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Historia política de Chile, 1810-2010. Tomo III: Problemas Económicos

Book · July 2018

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Claudio Robles Ortiz


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IVÁN JAKSIĆ
(Editor general)

Historia política de Chile,


1810-2010

Tomo III
Problemas económicos

ANDRÉS ESTEFANE Y CLAUDIO ROBLES


(Editores del tomo)
Primera edición, FCE Chile, 2018

Jaksić, Iván
Historia política de Chile, 1810-2010 / Tomo III: Problemas económicos / Ed. general de Iván
Jaksić; ed. del tomo de Andrés Estefane, Claudio Robles. – Santiago de Chile: FCE, UAI, 2018
444 p.; 23 × 17 cm – (Colec. Historia)
ISBN 978-956-289-177-6

1. Historia – Chile – Siglo XIX 2. Historia – Chile – Siglo XX 3. Chile – Política y gobierno – Siglo XIX 4.
Chile – Política y gobierno – Siglo XX I. Jaksic, Iván, ed. II. Estefane, Andrés, ed. III. Robles, Claudio, ed. IV.
Ser.

LC F3095 Dewey 983.04 h817 V. 3

Distribución mundial para lengua española

© Iván Jaksić, Andrés Estefane y Claudio Robles

D.R. © 2018, Universidad Adolfo Ibáñez


Diagonal Las Torres 2640, Peñalolén, Santiago, Chile

D.R. © 2018, Fondo de Cultura Económica Chile S.A.


Av. Paseo Bulnes 152, Santiago, Chile
www.fondodeculturaeconomica.cl
Comentarios: editorial@fcechile.cl
Teléfono: (562) 2594 4132

Fondo de Cultura Económica


Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14738 Ciudad de México
www.fondodeculturaeconomica.com

Registro de Propiedad Intelectual N° 291.739

Coordinación editorial: Fondo de Cultura Económica Chile S.A.


Cuidado de la edición: Emiliano Fekete
Diseño de portada: Macarena Rojas Líbano
Fotografías de portada: Superior: Central Queltehues, trabajos interiores, julio de 1927. Archivo Foto-
gráfico de Enel Distribución. Inferior: Vitrina de Hilados Hirmas, 22 de diciembre de 1931. Archivo
Fotográfico de Enel Distribución.
Diagramación: Gloria Barrios A.

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra —incluido el diseño tipográfico y de portada—,
sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito de los editores.

ISBN 978-956-289-164-6 (colección)


ISBN 978-956-289-177-6 (Tomo III: Problemas económicos)

Impreso en Chile / Printed in Chile


ÍNDICE

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducción general, Iván Jaksić . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Introducción, Andrés Estefane y Claudio Robles . . . . . . . . . . . . . 15

Capítulo I
Los aspectos económicos de la independencia chilena, 1780-1840,
Alejandra Irigoin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Capítulo II
La industria minera en Chile: De salvadora a chivo expiatorio,
William F. Sater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Capítulo III
La transición del sistema de hacienda al capitalismo agrario
en Chile Central, Claudio Robles y Cristóbal Kay . . . . . . . . . . . 107

Capítulo IV
La economía política de la industrialización a través de un siglo,
1870-1970, Luis Ortega Martínez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

Capítulo V
Comercio exterior de Chile en perspectiva histórica, 1810-2010,
Ignacio Briones y Gonzalo Islas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Capítulo VI
Evolución del impuesto al ingreso en Chile: Desigualdad y grupos
de presión, Claudio A. Agostini y Gonzalo Islas . . . . . . . . . . . . 207

Capítulo VII
Desigualdad y salarios en perspectiva histórica, siglos XIX y XX,
Gonzalo Durán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
7
8 ÍNDICE

Capítulo VIII
Una breve historia de la (in)estabilidad macroeconómica chilena
desde la década de 1950, Ricardo Ffrench-Davis . . . . . . . . . . . 279

Capítulo IX
Las empresas públicas chilenas: Una historia de diversidad, crisis
y continuidad, 1811-2010, Guillermo Guajardo Soto . . . . . . . . . 315

Capítulo X
Misiones económicas en Chile: Política y circulación de saberes
tecnocráticos, 1855-2010, Manuel Gárate Chateau . . . . . . . . . . 345

Capítulo XI
Historia del pensamiento económico en Chile, 1790-1970,
José Edwards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397

