) y un precio de referencia Brent de cincuenta y nueve dólares
estadounidenses por barril (u$s59/bbl).

ii) la modificación del art. 2 del DNU 566/19, por el siguiente texto: “Establécese que
hasta el 13 de noviembre de 2019 el precio tope de naftas y gasoil en todas sus
calidades, comercializados por las empresas refinadoras y/o los expendedores
mayoristas y/o minoristas, que tengan como destino final el abastecimiento de
combustibles por pico de surtidor en bocas de expendio (estaciones de servicio) no
podrá ser superior al precio vigente al día 9 de agosto de 2019”.

iii) instruir a la a la Secretaría de Gobierno de Energía, en su carácter de autoridad de

aplicación de la Ley 17.319 y sus modificatorias, para que, teniendo en cuenta los fines
perseguidos por los Decretos 566/19 y 601/19, y en tanto duren sus efectos, dicte los
actos que resulten necesarios para normalizar los precios del sector hidrocarburífero y/o
modificar los valores de referencia y precios topes allí establecidos y/o requerir
transferencias del Tesoro Nacional para sostener el nivel de actividad y empleo y proteger
al consumidor durante este período excepcional.

En base a tal delegación, la Secretaria de Gobierno de Energía emitió las Resoluciones

552/19[8] y 557/19[9] de su registro.

A través de la primera, se dispuso una transferencia a las empresas productoras de

petróleo de $116,10 por barril de petróleo entregado al mercado local durante el mes de
septiembre del 2.019, agregando que el monto indicado se abonará en un 88% a las
empresas productoras de petróleo y en un 12% a las provincias en cuya jurisdicción se
encuentre la concesión origen de la producción.

Asimismo, respecto de las empresas productoras de biocombustibles beneficiarias del

régimen de promoción de biocombustibles establecido por las Leyes 26.093 y 26.334, se
dispuso una transferencia de 6% del precio determinado por la Secretaria de Gobierno de
Energía para el mes de agosto del 2.019, aplicable a la producción entregada al mercado
local durante el mes de septiembre del 2.019.

Así las cosas, y ya descalificando la finalidad del acto[10], se condicionó la adhesión al

beneficio instituido para productoras de hidrocarburos y para productoras de
biocombustibles a la presentación administrativa de una renuncia expresa a todo derecho,
acción o reclamo administrativo, judicial, extrajudicial o arbitral, sea en la Argentina o en
el extranjero o en el ámbito internacional, relacionados con las normas que establecieron
el congelamiento o la metodología de determinación de precios (sean los DNU 566/19 o
601/19 y/o de determinación de precios de biocombustibles y sus respectivos precios en
el marco del régimen de promoción de la Ley 26.093).

Finalmente, se instruyó y subdelegó a la Subsecretaria de Hidrocarburos y Combustibles

a implementar, gestionar y administrar bajo su competencia el procedimiento de
asignación y transferencia establecido[11].

Empero, como sustento de la medida, la Resolución SGE 552/19 apuntó que “para
sostener el nivel de actividad y empleo y proteger al consumidor durante este período
excepcional, corresponde atenuar el impacto que las medidas establecidas por el decreto
566/2019 generaron en las empresas productoras de petróleo así como en las empresas
productoras de biocombustibles, en razón de la mezcla obligatoria de dichos productos
con los combustibles fósiles dispuesta por la ley 26.093”.

Seguidamente, la Resolución SGE 557/19 se expidió en función de que:

“recientes acontecimientos -de público conocimiento- sucedidos en el mercado

internacional de petróleo conllevan a una situación imprevista y significativa de
incremento de precios de referencia internacionales que podrían impactar en la
producción y el desarrollo de los hidrocarburos en nuestro país”.
“tales hechos podrían derivar en la afectación de la producción, la comercialización y las
importaciones y, por lo tanto, en la afectación del abastecimiento de los combustibles en
el mercado interno”.
“se pretende amortiguar los eventuales impactos futuros de traslado a precios en pico de
surtidor en bocas de expendio (estaciones de servicio) de las recientes variaciones del
tipo de cambio y de precios del crudo”.
“es responsabilidad de esta Secretaría de Gobierno de Energía velar por la seguridad del
abastecimiento de combustibles”.
Con sustento a ello, se estableció que durante la vigencia del DNU 601/19, los precios de
naftas y gasoil en todas sus calidades, comercializados por las empresas refinadoras y/o
los expendedores mayoristas y/o minoristas, que tengan como destino final el
abastecimiento de combustibles por pico de surtidor en bocas de expendio (estaciones de
servicio) podrán incrementarse en hasta 4% respecto de los precios vigentes al 9 de
agosto del 2.019. A su vez, se resolvió que durante la vigencia del citado DNU, las
entregas de petróleo crudo efectuadas en el mercado local deberán ser facturadas y
pagadas al precio convenido entre las empresas productoras y refinadoras al día 9 de
agosto del 2.019, aplicando un tipo de cambio de referencia de cuarenta y nueve pesos
con treinta centavos por dólar estadounidense ($49,30/u$s), equivalente a un 5,58% de
incremento sobre el valor de referencia vigente, y un precio de referencia BRENT de
cincuenta y nueve dólares por barril (u$s59/bbl).

Conforme se desprende de este último reglamento, se referenció en sus considerandos el

término “almacenamiento” como sustento de los precios modificados, omitiendo
ponderar en particular que resulta contradictorio su invocación ante un escenario in
crescendo de permisos de exportación de hidrocarburos.

Forzosamente y sin perjuicio de la inexistencia de un escenario de desabastecimiento que

avale el tenor de las medidas de intervención descriptas, se impone en forma preliminar
la pregunta de la referencia: ¿era necesario dos DNU para las medidas adoptadas? En
concordancia al título del presente título, se impone una respuesta negativa.

Pues bien, propongo analizar lo aquí apuntado a la luz de alguna de las notas
características de este tipo de decreto legislativo.

