Fragmentación y reforma laboral: el “Operativo Enseñar” y la evaluación en las políticas de Cambiemos

M. Betania Oreja Cerruti 1

Desde la asunción del gobierno de Cambiemos la evaluación ha sido colocada como centro de la
reforma educativa en curso. Desde los documentos oficiales se sostiene que “es necesario saber dónde
estamos para mejorar” y que la evaluación tiene el fin de relevar información del sistema educativo para
tomar “mejores decisiones”. En este texto realizaremos un sintético recorrido que nos permita comprender
por qué la evaluación ha ido adquiriendo esta centralidad y cuáles son sus orientaciones y fines.

En octubre de 2016 el gobierno nacional impulsó el Operativo Aprender que evaluó a estudiantes
de nivel primario y secundario en las áreas de lengua, matemática, ciencias sociales y ciencias naturales. Si
bien el operativo tuvo mayor repercusión que otros años, por su carácter censal y su mayor masividad
respecto de los anteriores, las pruebas estandarizadas no son una novedad ni en Argentina ni en el resto
del mundo. Este año, se agregó el Operativo Enseñar que busca evaluar a estudiantes del último año del
Profesorado de Educación Primaria y de los Profesorados y “especialidades del ciclo básico de la educación
secundaria”. Según la información que dieron los funcionarios en la presentación del Operativo, se evaluará
una muestra representativa que incluye a 31.000 estudiantes de 519 Institutos Superiores de Formación de
Docentes (ISFD) y será censal en 9 provincias (no se dispone de información más precisa).

Desde los primeros acuerdos impulsados por el gobierno nacional con los gobernadores, la
evaluación ocupó un lugar central en la política educacional de Cambiemos: así se estableció en la
“Declaración de Purmamarca”; la Resolución del Consejo Federal de Educación (CFE) N° 280/16 que aprobó
la “Implementación del Sistema de Evaluación Nacional de Calidad y Equidad Educativa” y que fijó el
carácter anual de la aplicación del Operativo Aprender; el Plan Estratégico Nacional 2016-2021 “Argentina
Enseña y Aprende” (Res.CFE N° 285/16) que estableció a la “Evaluación e Información” como uno de los
ejes transversales de la política educativa; y, en lo referido específicamente a la formación de los docentes,
el Plan Nacional de Formación Docente 2016-2021 (Res. CFE N° 286/16). Este año, por Res. CFE 324/17, se
añadió el “dispositivo Enseñar cuyo propósito será aportar insumos para la formación docente a partir de
evaluaciones e instrumentos de recolección de información a estudiantes, docentes y directores de
Institutos de Formación Docente” (art.6). Previamente, la Res. CFE 315/17, aprobó el desarrollo “de una
caja de herramientas de instrumentos de autoevaluación institucional”. Como puede observarse, la política
de evaluación es acordada en el ámbito del Consejo Federal de Educación en el que tienen participación los

1
Jefa de Trabajos Prácticos de Política Educacional, Departamento de Educación, UNLu. Prof. del nivel superior en la
Pcia. de Buenos Aires.
1
ministros de Educación de cada una de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Todas las
resoluciones citadas fueron firmadas por unanimidad, salvo ausencia de alguna provincia en algunos de los
casos. Así, la evaluación es respaldada por todos los gobernadores cualquiera sea su procedencia
partidaria.

El consenso respecto de que la evaluación es una política central para la “mejora de la calidad”
viene construyéndose, en Argentina, desde inicios de la década del ’90. La reforma educativa del gobierno
de Menem implicó la culminación del proceso de transferencia de escuelas e ISFD a las provincias y, al
mismo tiempo, la creación del primer Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación (SINEC)
en 1993, como parte de las orientaciones plasmadas en la Ley Federal de Educación. A fines de esa década
se implementaron los primeros Operativos Nacionales de Evaluación (ONE), de forma muestral en algunos
cursos y, de forma censal, en el último año del Polimodal.

Posteriormente, la Ley de Educación Nacional (LEN) de 2006 dedicó un capítulo entero a la

información y evaluación del sistema educativo. Según su artículo 95º “son objeto de información y
evaluación las principales variables del funcionamiento del sistema, tales como cobertura, repetición,
deserción, egreso, promoción, sobreedad, origen socioeconómico, inversiones y costos, los procesos y
logros de aprendizaje, los proyectos y programas educativos, la formación y las prácticas de docentes,
directivos y supervisores, las unidades escolares, los contextos socioculturales del aprendizaje y los propios
métodos de evaluación”. El artículo 97º establece que la difusión de los resultados deberá resguardar “la
identidad de los/as alumnos/as, docentes e instituciones educativas” (Ley 26.206/06).