Editores y autores del tomo “Problemas económicos” . . . . . . . . . . 441


INTRODUCCIÓN

ANDRÉS ESTEFANE Y CLAUDIO ROBLES

EL TOMO Problemas económicos examina una serie de problemas fundamen-


tales en la trayectoria de la economía chilena a la luz de su relación con la
historia política del país, desde la independencia hasta nuestros días. En ese
contexto, busca poner de manifiesto la necesidad de considerar los vínculos
y mutuas determinaciones entre política y economía en el desarrollo econó-
mico nacional y sus conflictos más gravitantes. Influyentes analistas de otras
épocas hicieron evidente la centralidad de esos nexos, convirtiéndolos en
temas ineludibles para el debate público y académico. Sus reflexiones sobre
nuestra “inferioridad económica”, las brechas entre “ricos y pobres”, la ubi-
cuidad de la “miseria” o las consecuencias del “desarrollo frustrado” fueron
claves para el reconocimiento de problemáticas que operaban como condi-
cionantes estructurales del conflicto político1. Este tomo recupera esas preo-
cupaciones analíticas y las sitúa como referencia para indagar en las
interconexiones entre política y economía desde una perspectiva centrada en
“problemas”, a la manera de los “grandes problemas nacionales” que Andrés
Molina Enríquez identificara para México a inicios del siglo XX, y en esa
línea ofrece interpretaciones de largo plazo cuyo punto de partida es el fin
del dominio español en el continente2. Ello explica el título de este tomo y el
marco cronológico común de los capítulos que lo componen.
En consecuencia, es pertinente precisar que este libro no pretende consti-
tuir una historia económica de Chile en el sentido disciplinario estricto, sino
más bien un conjunto de aproximaciones globales a la economía política que
explica dicha historia3. La particularidad de su enfoque y los diálogos que

1
Francisco A. Encina, Nuestra inferioridad económica: sus causas, sus consecuencias (San-
tiago: Imprenta Universitaria, 1912); Luis E. Recabarren, Ricos y pobres a través de un siglo de
vida republicana (Santiago: Imprenta New York, 1910); Jorge Ahumada, En vez de la miseria
(Santiago: Editorial del Pacífico, 1958); Aníbal Pinto Santa Cruz, Chile, un caso de desarrollo
frustrado (Santiago: Editorial Universitaria, 1959).
2
Andrés Molina Enríquez, Los grandes problemas nacionales (México: Imprenta de A.
Carranza e hijos, 1909).
3
Entre los trabajos recientes inscritos en una perspectiva similar, véase Javier Rodríguez
Weber, Desarrollo y desigualdad en Chile (1850-2009). Historia de su economía política (Santiago:
DIBAM, Centro de Investigaciones Diego Barros Arana, 2017); Manuel Llorca-Jaña y Diego
Barría, eds., Empresas y empresarios en la historia de Chile, 1810-1930 (Santiago: Editorial Uni-
versitaria, 2017); Rory Miller y Manuel Llorca-Jaña, eds., A New Economic History of Chile, en
preparación.

15
16 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / PROBLEMAS ECONÓMICOS

propone con las contribuciones incluidas en los otros tomos de la colección


Historia política de Chile, 1810-2010, refuerzan esta primera caracterización.
Si bien estos capítulos estudian la trayectoria de problemas económicos
específicos y evalúan el desempeño de sectores o actividades determinadas
en el marco de las transformaciones experimentadas por el proyecto nacio-
nal, esa tarea se complementa con esfuerzos de comprensión de la natura-
leza política de los conflictos generados por el encuentro de intereses
diversos, por la confrontación de los discursos económicos que racionaliza-
ron y legitimaron esos intereses, así como por el papel del Estado y sus insti-
tuciones en la definición de la economía política local. Si algo buscamos
como editores de este tomo fue que los autores convocados —principalmente
economistas e historiadores económicos— hicieran suya la invitación a con-
siderar los elementos de orden político que fuesen relevantes para el análisis
de sus respectivos temas de estudio.
Al centrarse en la relación entre política y economía, el tomo Problemas
económicos ha sido pensado también como una propuesta que incentive la
discusión interdisciplinaria de los procesos y temas aquí tratados. Tanto la
historia política como la historia económica, las dos áreas de estudio mejor
representadas en esta compilación, han experimentado una significativa
renovación en Chile en los últimos años. La proliferación de monografías
referidas a la formación de partidos políticos y asociaciones civiles, el estu-
dio de fenómenos como el populismo y la politización de los sectores popu-
lares, la evaluación tanto de la ciudadanía política como del ejercicio del
voto más allá de los marcos normativos, y la reformulación de las preguntas
clásicas relativas al alcance de la acción estatal, por nombrar sólo algunos de
los temas tratados en trabajos recientes, han posibilitado que la historia polí-
tica chilena —desmarcada del nacionalismo y la estadolatría de sus versio-
nes pretéritas— se reinstale como una perspectiva historiográfica pertinente
para la identificación de nuevos problemas y la reconsideración de viejas
temáticas, tanto en el plano de la política como en el de lo político4. La histo-
ria económica, por su parte, ha mostrado un dinamismo similar que se ha
traducido en un corpus historiográfico renovado y en la reconstitución de un
campo de estudios con vínculos internacionales y debates distintivos. La
4
Una obra importante en el reconocimiento local de esta renovación o “retorno”, para
emplear el concepto promovido en ese trabajo, fue Redes políticas y militancias. La historia polí-
tica está de vuelta, editado por Olga Ulianova (Santiago: USACH, Ariadna, 2009). Para una evalua-
ción continental de los derroteros de este campo en las décadas recientes, véase la introducción
de Guillermo Palacios a Ensayos sobre la nueva historia política de América Latina, siglo XIX
(México D.F.: El Colegio de México, Centro de Estudios Históricos, 2007), 9-18, y los capítulos de
Carlos Malamud, “¿Cuán nueva es la nueva historia política latinoamericana?”, 19-30, y Marcello
Carmagnani, “Campos, prácticas y adquisiciones de la historia política latinoamericana”, 31-43,
de la misma compilación. Véase también la introducción de Alicia Salmerón y Cecilia Noriega
Elío a la antología Pensar la modernidad política. Propuestas desde la nueva historia política
(México: Instituto Mora, 2016), 7-48.
INTRODUCCIÓN 17