Ante todo, los DNU recaen sobre materias propias del Poder Legislativo, desde ya sin
mediar delegación alguna[12]; segundo, el principio general es que el Poder Ejecutivo
tiene vedado emitir[13]; para su emisión y validez, deben observarse reglas de
procedimiento de formación y que consiste en un acuerdo general de ministros y el
refrendo del jefe de gabinetes, sin perjuicio de su control legislativo en términos de la
Ley 26.122[14]; procede según el inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional
“solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos
políticos”[15], léase en términos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación cuando
circunstancias excepcionales de “grave riesgo social” avalen su emisión[16]; dado su
naturaleza legislativa, no exige el previo agotamiento de la vía administrativa, siendo
impugnable su legitimidad en forma directa por ante el Poder Judicial; y, finalmente,
puede ser materia de control judicial en caso de corresponder[17].
En efecto, la Excma. Corte Suprema de Justicia destacó en el ejercicio del control de
legalidad que los textos constitucionales -en lo que interesa, los artículos 99, inciso 3, y
100, inciso 13- no dejan dudas acerca de que la admisión del ejercicio de facultades
legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace en condiciones de rigurosa
excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación
y no una ampliación de su práctica[18].

Tal excepcionalidad me impone incluso ponderar que las condiciones de excepcionalidad

y la imposibilidad del dictado de una ley deben coexistir en forma conjunta, no
alternativa[19]. De hecho, así lo apunto el Máximo Tribunal en los autos “Leguizamón
Romero”[20].

Pues bien, entendió la CSJN que, para el ejercicio válido de dicha facultad se exige no
sólo que aquél no regule sobre determinadas materias enumeradas expresamente en la
letra de la ley fundamental sino también que exista un estado de necesidad y urgencia,
situación unilateral del órgano ejecutivo cuya concurrencia corresponde al órgano judicial
evaluar, máxime cuando se trata de la invocación para ejercer funciones legislativas que
por regla constitucional no le pertenecen[21]. Ello es de ese modo, porque el texto de la
Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la
imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto; claro
está, sin perjuicio de la intervención del Poder Legislativo que prevé tanto la Constitución
Nacional como la Ley 26.122.

Empero y de causal vinculación al DNU 566/19 y su ulterior DNU modificatorio 601/19,

señaló el Máximo Tribunal que “el texto constitucional no habilita a concluir en que la
necesidad y urgencia a la que hace referencia el inciso 3 del art. 99 sea la necesidad y
urgencia del Poder Ejecutivo en imponer su agenda, habitualmente de origen político
circunstancial, sustituyendo al Congreso de la Nación en el ejercicio de la actividad
legislativa que le es propia”[22]. Esto en tanto que una característica propia de DNU es
que es emitido a iniciativa propia del Poder Ejecutivo[23].

Así las cosas, tiene que referirse a circunstancias excepcionales también, que en línea al
precedente “Peralta”, deberán configurar un “grave riesgo social”, concepto jurídico
indeterminado[24] que va a imponer la mayor carga de expresión de los antecedentes de
hecho y derecho que configuren tal extremo, bajo apercibimiento de descalificación
legislativa en los términos de la Ley 26.122 o, incluso, de control judicial.

Y como bien apuntó Cassagne, la competencia para dictar estos reglamentos debe
interpretarse siempre restrictivamente[25]. Al respecto, bien agregó que “en principio, un
reglamento de necesidad y urgencia no podría regular, por ejemplo, el procedimiento a
seguir en los pleitos entre particulares o los litigios en los que es parte el Estado ni
tampoco reformar definitivamente los códigos de fondo”[26].
En tal sentido, es dable entender que de no mediar el “grave riesgo social”, el decreto
legislativo va a constituir un acto prohibido por el inciso 3 del artículo 99 de la
Constitución Nacional, digno de formal reproche de ilegalidad por el Poder Judicial.

Ahora bien, en lo que refiere a las medidas de congelamiento y determinación de precios

introducidas por los DNU 566/19 y 601/19, resulta imposible percibir la causal de grave
riesgo social (o institucional) que las avale, ello máxime ante la falta de motivación del
decreto en tal sentido[27].

Mucho menos se verifica un escenario de desabastecimiento –sea declarado o de hecho-

en la producción o comercialización de combustibles que avale el tenor de las medidas de
intervención adoptadas y, en especial, suplir el trámite ordinario para la sanción de leyes.

Incluso más, las renuncias de derechos impuestas a los sujetos adherentes a partir de la
Resolución SGE 552/19 descalifica la finalidad de las medidas de intervención
adoptadas, mal pudiendo avalar un consentimiento –viciado- vicios de nulidad absoluta e
insanables de los DNU 566/19 y 601/19.

Todo esto, máxime, ante la inexistencia de un escenario de desabastecimiento, con el

agravante de las consecuencias ocasionadas a partir de sendos decretos sobre el upstream
y el downstream[28].

Se verifica con claridad meridiana la inexistencia de causal de grave riesgo social que
avale el dictado del Decreto 27/18 en materia energética, imponiendo su formal rechazo.

3. Las medidas de intervención adoptadas.

Ahora bien, a tenor de las medidas adoptadas, en concordancia a lo apuntado en el

acápite precedente, resulta imposible concebir un escenario de “grave riesgo social” o de
desabastecimiento que avale la legalidad de sendos DNU y ulteriores reglamentos de la
Secretaria de Gobierno de Energía y de la Subsecretaria de Hidrocarburos y
Combustibles.

En los considerandos del decreto 566/19 se resaltó como fundamento del acto legislativo:
“la naturaleza excepcional de las situaciones planteadas hace imposible seguir los
trámites ordinarios previstos en la CONSTITUCIÓN NACIONAL para la sanción de las
leyes”. De los antecedentes antes descriptos, léanse las situaciones descriptas: aumento
progresivo de los precios de combustibles y necesidad de tutelar el abastecimiento de
combustibles.

Empero, ninguna de las situaciones invocadas constituye una materia que justifique el
dictado de un DNU. En efecto, nótese que ni siquiera en forma implícita se destacó un
argumento que avale el DNU. Así las cosas, y como más adelante expondré, va a resultar
esencial verificar el tratamiento y ponderación que otorgue la Comisión Bicameral
Permanente a sendos Decretos 566/19 y 601/19, en especial al estimar –o no- configurada
la “excepcionalidad” y escenario de “grave riesgo social”.

