La Interpretación del Artículo 149 de

la Constitución Política por la Corte

Suprema del Perú
La Interpretación del Artículo 149 de la Constitución Política por la Corte Suprema del
Perú
Libro : La legitimad del poder en los países andino-amazónicos
Palabras clave : Perú ; América del Sur Constitución ; Justicia

CONTENIDO

 1. RESUMEN

 2. LAS SENTENCIAS DEL PODER JUDICIAL COMO MECANISMOS DE ALLANAMIENTO

DE LA COORDINACIÓN ENTRE LA JUSTICIA COMUNAL Y LA JUSTICIA ORDINARIA

 3. EL PROBLEMA: AUTORIDADES COMUNALES PROCESADAS POR EJERCER LA

JUSTICIA COMUNAL

 4. LA CORTE SUPREMA YA HA INTERPRETADO EL ARTÍCULO 149 DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA

 5. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE ANALIZAR LAS SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA

QUE HAN INTERPRETADO EL ARTÍCULO 149 DE LA CONSTITUCIÓN?

 6. ¿SON OBLIGATORIAS LAS REGLAS JURÍDICAS ESTABLECIDAS POR LA CORTE

SUPREMA EN SUS SENTENCIAS DE INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 149 DE LA

CONSTITUCIÓN?

 7. LAS REGLAS JURÍDICAS ESTABLECIDAS POR LA CORTE SUPREMA EN SUS

SENTENCIAS QUE HAN INTERPRETADO EL ARTÍCULO 149 DE LA CONSTITUCIÓN

 8. LAS SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA FACILITAN LA COORDINACIÓN ENTRE

LA JUSTICIA ESTATAL Y LA JUSTICIA COMUNAL

 9. NOTAS

J uan Carlos Ruiz Molleda 1

1. Resumen

Luego de 16 años de expedida la Constitución Política del Perú, el Congreso aún no ha

desarrollado las reglas de coordinación entre la justicia estatal y la justicia impartida por las
autoridades de las comunidades campesinas y nativas (justicia comunal). No obstante ello, el
Poder Judicial y más en concreto la Corte Suprema, a propósito de la resolución de diferentes
casos referidos a la justicia comunal, ha desarrollado un conjunto aún incipiente de reglas, sobre
la forma como estas dos formas de justicia deben coordinarse.

2. LAS SENTENCIAS DEL PODER JUDICIAL COMO

MECANISMOS DE ALLANAMIENTO DE LA
COORDINACIÓN ENTRE LA JUSTICIA COMUNAL Y
LA JUSTICIA ORDINARIA

Uno de los problemas principales en la agenda del fortalecimiento de la justicia comunal y del
acceso a la justicia, fundamentalmente de la población rural, lo constituye la coordinación entre
la justicia comunal y la justicia ordinaria estatal. Ya nadie duda que las autoridades de las
comunidades campesinas y nativas tienen facultad de administración de justicia, de conformidad
con sus costumbres y en consonancia con el artículo 149 de la Constitución.2

No obstante que la referida disposición constitucional establece de forma clara e inequívoca la

obligación de los jueces de coordinar la justicia ordinaria y la justicia comunal, en la realidad aún
hay resistencias, por parte de muchos operadores jurídicos y del sistema de justicia, a reconocer
que las autoridades comunales pueden impartir justicia. Esta actitud se nutre de una ideología
jurídica positivista, que reconoce que sólo es derecho lo que establece la ley, negándose a
reconocer que la costumbre es también una fuente de derecho.

Es en este contexto, y ante la falta y la desidia del Congreso por debatir y aprobar una ley de
coordinación entre la justicia comunal y la justicia ordinaria (tal como la Constitución lo exige),
que los jueces del Poder Judicial, es decir los jueces de la justicia ordinaria, vienen desarrollando
una interesante jurisprudencia. A través de ella, no solo están reconociendo la justicia comunal
en casos concretos, sino que desarrollan un conjunto de reglas jurídicas jurisprudenciales que
permiten en los hechos la coordinación entre ambas instancias de justicia.

