Drept administrativ 2

Activitatea administratiei publice. Forme, categorii, regim juridic

Ca orice alte autoritati publice, si cele administrative isi concretizeaza activitatea prin
acte juridice, intelese ca manifestari de vointa prin care se aduce o modificare in realitatea
existenta, in sensul nasterii, stingerii sau al transformarii unor aspecte ale ei, precum si prin
diferite fapte obiective si operatiuni.
Din punctul de vedere al regimului juridic, cele 2 mari forme de activitate pot sa fie
supuse regimului de putere publica, specific administratiei, sau unui regim de drept comun.
Unele dintre aceste forme au ca specific faptul ca sunt guvernate de un regim juridic mixt, in
care normele de drept comun se suprapun cu cele de putere publica, insa cele din urma isi
pastreaza caracterul preeminent.
Actele juridice ale administratiei pot sa fie, la randul lor, guvernate de reguli de drept
public sau de reguli de drept privat, inclusiv de ambele categorii de reguli (in cazul contractelor
administrative). Unele dintre ele reprezinta o manifestare unilaterala de vointa juridica, iar
altele, una bilaterala sau multilaterala (contractele de drept comun sau cele administrative).
In perioada interbelica erau recunoscute 2 mari categorii de acte ale puterii executive,
respectiv actele administrative de autoritate, in care se includeau manifestarile unilaterale de
vointa juridica supuse regimului de putere publica, si actele de gestiune, in care se includeau
actele bilaterale sau multilaterale ale executivului, adica ale administratiei in general, supuse
regimului de drept comun, doctrina romaneasca fiind in general refractara ideii de contract
administrativ.
Notiunea de „act administrativ de autoritate" a fost utilizata si in prima lege a
contenciosului administrativ, adoptata dupa 1990 (Legea 29/1990, in prezent abrogata), insa ea
nu se mai regaseste in legislatia actuala. Aceasta, deoarece Constitutia, inca din forma sa
initiala, a utilizat notiunea de „act administrativ" in fostul art. 48, devenit art. 52 dupa revizuire
si republicare. Acesta prevede ca „persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes
legitim de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul
legal a unei cereri poate sa obtina recunoasterea dreptului sau a interesului legitim, anularea
actului si repararea pagubei". Constatam ca textul, actualul art. 52, se refera la 2 categorii
juridice, respectiv act administrativ si nesolutionarea unei cereri in termen legal, care reprezinta
o forma tipica si o forma asimilata actului administrativ de activitate a administratiei (a
executivului).
Cel de-al doilea text care utilizeaza notiunea de „act administrativ" este art. 126 alin.
(6), introdus prin Legea de revizuire nr. 429/2003, prin care este garantat controlul judecatoresc
al actelor administrative ale autoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ, cu
exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul si a actelor de comandament cu caracter
militar.
Rezulta concluzia ca notiunea de „act administrativ" este cea care are o consacrare
constitutionala, a carei dezvoltare se realizeaza in principal prin Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004. Ambele texte constitutionale fac referire la actele administrative ale
autoritatilor publice, notiune care are o sfera mai larga decat cea de „autoritati executive”
(administrative). Notiunea de „autoritati publice" denumeste Titlul III al Constitutiei, ea
incluzand pe cele care realizeaza prerogativele celor 3 clasice puteri in stat. In acceptiunea art.
52 si 126 alin. (6), raportate la prevederile Legii contenciosului administrativ, notiunea de
„autoritate publica" are o sfera chiar mai larga decat cea avuta in vedere de Titlul III. Ea
include orice subiect de drept public care isi desfasoara activitatea intr-un regim de putere

1
publica, precum si, prin asimilare, anumite structuri private care au fost autorizate de un organ
public sa presteze un serviciu public sau alta activitate de natura administrativa.
Rezulta ca, in viziunea Constitutiei, actul administrativ include toate actele juridice ale
autoritatilor publice care desfasoara o activitate de natura administrativa si careia ii este propriu
un regim de putere. Mai mult, chiar, Constitutia si legea asimileaza actelor administrative si
anumite inactiuni ale autoritatilor publice, respectiv nesolutionarea in termenul legal a unei
cereri, carora le confera, prin efectele pe care le produc, valentele unui act administrativ. Este,
de asemenea, asimilat actului administrativ si contractul prin care se pune in valoare un bun
proprietate publica, se presteaza un serviciu public, se realizeaza o lucrare publica sau o
achizitie publica, precum si alte contracte pe care legea speciala le califica astfel.

In concluzie, actele juridice ale administratiei pot sa fie de mai multe categorii, respectiv:

1. Din punctul de vedere al vointei juridice pe care o incorporeaza, pot fi:

a) acte unilaterale;
b) acte bilaterale;
c) acte multilaterale.

2. Din punctul de vedere al regimului juridic aplicabil, ambele categorii pot fi:

a) acte supuse unui regim exorbitant (de putere):

- exclusiv (in cazul actului administrativ unilateral);
- mixt = combinatie intre regimul administrativ si cel de drept comun (in cazul contractelor
administrative).
b) acte juridice supuse regimului de drept comun:
- actul unilateral de drept comun;
- contractul de drept comun.

Faptele materiale si operatiunile administratiei reprezinta cea de-a doua categorie de

forme prin care administratia isi concretizeaza activitatea si care, la randul lor, pot fi supuse fie
unui regim de putere publica (cele aferente procesului electoral), precum si fapte, operatiuni
realizate in regim de drept comun.
Unele dintre faptele materiale concretizeaza activitati specifice administratiei, cum ar
fi, spre pilda, prestarea de servicii publice sau realizarea unor lucrari publice, iar altele
contribuie la realizeaza activitatilor specifice administratiei.

Operatiunile administrative, la randul lor, pot avea ca misiune:

a) sa pregateasca emiterea, adoptarea sau incheierea unui act sau contract administrativ
(proiecte, rapoarte ale unor comisii de specialitate, avize, anchete etc.). Ele erau evocate in
doctrina prin formula „acte pregatitoare" sau „acte preparatorii", unele dintre ele punand
probleme din punctul de vedere al naturii lor juridice, si, de aici, probleme din punctul de vedere
al regimului controlului lor de legalitate. Avem in vedere avizele conforme sau acordurile date
de organul superior, care au caracter obligatoriu, sau, in materia constructiilor, certificatele de
urbanism, care, dupa lege, sunt concepute ca niste inscrisuri prealabile emiterii actului
administrativ, care este autorizatia.
In practica si in jurisprudenta s-a pus problema efector pe care le produce certificatul de
urbanism, mai ales in situatia in care autorizatia nu se mai emite pentru ca avizele si aprobarile
impuse de certificat nu au fost obtinute. De aici, concluzia ca respectivul inscris depaseste
limitele unei simple operatiuni, el devenind un veritabil act administrativ care poate produce

2
vatamari particularilor, concluzie exprimata si de Inalta Curte de Casatie si Justitie in
jurisprudenta sa;
b) sa contribuie la emiterea, adoptarea sau incheierea unui act administrativ (inclusiv in
acceptiunea de contract), cum ar fi: motivarile, majoritatile cerute pentru adoptarea actelor,
pentru intrunirea organului colegial;
c) sa aduca la cunostinta actele administrative celor care trebuie sa le respecte sau sa le execute
prin comunicare sau publicare sau sa puna efectiv in executare aceste acte. Operatiunile
administrative contribuie, de asemenea, la alte forme de manifestare a activitatii administratiei,
cum ar fi aplicarea unor forme de raspundere specifice dreptului administrativ, solutionarea
unor conflicte, aplicarea unor forme de constrangere etc.

Actul administrativ

Poate fi definit ca fiind forma juridica principala de activitate a administratiei publice,

care consta intr-o manifestare de vointa expresa, unilaterala, supusa unui regim de putere
publica, prin care se nasc, se modifica sau se sting drepturi si obligatii care emana de la autoritati
publice sau de la structuri private autorizate cu prestarea unei activitati administrative, si care
este supus controlului de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ.

Trasaturile actului administrativ

1. Reprezinta principala forma juridica de activitate a administratiei publice. Aceasta
trasatura releva faptul ca, pe de o parte, nu este singura forma prin care administratia in
sens larg isi concretizeaza activitatea, si, in acelasi timp, faptul ca este cea mai
importanta, prin efectele pe care le produce si prin regimul juridic care ii este
caracteristic. Astfel, actul administrativ este supus prezumtiilor de legalitate
(presupunerea ca el corespunde legii), de veridicitate (presupunerea ca el este conform
adevarului), de autenticitate (presupunerea ca emana de la organul evocat prin forma sa
exterioara) si este executoriu din oficiu, nefiind necesara vreo alta formalitate pentru
executarea lui silita. Din punct de vedere cantitativ, actul administrativ nu este
predominant in activitatea administratiei, acest caracter avandu-l faptele si operatiunile
administrative. Din punct de vedere calitativ, el reprezinta, insa, forma principala a
activitatii administratiei;
2. Reprezinta o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa regimului de putere
publica:

a) caracterul expres semnifica obligatia ca el sa exprime in mod neindoielnic intentia de a

produce efecte juridice, neputand imbraca forma unei pareri, rugaminti;
b) caracterul unilateral evoca faptul ca indiferent de cate subiecte de drept, persoane fizice sau
juridice, ar fi implicate in emiterea sau adoptarea lui, vointa pe care actul o emite este unica.
Situatiile in care se discuta mentinerea sau nu a caracterului unilateral al vointei juridice sunt:
cele care privesc actele organelor colegial (pluripersonale), cele care privesc actele emise de 2
sau mai multe persoane juridice, asa-zisele „hatarari comune", cum ar fi un ordin comun al mai
multor ministere, si cele care se emit la cererea unui solicitant. In primele 2 cazuri, caracterul
unilateral al vointei juridice se mentine pentru ca participantii la adoptarea actului nu exprima
o vointa juridica distincta, care sa produca prin ea insasi efecte juridice. In cazul organelor
colegiale, vointa membrilor, exprimata prin vot, nu este distincta de a celorlalti in sensul efector
pe care le-ar putea produce, ci componenta a unei operatiuni procedurale concomitente,
respectiv majoritatea ceruta pentru votarea si adoptarea actului. In cazul actelor emise la cerere,

3
caracterul unilateral se mentine deoarece solicitantul nu poate impune sau negocia continutul
actului. Autoritatea decide unilateral, potrivit legii, acest lucru. Renuntarea beneficiarului la act
nu atrage desfiintarea acestuia, fiind necesara, pentru ca actul sa fie desfiintat, o manifestare de
vointa a emitentului prin care acesta sa isi revoce propriul act.

3. Naste, modifica sau stinge drepturi si obligatii corelative. Aceasta trasatura releva
apartenenta actului administrativ la categoria actelor juridice care, indiferent de ramura
de drept careia apartin, au ca misiune sa produca efecte juridice noi, sa le stinga sau sa
le modifice pe cele existente. Ea diferentiaza, in acelasi timp, actul administrativ de
operatiunile administrative, care, ca regula, nu produc efecte juridice de sine statatoare,
ceea ce impedica atacarea lor la instanta de contencios administrativ. Ele nu sunt, insa,
sustrase oricarui control de legalitate, deoarece legea contenciosului administrativ
recunoaste posibilitatea instantei judecatoresti de a se pronunta atat asupra legalitatii
actului, cat si asupra legalitatii operatiunilor care au stat la baza emiterii sau a adoptarii
lui;
4. Emana de la autoritati publice sau de la structuri private autorizate cu prestarea unei
activitati administrative. Aceasta trasatura rezulta, pe de o parte, din prevederile
constitutionale care fac referire la acte administrative ale autoritatilor publice, cat si din
prevederile legii contenciosului administrativ, care, pe de o parte, defineste autoritatea
publica in sensul de structura care actioneaza in regim de putere publica pentru
satisfacerea unui interes legitim public, iar, pe de alta parte, asimileaza acestora si
structurile private autorizate pentru realizarea activitatilor din acelasi gen de activitate.
De aceea, in egala masura in care legiuitorul vorbeste de un act administrativ propriu-
zis si de unul asimilat, el are in vedere o autoritate publica in sensul strict, clasic al
termenului si o autoritate asimilata de legiuitor, prin specificul activitatii prestate, unei
autoritati publice;
5. Se supune unui control de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ.
Acest control are in prezent recunoastere prin art. 126 alin. (6), care instituie atat
principiul, care este garantarea controlului, cat si exceptia de la el, prin determinarea
categoriilor de acte care nu se supun controlului. El nu trebuie absolutizat, datorita
acestor exceptii, precum si datorita faptului ca include acte care emana de la alte
subiecte de drept decat cele administrative.

Clasificarea actelor administrative

In doctrina se utilizeaza mai multe criterii de clasificare a actelor administrative:

4
 1. In functie de organul de la care emana actul:
a) in ceea ce priveste nivelul la care acesta este plasat, respectiv central sau
teritorial, local:
i. acte care emana de la autoritati centrale;
ii. acte care emana de la autoritati plasate la nivelul unitatilor administrativ-
teritoriale.
b) sub aspectul competentei materiale a emitentului:
i. acte de competenta generala;
ii. acte de competenta de specialitate.
2. In functie de categoria de organ de la care emana actul din punctul de vedere al
statutului sau juridic:
a) acte care emana de la autoritati ale administratiei publice (actele clasice
administrative), indiferent de nivelul sau de tipul de competenta;
b) acte care emana de la alte autoritati publice decat cele executive, putand fi vorba
despre acte administrative care emana de la organele puterii legiuitoare sau
judecatoresti, precum si de la alte autoritati publice decat cele care apartin
clasicelor 3 puteri in stat (acte care emana de la structurile centrale sau teritoriale
ale Curtii de Conturi sau ale Avocatului Poporului);
c) acte care emana de la persoane private care au fost autorizate sa presteze un
serviciu public, denumite in doctrina „acte administrative emise prin delegatie".
3. In functie de intinderea efector pe care le produce un act administrativ:
a) actele administrative cu caracter normativ, care produc efecte juridice general
obligatorii si au opozabilitate erga omnes. Acestea se regasesc atat la nivel
central (o HG prin care se pune in aplicare o lege), cat si la nivel teritorial sau
local (o hotarare a unui consiliu local sau judetean prin care se stabilesc
contraventii si se consacra sanctiuni contraventionale principale si
complementare in anumite domenii, cum ar fi circulatia, transportul in comun,
parcarile de autovehicule);
b) actele administrative cu caracter individual, caracterizate prin faptul ca produc
efecte juridice fata de unul sau mai multe subiecte de drept determinate:
i. acte care confera un statut personal (permis, diploma, adeverinta);
ii. acte prin care se confera drepturi si obligatii in considerarea unor
subiecte determinate, care se numesc, generic, „autorizatii”, care, la
randul lor, pot fi impuse, obligatorii (pentru exercitarea unei activitati,
edificarea unei constructii) sau pot fi facultative;
iii. actele de aplicare a unei sanctiuni specifice formelor de raspundere
existente in dreptul administrativ (aplicarea avertismentului, proces-
verbal contraventional, decizie de destituire din functie);
iv. actele administrative cu caracter jurisdictional, prin intermediul carora
se solutioneaza un anumit litigiu de catre un organ cu atributii
jurisdictionale, altul decat instanta judecatoreasca (comisii, consilii).

Pe langa cele 2 mari categorii (individuale si normative), mai sunt recunoscute in

doctrina si actele cu caracter intern („ROF” – regulament de organizare si functionare a
organului de conducere, „plen” – la Curtea Constitutionala).

Regimul juridic aplicabil actelor administrative

Regimul juridic al unei institutii evoca totalitatea regulilor care privesc fondul si forma
acesteia si prin care respectiva institutie se particularizeaza in ordinea juridica. Pentru actul

5
administrativ, elementele care il particularizeaza sau individualizeaza in raport de alte institutii
juridice ale dreptului public vizeaza legalitatea actului, forma si procedura, efectele juridice pe
care le produce, precum si incetarea, vremelnica sau definitiva, a acestor efecte.
Legalitatea actului administrativ este considerata elementul central al acestuia, ea
reprezentand conformitatea actului cu legea si cu toate celelalte categorii de acte normative care
sunt obligatorii pentru organul de la care emana actul, indiferent de caracterul subordonat sau
autonom al acestuia. Caracterul obligatoriu al respectarii legii, alaturi de suprematia Constitutiei
au fost initial prevazute in Titlul II, Capitolul III, consacrat indatoririlor fundamentale. Textul
a fost transferat in primul articol al Constitutiei, devenind alineatul 5 al acestuia, articol care
reglementeaza Statul roman si care prevede ca „in Romania respectarea Constitutiei, a
suprematiei sale si a legilor este obligatorie".
Legalitatea a fost analizata in doctrina in stransa corelatie cu oportunitatea, concepte
care nu se suprapun, dar a caror corelatie a fost stabilita diferit in doctrina postbelica de catre
reprezentantii celor 2 mari scoli de drept public: scoala de la Cluj a explicat legalitatea si
oportunitatea ca reprezentand 2 elemente distincte, care confera validitate unui act
administrativ, pe cand scoala de la Bucuresti le-a conceput ca reprezentand impreuna
elementele care confera validitate unui act administrativ, in care oportunitatea este un element
al legalitatii. Daca legalitatea vizeaza conformitatea actului administrativ cu cele care au o forta
juridica superioara lui, incepand cu Constitutia, intelegerea oportunitatii trebuie corelata cu
puterea discretionara recunoscuta administratiei si statului in general, prin care acestia au
libertatea sa aleaga solutiile care corespund unor nevoi sociale determinate, in functie de
particularitatile destinatarilor actiunii administratiei, sub aspectul locului, al obiceiurilor, al
perioadei de timp, al structurii populatiei. Prin intermediul oportunitatii se realizeaza o
conformitate cu spiritul legii, spre deosebire de legalitate, inteleasa ca o conformitate cu litera
acesteia. Viziunea diferita pe care au impartasit-o reprezentantii celor 2 curente a facut ca scoala
de la Cluj sa considere ca puterile judecatorului administrativ pot sa cenzureze doar legalitatea
actului, nu si oportunitatea lui, pe cand scoala de la Bucuresti a recunoscut competenta instantei
de contencios administrativ de a se pronunta atat asupra legalitatii, cat si a oportunitatii unui act
administrativ. Nerespectarea criteriilor de oportunitate poate sa antreneze interventia si a altor
forme de raspundere juridica, cu precadere cea penala, atunci cand deciziile administratiei
vizeaza oportunitatea alocarii unor resurse bugetare pentru realizarea unor investitii publice.
Oportunitatea unui act administrativ este stabilita in functie de respectarea unor anumite
criterii care privesc particularitatile de timp, de loc, de evolutie a unor colectivitati, de
structurare pe diferite criterii economice, varsta, ocupatie a populatiei. Legalitatea este stabilita
prin raportare la criterii care reprezinta in egala masura conditii sau exigente, si anume: conditia
conformitatii actului administrativ cu Constitutia, legile, ordonantele si hotararile Guvernului
si toate celelalte acte normative obligatorii, conditia ca actul administrativ sa fie emis de un
organ competent din punct de vedere material si teritorial, depasirea competentei atragand fie
problema excesului de putere, cenzurabil pe calea contenciosului administrativ, fie problema
inexistentei, care este cea mai drastica sanctiune a unui act juridic, prevazuta si de Constitutie,
si conditia ca actul sa fie emis, adoptat sau incheiat in forma si cu procedura prevazute de lege.

Forma actului administrativ

Ca regula, actul administrativ imbraca forma scrisa, care este ceruta ad validitatem,
existand putine situatii in care el poate sa imbrace forma orala. Fiind vorba despre cazuri de
exceptie, ele trebuie sa fie prevazute de lege, care sa recunoasca posibilitatea de a imbraca
forma orala. Prin aceasta particularitate se deosebeste actul administrativ de actul juridic civil,

6
care, traditional, este supus consensualismului. De forma scrisa se leaga si alte aspecte, cum ar
fi:

a) limba in care e intocmit actul, care trebuie sa fie limba romana, limba oficiala in stat, potrivit
art. 13 din Constitutie. In baza art. 120 alin. (2), se recunoaste posibilitatea ca actele
administrative sa se intocmeasca si in limba unei minoritati nationale care are o pondere
semnificativa intr-o unitate administrativ-teritoriala (20%). Unele contracte administrative,
cum ar fi cel de concesiune, care sunt acte asimilate in acceptiunea legii contenciosului
administrativ, pot sa se incheie, la dorinta partilor, si intr-o limba de circulatie internationala;

b) continutul propriu-zis al actului sub aspectul respectarii normelor de tehnica legislativa, care
sunt reglementate in prezent de Legea nr. 24/2000, dar si de alte acte normative, cum ar fi
legislatia aplicabila actelor Guvernului, administratiei publice locale. Aceasta, dupa
parcurgerea etapelor de verificare a constitutionalitatii si a promulgarii, va fi consacrata de
Codul administrativ deja adoptat si de viitorul Cod de procedura administrativa, a carui
elaborare a fost deja declansata;

c) aspecte exterioare privind stampile, anteturi, semnatura personalului competent, comunicare

catre destinatarii actului.