creación de la Asociación Chilena de Historia Económica (ACHHE) en 2008 y


los tres congresos que ha organizado a la fecha (2011, 2013 y 2016), son
hitos claves en ese proceso de reconstitución, contribuyendo a determinar
agendas de investigación actualizadas y creando espacios de cooperación
entre especialistas en historia colonial y republicana5.
Aunque ambas renovaciones comparten una evaluación similar de las
ventajas de la interdisciplinariedad, todavía persiste una evidente desco-
nexión entre estos dos campos y podría afirmarse que la explicación no
radica exclusivamente en la especificidad de sus enfoques y objetos de estu-
dio. Es sintomático que las reflexiones que dan cuenta del retorno global de
la historia política no incluyan a la historia económica entre los campos pre-
dilectos de convergencia. Ello en parte tiene que ver con la compleja relación
que primó entre ambas durante las décadas de repliegue de la primera. Si
bien la pérdida de relevancia de la historiografía política se debió principal-
mente al bajo poder explicativo de sus enfoques metodológicos tradicionales
y la débil resonancia de sus temáticas en sociedades que reclamaban su lugar
en la historia, no cabe duda de que su marginalidad relativa se acentuó
cuando las perspectivas economicistas redujeron los fenómenos políticos a
una variable subordinada a los fenómenos económicos. Acusada de anecdó-
tica, episódica y elitista, la historia política pasó así a encarnar todos los
vicios que los nuevos y emergentes enfoques —la historia total de los Anna-
les, primero, y la historia social y la misma historia económica, después— se
propusieron superar. De ahí se entiende que en el tránsito a su reposiciona-
miento, proceso que alcanzó un perfil definido en las décadas recientes, la
historia política llegara incluso a reclamar una radical autonomía respecto
de aquellos fenómenos que antes la habían subordinado6. Afortunadamente,
ello fue pasajero y la constatación de que “la relación entre economía y polí-
tica no iba en una sola dirección” terminó dando paso a una revisión histo-
riográfica más abierta, estimulada por los agitados cambios en la política
contemporánea y una sostenida reflexión crítica, a nivel metodológico, con-
ceptual y temático, dentro del campo de la historia política7.
Sin perder de vista que toda aproximación interdisciplinaria carga con
tensiones, el tomo Problemas económicos propone una puerta de entrada a la
convergencia entre historia política e historia económica y lo hace recono-
ciendo la necesidad de superar las historias sectoriales a través de diálogos

5
Al respecto, véanse las actas de los tres congresos referidos: Carlos Donoso y María Gabriela
Huidobro, eds., Primer Congreso Chileno de Historia Económica. Actas (Viña del Mar: Universi-
dad Andrés Bello, 2011); César Yáñez, ed., Chile y América en su historia económica (Valparaíso:
Asociación Chilena de Historia Económica, Universidad de Valparaíso, 2013); Manuel Llorca-
Jaña y Diego Barría, eds., Chile y Sudamérica en su historia económica (Santiago: USACH, 2016).
6
Palacios, Ensayos sobre la nueva historia política, 10.
7
René Rémond, “Una historia presente”, en Salmerón y Noriega, Pensar la modernidad polí-
tica, 59.
18 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / PROBLEMAS ECONÓMICOS

permanentes, no sólo entre estos dos campos, sino también con las ciencias
sociales en general8. Sin embargo, esta concurrencia no puede agotarse en la
cuestión disciplinaria si pretende apelar a públicos situados más allá de las
fronteras académicas. De ahí nuestra insistencia en que el examen de las
interconexiones formales e informales entre política y economía recupere
también el talante cívico que exhibieron experiencias analíticas previas, las
cuales, en su propósito de proponer soluciones democráticas a los proble-
mas del desarrollo, dotaron de rigurosidad empírica y teórica, y también de
novedad, a la discusión pública. Los lectores familiarizados con la historia
latinoamericana, y la chilena en particular, reconocerán aquí las preocupa-
ciones que inspiraron a importantes estudiosos de la historia económica
regional, que no por casualidad fueron también agudos analistas de la polí-
tica y de las formas en que esta incidió —y sigue incidiendo— en la trayecto-
ria de los procesos económicos.
En paralelo a esta invitación a la convergencia interdisciplinaria, el pre-
sente tomo también busca estimular un diálogo entre las perspectivas e inter-
pretaciones producidas desde la historia económica y la economía. Este
propósito responde a nuestra convicción de que las explicaciones de largo
plazo, propias de la historiografía económica, enriquecen el análisis de proce-
sos y fenómenos económicos recientes, neutralizan el presentismo promovido
por el neoliberalismo y ayudan a informar tanto el debate político-económico
como la definición de políticas públicas específicas. Dicha convicción apunta
particularmente a relevar la importancia de la historia económica, que ade-
más ofrece la posibilidad de examinar similitudes y divergencias entre trayec-
torias regionales diversas. Consideramos también relevante subrayar que este
proyecto reivindica una concepción de la economía como una disciplina nece-
sariamente histórica, cuestión en la que han insistido importantes economis-
tas chilenos, como Osvaldo Sunkel, cuyas investigaciones —y consignamos
esto a modo de agradecimiento— ayudaron a configurar los objetivos de esta
publicación9.
El análisis de los 11 trabajos reunidos en este tomo permite identificar al
menos tres dimensiones en que la interconexión entre los elementos de orden
político y el curso de la economía ha sido significativa. La primera de ellas
refiere al papel de la intervención estatal en la resolución de los conflictos que
han marcado los problemas o cuestiones económicas estructurales. Esa fue la
situación, por ejemplo, de la riqueza minera, específicamente la Gran Mine-
ría del Cobre, y su desequilibrante papel en la economía política del país
desde décadas tempranas. En un ámbito muy distinto, el de la agricultura,
8
Steven Pincus y William Novak, “Political History after the Cultural Turn”, Perspectives on
History 49, 5 (mayo de 2011) [citado el 13 de mayo de 2017]: disponible en goo.gl/QxhKxl.
9
De su dilatada producción historiográfica destacamos El presente como historia: dos siglos
de cambio y frustración en Chile (Santiago: Catalonia, 2011), que plasma de manera nítida esta
concepción.
INTRODUCCIÓN 19