Ciertamente, recién estamos ante las primeras sentencias, asimismo, ellas tienen serios
problemas de argumentación y de motivación. No obstante, estamos convencidos de que están
trazando un camino que puede permitir la coordinación entre la justicia ordinaria y la comunal,
en el marco de un diálogo intercultural.

3. EL PROBLEMA: AUTORIDADES COMUNALES

PROCESADAS POR EJERCER LA JUSTICIA
COMUNAL
Según información proporcionada en diferentes seminarios por Daniel Idrogo, Secretario General
de la Central Única Nacional de Rondas Campesinas (CUNARC) y por Raquel Yrigoyen Fajardo
conocida especialista en antropología jurídica, aproximadamente entre 500 y 1000 autoridades
de las comunidades campesinas nativas y de rondas campesinas se encuentran procesados, y en
muchos casos encarcelados, en diferentes Cortes de Justicia del país, por haber ejercido la
justicia comunal.

Lo cierto es que, más allá del problema de la falta de información precisa y confiable y de
ausencia de diagnósticos confiables en estos temas, todo parece indicar que, efectivamente, un
considerable número de autoridades comunales y miembros de comunidades campesinas,
nativas y rondas campesinas, vienen siendo procesados ante la justicia, como consecuencia de
haber ejercido la facultad que la Constitución les reconoce en el artículo 149.

Suponemos que una cantidad considerable de estos casos están justificados por la comisión de
delitos, y de manera general por posibles excesos en el ejercicio de la función de administración
de justicia. Sin embargo, todo parece indicar que en muchos otros casos, están también
procesadas autoridades comunales de manera injusta, pues se trata de casos donde estas
autoridades han ejercido la justicia comunal con pleno respeto de los derechos fundamentales.

En relación con estos últimos casos, estimamos que los juzgamientos injustos de estas
autoridades comunales tienen su causa en una interpretación restrictiva del artículo 149 de la
Constitución Política. Aquí también podemos ubicar el caso del procesamiento de las autoridades
de las rondas campesinas autónomas,3 distintas a las comunidades campesinas y nativas,
cuando ejercen la justicia comunal, por el simple hecho que el artículo 149 de la Constitución, si
bien hace referencia a ellos, no termina de precisar con claridad cuál es su función.

La causa de los procesos contra autoridades comunales, en aquellos casos en que éstos se
encuentran injustificados, obedecería a una interpretación “literalista” y restrictiva del artículo
149 de la Constitución Política. Esta interpretación no solo es inconstitucional desde nuestro
punto de vista, sino que va contra lo establecido en forma reiterada por la Corte Suprema en
diferentes sentencias, que más adelante revisaremos.

Ciertamente, el reconocimiento constitucional de la facultad de administrar justicia de las

autoridades de las comunidades campesinas y nativas, e incluso de las rondas campesinas, está
condicionada a que las mismas respeten los derechos humanos. Esto significa que este
reconocimiento se pierde cuando estas autoridades incurren en abuso o en excesos, tipificados
en el Código Penal como delitos. Es por ello que un ajusticiamiento y un linchamiento, nada
tienen que ver con la justicia comunal. Ellos constituyen delitos.

Ante esta situación grave, consideramos que resulta oportuno y pertinente revisar las sentencias
expedidas por la Corte Suprema, la cual ya se ha pronunciado en diferentes casos donde ha
estado de por medio la interpretación del artículo 149 de la Constitución. Estimamos que su
revisión y análisis por los jueces y tribunales que actualmente vienen conociendo procesos
contra autoridades comunales, puede ayudar a arrojar mayor luz a la interpretación de la
referida disposición constitucional. Ello puede contribuir con un proceso más justo y
eventualmente con la liberación de estas autoridades comunales, hoy procesadas e incluso
encarceladas, en muchos casos injustamente.