Precizam ca posibilitatea ca actul administrativ sa imbrace si forma orala, recunoscuta

in prezent de unele reglementari, cum ar fi ordonanta 2/2001 privind regimul juridic al
contraventiilor, poate sa vizeze numai actele individuale, deoarece pentru cele cu caracter
normativ este obligatorie publicarea lor pentru a intra in vigoare.

Forma scrisa este impusa actului administrativ pentru mai multe considerente:

 pentru a se cunoaste continutul actului;

 pentru a se evalua legalitatea actului;
 pentru a se sanctiona, dupa caz, cei vinovati de incalcarea legii;
 pentru a constitui mijloc de proba intr-un litigiu de contencios administrativ sau de alt
tip;
 pentru a se realiza prin intermediul actului o educatie a administratului. Relatia
administratiei cu beneficiarii actiunii sale este una biunivoca, sinalagmatica. Ea
presupune drepturi si obligatii corelative, iar modul in care acestea sunt respectate
rezulta din calitatea actului de administrate.

Procedura de emitere, adoptare sau incheiere a actelor administrative

Emiterea, de catre organele unipersonale, adoptarea, de catre cele pluripersonale, a unor
acte administrative unilaterale sau incheierea unor contracte administrative, care reprezinta acte
asimilate in acceptiunea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, presupun realizarea
unor operatiuni procedurale care, din punctul de vedere al momentului in care intervin, pot sa

7
fie anterioare, concomitente sau ulterioare nasterii actului. Ca regula, aceste proceduri nu sunt
acte administrative, insa ele influenteaza fie validitatea actelor, fie mijlocesc sau conditioneaza
respectarea sau executarea lor.

Formele procedurale prealabile emiterii, adoptarii sau incheierii unui

act administrativ
In practica imbraca o varietate de forme, concretizate in diferite note, proiecte, anchete,
statistici, vize, unele minutios reglementate de lege, cum ar fi viza privind controlul financiar
preventiv. Probleme juridice intre acestea pun avizele, acordul si aprobarea, precum si
propunerile si sesizarile, reglementate unele dintre ele chiar de Constitutie.

1. Avizele au fost teoretizate inca din perioada interbelica, sub titulatura de „acte
pregatitoare", alaturi de acordul prealabil si aprobarea prealabila, ele reprezentand
prima etapa, care preceda emiterea sau adoptarea celor mai multe dintre actele
administrative. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru
elaborarea actelor normative consacra, la nivel de principiu, regula conform careia
atunci cand legea prevede expres, initiatorul trebuie sa solicite avizul autoritatilor
competente, in functie de obiectul reglementarii.

Din punctul de vedere al regimului lor juridic, avizele sunt de 3 feluri, respectiv:

a) avize facultative, care nu sunt obligatorii sub aspectul emiterii si al respectarii lor, fiind
lasate la latitudinea autorului actului administrativ atat posibilitatea de a le solicita, cat
si cea de a le respecta;
b) avize consultative, pentru care este obligatorie solicitarea si obtinerea lor, fara a fi
necesara respectarea avizului. Este recunoscuta prin Constitutie aceasta categorie de
avize in art. 95 si 146 lit. h), potrivit carora Curtea Constitutionala este solicitata sa se
pronunte printr-un aviz consultativ in procedura de suspendare din functie a
Presedintelui Romaniei. Regimul acestui aviz este dezvoltat in legea nr. 47/1992 privind
organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, care prevede ca avizele, ca si
deciziile si hotararile Curtii Constitutionale, se redacteaza intr-un anumit termen (30 de
zile de la data pronuntarii Curtii Constitutionale), in scris si se publica in Monitorul
Oficial, Partea I. Constitutia consacra, pe langa avizul consultativ, si operatiunea
juridica a consultarii, in exercitarea de catre Presedinte a unora din atributiile sale.
Exemplu: Presedintele, pentru a desemna candidatul la functia de prim-ministru,
procedeaza la consultarea partidului politic care are majoritatea absoluta sau, dupa caz,
a tuturor partidelor reprezentate in Parlament (cand nu exista partid cu asemenea
majoritate). Potrivit art. 89, in procedura de dizolvare de catre Presedinte a
Parlamentului, prima etapa este consultarea de catre acesta a presedintilor camerelor si
a liderilor grupurilor parlamentare;

c) avize conforme, in privinta carora este obligatoriu sa fie si solicitate, si respectate. Spre
deosebire de cele 2 categorii anterioare, avizul conform da nastere, ca si acordul, unui
act administrativ complex, care este rezultatul manifestarii de vointa a organului de la
care actul emana, a carei validitate este consolidata de manifestarea de vointa exprimata
de autorul avizului conform sau, dupa caz, al acordului prealabil. Acest lucru face ca,
intr-un eventual litigiu de contencios administrativ, in instanta sa se regaseasca in
calitate de parat atat autorul actului, cat si cel al avizului conform sau al acordului
prealabil.

8
 Avizele, indiferent de tipul lor, nu sunt acte administrative. Ele exprima o manifestare
de vointa care nu produce prin ea insasi efecte juridice, ci contribuie la consolidarea sau
intarirea efectelor actelor pe care le vizeaza.

2. Acordul reprezinta tot o forma procedurala, care, pe langa caracterul prealabil, poate
imbraca si caracter concomitent sau ulterior emiterii unui act administrativ. El
reprezinta consimtamantul pe care il da un organ cu privire la emiterea sau adoptarea
unui act administrativ de catre alt organ, intre cele 2 existand, de regula, raporturi
de subordonare ierarhica. In aceasta situatie, acordul este obligatoriu pentru cel care
l-a solicitat, in virtutea statutului sau de organ subordonat ierarhic.

3. Aprobarea prealabila este tot o operatiune administrativa care preceda un act si

prezinta similitudini cu acordul prealabil, fiind o incuviintare de catre un alt organ
(subiect de drept public) a emiterii sau a adoptarii unui act administrativ de un organ
care ii este sau nu subordonat.

4. Propunerea este o operatiune juridica pe care o prevede insasi Constitutia in mai

multe texte. Astfel, conform art. 85, in procedura de remaniere guvernamentala sau
de vacanta a postului, competenta este impartita intre Presedinte si primul-ministru,
Presedintele numind sau revocand pe acei ministri care au fost propusi de primul-
ministru. In practica Guvernamentala s-a pus problema fortei juridice a propunerii,
Curtea Constitutionala statuand, prin decizia 98/2008, ca Presedintele poate o
singura data sa refuze o propunere de ministru intr-una dintre cele 2 proceduri.

5. Sesizarea, care poate apartine fie unui subiect de drept privat, fie unuia de drept
public.

6. Alte forme sau formalitati prealabile specifice diferitelor domenii, cum ar fi, spre
pilda, certificatul de urbanism in materia constructiilor, a carui natura juridica,
reflectata neunitar in practica administrativa si jurisdictionala, a determinat inclusiv
decizii ale Curtii Constitutionale si ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie pronuntate
fie in solutionarea unui recurs in interesul legii, fie in dezlegarea unei chestiuni de
drept.

Formele procedurale concomitente emiterii, adoptarii sau incheierii

unui act administrativ
1. Cvorumul, care este majoritatea ceruta de lege pentru intrunirea valabila a unui organ
colegial. De regula, cvorumul de sedinta este majoritatea membrilor organului colegial,
existand si situatii particulare, cand se impune un asa-zis „cvorum calificat".
2. Majoritatea ceruta pentru votarea/adoptarea actului, care este intalnita tot la organele
colegiale si care este de 3 tipuri:

a) majoritatea simpla = majoritatea membrilor prezenti ai organului colegial, cu

conditia de a se indeplini cvorumul prevazut de lege. Ea este definita in Codul

9
 administrativ, care a fost adoptat de Parlament si se afla in prezent in faza
controlului prealabil de constitutionalitate, ca fiind „primul numar natural mai
mare decat jumatate din totalul membrilor prezenti la sedinta organului colegial,
cu conditia indeplinirii cvorumului";
b) majoritatea absoluta = majoritatea membrilor care compun organul colegial,
reprezentand „primul numar natural mai mare decat jumatate din totalul
membrilor in functie ai organului colegial";

c) majoritatea calificata = este superioara majoritatii absolute, stabilita prin diferite

acte normative (exemplu: 2/3, 3/4), in considerarea importantei semnificatiei
actului juridic pentru care este utilizata. De regula, in activitatea unui organ
colegial, se uziteaza toate cele 3 tipuri de majoritati. Exemplu: in activitatea
consiliilor locale si judetene sunt hotarari care se adopta cu majoritate simpla,
altele, cu majoritate absoluta (cele cu provire la buget, credite) si altele, cu
majoritate calificata (cele care privesc patrimoniul).
3. Semnarea si contrasemnarea actului administrativ si ale unui act juridic in general, care
sunt operatiuni care pot privi atat actele emise de organele unipersonale, cat si cele
adoptate de organele colegiale. Insasi Constitutia le prevede in art. 100 si 108, care
reglementeaza actele Presedintelui si, respectiv, ale Guvernului. Semnarea se face de
catre titularul actului, pe cand contrasemnarea este o operatiune care implica persoane
cu responsabilitati in asigurarea legalitatii actului sau in punerea lui in executare.
Exemplu: hotararile Guvernului, potrivit normei constitutionale exprese, se
contrasemneaza de catre ministrii care au sarcina punerii in executare a hotararii (sau a
ordonantei). In administratia publica locala (si judeteana) actele administrative se
contrasemneaza de diferiti functionari, in sensul larg al cuvantului, care au misiunea sa
se exprime cu privire la caracterul legal al actului, inclusiv cu atributii de specialitate,
iar semnarea de catre primar sau, dupa caz, presedinte de consiliu judetean se realizeaza
in viziunea actualei reglementari a administratiei publice locale pentru a conferi
autoritate publica actului, responsabilitatea revenind functionarilor care l-au
contrasemnat.

4. Motivarea actului este operatiunea prin intermediul careia se fundamenteaza, de fapt si

de drept, un act juridic. Motivarea poarta denumiri specifice la anumite categorii de acte
(note de fundamentare, expunere de motive), alteori se prezinta ca un preambul care
preceda continutul propriu-zis al actului. Exista acte administrative pentru care
motivarea este obligatorie, sub sanctiunea anularii sau chiar a inexistentei actului, cum
este cazul actelor administrativ-jurisdictionale, prin intermediul carora se solutioneaza
anumite litigii aparute in raporturile administrative concrete. Ratiunea si semnificatia
motivarii au determinat recunoasterea nevoii de extindere a ei la toate categoriile de acte
administrative, motivarea fiind considerata o garantie a legalitatii, care obliga pe autorul
actului sa se raporteze la un context de fapt si de drept asumat in continutul acestuia. Ea
este recunoscuta si de legiuitorul constituant, prin art. 115 alin. (4), care obliga Guvernul
sa motiveze urgenta in cazul adoptarii unei ordonante de urgenta. In concluzie,
motivarea este conceputa inclusiv la nivelul dreptului european (dreptul Uniunii
Europene) ca o conditie si garantie a unui act administrativ, dar si a unuia juridic in
general.

Formele procedurale ulterioare emiterii, adoptarii sau incheierii unui

act administrativ
10
 1. Comunicarea actului administrativ, care este o operatiune care vizeaza actele
administrative individuale, care, ca regula, intra in vigoare de la data comunicarii actului
destinatarului sau.
2. Publicarea actului, care este o forma procedurala specifica actelor normative, care, ca
regula, intra in vigoare de la data publicarii sau de la o alta data ulterioara, cuprinsa in
continutul lor. Ea este prevazuta si in legea nr. 24/2000, care prevede ca legile,
ordonantele, hotararile, actele autoritatilor autonome centrale si cele ale administratiei
ministeriale (ale administratiei centrale de specialitate) se publica in Monitorul Oficial,
sanctiunea nepublicarii fiind inexistenta lor. Ca regula, data publicarii este data intrarii
in vigoare, cu exceptia acelor acte normative care, in mod expres sau cu valoare de
principiu, intra in vigoare la o data ulterioara publicarii. Exemplu: in materie
contraventionala, actele normative intra in vigoare fie la 30 de zile, fie la 10 zile de la
data publicarii. Publicarea nu vizeaza exclusiv actele normative, existand categorii de
acte administrative pentru care insasi Constitutia impune publicarea, indiferent de
caracterul lor individual sau normativ, fiind vorba despre hotararile Guvernului si
decretele Presedintelui, ca acte administrative pure.

3. Ratificarea, care este o operatiune ulterioara care priveste actele internationale, care,
dupa ce au fost incheiate de Presedinte, urmare a negocierii Guvernului, sunt ratificate
de Parlament intr-un termen rezonabil printr-o lege.

4. Confirmarea, care reprezinta operatiunea prin care organul emitent sau cel ierarhic
superior recunoaste validitatea unui act administrativ a carui existenta prezinta anumite
elemente de precaritate (suspiciuni cu privire la legalitatea lui, la caderea in desuetudine
etc.).

Forta juridica si efectele juridice ale actelor administrative

Forta juridica este guvernata de cele 3 prezumtii, respectiv de legalitate, de autenticitate
si de veridicitate, ale actului administrativ, care ii confera acestuia si caracterul executoriu din
oficiu, actul administrativ fiind titlu executoriu, fara a fi necesara investirea lui dupa proceduri
speciale.
Actul administrativ naste 2 categorii de obligatii, respectiv obligatia de respectare, care
este o obligatie de a nu face, si obligatia de executare, care este o obligate de a face, in ambele
cazuri impunandu-se o conduita conforma prescriptiilor actului.
Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice difera in functie de mai
multe criterii, corespunzator subiectului de drept la care ne raportam. Trebuie facuta distinctia
intre titularul actului si alte subiecte de drept. Pentru titularul actului, acesta produce efecte din
chiar momentul emiterii sau al adoptarii, el avand obligatia sa dispuna masurile necesare pentru
intrarea in vigoare a actului si fiind tinut el insusi de anumite obligatii in raport cu actul.
Exemplu: o eventuala revocare a actului impune respectarea unor proceduri similare adoptarii

11
lui. Pentru celelalte subiecte de drept, momentul intrarii in vigoare a actului difera, ca regula,
in functie de caracterul sau normativ sau individual.
Ca regula, actele administrative produc efecte pentru viitor. Sunt active, nu retroactive,
cu exceptia anumitor acte, care produc efecte anterior nasterii lor. Este vorba despre actele
declarative sau recognitive, care constata o situatie preexistenta. Exemplu: actele de stare civila.
Intinderea efectelor juridice difera, de asemenea, in functie de caracterul individual sau
normativ al actului. Astfel, actele individuale produc efecte, de regula, pentru dreptul
administrativ, putand sa vizeze si alte ramuri, cum ar fi dreptul muncii (act de incadrare in
functie a unui personal contractual), dreptul financiar etc. Actele normative, in schimb, produc
efecte pentru toate ramurile dreptului, cu exceptia dreptului penal, care, potrivit Constitutiei, se
reglementeaza, sub aspectul infractiunilor, al pedepselor etc. prin lege organica.
Incetarea efectelor unui act administrativ poate sa aiba un caracter vremelnic, atunci
cand are loc suspendarea efectelor, sau un caracter definitiv, atunci cand actul este scos din
vigoare prin modalitatile prevazute de lege. Poate fi vorba despre desfiintarea prin anulare, prin
revocare sau prin abrogarea actului administrativ.

Suspendarea actelor administrative

Suspendarea reprezinta o operatiune juridica prin intermediul careia inceteaza cu
caracter temporar efectele juridice ale unui act administrativ sau derularea unui raport juridic.
Constitutia o consacra in ambele ipostaze sau acceptiuni.
In ceea ce priveste suspendarea unui act juridic, o regasim reglementata in art. 123 alin.
(5), prin care se recunoaste dreptul prefectului de a ataca in fata instantei de contencios
administrativ actul consiliului local, al celui judetean sau al primarului, ceea ce atrage
suspendarea de drept a actului astfel atacat.
In acceptiunea de intrerupere a exercitarii unui raport juridic derivat dintr-un mandat,
Constitutia consacra suspendarea in 3 texte:
- art. 95, care reglementeaza suspendarea din functie a Presedintelui Romaniei de catre
Parlament dupa o procedura prevazuta de textul constitutional si dezvoltata de regulamentele
Camerelor atunci cand acesta savarseste fapte grave prin care incalca prevederile Constitutiei;
- art. 96 alin. (3), potrivit caruia de la data punerii sub acuzare Presedintele este suspendat de
drept;

12
- art. 109, care reglementeaza suspendarea membrilor Guvernului. In alin. (2) sunt prevazute 2
tipuri de suspendare a acestora, si anume:
a) suspendarea pe care o poate dispune Presedintele, in cazul in care s-a cerut urmarirea penala
impotriva unui membru al Guvernului;
a) suspendarea de drept, care intervine in cazul in care un membru al Guvernului este trimis in
judecata.

Din interpretarea acestor texte constitutionale rezulta cel putin urmatoarele concluzii:

1. Suspendarea, ca dimensiune a regimului juridic al actelor administrative si ca procedura

de intrerupere a exercitarii unui mandat, reprezinta o institutie de rang constitutional;
2. Prin Constitutie se consacra, din punctul de vedere al caracterului, 2 tipuri de
suspendare:
a) suspendarea de drept sau ope legis (prin art. 96 alin. (3), 109 alin. (2) teza a III-
a si 123 alin. (5));
b) suspendarea care poate fi dispusa de o alta autoritate publica, respectiv
Parlamentul, in art. 95, si Presedintele, in art. 109 alin. (2) teza a II-a;
3. Cauzele care determina interventia suspendarii vizeaza, ca regula, existenta unor
indoieli, suspiciuni cu privire la legalitatea unui act sau a unei operatiuni. Ea mai poate
interveni si in cazul in care un anumit functionar sau demnitar a savarsit anumite fapte
antisociale (abateri sau chiar infractiuni). Din aceasta perspectiva, suspendarea ne apare
ca o garantie a legalitatii, deoarece ea nu permite sa produca efecte juridice un act asupra
caruia planeaza o suspiciune de ilegalitate si, respectiv, sa isi exercite activitatea un
functionar in sens larg care este banuit de savarsirea unor fapte antisociale. Prin
raportare la regimul juridic specific actelor administrative, suspendarea se prezinta ca o
exceptie, deoarece actele administrative sunt executorii, ratiunea emiterii, adoptarii sau
incheierii lor fiind aceea de a produce efecte juridice;
4. In functie de modul in care intervine, suspendarea poate fi dispusa de o autoritate
publica (organul emitent, cel superior ierarhic sau alta autoritate publica) sau poate fi
opera legiuitorului, atunci cand in continutul legii, inteleasa ca act juridic al
Parlamentului sau similar acestuia (ordonanta), se prevede in mod expres aceasta
masura. De asemenea, poate fi dispusa si de instanta de judecata;
5. Ea se deosebeste de o alta dimensiune a actului administrativ, si anume revocarea.

Revocarea actelor administrative

Revocarea reprezinta o modalitate de incetare a efectelor juridice ale unui act

administrativ.
Cauzele care o determina, din punctul de vedere al continutului lor, pot sa fie atat de
nelegalitate, cat si de neoportunitate a actului.
Din punctul de vedere al momentului in care intervin, cauzele pot sa fie anterioare,
concomitente sau ulterioare emiterii, adoptarii sau incheierii unui act.
Atunci cand cauzele sunt anterioare si concomitente, efectele revocarii sunt ex tunc
(pentru trecut), iar atunci cand cauzele care determina revocarea sunt ulterioare, efectele vor fi
ex nunc (pentru viitor).