Tampoco existe previo al dictado del Decreto 566/19 (o incluso al Decreto 601/19 y en la
actualidad misma) un escenario de emergencia económica o en el abastecimiento de
combustibles declarado vía legislativa y que avale el tenor de la medida decretada por el
Ejecutivo nacional.

Ergo, se percibe con claridad meridiana que las medidas de intervención de

congelamiento de precios y de atenuación de su impacto aquí comentadas de forma
alguna avalan el tipo de decreto legislativo contenido en los DNU 566/19 y 601/19, lo
que así debería ponderar la Comisión Bicameral Permanente, cuyo desempeñó y
resolución deberían también ser materia de control judicial de legalidad.

Pero mayor agravante consiste:

i) las consecuencias generadas por los DNU 566/19 y 601/19 sobre todo el sector de
hidrocarburos, en especial, sobre el upstream (léase, comprendiendo a productoras,
empresas de servicios y proveedores del sector de hidrocarburos). La intervención y
congelamiento del tipo de cambio aplicable, constituye una peligrosa medida y propia de
un escenario de emergencia económica decretado por ley formal del Congreso Nacional.
Imponerla vía DNU ante escenarios alegados no configurados (por ejemplo, de
desabastecimiento) necesariamente va a afectar –como de hecho, está sucediendo- las
relaciones contractuales entre los sujetos del sector, generando un desequilibrio injusto de
las posiciones contractuales.

ii) que el congelamiento constituye una medida propia de la Ley 20.680, siendo que el
escenario de hecho existente no avala el tenor de decisorio. Omitir citar la Ley 20.680 en
los considerandos de los DNU y reglamentos emitidos descalifica los antecedentes y lo
que el acto decide y ordena, conforme defectos previstos por el art. 14 de la Ley 19.549.

iii) que imponer una renuncia de derechos a los productores para paliar y atenuar el
impacto de los DNU 566/19 y 601/19 descalifica la finalidad del régimen y constituye
una medida de la misma Administración pública que reconoce la frágil legalidad de los
actos en comentario.

4. ¿puede convalidar el Congreso la falta de configuración de “un grave riesgo social”?

Ante las medidas de intervención decretadas y a tenor de lo hasta aquí expuesto, cabe
preguntarse el escenario ante un DNU afectado de nulidad que es convalidado por el
Congreso en los términos de la Ley 26.122.

En mi opinión, en ejercicio del control de legalidad (y el cual deberá incluir la Resolución

del Congreso en los términos de la Ley 26.122 avalando el respectivo DNU) el Poder
Judicial podrá decretar su inconstitucionalidad[29] e, incluso, hacer materia de revisión
judicial la resolución del Congreso de la Nación que soslaye verificar la observancia de
los requisitos de “excepcionalidad” y “grave riesgo social”.

Pero a diferencia de supuestos anteriores (como lo fue el Decreto 27/18), cobra especial
importancia en el sub examine la inexistencia de desabastecimiento y los defectos en la
causa, objeto y finalidad de los actos en cuestión.

Todo esto impone que el control de la Comisión Bicameral Permanente debe observar el
principio de legalidad y, de apartarse del mismo, ser la resolución así emitida en materia
de control de legalidad.

En efecto, ¿puede sostener la CBP que el escenario de inflación en el precio de venta de

combustibles autoriza la adopción por parte del Ejecutivo de medidas propias de la Ley
20.680? Se impone una respuesta negativa que coloca al Congreso de la Nación en un
particular escenario ante la responsabilidad extracontractual del Estado nacional, esto
como consecuencia de posibles reclamos por parte de los sujetos afectados por el
congelamiento.

En lo personal, entiendo que el agravio de los afectados –prima facie- no va a consistir

solamente la inobservancia de las reglas constitucionales para la formación de leyes -lo
que sí deberá ser materia de control judicial[30]-, sino que además la improcedencia de
un DNU para enfrentar el aumento progresivo de precios de combustibles (de hecho, bien
podría haberse instrumentado en forma bilateral un programa similar al de precios
cuidado o consensuado sobre el sector para evitar el impacto ocasionado), haciendo de
utilidad una medida de intervención propia de la Ley 20.680 de Abastecimiento.

5) Conclusiones.
Como conclusión del trabajo, es dable apuntar que los antecedentes invocados en los
considerandos de sendos decretos 566/19 y 601/19 de forma alguna habilitan la emisión
de un DNU.

En forma implícita se adoptó una medida propia de la Ley 20.680, pretendiendo la

Administración pública subsanar o evitar cuestionamientos de los afectados mediante la
imposición de una forzada renuncia de derechos, lo que descalifica la finalidad de la
Resolución SGE 552/19.

Con claridad meridiana, el tenor de la medida imponía ser materia de debate y

tratamiento por el Congreso de la Nación, máxime ante la falta de cumplimiento y
configuración de los requisitos sustanciales del DNU.

A todo evento, el alcance de la medida imponía un integral consenso o tratamiento con

los sujetos intervinientes (sean del upstream o de producción de biocombustibles),
procurando adoptar medidas que minimicen su impacto.

Así las cosas, restará verificar el curso a observar por el Congreso de la Nación en los
términos de la Ley 26.122 en lo que a la ratificación de sendos decretos 566/19 y 601/19
refiere, como asimismo, la posición del Poder Judicial ante eventuales planteos de
inconstitucionalidad y reclamos por los perjuicios ocasionados.
[1] B.O. 16/08/19.

[2] DNU 601/19 (B.O. 2/09/19), las Resoluciones 552/19 y 557/19 de la Secretaría de
Gobierno de Energía (B.O. 16/09/19 y 19/09/19), y la Disposición 254/19 de la
Subsecretaria de Hidrocarburos y Combustibles (B.O. 7/10/19).

[3] En concreto, citó el DNU 566/19 que “los consumidores y usuarios de bienes y
servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud,
seguridad e intereses económicos, a una información adecuada y veraz, a la libertad de
elección y a condiciones de trato equitativo y digno”.

[4] B.O. 27/07/12.