El acopio y la sistematización de estas sentencias de la Corte Suprema ha sido fruto de un

paciente y prolongado esfuerzo de investigación realizada desde el Instituto de Defensa Legal.
Algunas de ellas fueron proporcionadas por el Poder Judicial a través de reiterados pedidos de
información formulados por amigos congresistas, otras fueron facilitadas por la Defensoría del
Pueblo, otras fueron halladas en bibliografía especializada, y otras por los amigos de la Central
Única de las Rondas Campesinas del Perú (CUNARC4 ). A todos ellos les debemos las gracias.

4. LA CORTE SUPREMA YA HA INTERPRETADO EL

ARTÍCULO 149 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Existen 14 sentencias, expedidas por diferentes salas de la Corte Suprema en diferentes

procesos judiciales, sobre casos vinculados con la justicia comunal. En ellas, estas salas han
interpretado el artículo 149 de la Constitución.5 Estas sentencias han sido expedidas en
diferentes procesos judiciales penales abiertos contra autoridades de las comunidades
campesinas y nativas.

De las 14 sentencias de la Corte Suprema, 4 vienen del distrito judicial de Cajamarca, 3 fallos
tienen su origen en el distrito judicial de Piura, 2 sentencias vienen de la Corte de Justicia de
Cusco, 2 sentencias de la Corte de Amazonas, 1 sentencia de la Corte de Huaraz, 1 sentencia de
la Corte de Puno y 1 sentencia de San Martín.

Todos esos procesos llegaron a la Corte Suprema a través del recurso de nulidad, a través del
cual se pide a este máximo tribunal que revise la legalidad de las decisiones adoptadas por las
salas de los diferentes distritos judiciales.6

5. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE ANALIZAR LAS

SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA QUE HAN
INTERPRETADO EL ARTÍCULO 149 DE LA
CONSTITUCIÓN?

Porque la Corte Suprema ya se ha pronunciado sobre el artículo 149 de la Constitución, y si bien

su interpretación no tiene carácter obligatorio, constituye un criterio que debe tenerse en cuenta
de alguna manera. En efecto, en estos momentos, se cuenta con 14 sentencias de la Corte
Suprema que, de manera más o menos coherente, ya han interpretado el artículo 149 de la
Constitución. Esta interpretación es importante y relevante pues todo proceso judicial, si se
interponen los recursos de impugnación adecuados, terminará finalmente en la Corte Suprema.
Es decir, si se apela una sentencia que no nos favorece, o con la cual no estamos de acuerdo,
tarde o temprano, será revisada por la Corte Suprema, la cual ya ha fijado posición sobre estos
temas, y la cual tendrá que ser coherente y consistente con sus propios fallos o sentencias, o
motivar si es que decide apartarse de ella.

Estos criterios no pueden ser ignorados por los jueces y por los tribunales de las diferentes
cortes de justicia en el país. Deben ser tenidos en cuenta al momento de interpretar el artículo
149, pues la Corte Suprema es el máximo órgano de control de la legalidad, es decir, es el
máximo órgano de control de una adecuada interpretación de la ley por parte de los jueces. Lo
que va a ocurrir es que la Corte Suprema tarde o temprano terminará confrontando el criterio de
estos tribunales con sus sentencias, y al final impondrá su propio criterio.

Por lo tanto, si queremos saber cómo acabarán los procesos judiciales que se inician en cortes
de justicia locales, basta con analizar las sentencias de la Corte Suprema en materia de
interpretación del artículo 149 de la Constitución Política.

6. ¿SON OBLIGATORIAS LAS REGLAS JURÍDICAS

ESTABLECIDAS POR LA CORTE SUPREMA EN SUS
SENTENCIAS DE INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 149 DE LA CONSTITUCIÓN?

