CARLOSBOLOÑA

CAPITULO IV

DE LA TEORIA A LA PRACTICA

l. LA BUSQUEDA DEL EQUILIBRIO PERDIDO (LA REFORMA

MACROECONOMICA)

1.1. El Programa de Referencia con el FMI (agosto 1990- setiembre 1991)

En agosto de 1990, a poco de iniciado el gobierno del ingeniero Fujimori,
se aplicó un programa de estabilización cuyos detalles hemos visto en el acápite
4.5 del capítulo l. En líneas generales, se liberaron precios, se eliminaron
subsidios y se empezó la búsqueda de los equilibrios macroeconómicos. Pero tras
algunos resultados positivos iniciales, en diciembre de ese mismo año se pierde
el control del proceso y la inflación recrudece llegando hasta el 24% mensual.
Esto, como se sabe, provocó la salida del ingeniero Juan Carlos Hurtado Miller
del MEF.
El 15 de febrero de 1991 fui designado Ministro de Economía y me
encontré ante una situación difícil, en la que como primera prioridad tenía que
rescatar el programa de estabilización, que estaba seriamente afectado. En
segundo lugar tenía que iniciar las Reformas Estructurales, en las cuales muy
poco se había avanzado. En el caso específico de la reforma tributaria, en
realidad, se había retrocedido. Y en tercer lugar tenía que avanzar en la reinserción
internacional, que para muchos ·se estaba retrasando demasiado.
Durante las tres primeras semanas me encerré en el ministerio con el equipo
económico para preparar 61 decretos supremos de Reformas Estructurales
referidas a los sectores: comercio, financiero, laboral y público. Estos fueron
aprobados el 11 de mano en el Consejo de Ministros y a las 10 de la noche expuse
el Programa Económico a la nación. Este fue bien recibido, pues no había
gasolinazos ni paquetazos. Recuerdo especialmente dos reacciones bastante
CAMBIO DE RUMBO

distintas ante el mensaje. La primera, del presidente del Consejo de Ministros;

la segunda, de la esposa del pintor que hacía por entonces trabajos en mi casa.
El doctor Torres y Torres Lara se me acercó después del Consejo de Ministros.
"Esto no es un programa", me dijo, "¡no tiene un paquetazo!". No creo que lo
reclamara, pero parecía de alguna manera extrañarlo. Por su lado, la señora del
pintor entre lágrimas murmuró: "no hay paquetazo, no hay paquetazo".

En efecto, no se pretendía ajustar nuevamente las clavijas del viejo

modelo intervencionista. Se trataba más bien de cambiar completamente de
modelo, de manera que se revertiera la tendencia deficitaria de las cuentas
fiscales. Había que ajustar más al Gobierno que a la gente y esto representaba
un giro de 180 grados en el manejo de la política económica. En materia de
estabilización me comprometí con los principios de la disciplina fiscal y monetaria.
El BCR no iba a financiar el gasto público, ésta era una "regla de oro". Por otro
lado, había que reestructurar el presupuesto para 1991, ya que se había calculado
una presión tributaria de 12% del PBI y una inflación de 28% para todo el año
y esas cifras eran totalmente irreales: la presión tributaria no pa"arfa del 8% del
PBI y, para marzo, la inflación acumulada ya era de 39%. Fui al Congreso a pedir
un crédito suplementario, ya que con una mayor inflación íbamos a tener un
incremento de la recaudación en soles. Los congresistas también estaban
sorprendidos ¿Boloña quería un crédito? ¿No iba a recortarles el presupuesto?
¿Se había olvidado de su ortodoxia? ¿Qué estaba pasando?

No sé formalmente si ellos lo entendieron, pero lo que sucedía era que la

inflación me estaba ayudando. Si la inflación iba a ser de 90% y no de 28%,
dejando los montos nominales aprobados e incluso aumentándolos un tanto vía
el crédito suplementario, en realidad se estaba haciendo un tremendo ajuste
presupuestal. También los parlamentarios parecían víctimas de la llamada "ilusión
monetaria". Pero lo que realmente hacía ese crédito suplementario era reestructurar
el presupuesto y darle, en términos reales, un corte muy grande.

El nuevo presupuesto se aprobó en mayo de 1991. La inflación comenzó

a ceder: 7.7% en marzo y 5.8% en abril. Asimismo, el tipo de cambio, que estaba
estancado en 0.55 soles por dólar de enero a marzo, se empezó a mover a 0.64
en abril. En lo relativo a la reinserción internacional, abril fue también un buen
mes. Tras el viaje a Nagoya, Japón empezaba a actuar en forma más decidida en
aras de la conformación del Grupo de Apoyo. Enrique Iglesias del BID, David
Mulford del Tesoro Americano y el Viceministro de Economíajaponés, Utzumi,
se comenzaban a comprometer en forma efectiva.

Mayo, en cambio, fue un mes en el que las cosas se complicaron. Primero,

con mi declaración pública de que habría pequeños ajustes mensuales en el precio

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 CARWSBOLOÑA

de los combustibles. Esto disgustó al Presidente, quien declaró que a causa de esa
falta de experiencia que se dejaba ver en mi rostro de niño, había cometido una
ingenuidad. Su actitud me restaba autoridad ante el Congreso en mis negociaciones
sobre el Presupuesto, por lo que el incidente motivó mi primera carta de renuncia,
el 15 de mayo de 1991. El Presidente, sin embargo, se rectificó inmediatamente
diciendo que yo era "su ministro predilecto" (ver anexo 11), razón por la que
continué en el cargo.

Por otro lado, ese mismo mes, la devaluación del dólar se empezó a disparar
llegando a 0.90 soles por dólar, debido a una inadecuada intervención del BCR
en el mercado cambiario. Se estaban otorgando líneas de crédito o redescuento
a los bancos al 4% mensual y. como la devaluación era superior a ésta cifra. los
bancos generaban ganancias. Qué mejor negocio podía haber, entonces, que
comprar dólares con una ganancia asegurada y con una oferta ilimitada de soles
del BCR. Esta intervención inadecuada se cortó y se anunció que el BCR podría
actuar en el mercado vendiendo dólares. con lo cual se detuvo la ola especulativa
y se redujo el tipo de cambio a O.R3 soles por d6lar. La inflación. por su parte.
aumentó y alcanzó una cifra de 7.6%.

Junio fue también un mes difícil, por la "guerra de los impuestos" que libré
con la Comisión de Economía del Congreso, la que no quería que modificase e
incrementase la cobertura del IGY y el Impuesto a la Renta. Lo que pretendían
Jos allegados a Alan García era validar la política del quinquenio pasado. Su
mensaje era: "no te aprobamos más impuestos, finánciate dejando de pagar deuda
externa o emitiendo más". En este mes se dio un incremento de los combustibles
de 18% por razones fiscales y a causa de la pugna entre el Fisco y PetroPerú por
los ingresos de los combustibles. Esta pugna era ya antigua y se sintetizaba en la
pretensión de que se ajustara el Perú por PetroPerú. Estos aumentos restaron
credibilidad al Programa.

Por esas razones la inflación siguió subiendo y alcanzó la cifra de 9.3%.

En este mes se dio la huelga de los maestros y la del sector salud, huelgas que
involucraron a 400 mil personas en el primer caso ya 100 mil en el segundo. Esta
situación genera expectativas adversas al Programa Económico, pues el pedido
era por mejoras salariales. Se demandaba que los sueldos se incrementaran de 30
a 300 soles. Esto era fiscalmente imposible y el Programa no podía soportarlo.
Mientras no se solucionara esta huelga de manera favorable para el Gobierno, la
gente no creería que la inflación iba a bajar. Muchos decían de nuestra política
en ese momento: "cifras en azul, pero calles en rojo" o mejor dicho "cifras en azul,
pero inflación galopante". Las expectativas inflacionarias no se quebrarían si la
huelga no terminaba.

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CAMBIO DE RUMBO

Sin embargo, en julio la huelga se quiebra con un aumento de 70 soles en

lugar de 300. Recién entonces empiezan a ceder las expectativas inflacionarias.
La inflación baja a 9.1 % en ese mes yen agosto a 7.2%, trazándose una trayectoria
hacia la baja que termina en diciembre con 3.7%. Esto se logró gracias a que se
pudo mantener el gasto público en línea, a que se aumentaron los impuestos y se
redujo la emisión monetaria.

En agosto y setiembre empieza a activarse el Grupo de Apoyo, razón por la

cual viajé a Europa. En Lima, mientras tanto, se maquinó a mis espaldas un
programa económico alternativo concebido para producir una devaluación de
100% y evitar así la quiebra de algunos agentes económicos que habían apostado
mal y se habían endeudado excesivamente en soles. Se pretendía que una
maxidevaluación les licuase la deuda y les generase grandes ganancias. Era, pues,
la directa aplicación de un principio mercantilista: "ajustemos al Perú para
beneficiar a unos pocos", Afortunadamente la iniciativa pudo ser desactivada.

En estos meses. por otro lado. las negociaciones con la Comisión de Economía
se habían roto. El juego de los" a1anistas" eraclaro y le pedí al Presidente que legislara
los impuestos que hacían falta por Decretos de Emergencia, a lo que no accedió. Se
tuvo que esperar al cambio de presidente de la Comisión de Economía del Congreso
en setiembre, para conseguir que se aprobaran algunas mejoras al Impuesto General
a las Ventas, pieza clave de la reforma tributaria.

Setiembre fue un mes gratificante, que coronó un gran esfuerzo del Gobierno.
Entre el 9 Yel 18 se logró el Grupo de Apoyo, la firma con el FMI del Programa
de Acumulación de Derechos, la negociación del Club de París y el préstamo con
el BID, que nos otorgaba dinero después de 7 años de haber sido "parias económicos",
Habíamos alcanzado un gran logro, pero los retos futuros iban a ser mucho
mayores.

Con la aplicación de este Programa se consigue que el Perú vuelva ser un

"país serio" con credibilidad interna y externa, Se estaba devolviendo el Perú a
los peruanos.

1.2. El Programa de Acumulación de Derechos (RAP) (setiembre 1991 -

diciembre 1992)
El primer programa formal con el FMI fue firmado el 12 de setiembre de
1991 y se denominó "Programa de Acumulación de Derechos" (RAP). Tuvo una
duración de 15 meses y durante su aplicación muchas fueron las veces que se

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corrió el riesgo de incumplirlo. El Programa de Acumulación de Derechos es un

mecanismo creado para restablecer la confianza luego de haber aplicado un esquema
unilateral de pagos a la deuda externa. Reglamentariamente, el FMI y el Banco
Mundial no pueden desembolsar créditos a un país que ha incumplido con los pagos
de préstamos anteriores.

Con el FMlse adoptó un acuerdo de "acumulación de derechos" (RAP), por

el cual no se pagaría por dichos atrasos hasta fines de 1992. El Programa
Económico 1991-1992 de 15 meses de duración (del 1 de octubre de 1991 al31
de diciembre de 1992) fue aprobado por el Directorio del FMI, el12 de setiembre
de 1991. El cumplimiento de las metas del Programa permitían acumular
trimestralmente el derecho a obtener, al final de 1992, un préstamo de 873
millones de dólares por un período de ocho años que incluirían un período de
gracia de tres años. A principios de 1993 el Perú necesitaba conseguir un
préstamo puente para cancelar los atrasos con el FMI y que éste desembolsara
recursos por el mismo monto para cancelar el puente. Desde ese momento el Perú
sería dc:glble para recibir rceuI':'iOS frc3eos del FMI para financiar o apoyar 8U
balanza de pagos y entraría a negociar un Programa de Facilidad Ampliada (EFF)
para el período 1993-95, como efectivamente sucedió, aunque con un atraso de
tres meses.

En octubre, recibí una presión muy grande de parte de las Fuerzas Armadas
para incrementar el gasto público en 350 millones de dólares, con la justificación
de un inminente conflicto fronterizo. El Ministro de Defensa me cursÓ dos cartas,
muy fuertes y con copia a todos los Comandantes Generales, en las cuales me
conminaba a la entrega de esos fondos a la brevedad posible y pretendía atribuirme
una "responsabilidad histórica" en el caso de que sucediera algo. Pero cometió
el error de enviarme un documento con lo adeudado de enero a setiembre, donde
se pedía dinero para viáticos, fotocopias y medallas; gastos poco justificables con
el pretexto de conflicto bélico (ver anexo ID). Ello motivó una respuesta dura
de mi parte, en la que dije "por razones de ancestro y por mi conducta personal
no podía permitir que se dudara o cuestionara mi patriotismo en forma alguna"
y que su pedido no tenía nada que hacer con las necesidades de un conflicto
bélico y que, más bien, estas necesidades las estaba tratando con los Comandantes
Generales directamente. Al final el conflicto no se dio; se había magnificado un
problema que finalmente se solucionó meses después por la vía diplomática.