Revocarea poate sa fie dispusa:

a) de organul emitent, se mai numeste si retractare;
b) de organul ierarhic superior, se mai numeste revocare propriu-zisa.

13
 Revocarea reprezinta un principiu al regimului juridic al actelor administrative, de la
care pot exista si anumite exceptii, care privesc, insa, numai actele individuale, deoarece actele
normative sunt intotdeauna revocabile.
Sunt recunoscute mai multe astfel de exceptii, si anume:

1. actele a caror nastere are la baza un act de drept privat sau care au dat nastere unui
asemenea act. Ratiunile exceptarii lor constau in necesitatea ocrotirii stabilitatii ordinii
juridice in ansamblul sau, care obliga ca anumite raporturi aparute in ordinea juridica sa
nu inceteze decat in mod exceptional si in conformitate cu procedurile legale. Principiul
stabilitatii ordinii juridice este una dintre regulile consacrate de jurisprudenta celor 2
curti europene, de la Strasbourg si de la Luxemburg, ca fiind dimensiuni esentiale ale
statului de drept;
2. actele care au fost executate material (o autorizatie de construire sau de consolidare).
Cauzele exceptarii in acest caz sunt determinate de efectele materiale deja produse, care
atrag consecinte economico-financiare;
3. actele administrative a caror stabilitate este garantata de lege. Aplicand principiul
simetriei juridice, rezulta ca tot legea este cea care poate permite revocarea lor, in
conditiile in care legea le declara irevocabile si le garanteaza stabilitatea;
4. actele prin care s-au aplicat sanctiuni specifice celor 3 forme de raspundere, recunoscute
in dreptul administrativ, respectiv cea disciplinara, contraventionala si patrimoniala.
Aceste acte pot fi desfiintate numai in formele, procedura si de organele prevazute de
lege. Exemplu: actele de aplicare a unei sanctiuni contraventionale se ataca in fond la
judecatorie si in apel la tribunal, sectia de contencios administrativ, care le pot desfiinta,
in tot sau in parte, sau le pot mentine;
5. actele administrativ-jurisdictionale, prin care se solutioneaza anumite litigii de catre un
organ administrativ investit prin lege cu atributii de solutionare a unor litigii si dupa o
procedura care prezinta similitudini cu cea judiciara. Aceste acte se bucura de o anumita
stabilitate, care le excepteaza de la revocare, insa nu se bucura de autoritate de lucru
judecat, ca hotararile instantelor. De aceea, ele pot fi atacate la instantele judecatoresti,
adica in justitie.

Revoarea prezinta anumite particularitati care o diferentiaza de suspendare, dupa cum

urmeaza:

- suspendarea este o exceptie de la regimul juridic;

- revocarea este un principiu al regimului juridic (care are exceptii);

- suspendarea intervine cand exista dubii, suspiciuni, indoieli cu privire la legalitate sau
oportunitate;
- revocarea intervine cand exista certitudine cu privire la nelegalitate si neoportunitate.

- suspendarea determina incetarea vremelnica a efectelor (intrerupere);

- revocarea determina incetarea definitiva a efectelor.

- suspendarea poate fi dispusa de o autoritate publica (organul emitent, organul ierarhic

superior, alta autoritate sau instanta de judecata) sau poate fi ope legis;
- revocarea poate fi dispusa de organul emitent sau de organul ierarhic superior.

14
 Revocarea in Dreptul Uniunii Europene

In jurisprudenta celor 2 Curti s-a conturat principiul revocabilitatii actelor

administrative ca o garantie a dreptului la o buna administrare, consacrat de Carta Europeana a
Drepturilor si Libertatilor Fundamentale, ca si a dreptului la o buna guvernare.
In virtutea acestui principiu, trebuie recunoscut autoritatilor publice dreptul de a isi
reanaliza si revizui actul, eliminand in acest fel implicarea statului si a beneficiarilor serviciilor
sale intr-un litigiu judiciar. Acestea au fost si ratiunile pentru care, in momentul adoptarii Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, a fost promovata solutia caracterului obligatoriu al
procedurii administrative prealabile, prin intermediul careia, la solicitarea celui vatamat,
organul emitent sau cel ierarhic superior pot sa revoce actul vatamator.

Anularea actelor administrative

Anularea actului administrativ reprezinta o institutie comuna actului administrativ si

actului juridic civil, prin intermediul careia se desfiinteaza, in tot sau in parte, un act juridic.
Intre anularea specifica dreptului public si cea specifica dreptului privat exista atat elemente
comune, cat si particularitati, deosebiri.
Ca si in dreptul privat, anularea unui act administrativ este de 2 tipuri: din punctul de
vedere al cauzelor care o determina si a regului care ii este aplicabil. Exista, astfel, nulitate
absoluta, care intervine atunci cand se incalca o conditie de fond pentru validitatea actului prin
care se ocroteste un interes general si, respectiv, nulitate relativa, prin care se incalca conditii
de forma, de procedura prin care se ocroteste un interes particular. Exista, insa, cazuri in care
incalcarea unei cerinte de forma poate sa determine interventia nulitatii absolute. Exemplu: in
Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor sunt enumerate intr-
un articol elementele sau clauzele care trebuie cuprinse intr-un proces-verbal contraventional
pentru ca acesta sa fie valabil incheiat. Legea prevede, insa, ca inexistenta unora din aceste
elemente pe care le precizeaza determina nulitatea absoluta a actului contraventional, in vreme
ce inexistenta sau absenta altor elemente determina nulitatea relativa a acestuia. Se observa cum
aceeasi categorie de situatii care se releva a reprezenta un element de forma poate atrage fie
nulitate absoluta, si relativa.
Din punctul de vedere al intinderii efectelor anularii, aceasta poate fi totala, atunci cand
desfiinteaza actul in integralitatea sa, si partiala, cand desfiinteaza anumite elemente, parti din
structura actului.
Cauzele care determina anularea unui act vizeaza, ca regula, legalitatea acestuia, iar
efectele anularii sunt pentru trecut (ex tunc). Anularea poate interveni, insa, si pentru motive de
neoportunitate a actului, solutie acceptata de o parte a doctrinei inca din perioada anterioara,
caz in care efectele anularii urmeaza sa fie pentru viitor (ex nunc).

Ca si suspendarea, anularea este o institutie de rang constitutional, fiind reglementata de

art. 52 din Constitutie, potrivit caruia cel care se considera vatamat printr-un act administrativ
sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri poate sa solicite:
a) recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim;
b) anularea actului;
c) repararea pagubei.

Anularea actului poate sa fie dispusa de urmatoarele categorii de subiecte de drept:

a) instanta de judecata, care isi intemeiaza dreptul pe dispozitiile art. 52 si 126 alin. (6);

15
b) organul ierarhic superior, care isi intemeiaza dreptul pe continutul raportului de subordonare
ierarhica, intre care se regaseste si dreptul superiorului ierarhic de a anula actele ilegale ale
subordonatului sau.

Procedura anularii difera in functie de organul care o dispune. Atunci cand anularea e
dispusa de instanta judecatoreasca, procedura este cea reglementata de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, ale carei prevederi se completeaza cu cele ale Codului de procedura
civila. Atunci cand anularea este dispusa de organul superior, procedura anularii este una
administrativa si vizeaza un nou act administrativ, prin care este anulat actul ilegal. De esenta
regimului juridic al anularii este incidenta principiului de drept cuprins in adagiul latin „quod
nullum est nullum producit effectum”.

Inexistenta actului administrativ

Este cea mai drastica sanctiune care poate sa afecteze un act juridic, in general, si unul
administrativ, in particular, atunci cand respectivul act este lovit de vicii de legalitate atat de
grave si evidente, incat fac imposibila recunoasterea existentei lui juridice.
Inexistenta este o institutie de rang constitutional, prevazuta in art. 100 si 108 din
Constitutie, potrivit carora nepublicarea in Monitorul Oficial a unui decret al Presedintelui, a
unei hotarari sau ordonante a Guvernului atrage inexistenta acestora. De o maniera implicita ea
rezulta si din continutul art. 78, prin care se stabilesc ca moment al intrarii in vigoare a legii fie
3 zile de la data publicarii, fie o alta data prevazuta in textul ei. Per a contrario, rezulta ca
anterior acestor date legea este inexistenta sub aspect juridic.
In cazul actelor inexistente, ele nu se mai bucura de prezumtia de legalitate, nu mai au
caracter executoriu din oficiu, astfel incat subiectele de drept pot sa invoce in orice moment
inexistenta actului pentru a justifica nerespectarea sau, dupa caz, neexecutarea lui.

Contractul administrativ
Reprezinta actul juridic bilateral sau multilateral al administratiei prin intermediul
caruia aceasta desfasoara o activitate cu caracter public prin care pune in valoare un bun
proprietate publica, presteaza un serviciu public, realizeaza o lucrare publica, o achizitie publica
sau alt tip de activitate care este calificat de legiuitor ca fiind contract administrativ.

Reprezinta o creatie a jurisprudentei consiliului de stat francez, care a patruns si in alte

state, in alte sisteme de drept, inclusiv in cel romanesc, iar in prezent se bucura de o recunoastere
constitutionala implicita si de o reglementare expresa prin lege. La nivel constitutional, in art.
136 alin. (4), dupa ce declara bunurile proprietate publica inalienabile, prevede ca ele pot fi date
in administrarea unei regii autonome sau a unei institutii publice, pot fi concesionate, inchiriate
sau date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica, toate acestea fiind, ca natura
juridica, contracte administrative.
De esenta acestor contracte sunt cateva elemente:
- calitatea partilor, una dintre ele fiind in mod obligatoriu o autoritate publica;
- obiectul contractului, care e determinat de lege;

16
 - regimul juridic care ii este aplicabil, care este unul mixt, in care regimul de drept public
se imbina cu reguli ale dreptului privat, fata de care isi exercita prioritatea.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, in forma modificata prin Legea nr.
212/2018, asimileaza contractul administrativ actului administrativ unilateral, contract care
poate avea unul dintre obiectele prevazute de lege. Elementul de noutate adus prin Legea nr.
212/2018 consta in faptul ca a divizat solutionarea litigiilor privind contractele administrative
intre instantele de contencios administrativ si cele de drept comun astfel: cele care privesc
executarea contractului se judeca de instantele de drept comun, iar cele care privesc incheierea,
modificarea, incetarea lui se judeca de catre instantele de contencios administrativ.
Contractul administrativ reprezinta un acord de vointa incheiat intre o autoritate publica,
pe de-o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta parte, care are ca obiect desfasurarea unei
activitati de interes public, guvernat de norme de drept public si de drept privat in egala masura,
ceea ce atrage competenta instantelor de contencios administrativ in solutionarea celor mai
multe dintre litigiile pe care le genereaza.

Trasaturile lui definitorii constau in:

a) calitatea partilor, una dintre ele fiind o autoritate publica, respectiv un subiect calificat;
b) inegalitatea juridica a partilor, subiectul calificat aflandu-se pe o pozitie supraordonata;
c) dreptul subiectului supraordonat de a solicita, pe cale unilaterala, modificarea sau incetarea
contractului atunci cand interesul public o cere;
d) specificul de solutionare a litigiilor, care, potrivit doctrinei si jurisprudentei, a relevat
competenta instantelor de contenctios administrativ in integralitatea lor. In forma actuala a legii
s-a stabilit impartirea acestei competente intre dreptul comun si contenciosul administrativ;
e) aceste contracte contin 2 categorii de clauze: de natura reglementara, care sunt prestabilite
de legiuitor, si de natura conventionala, negociate de parti, in limitele clauzelor reglementare.

Controlul exercitat asupra administratiei publice

Ratiunea controlului este aceea de a se verifica legalitatea desfasurarii unei anumite

activitati. Administratia publica este supusa unor forme de control, multe dintre ele prevazute
chiar de Constitutie, si anume:

 activitatea Presedintelui este supusa controlului in ceea ce priveste actele pe care acesta
le emite, decretele Presedintelui, in calitate de acte administrative, fiind supuse
controlului de legalitate exercitat de instantele judecatoresti, in baza art. 52 si 126 alin.
(6) din Constitutie, carora, pentru actele administratiei locale, li se adauga art. 123 alin.
(5);
 Guvernul, pe de o parte, este el insusi supus unei activitati de control, iar, pe de alta
parte, exercita forme de control asupra altor autoritati administrative. In baza art. 102
din Constitutie, Guvernul exercita conducerea generala a intregii administratii publice,
functie din care rezulta anumite prerogative de control asupra celorlalte autoritati
administrative. In ceea ce priveste autoritatile publice care ii sunt subordonate, respectiv
17
 ministerele si celelalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate,
controlul reprezinta o dimensiune a raportului de subordonare ierarhica, in baza careia
are inclusiv dreptul de a anula actele ilegale ale acestora. In raporturile cu autoritatile
autonome, cum sunt cele deliberative si executive ale administratiei locale, Guvernul
exercita controlul prin intermediul reprezentantului sau in teritoriu, care este prefectul.
Inexistenta raportului de subordonare exclude prerogativa reprezentantului Guvernului
de a anula el insusi actele autoritatilor publice a caror legalitate o controleaza, el
neputand decat sa sesizeze autoritatea competenta sa faca acest lucru, care este instanta
judecatoreasca. In calitate de organ controlat, Guvernul se supune, ca orice alt organ
administrativ, unui control parlamentar al activitatii sale. Temeiul constitutional al
acestui control il reprezinta art. 111 alin. (1), din interpretarea caruia rezulta ca intreaga
administratie publica, impreuna cu Guvernul, este supusa unui control parlamentar al
activitatii sale. Acest control parlamentar imbraca o forma traditionala si o forma
moderna. Forma traditionala semnifica faptul ca insusi Parlamentul, prin structurile sale,
respectiv presedintii Camerelor, comisiile parlamentare (comune sau proprii fiecarei
Camere), precum si fiecare membru in parte pot sa recurga la proceduri prin care sa
controleze direct administratia publica: adresarea de intrebari sau interpelari, initierea
unor motiuni, solicitarea si prezentarea de rapoarte, comisii de ancheta etc. Controlul
parlamentar modern se realizeaza prin autoritati publice cu caracter autonom care
exercita forme specializate de control asupra administratiei publice, cu privire la care
prezinta informatii, rapoarte Parlamentului. De regula, este vorba despre autoritati
autonome prevazute de Constitutie, care, prin statutul lor, exced sferei celor 3 puteri in
stat, cum ar fi Curtea de Conturi sau Avocatul Poporului;
 tot o forma de control exercita Parlamentul si asupra unor acte pe care le adopta
Guvernul, respectiv ordonantele, simple sau de urgenta, atunci cand Parlamentul aproba
prin lege actele respective, procedura parlamentara putand duce la modificari ale
continutului ordonantelor sau chiar la respingerea acestora;
 prin art. 21 alin. (4) sunt recunoscute jurisdictiile administrative speciale, insa se
garanteaza caracterul lor facultativ si gratuit.

In concluzie, controlul, ca institutie a dreptului administrativ, are o recunoastere

constitutionala complexa, atat din punctul de vedere al autoritatilor care exercita controlul, al
celor supuse controlului, al formelor concrete in care se realizeaza, cat si, in anumite cazuri, al
efectelor pe care le produce. Exemplu: art. 52, in alin. (1), consacrand un drept garantie,
reglementeaza posibilitatea celor care se considera vatamati de actele nelegale de a cere
instantelor judecatoresti sa le verifice legalitatea, activitate in urma careia se poate ajunge
inclusiv la anularea actului.

Din punctul de vedere al caracterului controlului, in doctrina sunt recunoscute 2 mari

forme de control, respectiv unul contencios, in urma caruia se genereaza o situatie litigioasa,
care trebuie transata de un organ competent, si unul necontencios, cand nu se genereaza o atare
situatie. In categoria controlului contencios intra controlul de legalitate exercitat de catre
instantele judecatoresti de contencios administrativ asupra actelor administrative ilegale si
controlul administrativ-jurisdictional sau controlul exercitat de alte autoritati cu atributii
jurisdictionale decat cele administrative, cum este cel realizat de Curtea Constitutionala. Pana
in 2003 se regasea in sistemul romanesc un control jurisdictional care se exercita de catre Curtea
de Conturi, care a fost, insa, suprimat, desfiintat prin legea de revizuire.

18
 In afara celor 2 forme de control (contencios si necontencios), mai pot fi identificate,
utilizand diferite criterii, urmatoarele forme de control care se exercita asupra administratiei
publice:

I) In functie de organul care exercita controlul, administratia publica este supusa

urmatoarelor tipuri de control:

1. controlul exercitat de Parlament, denumit „parlamentar”, in cele 2 forme ale sale;

2. controlul exercitat de un alt organ administrativ decat cel controlat, denumit generic
„control administrativ", care poate fi:

a) un control administrativ extern, atunci cand se exercita de un organ administrativ din afara
celui supus controlului;
b) un control administrativ intern, exercitat de structuri apartinatoare organului controlat;

3. controlul judecatoresc exercitat in baza articolelor 52 si 126 alin. (6) de instantele de

contencios administrativ asupra actelor administrative ale oricarei autoritati publice,
inclusiv cele administrative;
4. controlul exercitat de alte autoritati publice, cum ar fi Curtea Constitutionala, Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi etc.

II) In functie de obiectivele urmarite prin control, poate fi un control general, prin care
se verifica activitatea in ansamblu a unui organ administrativ, si un control de specialitate,
atunci cand se controleaza anumite segmente ale acestei activitati. Exemplu: controlul exercitat
de Agentia Nationala a Functionarilor Publici asupra respectarii de catre autoritatile publice a
legislatiei privind functionarii publici;

III) In functie de modul de declansare a controlului, putand fi un control care se

realizeaza din oficiu, in baza unor reglementari ale organului care exercita controlul (exemplu:
planificarea autoritatilor publice supuse controlului, anual sau multianual, realizata de anumite
organe de control, cum este Ministerul Finantelor Publice, Curtea de Conturi), sau la sesizarea
unor subiecte de drept;

IV) In functie de consecintele pe care le determina activitatea de control, poate fi vorba

despre controlul care atrage aplicarea unor sanctiuni cu privire la acte si personal, in contextul
identificarii unor nereguli, si control care nu atrage astfel de consecinte.

Jurisdictia administrativa si actul administrativ-jurisdictional

Notiunea de „jurisdictie”, cu etimologia ei, juris dictio = „spun dreptul”, evoca o
activitate de solutionare a unui litigiu, conflict izvorand in sfera vietii pulice sau a celei private.
El nu este sinonim cu cel de „justitie", intre cei doi existand o relatie de la intreg la parte. Justitia
reprezinta jurisdictia judiciara si se infaptuieste, potrivit art. 126 alin. (1), de catre Inalta Curte
de Casatie si Justitie si de celelalte instante judecatoresti prevazute de lege. In functie de organul
care o exercita, in afara jurisdictiei judiciare, mai putem identifica: o jurisdictie constitutionala,
care se exercita de catre Curtea Constitutionala a Romaniei, garantul suprematiei Constitutiei,

19
care reprezinta, potrivit legii sale organice, singura autoritate speciala si specializata de
jurisdictie contitutionala din Romania. In al doilea rand, avem o jurisdictie electorala,
concretizata prin atributiile de solutionare a contestatiilor pe care le au birourile sau structurile
care gestioneaza procesul electoral. In al treilea rand, avem o jurisdictie administrativa, care se
exercita de catre autoritati publice care sunt investite prin lege cu prerogative de a solutiona
litigii intervenite in anumite segmente ale administratiei active. Constitutia vorbeste in art. 21
alin. (4) despre jurisdictii speciale administrative, sintagma care permite identificarea unor
subcategorii de jurisdictii, in functie de domeniul pe care il vizeaza. Regasim, astfel, jurisdictii
administrativ-fiscale, jurisdictii in materia achizitiilor publice, care implica un organ tipic
administrativ-jurisdictional, care este Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor,
jurisdictii administrative in alte domenii. Exemplu: in domeniul savarsirii unor fapte de
discriminare, competenta revenindu-i Consiliului National pentru Combaterea Discriminarii).