dicha intervención tuvo alcances altamente conflictivos con la limitación del


derecho de propiedad como consecuencia de la desigual estructura agraria y
los obstáculos estructurales que este sector planteó al crecimiento, sobre todo
después de 1930. En ambos casos, el conflicto entre los actores relevantes se
resolvió mediante políticas estatales —la nacionalización del cobre y la
Reforma Agraria, respectivamente— las cuales, junto con alterar profunda-
mente el mercado y la estructura de estas actividades, tuvieron y siguen
teniendo un impacto duradero en el desempeño de la economía chilena. Algo
similar puede decirse respecto a la trayectoria de las empresas públicas y las
políticas macroeconómicas aplicadas en las últimas décadas, cuyo análisis
ilustra la relevancia que la orientación y los límites de la acción estatal, por
una parte, así como la dinámica de los procesos políticos, por otra, han tenido
en la marcha general de la economía.
La posición dominante o hegemónica del capital extranjero y el control
de “grupos económicos” en los principales sectores de la economía es otra de
las dimensiones que refleja en qué medida los elementos de orden político
resultan indispensables para comprender los problemas centrales del desa-
rrollo económico nacional. La experiencia de la industria salitrera entre la
guerra del Pacífico (1879-83) y la Gran Depresión de 1930 constituye un caso
paradigmático del impacto negativo del control extranjero sobre la principal
riqueza nacional, expresado en la función rentista del Estado y la vulnerabi-
lidad del conjunto de la economía exportadora a las fluctuaciones del mer-
cado internacional. Sin embargo, a lo largo del siglo XX, esos rasgos también
caracterizaron a la minería del cobre e incluso al sector industrial formado
como parte de la idustrialización por sustitución de importaciones, fenó-
meno que se ha extendido en las décadas recientes con la imposición y afian-
zamiento del modelo neoliberal prácticamente en toda la economía. En este
sentido, resulta esencial examinar las principales tendencias que ha seguido
la política comercial chilena a partir de la independencia, pues es allí donde
se expresan con notoria claridad las opciones normativas que han formali-
zado la relación del país con la economía global y el peso de intereses econó-
micos específicos en la definición tanto de los marcos regulatorios generales
como de las excepciones a los mismos.
Lo anterior prefigura una tercera dimensión destacable: la estrecha
dependencia entre la política económica y las relaciones de poder que cruzan
a la sociedad chilena, entendiendo a estas últimas como factor resultante de
la conflictividad política y las instituciones y espacios que la procesan. En
efecto, los capítulos aquí reunidos constatan que las políticas económicas no
han sido instrumentos eminentemente técnicos ni han respondido en forma
exclusiva al repertorio de decisiones que la teoría aconseja para enfrentar los
problemas de la realidad concreta. Por el contrario, y a esto contribuye la
identificación de la economía política que sostiene a las políticas económicas,
en ellas se expresa el juego de intereses entre los diversos actores que buscan
20 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / PROBLEMAS ECONÓMICOS