En noviembre de 1991 surge una iniciativa populista en el Congreso: la Ley

de Emergencia del Agro. En ella se otorgaban una serie de exoneraciones de
derechos de importaci6n a semillas y fertilizantes, se exoneraba del impuesto
selectivo al consumo del diesel a los agricultores que extraían agua del subsuelo, se
dolarizaba la deuda agraria y se devolvía el IGV a quienes realizaban actividades

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CAMBIO DE RUMBO

agrícolas. Los gastos que esta ley suponía superaban los 300 millones de dólares,
y se presumía que serían financiados con sobretasas a los derechos de importación
a los productos agrícolas, las que no habrían llegado ni al 15% de lo que se
necesitaba.

Esta leyera el principio del fin del Programa Económico, ya que rompía
la lógica de la política arancelaria y generaba un mayor déficit fiscal. Por tal razón
me presenté ante la Cámara de Senadores a exponer sus inconveniencias y evitar
así que se les otorgaran ventajas a algunos agentes económicos. Pude evitar esto
último, pero la ley, a pesar de todo, se aprobó. Se tuvo que minimizar sus aspectos
negativos con Decretos Supremos hasta que después de abril de 1992 fue derogada
y reemplazada por una ley más neutral al Programa.

Diciembre fue uno de los meses más complicados. Lo primero que tuve que
enfrentar fue mi interpelación en el Congreso los días 6 y 7. Me enfrenté a la
Cámara de Diputados, respondiendo a un pliego interpelatorio del APRA, la
Izquierda y algunos independientes.

En esos mismos días se suscitó un problema entre el Presidente Fujimori

y el Congreso. El mandatario acusó a algunos representantes de colusión con el
narcotráfico por haber derogado artículos de una ley referente al lavado de dinero.
Esto motivó que el Senado respondiese en forma airada, planteando la vacancia
de la Presidencia y pasando dicha moción a Diputados, en los precisos momentos
en que yo estaba siendo interpelado. El Diputado Letts calmó entonces los ánimos
y la moción de vacancia no prosperó. El sábado 7 de diciembre concluyó mi
interpelación, de la que salí airoso, habiendo llegado inclusive a responderle una
intervención al diputado aprista Carlos Rivas Dávila con una cita de Víctor Raúl
Haya de La Torre sobre la conveniencia de la inversión extranjera.

Pero mientras yo era interpelado en Lima, en Bogotá se negociaba el Acta

de Barahona con los otros países miembros del Grupo Andino. Allí se aprobó un
arancel externo común con niveles de 0,5,10,15 y 20%, con lo cual se terminaba
el arancel uniforme de 15% al cual tendíamos y sobre el que se basaba el Programa
Económico. Me tornó varios viajes y negociaciones durante los seis meses siguientes
evitar que se aprobase el arancel externo común y, al final en junio de 1992, se
encontró corno solución la figura de la suspensión temporal del Perú en el Grupo
Andino.

En diciembre vino también la batalla del presupuesto con el Congreso. Este

había desechado la propuesta del Ejecutivo que contenía 100 artículos y había
elaborado su propia propuesta de más de 300 artículos. Entre ellos se encontraban
artículos con beneficiarios específicos, ya sea para el caso de los pagos del Certex
 CARLOS BOLOÑA

u otros, que más tarde, a consecuencia de las discusiones y denuncias, fueron

retirados. Lo más grave es que se había desequilibrado el presupuesto al haberse
tomado más de 400 millones de soles de los incrementos salariales y haberlos
dedicado a "obras". A pesar de mis tres cartas al Congreso acerca de los problemas
que presentaba, el presupuesto fue aprobado el 15 de diciembre de 1991. Se trataba
de un presupuesto desfinanciado en 1,265 millones de soles o el equivalente al 2%
del PBI.

También fueron aprobadas las leyes de Endeudamiento y de Financiamiento.

En esta tlltima se incorporó el nuevo Impuesto a la Renta que, aparte de una
serie de correciones y mejoras, incluía el impuesto a los activos. Estas leyes se
aprobaron en el Pleno del Congreso. Sin embargo, se les introdujeron algunas
enmiendas que recortaban ingresos fiscales y creaban serios problemas, distan-
ciándonos de la meta de presión tributaria del 9.3% del PBI. Esto motivó que el
28 de diciembre promulgásemos el DS 301-EF-91, que corregía todo ello y
claramente constituía una enmienda a la ley anterior. El Presidente, finalmente,
observó el Presupuesto para 1992.

Empezamos 1992 sin presupuesto yen enero no se giró casi nada; sólo la parte
salarial. El Congreso, seguidamente, se autoconvocó y aprobó el 1 de enero el
presupuesto para 1992, sin consid~rar las modificaciones del Ejecutivo.
Adicionalmente, teníamos el problema de que habíamos pagado los aguinaldos
de diciembre de 1991 sin marco presupuestal. En medio de esta batalla, tenía que
ir al Congreso para pedir un crédito suplementario que validara el pago del aguinaldo,
o sino proceder a descontárselo a los empleados públicos. Discutimos el punto
en la Comisión Bicameral de Presupuesto y logré que se aprobara el crédito.
Luego fui a la Comisión Permanente, la que también finalmente lo aprobó. Era
una victoria en medio de esta guerra entre el Ejecutivo y el Legislativo.

A fines de enero viajé a Washington, a una reunión con el Banco Mundial

para discutir sobre los problemas de la "sobreva]uación cambiaria". A ella
asistieron el Ministro de Economía de Argentina, Domingo Cavano, y técnicos
y autoridades del Banco Mundial. La conclusión fue clara: las condiciones para
aplicar el Plan Cavallo al Perú suponían haber resuelto el problema fiscal y tener
cuantiosas reservas internacionales, lo que nos hacía descartar tal posibilidad.
También me reuní con el Director del FMI, Michel Camdessus, quien mostró
preocupación por la situación fiscal peruana. Me dijo que con el Presupuesto y la

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CAMBIO DE RUMBO

Ley de Emergencia del Agro aprobados por el Congreso y las medidas fiscales
mediatizadas también aprobadas, no era viable continuar con el Programa Económico.
Me ofreció ayudarme y venir al Perú, a mediados de febrero, para convencer a las
autoridades y al Legislativo de aplicar las medidas tributarias correctas.

Camdessus vino el 12 de febrero, por pocos días, y después de una agenda

nutrida y de múltiples reuniones, dejó un mensaje sobre la necesidad de mayor
tributación como expresión de una mayor solidaridad. Después de su visita, se
aplicó un paquete tributario en el mes de marzo con el objeto de incrementar la
presión tributaria de 7.8 a 9.3%. Este se basaba en modificaciones al IGV, el
Impuesto a la Renta y la eliminación de exoneraciones tributarias. Los impuestos
fueron aprobados por decretos supremos de emergencia con validez de seis
meses, debido a que el Congreso había limitado los actos del Presidente y no $e
podían aplicar Decretos Supremos de Emergencia amparados en el inciso 20.

Al poco tiempo de haberse dado el paquete tributario, la presión de varios

ministros hizo que se diera marcha atrás en algunas de las medidas, lo cual me
obligó a detener esa tendencia. Ante esta ola de tributos el Congreso decide llamarme
a la Comisión de Economía y la Comisión de Constitución para justificar los DS de
emergencia.

En marzo parecía que vivía en el Congreso, pues tenía reuniones en las

mañanas y en las tardes, ya fuera viendo los impuestos, el presupuesto o la quiebra
y cierre de bancos públicos y privados.

Ya en abril, con el inicio de la nueva legislatura en el Congreso, Alan

García enfila sus baterías contra mí y contra el Programa Económico con el
propósito de desestabilizar el régimen y convertirse en líder de la oposición. Lo
que García buscaba era mi censura inmediata, y sin posibilidad de defensa el 7de
abril, y estaba corriendo firmas para ello. Días antes de la instalación le respondí
duramente, culpándolo de la bancarrota del país y comparándolo con Sadam
Hussein de Iraq. García y Sadam -dije- eran los dos únicos líderes en el mundo
que después de destrozar sus países tenían todavía vigencia política en ellos, por
más insólito que pareciera Me estaba preparando para enfrentar mi censura y la
mejor defensa era el ataque. Esto lo había aprendido durante mi interpelación de
diciembre.

Antes de que el Congreso se instalara, el domingo 5 de abril, a las 9:30 de

la noche me vi en el "Pentagonito", convocado por el Presidente a una reunión
con todos los ministros. En ella nos anunció, media hora antes de su mensaje a la
nación, el cierre el Congreso. Los que siguieron, fueron momentos muy tensos y
difíciles. Sobre todo la decisión de continuar o no en el Gobierno. Debía tomar una

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 CARLOS BOLOÑA

resolución rápida y terminante. En ese momento mi permanencia era críticamente

importante para el Gobierno, especialmente en el frente externo. ¿Cómo podía
avalar la ruptura del orden constitucional? Pero, por otro lado, ¿qué pasaría con
el Programa Económico? ¿Se perderían el orden constitucional y las reformas?

Finalmente, opté por el mal menor. Ya se había violentado la normalidad

institucional; pero con mi salida --creí en ese momento y todavía lo creo-- corría
riesgo, además, la orientación de las reformas. Adicionalmente, pensé que en la
medida en que el proceso de reinserción dependía en buena parte de la credibilidad
del Gobierno, yo podría colaborar con el retomo a la normatividad institucional
desde dentro del Gabinete.

Era testigo de lo difícil que había sido empezar apenas con el cambio de
rumbo con respecto a cuarenta años de mercantilismo e intervencionismo. Las
distorsiones no sólo venían del Congreso y de un ordenamiento institucional
inadecuado de raíz; surgían también muchas veces del seno mismo del Ejecutivo.
Entre 101: que se quedaban en el Gobierno, ¿había quiénes hubieran querido y
podido mantener no sólo el Programa de Estabilización, sino, sobre todo, las
Reformas Económicas?

En general, suponía que el pragmatismo que predominaba en el Ejecutivo

podía llevarlo hacia cualquier giro de orientación. La tentación au"toritaria podía
finalmente trasladarse a la economía, lo que nos hubiera devuelto a la vieja
historia intervencionista. Por otro lado, sé que las Reformas Económicas, donde
se han podido completar, han llevado a la postre a una mayor liberalización
política y democrática.

No pretendo decir que veía las cosas tan claras como ahora; tuve muchos
sentimientos encontrados y algunas ideas confusas. Pero las dificultades para
defender el Programa habían sido tan grandes, que me indicaban, sobre todo,
hacia dónde no ir. Creí y creo todavía que el5 de abril se estaba poniendo en riesgo
mucho más que la democracia. Se pusieron en juego las bases mismas de nuestro
orden ci vilizado.

Si este Gobierno fracasaba, con Guzmán suelto en ese momento, con Alan
García saboteando todo intento de modernizar el país y sin un arreglo definitivo
con los organismos multilaterales de crédito, las perspectivas eran realmente
oscuras.

No creo ser la única persona capaz de Uevar adelante un programa de

reformas. Pero en ese momento era yo quien tenía que decidir. Cada vez veo con
mayor claridad que no tenía opción. Ibamos a un "paréntesis institucional", con
CAMBIO DE RUMBO

todos sus riesgos, o con toda seguridad cambiábamos de rumbo para quizá no salir
nunca más del pasado; la oposición al menos, no había demostrado querer un
viraje de las viejas prácticas mercantilistas.

Yo había visto la correlación de fuerzas en el Parlamento. Como se ha

dicho, Alan García iba en camino de convertirse en líder de la oposición. Aunque
la gente lo rechazaba, su influencia en los mecanismos del poder crecía día a día.
Con la irresponsabilidad que lo caracteriza. García estaba dispuesto a desestabilizar
al Gobierno con tal de reflotar las demandas por el populismo. No hubiera logrado
nunca su propósito, pero sí habría terminado de liquidar al país.

Resolví, pues, ponerme en primera fila sobre la vereda contraria a la suya.

Debía asegurar la vigencia del Programa Económico e intentar colaborar en la
mejora institucional.

Para cumplir la primera tarea busqué afianzar mi posición en el Gabinete.

Para la segunda, planteé la posibilidad de una Asamblea Constituyente, para lo
cual me reuní con líderes de la oposición y de los principales partidos políticos.
Eso fue entre abril y mayo.