No toda sentencia de la Corte Suprema es de obligatorio cumplimiento por los demás jueces.
Sólo serán de cumplimiento obligatorio (serán vinculantes) cuando la ley así lo establezca.7 Sin
embargo, cuando estemos ante una línea interpretativa reiterada y uniforme, dicha
interpretación deberá ser tomada en cuenta en virtud del principio de seguridad jurídica, del
principio de predictibilidad, y, especialmente, en consonancia con el derecho fundamental a la
igualdad en la aplicación de la ley. El fundamento es que no resulta razonable que dos tribunales
resuelvan un caso sustancialmente igual de forma distinta y hasta contradictoria.

Es decir, es incompatible con la Constitución, y más en concreto con estos principios, que dos
tribunales se pronuncien de manera distinta ante dos casos que en sustancia son materialmente
iguales. Y es que, de acuerdo con la Constitución, y más en concreto, con el derecho
fundamental a la igualdad en la aplicación de la ley, se deben tratar igual a los iguales, y
diferente a los desiguales. Tratar de diferente manera a dos personas sólo tendrá respaldo
constitucional cuando se trata de dos personas diferentes, en cuyo caso no estaremos ante una
discriminación sino ante un trato diferenciado.

Esto implicará que, si un tribunal o juzgado decide apartarse de la opinión de la Corte Suprema,
debe motivar las razones de dicha posición. De lo contrario, su motivación podría ser
cuestionada a través de un proceso constitucional de amparo por violación del derecho a la
igualdad en la aplicación de la ley. En tal sentido, la “fuerza normativa o persuasiva” estará en
relación con lo reiterado de una línea interpretativa y, por supuesto, con la consistencia y con la
calidad de la argumentación.

En esa misma línea, mientras mayor sea la reiteración de una interpretación, más sólida será la
misma, y más fuerza persuasiva tendrá ante los jueces y los tribunales. No bastará analizar
sentencias aisladas, pues puede ocurrir que la interpretación de la Corte Suprema haya
cambiado. Será necesario analizar toda una línea jurisprudencial, y analizar en conjunto los
criterios utilizados por la Corte Suprema.

7. LAS REGLAS JURÍDICAS ESTABLECIDAS POR

LA CORTE SUPREMA EN SUS SENTENCIAS QUE
HAN INTERPRETADO EL ARTÍCULO 149 DE LA
CONSTITUCIÓN

Debemos comenzar cuestionando que, no obstante ser la Corte Suprema en sus diversas salas
un tribunal de cúpula y de cierre del sistema, se evidencia una débil consistencia argumentativa
de las sentencias de la Corte Suprema de Justicia. Una segunda crítica, tiene que ver con la
interpretación “literalista” del artículo 149 de la Constitución, la cual desconoce la doctrina
constitucional en materia de interpretación constitucional, adoptada por el propio Tribunal
Constitucional en su jurisprudencia. Muy ligado a este problema, también se advierte que la
interpretación que realiza la Corte Suprema se hace de espaldas a la Constitución, centrándose
exclusivamente en el análisis de la Ley 27908 (Ley de Rondas Campesinas), de enero del año
2003, norma que por primera vez desarrolla el artículo 149 de la Constitución.

Tampoco podemos dejar de cuestionar los serios problemas de motivación y fundamentación

que estas sentencias evidencian, lo cual resulta grave, más si reparamos en el hecho que
estamos ante el supremo intérprete de la legalidad, de nuestro ordenamiento jurídico. Una
sentencia que no tiene una adecuada fundamentación constituye un acto puro de “decisionismo”,
incompatible con el principio de interdicción de la arbitrariedad.

Ciertamente, no se trata de sentencias en sentido estricto vinculantes, pues no existe norma

alguna que así lo reconozca.8 Sin embargo, como ya explicamos, estas sentencias adquieren
cierta fuerza normativa, toda vez que se puede exigir a las diferentes instancias jurisdiccionales
del Poder Judicial que resuelvan de manera similar casos sustancialmente iguales, de lo contrario
se violaría el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.