[5] En concreto, el art. 32 del anexo del Decreto 1.277/12 (derogado por el Decreto
272/15) decía: “La COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION
ESTRATEGICA DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES
HIDROCARBURIFERAS tendrá la competencia exclusiva para la aplicación de las
disposiciones previstas en la Ley Nº 20.680, respecto de las actividades hidrocarburíferas
reguladas en el presente reglamento”. La Ley 26.991 (B.O. 19/09/14) restableció la
vigencia de la Ley 20.680, ello sin perjuicio de lo cual medidas anteriores –entre ellas el
Decreto 1.277/12-, hicieron de aplicación el referido régimen. Léase, el Decreto DNU
722/1999 (B.O. 8/07/99), de ESTADO DE EMERGENCIA DE ABASTECIMIENTO SU
DECLARACION, Decreto DNU 496/2002 (B.O. 13/03/02), de actualización del régimen
sancionatorio, la Resolución 1/2006 de la ex SECRETARIA DE COORDINACION
TECNICA (B.O. 21/04/2006), de COMERCIALIZACION DE CARNE VACUNA,
Resolución 25/2006 de la ex SECRETARIA DE COMERCIO INTERIOR (B.O.
12/10/2006), de ABASTECIMIENTO GAS OIL, Resolución 17/2009 de la ex
SECRETARIA DE COMERCIO INTERIOR (B.O. 9/02/2009), de PRODUCCIÓN DE
GANADO BOVINO -MECANISMO DESTINADO A OTORGAR SUBSIDIOS –
APROBACION, Resolución 550/2009 de la ex SECRETARIA DE COMERCIO
INTERIOR (B.O. 15/09/2009), de PRODUCCION DE GANADO PORCINO -
MECANISMO DESTINADO A OTORGAR SUBSIDIOS, Resolución 50/2010 de ex
SECRETARIA DE COMERCIO INTERIOR (B.O. 4/03/2010), de la ex SECRETARIA
DE COMERCIO INTERIOR, sobre OPERACIONES DE COMERCIALIZACION DEL
SERVICIO DE TELEVISION PAGA, Resolución 295/2010 de la ex SECRETARIA DE
COMERCIO INTERIOR (B.O. 18/08/2010), COMBUSTIBLES - NORMAS SOBRE
COMERCIALIZACION, INTERMEDIACION, DISTRIBUCION Y/O PRODUCCION
DE COMBUSTIBLES LIQUIDOS, Resolución 13/2011 de la ex SECRETARIA DE
COMERCIO INTERIOR (B.O. 2/02/2011), de COMBUSTIBLES - NORMAS SOBRE
COMERCIALIZACION, INTERMEDIACION, DISTRIBUCION Y/O PRODUCCION
DE COMBUSTIBLES LIQUIDOS, Resolución 14/2011 de la ex SECRETARIA DE
COMERCIO INTERIOR (B.O. 2/02/2011), de PRODUCTOS SIDERURGICOS -
INTEGRANTES DE LA CADENA DE PRODUCCION, INTERMEDIACION,
DISTRIBUCION Y/O COMERCIALIZACION, Resolución 36/2011 de la ex
SECRETARIA DE COMERCIO INTERIOR (B.O. 10/03/2011), sobre OPERACIONES
DE COMERCIALIZACION DEL SERVICIO DE TELEVISION PAGA, Resolución
35/2013 de la ex SECRETARIA DE COMERCIO INTERIOR (B.O. 10/04/2013), sobre
HIDROCARBUROS - PRECIO TOPE DE COMERCIALIZACION DE
HIDROCARBUROS LIQUIDOS, Resolución 67/2013 de la ex SECRETARIA DE
COMERCIO INTERIOR (B.O. 5/07/2013), referente al TRIGO – PAUTAS DE
COMERCIALIZACION, la Ley 26.992 (B.O. 19/09/14), la Ley 26.991 (B.O. 19/09/14),
Resolución 176/2014 de la ex SECRETARIA DE COMERCIO (B.O. 30/09/2014),
vinculada a PRESTADORAS DE SERVICIO DE COMUNICACIONES MOVILES,
Resolución 14/2015 de la ex COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION
(B.O. 4/02/15), referente a HIDROCARBUROS - PROGRAMA DE ESTIMULO A LA
PRODUCCION DE PETROLEO CRUDO, el Decreto 203/2015 (B.O. 12/02/15),
Resolución 17/2015 de la ex SECRETARIA DE COMERCIO (B.O. 18/02/2015), del
SISTEMA DE MONITOREO DE ABASTECIMIENTO Y DISPONIBILIDAD DE
BIENES E INSUMOS, Resolución 57/2015 de la ex SECRETARIA DE COMERCIO
(B.O. 7/04/2015), vinculada a precios máximos fijados para el GLP, Resolución 29/2014
de la EX SECRETARIA DE COMERCIO (B.O. 18/03/2014), régimen informativo de
precios, Resolución Conjunta 3.629/14 de la AFIP y la ex SECRETARIA DE
COMERCIO (B.O. 21/05/2014), régimen informativo de precios, entre muchos otros
actos de alcance general publicados.

[6] En su texto inicial, la parte resolutiva pertinente del Decreto 566/19 decía:
“ARTÍCULO 1°.- Establecer que las entregas de petróleo crudo efectuadas en el
mercado local durante los NOVENTA (90) días corridos siguientes a la entrada en
vigencia de esta medida deberán ser facturadas y pagadas al precio convenido entre las
empresas productoras y refinadoras al día 9 de agosto de 2019, aplicando un tipo de
cambio de referencia de cuarenta y cinco pesos con diecinueve centavos por dólar
estadounidense ($ 45,19/USD) y un precio de referencia BRENT de cincuenta y nueve
dólares por barril (USD 59/bbl). ARTÍCULO 2°.- Establecer que el precio tope de naftas
y gasoil en todas sus calidades, comercializados por las empresas refinadoras y/o los
expendedores mayoristas y/o minoristas, en todos los canales de venta, durante los
NOVENTA (90) días corridos siguientes a la entrada en vigencia de esta medida, no
podrá ser superior al precio vigente al día 9 de agosto de 2019. ARTÍCULO 3º.- Durante
el período alcanzado por esta medida, las empresas refinadoras y/o los expendedores
mayoristas y/o minoristas deberán cubrir, a los precios establecidos en este decreto, el
total de la demanda nacional de combustibles líquidos, de conformidad con los
volúmenes que les sean requeridos a partir de las prácticas usuales de mercado,
proveyendo de manera habitual y continua a todas y cada una de las zonas que integran
el territorio de la República Argentina. ARTÍCULO 4º.- Las empresas productoras de
hidrocarburos deberán cubrir el total de la demanda de petróleo crudo que les sea
requerido por las empresas refinadoras locales, proveyendo de manera habitual y
continua a todas las refinerías ubicadas en el territorio de la República Argentina para
la adecuada satisfacción de las necesidades internas. ARTÍCULO 5°.- La
comercialización de los combustibles deberá realizarse en un todo de acuerdo con las
calidades, tipos y demás requisitos establecidos por la normativa vigente”.