Esta solución no fue aceptada por el Presidente, hasta que junto con Hernando
De Soto sugerimos la figura del Congreso Constituyente, planteamiento que fue
llevado a las Bahamas. En la reunión de Cancilleres, el Presidente asumió el
compromiso de retornar a la institucionalidad democrática en un plazo de cinco
meses. De esa manera evitamos que el Perú se convirtiera en un "paria político"
de la comunidad internacional.

Esos dos motivos guiaron mis acciones entre el 5 de abril y el 30 de diciembre.

Fueron meses muy duros, en los cuales tuve que enfrentarme a presiones de gasto
de las Fuerzas del Orden, presiones de los gremios, presiones mercantilistas de
todo tipo y de los mismos miembros del Gabinete. Es en esos momentos que uno
aprecia más que nunca el equilibrio de poderes y ve reafirmada la necesidad de
la existencia del Poder Legislativo. A pesar de todo ello, se llevó adelante el
Programa, se avanzó significativamente en las Reformas Estructurales y se
colaboró en el retorno a la institucionalidad democrática.

A partir de abril de ] 992, se experimentó un superávit fiscal importante,

consecuencia de la acumulación del Fonavi en el Fisco, (ya que se había liquidado
el Banco de la Vivienda), los ingresos propios de la Sunat, los fondos de la
privatización y los ingresos propios de los ministerios. El monto llegó al orden
de 400 millones de soles a junio de 1992. Por otro lado, la recesión se venía
agudizando significativamente debido al "fenómeno del Niño" (inundaciones en

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 CARLOS BOLOÑA

el Norte y sequías en el Sur), el racionamiento de energía eléctrica (por la falta

de lluvias), la "restricción vehicular" (por los atentados terroristas) y el ajuste
económico (por el "paquete fiscal"). El crecimiento, estimado inicialmente en
2.5% del PBI para 1992, presentaba cifras negativas. Ello motivó que se elaborase
en agosto un paquete de medidas benignas, con el objeto de reducir los efectos
de la fuerte recesión que estábamos experimentando desde abril, sin caer en
la tentación de la "reactivación". El paquete contempló mayores gastos en
inversión pública, alivio a la pobreza extrema y apoyo a la lucha antisubversiva.
Se otorgó la devolución al IGV que gravaba la producción exportable y se
eliminaron impuestos antitécnicos, tales como el impuesto a los cheques y la
reducción del ISe a los intereses en 5 puntos. Se destinó 100 millones de dólares
para el financiamiento de mediano y largo plazo y se crearon bonos para
restructuración financiera. Este paquete benigno en ningún momento atentó
contra el Programa Económico, ya que se financiaba con el superávit fiscal que
se había generado. El mismo, sin embargo, fue considerado por los agentes
económicos como insuficiente. La presión que habían ejercido era por mayores
volúmenes de gasto y. al no haberlos conseguido. modraron su insatilllfacci6n.

En el mes de setiembre se inicia una presión por una mayor devaluación

del tipo de cambio, motivada por un incremento en el gasto p6blico del orden de
100 millones de soles, financiado con el superávit fiscal acumulado y gastado de
acuerdo al paquete benigno aplicado en agosto. Esta inyección de soles en la
economía moti vó una reducción de la tasa de interés en soles, lo que a su vez atrajo
conversiones de deudas de dólares a soles incrementando la demanda de dólares.
Esto impulsó la devaluación del tipo de cambio. Ello se reforzó con el cambio
de sistema de depósitos y pagos de la Sunat, que se ampliaba del Banco de la
Nación a la Banca Privada. Estos factores propiciaron una devaluación de 20%
en 45 días ganando 9 puntos de paridad cambiaria. Esta devaluación continuaba
acelerándose y tuvo que ser controlada con la venta de dólares por parte del Fisco,
ya que mayores devaluaciones habían puesto en riesgo las metas inflacionarias
del Programa.

En los cinco trimestres de aplicación del Programa de Acumulación de

Derechos con el FMI, las evaluaciones conjuntas mostraron un cumplimiento
holgado de las metas fiscales, monetarias, de reservas internacionales y de límites
de endeudamiento externo. Asimismo, evidenciaron un avance significativo y
una intensificación de las Reformas Estructurales. Fue el primer caso de un
cumplimiento del RAP en el FMI y un gran éxito para el Perú en su lucha contra
la inflación y en el proceso de lograr mayor credibilidad externa. Gracias a ello,
además, nos ganamos el derecho de limpiar los atrasos con el Banco Mundial y
el FMI.

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CAMBIO DE RUMBO

1.3. El Programa de FacUidad Ampliada (1993-95)

El programa que negociamos con el FMI durante noviembre y diciembre
de 1992 era un "Programa de Facilidad Ampliada" (EFF), cuya duración era de
tres años (1993-1995). Los objetivos de este programa son cinco: controlar la
inflación, reduciéndola en 1993 a 27% para llegar a 9% en 1995; crecer a tasas
de 3.5% en 1993 para llegar a 5% anual en 1995; viabílizar la balanza de pagos,
mediante la conformación de un Grupo de Apoyo, la renegociaci6n de la deuda
externa y el incremento del nivel de las reservas internacionales; aliviar la
pobreza extrema dedicando ell % del PBI al gasto social y, finalmente, continuar
profundizando las Reformas Estructurales.

Las ventajas que se obtuvieron de la negociación fueron: el incremento del

déficit fiscal del 2.5% del PBI en 1992 a 2.9% en 1993. para disminuirlo
gradualmente a 1.8% en 1995; el incremento de la presión tributaria de 9.5% al
10% del PBI entre 1992 y 1993, para luego crecer, en 1.5% en los años siguientes;
la posibilidad de tener mayores márgenes de emisión para comprar d6lares y
mantener el tipo de cambio, en tanto no afectara las metas inflacionarias. Una vez
que se terminó de negociar la Carta de Intención. no se procedió a su firma por
una serie de razones. Primero porque se consider6 necesario aprobarla en Consejo
de Ministros; una vez logrado esto, se plante6 que era necesario publicarla y
defenderla, lo cual también se hizo, ante los gremios, los académicos y en CADE.
Luego surgió la idea de flexibilizar la Carta de Intención, incorporando el concepto
de "pacificación" que se formuló en una carta del 13 de diciembre de 1992 del
Presidente de la República al Director Ejecutivo del FMI (ver anexo IV).
También este impasse se logr6 superar en la negociación en Washington con la
introducción de un nuevo párrafo, en el que se considera "que las donaciones
y créditos concesionales que se obtengan para estos fines no se contabilizarán en
las metas de déficit fiseal". Sin embargo, aun después de eso parecía no haber
mayor intención de aprobar la carta. La razón que podía explicar esta actitud era
que existía la esperanza de que Japón financiara el Programa Económico, sin tener
que recurrir al FMI. Esta posibilidad no era factible de acuerdo a mi experiencia.
pero algunos miembros del Gobierno continuaban pensando que éste era el
camino a seguir; y cometían un error. Esto me preocupó, ya que era claro que los
elementos claves de la segunda reinserci6n {limpieza de atrasos con el Banco
Mundial y el FMn debían cumplirse antes del 20 de enero de 1993, fecha en la
cual cambiaba la administración Bush por la Clinton.

Sin embargo, ladecisión del Presidente de ya no seguir contando conmigo en

el Gabinete estaba tomada y consideré un deber para con el país enviar una carta de

102
 CARLOS BOLOÑA

renuncia enfatizando la necesidad de evitar "caer en presiones mercantilistas", "de

no quedamos a medio camino, no caer en populismos y firmar cuánto antes la
Carta de Intención con el FMI." (Ver anexo fi).

Las proyecciones macroeconómicas de) Acuerdo de Facilidad Ampliada

para 1993-95 son las siguientes: (ver anexo V).

1.3.1. Objetivos de Política Económica:

La inflación se reduciría a 27% en 1993, a 15% en 1994 y 9% en 1995.

Las RIN se incrementarían en 170, 127 Y 88 millones de dólares en cada

uno de estos años, respectivamente.
El déficit fi3cw 3C incremcntaría a 2.9% del PHI en 1993 para luego disminuir
a 2.3 y 1.8% del PBI en el 1994 y 1995, respectivamente. El déficit se
financiaría totalmente con recursos externos.

La emisión monetaria se incrementaría en 36, 22 Y 17% durante el período

1993-95.

El crecimiento del PBItendría la siguiente trayectoria de 1993 a 1995: 3.5,

4.5 Y 5.0%, respectivamente.

1.3.2. Instrumentos de Política Económica:

Política fIScal

La presión tributaria se incrementaría en 1993 a 10% para luego pasar a

11.5 y 13% del PBI en los años siguientes. Las medidas tributarias para ello se
basan en la ampliación del IGV y del Impuesto a la Renta.

Los ingresos por privatización equivaldrían a 0.6, 0.6 Y 0.3% del PBI
respectivamente. Es decir, una recaudación en 3 años de 630 millones de dólares
por este concepto.

103
CAMBIO DE RUMBO

Los gastos corrientes se reducirían de 7 a 6.6% del PBI, las Reformas

Estructurales absorberían los ingresos por concepto de privatización, los gastos de
capital se incrementarían de 3 a 4.7% del PBI Y el déficit cuasifiscal se eliminaría
a partir de 1994.

Política monetaria
La emisión monetaria debía ser consistente con las metas de inflación y
crecimiento del PBI. La tasa de encaje en moneda extranjera no debería variar;
la tasa de interés debería ser libre; los redescuentos darse en forma coyuntural y
a muy corto plazo, y el BCR ir creando instrumentos para realizar operaciones
de mercado abierto.

Política comercial
Se debían mantener los avances de la reforma del comercio exterior y reducir
los aranceles a una tasa uniforme de 15% para junio de 1995.

Política cambiarla
El tipo de cambio lo debía seguir determinando el mercado, con una posible
intervención del BeR por razones de reservas internacionales o para evitar
fluctuaciones en el tipo de cambio, en tanto no afectara las metas de inflación.

Política de precios
Los precios debían seguir siendo libres, determinados por la oferta y la
demanda. Los precios administrados debían ajustarse con la inflación esperada
y reestructurarse de acuerdo a precios internacionales para permitir la privatización
de las respectivas empresas públicas.

Política saJaripl
Los salarios del sector privado se debían determinar por el libre mercado,
y el Gobierno abstenerse de fijar el salario núnimo vital. Los salarios del sector

104
 CARLOS BOLOÑA

público se debían ajustar de acuerdo a la disponibilidad de la caja fiscal y no

podrían exceder en promedio el valor de la inflación esperada.

1.3.3. Los Precios Claves

El tipo de cambio presentaría devaluaciones de 34, 16 Y7%, respectivamente,
en el período 1993-95. Esto generaría una ganancia de paridad real de 15%.

La tasa de interés de préstamo en moneda nacional podría presentar el

siguiente comportamiento: de 63% anual en 1992 pasaría a 32, 14 Y 10% en los
tres años siguientes, con tasas de inflación de 27, 15 Y 9%.

Las tendencias de los precios claves no son metas sino resultados esperados
del Programa Económico.

El Programa con el FMI para 1993-95 pennitiría que mediante la disciplina

fiscal y monetaria se Uegase a una situación de inflación de un dígito, a presentar
tasas de crecimiento del 5% del PBI y a tener RIN de 2,385 millones de dólares.
En resumen, a lograr los equilibrios macroeconómicos durante 1993-95.

1.4. Los Precios Claves de la Economía Peruana

1.4.1. El Tipo de Cambio

El tipo de cambio real en el Perú se ha ido deteriorando progresivamente

desde que la inflación se aceleró y se convirtió en hiperinflación. Así por ejemplo,
si éste era equivalente a 100 en 1985, se deterioró a 77 en 1987 y 54en 1989. Para
julio de 1990 alcanzó el valor de 46 Y con el shock de agosto se redujo aún más,
a un nivel de 33.

El deterioro del tipo de cambio real significa que la devaluación del sol ha
ido más lenta que la inflación. Así, por ejemplo, en 1988 la inflación fue de 1,700%
Y la devaluación de 680%; para 1989, fueron de 2,800 Y 1,100%, respectivamente,
y para 1990 alcanzaron 7,600 y 3,700%, respectivamente. En 1991 la inflación se
redujo a 139%. pero la devaluaci6n continuó la tendencia de mantenerse por
debajo de ésta, alcanzando un valor de 87%. Esta tendencia fue revertida en 1992
con una inflación de 57% y una devaluación de 63%.

