Principiul proporționalității în Dreptul Uniunii Europene

Spre deosebire de norme, principiile generale ale dreptului au valoare explicativa,

conținând temeiurile existenței și evoluției dreptului.
Proporționalitatea reprezintă un principiu fundamental al dreptului, consacrat explicit sau
dedus din reglementări, bazat pe valorile dreptului rațional, ale justiției și echității și care
exprimă existența unui raport echilibrat și adecvat între acțiuni, situații, fenomene, precum și
limitarea măsurilor dispuse de instituții la ceea ce este necesar pentru atingerea unui scop
legitim. Că principiu general al dreptului, proporționalitatea presupune o relație considerată justă
între măsură juridică adoptată, realitatea socială și scopul legitim urmărit. Se afirmă astfel că
proporționalitatea poate fi analizată cel puțin că rezultat al îmbinării a trei elemente: decizia
luată, finalitatea acesteia și situația de fapt căreia i se aplică1. Totodată, în dreptul public,
încălcarea prinicipiului proporționalității este considerate că fiind depășirea libertății de acțiune,
lăsată la dispoziția autorităților și, în ultima instant, exces de putere. 2
Principiile de drept european derivă din multiple surse, cea mai importantă fiind
reprezentată de Tratatele Uniunii Europene şi de sistemele de drept ale statelor membre.
Un principiu de drept este complet diferit ca natură juridică de o regulă de drept: în timp
ce regula de drept este o normă explicită care conferă drepturi şi impune obligaţii unui subiect de
drept, principiul este acel ideal de judecată şi de dreptate din spatele regulilor de drept care, în
fapt, au stat la generarea regulilor de drept.
Principiile de drept, aceste ratio decidenti ale deciziilor instanţelor europene, odată
devenite publice prin invocarea lor în hotărârile instanţele europene, constituie precedent pentru
cazuri similare. Cu alte cuvinte, acestea induc o anumită expectaţie asupra modalităţii în care
instanţele se pronunţă asupra unor speţe similare.
Față de relația cu Dreptul Uniunii Europene, este important de menționat că obiectivele
Uniunii, în manieră reglementării aecstora, au cunoscut o anumită evoluție. În ceea ce privește
exercitarea competențelor Uniunii, proporționalitatea presupune un raport adecvat între măsurile
comunitare și scopul urmărit. Astfel, măsurile fispuse nu trebuie să depășească ceea ce este
necesar pentru atingerea obiectivelor propuse. Totodată, când există psobilitatea de a alege între
mai multe măsuri, cele mai corespunzătoare ar fi măsurile cel mai puțîn oneroase. Totuși, în
literatură de specialitate s-a subliniat că, într-un domeniu în care organele legislative comunitare
au o largă putere de acțiune, care corespunde responsabilităților politice ce le revin prin tratate,
numai dacă o măsură este vădit necorespunzătoare, având in vedere obiectivul care îi este cerut
instituției competențe să îl urmărească, legalitatea ei este afectată.3
In sensul aratat celor de mai sus, principiul proportionalitatii este consacrat normativ prin
dispozitiile art. 5 alin. (4) TUE, care precizează că „în temeiul principiului proporționalității,

1
D. Apostol Tofan, Excesul de putere in jurisprudenta administratiav franceza in Studii de drept romanesc, nr.1-
2/1998, p.47
2
idem
3
O. Manolache, Drept comunitar, Ed. All Beck, Bucuresti, 1998, vo;.1 , p.31
acțiunea Uniunii, înconținut și în formă, nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea
obiectivelor Tratatelor”.