[7] B.O. 2/09/19.

[8] B.O. 16/09/19.

[9] B.O. 19/09/19.

[10] Conforme art. 14 de la Ley 19.549.

[11] Por medio de la Disposición 254/19 de la Subsecretaria de Hidrocarburos y

Combustibles (B.O. 7/10/19) se aprobó la metodología de transferencia en cuestión.
[12] El artículo 76 de la CN dice: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública,
con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso
establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo
anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las
normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa”.

[13] El inciso 3 del artículo 99 de la CN establece: “3. Participa de la formación de las

leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no
podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de
carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las
leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de
ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de
la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de
las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un
plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de
inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso”.

[14] Esto es, emitido el decreto, existe un control legislativo a cargo de la Comisión
Bicameral y del Plenario de cada Cámara del Congreso, conforme alcances de la Ley
26.122.

[15] Es decir, las materias vedadas para su dictado en el marco de un DNU son: penal,
tributaria, electoral y de los partidos políticos.

[16] En el precedente “Peralta” (Fallos: 313:1513), la CSJN expresó que, en el ámbito de

la legislación de emergencia, la validez constitucional de un decreto de necesidad y
urgencia se encuentra condicionada a la existencia de una situación de grave riesgo social
frente a la cual haya existido la necesidad de adoptar medidas súbitas cuya eficacia no es
concebible por el trámite ordinario previsto en la Constitución para la sanción de las leyes
(conf. args. también en Fallos: 333:1928). En concreto, en el citad precedente, la CSJN
convalidó la constitucionalidad de un DNU -de sustancia legislativa- dictado en el
contexto de una grave crisis económica y social, producida por la hiperinflación, siendo
que la referida norma convertía contratos bancarios a plazo fijo en bonos de la deuda
pública. Empero, es dable apuntar que el Congreso Nacional había declarado la necesidad
de reformar el Estado y la emergencia económica, por medio de las Leyes 23.696 y
23.697.
[17] Conf. Canda Fabián O., “Decretos Legislativos: El control judicial de los decretos
delegados y de necesidad y urgencia”, RAP, 23/09/10, pág. 181, muy recomendable
publicación en la materia.