influir por canales formales e informales en la conducción económica, desde


las asociaciones de empresarios a las organizaciones sindicales, pasando por
las instituciones educacionales, los centros de pensamiento y los partidos
políticos. Con desiguales grados de poder y articulación, la capacidad con
que cada uno de estos actores ha intervenido en los escenarios de conflicto
resulta gravitante para examinar las decisiones del Estado en la definición de
la política económica, agente que por cierto ha operado en función de sus
propios programas y objetivos, configurando un protagonismo que no puede
reducirse a mera mediación o arbitraje. Las políticas salariales y los princi-
pios que han conducido las transformaciones en materia de política tributa-
ria son dos de los campos en los que se proyectan con nitidez las desigualdades
estructurales en el seno de la sociedad chilena; ambas han respondido no sólo
a la dinámica de sus conflictos específicos —la tensión entre capital y trabajo,
en una, las pugnas por la redistribución del ingreso, en la otra—, sino tam-
bién a las concepciones económicas dominantes, que a su vez derivan de la
circulación de ideas y su impacto en la trayectoria local del pensamiento eco-
nómico, campo que configura una trama igualmente decisiva, pero no siem-
pre visible.
Estas tres dimensiones están presentes en los distintos capítulos que
componen el tomo Problemas económicos y, desde luego, se combinan con los
aportes específicos que cada uno hace desde su respectiva temática. No es
sorprendente que el proceso de independencia figure como un hito recurrente
en la historiografía política, tanto por sus resonancias fundacionales, como
también por haber sido el primer evento sobre el que se fraguaron los moldes
de análisis propiamente políticos en los inicios de la historiografía chilena.
Una de las principales contribuciones del trabajo de Alejandra Irigoin, que
estudia los cambios político-económicos asociados a la independencia, es el
cuestionamiento de varias de las premisas instaladas por esa historiografía10.
Si por una parte demuestra que el fin de las políticas económicas restrictivas
del Imperio español —hecho que usualmente se atribuye al cambio de régi-
men político— comienza antes y se explica más bien a partir de las altera-
ciones en la economía global a fines del siglo XVIII, por otra confirma que las
instituciones coloniales fueron más resistentes de lo que generalmente se
acepta, situando su proceso de modernización en un marco más dilatado y
conflictivo que el de costumbre. Esta crítica a las tesis de ruptura política
corre en paralelo a la matización de los presupuestos ideológicos utilizados
con frecuencia para distinguir la acción de corrientes liberales y conserva-
doras, cuyas políticas comerciales y fiscales no parecen muy distintas
cuando se las compara con detenimiento. Desde ahí deriva un convincente
10
Es importante consignar que el capítulo de Irigoin puede leerse en paralelo al de Juan Luis
Ossa en el tomo Prácticas políticas y al de Annick Lempérière en el tomo Estado y sociedad, en la
medida que los tres abordan la transición colonia-república desde perspectivas cronológicas
afines, aunque con distintas valoraciones respecto al alcance del cambio político.
INTRODUCCIÓN 21

cuestionamiento de la “excepcionalidad chilena” y, en particular, de los aná-


lisis que simplifican la temprana estabilización de su sistema político, que
por lo general desconocen el impacto de las contingencias de la economía
global, las tendencias de largo plazo en la vinculación a mercados regionales
y oceánicos, y la ubicación geográfica de los principales recursos económi-
cos del país en el carácter y ritmo de la transición republicana.
William Sater, por su parte, ofrece un detallado recorrido por la trayecto-
ria de la minería desde las primeras décadas del siglo XIX al presente, para
examinar la dinámica específica de los sucesivos ciclos que han tenido lugar
en el sector. Su análisis pone de manifiesto que las políticas económicas y la
intervención del Estado han sido decisivas en el complejo y muchas veces
problemático rol de la minería en la economía chilena. Asimismo, muestra
que la industria minera, en tanto ámbito clave en la relación del Estado chi-
leno con el capital extranjero, tendió a ocupar un lugar central en el conflicto
político, como fue el caso de la riqueza salitrera a fines del siglo XIX y, espe-
cialmente, de la Gran Minería del Cobre en el siglo XX.
La intervención estatal representada por la Reforma Agraria es un ele-
mento clave en el análisis de Claudio Robles y Cristóbal Kay sobre la transi-
ción del sistema de hacienda al capitalismo agrario. A diferencia de la
interpretación convencional, los autores consideran que este fue un proceso
de largo plazo, iniciado a mediados del siglo XIX y que, al igual que el desem-
peño del sector agropecuario, fue condicionado por las políticas estatales y el
conflicto sociopolítico en torno a la “cuestión agraria”. Así, la reforma agraria
diseñada en el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-70) por democrata-
cristianos comunitaristas para impulsar la modernización capitalista y la
constitución de campesinos propietarios, dio paso a su reformulación en
tanto parte de la “vía chilena al socialismo” en el gobierno de Salvador Allende
(1970-73) y, posteriormente, con el golpe de Estado de 1973, a la consolida-
ción “desde arriba” de un capitalismo inserto en la globalización neoliberal.
Por su parte, a partir de una relectura del trabajo clásico de Paul Man-
toux sobre la Revolución Industrial (1927), Luis Ortega revisita críticamente
la interpretación establecida sobre la industrialización chilena. Cuestio-
nando la literatura especializada y varios de sus propios trabajos, Ortega
sostiene que en Chile existió un proceso de industrialización propiamente tal
sólo desde fines de la década de 1950, como parte de un proyecto nacional y
donde la intervención política estuvo centrada en implementar las transfor-
maciones estructurales que posibilitaran su emergencia en el capitalismo
occidental. Nuevamente, tal como muestran los trabajos relativos a la mine-
ría y la agricultura, cualquier comprensión de la industrialización chilena
como un proceso estrictamente económico resultaría limitada, por cuanto
su lógica y dinámica de desarrollo se encuentran en la economía política del
país. Una de las propuestas interesantes derivadas de la adopción de una
definición más compleja del proceso de industrialización, que se distingue
22 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / PROBLEMAS ECONÓMICOS

