Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Contencios administrativ
administrative (a autorizaţiilor de construire, spre exemplu). S-a putut constata că, ori de câte
ori practica judiciară s-a simţit îndreptăţită să considere definitiv tranşată o problemă
specifică acestei materii (a admisibilităţii excepţiei de nelegalitate în raport de natura actului
vizat, de exemplu), legiuitorul a intervenit cu uşurinţa dată de simplificarea procedurii de
legiferare, în speranţa de a oferi o mână de ajutor, în realitate creând o şi mai mare confuzie.
Este, în prezent, şi situaţia căilor de atac susceptibile de exercitare în materia
contenciosului administrativ (recursul rămânând, în principiu, calea de atac aplicabilă în
această materie, dar numai ca titulatură, în realitate dobândind configuraţia juridică a noii
proceduri civile, aplicabilă odată cu adoptarea Legii nr. 76/2012). Situaţia actuală nu este
departe de cea iniţială, determinată de forma iniţială a art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004,
care impunea, fără detalii, curgerea termenului de recurs de la pronunţare sau comunicare.
Situaţia a fost corectată doi ani mai târziu, odată cu adoptarea Legii nr. 262/2007, semn că
actuala configuraţie a recursului nu este, nici ea, o certitudine.
Concret, ca urmare a adoptării Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr.
134/2010privind Codul de procedură civilă (în special a prevederilor art. 7 alin. 3 din
cuprinsul Legii nr. 76/2012), calea de atac în materia recursului de contencios administrativ
nu ar mai fi devolutivă (apelul), ci doar extraordinară (recursul). Aşadar, recursul ar putea fi
exercitat pentru stricte motive de nelegalitate, expres reglementate de lege. În această
materie, cauzele ar urma a fi supuse unei analize de fond, sub toate aspectele, atât în primă,
cât şi în ultimă instanţă, fără posibilitatea exercitării unei căi devolutive de atac împotriva
sentinţei ce va tranşa asupra acţiunilor deduse judecăţii. Sentinţa de contencios administrativ
va fi o hotărâre judecătorească atât de primă, cât şi de ultimă instanţă. Eventuala cale de atac
susceptibilă de exercitare împotriva acesteia este doar extraordinară (recursul), admisibilă
doar în condiţii strict reglementate de lege (art. 488 din Noul Cod de Procedură Civilă).
Nemotivarea recursului în termenul său de declarare se sancţionează cu nulitatea.
I. Situaţia actuală: Recursul în contencios administrativ este, în prezent, o cale de atac
care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătoreşti atacate.
O asemenea reglementare este nouă nu doar sub aspectul noutăţii prevederilor aplicabile (ale
Noului Cod de Procedură Civilă), ci şi al noii concepţii legislative asupra recursului,
manifestată în acest domeniu. Noutatea este absolută, inclusiv în raport cu vechile prevederi
ale Legii nr. 29/1990 (art. 15 alin. 2: „În cazul admiterii recursului, Curtea Supremă de
Justiţie, casând sentinţa, va rejudeca litigiul de fond”). Se constată că, în contenciosul
administrativ, recursul s-a transformat, dintr-o dată, dintr-o cale de atac extrem de permisivă
(facilitând analiza cauzei sub toate aspectele, în virtutea fostelor prevederi ale art. 3041 din
vechiul Cod de procedură civilă, chiar şi în cazul unui recurs nemotivat), într-o cale
extraordinară de atac prohibitivă, limitată la stricte motive de nelegalitate şi, în plus,
subsidiară unui singur grad devolutiv de jurisdicţie. Se trece, brusc, dintr-o extremă în alta,
fără o notă de fundamentare, de natură a explica raţiunea unei asemenea soluţii legislative,
motivele care au determinat-o, aşteptările aplicării sale pe termen lung (şi termenul vizat) şi,
totodată, fără a exista o certitudine a intenţiei unei asemenea modificări de substanţă.
– art. 126 alin. 3 din Constituţia României:„Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură
interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit
competenţei sale”.