A partir del marco de la LEN, la Resolución CFE 116/10 aprobó los “Lineamientos para la evaluación
de componentes de la calidad educativa 2010-2020” que asoció la calidad de la educación y la evaluación
con los derechos, la justicia social y la igualdad de oportunidades. Se planteó que los resultados de las
evaluaciones debían ser contextualizados, que no debían establecerse rankings y que la evaluación de
desempeños era un indicador más entre otros. Se resolvió, a su vez, que los ONE debían tener un carácter
trianual. Así, a los primeros operativos de la década del ’90 se sucedieron los del 2000, 2003, 2005, 2007,
2010 y 2013. Durante los 2000, el discurso de los derechos ligados a la evaluación ha sido acompañado de
la insistencia en generar una “cultura de la evaluación” y de la necesidad de que los resultados de las
evaluaciones fueran un insumo de análisis de las propias instituciones. Sin modificación de la organización
escolar y de las condiciones de trabajo de los docentes, sin espacios y tiempos institucionales para el
trabajo colectivo, los operativos de evaluación fueron instalándose como una tarea más de esas que se
realizan una vez al año y sin que se identificaran consecuencias directas.

Respecto de la evaluación de la Formación de Docentes, una serie de Resoluciones del CFE, previas
a 2015, acuerdan la necesidad de avanzar en ese sentido. La Res. CFE 134/11, referida a la “mejora de la
calidad” de todos los niveles, estableció desarrollar una serie de “estrategias y acciones en la Formación
Docente” entre las que se detalla la evaluación de los Diseños Curriculares de formación docente inicial y la
generación de acuerdos “para la implementación de una evaluación integradora que permita identificar en
los estudiantes de segundo, tercero y cuarto año capacidades y saberes sustantivos para el efectivo
ejercicio de la docencia, al tiempo que permita el monitoreo del desarrollo curricular y de las condiciones
institucionales” (art. 5). Asimismo se resolvió “definir los aspectos conceptuales y criterios para una política
nacional de evaluación de la formación y las prácticas docentes, de directivos y de supervisores en función
de lo establecido por el artículo 95 de la LEN” (art . 8).

Estas cuestiones fueron retomadas en el Plan Nacional de Formación Docente 2012-2015

(aprobado por Res. CFE 167/12) y en el Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-
2016 (aprobado por Res. CFE. 188/12). En ambos planes se estableció como una de las políticas para la
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Formación de Docentes la “Evaluación integral”. Esta incluía un dispositivo de evaluación a los estudiantes
de 2°, 3° y 4° de los profesorados públicos y privados, la “cultura de la evaluación permanente”, la
autoevaluación institucional y la evaluación externa, la conformación de una Comisión Nacional de
Evaluación de la Formación Docente, la evaluación participativa de los Diseños Curriculares y procesos de
evaluación docente.

También por estos años se creó un Sistema Integral de Información Digital Educativa (Res. N°
134/11 del CFE y Resolución del Ministerio de Educación N° 1041 de 2012) para el relevamiento nominal de
información sobre alumnos y docentes y de diversos indicadores educacionales, con resguardo de la
identidad de las personas e instituciones. El sistema permitiría establecer diversos cruces de información a
partir del seguimiento de las trayectorias de los estudiantes, información sobre sus docentes, etc.

Respecto de la formación de los docentes en servicio, cabe señalar la presentación del proyecto de
Ley “Código Educativo de la provincia de Buenos Aires”, en esa jurisdicción en 2015, por parte del Senador
Oliva del Frente para la Victoria. El proyecto –frenado meses antes de las elecciones- introducía la
evaluación de los docentes en servicio, a imagen y semejanza de la implementada por Correa en Ecuador.
Implicaba la pérdida de estabilidad en el cargo y la modificación del Estatuto del Docente de la Provincia.

También en 2015, el senador nacional por Chaco del Frente para la Victoria, E. Aguilar, presentaba
un proyecto de ley que incluía la evaluación del “Sistema Formador”. Abarcaba las políticas, las
instituciones, el desarrollo curricular, las condiciones institucionales, los docentes y los estudiantes. Se
preveía, también, la implementación de una prueba bianual integradora de conocimientos de todos los
estudiantes de todos los ISFD en la primera mitad del último año de cursado.