Reglementari privind jurisdictia administrativa si actul administrativ-jurisdictional

regasim in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, din continutul careia rezulta
urmatoarele:

 in ceea ce priveste jurisdictia administrativa, aceasta reprezinta o activitate de

solutionare a unui litigiu aparut in sfera administratiei de catre un organ administrativ
caruia legea ii confera prerogative, care actioneaza dupa proceduri specifice activitatii
judecatoresti, in care se regasesc contradictorialitatea (partile au interese contrare),
asigurarea dreptului la aparare, independenta organului care solutioneaza litigiul si
pronuntarea, in final, a unei hotarari motivate in fapt si in drept, denumita, generic, act
administrativ-jurisdictional, iar, concret, hotarare, decizie;
 actul administrativ-jurisdictional este o categorie de act administrativ care prezinta
anumite particularitati determinate de faptul ca el este rezultatul derularii unei proceduri
administrativ-jurisdictionale, astfel:

a) este obligatorie motivarea in fapt si in drept a sa;

b) se bucura de o anumita stabilitate, care il excepteaza de la revocare, fara a beneficia, insa, de
autoritate de lucru judecat, care este specifica hotararilor judecatoresti;
c) in calitatea lui de act administrativ, el poate fi supus cenzurii, controlului instantelor de
contencios administrativ. Regulile procedurale sunt cuprinse in actuala lege a controlului
administrativ.

Declararea prin Constitutie a caracterului facultativ al jurisdictiilor administrative atrage

consecinta ca persoana care poate apela la o cale de atac administrativ-jurisdictionala nu este
obligata sa o faca, iar daca a sesizat un organ administrativ, poate sa renunte la procedura
declansata si sa se adreseze instantei judecatoresti, in virtutea liberului acces la justitie. Anumite
particularitati prezinta jurisdictiile administrative in materia achizitiilor publice, sub aspectul
procedurii, al platii unor cautiuni si al regimului juridic al actelor adoptate de CNSC. Nu trebuie
sa se confunde jurisdictiile administrative cu existenta unor proceduri prealabile administrative,
care trebuie sa fie exercitate inainte de declansarea unor litigii in fata instantelor judecatoresti.
Curtea Constitutionala s-a pronuntat, astfel, in sensul ca recunoasterea prin Constitutie a
jurisdictiilor administrative si declararea caracterului lor facultativ nu inlatura posibilitatea ca
legea sa prevada obligativitatea unor proceduri administrative prealabile celor judiciare. Insasi
legea contenciosului administrativ reglementeaza, in art. 7, procedura prealabila, care imbraca

20
forme ale recursului administrativ. Aceasta notiune inseamna o cale de atac in fata unui organ
administrativ de la care emana actul vatamator a celui care ii este supraordonat ierarhic acestuia.

Contenciosul administrativ

Exercitarea controlului de legalitate asupra activitatii administratiei publice s-a exercitat

de-a lungul timpului in mod diferit, conturandu-se 3 mari sisteme:

1. sistemul administratorului judecator, in care litigiile sunt solutionate de catre structuri

care proveneau din sfera administratiei publice;
2. sistemul anglo-saxon, in care litigiile generate de activitatea administratiei sunt
solutionate de aceleasi instante judecatoresti competente sa solutioneze si litigiile dintre
particulari, dupa aceleasi reguli;
3. sistemul francofon, care presupune existenta unor organe de jurisdictie administrativa,
care solutioneaza litigiile cu administratia dupa reguli speciale, altele decat cele care se
aplica litigiilor dintre particulari. In fruntea acestor organe de jurisdictie administrativa
se afla un organ suprem, denumit Consiliu de Stat, care exercita, pe langa atributiile de
natura jurisdictionala, si alte atributii, precum consilierea Guvernului in aspectele care
tin de administratie sau avizarea actelor normative aplicabile administratiei. In Franta si
in sistemul francofon in general, jurisdictia administrativa este despartita, separata de
jurisdictia judiciara, ele reprezinta 2 ordine jurisdictionale distincte. Jurisprudenta
autoritatilor de jurisdictie administrativa in acest sistem are un rol deosebit in crearea
dreptului administrativ, recunoscandu-se in aceste state natura sau sorgintea
jurisdictionala. Un asemenea model s-a aplicat si in Romania, infiintandu-se, in 1864,
un Consiliu de Stat dupa model francez, care era condus de domnitor, seful statului, si
avea prerogative similare celui existent in Franta, insa el a fiintat numai 2 ani, iar prin
legea din 1866 care l-a desfiintat se interzicea crearea vreodata in Romania a unor
autoritati de acest tip. Litigiile cu administratia, cuprinse in ceea ce evoca notiunea de
„contencios administrativ", au continuat sa existe, fiind solutionate de-a lungul
timpului, ca regula, de instanta de drept comun, prin sectii specializate. Notiunea de
contencios administrativ, prin etimologia ei (contendo, contendere = „infruntare”), este
utilizata in legislatie si in practica intr-o dubla acceptiune. In sens larg, ea evoca
totalitatea litigiilor cu administratia, indiferent cine le solutioneaza. In sens restrans,
prin contencios administrativ se intelege litigiile dintre administratie si cei administrati
care sunt solutionate de instantele judecatoresti de contencios administrativ. Desi legea
organica face trimitere la tribunale administrativ-fiscale, in prezent, prin „instante de
contencios administrativ” intelegem sectiile specializate de contencios administrativ si
fiscal din cadrul tribunalelor, al curtilor de apel si al Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Pana la adoptarea Legii nr 554/2004, notiunea de „contencios administrativ” era opera

exclusiv a doctrinei si a jurisprudentei. Actuala lege defineste in art. 2, privind semnificatia
unor termeni, si notiunea de „contencios administrativ” ca reprezentand activitatea de
solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a
litigiilor in care cel putin una din parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din
emiterea, adoptarea sau incheierea unui act administrativ, fie din nesolutionarea in termenul
legal sau din refuzul de a solutiona o cerere referitoare la un drept sau interes legitim. Definitia
legala concentreaza elementele care dau identitate acestei institutii, fundamentala pentru statul
de drept, alaturi de contenciosul constitutional.

21
 Contenciosul administrativ are, astfel, anumite trasaturi:
a) reprezinta o activitate de solutionare a unui conflict;
b) cel putin una din partile aflate in conflict este o autoritate publica definita potrivit legii;
c) conflictul s-a nascut dintr-un act administrativ in acceptiunea pe care legea o da acestui
concept;
d) actul care a generat conflictul a produs o vatamare unui drept sau interes legitim;
e) activitatea de solutionare este incredintata unei categorii distincte de instante judecatoresti,
denumita „instanta de contencios administrativ”.

Trasaturile definitorii ale contenciosului administrativ

Constitutia trimite la o lege organica prin care sa se reglementeze atat regimul
contenciosului administrativ, care reprezinta regula in ceea ce priveste controlul de legalitate
exercitat asupra autoritatilor publice, cat si limitele acestui control, mentionate, de principiu, in
continutul art. 26 alin. (6). Legea-cadru in materie este Legea nr. 554/2004, cu modificarile
ulterioare, ultima dintre ele fiind realizata prin Legea nr. 212/2018.

Dispozitii referitoare la contenciosul administrativ sub forma unor norme de trimitere

sau a unor solutii derogatorii regasim si in alte acte normative. Exemplu: Legea nr. 215/2001 a
administratiei publice locale contine numeroase trimiteri la Legea contenciosului administrativ,
inclusiv derogari de la aceasta (exemplu: actiunile impotriva hotararilor de validare sau
invalidare a mandatelor consilierilor locali sau judeteni sunt solutionate potrivit legii
contenciosului administrativ, insa procedura prealabila nu se mai infaptuieste, iar hotararea
pronuntata nu este supusa cailor de atac).

Din continutul acestor reglementari rezulta urmatoarele trasaturi definitorii ale

contenciosului administrativ:

1. reprezinta o forma a controlului de legalitate exercitat asupra unui act administrativ

care emana de la o autoritate publica in acceptiunea pe care legea-cadru o confera celor
2 notiuni;
2. legea constata un control de plina jurisdictie, in sensul ca reclamantul poate sa solicite
si instanta sa dispuna atat anularea, in tot sau in parte, a actului vatamator, cat si
recunoasterea dreptului sau a interesului legitim care i-a fost afectat/vatamat, in general
prin a impune autoritatii sa realizeze o anumita actiune, un act, precum si repararea
prejudiciilor care i-au fost produse. In ceea ce priveste natura reparatiilor, Legea nr.
29/1990 recunoaste pentru prima data posibilitatea ca instanta sa se pronunte atat asupra
despagubirilor materiale care privesc pagube evaluabile in bani, cat si asupra
despagubirilor morale care vizeaza prejudicii care nu pot fi evaluabile in bani, prin care
se apara valori de acest tip (exemplu: demnitatea, prestigiul, viata privata, aspecte de
ordin estetic etc.; pretium dolores - pretul durerii);
3. caracterul obligatoriu al plangerii prealabile, prin care reclamantul trebuie sa se
adreseze, inainte de a sesiza instanta judecatoreasca, organului de la care emana actul
sau celui superior acestuia, solicitand revocarea, in tot sau in parte, a actului vatamator.
Aceasta cerere face parte din categoria recursurilor administrative, notiune care evoca
o cale de atac exercitata in fata unui organ administrativ, putand imbraca una din
urmatoarele forme: prima dintre ele, „recursul gratios”, cand cererea prealabila este

22
 adresata organului de la care actul emana, a doua forma, „recursul administrativ
ierarhic”, cand cererea este adresata organului supraordonat acestuia. Existenta in
sistemul autoritatilor administrative a unora care au caracter autonom determina situatia
in care in raport cu actele acestora sa se poata exercita numai calea recursului gratios
(avem in vedere actele autoritatilor autonome locale si cele cu caracter autonom de la
nivel central). Plangerea prealabila reprezinta o posibilitate pentru cel vatamat de a evita
un proces, iar pentru autoritatea publica, de a-si revoca actul si corecta, astfel, unele
carente din activitatea proprie. Mentinerea plangerii prealabile in sistemul
contrnciosului administrativ este in concordanta cu principiul european al revocabilitatii
actelor administrative, care reprezinta o dimensiune a dreptului la o buna administrare,
propunandu-si evitarea situatiilor litigioase in care pot fi antrenati atat beneficiarii
actelor administative, cat si administratia insasi;
4. prin Constitutie si prin legea organica, judecarea litigiilor de contencios administrativ
este incredintata unor instante judecatoresti denumite generic „instante de contencios
administrativ". Legiuitorul a avut in vedere crearea unor instante speciale si specializate
de contencios administrativ, denumite „tribunale administrativ-fiscale”. A acceptat,
insa, ca, pana la crearea lor, litigiile de contencios administrativ sa fie solutionate de
sectii specializate in cadrul tribunalelor, al curtilor de apel si al ICCJ. Norma provizorie
s-a permanentizat prin neinfiintarea instantelor specializate, astfel incat, in prezent,
aceste litigii se solutioneaza, ca regula, prin sectii de contencios administrativ si fiscal,
create in cadrul curtilor de apel si al ICCJ, sau prin completuri specializate la tribunal si
la unele curti de apel, dupa urmatoarele reguli de competenta materiala:

a) litigiile care privesc acte administrative care emana de la autoritatile locale (inclusiv cele
judetene) se solutioneaza in fond la tribunale;
b) cele care privesc acte emanand de la autoritatile centrale se solutioneaza in fond la curtile de
apel.

5. specific contenciosului este dublul grad de jurisdictie, calea de atac fiind recursul, care
se solutioneaza fie de curtile de apel, fie de ICCJ. Atunci cand litigiile au caracter
evaluabil in bani, cele a caror valoare este de pana in 3 mil. de lei se solutioneaza in
fond de tribunale, iar cele de peste 3 mil. de lei, de curtile de apel;
6. legea actuala instituie anumite garantii procesuale atat in ceea ce priveste solutionarea
litigiilor, cat si executarea hotararilor promuntate. Astfel, in cazul in care autoritatea
publica nu transmite sau nu comunica pana la termenul fixat de instanta actele pe care
aceasta le-a solicitat, ea poate fi amendata cu 10% din salariul minim brut pe economie
pentru fiecare zi de intarziere, amenda judiciara care se aplica conducatorului autoritatii
publice parate. In mod corespunzator, neexecutarea unei hotarari pronuntate de instanta
de contencios administrativ atrage dreptul instantei de a-l amenda pe conducatorul
autoritatii parate cu 20% din salariul minim brut pe ecconomie pe fiecare zi de
intarziere;
7. posibilitatea ca actiunea sa poata fi formulata si impotriva functionarului public care
a fost implicat in elaborarea actului vatamator sau care se face vinovat de refuzul de a
solutiona o cerere sau de intarziere. Notiunea de „functionar public” este inteleasa in
sens larg, care include, pe langa functionarul public, si personalul contractual sau chiar
demnitarul a carui activitate a determinat actul vatamator. Aceasta posibilitate exista
numai in situatia in care prin actiune se solicita si despagubiri. Rezulta ca atunci cand
obiectul principal al cererii il constituie anularea in tot sau in parte a unui act
administrativ sau obligarea la emiterea lui, calitatea o parat o poate avea numai

23
 auutoritatea publica. In cazul in care actiunea se admite, autoritatea publica va fi
obligata in solidar cu functionarul public la suportarea despagubirilor;
8. actuala lege reglementeaza ambele forme de contencios, respectiv atat contenciosul
subiectiv, cat si contenciosul obiectiv. Prin intermediul „contenciosului subiectiv” se
protejeaza drepturi subiective si interese legitime cu caracter privat. „Contenciosul
obiectiv” isi propune sa apere valori cu caracter general, precum democratia
constitutionala, ordinea de drept, drepturile si interesele findamentale ale cetatenilor sau
realizarea competentei unei autoritati publice. Actiunile in contencios obiectiv au ca
titulari autoritati publice care au misiunea sa apere astfel de valori. Exemplu: prefectul,
in calitate de reprezentant al Guvernului in teritoriu, vegheaza la respectarea legalitatii
in administratia locala, de unde deriva dreptul sau de a ataca actele autoritatilor
autonome atunci cand apreciaza ca au incalcat legea; Agentia Nationala a Functionarilor
Publici este competenta sa monitorizeze si sa garanteze respectarea legislatiei
functionarilor publici, astfel incat legiuitorul i-a consacrat atributia de a ataca actele
autoritatilor publice prin care se incalca legislatia privind functionarii publici. In ambele
cazuri, pentru ca exista o suspiciune asupra legalitatii actelor atacate in fata instantelor
de contencios administrativ de cele 2 autoritati publice, actele sunt suspendate de drept.
In categoria contenciosului obiectiv se incadreaza si actiunile formulate de catre
Avocatul Poporului si de Ministerul Public in realizarea prerogativelor prin care apara
drepturile si libertatile persoanelor fizice. Aceste prerogative le confera calitate
procesuala activa in cazul in care constata, prin activitatea desfasurata, astfel de
incalcari. In aceeasi categorie intra si actiunea formulata de autoritatea publica de la
care emana actul vatamator, un act administrativ ilegal, in situatia in care aceasta
(autoritatea publica) nu-l mai poate revoca, deoarece a intrat in circuitul civil. Ea poate
sa sesizeze instanta de contencios administrativ si sa solicite anularea respectivului act.

Conditii de admisibilitate a unei actiuni in contenciosul administrativ

1. Actul administrativ sa aiba o forma tipica sau asimilata;
2. Actul sa fie emanat de la o autoritate publica;
3. Actul atacat trebuie sa vatame un drept sau un interes legitim;
4. Indeplinirea procedurii prealabile, sub forma recursului gratios si/sau a recursului
administrativ ierarhic;
5. Termenul de exercitare atat a plangerii prealabile, cat si a actiunii.

Astfel, sunt 2 categorii de conditii:

- conditii privitoare la actul atacat (primele 3 conditii);
- conditii care vizeaza caracterul procedural (ultimele 2).

Din punctul de vedere al aspectelor:

- pana la incheiere, aspecte ce privesc incheierea: contencios administrativ;
- de la momentul incheierii, aspecte care privesc executarea: drept comun.

1. Nu a fost profa;

2. Actul sa emane de la o autoritate publica. Constitutia, inca din varianta sa initiala, a

prevazut ca pot face obiectul controlului de legalitate si al dreptului vatamat de o
autoritate publica actele administrative ale „autoritatilor publice”. Prima lege a
contenciosului administrativ, in acord cu constantele acestei institutii, facea referire la

24
 actele administrative ale „autoritatilor administrative”. Corelatia dintre cele 2 concepte
(autoritate publica si autoritate administrativa) este una de la intreg la parte. Autoritatile
publice sunt, in primul rand, cele care se circumscriu uneia din clasicele puteri in stat,
reglementate in Titlul III al Constitutiei si in legile adoptate in dezvoltarea acesteia. Lor
li se adauga autoritatile publice care, prin statutul lor de autonomie, exced clasicei
diviziuni tripartite a puterilor in stat (Avocatul Poporului, Curtea Constitutionala etc.).
Pe langa acestea, notiunea mai include si anumite subiecte de drept privat care au fost
autorizate sa desfasoare o activitate de interes general sau de utilitate publica. Aceasta
semnificatie a notiunii este reflectata in definitia pe care legea o da autoritatilor publice
si in care, ca si in cazul actului administrativ, consacra o semnificatie tipica a notiunii
si una asimilata. Astfel, reprezinta autoritate publica in sensul clasic orice organ de stat
sau al unei unitati administrativ-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica
pentru realizarea unui interes legitim public. In acceptiunea asimilata, sunt autoritati
publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de
utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public in regim de putere
publica.

Constatam ca de esenta calificarii unui subiect de drept public sau de drept privat ca
fiind o autoritate publica sunt urmatoarele elemente:

 sa desfasoare o activitate cu caracter public prin intermediul careia sa se realizeze un

interes legitim public;
 activitatea sa fie supusa unui regim de putere publica.

3. Actul atacat sa vatame un drept sau un interes legitim. Nu este vorba despre simplele
interese, ci despre cele care au caracter legitim, ceea ce presupune recunoasterea,
consacrarea lor printr-o norma juridica. Despre protectia intereselor in contenciosul
administrativ s-a prevazut pentru prima data prin Legea din 1864 de infiintare a
Consiliului de Stat. Prima lege postdecembrista a contenciosului administrativ facea
referire exclusiv la drepturi recunoscute de lege. La un an de la intrarea sa in vigoare,
Constitutia a consacrat prin art. 21, referitor la accesul liber la justitie, faptul ca acesta
protejeaza drepturi, libertati si interese legitime.
Deosebirea existenta intre legea-cadru a contenciosului administrativ si constitutie, in
ceea ce priveste actele supuse controlului si valorile protejate prin contenciosul administrativ,
a determinat doctrina si jurisprudenta sa considere ca fosta lege nr. 29/1990 a fost modificata
implicit de Constitutie, ca s-a realizat, astfel, un proces de constitutionalizare a contenciosului
administrativ, dimensiune a constitutionalizarii dreptului in ansamblul sau. De altfel, fostul
articol 152, devenit 154 dupa revizuire si republicare, prevedea ca legile si toate celelalte acte
normative raman in vigoare in masura in care nu contravin prevederilor prezentei constitutii.
Per a contrario, rezulta ca daca exista o contradictie intre legislatie si legea fundamentala,
trebuie considerate scoase din vigoare sau modificate implicit de Constitutie.
Legea actuala este inovatoare si revolutionara. Nu numai ca protejeaza interesele
legitime alaturi de drepturi, dar si pentru ca recunoaste existenta a doua categorii de interese
legitime, respectiv:
a) interesul legitim privat, care semnifica posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in
considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil prefigurat. Intelegem, astfel, ca
interesul este o stare care preceda dreptul, vocatia de a-l dobandi, care este recunoscuta de lege.
Exemplu: in procedura de ocupare a unei functii publice, poate sa se considere vatamata si sa
sesizeze instanta de contencios administrativ si persoana care a candidat pentru o functie, dar
nu a reusit in protejarea interesului sau legitim de a fi promovat concursul pentru ca s-au

25
manifestat anumite nereguli, pe care le releva prin actiune. Protejarea acestui tip de interes se
face, ca regula, prin actiunile in contenciosul subiectiv, existand, insa, situatii in care el este
ocrotit si prin actiuni in contencios obiectiv. Exemplu: art. 1 alin. (4) prevede dreptul
Ministerului Public de a sesiza instanta de contencios administrativ atunci cand apreciaza ca
drepturile, libertatile si interesele legitime ale persoanelor au fost incalcate prin acte
administrative ale autoritatilor publice emise cu exces de putere. Este necesar acordul prealabil
al persoanelor care au suferit vatamari, iar petitionarii dobandesc de drept calitatea de
reclamanti, urmand a fi citati in aceasta calitate;
b) interesul legitim public, care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala,
garantarea drepturilor, a libertatilor si a indatoririlor fundamentale, satisfacerea nevoilor
comunitare si realizarea competentei autoritatilor publice. El este protejat prin intermediul
actiunilor in contencios obiectiv. Exemplu: actiunea prefectului indreptata impotriva actelor
ilegale ale autoritatilor administratiei publice locale are ca finalitate respectarea legalitatii in
judetul in care acesta este reprezentant al Guvernului.