[18] En los autos “C.2650.XXXIX. "Caligiuri, Rosa Clara c/ Instituto Nacional de

Servicios Sociales para Jubilados y Pensionado s/ diferencias de salarios", sentencia de
la CSJN del 26/08/08, en su voto en disidencia, el Señor Ministro Doctor Don Juan
Carlos Maqueda dijo: “no debe soslayarse en el análisis del Artículo 99, inc. 3° de la
Constitución Nacional que tal norma dispone un procedimiento para el dictado de los
decretos de necesidad y urgencia que integra dos voluntades. En efecto, se trata de un
acto complejo en el cual debe concurrir la voluntad tanto del Poder Ejecutivo como del
Poder Legislativo. En tales condiciones se trata de un mecanismo de control político por
el cual el Congreso de la Nación, en su condición de órgano constitucional
representativo de la voluntad popular y cuya función propia y exclusiva es la sanción de
la ley como instrumento de reglamentación de derechos, mantiene su necesaria
intervención poniendo en ejercicio la función de control en aquellos supuestos
excepcionales en los cuales el Poder Ejecutivo asume funciones legislativas. El
constituyente reformador de 1994 al establecer el procedimiento al que condiciona el
dictado de decretos de necesidad y urgencia consagró en forma expresa que "(...) el jefe
de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar
la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará
su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso
tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial
sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara
regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso". A su vez, el inc. 13
del Artículo 100 de la norma fundamental dispone que corresponde al Jefe de Gabinete
"(...) Refrendar conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y
urgencia (...)" y establece que aquel funcionario "Someterá personalmente y dentro de
los diez días de su sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente". 7°) Que, a la fecha el Congreso de la Nación ha dictado la ley
reglamentaria especial por la que se creó la Comisión Bicameral Permanente y se
dispuso el trámite y los alcances de la intervención del Congreso. Sin perjuicio de ello, y
en atención a que en el caso de autos se encuentran cuestionados decretos de necesidad
y urgencia dictados con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral, cabe
analizar la situación de los mismos a los efectos de negarles o reconocerles validez
conforme lo dispuesto por la norma constitucional. Al tiempo del dictado de los decretos
sub examine la realidad político institucional puso en evidencia que el Poder Ejecutivo
Nacional ejerció la facultad que le confiere el Artículo 99, inc. 3° de la norma
fundamental sin haberse dictado la ley especial, lo que motivó varios pronunciamientos
de este Tribunal respecto de las condiciones de validez y legalidad de aquéllos (Fallos:
318:1154; 322:1726; 323:1566, 1934; 325:2059, entre otros), razón por la cual resulta
de suma trascendencia fijar los límites y las condiciones que debieron rodear el dictado
de tal tipo de instrumentos a los efectos de considerarlos válidamente emitidos, sin el
cumplimiento de los cuales quedarían fulminados por lo dispuesto en el segundo párrafo
del Artículo 99, inc. 3° de la Constitución Nacional, según el cual "(...) El Poder
Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo". Por ello, la primera cuestión a dirimir en el caso
es determinar de qué modo se concilia la facultad del Poder Ejecutivo Nacional para
dictar decretos de necesidad y urgencia con el ejercicio del control a cargo del Congreso
de la Nación, teniendo en cuenta que a la fecha del dictado no existía la Comisión
Bicameral dispuesta en la norma constitucional, a los efectos de la validez de aquellos
instrumentos de gobierno. 8°) Que, en orden a lo expuesto, es necesario recordar los
propósitos que guiaron a los convencionales constituyentes de 1994 al resolver
incorporar, en forma expresa, a la norma fundamental, la facultad que se analiza. El
dato relevante para la decisión fue la sistemática extralimitación del ejercicio de tal
facultad por parte del Presidente de la Nación. Si bien es cierto que la Constitución
formal no receptaba norma alguna en tal sentido, la realidad institucional mostraba
aquella tendencia y su consecuencia natural, que no era otra que el debilitamiento del
sistema republicano democrático. Por tal razón, y con la convicción de que el ejercicio
legítimo del poder y la plena vigencia de las instituciones requieren la optimización del
accionar político mediante la incorporación de reglas de estructura y funcionamiento
que garanticen la transparencia, la celeridad y la eficacia, los convencionales
constituyentes consideraron conveniente reglar en forma explícita aquella facultad,
sustentando tal decisión en la necesidad de introducir parámetros de interpretación
restrictiva y que se adecuen a las normas, valores y principios del sistema constitucional
argentino (Debate Parlamentario de la Ley Nº 24.309 de Declaración de la necesidad de
la reforma -Diario de Sesiones- Cámara de Diputados de la Nación- diciembre 21 y 22
de 1993-pp. 4093/4110). Surge de la lectura de los debates que precedieron la reforma
constitucional que la intención que los guió fue la modernización de las instituciones a
partir de tres pilares fundamentales que fueron: ampliar la participación política y
social, dotar de mayor eficacia a las instituciones y lograr efectividad en los
instrumentos de control sobre los actos gubernamentales. No cabe, entonces, margen
alguno para desplazar el rol que debe asumir el Congreso de la Nación en cada
oportunidad en que el Poder Ejecutivo Nacional asume funciones legislativas que, por su
naturaleza, le son absolutamente ajenas. En tal sentido, la reforma constitucional
enunció, entre sus objetivos, el de "atenuar el presidencialismo" al mismo tiempo que se
consignó la necesidad de "modernizar y fortalecer el Congreso" y "fortalecer los
mecanismos de control", todo ello directamente relacionado con el fin de "per seccionar
el equilibrio de poderes". La metodología a la que se recurrió fue la de incorporar
ciertas facultades excepcionales de los poderes constituidos con el fundamento de que
aquello significaba la institucionalización de los mecanismos de control a los que se las
sometía. En lo que respecta a las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, la reforma
constitucional ha pretendido revalorizar las atribuciones del Congreso ya que lo que se
encuentra en juego no es otra cosa que los principios que hacen a la representación
política y a sus fortalezas y debilidades. La cuestión no se reduce al mero análisis del
reconocimiento de atribuciones a los distintos órganos del poder sino al funcionamiento
real de los controles. En la complejidad de la sociedad moderna es comprensible que la
tarea ejecutiva, por sus propias características, tienda a convertirse en el centro de la
toma de decisión política pero, precisamente por ello, debe revitalizarse y
redimensionarse al Congreso como ámbito del debate y diseño de políticas públicas y de
proyectos institucionales, y a tales fines rescatar y dinamizar las funciones de control
propias de un Congreso republicano. El gobierno moderno requiere compatibilizar la
eficacia y el control. El sistema republicano constitucional, entendido como una
compleja trama de límites, reconoce como presupuesto la participación activa de los
poderes constituidos, en la medida de las funciones que les han sido otorgadas (…). 9°)
Que en lo que respecta a los decretos de necesidad y urgencia, tema que integró el
Núcleo de Coincidencias Básicas en los términos de la ley declarativa de la necesidad de
la reforma, resulta ilustrativo recurrir también a las manifestaciones de los diversos
convencionales constituyentes que dieron su opinión sobre el tema. Retomando los
dichos del convencional García Lema, y en oportunidad de justificar la decisión
adoptada en la materia, sostuvo que "(...) Correspondió entonces discernir si era
conveniente que los decretos de necesidad y urgencia se mantuviesen como una práctica
paraconstitucional, reconocida por sectores importantes de la doctrina y de la
jurisprudencia o sí debían ser reglamentados en la propia Constitución. Se optó por esta
segunda solución porque parece lógico que aun las cuestiones que ofrecen dificultades
para su tratamiento constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los
conflictos que se generen (...)". A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini al analizar el
texto propuesto para la reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia,
manifestó que "(...) En la etapa procedimental podemos distinguir dos subetapas: la
ejecutiva y la legislativa (...)" "(...) En esta etapa legislativa el diseño constitucional nos
coloca en el marco del Poder Legislativo que (...) [con remisión expresa al Artículo 82
de la Constitución Nacional] tiene obligación de expresarse. En todos los casos ha sido
prohibida la sanción ficta o tácita. La primera es el silencio y, la otra, la expresión por
otros medios. Esto reviste una enorme trascendencia para el derecho constitucional
argentino. No podrá haber más decretos con el silencio del Congreso, que deberá hablar,
decir y expresarse, según la Constitución, con lo cual derogamos para siempre la triste
doctrina sentada en el caso Peralta, que le dio valor positivo al silencio como expresión
del Congreso. No hay más silencio del Congreso que pueda interpretarse como
consentimiento al Poder Ejecutivo (...) El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este
sentido, no dudo de que prestamos un enorme servicio a la Argentina y al
funcionamiento democrático de mi país". De modo que existe una etapa ejecutiva, en
donde se decide el dictado del decreto de necesidad y urgencia y tiene ejecutoriedad.
Existe una etapa legislativa porque el Congreso debe, necesariamente, aprobarlo o
revocarlo. Si falta la segunda etapa que quede claro que el decreto será nulo de nulidad
absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación podrá
ejercer el control jurisdiccional en los requisitos sustantivos que mencioné recién; en el
procedimiento, valga la tautología, de la etapa procedimental para ver si se han
cumplido todos los requisitos. Si falta alguno, la pena será la nulidad (...)" (Diario de
Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaría
Parlamentaria, Tomo II pp. 2451/ 53)”.