En relación con las reglas jurídicas establecidas en estas sentencias, una mirada general nos
permite advertir que no se puede hablar de una sola línea consolidada sino de tendencias. No
obstante, sí puede detectarse la existencia de reglas más consolidadas que otras.
Si uno revisa en conjunto, podremos advertir que existen diferentes tipos de reglas, y no todas
han sido reiteradas de la misma manera. Unas líneas interpretativas están más consolidadas que
otras, y en consecuencia, tienen más fuerza persuasiva que otras. Dos son las reglas que se
hayan más consolidadas. Tenemos en primer lugar la que reconoce que las autoridades de las
comunidades campesinas, nativas y de las rondas campesinas en general, no cometen delito de
secuestro, coacción, extorsión ni usurpación de funciones. Tampoco violencia y resistencia ante
autoridad. Decimos consolidada, pues 9 de las 14 sentencias que hemos logrado reunir lo
señalan. No se trata que las otras 5 sentencias digan lo contrario. Simplemente guardan silencio
sobre este aspecto.

Una segunda regla es la que señala que las rondas campesinas, independientemente de que
sean parte o no de las comunidades campesinas, tienen funciones jurisdiccionales. Esta línea
jurisprudencial ha sido establecida en 7 de las 14 sentencias. Al igual que en el caso anterior, no
se trata que las otras 7 sentencias digan lo contrario. Simplemente no dicen nada.

Existen también reglas jurídicas medianamente consolidadas. Es el caso por ejemplo de la que
señala que las rondas campesinas tienen facultad de detener para realizar investigaciones y
averiguaciones. Esto ha sido establecido por la Corte Suprema en 3 de las 14 sentencias de la
Corte Suprema. De igual manera, en 3 de las 14 sentencias se reconoce que las rondas
campesinas pueden hacer averiguaciones e investigaciones.

Existen también otras reglas que están en proceso de consolidación. Se trata de interpretaciones
que recién se están formulando, que aún no han sido reiteradas y desarrolladas. Tenemos, por
ejemplo, la que señala que las rondas urbanas no tienen cobertura constitucional. Esta regla ha
sido enunciada una sola vez, y brota de una interpretación directa del artículo 149 de la
Constitución.

Otra regla es la que señala que las rondas campesinas no tienen un poder ilimitado sino que
tienen una competencia sujeta a condiciones. Esta regla ha sido enunciada en 2 de las 14
sentencias. Asimismo, el respeto de los derechos fundamentales ha sido señalado en 2 de las 14
sentencias. Finalmente, en 1 de las 14 sentencias, la Suprema ha dicho que las rondas
campesinas actúan según sus usos y costumbres. En estos casos, lo vinculante de estas reglas
viene de una interpretación directa del artículo 149 de la Constitución.

8. LAS SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA

FACILITAN LA COORDINACIÓN ENTRE LA
JUSTICIA ESTATAL Y LA JUSTICIA COMUNAL

El artículo 149 de la Constitución en su segunda parte establece que “La ley establece las formas
de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias
del Poder Judicial”. Por su parte, el artículo 18 del Nuevo Código Procesal Penal, que
actualmente se viene implementando en algunas cortes de justicia, establece los límites de la
jurisdicción penal ordinaria. Dicha norma tampoco ayuda mucho.9 Como bien sabemos, la
Constitución establece las reglas básicas. No es su naturaleza desarrollar y precisar en detalle,
ello le corresponde a la ley y luego a los reglamentos.

No obstante ello, bien sabemos que el legislador no ha expedido una ley que regula la
coordinación entre la justicia comunal y la justicia estatal. Lo que ha expedido es una ley de
Rondas Campesinas, que establece en términos generales las reglas básicas que deben regular
fundamentalmente las rondas campesinas autónomas. Nos referimos a la ya mencionada Ley Nº
27908 (Ley de Rondas Campesinas).

Pero además del ocio del legislador en no aprobar esta ley de coordinación que la Constitución
señala, es absolutamente imposible que el constituyente y el legislador se pongan en todos los
supuestos y en todas las hipótesis de la norma. Definitivamente, existen vacíos y lagunas que
dificultan o impiden el funcionamiento de la justicia comunal.