– art. 18 alin. 2 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară: „Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte
instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale”.
ii. Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii doar în ceea ce priveşte contenciosul
constituţional, atribuit competenţei sale de art. 146 din Constituţie şi art. 2 alin. 1 din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale: „Curtea
Constituţională asigură controlul constituţionalităţii legilor, a tratatelor internaţionale, a
regulamentelor Parlamentului şi a ordonanţelor Guvernului”.
iii. Competenţa Curţii Constituţionale este limitată la contenciosul constituţional, aşa cum
reiese şi din prevederile art. 2 alin. 3 din Legea nr. 47/1992: „Curtea Constituţională se
pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a
putea modifica sau completa prevederile supuse controlului”.
iv. Curtea Constituţională nu este instanţă judecătorească, ci „autoritate de jurisdicţie
constituţională” în sensul art. 1 din Legea nr. 47/1992. În consecinţă, Curtea
Constituţionalănu realizează justiţia (nici în materia contenciosului administrativ-fiscal şi
nici în general) şi nu are atribuţii de interpretare a legii, ci doar de verificare a
constituţionalităţii prevederilor legale cu privire la care a fost legal sesizată.
v. Interpretarea legii este o problemă de înfăptuire a justiţiei care, potrivit art. 126 alin. 1
dinConstituţia României „se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin
celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”. Realizarea justiţiei se face conform
competenţei legale şi procedurii de judecată „prevăzute numai prin lege”.
vi. În motivarea Deciziei nr. 747/2014, Curtea Constituţională a acţionat ca instanţă de
judecată, omiţând limitele de competenţă materială impuse acesteia de art. 126 din
Constituţia României. Devine oricând oportună (re)sesizarea Curţii Constituţionale cu
excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012,
procedură rămasă în continuare admisibilă, din perspectiva art. 29 alin. 1 şi 3 din Legea nr.
47/1992. O nouă sesizare a Curţii Constituţionale ar fi cu atât mai necesară, cu cât
interpretarea dată de aceasta prevederilor art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 este
discutabilă, lacunele textului de lege fiind suplinite printr-o interpretare, deşi realizată în
absenţa unei competenţe materiale într-un asemenea sens.
III. Deziderat: Noua concepţie asupra recursului în materia contenciosului administrativ se
impune reanalizată, (eventual) reconfirmată şi, în final, revizuită.
a. Noua concepţie asupra recursului în materia contenciosului administrativ se impune
reanalizată, în acord cu:
i. Nu este admisibilă interpretarea unei norme juridice (Legea nr. 554/2004) prin prisma unei
alte norme juridice (Legea nr. 76/2012), în aşa fel încât să se creeze o lex tertia.
ii. Efectele unei asemenea interpretări ar tinde într-un asemenea sens, observând că recursul
şi-a păstrat denumirea şi termenul (de 15 zile) din Legea nr. 554/2004, dar a preluat
semnificaţia, structura şi efectele din Noul Cod de Procedură Civilă (în sistemul căruia
termenul de recurs este dublu, de 30 de zile). Nulitatea nemotivării recursului s-ar datora
absenţei motivării sale în 15 zile, nu în 30 de zile, deşi sancţiunea nulităţii nu ar rezulta din
Legea nr. 554/2004 şi termenul impus de aceasta, ci din Noul Cod de Procedură Civilă (la
termenul de recurs la care accesul nu ar fi permis).
iii. Efectele unei asemenea interpretări sunt atât mai negative cu cât ar fi determinate doar de
un criteriu aleatoriu (data sesizării instanţei). În raport de acest moment, unele litigii s-ar
vedea supuse noilor reglementări, în vreme ce altele ar rămâne protejate de vechile
reglementări, chiar dacă ambele ar deţine ca izvor litigios o situaţie juridică anterioară Legii
nr. 76/2012, ceea ce ar constitui o încălcare a egalităţii în faţa legii (art. 16 Constituţie), o
discriminare, o interpretare neunitară a legii, o lipsă de predictibilitate şi previzibilitate a legii
la momentul (anterior) încheierii contractului şi/sau solicitării emiterii unui act administrativ.
iv. Efectele unei asemenea interpretări sunt cu atât mai negative cu cât s-ar constata că
anumite acte şi/sau contracte ar fi supuse, în dreptul comun, inclusiv apelului, în vreme ce
aceeaşi categorie de acte juridice ar fi supuse doar recursului în materia contenciosului
administrativ. Se vor compara, astfel, cererile evaluabile în bani cu o valoare de peste 500.
000 lei (supuse apelului, conform art. 483 alin. 2 din Noul Cod de Procedură Civilă), cu
actele şi contractele administrative cu o valoare de peste 500.000 lei, supuse doar recursului.