[19] Ello incluso a pesar del criterio emitido por la CSJN en el precedente “Verrocchi,
Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional - Administración Nacional de Aduanas s/ acción
de amparo”, sentencia del 19/08/99, referente a normas del PEN por medio de las cuales
se suprimieron asignaciones familiares a los trabajadores con remuneraciones superiores
a un mil pesos, donde si bien se reconoció la atribución del Ejecutivo para emitir los
decretos legislativos, aún sin la ley reglamentaria dictada por el Congreso, lo que va a
imponer mayor responsabilidad del Poder Judicial en el ejercicio de control de
constitucionalidad (ver considerando 11 del voto de la mayoría); el caso “Guida”, por el
cual el tribunal convalido el DNU 290/95, imponiendo rebajas en las remuneraciones del
personal de la administración pública en distintos porcentajes; o en Fallo 326:3180, autos
“Cooperativa de Trabajos Fast”, del año 2.003; en el precedente “Rodríguez Jorge en
Nieva Alejandro y ot. c/PEN”, CSJN (1.997), LL, 1997-E, 884, vinculado a la
privatización de aeropuertos y el DNU 842/97; “Smith”, LL, 2002-A, 770, vinculado al
Decreto 1.570/01; “Tobar”, LL, Suplemento Especial, del 17/08/02; “Provincia de San
Luis”, sobre el Decreto 214/02; entre otros.

[20] Fallo 327:5559, del año 2.004, posterior a “Verrocchi”, criterio que también opuso el
fuero contencioso administrativo federal en autos “Vázquez” (CNCAF, Sala I, del
8/10/02) y “Consumidores Argentinos” (CNCAF, Sala II, del 16/06/05).

[21]Conf. Fallos: 323:1934 y 333:633.

[22] Fallo CSJN “Asociación Argentina de Compañías de Seguros y otros c. Estado

Nacional - Poder Ejecutivo Nacional s/ nulidad de acto administrativo”, del 27/10/15.

[23] C.2701.XL, C.767.XL, Recurso de Hecho, sentencia del 4/11/08, autos “Colegio
Público de Abogados de la Capital Federal”.

[24] Enseña Cassagne que la interpretación del concepto jurídico indeterminado “grave
riesgo social” o “circunstancias excepcionales” apuntó las razones que justifican el
dictado de un DNU y que deben existir en forma simultánea, en una situación que se
caracteriza por: a) una necesidad que coloque al gobernante ante la decisión extrema de
emitir normas para superar una grave crisis o situación que afecte la subsistencia y
continuidad del Estado; o de grave riesgo social; en tal sentido, la emisión del acto ha de
ser inevitable o imprescindible y su no dictado ser susceptible de generar consecuencias
de muy difícil, si no imposible, reparación ulterior; b) una proporcionalidad adecuada
entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el reglamento; y, c) la premura
con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves consecuencias
comunitarias (conf. Cassagne Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, t. I, séptima
edición actualizada, pág. 195, Bs.As.

[25] Conf. Cassagne Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, t. I, séptima edición

actualizada, pág. 194, Bs.As.
[26] Cassagne Juan Carlos, ob. cit., pág. 195.

[27] Por ejemplo, en el caso “Cooperativa de Trabajo Fast” antes citado, la CSJN
rechazó la configuración de una circunstancia de “grave riesgo social” en el marco del
Decreto 1.002/99, por el que se impuso la obligatoriedad a las empresas de seguridad
privada de estar constituidas bajo los tipos de sociedades comerciales, excluyendo otras
formas asociativas como la cooperativa. En sí, se rechazó cualquier afectación grave a la
“seguridad de la comunidad”.
[28] Cabe referenciar, al solo efecto ejemplificativo, que el DNU 566/19 sustentó la
forzosa y unilateral pesificación por parte de empresas productoras de obligaciones en
moneda extranjera con proveedores o empresas de servicios, ocasionando graves
perjuicios río abajo en el upstream, medidas de parte de privados que bien podrían quedar
encuadradas en el marco de los arts. 1 y 2 de la Ley 27.442, de defensa de la
competencia.

[29] Así lo enseña Canda Fabián O., “Decretos Legislativos: El control judicial de los
decretos delegados y de necesidad y urgencia”, RAP, 23/09/10, pág. 187, citando el
precedente “Franco” (fallos 322:1868, del año 1.999), por el cual la CSJN en un obiter
dictum resaltó respecto de decretos ejecutivos que la ratificación del decreto por el Poder
Legislativo podía tener efectos convalidatorios, porque así en teoría se desprendería de la
Constitución Nacional, pero resaltando jurisprudencia más reciente de la Sala II de la
CNCAF, autos “CNA ART” (del 2.005), por el cual la Sala sentenció la
inconstitucionalidad de una ley (y del decreto pertinente) que ratificó un DNU en materia
tributaria. Ver también “Defensor del Pueblo”, CNCAF, Sala I, del año 2.004, respecto de
la inconstitucionalidad del Decreto 120/03.