105
CAMBIO DE RUMBO

Al devaluarse más lentamente que la inflación se "sobrevalúa" el tipo de

cambio. Es decir, los productos nacionales se vuelven más caros que los importados,
y las exportaciones, menos competitivas. Esta situación se ha venido dando desde
1986, pero se encubrió con controles de cambio, prohibiciones de importaciones
y controles en cada uno de los principales mercados.

Algunos exportadores buscan acelerar este proceso de ganancia de paridad.

Es decir, que la devaluaci6n supere significativamente a la inflación. Esto no es
posible, ya que para ganar paridad el Banco Central emite para comprar más
dólares en la economía y subir o mantener el tipo de cambio. Esto tiene un límite
al cual se llega muy rápidamente y de continuar con esta política, lo único que
se lograría es hacer recrudecer la" inflación. Este proceso de sobrevaluaci6n
cambiaria se generó en cinco años y va a tomar tiempo en corregirse. Probablemente
algunos años más, durante los cuales los exportadores se tendrán que reestructurar
y ajustar para ser más eficientes. Esta distorsión de precios relativos no se va a
componer con la aplicación de la política monetaria.

Tomando como base el tipo de cambio real de agosto de 1990 que equivale
a 100, éste se redujo a 86 en diciembre de 1991 y luego se incrementó a 91 en
diciembre de 1992. Es a partir de abril de 1992 que se empieza a ganar paridad;
es decir, que la devaluación supera a la inflación buscando corregir la
sobrevaluación cambiaria. Para corregir esta posición el Gobierno debe trabajar
por el lado del denominador del tipo de cambio real, reduciendo una serie de
sobrecostos internos en el comercio exterior y para hacer más competitivas las
exportaciones y la producción para el mercado doméstico. Esto se lleva a cabo
mediante las Reformas Estructurales.

1.4.2. La Tasa de Interés

La tasa de interés de M/E tiene el siguiente comportamiento: la tasa de los
depósitos en M/E es igual a la tasa de interés internacional más el "riesgo país"
o percepción de confiabilidad en un país.

El concepto de "riesgo país" puede definirse como la diferencia entre la tasa

de interés de la moneda extranjera en el país en cuestión y la tasa de interés
internacional (Libor). Esta diferencia es la que incentiva a las personas a traer sus
ahorros de Suiza o Miami al Perú. Cuando se liberaron las tasas de interés en
marzo de 1991, el "riesgo país" con respecto alLibor fluctuó entre 4 y 7% en 1991
y 5 Y7% en 1992. En un país estable política yecon6micamente, fluctuaría entre
1 y 2%.

106
 CARLOS BOLOÑA

La tasa de interés de préstamos en MIE es igual a la tasa de depósitos

en MIE más el spread o margen financiero de los bancos o instituciones financieras.

La tasa de interés de depósitos en moneda nacional equivale a por lo menos

la tasa de inflación en un mercado libre. Si esto no fuese así, ninguna persona
medianamente sensata estaría dispuesta a tener depósitos en moneda nacional, ya
que perdería el valor de su dinero y su capacidad de compra. La tasa de interés
de depósitos en moneda nacional equivale a la tasa de interés de depósitos en moneda
extranjera más la expectativa de devaluación. Lo mismo sucede para el caso de los
préstamos. La expectativa de devaluación está en función de la tasa de inflación.

Las tasas de interés en moneda nacional presentan el siguiente comportamiento:

a medida que la inflación se acelera -como sucedió en diciembre de 1990 y
enero de 1991- la tasa de interés de los depósitos se incrementa con un retraso
de dos a tres meses. Luego, al mostrar la inflación una tendencia a la baja, la
tasa de interés de los depósitos se acerca a la tasa de inflación. El principio es
sencillo: nadie ahorra para perder su dinero. La gente aprende a defenderse de
la inflación y prefiere ahorrar en bienes u otros activos y no en dinero. El margen o
spread de los bancos llegó a ser 7% mensual y se redujo a 4% mensual en dos
años. Pero aún sigue siendo alto. Las razones de ello las analizaremos más
adelante (ver cuadro A.I del anexo estadístico).

Las tasas de interés en moneda extranjera presentan el siguiente

comportamiento: en la medida en que la inflación y la devaluación se reducen y se
observa una mayor estabilidad económica, las tasas de interés en MIE disminuyen
también gradualmente. El margen de las instituciones financieras en las opera-
ciones de MIE seha reducido de 15 a 12%, pero todavía sigue siendo alto (ver cuadro
A.l del anexo estadístico).

Durante 1991 las tasas de interés en M/N y MIE presentaron una tendencia
a la baja debido a que la inflación estaba disminuyendo. Sin embargo, la relación
entre tasas de interés en dólares y soles mostraba un premio o devaluación
esperada entre 55 y 176%. La devaluación fue del orden de 96%. Durante 1992
la relación de las tasas de interés mostraba una devaluación esperada entre 34 y
55% Y la devaluación fue del orden de 65% debido a políticas devaluatorias del
Gobierno con la intención de ganar paridad cambiaria.

En conclusión: las tasas de interés después de una hiperinflación alcanzan

niveles altos en moneda nacional y moneda extranjera. presentando una persistencia
a mantenerse en dichos niveles. aun cuando la inflación empiece a bajar. La
reducción de las tasas de interés sigue con cierto retraso a la reducción de la

107
CAMBIO DE RUMBO

inflación. La única manera de bajar las tasas de interés es reduciendo la inflación

y por ende la expectativa devaluatoria.

Así como la inflación toma años en generarse y años en controlarse, las tasas
de interés (en moneda nacional y extranjera) tomarán años en reducirse. Pero tal
reducción definitivamente tiene que ir de la mano con una caída de la inflación.

Aplicar controles para bajar la tasa de interés en M/N o fijarla a niveles

inferiores a su valor de mercado, sólo crea mercados negros de dinero elevando
aún más las tasas de interés y los spreads de las instituciones financieras; o
incentiva la fuga de capitales en el caso de fijar la tasa de interés en MIE.

Para contribuir a una disminución rápida de las tasas de interés es conveniente

acompañar la reducci6n de la inflación con Reformas Estructurales en el sector
financiero que lo hagan más competitivo, así como eliminar una serie de
sobrecostos que encarecen el dinero.

1.4.3. Los Salarios

La remuneración mínima vital, por razones de política económica, casi

no se ha modificado o se ha hecho esto de modo que no tuviera relevancia y
contribuyera a liberalizar el mercado laboral. Así por ejemplo, en el segundo
semestre de 1990 se incrementó de 4 a 2S soles, en enero de 1991 se subió a 38
soles y se mantuvo así todo el año con 139% de inflación; en 1992 se mantuvo
en 72 soles con 57% de inflación y en 1993 debería mantenerse en 92 soles
siguiendo la trayectoria de la inflación esperada del año en curso.

Los sueldos del sector privado se redujeron debido a la hiperinflación de 100

en 1987 a 29 en 1990 y subieron a 34 a fines de 1992. Los salarios se redujeron
a 32 y subieron a 48, respectivamente.

Finalmente, los sueldos del Gobierno se redujeron de 100 en 1987 a 14 en

1990 y subieron a 28 en 1992.

La hiperinflación es el mayor enemigo de las remuneraciones y en corto

tiempo les reduce el poder adquisitivo a cifras extremadamente bajas.

Los programas de estabilización contraen también los sueldos, pero la

principal causa de esa reducción es la hiperinflaci6n. No se debe confundir la cura
con la enfermedad.

108
 CARLOS BOLOÑA

1.4.4. Los Precios Administrados

Durante el gobierno de García los precios administrados se retrasaron

tanto, que el galón de gasolina llegó a costar 12 centavos de dólar, cuando en los
Estados Unidos cuesta más de un dólar. Esta distorsión de precios se intentó
corregir en agosto de 1990. Así por ejemplo, los combustibles aumentaron seis
veces, la tarifa eléctrica, tres veces; la tarifa de agua, dos veces y las tarifas
telefónicas cuatro veces. Sin embargo, estos ajustes no significaron que los
precios públicos llegasen a niveles internacionales, ya que se hicieron por razones
fiscales o para equilibrar las finanzas de las respectivas empresas públicas. A dos
años y medio del ajuste los combustibles, el agua potable y las tarifas telefónicas
están, en términos reales, a la mitad de su valor de agosto de 1990. mientras que
las tarifas eléctricas están 50% más altas que los valores de agosto de ese
entonces. Esta situación no quiere decir que se haya dado un embalse en los
precios administrados, sino más bien que es necesario determinar los valores de
los precios administrados en concordancia con niveles internacionales y definir
una trayectoria de ajuste a ese nivel de tarifas y de las respectivas empresas
públicas para que puedan ser eficientes y privatizables.

2. LA REFORMA MICROECONOMICA DE LOS MERCADOS

La reforma microeconómica consiste en la liberalización de los principales

mercados en la economía; es decir, el mercado de bienes y servicios. el mercado
de dinero y el mercado laboral.

2.1. El Mercado de Bienes y Servicios

2.1.1. Medidas Adoptadas y Perspectivas

Reformas del comercio exterior

Importaciones:

Se redujeron los aranceles de importación a sólo dos niveles: 15 y 25%, con

el propósito de alcanzar un arancel uniforme de 15% a panir de 1995. Para
ello es necesario definir un esquema de avance hacia esa meta.

109
CAMBIO DE RUMBO

Se eliminaron las prohibiciones, restricciones a las importaciones y barreras

para-arancelarias tales como las regulaciones fitosanitarias, zoosanitarias y el
registro de salud. Es necesario todavía eliminar la discrecionalidad que existe
con relación a esta materia en los ministerios. de Agricultura y Salud.

Se eliminaron los monopolios a la importación por parte de empresas públicas

tales como Enei, Ecasa y PetropefÚ. Así también, deben derogarse las
regulaciones que exigen el uso de ¡nsumos nacionales en los procesos de
fabricación.

Se impusieron restricciones a las sobretasas arancelarias a cuatro productos

agrícolas: trigo,leche, arroz y azúcar, las mismas que deben ser eliminadas
paulatinamente de aquí a 1995.

Se abrió la libre importación de bienes usados, con excepción de vestido,

calzado y artículos de aseo personal. Se permitió también el fraccionamiento
de derechos de importación de bienes de capital para estimular la inversión
y corregir el "sesgo anti-inversión".

Se contrataron empresas supervisoras de importaciones para reducir las

subvaluaciones y la posibilidad de corrupción. Se reformó la Aduana para
reducir trámites y reducir la corrupción y el contrabando. Se desactivaron
las instituciones de control del comercio exterior (v.g. el ICE).

Se aprobaron y aplicaron normas antidumping y derechos compensatorios

a través de un comité ad-hoc, utilizándolos en casos comprobados de acuerdo
a las normas del Acuerdo General de Tarifas y Comercio - GATI.

Exportaciones:
Se eliminaron los impuestos a las exportaciones tradicionales y los subsidios
a las exportaciones no-tradicionales (v.g. Certex y Pent). Se procedió a la
devolución dellGV a todo tipo de exportaciones y se hizo automático el
esquema de admisión temporal.

Se eliminaron diversos controles y monopolios de exportación, así como

la certificación de exportaciones y otros sobrecostos, (v.g. la contribución
a la Caja del Pescador como prerrequisito para realizar exportaciones en
el sector pesquero).
 CARLOS BOLOÑA

Se debe renegociar los contratos aún existentes de exportación. sean de

Certex o de deuda por productos. No deben aprobarse, por otro lado, nuevos
contratos.

Hace falta todavía encontrar mecanismos privados para la promoción de

exportaciones, con una orientación hacia la inteligencia comercial.

Reformas del comercio en general

Está en proceso una reducción de costos portuarios a niveles internacionales.

Se ha eliminado la reserva de carga para el transporte marítimo; se ha dado
una política de cielos abiertos y una liberación de tarifas en el transporte
aéreo, y tarifas y rutas en el transporte terrestre urbano e inter-urbano.

Se han eliminado diversos monopolios de comercialización estatal. Se ha

liquidado F..casa y se debe orientar las actividades de Enci a canalizar las
donaciones de alimentos.

Se han aprobado normas de defensa del consumidor, normas de competencia

desleal y antimonopolio, así como la creación de un Instituto de Defensa
qel Consumidor (Indecopi).

Hay que tener, sin embargo, cuidado en la aplicación de estas nOrrilas, pues
el remedio puede resultar peor que la enfermedad. El Gobierno es un mal
vigilante de la calidad de lo producido por el sector privado. Las sanciones
del mercado por ventas de malos productos son más efectivas que la
intervención estatal. Las regulaciones del Gobierno, generalmente, no
evitan errores y son fuente de corrupción.