4. Indeplinirea procedurii administrative prealabile. Ea reprezinta regula in materia

contenciosului administrativ, existand si anumite exceptii, in care procedura prealabila
nu se realizeaza. Este vorba despre actiunile:
- in contenciosul obiectiv (prefect, Avocatul Poporului, ANFP, Ministerul Public);
- care privesc dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale sau ordonante declarate
neconstitutionale;
- impotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate deoarece au intrat in
circuitul civil;
- care privesc refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes
legitim sau, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termen legal;
- care privesc exceptia de nelegalitate.
Lor li se adauga si alte categorii de actiuni prevazute prin legi speciale, cum ar fi, spre
exemplu, cele prin care se valideaza sau invalideaza mandatele de consilier local sau judetean,
care se ataca in contenciosul administrativ fara a fi obligatorie procedura prealabila.
Regula o reprezinta, insa, parcurgerea procedurii prealabile, al carei regim juridic este
reglementat prin art. 7 din legea-cadru, cu modificarile ulterioare, ultimele fiind realizate prin
Legea nr. 212/2018. Termenul de realizare a acestei proceduri este de 30 de zile de la
comunicarea actului, admitandu-se posibilitatea ca pentru motive temeinice persoana vatamata,
destinatar al actului, sa poata formula plangere si peste acest termen, dar nu mai tarziu de 6 luni
de la emiterea actului. Prin Legea 212/2018 s-a consacrat posibilitatea ca plangerea prealabila
sa se poata formula si de un tert, respectiv de o persoana care a fost vatamata printr-un act
destinat altei persoane. Termenul in acest caz este de 30 de zile de la data cand persoana a luat
cunostinta pe orice cale de existenta actului vatamator. Se admite si in acest caz posibilitatea ca
el sa fie depasit pentru motive temeinice, insa nu mai tarziu de 6 luni, calculate in acelasi mod.
Ca natura juridica, termenul de 6 luni este un termen de prescriptie.
Prin Legea 212/2018 se clarifica relativ si regimul plangerii prealabile in cazul
contractelor administrative. Spunem „relativ" deoarece textul actual nu mai face referire, ca cel
anterior, la procedura concilierii, prevazuta de fostul Cod de procedura civila, insa
nereglementata de actualul Cod. Textul modificat nu precizeaza, insa, ce forma imbraca
procedura prealabila, rezumandu-se sa prevada termenele in care aceasta se exercita, fiind vorba
de termenul 6 luni, care incepe sa curga fie de la data incheierii contractului, atunci cand litigiile
sunt legate de incheierea lui, fie de la data cand reclamantul a cunoscut cauza anularii, fara a se
putea depasi un an de la data incheierii lui.
In cazul actelor normative, care pot fi atacate oricand, si plangerea prealabila poate fi
formulata oricand.

26
 5. Termenul de introducere este de 6 luni si se calculeaza diferit, in functie de natura
actului atacat, respectiv:
a) de la data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila;
b) de la data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii, dat fiind faptul ca in
acest caz plangerea prealabila nu mai este obligatorie;
c) data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile sau, respectiv, data expirarii
termenului de solutionare a cererii. Pentru motive temeinice, cererea se poate introduce si peste
acest termen, dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului, cea a luarii la cunostinta
(in cazul tertului), a expirarii termenului de solutionare sau a realizarii plangerii prealabile, dupa
caz (in cazul contractelor administrative).
In cazul actiunilor formulate in contencios obiectiv (prefect, ANFP), termenul curge de
cand s-a cunoscut existenta actului nelegal. Cererile care privesc acte administrative normative
sau cele care privesc ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale pot fi
formulate oricand.

Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate. Finele de

neprimire
Constitutia, in art. 52 alin. (2), trimite la o lege organica prin care sa se reglementeze
atat conditiile de exercitare a dreptului fundamental pe care il consacra, cat si limitele acestui
drept. Rezulta ca inca din forma sa initiala, legiuitorul a admis ca dreptul pe care il consacra va
contine anumite restrictionari sau limitari. Regimul general al oricarei restrangeri a unui drept
este cel reglementat prin art. 53 din Constitutie. Prin legea de revizuire s-a introdus alin. (6) al
art. 126, care, pe de o parte, garanteaza controlul de legalitate, iar, pe de alta parte, prevede 2
categorii de acte exceptate, respectiv actele administrative care privesc raporturile cu
Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar. S-a urmat, astfel, modelul
Constitutiei din 1923, care si ea continea prevederi referitoare la acte exceptate.
Reglementarea legala a exceptiilor de la controlul de legalitate o regasim in art. 5, care
reglementeaza actele nesupuse controlului si limitele controlului, lasand sa se inteleaga ca el
contine 2 categorii de astfel de acte, unele care nu sunt deloc supuse controlului si altele, care
se supun unui control, care este, insa, limitat. Continutul art. 5 a fost, insa, modificat consistent
prin Legea nr. 212/2018 intr-un mod care pune in discutie insasi concordanta dintre denumirea
articolului si continutul sau. Textul contine in prezent 3 alineate in care sunt reglementate in
succesiune:

1. Actele care nu pot fi atacate deloc in contenciosul administrativ datorita naturilor

specifice, respectiv actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar;
2. Actele care nu pot fi atacate in contenciosul administrativ deoarece printr-o lege
organica se prevede o alta procedura judiciara de modificare sau desfiintare a lor. Ele
sunt teoretizate in doctrina, in sensul ca reprezinta acte exceptate sau „fine de
neprimire”, determinate de existenta unui recurs paralel, adica o cale de atac de control
al legalitatii de catre o alta instanta judecatoreasca. Nu vor intra in aceasta categorie
caile de atac care se exercita in fata unui organ jurisdictional, deoarece trebuie sa fie
vorba despre o alta procedura judiciara. Exemplu: legile privind retrocedarea
proprietatilor preluate in mod abuziv de vechiul regim totalitar prevad ca actele
administrative care se emit in procedura de retrocedare se ataca in fata instantelor de
drept comun. Ratiunea consta in faptul ca ele vizeaza un drept de proprietate privata, de
drept comun;

27
 3. Actele referitoare la situatii exceptionale: aplicarea starii de asediu, de razboi sau de
urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala, cele referitoare la restabilirea
ordinii publice, precum si cele privind inlaturarea calamitatilor naturale, a epidemiilor
si a epizootiilor. Anterior modificarilor realizate prin Legea nr. 212/2018, textul
prevedea ca aceste categorii de acte se ataca numai pentru exces de putere. Prin ultima
modificare s-a eliminat referirea la excesul de putere, textul prevazand ca acestor
categorii de litigii nu le sunt aplicabile dispozitiile art. 14 din lege, referitoare la
suspendarea executarii actului. Precizam, de asemenea, ca textul actual reia referirea la
actele privind apararea si securitatea nationala, desi dispozitia care le-a reglementat
initial a fost declarata neconstitutionala de catre Curtea Constitutionala. Din continutul
actual constatam ca singura precizare privind regimul acestor acte este ca nu le este
aplicabila suspendarea prevazuta de art. 14, ceea ce inseamna ca reprezinta o categorie
de acte administrative cu un regim specific al atacarii lor in contenciosul administrativ.

Procedura in materia contenciosului administrativ

Regulile procedurale aplicabile contenciosului administrativ sunt, din punctul de vedere
al izvorului lor, de 2 categorii:
a) reguli procedurale prevazute de legea-cadru in materie;
b) reguli procedurale prevazute de Codul civil si de Codul de procedura civila, care, potrivit
art. 28 din lege, se aplica in completare, in masura in care nu sunt incomplatibile cu specificul
raporturilor de putere dintre autoritatile publice, pe de o parte, si persoanele vatamate in
drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte. Ca istoric al acestei dispozitii, intr-o
viziune primara sau initiala, s-a avut in vedere sa se precizeze in continutul textului anumite
proceduri incompatibile cu contenciosul administrativ, solutie la care s-a renuntat si s-a
prevazut in locul ei competenta instantei sesizata cu judecarea cauzei de a decide asupra
compatibilitatii. Ulterior, s-a eliminat si aceasta precizare, ramanand norma de trimitere la
dreptul comun, ceea ce nu exclude ca in practica sa revina instantelor care judeca litigiul sa
decida care norme procedurale de drept comun sunt aplicabile contenciosului administrativ.

Din continutul reglementarii-cadru putem identifica anumite particularitati ale

procedurii de contencios administrativ:

1. Accesibilitatea, in sensul ca taxele de timbru aferente litigiilor de contencios

administrativ au un cuantum fix si mult mai redus decat cele de drept comun, cu exceptia
celor care privesc contractele administrative, care se taxeaza la valoare;
2. Celeritatea, care trebuie sa reprezinte un principiu general de procedura, insa in materia
contenciosului administrativ el rezulta in mod expres din continutul legii, care

28
 determina caracterul de urgenta al judecarii cailor de atac din solutiile care se pot da in
recurs, precum si din impunerea unui termen in care sa se redacteze hotararea;
3. Specializarea instantelor, in sensul solutionarii acestor litigii de sectii sau completuri
specializate in cadrul tribunalelor, al curtilor de apel si al ICCJ, in contextul in care
tribunalele administrativ-fiscale, la care trimite legea in mod expres, nu au fost inca
infiintate;
4. Existenta unor particularitati in ceea ce priveste judecarea cauzelor. In dreptul comun,
in materia probelor, regasim principiul conform caruia sarcina probei apartine
reclamantului („actor incumbit probatio”). In contenciosul administrativ, autoritatea
publica, in calitate de parat, are obligatia sa depuna odata cu intampinarea actul atacat
impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte
lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. Instanta poate sa solicite si alte inscrisuri
decat cele deja depuse de autoritatea parata, daca le apreciaza ca fiind utile pentru
judecarea cauzei. In litigiile in care calitatea de reclamant o are Avocatul Poporului sau
Ministerul Public instanta va cere autoritatii emitente sa ii comunice de indata actul
atacat impreuna cu documentatia care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte
lucrari necesare. In cazul in care autoritatea publica nu se conformeaza acestei dispozitii,
conducatorul acesteia va fi obligat sa plateasca statului o amenda judiciara de 10% din
salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de intarziere;
5. Existenta unor garantii procesuale cu privire la executarea hotararii pronuntate de
instanta de contencios administrativ, care constau in sanctionarea conducatorului
autoritatii publice care nu pune in executare in mod culpabil hotararea la suportarea unor
sanctiuni pecuniare pe zile de intarziere;
6. Pronuntarea de catre instantele de contencios administrativ a unor hotarari judecatoresti
care produc efecte general obligatorii, situatie similara deciziilor Curtii Constitutionale.
In dreptul comun, hotararile judecatoresti produc efecte „inter partes litigantes”. In
contenciosul administrativ, hotararile judecatoresti definitive prin care s-a anulat in tot
sau in parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere
numai pentru viitor. Ele se publica in mod obligatoriu dupa motivare in Monitorul
Oficial al Romaniei, in cazul in care privesc un act care emana de la un organ central,
sau in Monitoarele Oficiale ale judetelor, in cazul in care actul emana de la o autoritate
locala. Solutia este simetrica specificului actelor normative care produc efecte general
obligatorii, ceea ce obliga ca si desfiintarea lor in tot sau in parte sa aiba acelasi caracter.

Competenta in contenciosul administrativ

In forma actuala (2018), este urmatoarea:

a) competenta materiala

 litigiile care privesc acte administrative care emana de la autoritatile publice locale si
judetene, precum si cele care au caracter evaluabil in bani, ele vizand impozite, taxe,
contributii de diferite feluri, in cuantum de pana la 3 milioane de lei se solutioneaza in
fond de tribunale si in recurs de curtile de apel, prin sectiile sau completurile de
contencios administrativ si fiscal;
 litigiile care privesc acte care emana de autoritatile publice centrale, precum si cele
evaluabile in bani de peste 3 milioane de lei se solutioneaza in fond de curtile de apel si
in recurs de catre Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin sectiile de contencios
administrativ si fiscal. Pana la adoptarea Legii nr. 212/2018, pragul maxim era de 1
milion de lei. Totodata, legea conferea curtilor de apel competenta de a solutiona toate

29
 litigiile care au ca obiect sume reprezentand finantarea nerambursabila din partea
Uniunii Europene. Prin Legea nr. 212/2018 s-a modificat competenta materiala in acest
domeniu, ele urmand a se solutiona potrivit criteriului valorii, iar cele care privesc acte
administrative neevaluabile in bani adoptate in acelasi domeniu, al finantarii
nerambursabile din partea UE, se solutioneaza potrivit rangului autoritatii de la care
actul emana.

Exceptia de nelegalitate
Dintotdeauna s-a recunoscut posibilitatea ca actul administrativ sa fie supus atat unui
control direct, cat si unui control indirect, exercitat pe calea exceptiei de nelegalitate. Interventia
acestui tip de control este justificata de situatia mentinerii in ordinea juridica a unor acte
administrative cu caracter individual care nu mai pot fi atacate, deoarece termenul de decadere
de un an s-a epuizat, iar respectivele acte sunt considerate ilegale de anumite parti. De aceea,
regimul actual al exceptiei de nelegalitate include doar actele administrative cu caracter
individual, nu si pe cele cu caracter normativ, solutie infirmata de jurisprudenta unor instante
judecatoresti, inclusiv al Inaltei Curti, care, invocand in sustinere jurisprudenta celor 2 Curti
europene, au statuat asupra posibilitatii ca si actele normative sa poata face obiectul exceptiei
de nelegalitate. Alin. (4) al legii-cadru prevede in mod expres ca actele administrative cu
caracter normativ nu pot forma obiect al exceptiei de nelegalitate. Controlul acestor acte se
exercita in cadrul actiunilor in contencios administrativ, care pot fi formulate oricand. Exceptia
de nelegalitate poate sa vizeze un act administrativ indiferent de data emiterii lui, si ea poate fi
invocata din oficiu sau la cererea partii intresate.

Initial, regimul acestei exceptii a fost conceput pe modelul exceptiei de

neconstitutionalitate. Astfel, pana la adoptarea Legii de punere in aplicare a Codului de
procedura civila, in cazul invocarii unei exceptii, se verifica indeplinirea conditiilor de
admisibilitate in principiu a ei, si daca se considerau indeplinite, se suspenda cauza si se trimitea
instantei de contencios administrativ competenta, atunci cand exceptia era invocata in fata altei
instante decat una de contencios administrativ.
In prezent, solutia este modificata potrivit principiului din procedura civila „judecatorul
fondului este si judecatorul exceptiei". In acest fel, exceptia de nelegalitate se solutioneaza de
instanta in care ea a fost invocata, indiferent de natura acesteia.
Ca si in cazul exceptiei de neconstitutionalitate, judecatorul in fata caruia se invoca
exceptia verifica daca de actul administrativ individual care face obiectul exceptiei depinde
solutionarea litigiului pe fond. In cazul in care constata acest lucru, solutioneaza exceptia fie
inaintea judecarii fondului printr-o incheiere interlocutorie, fie prin hotararea pronuntata asupra
fondului litigiului. In cazul in care exceptia a fost solutionata printr-o incheiere interlocutorie,
aceasta va fi atacata odata cu fondul. Atunci cand exceptia este admisa, actul pe care l-a vizat
nu va mai fi luat in consideratie la solutionarea litigiului pe fond. Constatam ca exceptia de
nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci doar inlaturarea lui din cauza.

Suspendarea executarii actului

Este reglementata de articolele 14 si 15 din Legea contenciosului administrativ, care
consacra 2 tipuri de suspendare, respectiv suspendarea care poate fi formulata dupa formularea
plangerii prealabile, respectiv inaintea sesizarii instantei cu actiunea principala, precum si
suspendarea care poate fi formulata odata cu actiunea principala. Intre cele 2 tipuri de
suspendare exista elemente comune de regim juridic, primul dintre acestea fiind situatia in care
poate fi solicitata suspendarea, respectiv in cazuri bine justificate si pentru prevenirea

30
producerii unor pagube iminente. Notiunea de „cazuri bine justificate" evoca imprejurarile
legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta
legalitatii actului administrativ. Subliniem faptul ca solutionand cererea de suspendare, instanta
nu se pronunta asupra legalitatii actului, acest lucru facandu-se prin solutia data in actiunea
principala, ci constata ca exista o indoiala cu privire la legalitatea acestuia. Formula „paguba
iminenta" evoca prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea grava a
functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public.
Suspendarea formulata odata cu plangerea prealabila este solutionata de urgenta si cu
precadere, intampinarea fiind obligatorie, si trebuie depusa la dosarul cauzei cu cel putin 3 zile
inainte de termenul de judecata. Ca regula, reclamantul ia cunostinta de continutul intampinarii
de la dosarul cauzei, insa se admite posibilitatea ca instanta da acorde un termen in acest sens.
Cererea de suspendare poate fi formulata si de catre Ministerul Public, atunci cand un interes
general major poate determina perturbarea unui serviciu public administrativ.
Hotararea pronuntata de instanta este executorie de drept, ea poate fi atacata cu recurs
in termen de 5 zile de la comunicare, insa recursul nu este suspensiv de executare.
In cazul in care autoritatea publica emite un nou act administrativ care are un continut
identic cu cel care a fost suspendat de catre instanta, acesta este suspendat de drept, iar
procedura prin care se constata suspendarea nu mai presupune parcurgerea obligatorie a
plangerii prealabile. Se interzice sa fie formulate mai multe cereri de suspendare privind acelasi
act administrativ. In cazul in care reclamantul nu introduce in termen de 60 de zile actiunea
principala, suspendarea inceteaza de drept. Hotararea data in acest tip de suspendare produce
efecte pana la solutionarea in fond a cauzei. In cazul in care actiunea pe fond a fost admisa,
efectele hotararii de suspendare se prelungesc pana la solutionarea definitiva a litigiului.
Suspendarea ceruta prin actiunea principala este supusa acelorasi reguli procedurale
privind solutionarea, cu precizarea ca efectele hotararii se produc pana la data solutionarii
definitive a cauzei.

b) competenta teritoriala

Pana la adoptarea Legii nr. 212/2018, competenta teritoriala in contenciosul

administrativ reprezenta tot o derogare de la dreptul comun, in sensul ca apartinea instantei de
la domiciliul sau sediul reclamantului, insa se admitea posibilitatea sa se adreseze si instantei
de la domiciliul paratului, consacrandu-se, astfel, un caracter alternativ al competentei
teritoriale.
In prezent, competenta teritoriala difera in functie de calitatea reclamantului, dupa cum
acesta este persoana fizica sau juridica ori este o autoritate publica, institutie publica sau
asimilata acestora. Reclamantul persoana fizica sau juridica se adreseaza exclusiv instantei de
la domiciliul sau sediul sau. Reclamantul autoritate, institutie publica sau asimilat al acestora
se adreseaza exclusiv instantei de la domiciliul sau sediul paratului. Aceasta regula se aplica si
atunci cand actiunea se introduce in numele reclamantului de catre orice autoritate de drept
public sau de drept privat, indiferent care este calitatea acesteia din proces.

Introducerea in cauza a functionarului

Actiunile in contenciosul administrativ pot fi formulate, potrivit art. 16 din
reglementarea-cadru, si impotriva functionarului care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
incheierea actului sau care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea. Aceasta posibilitate
este recunoscuta numai in situatia in care se solicita despagubiri pentru anularea actului sau
pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana va fi obligata la suportarea
despagubirilor in solidar cu autoritatea publica. Persoana actionata in justitie poate sa cheme in

31
garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau nu un act
administrativ.
Intelegem, astfel, ca actiunile in anularea unui act administrativ sau in obligarea la
emiterea actului pot fi formulate numai impotriva autoritatii publice.