[30] En los autos “C.2650.XXXIX. "Caligiuri, Rosa Clara c/ Instituto Nacional de

Servicios Sociales para Jubilados y Pensionado s/ diferencias de salarios", sentencia de
la CSJN del 26/08/08, en su voto en disidencia antes citado, el Señor Ministro Doctor
Don Juan Carlos Maqueda expreso: “10) Que en el contexto indicado no parece haber
duda acerca de la relevancia que para el convencional constituyente de 1994 tiene,
conforme los términos del Artículo 99, inc. 3° de la Constitución Nacional, la efectiva,
expresa y necesaria intervención del Congreso de la Nación en cada oportunidad en que
el Poder Ejecutivo recurre al dictado de un decreto de necesidad y urgencia. Y ello es así
ya que la consecuencia de lo manifestado en la Convención Constituyente en el tema
permite concluir que la facultad ha sido otorgada con carácter excepcional; que tal
excepcionalidad es la consecuencia necesaria para la vigencia del sistema republicano;
y que la flexibilización en el procedimiento para su dictado conlleva un retroceso en el
equilibrio de las relaciones entre los poderes que no se adecua al sistema constitucional
argentino. Por tales razones, la facultad excepcional reconocida al Presidente de la
República debe ser ejercida en el marco constitucional en el que ha sido otorgada y
sometida a un estricto control político y jurisdiccional. Ahora bien, es precisamente a
partir de los conceptos enunciados que el constituyente reformador de 1994 dispuso que
el control político a cargo del Congreso de la Nación se concretara mediante un
procedimiento especial. Sin embargo, en tal sentido cabe hacer notar que el texto de la
norma constitucional no prevé consecuencia para el vencimiento de los plazos, sea para
la presentación ante la Comisión Bicameral, sea para la elevación de la norma en
cuestión al plenario del Congreso o para que este último brinde una respuesta explícita.
El convencional constituyente parece haber dejado a criterio del poder constituido la
reglamentación de tales aspectos, a cuyos fines dispuso el dictado de una ley especial
que fije el trámite y el alcance de la intervención del Congreso. No sancionada la ley
especial a la fecha del dictado de los decretos cuestionados en autos, y a los efectos de
hacer efectivo los presupuestos de control, es el Congreso el que debía pronunciarse
mediante el expreso tratamiento de los decretos de necesidad y urgencia, ya que es
posible afirmar de modo objetivo e indubitable que la intención del constituyente
reformador es que el órgano legislativo se pronuncie. Por ello, la inexistencia de la
Comisión Bicameral al tiempo de dictarse los decretos en cuestión no sólo no impedía
sino que acentuaba la obligación del Congreso de controlar tales actos, en ejercicio de
sus facultades ordinarias, propias y excluyentes. Y para tal cometido, y por aplicación
del Artículo 99, inc. 3° en concordancia con el Artículo 82 de la norma fundamental,
aquel control sólo se satisface mediante la manifestación expresa del órgano legislativo
en el sentido de ratificar o derogar el decreto de necesidad y urgencia. El Artículo 82 de
la Constitución Nacional, tal como expresamente ha sido manifestado por los
convencionales constituyentes, ha descartado al silencio como modo para presumir la
voluntad del Congreso. 11) Que, la omisión del Congreso de la Nación de dictar la ley de
creación de la Comisión y del procedimiento aplicable al control de los decretos de
necesidad y urgencia, entre la fecha de entrada en vigencia de la norma constitucional
hasta la promulgación de la Ley Nº 26.122, no puede interpretarse como bloqueo de la
atribución o, en su caso, como ejercicio irrestricto con el solo argumento de no haberse
dictado la norma reglamentaria. La realidad de la praxis constitucional muestra que el
Poder Ejecutivo no se siente condicionado por la norma suprema, ni por principios tales
como la división de poderes, la forma republicana de gobierno, la distribución de
competencias y los controles inter órganos, entre otros. Por tales razones, y a partir de
una interpretación armónica de normas y principios, por aplicación del Artículo 82 de la
Constitución Nacional, la legalidad y validez de un decreto de necesidad y urgencia
exige la manifestación ratificatoria o derogatoria expresa del Congreso de la Nación.
Sólo la intervención de aquél, en su condición de único órgano titular de la función
legislativa, puede otorgar legalidad al ejercicio de una atribución concedida al Poder
Ejecutivo que lleva ínsito en su naturaleza la excepcionalidad. En el contexto
constitucional argentino, en el período durante el cual la ley especial reglamentaria que
exige el Artículo 99, inc. 3° de la norma suprema -último párrafo- no había sido
sancionada, la interpretación propuesta garantiza la voluntad del constituyente
reformador al proponerse, entre los objetivos que guiaron la modificación institucional,
reformular el sistema de equilibrio de los poderes, con fortalecimiento de los roles del
Congreso de la Nación. 12) Que precisadas las condiciones bajo las cuales el dictado de
un decreto de necesidad y urgencia adquiriría validez constitucional hasta tanto
estuviera constituida la Comisión Bicameral y se reglamentase el procedimiento del
Artículo 99, inc. 31 de la norma fundamental, corresponde determinar si en el caso sub
examine se dan los presupuestos enunciados respecto de las normas cuestionadas. En tal
sentido, los Decretos de Necesidad y Urgencia Nº 4.30/00 y 461/00, que dispusieron
restricciones salariales por un período que se extendió por un lapso de trece meses –
desde junio de 2000 hasta julio del año siguiente- fueron derogados por el Decreto de
Necesidad y Urgencia Nº 896/01. Sin perjuicio de ello, en julio de 2001 se dicta la Ley
Nº 25.453 y, a los efectos que se están analizando, la cuestión a precisar es si tal norma
puede entenderse ratificatoria de aquéllos. Para ello, cabe entender que, en este
supuesto, la fundamentación de la existencia de la ratificación legislativa está dada
sustancialmente, por el sentido de la decisión política que traduce el contenido de la
norma.
A tales efectos, el Artículo 10 de la Ley Nº 25.453 –que sustituye el Artículo 34 de la Nº
24.156- en el párrafo quinto dispone que "(...) La reducción de los créditos
presupuestarios que se disponga de acuerdo con lo previsto en el presente artículo
importará de pleno derecho la reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que
fuera su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares,
jubilaciones, y pensiones. Estas últimas en los casos que correspondiere. Las reducciones
de retribuciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes
según corresponda (...)". La disposición indicada muestra en forma expresa la voluntad
del Congreso de la Nación no sólo de ratificar el sentido de la decisión adoptada por el
Poder Ejecutivo en los decretos de necesidad y urgencia dictados sino de profundizar las
medidas oportunamente implementadas. El contenido de la norma transcripta representa
la voluntad expresa del Congreso en la materia y el reconocimiento de las circunstancias
de emergencia que justificaron las decisiones. La ley ratificatoria de los decretos de
necesidad y urgencia transforma la naturaleza del acto emanado del Poder Ejecutivo, el
que a partir de tal circunstancia constitucional se identifica con la ley dictada por el
órgano legislativo, razón por la cual la ratificación por ley necesariamente obliga al
intérprete jurídico a analizar el alcance de la misma de manera de verificar si el vicio de
origen ha sido subsanado, y en tales supuestos el efecto ratificatorio siempre es
retroactivo. Hacia el futuro lo que existe es la voluntad legislativa plasmada en una
norma”.

Citar: elDial DC28D0

Publicado el: 22/10/2019
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