Se deben eliminar las Zonas Francas comerciales para reducir la competencia

desleal con el mercado interno y se deben promover Zonas Francas
industriales de exportación.

2.1.2. Resultados y Perpectivas de la Liberalización del Mercado de Bienes y

Servicios:
La reducción de aranceles a los niveles de 15% Y 25% Y la eliminación de
restricciones al comercio exterior ha definido que en la economía peruana el
máximo sobreprecio permitido sea de 25%. Es decir, todo aquello que no puede

111
CAMBIO DE RUMBO

producirse con un margen de ventaja de hasta 25% respecto al producto importado

no tiene posibilidad de competir y sobrevivir en el mercado peruano.
Como se tiene dos niveles arancelarios, el máximo nivel de protección
efectiva que se otorga a un industrial cuyo producto tiene un arancel de 25% Y
sus insumos uno de 15%, es del orden del 38%, en términos de valor agregado.
El contrabando ocasiona una desprotección, pues no sólo evade el arancel,
sino también los impuestos internos (lGV,ISC, etc.). Es de urgente necesidad
corregir esta distorsión lo antes posible. La mejor manera de hacerlo es utilizando
mecanismos de mercado, antes que medidas represivas. Las posibles medidas
a aplicarse son: llegar a un arancel uniforme de 15% cuanto antes, bajar el ISC
de bienes suntuarios a ] 0% (v.g. licores, tabaco, joyas, electrodomésticos, aparatos
electrónicos en general, etc.) y eliminar las Zonas Francas comerciales con el
objeto de uniformizar los regímenes arancelarios en el Perú. Las medidas
represivas como la incautación y destrucción de bienes de contrabando deben
hacerse en forma automática. Pero la efectividad de estas medidas es mucho
menor que las basadas en mecanismos de mercado.

La liberalización del comercio exterior permite que el consumidor peruano

tenga la libertad deeJegir entre una gran variedad de bienes nacionales e importados.
a precios asequibles y competitivos. Así por ejemplo, antes de la liberación, el
consumidor nacional sólo tenía la opción de comprar tres marcas de automóviles
y el precio mínimo era de 25 mil dólares al contado. Hoy día se tiene disponible
todo tipo de marcas y los precios más bajos son del orden de seis a siete mil dólares
pudiendo pagarse en cuotas de 200 a 300 dólares mensuales. ¿Por qué el
consumidor peruano tendría que pagar por un carro tres o cuatro veces más de lo
que cuestan en el mercado internacional? El hecho de que el productor nacional
tenga acceso más directo a los canales de la burocracia o a los políticos no le da
derecho a obtener una renta monopólica o a cubrir sus niveles de ineficiencia a
costa del bolsillo de la gente.
Las importaciones de bienes de consumo se han incrementado de 251 millones
de dólares en 1989. a 638 millones de dólares en 1991. Los insumos, de 1,089 a
1,597 y los bienes de capital, de 666 a 934 milJones de dólares durante el mismo
período.
La liberalización de la tarifas de transporte urbano y de las rutas es otro caso
en el que pueden verse los resultados de la reforma en el mercado de bienes y
servicios. Antes de la liberalización exisua un control de precios en los pasajes

111
 CARLOS BOLOÑA

y un monopolio en la concesión de rutas. Ello produjo escasez del servicio de

transporte con grandes colas, deterioro de las unidades y huelgas cada vez que
se negociaba el incremento de las tarifas entre el Gobierno y el sindicato de
transportistas. Con la liberalización de precios, el número de unidades se incrementó
sustancialmente. Hoy en día los pasajeros viajan cómodamente sentados en
unidades nuevas, los pasajes no se fueron por las nubes, ya que hay competencia
de precios y, en la medida que aumenten las unidades, los sindicatos van a ir
perdiendo poder. Por otra parte, no se ha dado ninguna huelga más en este sector.
Si los pasajes suben periódicamente no es por la liberalización sino por el
problema de la inflación. Se dice que la liberalización ha traído mucha congestión,
que va a traer la quiebra de muchos nuevos transportistas y mayor contaminación.
La congestión o abundancia es preferible a la escasez y si el Gobierno va a
intervenir en resolverlo, que lo haga aplicando reglas de mercado, tales como
abrir nuevas vías de acceso a los centros congestionados. El mercado mismo
también se autorregula, ya que muchos transportistas evitarán las rutas conges-
tionadas, pues de insistir en ellas empezarían a perder dinero. Respecto a las
quiebras, ése es el riesgo de toda empresa en una economía de mercado.
Recordemos que en una economía de mercado las ganancias o las pérdidas se
privatizan. Si las cosas funcionan se generan utilidades; en caso contrario la
empresa sale del mercado o se orienta a otros rubros. La contaminación, por
último, es un problema que excede la esfera del transporte y que el Gobierno debe
encarar globalmente, aplicando mecanismos de mercado.

La liberalización de las rutas y las tarifas de transporte aéreo nacional ha

permitido que de dos aerolíneas que tenían el oligopolio del servicio, se pase a
seis líneas y que éstas entren en una fuerte competencia de precios. Esto ha
determinado que hoy en día resulte, en términos relativos, más barato viajar
dentro del país en avión que por tierra.

La eliminación de la "reserva de carga" en el transporte marítimo --es

decir, de la disposición que establecía que el 50% de la carga de exportación o
importación peruana debía de realizarse en buques de bandera peruana- ha
abierto la competencia entre los fletes nacionales y extranjeros motivando una
reducción de los fletes en hasta un 50% y la pérdida del mercado nacional por
parte de las navieras nacionales que ya no cuentan con una ventaja legal. Así, por
ejemplo, la exportación de fletes durante] 989 a 1991 se redujo de 138 millones
de dólares a 59 millones, mientras que la importación de fletes se incrementó de
163 a 350 millones de dólares. Ello favoreció al productor y al consumidor
nacional al recibir ambos un servicio más barato y competitivo.

113
CAMBIO DE RUMBO

2.2. El Mercado de Dinero

2.2.1. La Reforma rmanerera: Medidas Adoptadas y Perspectivas

Se privatizaron y reestructuraron diversas instituciones financieras. Se
devolvieron instituciones expropiadas a sus legítimos dueños. Se eliminaron
los créditos del Banco Central a los sectores público y privado. Se redujo
significativamente el Banco de la Nación. Se procedió a una liquidación
ordenada de instituciones financieras insolventes, tales como la Banca de
Fomento, diversos bancos estataJes y bancos privados, así como mutuales
y cooperativas. Y se convirtió la Corporación Financiera de Desarrollo
(COFIDE) en banca de segundo piso.

Se devolvieron a sus tenedores Jos ahorros en moneda extranjera, expropiados

por García al tipo de cambio de mercado.
Se eliminaron las discriminaciones y se estableció una ley uniforme para
todas las instituciones e instrumentos financieros. Se estableció un nuevo
sistema de supervisión de instituciones financieras y se reestructuró la
Superintendencia de Banca y Seguros. Se creó un Fondo de Seguros de
Depósitos para garantizar los ahorros del público y evitar las corridas
bancarias.

Se ha iniciado un proceso de reestructuración de las carteras del sistema

financiero, pero la correcta orientación debe conducir a un sinceramiento
mediante la libre negociación entre acreedores y deudores, evitando la
compra de cartera o los subsidios por parte del Estado.

Se ha dado una nueva ley del Banco Central de Reserva que garantiza su
autonomía y evita que financie los gastos del sector público. Pero falta aún
recapitalizarlo con el objeto de eliminar el déficit cuasi fiscal.

Se ha liberalizado el mercado de seguros y reaseguros siendo ahora posible

contratarlos en el mercado nacional o internacional. Se ha dado también
una nueva ley del mercado de valores que permite su liberalización,
elimina las barreras de entrada y los impuestos a las ganancias de capital,
con el objeto de hacernos competitivos en los mercados internacionales.

Se ha eliminado la prioridad de la prenda agrícola a la banca estatal. para

posibilitar préstamos de la banca comercial a los agricultores.

114
 CARLOS BOLOÑA

Falta todavía eliminar las garantías del Gobierno en transacciones del

sector privado (v.g. el Seguro de Crédito a la Exportación - Secrex).

Se ha dado, por último, una nueva legislación sobre el sistema cooperativo

y se ha liquidado el Instituto Nacional de Cooperativas (Incoop).

2.2.2. Resultados de la Reforma FiDanciera

La remonetizaclón

Durante la hiperinflación de 1988-90 la masa monetaria intermediada por

el sistema se redujo de ] 8% del PBI promedio, en el período 1983-84, a 4% en
agosto de 1990. A diciembre de 1991 la remonetización ha incrementado dicha
masa a un nivel de 8% del PBI. Es decir, luego de ese incremento, las 27
instituciones financieras existentes intermediaron algo más de la tercera parte de
lo que manejaron antes con casi el mismo número de agencias y personal. Esta
situación se puede interpretar como si las ventas de los bancos se hubiesen reducido
en 70% durante dicho período. A modo de comparación, la intermediación
financiera en Chile equivale a 30% del PBI Y la de los Estados Unidos a 80% del
PBI.

La remonetización se ha venido dando gradualmente mediante la emisión

del Banco Central que se utilizaba para la compra de dólares y la captación de
moneda extranjera, interna o externamente. para satisfacer las necesidades de
liquidez del país. Durante el período comprendido entre setiembre de 1990 Y mayo
de 1991 empezaron a retornar los dólares que la gente había estado guardando
bajo el colchón por la desconfianza que se generó tras la expropiación de los
ahorros que dispuso García.

Entre mayo de 1991 Y diciembre de 1992 se empezó a repatriar el capital

peruano, ya fuese para ganar más intereses que en Miami o para recapitalizar las
empresas peruanas.

Entre noviembre de 1991 y diciembre de 1992 aparece el capital "golondrina"

del gran inversionista peruano y del inversionista internacional, principalmente
latinoamericano.

Hasta fines de 1992 habían entrado al país alrededor de 2,500 millones de

dólares por los conceptos antes mencionados.

115
CAMBIO DERVMBO

Las inversiones en bolsa pasan por la banca y se han revitalizado por la

mayor confianza que existe en el Programa Económico, la liberalización de la
bolsa y el proceso de privatización. Las inversiones en bolsa convierten el capital
golondrina en capital de inversión. La Bolsa está experimentando un fuerte
crecimiento y gran actividad desde 1991. Los índices bursátiles han pasado de
100 en diciembre de 1991, a 373 en diciembre de 1992, en donde las acciones de
bancos y servicios públicos se han quintuplicado y sextuplicado, respectivamente.
Los montos negociados han pasado de 51 millones de soles en diciembre de 1991,
a 200 millones de soles en diciembre de 1992.

La dolarizaclón
La dolarización se ha venido acentuando por razones de la hiperinflación
pasada. Del total de liquidez, el 37% está en M/N y el 63% en MIE; en términos
de cuasidinero, 20% está en M/N y 80% en MIE. Esta tendencia continuará por
algunos años y se revertirá gradualmente en la medida que la inflaci6n baje y
disminuya la expectativa de un ajuste cambiario significativo .

. La solvencia

El sistema financiero peruano estaba durante 1991 y ] 992 en una situación

muy frágil. La Banca de Fomento se encontraba en estado de insolvencia. Cuatro
bancos registraban pérdidas muy grandes y carteras muy pesadas: el Popular, la
CCC, la Caja de Ahorros de Lima, el Sunneban y el Banco Central Hipotecario.
y fueron precisamente éstos los bancos que quebraron durante 1992. Existen
otras instituciones financieras que se encuentran con problemas y a las que no se
considera actualmente adecuadamente capitalizadas.

El sisteJlla financiero se encuentra en un proceso de ajuste severo: bancos en

quiebra o en problemas, reducción de personal y reducción de agencias en más del
] 0%. Los bancos deben adicionalmente ajustarse con inversiones en modernización;
es decir, en computanzación, comunicaciones, capital humano, provisiones por
malas deudas y una mayor capitalización.

116
 CARLOS BOLOÑA

La productividad de los bancos

La productividad de un banco se puede medir por la captación de depósitos
por trabajador bancario; es decir, cuánto dinero maneja cada empleado. Para
1992, el promedio de un banco peruano era de 135 mil dólares por empleado.

Estas cifras se multiplican por cuatro para el caso de algunos bancos eficientes
del país. A modo de comparación, los bancos norteamericanos tenían una
productivadad, en promedio, de cuatro a seis millones de dólares por trabajador
y los bancos chilenos, de un millón de dólares por trabajador.