En ese marco, de ausencia de reglas claras que vayan concretando reglas para la aplicación del
artículo 149 de la Constitución, la jurisprudencia de la Corte Suprema cumple un papel
fundamental, que arroja luz, y un punto de referencia para la interpretación de la mencionada
disposición constitucional, incluso a pesar de su debilidad argumentativa.

La ausencia de reglas claras, un positivismo jurídico que se traduce en un apego a la literalidad

de la ley, una interpretación literal de la Constitución, una falta de manejo adecuado de la teoría
de interpretación constitucional, y un desconocimiento de la realidad de falta de acceso a la
justicia de la población rural, generan una interpretación sumamente restrictiva de la
Constitución Política, la cual muchas veces se traduce en el procesamiento de autoridades de las
comunidades campesinas y nativas.

En nuestra opinión, el mandato constitucional del artículo 149 de la Constitución de

entendimiento y de coordinación de ambos sistemas de justicia se concreta y se materializa con
estas sentencias de la Corte Suprema.

9. notas
1
Abogado, miembro del Instituto de Defensa Legal.

2
Artículo 149°: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con
el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la
persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción
especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”.

3
Nos referimos a las rondas campesinas que surgen por fuera de la estructura
de la comunidad campesina y nativa, y surgen principalmente, en el norte del
país donde no hay tradición de comunidad campesina y nativa.

4
Véase el sitio web de la organización: cunarc.org/

5
Nos referimos a la Sala Penal Permanente, a la Sala Penal Transitoria, y a la
Segunda Sala Penal Transitoria.

6
Las sentencias son: Piura, Sala Penal Permanente, Recurso de Nulidad Nº
4382-97, 09/03/97; Huaraz, Sala Penal Permanente, Nº 4160-96, 07/11/97;
Piura, Sala Penal Permanente, exp. Nº 5622-97, 11/05/98; Cajamarca, Sala
Penal Transitoria Nº 4086-2001, 03/09/02); San Martín, Sala Penal Transitoria,
Exp. Nº 975-04, 09/06/04; Cusco, Segunda Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 764-
2004, 16/02/05; Cusco, Segunda Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 1523-2004,
01/03/05; Cajamarca, Sala Penal Transitoria Nº 3473-04, 04/05/05; Cajamarca,
Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 3285-2005, 16/11/05; Piura, Sala Penal
Permanente, Exp. Nº 3746-2005, 07/12/05; Cajamarca, Sala Penal Permanente,
Exp. Nº 2174-2005, 26/04/06; Puno, Sala Penal Transitoria, Exp. Nº 752-2006,
17/05/06; Amazonas, Sala Penal Permanente, Exp. Nº 1836-2006, 04/07/06;
Amazonas Sala Penal Permanente, Exp. Nº 625-2008, 21/04/08.

7
Carácter vinculante de la doctrina jurisprudencial de las salas de la Corte
Suprema (Art. 22, LOPJ); Plenos jurisdiccionales nacionales, regionales y
distritales (Art. 116, LOPJ); Doctrina jurisprudencial (Art. 400, Código Procesal
Civil); Precedente obligatorio (Art. 301-A, Código de Procedimientos Penales); y
Doctrina jurisprudencial (Art. 34, Ley del Proceso Contencioso Administrativo).

8
La jurisprudencia de la Corte Suprema que tiene naturaleza vinculante debe
seguir ciertas formalidades, debiendo explícitamente señalarse que se está
estableciendo una doctrina jurisprudencial de acuerdo con el artículo 22 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial.

9
ARTÍCULO 18°: “Límites de la jurisdicción penal ordinaria.- La jurisdicción
penal ordinaria no es competente para conocer: 1. De los delitos previstos en el
artículo 173° de la Constitución. 2. De los hechos punibles cometidos por
adolescentes. 3. De los hechos punibles en los casos previstos en el artículo 149°
de la Constitución.”