Las medidas mencionadas fueron acompañadas por la CTERA como parte de los acuerdos de la lista
Celeste que conduce la Confederación con los gobiernos de N. Kirchner y C. Fernández y de sus prácticas de
co-gestión de las políticas impulsadas por esos años. Sólo frente a los dos últimos proyectos mostraron
reparos.

Los operativos de evaluación a estudiantes de los niveles obligatorios de enseñanza, a estudiantes

de profesorados y a docentes en servicio forman parte de la “agenda internacional” sobre educación. A las
pruebas nacionales y provinciales que llevan adelante cada país, se agregan las diversas pruebas
internacionales impulsadas por distintos organismos, desde la década del ’60 y, en especial, desde los ’90.
Los operativos son implementados en prácticamente todos los países del mundo tanto por gobiernos de
claro signo neoliberal como por quienes sostuvieron que se distanciaban de esas premisas.

En un documento difundido el año pasado2 hemos planteado que no es posible respondernos a la

pregunta acerca del surgimiento e intensificación de los operativos estandarizados de evaluación si nos
abstraemos de los procesos de valorización del capital y de las determinaciones de la formación de la
fuerza de trabajo. Retomando el desarrollo de J. Iñigo Carrera, hemos planteado que los cambios técnicos
en pos de la valorización del capital –procesos de automatización basados en la informática, las
telecomunicaciones y la robótica; avances en la logística del transporte internacional, deslocalización
productiva y posibilidad de explotar masivamente población que había sido expulsada de producciones
localizadas en áreas especializadas- implicaron la fragmentación de la fuerza de trabajo e incrementaron la
diferenciación de su formación. A partir de allí, hemos fundamentado que los operativos de evaluación

2
Carcacha, G. y Oreja Cerruti, M. B (2016) “Evaluación, capital y trabajo. Aportes para enfrentar el Operativo Aprender
2016”. Se puede acceder a una versión revisada de ese documento en
http://www.aset.org.ar/2017/ponencias/12_Oreja_Cerrut.pdf

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aplicados a estudiantes de los niveles obligatorios de enseñanza permiten al capital total contar con
información precisa para identificar la fuerza de trabajo más y menos formada, elemento indispensable
para mejorar la productividad del trabajo y abaratar los salarios toda vez que sea posible. A su vez, y como
parte de ese mismo proceso, la evaluación se presenta como un instrumento decisivo para que los sistemas
educativos utilicen más eficientemente sus recursos y reasignen presupuesto según sus resultados.

¿Cuál es la especificidad del Operativo Enseñar y de estos procesos en la Argentina actual?

En términos generales es claro que, como ha sido señalado por muchos de nosotros, estos operativos
tienen la finalidad más inmediata de justificar reformas. Las pruebas mostrarían que los estudiantes no
saben o saben poco, los futuros docentes estarían deficientemente formados y que los docentes tienen
déficits en su formación. En consecuencia, se vuelve necesario tomar medidas, “por más que duelan”,
como sostienen las máximas autoridades nacionales. Sin embargo, no hace falta aplicar operativos para
enterarse de los problemas del sistema educativo argentino. Quienes trabajamos en él, quienes envían a
sus hijos a cualquier institución educativa, sabemos de las desigualdades y de la segmentación desde hace
tiempo. No es una cuestión de percepción: las enormes desigualdades en el gasto por alumno según
provincia son un indicador concreto. Las dificultades para retener la matrícula en ISFD y en Universidades
también lo demuestran. La diferenciación de formación entre quien asiste al Colegio Nacional de Buenos
Aires, a una “escuela conformada” del Conurbano Bonaerense o a una sede del Plan FINES está a la vista
para todo aquel que no se rehúse obstinadamente a reconocerla. Es obvio que no era necesario comenzar
aplicando este tipo de operativos para “reunir información”.

En el caso del Operativo Enseñar, su lanzamiento es la forma elegida, por el gobierno nacional y los
gobernadores, para dar inicio a la evaluación de los docentes en servicio y a las reformas en el sistema de
Formación, modalidad que se presenta menos conflictiva y que forma a los futuros docentes en la “cultura
de la evaluación”, instalándola y naturalizándola.