de la mera emergencia de la producción fabril, es la identificación de una


nueva cronología, que no sólo acota el marco temporal en el que se habría
manifestado el fenómeno, sino que también reinterpreta el significado de la
producción fabril temprana.
En su estudio del comercio exterior, Ignacio Briones y Gonzalo Islas ela-
boran una interpretación de largo plazo que visibiliza la permanente tensión
entre apertura económica y proteccionismo. Sin embargo, como bien mues-
tran en su capítulo, el análisis de los vaivenes de dicha tensión resulta par-
cial si no considera la selectividad de la política comercial, expresada en
regímenes especiales que favorecieron a sectores específicos durante el siglo
XIX y gran parte del XX. Este énfasis ya es valioso, porque relativiza las inter-
pretaciones que naturalizan el predominio del liberalismo en el siglo XIX y
permite explicar las bases institucionales del “proteccionismo estratégico”
que imperó en Chile a partir de la década de 1930. Pero también lo es porque
reinstala la necesidad de poner atención a las corrientes de pensamiento y
los grupos de interés que informaron el marco general y los márgenes de
excepcionalidad de la política comercial chilena, proceso en el que también
fue gravitante la cambiante relación entre el Ejecutivo y el Congreso. En un
giro determinante, la opción aperturista de la dictadura militar de Pinochet
(1973-90) en materia comercial confirmaría la relevancia de los aconteci-
mientos políticos en el estudio de largo plazo de los fenómenos económicos.
Los grupos de presión e interés son también un actor relevante en el
estudio de Claudio A. Agostini y Gonzalo Islas sobre la evolución del impuesto
al ingreso en Chile. Aunque las tasas máximas de dicho gravamen han sido
relativamente altas y no difieren de las implantadas en países desarrollados,
su contribución a la recaudación fiscal ha resultado históricamente menor y
ello se explica, apuntan los autores, porque la base del impuesto ha contem-
plado exenciones y regímenes especiales para sectores económicos específi-
cos que han favorecido principalmente a los contribuyentes de mayores
ingresos. Examinando una temática escasamente tratada en la literatura, a
pesar de su relevancia en fenómenos tan gravitantes en lo político como la
desigualdad, Agostini e Islas reconstruyen con detalle los impuestos y discu-
siones que antecedieron a la promulgación de la Ley General del Impuesto a
la Renta en 1924, que marca el inicio de la formación histórica del sistema
tributario chileno. En este recorrido, la dictadura militar de Pinochet vuelve
a emerger como un momento de profundas transformaciones normativas,
aunque menos radicales si se lo compara con el proceso del comercio exte-
rior, pues no pocas de las exenciones y mecanismos alternativos de grava-
men sancionados a lo largo del siglo XX siguen hoy vigentes. De particular
relevancia para la comprensión de esas persistencias son las pistas referidas
a la influencia de grupos de presión en las principales reformas a la legisla-
ción tributaria, tal como sucedió en 1984, en plena dictadura, y posterior-
mente en 1990 y 2014, bajo un ordenamiento democrático.
INTRODUCCIÓN 23

La relación entre desigualdad y salarios es el tema central de la contribu-


ción de Gonzalo Durán. Tomando distancia de las visiones economicistas
que se aproximan a la desigualdad en términos asépticos e incluso ahistóri-
cos, Durán propone una lectura que la sitúa como un problema de alcances
económicos y políticos que condiciona y es condicionado por las relaciones
sociales y las dinámicas que estructuran históricamente el poder en la socie-
dad. Valioso, para efectos de esa definición, es el balance que el autor ofrece
de la filosofía política de la desigualdad a lo largo de la historia de Chile; lo
mismo se puede decir de su apuesta por instalar en el debate local la pers-
pectiva relacional de Erik Olin Wright. Entre los diversos factores que inter-
vienen en la desigualdad, Durán sigue la trayectoria de dos en particular, la
acción del salario mínimo y la acción sindical, y ambos le sirven de marco
para proyectar esta problemática sobre la discusión respecto al modelo de
desarrollo y los intereses que se disputan en el momento inicial de la distri-
bución de la riqueza. Sobre esto último, el capítulo sostiene la hipótesis de
que las fases de baja desigualdad de ingresos están asociadas a fases de
mayor participación organizada de los trabajadores.
En su historia de las políticas macroeconómicas aplicadas en Chile desde
la década de 1950, Ricardo Ffrench-Davis ofrece una reconstrucción que
sigue muy de cerca los cambios en el ámbito político y su relación con el
comportamiento de indicadores globales de la economía. El marco temporal
elegido le permite distinguir la particularidad de los enfoques macroeconó-
micos de las cuatro presidencias que antecedieron al golpe de Estado de
1973, en un escenario tramado por la agudización del conflicto político y la
sucesión de proyectos reformistas de distinto cuño ideológico y base social.
De particular importancia es la identificación de los subperíodos en que el
autor divide la trayectoria del modelo económico impuesto en la década de
1970 por la revolución neoliberal de la dictadura, modelo que ha estado lejos
de ser consistente y que escapa a las periodizaciones políticas intuitivas. Los
diversos énfasis en materia de políticas, que no se agotan en la polaridad
dictadura/democracia, los cambiantes entornos externos y sobre todo los
diversos resultados económicos y sociales que han tenido las decisiones
macroeconómicas implementadas en los últimos 40 años, confirman la per-
tinencia de esas distinciones.
La historia de las empresas públicas chilenas, una herramienta clave
para la acción económica del Estado, es el tema del capítulo de Guillermo
Guajardo. En una visión de dos siglos, Guajardo analiza los cambios en las
capacidades y el papel atribuido a estas organizaciones, su impacto en la
configuración de nuevos sectores económicos y en la estructura social, así
como su función como fuente de recursos estatales. A pesar de las privatiza-
ciones promovidas por la hegemonía neoliberal en curso, que ha redundado
en la reducción de su presencia, todavía persisten importantes núcleos de
actividad empresarial pública y también cierta memoria social anclada en la
24 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / PROBLEMAS ECONÓMICOS