Domeniul public si proprietatea publica

Proprietatea este reglementata in Constitutie in art. 44, care este situat in Titlul II,
consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale, si intitulat „Dreptul de
proprietate privata", si in art. 136, situat in Titlul IV, consacrat economiei si finantelor publice.
Constitutia nu consacra termenul de „domeniu public", ci doar de „proprietate publica",
alaturi de „proprietatea privata". Cu privire la relatia dintre cele 2 concepte (domeniu si
proprietate) s-au conturat 2 mari teorii:
1. prima, imbratisata cu precadere de autorii de drept privat, in care se pune semnul
egalitatii intre cei 2 termeni (domeniul public in acceptiunea stricto sensu);
2. a doua, impartasita de majoritatea autorilor de drept public, fundamentata de profesorul
Antonie Iorgovan, a domeniului public in acceptiunea lato sensu, in care cele doua
notiuni nu sunt sinonime, intre ele existand o relatie de la intreg la parte.
Astfel, domeniul public include, in primul rand, bunurile proprietate publica, insa, pe
langa acestea, mai exista si unele bunuri private, care au o semnificatie deosebita din punct de
vedere cultural, economic, al protectiei mediului, stiintific, urbanistic, care obliga ca asupra lor
sa se exercite, pe langa dreptul de proprietate privata de catre titularul lor, si unele prerogative
de drept public, de protectie, de natura sa conserve bunul in substantialitatea sa, pentru a putea
fi transmis generatiilor viitoare. Exemplu: bunurile din patrimoniul cultural national pot fi
detinute si de persoane private, carora le incumba, insa, anumite obligatii, restrictii si chiar
interdictii in exercitarea prerogativelor lor de proprietari, care se regasesc reglementate intr-o
lege al carei obiect juridic il constituie regimul patrimoniului cultural national; terenurile, care
sunt reglementate de o lege preconstitutionala (Legea nr. 18 din 1991 cu modificarile si
completarile ulterioare), care consacra termenul de „fond funciar al Romaniei", in care se includ
toate terenurile, indiferent de destinatia, categoria sau titularul lor. Existenta fondului funciar,
care integreaza toate terenurile, determina ideea de domenialitate publica, ale carei dimensiuni
sunt consacrate atat de legea-cadru, cat si de alte acte normative. In functie de categoria de
teren, proprietarilor, indiferent de calitatea lor (persoana fizica, juridica etc.), le revin anumite
indatoriri, cum ar fi, spre pilda, obligatia de a cultiva terenul agricol, obligatia de a respecta un
drept de preemtiune la instrainare, cea de a respecta anumite reguli privind amplasarea
constructiilor s.a. Toate aceste categorii de bunuri, care compun domeniul public in sensul larg
al termenului, sunt evocate prin sintagma „dependinte ale domeniului public" sau „bunuri
domeniale". Paradoxul legislativ/normativ consta in faptul ca desi nu se recunoaste cu caracter
general printr-o norma generala existenta domeniului in sens larg, exista reglementari pe
categorii de bunuri domeniale. Legea-cadru in materia proprietatii publice este Legea nr.
213/1998 privind bunurile proprietate publica, ale carei dispozitii au fost in mare parte decupate
si transferate in actualul Cod civil, care, desi uziteaza cu ambele concepte, consacra ideea
sustinuta de drept privat a similitudinii intre cele doua concepte, desi exista unele dispozitii din
care ar putea rezulta si o oarecare diferentiere intre acestea.
Daca in ceea ce priveste proprietatea publica exista in prezent o reglementare, in Codul
civil si in Legea nr. 213/1998, nu acelasi lucru se poate spune despre proprietatea privata a
statului si a unitatilor administrativ-teritoriale, care constituie domeniul privat al acestora,
despre care legislatia, Legea 213/1998 si Codul civil, se rezuma sa prevada ca se supune
dreptului comun, daca prin lege nu se dispune altfel.

32
 Un prin pas de reglementare a acestei materii, al carei vid legislativ produce consecinte
economico-financiare serioase, s-a realizat prin proiectul Codului administrativ, care, in
perspectiva in care va depasi etapele actuale prin care i s-a confirmat neconstitutionalitatea, va
crea pentru prima data un cadru unitar de reglementare a domeniului privat al statului si al
unitatilor administrativ-teritoriale din punctul de vedere al sferei, al regimului juridic aplicabil
si al modalitatilor de valorificare a lui, inclusiv prin vanzare.
Existenta unor bunuri ale caror particularitati releva utilitatea publica si satisfacerea
interesului general a fost recunoscuta inca din Antichitate, cand, pe langa lucrurile din
patrimoniu (res in patrimonium - cele care puteau fi detinute in proprietate), au fost recunoscute
si res extrapatrimonium, adica bunuri care nu se puteau afla in propritatea cuiva, pentru ca ele
erau destinate sa foloseasca tuturor. In aceasta a doua categorie intrau templele, pietele,
drumurile, caile de comunicatie de toate felurile. Existenta acestei categorii de bunuri, in
evolutia istorica, a avut un regim in care s-a pus problema titularului lor (cui apartin?), a sferei
lor (pana unde se intinde?), a posibilitatii de a putea fi detinute in proprietate si, respectiv,
instrainate si a scopului sau destinatiei lor. In functie de conceptia vremii, de etapa istorica, s-
au conturat teorii, s-au adoptat acte normative, in care se regasesc cu caracter de constanta ideea
utilitatilor publice si caracterul inalienabil.
Actuala Constitutie, fara sa uziteze expres cu notiunea de „domeniu public", contine
unele reglementari care sustin aceasta teorie, atat in cele 2 articole consacrate propriatatii, cat
si in altele aplicabile. Exemplu: prin art. 135 se consacra, pe de o parte, caracterul de piata al
economiei, iar, pe de alta parte, se prevad anumite obligatii ale statului, cum ar fi exploatarea
resurselor naturale in concordanta cu interesul national sau refacerea si ocrotirea mediului
inconjurator si mentinerea echilibrului ecologic. Prin revizuirea din 2003 a Constitutie a fost
consacrat un drept nou, respectiv dreptul la un mediu sanatos, in baza caruia statul recunoaste
pentru oricare persoana dreptul la un mediu inconjurator sanatos si echilibrat ecologic, acesta
reprezentand o componenta sau o dependinta a domeniului public.
Dispozitiile constitutionale, astfel cum sunt reglementate in cele 2 texte si titluri ale
Constitutiei, determina concluzia ca ele consacra:
a) un sediu general in materia proprietatii, regasit in art. 136, care poarta chiar aceasta denumire,
„Proprietatea";
b) un sediu special, reprezentat de art. 44, intitulat "Dreptul de proprietate privata".

Regimul constitutional al proprietatii. Analiza sediului general

Prin alin. (1) al art. 136 se prevede ca „proprietatea este publica sau privata". In acest
fel se consacra structura proprietatii, care in sistemul actual include cele 2 tipuri de proprietate.
Prin alin. (2) se prevad urmatoarele:
a) proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege, norma similara celei referitoare la
proprietatea privata cuprinsa in art. 44 alin. (2);
b) proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale. Desi textul nu
prevede, fiind rostul legiuitorul, intelegem ca proprietatea publica a statului va cuprinde
bunurile de interes national, iar proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale va
include bunurile de interes local (sens larg, adica si judetean). Textul trebuie coroborat,insa, cu
art. 3 alin. (3), care reglementeaza organizarea administrativ-teritoriala a Romaniei, si permite
identificarea unei proprietati publice a comunelor, a oraselor (a municipiilor sau a
subdiviziunilor acestora) si o proprietate publica a judetului.
Statul si unitatea administrativ-teritoriala detin, astfel, in proprietate 2 categorii de
bunuri care formeaza cele 2 domenii ale lor:
a) bunuri proprietate publica, acestea constituind domeniul public al statului si al unitatilor
administrativ-teritoriale;

33
b) bunuri proprietate privata, care formeaza domeniul lor privat.
Prin alin. (3) se prevad bunurile care constituie sfera proprietatii publice, utilizandu-
se mai multe criterii de determinare:
a) enumerarea unor bunuri, precum spatiul aerian, marea teritoriala, plajele;
b) determinarea bunului in functie de satisfacerea de catre acestea a interesului public sau a
celui national, cum ar fi bogatiile de interes public ale subsolului, apele cu potential economic
valorificabil de interes national;
c) determinarea generica: resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental;
d) trimiterea la lege organica pentru a se stabili si alte bunuri care fac obiectul proprietatii
publice. In prezent, este vorba despre anexa la Legea nr. 213/1998, iar in perspectiva adoptarii
Codului administrativ, una dintre anexele acestuia.
Prin alin. (4) se reglementeaza, in cele 2 teze ale sale:
a) caracterul inalienabil al proprietatii publice;
b) modalitatile de punere in valoare a bunurilor proprietate publica, fiind vorba despre:
1. darea in administrare, care se poate realiza numai catre o regie autonoma sau institutie
publica;
2. concesionarea si inchirierea, care pot viza orice persoana fizica sau juridica romana sau
straina;
3. darea in folosinta gratuita pe termen limitat institutiilor de utilitate publica.
Constatam ca prin caracterul inalienabil al bunului public, care exclude instrainarea lui,
nu sunt excluse si anumite modalitati juridice de valorificare a acestor bunuri, care, ca natura
juridica, sunt calificate a reprezenta contracte administrative. In proiectul Codului
administrativ, aceleasi modalitati de valorificare sunt prevazute si pentru bunurile din domeniul
privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, cu specificarea ca aceste bunuri pot sa
fie instrainate, insa nu oricum, ci cu procedura prevazuta de lege, care are la baza regula licitatiei
publice.
Prin alin. (5) al textului se prevede ca proprietatea privata este, in condiiile legii,
inviolabila, text care impune coroborarea cu regimul constitutional al proprietatii private,
consacrat de art. 44, care este sediul special in materia proprietatii, din care rezulta urmatoarele:
a) se garanteaza atat dreptul de proprietate si creantele asupra statului, cat si proprietatea privata
insasi ca obiect al dreptului, care este, in egala masura, garantata si ocrotita de lege, indiferent
de titular;
b) se recunoaste dreptul cetatenilor straini si al apatrizilor de a dobandi terenuri in Romania,
renuntandu-se la interdictia cuprinsa in forma initiala a Constitutiei. Dobandirea se poate face,
insa, numai in conditiile rezultate din actul de aderare la Uniunea Europeana si din alte tratate
internationale la care Romania este parte, pe baza de reciprocitate si in modalitati care trebuie
reglementate prin lege organica, precum si prin mostenire legala, nu si testamentara;
c) se consacra regimul exproprierii pentru cauza de utilitate publica, cu dreapta si prealabila
despagubire, elemente traditionale in regimul exproprierii inca de la prima Lege din 1864 a
expropriatiunii, adoptata de Al. I. Cuza. Totodata, se recunoaste si posibilitatea de a fi folosit
subsolul oricarei proprietati imobiliare pentru lucrari de interes general, cu obligatia de a-l
despagubi pe proprietar de pagubele suferit. Cuantumul despagubirilor atat pentru expropriere,
cat si pentru folosirea subsolului se stabilesc pe cale amiabila, iar in caz de divergenta,
competenta revine justitiei;
d) se instituie anumite obligatii pentru titularul dreptului de proprietate privata de a respecta
toate sarcinile privind protectia mediului si buna vecinatate, precum si toate celelalte indatoriri
sau sarcini care revin proprietarului in conformitate cu legea sau obiceiul;
e) Constitutia consacra interdictia confiscarii averii dobandite licit si prezumtia cu privire la
caracterul licit al dobandirii. Aceasta prezumtie este definitorie pentru regimul proprietatii
private intr-un stat de drept si il deosebeste pe acesta de prezumtia caracterul ilicit al dobandirii

34
averii, specifica regimurilor totalitare. In stransa corelatie cu aceasta prezumtie, si bunurile care
au contribuit prin destinatie, folosinta sau au rezultat dintr-o fapta antisociala (contraventie sau
infractiune) pot face obiectul confiscarii, numai in conditiile legii (lege organica, in cazul in
care intervine ca sanctiune complementara penala, sau prin lege ordinara, in cazul in care
intervine ca sanctiune complementara contraventionala).

Din coroborarea celor 2 texte constitutionale rezulta teza conform careia in sistemul
constitutional actual proprietatea privata este regula, iar proprietatea publica, exceptia, care
este sustinuta astfel:
a) proprietatea privata poate fi detinuta de orice titular persoana fizica sau juridica romana sau
straina, inclusiv de stat sau de unitatea administrativ-teritoriala. In schimb, proprietatea publica
poate fi detinuta doar de catre stat sau unitatea administrativ-teritoriala;
b) proprietatea privata poate sa vizeze orice bun, cu exceptia celor care sunt interzise sau
restrictionate prin lege (exemplu: drogurile), pe cand proprietatea publica poate sa cuprinda doar
acele bunuri prevazute de Constitutie sau de legea organica la care aceasta trimite;
c) bunurile proprietate privata sunt supuse normelor de drept comun, guvernate de regula
inviolabilitatii, in conditiile legii, pe cand bunurile publice sunt supuse normelor de drept
public, in centrul carora se afla inalienabilitatea lor.
Notiunea de „domeniu public" in sensul larg al termenului a determinat teza existentei
unei scari a domenialitatii publice, care, in esenta, evoca urmatoarele:
a) in sfera domeniului public se includ 2 categorii de bunuri, respectiv:
- toate bunurile proprietate publica;
- unele bunuri proprietat privata a caror semnificatie justifica apartenenta la domeniul public.
b) bunurile domeniului public pot fi detinute in proprietate atat de persoane juridice de drept
public, respectiv statul si unitatea administrativ-teritoriala, cat si de unele persoane private,
respectiv proprietarii bunurilor private care apartin domeniului public;
c) asupra bunurilor domeniului public se exercita urmaroarele tipuri de regimuri juridice:
- un regim juridic de drept public in integralitatea lui, pentru bunurile proprietate publica din
domeniul public;
- un regim juridic mixt, atat de drept privat, cat si de drept public, pentru bunurile proprietate
privata care apartin domeniului public, cu precizarea ca normele de drept public au un rol
predominant sau conducator fata de normele de drept privat.
d) bunurile domeniului public presupun intotdeauna o persoana juridica sau morala de drept
public, care poate fi:
- statul sau unitatea administrativ-teritoriala, ca titulare ale dreptului de proprietate publica;
- un organ de stat, cum ar fi Ministerul Culturii, al Agriculturii, al Economiei etc., pentru
bunurile private din domeniul public, care exercita un drept de paza si protectie asupra acestor
bunuri, prin intermediul caruia se deruleaza procedurile de autorizari, de limitari, de
conditionari ale exercitarii dreptului de proprietate privata de catre titularii unor astfel de bunuri.
Instituirea unui regim domenial asupra unui bun proprietate privata reprezinta, ca natura
juridica, o restrangere a exercitiului unui drept fundamental, respectiv dreptul de proprietate
privata, care este permisa si trebuie sa se realizeze in limitele cadrului creat de articolul 53 din
Constitutie, privind restrangerea exercitiului unor drepturi si al unor libertati. Reamintim ca
acest text obliga ca orice restrangere sa se faca prin lege cu caracter organic, avand in vedere
ca regimul constitutional al proprietatii si al mostenirii sunt de domeniul legii organice. Se
instituie, de asemenea, principiul proportionalitatii intre cauza si masura de restrangere si
interdictia ca restrangerea sa afecteze existenta dreptului.

Definitia si trasaturile domeniului public

35
 Domeniul public reprezinta un ansamblu de bunuri mobile si imobile publice sau private
care, prin natura lor sau prin vointa legiuitorului, sunt supuse unor norme speciale de protectie,
determinate de faptul ca ele satisfac un interes public, si care sunt guvernate de un regim de
drept public exclusiv sau in combinatie cu unul de drept privat, asupra lor exercitandu-se de
catre o persoana morala de drept public un drept de proprietate publica sau, dupa caz, un drept
de paza si protectie.

Din definitie rezulta mai multe trasaturi care determina identitatea bunurilor care
apartin domeniului public in sensul larg al termenului:
1. In domeniul public sunt incluse, din punctul de vedere al naturii lor, 2 categorii de
bunuri, respectiv bunurile proprietate publica in integralitatea lor, precum si anumite
bunuri private;
2. Bunurile domeniului public sunt supuse unor reguli de protectie speciala, determinate
de faptul ca ele satisfac un interes public, au o utilitate o publica. Aceste reguli de
protectie au menirea sa conserve bunul in materialitatea lui, pentru ca acesta sa poata fi
transmis generatiilor viitoare. Satisfacerea interesului public se poate face fie direct, fie
prin intermediul unui serviciu public. Este posibil ca asupra aceluiasi bun sa se exercite
2 forme de utilitati. De exemplu, caile de comunicatie (direct sau transport in comun).
In teorie, se poate face distinctia intre utilizarea normala a unui bun domenial si o
utilizare artificiala/anormala, prin adaptarea bunului catre alte utilitati;
3. Bunurile domeniului public in sens larg sunt supuse unui regim juridic de drept public,
care se diferentiaza in functie de categoria de bun la care ne raportam, fiind vorba
despre:
a) un regim juridic de putere publica in integralitatea sa, pentru bunurile publice care apartin
domeniului public;
b) un regim juridic mixt, in care peste regulile de drept privat se suprapun anumite norme de
drept public, pentru bunurile proprietate privata care apartin domeniului public. Aceste reguli
se concretizeaza in diferite conditionari, restrictii, interdictii pe care trebuie sa le respecte
titularul unui bun privat din domeniul public, care, ca natura juridica, reprezinta restrictii ale
exercitarii dreptului de proprietate privata. Normele de drept public aplicabile acestor bunuri
au un rol predominant sau conducator in raport de cele de drept privat care le sunt aplicabile.
4. Bunurile din domeniul public presupun intotdeauna existenta unei persoane morale de
drept public, care se diferentiaza in functie de natura bunului, dupa cum urmeaza:
a) statul si unitatea administrativ-teritoriala, in calitatea lor de titulari exclusivi ai bunurilor
proprietate publica;
b) autoritati si institutii publice care actioneaza in numele statului sau al unei unitati
administrativ-teritoriale pentru protectia bunurilor private din domeniul public, care sunt
titulare ale unui drept de paza si protectie care se exercita asupra acestor bunuri. Exemplu:
pentru bunurile din patrimoniul cultural, material si imaterial, mobil sau imobil, autoritatea
competenta este Ministerul Culturii, care actioneaza atat la nivel central, cat si prin serviciile
sale deconcentrate, respectiv inspectorate de cultura, existente in fiecare judet si in municipiul
Bucuresti. Pentru fondul funciar al Romaniei, prerogative exercita Ministerul Agriculturii si
Agentia Nationala a Domeniilor Statului. In mod similar, regasim alte autoritati publice, cum
ar fi Ministerul Cercetarii, diferite servicii publice de sub autoritatea consiliilor locale si
judetene.

Regimul juridic aplicabil domeniului public

Notiunea de „regim juridic" evoca acele reguli care privesc forma si continutul unei
institutii si prin care se confera acesteia identitate in ordinea juridica existenta. In mod

36
traditional, despre regimul juridic al domeniului public s-a vorbit ca despre un regim exorbitant,
derogatoriu de la dreptul comun, evocat si prin ideea de „regim domenial". Evolutia societatii,
ca si a gandirii juridice si a teoriilor aplicabile bunurilor domeniale au determinat o atenuare a
acestei calificari, in sensul recunoasterii in regimul juridic aplicabil domeniului public si a unor
norme de drept comun, peste care se suprapun, insa, intotdeauna, cu caracter de preeminenta,
norme ale dreptului public. Altfel spus, un bun domenial nu poate fi guvernat de un drept de
proprietate privata exclusiv.

Principiile aplicabile domeniului public sunt unele de natura constitutionala si altele de

natura legala, initial fiind reglementate in Legea nr. 213/1998, iar ulterior integrate in
prevederile Codului civil. In perspectiva finalizarii procesului de adoptare a Codului
administrativ, acesta urmeaza sa contina o parte de sine statatoare consacrata atat domeniului
public, cat si domeniului privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale.