En el Proyecto de Ley “Plan Maestr@”, difundido este año por el Poder Ejecutivo Nacional, se
plantean como metas para el 2021 la creación de un Instituto Nacional de Evaluación Educativa, la
implementación de procesos de acreditación de los ISFD que deberán cumplir con estándares fijados de
forma externa, el diseño de un sistema de evaluación para alumnos y egresados de ISFD y la evaluación de
los docentes. Al tiempo que los responsables del área de Formación de Docentes de la Pcia. de Buenos
Aires afirmaban que hay que “reordenar” y reducir la oferta de ISFD y que el senador E. Aguilar volvía a
presentar su proyecto de Ley para el “Fortalecimiento de la Formación Docente” –con algunos cambios
respecto del 2015 pero sin modificaciones sustanciales en lo referido a la evaluación- el Ministerio de
Educación de la Nación impulsó el Sistema de Reconocimiento Académico de la Educación Superior de
manera de generar “reconocimientos de tramos curriculares, ciclos y asignaturas” entre universidades e
institutos de Educación Superior públicos y privados de todo el país. El proceso implica la estandarización
de la curricula del nivel superior, al tiempo que generará trayectorias flexibles entre instituciones públicas y
privadas y posibilitará la reducción del gasto considerado ineficaz. Los procesos de evaluación y
acreditación son condición para la implementación del Sistema que ya cuenta con la firma de convenios
voluntarios por parte de la casi totalidad de las universidades públicas y privadas, más allá de la orientación
política de sus rectores.

Los fundamentos –escasos- del Plan Maestr@ y la bibliografía citada en los documentos nacionales
desplazan la responsabilidad principal por la calidad de la educación del Estado a los docentes. Son ya
conocidas algunas de las frases que lo declaran de forma explícita:

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 “Desde hace años, la evidencia ha venido demostrando que la calidad de los aprendizajes está
fuertemente condicionada por la calidad de la enseñanza y de la gestión escolar, una vez despejadas
las variables socioeconómicas (Barber y otros, 2008). En este sentido, se suele sostener que un
estudiante es tan bueno como lo es su maestro” (Plan Maestr@, versión borrador, p.22).

“El desempeño profesional de los docentes constituye un factor clave para la mejora de la calidad
educativa. La experiencia internacional muestra que la calidad de la educación de un país se define
por la calidad de sus maestros y profesores” (Plan Maestr@, versión borrador, p.24).

“La calidad de un docente es un tema complejo y está determinada por una serie de factores, entre
ellos, sus creencias y concepciones, conocimientos, actitudes y valores, prácticas de enseñanza y
responsabilidad, todos estos elementos van definiendo el perfil del maestro a lo largo de su
formación y de su trayectoria profesional. La formación docente –inicial y continua- tiene incidencia
crítica” (ENSEÑAR. Documento Marco, Ministerio de Educación, p.1).

Los documentos del Banco Mundial, del PREAL y de autores internacionales y nacionales que se citan,
basan sus recomendaciones y afirmaciones en una abstracción brutal de las condiciones en las que se
aprende y se enseña en cada país y, específicamente, en Argentina. Por supuesto, no es que la
desconozcan. Es justamente porque las conocen que lo plantean de esa forma. Los bajos salarios, la
sobrecarga de trabajo, la ausencia de horas remuneradas para la planificación, corrección, reuniones
institucionales y formación en servicio no se mencionan entre los “factores” que determinan la “calidad del
docente”.

¿Cuáles serán algunas de las consecuencias de la aplicación del Operativo Enseñar como primera
etapa de la implementación de la evaluación a los docentes en servicio? En principio, ya lo hemos dicho,
responsabilizar por los resultados a los docentes, haciendo caso omiso de sus condiciones de trabajo, del
multi-empleo, de los bajos salarios, del estado de las escuelas y de las condiciones materiales de existencia
de los niños y jóvenes que asisten a las instituciones. A partir de allí, avanzar en reformas. En lo que se
refiere a reformas en los ISFD, las metas explicitadas por el gobierno nacional respecto del “equilibrio
fiscal” nos dan claros indicios respecto de la reducción y re-asignación del gasto según resultados. Lo que
variarán serán sus formas, al calor de las resistencias que se logren: cierre de cursos, carreras y/o ISFD,
reordenamiento de la oferta según criterios de ajuste del gasto, desfinanciamiento –aún más del que
supone que numerosos ISFD no tengan siquiera un edificio propio con bibliotecas, aulas y laboratorios
adecuados-, presión sobre los docentes y directivos a través de los procesos de acreditación, reformas
curriculares.

En lo que se refiere a los docentes del sistema educativo en general, el Operativo Enseñar es parte de
la reforma laboral en ciernes:

- cambio en la composición del salario del docente, pasando de la diferenciación por antigüedad –
achatada en la última década- a una diferenciación por desempeño/mérito.