Las tasas de interés y la gammcia de los bancos

La distribución de las tasas y el spread en moneda extranjera era durante
1992 como sigue:
Rubro Interés %
1. Ingreso al ahorrista 8.0
2. Margen del banco 2.7
3. Ingreso al Fisco 5.0
ISC (15%) 3.2
Impuesto a los activos (1%) 1.5
Contribución a la Superin-
tendencia de Banca y Seguros 0.3
4. Costo del encaje 8.5
Costo al cliente 24.2%

Del costo total al cliente,que representa un 24% de la tasa de préstamo, 33%

le corresponde corno ingreso al ahortista, 33% es el costo del encaje del BCR,
20% son los ingresos del Fisco y 11 % el margen del banco.

117
CAMBIO DE RUMBO

El margen del banco porcada US$I00 captados se descompone de la siguiente

manera:

Ptas. Porcent.
a. Ingresos por encaje $50x4% 2.0
b. Ingresos por colocación $50 x 21 W.5
Ingreso bruto de bancos 12.5

c. Tasa pasiva 8.0

Ingreso antes de impuesto 4.5

Se debe deducir:

d. Impuestos a los activos (1.5)

e. Contribución a la SBS (0.3)
Margen neto de Jos bancos 2.7

Los bancos menos solventes son los que mayores tasas de préstamos y
dep6sitos tienen respecto al promedio y a los bancos más eficientes.

La banca infonnal no está sujeta a encajes, impuestos, ni cuota a la SBS.

Las tasas de depósito en MIE en ella son del orden del 12 al 20%. y las tasas de
préstamo en MIE. del orden de 30% o más.

Estas instituciones tienen margen para pagar la tasa de préstamo formal

(8 - 11 puntos porcentuales), más impuestos (5 puntos), más encaje (8.5 puntos);
es decir de 21.5 a 24.5% de tasa pasiva y con un margen de 10% llegan al 30 o
al 35.

Las instituciones informales colocan mediante sistemas como el depósito

compensatorio (3 al); es decir, prestan SI. 100 y encajan como depósito S/.33.
Asimismo se cubren con garantías altas y tienen mecanismos coercitivos de cobranza
que no aplica la banca formal.

Estas instituciones están en permanente peligro de repetir el fenómeno de

Refisa.

ll8
 CARLOSBOLO]i¡A

¿Se puede reducir la tasa de interés?

El primer elemento requerido para bajar la tasa de interés es la reducción

de la inflación. Ello permitiría que la tasa de interés de los depósitos en moneda
nacional se reduzca en magnitudes semejantes y la expectativa devaluatoria
disminuya, con lo cual las tasas de moneda nacional y extranjera tenderían a
acercarse.

Un segundo elemento que contribuiría a reducir la tasa de interés sería

disminuir el "riesgo país". Esto se logra en el mediano y largo plazo mediante la
estabilidad política y económica. y permite llevar a la baja los intereses de
depósitos en moneda extranjera.

Un tercer elemento sería disminuir los sobrecostos ocasionados por el

Gobierno al sistema financiero. Así por ejemplo, en materia fiscal. fue necesario
eliminar el impuesto a los débitos o t % a los cheques para permitir a los bancos
captar dinero barato y eliminar el impuc:Jto 11 los intereses de préstamos (lSC de
15%). Los bancos plantean estudiar la reducción o eliminación del 1% a los activos
como una medida adicional paralograresteprop6sito.En materia monetaria se plantea
reducir gradualmente el encaje marginal de moneda extranjera que actualmente se
encuentra en 50%. Finalmente. se plantea eliminar o bajar significativamente la
contribución de las instituciones financieras a la Superintendencia de Banca y
Seguros.

Un cuarto elemento sería el saneamiento del sector financiero, mediante

la reestructuración o eventual liquidación de la banca estatal insolvente y la
intervención y liquidación ordenada de la banca e instituciones financieras privadas
insolventes. Asimismo. se requiere de la aplicación de normas estrictas de
prudencia financiera por parte de la Superintendencia de Banca y Seguros para
provisionar malas deudas de las instituciones financieras y capitalizarlas.

Un quinto elemento serían los ajustes que tienen que hacer los propios
bancos e instituciones financieras. Esto consiste en racionalizar personal, m1mero de
agencias. costos de seguridad y costos de cómputo así como en crear nuevos
productos e introducir estrategias de marketing y nueva gerencia.

Un sexto elemento sería fomentar una mayor competencia dentro del

sistema financiero captando inversión extranjera al sector mediante la privatización
de instituciones financieras. la reducción de los costos de los préstarnos del
exterior por impuestos y la aprobación de la creación de nuevos bancos con
mayor nivel de capitalización.

119
CAMBIO DE RUMBO

El mercado de divisas
La liberalización del régimen cambiario en lugar de fomentar la fuga de
capital como se había dado en los años anteriores con los controles cambiaríos,
lo ha atraido. El capital empezó a llegar a partir de abril de 1991 y alcanzó niveles
de 100 a 120 millones de dólares mensuales. A la fecha se cuenta con alrededor
de 2,500 millones de dólares de corto plazo que han venido al país (dinero nuevo
o repatriado) que se utiliza en la remonetización y en la recapitalización del país.

2.3. El Mercado Laboral

2.3.1. Medidas Adoptadas y Perspectivas

Se ha flexibilizado la Estabilidad Laboral. La aplicación de la Comunidad
Laboral se ha limitado a la distribución de utilidades bajo esquemas más
uniformes.

Se ha establecido el poder cancelatorio de la Compensación por Tiempo

de Servicios (CTS). Se ha reglamentado y democratizado las huelgas. Se
han dispuesto negociaciones colectivas que fomenten la relación directa
entre las empresas y sus trabajadores, y se ha establecido el principio: "día
no trabajado, día no pagado", con el objeto de reducir significativamente
las huelgas.

Se ha permitido los cierres de centros de trabajo sin necesidad de la

autorización del Ministerio de Trabajo. Se han reducido los intereses
laborales a tasas de mercado. Se ha flexibilizado el horario de trabajo y la
modificación de turnos y condiciones de trabajo.

El Estado se ha retirado de la fijación del salario mínimo vital. Se han

desindexado los salarios, permitiéndose que su fijación se dé de acuerdo
al mercado y la productividad. Se ha derogado la bolsa de trabajo en el
sector construcción y prácticas semejantes en otros sectores.

Se han liquidado monopolios laborales tales como la Comisión Controladora

de Trabajo Marítimo (CCTM).

Se ha desconcentrado el poder de los sindicatos sectoriales. de los gremios

empresariales y el del Gobierno.

1:10
 CARLOS BOLOÑA

Se han eliminado los conceptos de concertaci6n tripartita entre el capital,

el trabajo y el Gobierno en favor de una negociaci6n entre el empresario
y los trabajadores.

Se ha aprobado un sistema de pensiones privado administrado por las

Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). se lo ha reglamentado y
se ha creado la Superintendecia de APFs.

Se debe evitar la intervención del Estado en áreas típicas del "Estado

Benefactor" como la creación del seguro de desempleo, el seguro médico,
ayudas suplementarias a familias con hijos menores, los suplementos de
alquileres. etc. Estos programas generan burocracia y la ayuda no llega a
los verdaderamente necesitados (a quienes están en la extrema pobreza),
ya que se filtra a los de mayores ingresos y acostumbra a la gente a vivir
de subsidios y a no trabajar.

2.3.2. Resultados de la Reforma Laboral

La reforma laboral ha ido cambiando la actitud de los individuos hacia el

trabajo, despertando en ellos una conciencia acerca de la necesidad de conservarlo.

En términos de horas-hombre perdidas por concepto de huelgas, éstas se

han reducido considerablemente de 1988 a 1992. De 38 millones de horas - hombre
perdidas en 1988 a 15 millones en 1990, 10 millones en 1991 ya 1.2 millones en
1992. Hemos bajado, alcanzando el nivel más bajo que se haya registrado en
muchos años. El número de trabajadores afectados por huelgas se redujo de 690
mil en 1988 a menos de 136 mil en 1991.

Los índices de empleo se han visto reducidos signifICativamente de 100 en

1980 a 84 en 1990 y a 67 en 1992. Los sectores más afectados han sido el comercio,
las industrias y los servicios. Estos resultados son previsibles durante el período
inicial de estabilización y Reformas Estructurales y no debemos olvidar que la
causa última de todo esto es la hiperinflación.

La reforma del sistema de pensiones se encontró con una realidad muy

compleja. A principios de 1991 mas de tres millones de trabajadores aportaban
al sistema. Luego. en 1992, esta cifra se redujo a 1.7 millones debido a la
informatización del trabajo y a la racionalización del sector productivo.

121
CAMBIO DE RUMBO

El Sistema Nacional de Pensiones (SNP) colapsó en 1989 cuando los ingresos

por los aportes no fueron suficientes para cubrir los beneficios ofrecidos. Los
ingresos cayeron de 2 a 1% del PBI. Las reservas del SNP equivalen a 360
millones de dólares y las obligaciones con los actuales pensionistas y aportantes
son del orden de 29,500 millones de dólares. El 15% de estas obligaciones
corresponde a pensiones que se deben pagar a los actuales pensionistas hasta que
la obligación se extinga. El 85% restante corresponde a los beneficios que se
deberá brindar a los actuales aportaRtes en función a lo que a la fecha tienen ya
devengado en el sistema.

La brecha del SNP es de 29,140 millones de dólares que constituye una

obligación del Estado. Ante esta situación hay tres alternativas para evitar que
la brecha siga creciendo: reducir más las pensiones, aumentar las aportaciones
o liquidar el sistema. La solución mas viable es la tercera.

El Instituto Peruano de Seguridad Social (lPSS) en el período 1985 - 1990

mostraba una administraci6n y resultados deficientes. La burocracia creció de 28
mil a 41 mil; los gastos administrativos se incrementaron de 14 a 21% del total
de gastos; la población cubierta por el Seguro Social se triplicó mientras que sus
ingresos se redujeron a la mitad. Para balancear el presupuesto las pensiones se
redujeron en 77% en términos reales y las prestaciones de salud eran tan defteientes
que hoy el 20% de los asegurados tienen seguros privados. Asimismo tanto las
pensiones como las prestaciones de salud estaban plagadas de prácticas inadecua-
das y corrupción.

A partir de 1990 toma la dirección delIPSS Luis Castañeda Lossio quien

ha llevado a cabo una reorganización, reduciendo su personal y mejorando
las prestaciones de salud. Sin embargo, en materia de pensiones, poco puede
hacerse con una situación de quiebra como la descrita. El sistema privado de
pensiones es la única solución efectiva al problema.

El inicio del nuevo sistema de AFPs tendrá lugar en junio de 1993, con por
lo menos siete empresas. Es fundamental igualar las aportaciones dellPSS con
las AFPs.

Se debe liquidar el Instituto Peruano de Seguridad Social en materia de

pensiones. por su crítica situación de insolvencia. Esto implica llevar a cabo el
remate de sus propiedades.

Se debe incrementar la edad de jubilación a 65 años y uniformizar los

regímenes de jubilación, eliminando de ellos los privilegios y el rentismo.
 CARLOS BOLOÑA

Es necesario incorporar al nuevo sistema los fondos de pensiones existentes

especiales, como la caja de pensiones militares y policiales y la de rama
magisterial.

3. REFORMA DE LA ESTRUCTURA DE LA PROPIEDAD

3.1. Privatización de Empresas Públicas

Actualmente existen 180 empresas estatales cuyas actividades generan ]5%
del PBI, cuyos empleados ascienden a 200 mil y cuyo valor de activos en libros
en 1988 (en el caso de las empresas no financieras) era de US$5,500 millones.
Las empresas más importantes se encuentran en los sectores de petróleo, energía,
minería y telecomunicaciones. Entre J985 Y t 989 las empresas públicas perdieron
1.685 millones de dólares.
Durante 1991 se vendieron, mediante subasta bursálil, acciones de dos
empresas al sector privado, obteniéndose 2.3 millones de dólares. Las empresas
vendidas fueron Sogewiese Leasing S.A y Compañías de Minas Buenaventura.
Durante 1992 se vendieron 10 empresas públicas, ya sea mediante subasta
pública o bursátil. obteniéndose por ellas alrededor de 247 millones de dólares.
Las empresas vendidas fueron: Buses de Enatru (US$ 11 millones). Grifos de
Petroperú (US$ 37.4 millones), Minera Condestable (US$ 1.3 millones), Banco
de Comercio (US$ 5.4 millones), Química del Pacífico (US$ 4.4 millones),
Industrias Navales S.A. (US$ 807 mn), Solgás (US$ 7.3 miIJones), Minpeco USA
(US$ 4. t millones), Hierroperú (US$ 120 millones) y Aeroperú (US$ 55
millones).
En dicho año no se pudieron privatizar y, por tanto. fueron liquidadas dos
empresas financieras: Banco Popular del Perú y el Surmeban.
Por otro lado, la demora en la privatización de Aeroperú generó pérdidas
por cerca de 50 millones de dólares que debieron ser cubiertas por el Fisco.
Estas ventas se realizaron a pesar de los sucesos del 5 de abril de 1992, que,
al generar inestabilidad política y jurídica, pudieron haber paralizado el proceso.