Sub aspect istoric, dispozițiile art. 3 din Tratatul instituind Comunitatea europeană sunt
relevante în acest sens: “Nicio acțiune a Comunității nu va depăși ceea ce este necesar pentru
atingerea obiectivelor prezentului tratat”.4
Că urmare a acordului instituțional din 25 octombrie 1993, între Parlamentul European,
Consiliu și Comisia Europeană a fost adoptată Protocolul anexă la instituind Comunitatea
Europeană, privind aplicarea principiului subsidiarității și proporționalității. Din preambulul
Protocolului, rezultă că scopul acesteia este de a fixă condițiile de aplicare ale principiilor
subsidiartitatii și proporționalității, de a defini cu mai multă precizie criteriile de aplicare ale
acestor principii, de a garanta respectarea și aplicarea lor unitară de către toate instituțiile
comunitare.
Principiile subsidiarității și proporționalității se intercondiționează. Potrivit art. 1 din
Tratatul instituind Comunitatea Europeană, fiecare instituție comunitară are obligația să vegheze
la respectarea celor două principii. Esență proporționalității, că principiu, este exprimată de
raportul dintre acțiunea Comunității și obiectivele Tratatului. Acțiunea Comunității va trebui să
fie necesară și adecvată la obiectivele care urmează a a fi realizate.
Aplicarea principiului proporționalității vizează 3 componente:
1. forma acțiunii comunitare
2. natura și amploarea acțiunii comunitare
3. stabilirea cuantumului cheltuielilor financiare si administrative5
Formă acțiunii comunitare trebuie să fie simplă în raport cu două criterii: realizarea
adecvată a obiectivului măsurii respective și necesitatea unei executării eficiente. Aceste criterii
au implicații în materia legislativă la nivelul Uniunii Europene. În baza principiilor subsidiartiatii
și proporționalității, conform art. 6 din Protocol, instituțiile competențe comunitare vor legifera
numai în măsura în care acest lucru este necesar, iar cu titlu exemplificativ: vor fi preferate
directivele față de regulamente și directivele-cadru față de măsurile detaliate.
În ceea ce privește natură și amploarea acțiunii comunitare, regulă generală este aceea că
măsurile adoptate nu trebuie să depășească ceea ce este necesar potrivit obiectivelor Tratatului.
Aplicarea acestui principiu are drept consecință recunoașterea unei marje de apreciere cât mai
mare pentru autoritățile naționale. Dispozițiile art. 7 din protocol stabilesc că “măsurile
Comunității trebuie să lase o a marja de apreciere cât mai mare, marja care să permită realizarea
obiectivului măsurii cu respectarea exigențelor Tratatului”. Marja de apreciere implică
posibilitatea autorităților naționale de a alege formă și mijloacele cele mai adecvate pentru
realizarea obiectivelor din directivele adoptate de instituțiile comunitare ale Uniunii. Directivele
sunt obligatorii pentru orice stat membru, în privința rezultatului care trebuie atins, dar
autoritățile naționale, conform principiului proporționalității, vor alege formă și mijloacele
considerate cele mai adecvat pentru atingerea lor.

4
introdus prin art.G5 al Tratattului privind Uniunea Europeana, semnat la Maastricht, 7 februarie 1992
5
Marius Andreescu, Principiul proportionaliattii in dreptul constitutional, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2007, p.102
 Din prevederile art. 7 rezultă că Uniunea Europeană admite că măsurile comunitare pot să
ofere statelor membre soluții diferite pentru realizarea obiectivelor propuse, dar numai dacă acest
lucru se impune și cu condiția de a asigura o executare adecvată. Spre exemplu, în “Protocolul
privind dobândirea imobilelor în Danemarca” se arată că “ În pofida dispozițiilor prezentului
tratat (Tratatul instituind Comunitatea Europeană) Danemarca își poate menține legislația în
vigoare în materia dobândirii de reședințe secundare”.
În materie fiscală, principiul proporționalității este consacrat în art. 9 din Protocol care
stabilește obligația Comisiei Europene de a a lua în considerare că orice cheltuieli financiare sau
administrative, care sunt în sarcina Uniunii Europene, a guvernelor naționale, a autorităților
locale, a agențiilor economici sau a cetățenilor” să fie” minime și proporționale cu obiectivul pe
care îl au de atins.