- Pérdida de derechos laborales adquiridos, tal como ocurrió en numerosos países y como pretendía
el Senador Oliva. El más importante, pérdida de la estabilidad en el cargo cuando se obtengan malas
puntuaciones en las evaluaciones, sin modificar las condiciones que generan “los malos
desempeños”, toda vez que la formación, las condiciones de trabajo y los salarios de los docentes
son responsabilidad del Estado.

- Modificación del acceso a los cargos y módulos por concursos de antecedentes y oposición hacia
mecanismos de selección por parte de cada institución educativa, bajo el argumento de la necesidad
5
 de generar “mayor compromiso por parte del docente”. Así, la arbitrariedad que ya denunciamos en
el ingreso a los puestos de trabajo durante los programas implementados por el kirchnerismo, por
fuera de las normas estatutarias, se extenderían a todo el sistema. En los documentos nacionales
sobre la reforma de la secundaria esta modificación se plantea asociada a la concentración de horas y
al pago de horas institucionales, como forma de disminuir las resistencias y generar consensos.

- Ataque a los sindicatos como herramienta de defensa de los trabajadores de la educación, tarea ya
emprendida y claramente evidenciada durante el conflicto de inicios de este año.

- Extensión de la edad jubilatoria y abaratamiento de los haberes de los jubilados.

Las medidas mencionadas son parte de la necesidad del capital de abaratar y fragmentar, aún más, la
fuerza de trabajo argentina. La docencia, pese a sus bajos salarios que la obligan al multiempleo, aún
conserva derechos que van en contra de las demandas del capital por flexibilización y ajuste del gasto
social. La evaluación y el pago de una bonificación por mérito incrementarán la diferenciación, la
competencia y cercenará las formas de solidaridad en el sector, obstaculizando las luchas colectivas por
salarios y condiciones de trabajo. Los resultados de los aprendizajes y la formación de los docentes serán
colocados como responsabilidades enteramente individuales, contribuyendo a la fragmentación.

Con todo, aún no podemos respondernos al porqué de la evaluación docente en este momento
específico de la Argentina si no avanzamos en el estudio de la especificidad de la acumulación de capital en
este ámbito nacional. Esta especificidad reside en el aflujo de una mesa de renta de la tierra agraria y del
modo en que esa renta fluye hacia los propietarios de la tierra, los capitalistas acreedores externos y los
capitales industriales extranjeros, con la mediación de la acción del Estado (Iñigo Carrera, 2015)3. Tal como
demuestra Iñigo Carrera, las fluctuaciones agudas de la renta de la tierra determinan la actividad
económica, según el aflujo o restricción de riqueza social al país, y dan lugar a formas políticas que parecen
antagónicas pero que son parte de la especificidad del proceso de acumulación en Argentina.

Como dijimos en otro trabajo4, con la retracción de la renta, el macrismo personifica la necesidad del
capital de abaratar aún más la fuerza de trabajo argentina, de fragmentarla y de mejorar la eficiencia del
gasto social toda vez que se pueda. La centralidad de la evaluación en las políticas del macrismo no puede
comprenderse abstrayéndola de estas determinaciones. Comprender y enfrentar la evaluación docente y la
re-estructuración del sistema de formación implica comprender y enfrentar la especificidad de la
valorización del capital en Argentina.

Los procesos de evaluación desarrollados en otros países nos enseñan que la resistencia a este tipo
de operativos, planteada en forma corporativa por los docentes, encontró fuertes límites. Es indispensable
que mostremos que la resistencia a la evaluación estandarizada no es sólo por la defensa de nuestros
derechos laborales. Es parte de la lucha contra la fragmentación y el abaratamiento de la formación de la
clase obrera y de sus condiciones de existencia. Y ello implica exigir al Estado una educación científica, laica,
gratuita y universal para toda la clase trabajadora.

3
Iñigo Carrera, J. (2015) “¿Década ganada o década perdida? Esa no es la cuestión”. Ideas de Izquierda. N° 24, octubre
2015. Disponible en http://www.laizquierdadiario.com/ideasdeizquierda/decada-ganada-o-decada-perdida-esa-no-es-
la-cuestion/
4 Oreja Cerruti, M. B. y Carcacha, G. (2017) “Reforma, Cambio o Revolución: That is the question. Un análisis de las
políticas educacionales de Cambiemos”. En Revista EPQ? D-M-D’. Dossier “Conocer para transformar(lo): las políticas
de Cambiemos”. N° 1, septiembre 2017, CABA: Ed. Agrup. Univ. BASE.
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