Principiile regimului juridic

1. Inalienabilitatea, care este prevazut atat de Constitutie, cat si de Codul civil, semnifica
imposibilitatea instrainarii. Regula inalienabilitatii vizeaza bunurile proprietate publica
in integralitatea lor. In ceea ce priveste bunurile private din domeniul public, acestea
sunt, in principiu, alienabile, insa instrainarea lor presupune respectarea unor proceduri,
a unor conditii, componente ale regimului de protectie domeniala la care sunt supuse.
In acest fel, putem vorbi despre o inalienabilitate absoluta, in ceea ce priveste bunurile
proprietate publica si despre o alienabilitate limitata, restrictionata, conditionata de
indeplinirea unor proceduri administrative, care constau, in esenta, in exercitarea unui
drept de preemtiune al statului la achizitionarea lor. Acest drept priveste, in primul rand,
bunurile din patrimoniul cultural national, dar poate sa vizeze si alte bunuri domeniale,
cum ar fi, de exemplu, terenurile, fondul forestier. Bunurile din proprietatea publica a
statului si a unitatilor administrativ-teritoriale sunt supuse inalienabilitatii. In schimb,
cele care constituie domeniul privat al acestora sunt, in principiu, alienabile, insa
instrainarea lor trebuie realizata in conditiile legii, sintagma care presupune consacrarea
prin lege a procedurilor prin care are loc instrainarea. In prezent, nu exista un cadru
unitar de reglementare a domeniului privat al statului si al unitatii administrativ-
teritoriale, in ansamblul sau, si nici a modalitatilor prin care acesta sa fie pus in valoare,
inclusiv instrainat. O propunere de reglementare regasim in proiectul Codului
administrativ, care consacra principii similare si reguli imprumutate din valorificarea
bunurilor proprietate publica, in sensul ca:
- se recunoaste posibilitatea ca bunurile din domeniul privat al statului si al unitatilor
administrativ-teritoriale sa poata fi instrainate, dar numai prin licitatie publica;
- se consacra aceleasi modalitati de valorificare a bunurilor private ale statului si ale
unitatilor administrativ-teritoriale, respectiv administrarea, concesionarea, folosinta
gratuita si inchirierea;
- se reglementeaza reguli procedurale de natura sa protejeze semnificatia si utilitatea
publica a acestor bunuri, similara celor din domeniul public al statului si al unitatii
administrativ-teritoriale.

2. Insesizabilitatea, potrivit careia bunurile proprietate publica nu pot face obiectul

urmaririi si al executarii silite. Acest lucru rezulta din trasatura de a fi inalienabile,
37
 deoarece daca ar face obiectul executarii silite, acest lucru ar atrage instrainarea lor, si
ar desfiinta inalienabilitatea. Codul civil prevede si el ca bunurile proprietate publica
sunt insesizabile, ca nu pot face obiectul unui gaj, al unei ipoteci;

3. Imprescriptibilitatea, care se aplica atat sub aspect extinctiv, cat si achizitiv. Din punctul
de vedere al prescriptiei extinctive, dreptul la actiune privind un bun proprietate publica
nu se stinge, indiferent cat timp nu a fost exercitat. Sub aspectul prescriptiei achizitive,
bunurile proprietate publica nu pot fi dobandite in proprietate privata prin posesia lor,
indiferent cat timp aceasta a fost exercitata. Bunurile imobile nu pot face obiectul
uzucapiunii, iar cele mobile, pe cel al posesiei de buna-credinta, care in dreptul comun
valoreaza titlu de proprietate.

In doctrina de drept public, printre principiile aplicabile domeniului public se regaseste

si imposibilitatea ca bunurile proprietate publica sa faca obiectul unor sarcini sau servituti, cu
exceptia asa-ziselor servituti naturale, pe care actualul Cod civil nu le mai consacra.

In egala masura, este recunoscuta, in corelatie cu principiul imprescriptibilitatii, o

exceptie procedurala specifica, respectiv „exceptia de domenialitate publica”. In baza acesteia,
o actiune care vizeaza revendicarea unui bun proprietate publica poate fi paralizata oricand, in
orice faza procesuala s-ar afla, prin invocarea calitatii de bun domenial a bunului respectiv care
face obiectul actiunii.

Modalitatile de punere in valoare a proprietatii publice

Constitutia, in art. 136 alin. (4), pe de o parte, declara bunurile proprietate publica
inalienabile, iar, pe de alta parte, prevede ca, in conditiile legii organice, ele pot fi date in
administrarea regiilor autonome ori a institutiilor publice, pot fi concesionate, inchiriate sau
date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica. Aceasta ultima modalitate a fost
introdusa in Constitutie prin Legea de revizuire nr. 429/2003, pana la acea data ea fiind cuprinsa
doar in Legea nr. 215 din 2001 a administratiei publice locale, ca si in cele care i-au precedat
(Legea nr. 69/1991).
Fiind vorba despre o legislatie aplicabila adimistratiei locale, intelegem ca darea in
folosinta gratuita putea sa vizeze doar bunurile proprietate publica ale unitatilor administrativ-
teritoriale, nu si pe cele ale statului. In prezent, prin completarea textului constitutional,
procedura poate fi utilizata pentru ambele categorii de bunuri proprietate publica.
Rezulta ca, in conformitate cu sistemul constitutional si legal actual, pot fi identificate
4 modalitati de punere in valoare a bunurilor proprietate publica, dupa cum urmeaza:

1. Administrarea sau darea in administrare, care vizeaza atat bunurile publice ale statului,
cat si pe cele ale unitatii administrativ-teritoriale. Ca si in cazul darii in folosinta
gratuita, si in cel al administrarii Constitutia prevede categoriile de subiecte de drept
care pot primi in administrare bunuri publice, putand fi vorba despre o regie autonoma
sau o institutie publica. Regiile autonome reprezinta o categorie traditionala de subiecte
de drept public, care sunt infiintate de stat sau de unitatea administrativ-teritoriala pentru
prestarea unor servicii publice. Sfera lor de cuprindere a fost restrictionata/restransa
incepand cu anul 1997, cand cea mai mare parte a fostelor regii autonome s-a
reorganizat in societati sau companii nationale, ramanand un numar restrans de regii
autonome la nivel national. La nivel local, ele sunt infiintate prin hotarari ale consiliilor
locale si judetene. In dezvoltarea normelor constitutionale, legea prevede ca pot fi
beneficiare ale dreptului de administrare, pe langa regiile autonome de interes national

38
 sau local, ministerele si alte organe ale administratiei centrale de specialitate, autoritati
centrale autonome, precum si alte institutii publice constituite la nivel central sau local.
Atribuirea dreptului de administrare se face de catre stat sau de catre unitatea
administrativ-teritoriala, prin reprezentantii acestora. Identificam, astfel, o
particularitate a operatiunii de dare in administrare de bunuri publice, anume faptul ca
ea vizeaza 2 persoane juridice de drept public, atat cel care confera dreptul de
administrare, cat si cel caruia i se acorda acest drept. Actul juridic prin care se da in
administrare un bun proprietate publica difera, dupa cum ne raportam la propriatea
publica a statului sau a unitatii administrativ-teritoriale, putand fi vorba, astfel, despre:
a) o hotarare a Guvernului, pentru bunurile publice ale statului;
b) o hotarare a consiliului judetean sau, dupa caz, local, inclusiv al municipiului Bucuresti,
pentru bunurile publice ale acestor unitati administrativ-teritoriale.

Interesele statului sunt reprezentate de catre Ministerul Finantelor Publice, inclusiv in

justitie, iar cele ale unitatilor administrativ-teritoriale, de catre consiliile locale si, respectiv,
judetene. Legea prevede ca titularul dreptului de administrare are dreptul sa posede, sa
foloseasca si chiar sa dispuna de bunul primit in administrare.

2. Inchirierea bunurilor proprietate publica isi afla, inca, reglementarea in Legea nr.
213/1998, spre deosebire de celelalte modalitati juridice, care au fost transferate in
Codul civil. Poate sa inchirieze un bun public orice subiect de drept, persoana fizica sau
juridica, indiferent de nationalitate sau cetatenie, rezultand ca acest contract, care, ca
natura juridica, este un contract administrativ, se incheie intre 2 parti, si anume:
a) titularul dreptului de proprietate publica sau, dupa caz, cel al dreptului de administrare;
b) un subiect de drept privat, in conditiile mentionate anterior.
Actul juridic prin care se atribuie, cu chirie, un bun public, ca si in cazul administrarii
si al celorlalte operatiuni/proceduri juridice, se diferentiaza dupa natura bunului, putand fi vorba
fie despre un act al statului (o hotarare a Guvernului), fie despre o hotarare a organului
deliberativ al autonomiei locale.
Legea instituie principiul licitatiei publice pentru inchirierea bunurilor proprietate
publica. Se prevede, de asemenea, posibilitatea ca atunci cand inchirierea se realizeaza de catre
titularul dreptului de administrare, acesta sa aiba dreptul la o parte din contravaloarea chiriei,
situata intre 20% si 50%, al carei cuantum este stabilit prin actul de inchiriere. Ca regula, chiria
se face venit la bugetul de stat sau, dupa caz, al unitatii administrativ-teritoriale.

3. Darea in folosinta gratuita, care se poate realiza numai catre o institutie de utilitate
publica. Dreptul de a da in folosinta gratuita apartine atat titularului dreptului de
proprietate, cat si celui al dreptului de administrare. Ca si in cazul administrarii si al
inchirierii, darea in folosinta gratuita, sub aspect procedural, se poate realiza fie prin
hotarare a Guvernului, fie prin hotarare a consiliului local sau judetean, dupa caz. Legea
prevede ca operatiunea se poate realiza pe o perioada determinata, limitata in timp;

4. Concesiunea bunurilor proprietate publica, care reprezinta mijlocul traditional prin care
au fost puse in valoare, inca din Epoca Medievala, bunurile care apartineau domnitorului
sau conducatorului. Ea a fost utilizata de acestia fie ca un mijloc de rasplatire a fidelitatii
sau a unor acte de curaj savarsite de supusi, fie ca mijloc de imbogatire a vistieriei
regale, in contextul in care ea aducea intotdeauna un beneficiu in bani sau in natura
pentru cel care transmitea bunul in concesiune. Ca regula, se incheia pentru perioade
indelungate de timp, mergand chiar pana la 99 de ani, ceea ce a determinat anumite

39
 preocupari legislative in aceasta materie, datorita confuziunilor care apareau cu privire
la proprietar si, respectiv, la concesionar. Contractul presupune, astfel, 2 parti, evocate
prin termenele de „concedent", pentru cel care atribuia in concesiune, si „concesionar",
pentru beneficiarul concesiunii. In mod traditional, pentru concesiune au fost
recunoscute anumite trasaturi, si anume:
- caracterul temporar, in sensul ca era limitata in timp;
- caracterul oneros, pentru ca presupunea un beneficiu;
- caracterul rascumparabil, prin care se recunostea concedentului dreptul de a-si lua
inapoi bunul concesionat.
Ca natura juridica, concesiunea bunurilor proprietate publica este un contract
administrativ. In prezent, nu exista inca reglementare pentru concesiunea bunurilor din
domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, iar in contextul adoptarii
ei, concesiunea bunurilor private ale statului sau ale unitatii administrativ-teritoriale urmeaza a
se realiza printr-un contract de concesiune, care, desi ca natura juridica este un contract de drept
comun, el urmeaza sa respecte, prin continutul sau, particularitati specifice apartenentei bunului
la domeniul privat al statului sau al unitatii administrativ-teritoriale. Aceste ratiuni au
determinat si justificat modul in care el este reglementat in proiectul de Cod administrativ, care
il apropie de concesiunea bunurilor publice.

Concesiunea bunurilor proprietate publica

Este reglementata de OUG nr. 54/2006, care o defineste ca reprezentand acel contract
incheiat in forma scrisa prin care o autoritate publica numita „concedent" transmite unei
persoane numite „concesionar", care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, pe o perioada
determinata dreptul si obligatia de exploatare a unui bun in schimbul unei redevente.
Din aceasta definitie rezulta trasaturile concesiunii, inclusiv cele care traditional ii sunt
recunoscute acesteia, si anume:
a) se realizeaza printr-un contract, care, ca natura juridica, este un contract administrativ;
b) forma scrisa a contractului, impusa ad validitatem;
c) se incheie intre 2 parti, respectiv concedentul si concesionarul:
Calitatea de concedent se exercita:
- de catre ministere si alte organe ale administratiei publice centrale, pentru proprietatea publica
a statului;
- de catre consiliile judetene, locale, inclusiv cele constituite la nivelul capitalei, sau de catre
institutiile publice de interes local, pentru proprietatea publica a unitatilor administrativ-
teritoriale.
Calitatea de concesionar poate sa apartina oricarei persoane fizice sau juridice romane
sau straine;
d) caracterul temporar al contractului, termenul maxim pentru care poate fi incheiat fiind de 49
de ani, cu posibilitatea de a se reinnoi cu cel mult jumatate din durata lui initiala;
e) obiectul contractului il reprezinta exploatarea unui bun proprietate publica de catre
concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa;
f) contractul se incheie in limba romana, in conformitate cu legea romana, putand sa se incheie
si intr-o limba de circulatie internationala, daca a fost convenita de parti;
g) ca regula, subconcesionarea este interzisa, cu exceptiile prevazute de lege;

Procedura realizarii concesiunii

Ca regula, initiativa concesionarii apartine concedentului sau poate fi consecinta unei
propuneri facute de un tert, dar acceptata de acesta. Ea are la baza un studiu de oportunitate,

40
care se aproba de concedent fie prin hotarare a Guvernului, fie prin hotarare a consiliului local
sau judetean, in functie de apartenenta bunului la domeniul public al statului sau al unei unitati
administrativ-teritoriale. In baza studiului de oportunitate, se intocmesc cele 2 documente
(studiul de oportunitate si caietul de sarcini), formand impreuna partea reglementara a
contractului de concesiune, careia se adauga partea conventionala, negociata de parti,
respectandu-se principiile din caietul de sarcini si din studiul de oportunitate. Precizam ca partea
reglementara poate fi modificata unilateral de catre concedent, atunci cand interesul public o
cere, dupa notificarea concesionarului.

La baza atribuirii contractului de concesiune se afla anumite principii, unele dintre

acestea fiind considerate principii ale Dreptului Uniunii Europene, cum ar fi transparenta, care
obliga partile sa isi puna la dispozitie documentele si informatiile privind concesiunea,
tratamentul egal si nediscriminarea, proportionalitatea, care presupune ca orice masura
impusa de autoritatea contractanta trebuie sa fie necesara si specifica, corespunzatoare
contractului, si libera concurenta, politica in domeniul concurentei fiind una din politicile
publice ale Uniunii Europene.

Legea recunoaste 2 proceduri de atribuire a contractului de concesiune, si anume:

1. licitatie publica, care este procedura prin care se permite persoanelor fizice sau juridice
sa depuna o oferta. Ea este declansata de publicarea in Monitorul Oficial Partea a VI-a
si intr-un cotidian de circulatie nationala si locala a anuntului de licitatie cu cel putin 20
de zile inainte de data limita de depunere a ofertelor. In virtutea transparentei,
persoanele interesate au dreptul de a solicita si obtine atat documentatia de atribuire, cat
si clarificari care trebuie furnizate de catre concedent intr-un termen care nu poate fi
mai mare de 4 zile de la data inregistrarii solicitarii. Pentru a se organiza procedura de
licitatie, este necesar sa se fi depus cel putin 3 oferte valabile. In caz contrar, procedura
este anulata, si se organizeaza o noua licitatie.
2. La negociere directa se poate recurge atunci cand, in conditiile repetarii procedurii de
licitatie, nu au fost depuse 3 oferte valabile. Pe durata derularii procedurii trebuie
respectate regulile privind conflictul de interese, care obliga concedentul sa ia toate
masurile pentru a evita aparitia unui conflict de interese si/sau manifestarea concurentei
neloiale. Legea asaza la baza raporturilor dintre cele 2 parti principiul echilibrului
financiar al concesiunii, care vizeaza drepturile care ii sunt acordate concesionarului si
obligatiile care ii sunt impuse. Termenul de incheiere a contractului este de 20 de zile
de la data comunicarii ofertei castigatoare, nerespectarea lui putand atrage plata de
daune-interese de catre partea in culpa. In continutul contractului trebuie sa se
regaseasca mentiuni exprese cu privire la categoriile de bunuri care vor fi utilizate pe
parcursul concesiunii si destinatia finala a acestora. Incetarea contractului de
concesiune, ca a oricarui contract, de altfel, cunoaste o regula, care inseamna expirarea
duratei pentru care s-a incheiat, si o exceptie, care inseamna incetarea anterior acestui
termen, in urmatoarele forme:
a) prin denuntare unilaterala de catre concedent, atunci cand interesul public national sau local
impune acest lucru, cu plata unei despagubiri juste si prealabile catre concesionar;
b) prin reziliere de catre concedent, in cazul in care concesionarul nu isi respecta obligatiile
asumate, cu plata unei despagubiri in sarcina concesionarului catre concedent;
c) prin reziliere de catre concesionar, atunci cand concedentul nu isi executa sau respecta
obligatiile asumate, cu plata unei despagubiri in sarcina lui catre concesionar;
d) in caz de forta majora, care atrage pieirea bunului sau imposibilitatea obiectiva de exploatare
a lui.

41
 Reguli privind regimul concesiunii regasim si in Codul civil, in art. 872, prin care se
recunoaste dreptul concesionarului de a efectua sau desfasura acte si activitati necesare
exploatarii bunului. Acest drept reprezinta, in egala masura, si o obligatie, pe care concesionarul
si-a asumat-o la incheierea contractului, pentru a exploata bunul proprietate publica, atat in
interesul propriu, cat si pentru realizarea interesului public, realizand un echilibru intre acestea.

La nivelul Uniunii Europene si al sistemelor nationale de drept regasim reglementari

care privesc alte categorii de contracte administrative, respectiv cele de achizitii publice,
contracte sectoriale si cele de concesiune de lucrari si servicii.
Legislatia europeana privind aceste contracte s-a modificat in anul 2014, prin adoptarea
a 3 noi directive, respectiv 2014/23/UE a Parlamentului si Consiliului, 2014/24/UE a
Parlamentului si Consiliului si 2014/25/UE a Parlamentului si Consiliului, care au atras dupa
ele si schimbarea legislatiei nationale in materie.

In Romania a fost adoptata mai intai prin hotarare a Guvernului o strategie in materia
achizitiilor publice si, ulterior, a fost adoptat un pachet legislativ care reuneste legile 98-
101/2016, care a abrogat reglementarea unitara anterioara, reprezentata de OUG 34/2006.
Contractul de achizitie publica este calificat expres ca fiind contract administrativ prin
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Relevanta deosebita prezinta Legea nr. 101/2016 privind remediile, care consacra
regimul cailor de atac impotriva actelor si a procedurilor realizate in atribuirea unui contract
administrativ. Aceasta lege reglementeaza si Consiliul National pentru Solutionarea
Contestatiilor, care este un organ administrativ-jurisdictional a carei competenta materiala
vizeaza solutionarea contestatiilor impotriva procedurilor de achizitii publice. Termenul de
formulare a contestatiei in fata CNSC este fie de 10 zile, atunci cand valoarea contractului
obliga la publicarea anuntului de licitatie in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, fie de 5 zile,
cand valoarea contractului nu obliga la aceasta publicitate.
Procedura instituita prin Legea remediilor se caracterizeaza prin celeritate, concretizata
in instituirea unor termene si proceduri care deroga de la termenele instituite prin Codul de
procedura civila sau prin Legea contenciosului administrativ. Astfel, autoritatea contractanta
este obligata ca in termen de 5 zile de la primirea contestatiei sa formuleze si sa transmita
punctul sau de vedere cu privire la continutul acesteia. CNSC are obligatia ca in 15 zile de la
primirea dosarului de achizitie sa solutioneze contestatia. In cazul in care s-au invocat anumite
exceptii procesuale care impiedica solutionarea contestatiei, termenul este de 5 zile de la
invocarea lor. Este prevazuta si procedura suspendarii judecarii contestatiei, cu caracter de
exceptie, care poate interveni in cazul in care a fost savarsita o fapta care prezinta indicii de
incalcare a legii penale cu privire la actul vizat de contestatie.

CNSC poate sa pronunte una din urmatoarele solutii:

1. poate sa oblige autoritatea conteactanta sa emita un act sau sa adopte o anumita masura;
2. poate anula, in tot sau in parte, actul care face obiectul contestatiei;
3. poate anula procedura de atribuire.