Principiul proporționalității este consacrat și în proiectul de Tratat privind instituirea unei
Constituții pentru Europa, privind executarea competențelor Uniunii (Titlul al III-lea). În ceea ce
privește conținutul principiului proporționalității, există o deosebire față de reglementarea
similară din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, întrucât dispozițiile “Proiectului” nu
utilizează noțiunea de “acțiune a Uniunii”, ci se referă explicit la “conținutul și formă” de acțiune
a Uniunii, care trebuie să fie strict adecvate pentru atingerea obiectivelor Constituției.
Spre deosebire de Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și
proporționalității, anexă la Tratatul instituind Comunitatea Europeană, dispozițiile art. 4 din
Protocolul la proiectul de Constituție stabilesc cu mai multă claritate și precizie obligațiile
Comisiei Europene în privința celor două principii, dar și criteriile de apreciere a acestora.
Astfel, Comisia este obligată să-și motiveze propunerea legislativă cu respectarea
principiilor menționate. În acest scop, orice propunere legislativă trebuie să cuprindă o ”fișa” în
care să fie inserate elemente de apreciere a impactului financiar, iar când este vorba de o lege-
cadru, a efectelor asupra reglementărilor care trebuie puse în aplicare de către statele membre sau
asupra legislației regionale. Aprecierea că un obiectiv al Uniunii poate fi atins mai eficient la
nivelul acesteia “trebuie să aibă la baza indicatori de calitate și, în masura posibilului, de
cantitate” (art. 4).
Un alt domeniu de aplicare a principiului proporționalității implicat de reglementările de
baza ale Uniunii Europene este protecția drepturilor omului.
Principiul proporționalității este consacrat expres în dispozițiile art. 52 alin (1) din Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, reprezentând o condiție de legitimitate în ceea ce
privește limitarea exercițiului drepturilor și libertăților prevăzute de actele Uniunii.
Pentru a fi legitime, restrângerile trebuie să aibă că obiect numai exercitarea drepturilor și
libertățile fundamentale, fără să afecteze conținutul esențial al acestora, să fie prevăzute de lege,
să aibă că scop obiectivele de interes general recunoscute de Uniune sau cerințe “de protecție a
libertăților celorlalți”, să respecte principiul proporționalității și să fie necesare într-o societate
democratică.
 Este de remarcat însă lipsa unor criterii obiective care să determine conținutul
principiului proporționalității aplicate în materia drepturilor și libertăților fundamentale. Astfel,
revine jurisprudenței rolul de a stabili aceste criterii, în raport cu situația de fapt, cu natură
dreptului protejat și scopul urmărit prin restrângere.
O speţă de referinţă privind aplicarea principiului proportionaliattii Curtea de Justiţie a
Uniunii Europene (CJUE) de asemenea îşi organizează activitatea jurisdicţională pe respectarea
principiului general al proporţionalităţii. Astfel, în speţa Hermann Schräder HS Kraftfutter
GmbH contra Hauptzollamt Gronau [17] reclamantul s-a plâns că aplicarea taxei pentru
producţia cerealieră a încălcat, printre altele, şi principiul proporţionalităţii. Curtea de la
Luxembourg a respins alegaţiile pretinse, formulând conţinutul conceptului de proporţionalitate.
Astfel, în opinia CJUE, principiul proporţionalităţii este unul general indispensabil dreptului
comunitar, în virtutea căruia măsurile adoptate de autorităţile relevante urmează să fie adecvate
şi necesare pentru a satisface obiectivele legitime, precum şi să fie mai puţin costisitoare în cazul
opţiunii selectării mai multor măsuri adecvate; taxele impuse în urma adoptării măsurilor
respective să nu fie disproporţionale scopurilor urmărite (para. 21 din hotărâre). Anume în urma
evaluării aspectelor enunţate, forul Uniunii Europene (UE) decide dacă prin măsurile adoptate,
contestate ca fiind disproporţionale, legiuitorul comunitar a depăşit sau nu în cazuri concrete
puterea discreţionară recunoscută în baza tratatelor de constituire.