era del Estado empresario y la acción de la Corporación de Fomento de la


Producción (CORFO), cuyo paradójico protagonismo es sometido a escrutinio
en este artículo. Con el fin de clarificar las principales fases de la historia de
las empresas públicas y caracterizar su complejo estatus legal, el autor se
detiene a examinar en qué términos estas organizaciones han contribuido a
la materialización de proyectos políticos de distinto sello, cómo han modifi-
cado la comprensión de los alcances de la acción estatal y por qué su trayec-
toria se ha mostrado altamente sensible a los cambios en el proceso histórico
de la política chilena.
En tanto, en su estudio sobre la influencia de las misiones económicas
extranjeras en Chile, Manuel Gárate explora otra de las aristas de la relación
entre política y economía situando la “circulación de saberes tecnocráticos”
como problema de fondo. Las misiones económicas pueden ser considera-
das instancias extraordinarias de un proceso con rasgos estructurales, como
es la construcción política de la política económica y la legitimación social
del saber técnico. En consecuencia, sugiere el autor, todo análisis que
reduzca las misiones económicas a sus componentes meramente “técnicos”
resulta limitado, pues es también indispensable considerar los intereses polí-
ticos locales que propician estas vinculaciones, la naturaleza del problema o
conflicto en torno al cual son convocadas, los factores externos que infor-
man estas experiencias —en este caso, la creciente influencia de Estados
Unidos en el hemisferio sur a lo largo del siglo XX— y, desde luego, las heren-
cias institucionales de estas visitas.
Por su parte, el capítulo de José Edwards proporciona una visión panorá-
mica de la historia del pensamiento económico en Chile, enfocándose en las
principales escuelas, autores y obras, pero examinando especialmente los
temas centrales del debate en las principales fases y coyunturas de la historia
económica chilena. A diferencia de estudios previos, Edwards muestra que en
buena parte de esta trayectoria el pensamiento económico fue menos doctri-
nario de lo que se supone, mostrando importantes grados de vinculación con
los problemas de la realidad concreta. En muchos casos, además, los econo-
mistas nacionales fueron activos participantes en la esfera pública y, por
extensión, del debate político. Esa relación entre las ideas económicas y los
procesos de la sociedad chilena puede advertirse, por ejemplo, en la creciente
importancia de los estudios monetarios y sociales entre las décadas de 1870 y
1930, marcados por la crisis del liberalismo clásico y el surgimiento de nue-
vos temas, como la cuestión social y el nacionalismo. Algo similar ocurrió en
las décadas finales del siglo XX, en las que la disciplina económica consolidó
su expresión institucional en escuelas con perfiles reconocibles y donde el
pensamiento económico estuvo al centro de la polarización política que expe-
rimentó el país.
Puesto que el tomo Problemas económicos no busca proporcionar una
aproximación exhaustiva a la variedad de fenómenos que expresan la relación
INTRODUCCIÓN 25

entre política y economía, parece pertinente señalar otros “problemas econó-


micos” que deberían incorporarse a la agenda de investigación y debate inter-
disciplinario que proponemos. Una cuestión económica hace tiempo presente
y hoy apremiante es la (in)sustentabilidad de los modelos de crecimiento. Un
análisis interdisciplinario debiera avanzar significativamente en el estudio de
las experiencias de crecimiento centradas en la depredación de recursos natu-
rales, en especial si se considera la irreversible alteración que este tipo de
estrategias ejerce sobre el cada vez más precario equilibrio ecológico. La
expansión forestal sobre buena parte del territorio agrario, y en particular
sobre el otrora “país del trigo” en el centro y sur del país, constituye un caso
de estudio a estas alturas ineludible. Semejante estudio debiera producir
resultados pertinentes y relevantes para la discusión político-económica y, de
paso, desafiar a disciplinas como la economía a enriquecer sus modelos ana-
líticos considerando las implicancias de ese tipo de procesos en la formula-
ción de estrategias y modelos de crecimiento.
El problema energético, en tanto, es otra problemática que adquiere cre-
ciente urgencia como factor de desarrollo económico. Al respecto, hay una
serie de asuntos específicos que demandan investigación sistemática, como
la naturaleza e impacto de las transiciones energéticas verificadas en Chile,
los factores que explicarían las limitaciones en la estructura de la oferta y el
efecto de la concentración del capital en el mercado de la energía. Asimismo,
en lo que respecta a los debates en torno a la transformación de la matriz
energética nacional, la investigación histórica puede ofrecer notables contri-
buciones. Es crucial potenciar el desarrollo de la incipiente producción his-
toriográfica local referida a esta temática, vinculándola a los importantes
estudios de historia energética que exhiben otras naciones.
También en la línea de la revisión del modelo de desarrollo, convendría
evaluar su relación con la trayectoria de las políticas educacionales y de
fomento a la investigación especializada. En el marco de la actual reforma a
los pilares del régimen educacional chileno, la pregunta sobre el grado de
articulación entre el sistema educativo y los desafíos de largo plazo de la eco-
nomía chilena parece indispensable, en especial cuando se considera el dina-
mismo exhibido por el ámbito educacional y las orientaciones de la economía
global. Preguntas similares asedian a las políticas estatales de fomento a la
investigación y la formación de profesionales especializados en áreas estra-
tégicas para la economía nacional, lo que reinstala la pregunta crucial res-
pecto a la virtual inexistencia de un proyecto de desarrollo a largo plazo que
permita dotar de un sentido productivo, y no de mera promoción individual,
a la inversión estatal en estas materias.
Estos y otros problemas constituyen espacios fértiles para replantear la
relación entre política y economía desde un plano que contribuya al enrique-
cimiento de nuestro conocimiento del pasado y a la necesidad de enfrentar
con mayor certeza los retos del futuro. Así como las aproximaciones de largo
26 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / PROBLEMAS ECONÓMICOS