Aceasta în condiţiile în care însăşi Legea nr. 554/2004 are în vedere, pentru departajarea
competenţelor materiale ale instanţelor, criterii valorice mult mai mari (precum cel, dublu,
consacrat de art. 10 din Legea nr. 554/2004). Ar rezulta, aşadar, că acest criteriu valoric,
deşi important (dublu, faţă de cel de drept comun), ar prezenta relevanţă doar în stabilirea
competenţei materiale (a tribunalului sau curţii de apel).
v. S-ar naşte interpretări contradictorii, care ar duce la aplicarea diferenţiată a prevederilor 7
alin. 3 din Legea nr. 76/2012 în raport cu cele ale art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, s-ar observa că prevederile art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, referitoare la
noţiunea de „pagubă iminentă”, precum şi cele ale art. 1 din Legea nr. 554/2004, referitoare
la obiectul acţiunii în contencios administrativ („recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”) ar concorda cu prevederile art.
483 din Noul Cod de Procedură Civilă, de calificare a a căii de atac susceptibilă de
exercitare în funcţie de valoarea acţiunii dedusă judecăţii, aşadar de cuantumul pagubei
cauzate care, potrivit art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, ar îndreptăţi instanţele de
contencios administrativ la „repararea pagubei cauzate şi, eventual, (la acordarea de)
reparaţii pentru daune morale”.
iii. Contracte administrative cu valori semnificative, multe dintre ele încheiate anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 76/2012, de punere în aplicare a Noului Cod de Procedură Civilă.
Noile reglementări procedurale ar crea o situaţie procedurală diferită litigiilor deduse
judecăţii sub imperiul noii proceduri civile, faţă de litigiile judecate sub imperiul vechii
proceduri civile, deşi pe baza aceluiaşi tip de reglementări contractuale. Situaţia ar fi inegală
şi discriminatorie, atunci când ar privi acelaşi gen de contracte administrative, încheiate
anterior intrării în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă. Litigiile izvorâte din
executarea vechilor contracte administrative, deduse judecăţii în sistemul noii proceduri
civile, ar fi supuse unui regim procedural nefavorabil faţă de litigiile deduse judecăţii anterior
intrării în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă, deşi vizând acelaşi gen de contracte
administrative. Noile litigii ar beneficia de un singur grad devolutiv de jurisdicţie, spre
deosebire de vechile litigii, care ar beneficia de un dublu grad devolutiv de jurisdicţie. Atunci
când ambele reglementări procedurale ar privi, în egală măsură, contracte încheiate anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012, situaţia ar fi inegală, discriminatorie. Se ştie că
regulile procedurale sunt, doar ele, de imediată aplicare. Într-un asemenea caz, ar trebui
aplicat, inclusiv în materia regulilor procesuale, principul de drept tempus regit actum,
consacrat de art. 15 alin. 2din Constituţia României: „Legea dispune numai pentru viitor,
cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.
iv. Contracte administrative, privite ca rezultat al manifestărilor bilaterale de voinţă,
asimilateactelor administrative unilaterale doar din perspectiva procedurală. Potrivit
prevederilor art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, sunt supuse competenţei specializate a
instanţelor de contencios administrativ litigiile premergătoare încheierii unor asemenea
contracte, precum cele legate de „încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi
încetarea contractului administrativ”. Potrivit art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004,
contractele de concesiune a unui bun sau serviciu public sunt asimilate actelor administrative
unilaterale doar din perspectiva procedurală, aşadar a competenţei de soluţionare a litigiilor
născute din încheierea şi derularea acestora. În privinţa drepturilor substanţiale (materiale),
acestea rămân supuse aceloraşi reguli de drept material. Totuşi, litigiile izvorâte din
executarea acestora s-ar vedea supuse analizei unui singur grad devolutiv de jurisdicţie, în
mod discriminatoriu faţă de contractele de drept comun cu similară valoare (de peste 500.000
lei).
”Exigenţa soluţionării cu celeritate a procesului dedus judecăţii” în materia contenciosului
administrativ, pe seama căreia pune Curtea Constituţională intenţiile legiuitorului odată cu
adoptarea Legii nr. 76/2012, nu s-ar confirma, observând că, deşi legiuitorul declară
hotărârile judecătoreşti definitive (foste irevocabile) ca fiind titluri executorii (art. 22 din
Legea nr. 554/2004), recursul continuă să suspende executarea (art. 20 alin. 2 din Legea nr.
554/2004). Deşi recursul este calificat „ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru
motive de nelegalitate a hotărârii”, el suspendă judecarea cauzei, la fel ca şi în baza vechii
reglementări, rămasă nemodificată.