123
CAMBIO DE RUMBO

El cronograma de privatizaciones para el '93 es el siguiente:

Enero: Fibras, Cementos Lima, Renasa. F1opesca.
Febrero: Siderperú.
Marzo: Petrolera Transoceánica, Refinería Conchán,
Reaseguradora Peruana, Petromar, Serpetro. Cornmsa.
Julio: Sedapal, CPT.
Agosto: Ente\.
Diciembre: Centromín, Electrolima, Electroperú, Papelera Peruana.
Paramonga. Banco Continental e Interbanc.
Para fecha
indeterminada: Cemento Yura, Cerper. Emsal, Enata, Epsep, Fertisa
y Pescaperu.
Este cronograma presenta actualmente un retraso que es necesario corregir.
Lo óptimo sería que las 180 empresas públicas estén privatizadas para el 31 de
diciembre de 1994.
Los principales problemas que se han dado en lo referente a la privatización
han sido el prejuicio de la supuesta "pérdida de soberanía". la oposición
burocrática (por razones de pérdida de poder y status), y la concepción errada de
que las empresas no se deben vender en este momento en que el mercado está
deprimido o que, si son rentables, no deben ser privatizadas.

3.2. Reformas para Promover Inversión Nacional y Extranjera

Se ha promulgado una ley marco de la inversión nacional y extranjera que,
con sus respectivos reglamentos, busca atraer las inversiones al Perú.
Se ha suscrito a convenios de garantía a la inversión extranjera, tales como
Miga, Opic. Faltan aún el convenio de París y otros convenios bilaterales de
inversión extranjera. Se ha autorizado al MEF la suscripción de convenios
para evitar la doble tributaciÓn.
Se ha aprobado la legislación sobre propiedad industrial que incorpore el
concepto de patentabilidad en medicamentos, invenciones y otras actividades
en un período menor a un año.
Se han resuelto diversos litigios con inversionistas extranjeros. Esto se ha
hecho ya con Southern, Occidental y Japeco. Pero faltan reso)ver)os litigios

124
 CARLOS BOLOÑA

con Belco-Aig y Petrolera Ganso Azul, así como llegar a un acuerdo para
la explotación del gas de Camisea.

Se ha promulgado la legislación sobre concesiones de bienes y servicios

públicos al sector privado. así como de leyes sectoriales que permitan la
venta o la concesión de la explotación de recursos naturales.

Se han aprobado reglas y convenios de migración-inversión para fomentar

la inversión extranjera.

Se ha promulgado una legislación ágil acerca de quiebras, que permite

a las empresas en falencia económica la salida del mercado, en corto plazo
y forma transparente.

Se ha dado una legislación que facilita las fusiones y restructuraciones

empresariales.
Las normas de promoción de la inversión extranjera han motivado que ésta,
que alcanzó la insignificante cifra de 15 millones de dólares durante el quinquenio
de Garcfa, subiera a cifras de compromisos por 600 millones de dólares durante
1991-92. Las inversiones de la Southern. tras la solución del litigio, suman
alrededor de 300 millones de dólares; las de la OXY, 60 millones de dólares, las
de Newmond en las minas de oro de Cajamarca, alrededor de 35 millones de
dólares en los próximos cinco años. Están también la de Televisa en el canal 4; las
inversiones extranjeras en privatización tales como Química de] Pacífico, Solgás,
HierroPérú, Aeroperú y Quellaveco. La inversión nacional en el Perú no es
suficiente ni tiene la capacidad de movilizar grandes montos de dinero para
financiar proyectos. Es por ello que, si se quiere un rápido despegue del país hacia
la modernidad, se necesita con urgencia movilizar con gran dinamismo la
inversión extranjera.

3.3. Propiedad Sectorial

En este campo se han empezado a adoptar las siguientes medidas, que será
necesario profundizar:

Agricultura: Se ha dispuesto la libre transferencia de la tierra, la

liberalización del uso de ésta como colateral, la eliminación del crédito
subsidiado y la desregulaci6n del comercio interno y externo de productos
agrícolas. Se ha establecido, asimismo, el cobro del agua de acuerdo con

125
CAMBIO DE RUMBO

los precios de mercado. Hay que declarar la terminación de la Reforma

Agraria y pennitir a las organizaciones agrarias actuales (v.g. cooperativas,
Sais. etc.) escoger libre y democráticamente el modelo empresarial que
habrá de t:egirlas.

Pesquería: Se ha eliminado la intervención del Estado en la fijación de

coeficientes de transformación. ~ de embarcaciones de diversos tipos,
etc.

Energía y Minas: Se deben liberalizar los precios de combustibles y de

energía o regularlos tomando modelos eficientes internacionales en los
casos de monopolio estatal. Se debe retirar al Estado de la labor de
explotación de yacimientos mineros y petroleros.

Industrias: Se han dado normas en defensa del consumidor que permiten

la patentabilidad.
Vivienda: Se ha liberalizado el mercado de alquileres. Pero todavía es
necesario profundizar esta reforma y eliminar el control de las rentas de
alquiler. Se deben asimismo flexibilizar las normas para nuevas edificacio-
nes.

Infraestructura: Se deben eliminar los monopolios en la asignación de

obras, mediante competencia doméstica e internacional. La construcción
de éstas la debe llevar a cabo el sector privado. Se debe eliminar también
la fórmula polinómica en los contratos de construcción entre el Estado y
el sector privado.

4. REFORMA DEL ESTADO

4.1 Tamaño del Estado

En este campo muy poco es lo que se ha avanzado. Solamente se ha fusionado
el Ministerio de Vivienda y Construcción con el de Transportes y Comunicaciones.
Sin embargo, el Fonavi no se ha comprendido en este ministerio así como tampoco
los servicios de saneamiento, que han pasado al Ministerio de la Presidencia. Ello
resulta contradictorio con la reestructuración planteada. Asimismo, solamente
se ha liquidado el Instituto Nacional de Planificación (INP) y el Instituto de
Comercio Exterior (ICE).

126
 CARLOS BOLOÑA

En materia de racionalización de personal se ha recolocado 70 mil personas

de un total de 645 mil activos en el Gobierno Central a un costo de más de 80
millones de dólares.

El Gobierno Central debe simplificarse mediante la reducción del número

de ministerios. de catorce a ocho, quedando los siguientes:

Relaciones Exteriores.
Defensa.
Interior.
Economía. Finanzas y Comercio.
Asuntos Sociales (Educación. Salud y Trabajo ).
Asuntos Productivos (Industria. Turismo, Agricultura, Pesquería,
Minería y Petróleo).
Infraestructura (Energía, Transportes. Comunicaciones, Vivienda y
Saneamiento).
Presidencia (presidencia, Justicia y asuntos regionales).

Debe haber un sólo organismo central con rango ministerial: el Fondo de

Compensación y Desarrollo Social (Foncodes), orientado al alivio de la extrema
pobreza. Se debe liquidar el Inap.
Se deben desactivar o privatizar 52 organismos públicos descentralizados,
de un total de 70 existentes.
Se deben crear, o reforzar, seis instituciones autónomas:
Banco Central de Reserva (BCR).
Contraloría General de la República (CGR).
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat).
Superintendencia Nacional de Administración de Aduanas (Sunad).
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS).
Superintendencia de Administradora de Fondos de Pensiones (Safp).

El personal del Gobierno Central se relocalizarfa a través de la

descentralización de la educación y la salud, la compra de renuncias y la selección
de personal con pruebas objetivas. así como a través de la privatización. Ello
pennitiría la reestructuración de la pirámide salarial del sector público, la
creación de sistemas de evaluación permanente y la creación de la carrera
pública.

127
CAMBIO DE RUMBO

4.2. Reforma Tributarla

Los objetivos hacia los que apunta la reforma tributaria son los siguientes:
alcanzar una presión tributaria del 13.5% del PBIen 1995 y una de 15% en el año
2000; basar la tributación en impuestos que afecten el consumo y no la inversión;
reducir el número de impuestos a cinco (Impuesto General a las Ventas,lmpuesto
Selectivo al Consumo, Impuestos a la Importación, Impuesto a la Renta e
Impuesto al Patrimonio o a los Activos). No se debe exportar impuestos, para lo
cual se aplicaría la devolución del IGV. Se deben eliminar las exoneraciones y
exenciones tributarias, cualquiera sea su tipo (ya sean por sectores, ubicación
geográfica, etc.). Se deben eliminar el resto de impuestos, tasas y contribuciones,
los impuestos regionales y reglamentar los impuestos locales. Hace falta, por
último, eliminar o renegociar los convenios de estabilidad tributaria para evitar
que generen monopolios, y distorsiones en la asignación de recursos o privilegios.

Las características de los impuestos a aplicarse son~ El IGV, con una tasa
de 18% de aplicación generalizada sin exoneraciones. El ISe se aplicaría s610 a
la gasolina, cerveza, gaseosas y automóviles. El impuesto a la importación
consistiría en un arancel uniforme de 15%. El impuesto a la renta personal y
empresarial se basaría en un número reducido de tasas sin deducciones. Lo óptimo
sería una tasa uniforme del orden del 20% (las que nos recuerdan al quinto real). El
impuesto a los activos se ha concebido como un impuesto mínimo a la renta, que
puede eliminarse paulatinamente por su sesgo anti-inversión. Las exoneraciones
tributarias a los intereses, a los rendimientos de los instrumentos de la bolsa y a
las ganancias de capital deberían eliminarse gradualmente.

Se deben eliminar los impuestos que distorsionan la actividad económica

en la medida que la caja fiscal lo permita. En ese sentido, se han eliminado ya el
impuesto del 1% a los débitos o a los cheques. el impuesto selectivo al consumo
del 15% a las operaciones activas de las instituciones financieras y una serie de
impuestos y contribuciones que encarecen y distorsionan las transacciones
económicas.

Se ha creado una administración tributaria moderna y eficiente. que ha

incrementado significativamente el número de contribuyentes y es respetada por
sus acciones.

Se ha elaborado un nuevo Código Tributario orientado a elevar el costo de la

evasión, de tal manera que pagar los impuestos supere los beneficios de evadir. Esto
necesariamente conlleva establecer la pena de cárcel por evasión de impuestos.

128
 CARLOS BOLOÑA

Se debe sincerar la deuda tributaria sin caer en amnistías o blanqueos. Hay

que acabar con la idea de que sólo los tontos pagan impuestos en el Perú.

4.3. Reforma del Gasto

Poco es lo que se ha hecho en este campo. Se ha separado la ley orgánica
del presupuesto de la ley anual del presupuesto para hacer este proceso más
transparente y menos engorroso. Se ha avanzado con la Caja Unica, pero todavía
quedan fuera de ella el Fonavi, los ingresos propios de la Sunat y la Sunad, y los
de los ministerios (v.g los del Ministerio de Pesquería, Ministerio de Relaciones
Exteriores, etc).

En materia de inversión pública no se han llevado a cabo mayores reformas

o reestructuraciones. No hay una priorización de los proyectos en base a su
rentabilidad económica, ni una mayor participación del sector privado en la
ejecución de los mismos paca que el Estado pueda liberar recursos hacia otras
actividades. Los proyectos hidráulicos o de irrigación siguen siendo los prioritarios.
Se ha ejecutado en ellos 2,100 millones de dólares a t 990 Y queda un saldo por
ejecutar de 3,700 millones de dólares.

Asimismo, es necesario establecer criterios de asunción de deuda por parte

del Estado en materia de Reformas Estructurales. Los casos más relevantes son:
privatización, educación, fondo de pensiones y fondo de vivienda.

4.4. Atenci6n a los más Pobres

En el sector educación se aprobaron tres leyes: las de descentralización,
financiamiento y promoción de la inversión privada en la educación. Estas son
los cimientos básicos para la mayor reforma estructural en el país. No haya vanees
en cuanto a la educación superior, salud y vivienda.