plazo reunidas en este trabajo nos muestran la persistencia de problemas tan


ignominiosos como la desigualdad o la excesiva influencia de intereses mino-
ritarios en la definición de la política económica, ellas también corroboran
que allí donde la acción política responde a visiones de largo plazo y necesi-
dades colectivas, es decir, cuando se buscan soluciones democráticas e inclu-
sivas a los desafíos del desarrollo, es mucho lo que se avanza. Esperamos
que el tomo Problemas económicos contribuya a esto último.
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Revue de la régulation. Capitalisme, institutions, pouvoirs, Francia
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Servicio de Impuestos Internos, Gobierno de Chile
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http://data.worldbank.org/
EDITORES Y AUTORES DEL TOMO
“PROBLEMAS ECONÓMICOS”
COLECCIÓN HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010

Editor general:

IVÁN JAKSI ANDRADE: doctor en Historia de la Universidad Estatal de Nueva


York. Académico de la Universidad de Stanford.

Editores del tomo:

ANDRÉS ESTEFANE: doctor en Historia de la Universidad Estatal de Nueva


York en Stony Brook. Investigador del Centro de Estudios de Historia Polí-
tica de la Universidad Adolfo Ibáñez.

CLAUDIO ROBLES ORTIZ: doctor en Historia de la Universidad de California,


Davis. Profesor Asociado del Departamento de Economía de la Universidad
de Santiago de Chile.

Autores:

CLAUDIO A. AGOSTINI: doctor en Economía de la Universidad de Michigan.


Académico de la Universidad Adolfo Ibáñez.

IGNACIO BRIONES: doctor en Economía del Institut d’Etudes Politiques de


París (SciencesPo). Decano de la Escuela de Gobierno de la Universidad
Adolfo Ibáñez.

GONZALO DURÁN: magíster en Economía Laboral Aplicada de la Università


degli Studi di Torino. Estudiante de doctorado de la Universität Duisburg-
Essen.

JOSÉ EDWARDS: doctor en Economía de la Universidad de París I, Panthéon-


Sorbonne. Académico de la Universidad Adolfo Ibáñez.

441
442 HISTORIA POLÍTICA DE CHILE, 1810-2010 / PROBLEMAS ECONÓMICOS

RICARDO FFRENCH-DAVIS: doctor en Economía de la Universidad de Chicago.


Premio Nacional de Humanidades y Ciencias Sociales 2005. Académico de la
Universidad de Chile.

MANUEL GÁRATE CHATEAU: doctor en Historia y Civilizaciones de la École des


Hautes Études en Sciences Sociales de Francia. Académico de la Universi-
dad Alberto Hurtado.

GUILLERMO GUAJARDO SOTO: doctor en Estudios Latinoamericanos de la Uni-


versidad Nacional Autónoma de México. Académico de la misma institución.

ALEJANDRA IRIGOIN: doctora en Historia Económica de la London School of


Economics and Political Science. Académica de la misma institución.

GONZALO ISLAS: doctor en Economía de la Universidad de California, Los


Ángeles. Académico de la Universidad Adolfo Ibáñez.

CRISTÓBAL KAY: doctor en Estudios del Desarrollo de la Universidad de Sus-


sex. Profesor Emérito del International Institute of Social Studies, Universi-
dad Erasmus, Rotterdam.

LUIS ORTEGA: doctor en Filosofía, mención Historia, de la Universidad de


Londres. Académico de la Universidad de Santiago de Chile.

CLAUDIO ROBLES ORTIZ: doctor en Historia de la Universidad de California,


Davis. Profesor Asociado del Departamento de Economía de la Universidad
de Santiago de Chile.

WILLIAM F. SATER: doctor en Historia de la Universidad de California, Los


Ángeles. Profesor Emérito de la Universidad Estatal de California, Long
Beach.
Historia política de Chile, 1810-2010, Tomo III: Problemas
económicos, Iván Jaksić (editor general), Andrés Estefane y
Claudio Robles (editores del tomo), se terminó de imprimir
y encuadernar en el mes de julio de 2018, en los talleres de
Salesianos Impresores S.A., Santiago de Chile.
Se tiraron 1.500 ejemplares.

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