Droit administratif

Séance n°5

Commentaire d’arrêt : Conseil d’Etat, 5 octobre 2007, Société UGC-CINE-

CITE

Léon Duguit présentait le service public comme la pierre angulaire du droit

administratif. Il peut se voir de deux approches différentes : l’approche organique, celle des
structures qui l’exercent, ou l’approche fonctionnelle, celle des missions à visée d’intérêt
général, exercées par les structures. Cependant, on s’aperçoit que l’approche fonctionnelle est
assez vague, à cause de l’imprécision de l’intérêt général, et de la diversité des structures qui
peuvent l’exercer. Dans un arrêt du 5 octobre 2007, le conseil d’Etat définit des critères sur
lesquels il se basera pour apprécier la notion de « mission de service public ».
En l’espèce, un organisme gérant un cinéma dans une commune souhaite ouvrir un
nouveau cinéma, plus grand, qui remplacera l’ancien. Il obtient l’autorisation de la
commission départementale cinématographique des Vosges. Mais une autre société est
mécontente et décide d’exercer un recours en référé devant le tribunal administratif au moyen
d’un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence qui découle de la
passation des marchés publics. Le tribunal d’instance rejette la demande au motif que la
création de salles ne relève pas de la procédure de délégation de service public.
La société requérante décide alors de se pourvoir en cassation, qui rend un arrêt
confirmatif, au motif que même si l’exploitation des salles de cinéma relève de l’intérêt
général, elle n’est pas dotée de prérogatives de puissance publique, n’est soumise ni à aucune
obligation de la commune, ni à aucun contrôle d’objectifs qui lui auraient été fixés, et que par
conséquent, il ne s’agit pas d’une délégation de service public, soumis à des obligations de
publicité et de mise en concurrence.
Quels sont alors les critères objectifs qui permettent de reconnaître une mission de
service public ?
Le Conseil d’Etat répète ceux définis dans un arrêt APREI du 22 février 2007, à savoir
que « une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de
l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée
de l’exécution d’un service public ; que même en l’absence de telles prérogatives, une
personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une
mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions
de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont
imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont
atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ».
Dès lors, il conviendra d’étudier les critères de la distinction (I), puis les conséquences
qu’elle engendre (II)

I) Les critères de la distinction

Le conseil d’Etat se fie aux textes lorsqu’ils prévoient la situation. Le problème se

pose alors en l’absence de dispositions législatives particulières. Il utilise alors un faisceau
d’indices (A), qui permettent de relier l’exercice de la mission à la personne publique (B)

A) Un faisceau d’indices
-Le conseil d’Etat rappelle qu’il se conforme à la loi si celle-ci intervient dans le domaine, car
il n’est pas de sa compétence d’agir sur la loi, mais uniquement sur les actes ayant valeur
règlementaire
-Il développe une liste de critères : mission d’intérêt général, contrôle de l’administration,
prérogatives de puissance publique.
-Il se réserve aussi le pouvoir d’interpréter l’intention de l’administration lorsqu’elle a crée le
service, et dans ce cas s’intéressera à l’intérêt général, aux conditions de sa création, à son
organisation, à son fonctionnement, et à son évaluation.

B) Le critère général du lien avec la personne publique

-Le service public est un des rôles principaux de l’Etat, il doit donc être exercé par lui ou par
ses démembrements, dotés de la personnalité publique.
-En analysant les critères posés, on remarque que tous sont des marqueurs du lien avec la
personne publique, puisque comme c’est à elle qu’incombe le service public, ce n’est qu’elle
qui peut le déléguer
-Les prérogatives de puissance publiques sont en temps normal réservées à l’Etat et aux
collectivités territoriales, si une personne privée les exerce, c’est qu’il a été délibérément
décidé de les lui confier, dans un but particulier
-Le contrôle de l’administration témoigne de l’attention qu’elle porte à la bonne gestion du
service, et renvoie donc à l’idée qu’elle doit veiller au bon déroulement d’une mission qui lui
incombe normalement.
-En dehors de ces deux critères, le juge recherchera l’intention de l’administration, et c’est de
ce critère que dépendra la qualification. Encore une fois il est indépendant de la personne
privée qui exerce la mission.

Le fait que le conseil d’Etat prenne la peine de déterminer des indices aussi pointus ne
démontre pas seulement la complexité de cette distinction, mais aussi des conséquences
importantes qu’elle engendre, et que le conseil entend protéger.

II) Les conséquences de la distinction

La distinction entre les personnes privées qui exercent une mission de service public et
les autres pose la question de la dissociation entre l’intérêt général et le service public (A),
mais emporte surtout des conséquences sur les règles de fonctionnement de ces sociétés, ainsi
que leurs relations entre elles et avec la personne publique (B)

A) La distinction entre intérêt général et service public

-Toutes les missions de l’Etat trouvent leur légitimité dans l’intérêt général
-« La société d’économie mixte « Palace Epinal », qui n’est pas dotée de prérogatives de
puissance publique, a, en vertu de ses statuts, une mission d’intérêt général en vue d’assurer
localement l’exploitation cinématographique, son activité, eu égard notamment à l’absence de
toute obligation imposée par la ville d’Epinal et de contrôle d’objectifs qui lui auraient été
fixés, ne revêt pas le caractère d’une mission de service public confiée par la commune »
-Ici on s’aperçoit que l’intérêt général est une condition nécessaire mais non suffisante au
service public, on pourrait donc penser que le service public va au-delà de l’intérêt général
-Si le service public est un monopole de la personne publique, et est donc soumis à des règles
spécifiques de droit administratif, il n’en va pas de même pour l’intérêt général.

B) Les règles particulières attachées au service public

-L’attribution d’un marché public nécessite des conditions de forme particulières : publicité et
mise en concurrence
-Si en revanche il ne s’agit pas d’un service public, on ne retrouve pas ces règles, et chaque
entreprise est libre d’intervenir sur le marché.
-Dans le cadre d’une délégation de service public, c’est la personne publique qui n’exerce pas
une mission qui lui revient normalement, elle doit donc au moins s’assurer de son bon
exercice.
-Etant donné qu’elle tient ses fonds des citoyens, elle doit aussi s’assurer que la délégation se
fait dans les conditions financières les plus avantageuses pour elle possible, pour un service
rendu aux citoyens le meilleur possible. La mise en concurrence permet de lutter contre
l’arbitraire des agents qui choisissent le délégataire.