En lo referente al alivio a la pobreza, se inició el programa de agosto a

noviembre de 1990, pero luego fue desactivado por falta de fondos y de gerencia.
Durante 1991 y el primer semestre de 1992, poco se hizo en esta materia por los
problemas mencionados. Los gastos mensuales en alivio a la pobreza subieron
de cuatro millones de dólares mensuales a 30 millones de dólares mensuales a
partir de agosto de 1992 con lá incorporación de un nuevo gerente proveniente
del sector privado.

129
CAMBIO DE lUJMJlO

Se ha creado un FondodeCompensación para el Desarrollo SociaJ (Foncodes),

que se deberá caracterizar por ser autónomo, eficiente, de alto nivel, apolítico y
permitir obtener donaciones significativas del exterior.

4.5. Protección del Medio Ambieate

Poco es lo que se ha hecho con relación a la protección al medio ambiente.
El nuevo código sobre esta materia fue aprobado en diciembre de 1990, pero
resulta demasiado restrictivo, pues ha calcado esquemas y regulaciones de países
avanzados. No contempla mecanismos de mercado, lo cual es una grave carencia.
ya que los derechos de propiedad son probablemente el mejor instrumento para
proteger el medio ambiente.

S. REFORMA INSTITUCIONAL

Salvo en rugunos aspectos relacionados con el Poder Judicial y en la elección

del Congreso Constituyente, poco o nada es lo que se ha hecho en esta materia.
(Ver capítulo m, acápite 2.5.2).

6. LA RESISTENCIA A LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

La "Tiranía del Statu Quo" es la resistencia más fuerte a las reformas
estructurales, ya sea porque quienes la sostienen no quieren perder subsidios,
privilegios o inmunIdades. Si se ha podido avanzar en forma significativa en este
proceso, ha sido por la gran crisis económica, social y política que se experimentó
entre 1988-1990. Esto permitió que se diesen los grandes cambios y romper el
"Triángulo de Hierro". Pero a medida que pasa el tiempo, el triángulo vuelve a
fortalecerse y se hace más difícil avanzar en las Reformas Estructurales.

En la primera ola de Reformas Estructurales se hizo frente a varias

presiones. Los gremios empresariales liderados por la SNI atacaron fuertemente
la medida de reducción de aranceles a través de los medios de comunicación. Los
sindicatos laborales hicieron también, a través de la CGTP, pronunciamientos en
contra de las medidas laborales adoptadas. Los apristas e izquierdistas en el
Congreso o quienes representaban sus ideas dentro del Gabinete se opusieron a
las medidas adoptadas, principalmente al decreto de privatización.

130
 CARLOS BOLOÑA

En la segunda ola de Reformas Estructurales. la mayor oposición la dieron

algunos de los partidos políticos, ya sea institucionalmente o a través de sus
representantes en el Congreso y el Tribunal de Garantías Constitucionales.
Varios miembros del Gabinete fuimos a los distintos medios de comunicación y
sostuvimos reuniones con diversos políticos para defender el paquete de Reformas
Estructurales. Costaba creer c6mo desde la ultraizquierda hasta el ex Fredemo se
oponían a la reforma de la educación arguyendo que atentaba contra la gratuidad
de la enseñanza; a la reforma laboral. porque buscaban defender a las comunidades
laborales; a Ja liquidación de la Reforma Agraria, porque tenían su propia ley
sobre la materia encarpetada hace algunos años; a la liquidación de la Comisión
Controladora de Trabajo Marftimo (OCI"M), porque~glIIU' p-otegían a esta institución;
a la privatización y a la liberalización de rutas y pasajes, la que fue antJIada por
el Tribunal de Garantías Constitucionales. Lo que más llamó la atención es que
la facultad para restructurar el Estado nos fuera negada por un voto del
Movimiento Libertad, a pesar de que esa organización política había propugnado
esa reforma durante su campaña.
Las medidas tributarias aplicadas entre enero y marzo de 1992 encontraron
seria oposición en ciertos gremios empresariales, los que tomaron como banderas
de lucha la reducción del IGV, la eliminación del impuesto a los activos y la
eliminación o reducción dellSC a los combustibles. Pedían también una mejor
tasa de cambio e iocluso llegaron a plantear un Certex generalizado.

Las mayores presiones contra la tercera ola de Reformas Estructurales.

vinieron de parte de los gremios empresariales. gremios profesionales (cuando
se eliminaron las contribuciones a los colegios profesionales), las regiones de
selva y frontera (cuando se eliminaron las respectivas exoneraciones), y los
sindicatos laborales (cuando se dieron las leyes de huelgas y negociaciones
colectivas, de la tlexibilización de la Estabilidad Laboral y de las indexaciones).
Finalmente. hubo también oposición de la burocrac:ia estatal a la privatización de
las empresas públicas y los fondos de pensiones.

7. ¿EN CUANTO TIEMPO DAN FRUTO LAS REFORMAS

ESTRUCTURALES?
Para muchas personas la gran pregunta es cuándo da sus frutos un pr{)grama
económico como el que se ha aplicado en el Perú. Unos piensan que al año o dos
las cosas ya deberían estar resueltas y el país arreglado. Estas apn:ciac:ioncs, sin
embargo. no pasan de ser buenos deseos. Pensemos en el caso de una empresa

131
CAMBIO DE RUMBO

quebrada; ¿Cuánto tiempo le tomará reflotarla a un empresario con experiencia?

La respuesta es entre dos y tres años. Abora. trasladémosnos al caso de un país
que ha estado en bancarrota total y durante por lo menos los últimos 40 años ha
venido empobreciéndose y retrocediendo a raíz de las reformas estructurales
socialistas de Velasco, las políticas populistas y demagógicas de García y la
guerra propiciada por el terrorismo. Se requiere estabilizarlo, aplicar las Reformas
Estructurales. hacerlo sujeto de crédito internacionalmente y pacificarlo. Esta
tarea demora de 7 a 10 años con facilidad. Para comprobar estas cifras hagamos
un análisis comparativo de otros países que estuvieron en situaciones semejantes:
En Chile el proceso de estabilización tomó cinco años. La inflación bajó
de 508% en 1973 a 30% en 1978. El crecimiento pasó de -5.6% en 1973 a 1% en
1974 para caer a -13% en 1975 y luego crecer a partir de 1977 a 8% anual por
varios años. El déficit fiscal bajó de 25% del PBI en 1973 a 1% del PBI en cinco
años. Las exportaciones se incrementaron de 1,200 millones de dólares en 1973
(previa caída en 1975) a 4 mil millones en 1979 y 8 mil millones en 1989. Las
tasas de interés de préstamos se redujeron de 251 % en 1973 a 62% en 1979 y 36%
en 1989. Desde 1980. Chile empezó a aplicar intensivamente sus reformas
estructurales y luego de una fuerte crisis entre 1982 y 1983, cuando quiebra todo
el sistema financiero, inicia una recuperación sostenida. Después de 20 años de
estabilidad política y 15 años de estabilidad económica, Chile es un país que en
1992 creció al 11 % Y bajó su inflación al 11 %. Hoy en día a este país no se le
considera subdesarrollado, pues es el más estable y el de mayor desarrollo en
Latinoamérica. Es un caso exitoso de aplicación de un programa de estabilización
y de reformas estructurales basado en los principios de economía de mercado.
Bolivia tuvo también una hiperinflación entre 1984 y 1985, la que se redujo
de 8,] 70% en 1985 a 66% en 1986 y a 11 % en 1987. El crecimiento econ6mico
cayó a -1 y -2.5% en 1985 y 1986, respectivamente; para luego crecer entre 2.5
a 3.5% anual durante los seis años siguientes. El déficit fiscal se redujo de 44%
del PBI a niveles del 3 a 3.5% en Jos años siguientes. Las exportaciones sufrieron
una reducción de 628 millones de dólares en 1985 a 543 millones de d61ares en
1988 de manera constante y sostenida. para luego crecer a 724 millones de dólares
en 1989. Las tasas de interés se mantuvieron altas entre 1985 y 1992; las de
préstamos, por encima de 40% y Jas de depósito. en un nivel de 24% entre 1989
y 1992. Bolivia es un caso exitoso de estabilización macroeconómica, pero con muy
poco crecimiento debido a que no se avanzó mucho en las reformas estructurales.
Sin embargo. es un país que crece moderadamente y tiene ya once años de
estabilidad política y siete de estabUidad económica.
Un tercer caso es el de México, que si bien no cayó en situaciones de
hiperinflación, alcanzó una tasa de inflación de 102% en 1983. Le tomó cinco
 CARLOS BOLOÑA

años de ajuste y reformas estructurales bajar la inflación a niveles de 20% a partir

de 1989. En este período México experimentó tres años de caída en el PBI y las
exportaciones se redujeron sensiblemente durante 1985 y 1986. La tasa de interes
se mantuvo a niveles altos durante más de cinco años. Hoy en día ese país es también
un caso exitoso de estabilización y crecimiento económico, debido a que aplicó
un programa de estabilización y profundas reformas estructurales que le han
permitido crecer y bajar su inflación significativamente.

El Banco Mundial llevó a cabo estudios para determinar los tiempos y el

orden de sucesión de las reformas para transformar una economía de planifica-
ción centralizada en una economía de mercado. Para ello es necesario aplicar
reformas complejas y sin precedentes y no existe un orden de sucesión único para
las economías en transición. Hungría ha sido uno de los países con más experiencia
en decisiones descentralizadas; la exUnión Soviética realiza las reformas dentro
de una gran inestabilidad macroeconómica, mientras que lo contrario sucede en
Checoslovaquia Vietnam y China han permitido, por su parte, mayor presencia
de un sector privado en el campo comparados con otros países.

El Banco Mundial llega a conclusiones importantes en cuanto a las etapas

de la reforma, que pasamos a consignar:

Las reformas pueden tomar hasta 10 años.

La reforma macroeconómica requiere estabilizar en los primeros tres años

y mantener la estabilidad en los siguientes.

La reforma de los mercados supone lo siguiente: En el mercado de bienes

y servicios, se liberalizan los precios en los primeros dos años y en los
siguientes siete, los bienes de primera necesidad; se eliminan las restricciones
al comercio el primer año y se ajustan los aranceles a un nivel moderado
en los cinco años siguientes; y en materia de distribución, se privatiza y
desmonopoliza en los tres primeros años y se desarrolla la distribución en
los cinco siguientes.

En el mercado de trabajo, se desreguJa la contratación y el despido en Jos

dos primeros años y medio, y se liberalizan las negociaciones salariales en
los siguientes cuatro y medio.

En el mercado financiero se reestructura y desarrolla en los tres primeros

años, y se liberaliza y privatiza en los seis siguientes.

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CAMBIO DE RUMBO

La refonna de la estructura de la propiedad implica desarrollar y privatizar

en tres años las empresas pequeñas; evaluar. reestructurar y privatizar en
] Oaños. las empresas grandes; y revisar la reglamentación de la inversi6n
extranjera en los primeros dos años.

La refonna del Gobierno requiere modificar el marco jurídico (v.g.

legislaci6n mercantil, sobre la propiedad, impuestos, etc.) en tres años;
reformar el marco institucional en JO años; y reformar la red de seguridad
de carácter social en un año, para atender emergencias e institucionalizar
en los siguientes siete.

"Las reformas indudablemente traerán consigo ajustes difíciles. La inflaci6n

y el desempleo se agravarán a medida que se eliminen los controles de precios
y queden en evidencia las verdaderas pérdidas económicas de algunas actividades.
La oposici6n política puede aumentar ante esa situaci6n y ante la agudización de
la desigualdad en la distribución del ingreso que se produce después de una
modificación radical de la estructura de los incentivos. Pero seguidamente podría
comenzar a aumentar la exportación y la disponibilidad de bienes de consumo". 1

El Perú, comparado a los estándares de ejecución de las reformas estructurales

está mucho más avanzado, ya que nuestro reto es hacer en cinco años lo que en
otros lugares ha tomado 1O. Pero una cosa es hacer las reformas y otra cosa es
recoger sus frutos, y al haber revisado las experiencias latinoamericanas, hemos
visto que eso toma entre 7 y ]0 años.

En conclusión se requiere fácilmente de 7 años para lograr la estabilizaci6n

y el crecimiento autosostenido, siempre que el proceso se dé dentro de un marco
de estabilidad política y en un ambiente donde impere la ley y el orden. Mientras
más precarias sean estas condiciones, mayor será el tiempo que tomará cosechar
los frutos.

I Banco Mundial (1991), Recuadro 7.7. pp. 170-171.

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