Actele CNSC, ca natura juridica, sunt acte administrative cu caracter jurisdictional,

astfel ca ele pot fi atacate in fata instantei de contencios administrativ. Calea de atac poarta

42
denumirea de „plangere” si se formuleaza in termen de 10 zile de la comunicare, in cazul in
care autorul plangerii este una dintre partile prezente la proces, sau de la luarea la cunostinta,
in cazul in care plangerea este formulata de alte persoane, care dovedesc un interes legitim in
legatura cu procedura de atribuire contestata (participanti care au fost respinsi anterior etc.).
Competenta de solutionare a acestor plangeri apartine curtilor de apel, sectiile de contencios
administrativ si fiscal. Elementul de noutate pe care il aduce legea consta in instituirea unor
completuri specializate de achizitii publice, care sa solutioneze litigiile privind aceste proceduri.

Serviciul public

Reprezinta modalitatea traditionala prin care administratia publica isi concretizeaza

activitatea, care a preocupat, inca de la inceputurile sale, dreptul administrativ, ceea ce a
determinat si calificarea acestei ramuri de drept, prin raportare la institutia serviciului public,
ca un drept al serviciilor publice. Ea se afla intr-o necesara corelatie cu domeniul public, una
dintre teoriile cu privire la apartenenta unui la bun la domeniul public fiind teoria serviciului
public. In baza ei, se confera caracter de bun domenial acelor bunuri care contribuie la
satisfacerea sau prestarea unui serviciu public.

In baza Constitutiei actuale, serviciul public a devenit o institutie de rang constitutional,

el fiind reglementat in mai multe categorii de prevederi, si anume:
1. Cele care consacra principiile generale aplicabile tuturor autoritatilor publice, inclusiv
celor prestatoare de servicii public, cum ar fi principiul nediscriminarii si al egalitatii
tuturor in fata legii si a autoritatilor publice, consacrate de art. 4 si 16 din Constitutie.
In principiul egalitatii tuturor in fata legii isi are izvorul principiul egalitatii in fata
serviciului public, recunoscut in sistemele de drept nationale si in cel al Uniunii
Europene;
2. Cele care consacra principii, reguli aplicabile administratiei publice si autoritatilor
administrative competente sa o realizeze. Invocam, astfel, dispozitiile art. 120, care in
alin. (1) recunoaste principiul deconcentrarii serviciilor publice, iar in alin. (2), dreptul
minoritatilor nationale de a-si folosi limba materna in raport cu anumite autoritati
publice, intre care se regasesc serviciile publice deconcentrate ale administratiei centrale
de specialitate. Prin art. 122 se consacra rolul coordonator al consiliului judetean asupra
consiliului local, in scopul realizarii serviciilor publice de interes judetean. Prefectul
reprezinta, potrivit art. 123, conducatorul serviciilor deconcentrate din judet;
3. Cele referitoare la drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale ale cetatenilor, din
care rezulta expres sau implicit referiri la servicii publice si la modalitatea in care
acestea se presteaza. Astfel, dreptul la informatie, reglementat de art. 31, presupune
existenta unor servicii publice sau private de informare in masa, in egala masura in care
dreptul la invatatura, reglementat de art. 32, presupune institutii de stat, particulare si
confesionale.

Daca, initial, serviciul public a fost monopolul statului, realizarea lui a fost transferata,
treptat, catre particulari, ceea ce ne permite sa identificam 3 mari categorii din punctul de vedere
al modului de realizare:
- servicii realizate exclusiv de stat, care exercita un monopol asupra acestora, cum ar fi
apararea, justitia, securitatea tarii, executarea pedepselor penale privative de libertate;
- servicii prestate exclusiv de particulari;
- servicii partajate intre sectorul public si cel privat.

43
 Scopul serviciului public este satisfacerea unei nevoi de interes general, de care statul
este preocupat si atunci cand transfera particularului dreptul de a-l presta sau satisface. El se
concretizeaza intr-o supraveghere asupra calitatii serviciului prestat de agentii privati, care
presupune si prerogative de sanctionare a acestora, atunci cand calitatea serviciului public
incalca exigentele legii. Aceasta supraveghere include in anumite domenii toti prestatorii de
servicii publice, indiferent de caracterul lor public sau privat. Exemplu: evaluarea periodica a
serviciului public de invatamant include atat institutiile de stat, cat si pe cele particulare si
confesionale.
In afara criteriului privind forma de realizare, in doctrina sunt utilizate si alte criterii de
departajare a serviciilor publice:
- la nivelul Uniunii Europene, se regaseste criteriul, care a fost preluat in proiectul de Cod
administrativ, al caracterului economic si non-economic al serviciilor publice, din care
deriva cel privind natura sau domeniul serviciului public si rezulta, pe langa seviciile
publice administrative, si alte categorii de servicii publice, cum ar fi cele culturale,
sociale, comerciale, religioase;
- corespunzator criteriului competentei autoritatii prestatoare, identificam serviciile de
interes national si cele de interes local. Regimul lor juridic este guvernat de anumite
principii specifice, intre care se regaseste, pe langa egalitatea in fata serviciului public,
si principiul adaptabilitatii, care il obliga pe prestator sa-si puna in acord activitatea cu
evolutiile intervenite in viata sociala in domeniul caruia apartine si, implicit, in
asteptarile beneficiarilor (uzagerilor). Acestor principii li se adauga transparenta,
prioritatea interesului public asupra celui particular si nediscriminarea.

Raspunderea in dreptul administrativ

Institutia raspunderii este importanta in toate ramurile dreptului, ea fiind atrasa de

savarsirea unor fapte antisociale, cu consecinte perturbatoare pentru ordinea sociale. Regimul
ei juridic este analizat in corelatie cu anumite concepte, cu care nu se identifica, dar se afla intr-
o necesara dependenta, respectiv constrangerea, executarea silita si responsabilitatea.

Constrangerea se deosebeste de raspundere prin faptul ca ea poate interveni si in

absenta savarsirii unor fapte antisociale, rolul ei fiind tocmai de a preveni sau impiedica
comiterea lor. Exemplu: instituirea unor forme de carantina, in cazul unor epidemii, sau
internarea persoanelor care prezinta anumite afectiuni psihice sau dependente are ca scop
tocmai a preintampina producerea unor fapte antisociale. Atunci cand constrangerea este
dispusa in contextul savarsirii unor incalcari ale legii, pe langa rolul preventiv, ea realizeaza si
pe acela de restabilire a ordinii de drept.

Raspunderea are un triplu rol:

- rol punitiv sau represiv, prin care se pedepsesc autorii faptelor antisociale;
- rol preventiv, prin care se urmareste eliminarea in viitor din conduita autorului unor
fapte antisociale a savarsirii altora similare;
- rol educativ, de natura sa il faca pe autorul faptei ca in viitor sa respecte din convingere
legea. Aceasta inseamna constientizarea faptei sale, a efectelor pe care le-a produs in
ordinea sociala, insotite de decizia ca pe viitor fapta sa nu se mai repete. Acest rol
include relatia pe care raspunderea o are cu responsabilitatea, concept prin care se evoca
respectarea legii din proprie constiinta, nu din teama de pedeapsa.

44
 Responsabilitatea inseamna asumarea valorilor instituite la nivel social si respectarea
lor ca si cand ar reprezenta reperele valorice ale conduitei personale. In activitatea publica, cu
precadere trebuie sa primeze responsabilitatea, nu raspunderea. Esenta rolului raspunderii este
exprimata in adagiul conform caruia „legea pedepseste nu numai pentru ca s-a pacatuit, adica
s-a gresit, ci ca sa nu se mai pacatuiasca".

Executarea silita este o procedura care apare fie in situatia in care subiectele de drept
nu-si respecta obligatiile care le revin potrivit legii, fie in cazul in care nu sunt duse la
indeplinire masuri dispuse prin acte ale autoritatilor publice.
Raspunderea contraventionala
Initial, contraventia a facut parte din structura trihotomica a ilicitului penal, care
includea crime, delicte si contraventii, si a fost consacrata, ca atare, in primele coduri penale
adoptate in Romania. Odata cu instaurarea regimului de tip totalitar, contraventia a fost
dezincriminata, fiind trecuta din sfera penalului in cea a administrativului in statele foste
socialiste, inclusiv in Romania. In Dreptul Uniunii Europene, inclusiv in j.risprudenta celor 2
Curti, ea continua sa fie calificata ca o fapta de natura penala.
Aceasta forma de raspundere are o natura constitutionala, fiind mentionata in mod
expres de art. 44 alin. (9), potrivit caruia bunurile destinate, folosite sau rezultate din infractiuni
ori contraventii pot fi confiscate numai in conditiile legii. Textul constituie izvor atat pentru
raspunderea contraventionala, cat si pentru una din sanctiunile care are caracter comun atat
pentru raspunderea penala, cat si pentru cea administrativa, ca denumire, nu ca regim juridic, si
anume confiscarea.
Dupa dezincriminarea contraventiei, aceasta a fost reglementata initial printr-un decret
al fostului Consiliu de Stat, apoi printr-o lege, care, desi era adoptata in 1968, a continuat sa isi
produca efectele juridice pana in anul 2001, cand s-a adoptat actuala ordonanta nr. 2/2001
privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata prin lege, care constituie actuala
reglementare-cadru in materia raspunderii contraventionale.
In planul sanctiunilor contraventionale, vechea legislatie (nu legea din 1968) prevedea
sanctiunea inchisorii contraventionale, care a trebuit sa fie desfiintata in mod expres, urmare a
revizuirii Constitutiei si, in concret, a art. 23 privind libertatea individuala, care a fost completat
cu norma conform careia sanctiunea privativa de libertate nu poate fi decat de natura penala.
Urmare a eliminarii ei, a fost introdusa in peisajul santiunilor contraventionale sanctiunea
prestarii unei activitati in folosul comunitatii.

Contraventia reprezinta, potrivit art. 1, fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si

sanctionata prin lege, ordonanta ori hotarare a Guvernului sau, dupa caz, prin hotarari ale
consiliilor locale, judetene, a Consiliului General al municipiului Bucuresti ori a sectoarelor
acestuia.

Din definitie rezulta 2 mari trasaturi, si anume:

1. Contraventia este o fapta savarsita cu vinovatie. Aceasta plaseaza raspunderea

contraventionala intre formele de raspundere subiectiva, a caror interventie este
conditionata de existenta vinovatiei, in formele prevazute de Codul penal. Fapta
contraventionala poate consta intr-o actiune, inactiune si intr-o fapta cu caracter
complex comisiv-omisiva;
2. Fapta trebuie sa fie califica drept contraventie prin anumite categorii de acte normative,
pe care le enumera legea-cadru, trasatura calificata a reprezenta legalitatea
contraventiei, corespondentul din raspunderea penala a legalitatii infractiunii (nullum

45
 crimen sine lege, nulla poena sine lege). Pot fi reglementate contraventii prin
urmatoarele categorii de acte normative:
o La nivel central, care au o plenitudine de competenta:
 legi;
 ordonante si hotarari ale Guvernului;
In ceea ce priveste caracterul legii, din substanta reglementarilor constitutionale (in
special art. 73 alin. (3)), constatam ca materia contraventionala nu e rezervata legilor organice,
insasi reglementarea-cadru avand valoare de lege ordinara. Potrivit principiului „cine poate mai
mult poate si mai putin", nu este, insa, interzis ca printr-o reglementare cu caracter organic sa
poata sa fie adoptate norme contraventionale, ceea ce se intampla frecvent in practica.
o La nivel local, pot fi stabilite contraventii in toate domeniile care intra in
competenta consiliilor locale, a celor judetene sau a Consiliului General al
capitalei. In ceea ce priveste sectoarele municipiului Bucuresti, acestea pot
stabili si sanctiona contraventii prin consiliile locale in anumite domenii, care
sunt enumerate de art. 2 alin. (3) din ordonanta 2/2001, precum si in alte
domenii, care pot sa fie stabilite prin hotarare a Consiliului General.

Se impun anumite exigente privind continutul actelor contraventionale, in sensul ca

acestea sa descrie fapta, sa precizeze sanctiunea, iar in cazul in care sanctiunea este amenda,
este necesar sa se stabileasca anumite limite minime si maxime, in limitele carora, in functie de
criteriile prevazute de lege, sa se faca individualizarea sanctiunii.
Ca regula, actele normative contraventionale intra in vigoare in termen de 30 de zile de
la data publicarii, care a fost instituit in vederea crearii premiselor ca actul contraventional sa
fie cunoscut, aplicat si respectat. Se admite posibilitatea ca termenul sa fie mai scurt, de 10 zile.
Specific actelor contraventionale este retroactivitatea lor, care a fost consacrata prin legea de
revizuire, modificandu-se art. 15 alin. (2), care in forma initiala prevedea ca legea dispune
numai pentru viitor, cu exceptia legii penale mai favorabile. In forma modificata, textul a
adaugat si legea contraventionala mai favorabila, el reprezentand, astfel, cel de-al doilea izvor
constitutional al raspunderii contraventionale.

Subiectul raspunderii contraventionale

Calitatea de contravenient revine persoanelor fizice, cetateni romani, straini sau apatrizi,
cu anumite exceptii:
a) minorii pana la 14 ani nu raspund contraventional;
b) minorii intre 14 si 18 ani au o raspundere diminuata, la jumatate din minimul si maximul
prevazut de lege pentru fapta respectiva;
c) minorii pana la 16 ani, ca si alte categorii de persoane (femeile gravide, persoanele cu
handicap), nu pot fi sanctionati cu prestarea unei activitati in folosul comunitatii;
d) minorii peste 16 ani au o raspundere diminuata in ceea ce priveste prestarea unei activitati in
folosul comunitatii la jumatate din minimul si maximul prevazut de lege;
e) persoanele cate satisfac stagiu militar sau se afla la scoli militare nu pot fi sanctionate
contraventional, sanctiunea fiind transformata in raspundere disciplinara, care se aplica de
comandantul unitatii militare.
Persoana juridica raspunde si ea contraventional numai daca legea prevede expres acest
lucru.

Sanctiunile contraventionale

46
 Legea distinge 2 categorii de sanctiuni prin art. 5, respectiv principale si
complementare. Interesul acestei distinctii rezida in principiul „non bis in idem”, care interzice
sa se aplice 2 sanctiuni principale, insa permite sa se aplice o sanctiune principala si una sau
mai multe complementare.
Din punctul de vedere al izvorului lor, sanctiunile contraventionale sunt consacrate de
reglementarea-cadru sau de alte acte normative.

Sanctiunile contraventionale principale prevazute de reglementarea-cadru sunt:

1. Avertismentul, care este o sanctiune cu caracter moral, care se concretizeaza prin
atragerea atentiei contravenientului cu privire la fapta savarsita, gravitatea acesteia,
insotita de recomandarea de a nu o mai repeta in viitor. Ca regula, se aplica pentru
faptele mai putin grave, putand imbraca atat forma scrisa, ca regula cand contravenientul
lipseste, sau orala, in celelalte cazuri. Prin exceptie de la principiul legalitatii,
avertismentul se poate aplica si atunci cand legea contraventionala nu il prevede in mod
expres;
2. Amenda, care este o sanctiune pecuniara, care se deosebeste de cea penala prin faptul
ca nu creeaza cazier. Legea-cadru stabileste anumite limite minime si maxime, in functie
de actul normativ contraventional, respectiv limita minima este de 250 de mii de lei, iar
cea maxima nu poate depasi un miliard, pentru cele stabilite prin ordonante ale
Guvernului; 500 de milioane, pentru cele stabilite prin HG; 50 de milioane, pentru cele
stabilite prin hotarari ale consiliilor judetene si ale Consiliului General; 25 de milioane,
pentru cele care sunt stabilite prin hotarari ale consiliilor locale. Destinatia sumelor de
bani difera, dupa cum contravenientul este persoana fizica sau juridica. In primul caz,
banii din amenzi se varsa la bugetul de stat, cu exceptia celor care privesc circulatia pe
drumurile publice. Atunci cand contravenientul este persoana fizica, sumele se varsa la
bugetele locale;
3. Prestarea unei activitati in folosul comunitatii, care este reglementata atat de ordonanta
2/2001, cat si de ordonanta 55/2002, care reprezinta reglementarea speciala in aceasta
materie. Ea prezinta anumite particularitati in raport cu celelalte sanctiuni
contraventionale:
- nu se poate reglementa decat prin legi sau ordonante;
- poate fi aplicata numai de catre instanta de judecata si se prevede intotdeauna alternativ
cu amenda;
- poate fi aplicata numai persoanelor fizice, nu si celor juridice, cu precizarea varstei
minime de 16 ani, cand, pana la majorat, sanctiunea aplicata minorului este redusa la
jumatate din limitele minime si maxime, care sunt plasate intre 50 si 300 de ore;
- executarea acestei sanctiuni se realizeaza in cadrul unor servicii publice prevazute de
lege si stabilite prin hotarare a organului deliberativ al autonomiei locale, cu sprijinul
organului de politie.
- competenta apartine judecatoriei in a carei raza a fost savarsita contraventia;
- contravenientul are dreptul de a se plange la judecatoria care a aplicat sentinta impotriva
modului in care este executata aceasta sanctiune, ca regula dupa orele de program, insa,
daca contravenientul poate, el poate sa o presteze si pe o durata de 6-8 ore pe zi.

Sanctiunile contraventionale complementare sunt prevazute atat de legea-cadru, cat si

de alte acte normative. Legea-cadru prevede:
1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii;

47
 2. suspendarea sau anularea avizului, a acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei
activitati;
3. inchiderea unitatii;
4. blocarea contului bancar;
5. suspendarea activitatii agentului economic;
6. retragerea licentei sau a avizului de functionare;
7. desfiintarea constructiei sau a lucrarilor si aducerea terenului in situatia initiala, in cazul
autorizarii constructiilor.

Legea prevede pluralitatea de contravenienti si pluralitatea de contraventii. Exemplu:

daca aceeasi persoana savarseste mai multe contraventii, sanctiunea se aplica pentru fiecare
dintre ele, respectandu-se anumite reguli privind cumulul. Cand mai multe persoane,
contravenienti, au contribuit la savarsirea unei fapte, sanctiunea contraventionala se va aplica
separat, pentru fiecare dintre acestia.

Legea contraventionala prevede anumite cauze cand se inlatura caracterul

contraventional al faptei, care sunt comune si raspunderii penale, fiind consacrate de Codul
penal. Este vorba despre legitima aparare, starea de necesitate, constrangerea fizica sau
morala, cazul fortuit, iresponsabilitatea, betia involuntara completa, eroarea de fapt si
infirmitatea, daca are legatura cu fapta savarsita.
Regasim si prescriptia, fiind vorba de 2 tipuri de prescriptie:
a) prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale, care este de 6 luni de la data savarsirii
faptei;
b) prescriptia executarii sanctiunii contraventionale, atunci cand procesul-verbal
contraventional nu a fost comunicat contravenientului in termen de cel mult 2 luni de la data
aplicarii sanctiunii.

Procedura contraventionala potrivit reglementarii-cadru

Norme procedurale se regasesc atat in ordonanta 2/2001, cat si in dispozitiile Codului
penal si ale Codului de procedura civila, care se aplica corespunzator. Ea cuprinde 4 faze, si
anume:
1. Constatarea contraventiei, care se realizeaza printr-un proces-verbal incheiat de
persoanele care sunt stabilite in mod expres in actul normativ contraventional si care
poarta denumirea generica de „agenti constatatori". Au aceasta calitate ofiterii si
subofiterii de politie din cadrul MAI, persoane special abilitate de catre conducatorii
administratiei centrale, de prefecti, de presedinti ai consiliilor judetene si de primari,
inclusiv Primarul General al capitalei. Ca natura juridica, procesul-verbal
contraventional este un act administrativ care cuprinde 2 categorii de clauze, enumerate
de lege, unele dintre acestea atragand nulitatea absoluta a procesului-verbal, iar altele,
nulitatea relativa. Legea contine anumite reguli privind obligatia contravenientului de a
se identifica in fata agentului constatator, semnarea cu sau fara obiectiuni de catre
agentul constatator si contravenient, iar in cazul in care contravenientul este absent,
refuza sau nu poate sa semneze, semnatura lui va fi, ca regula, suplinita de un martor,
care nu poate avea calitatea de agent constatator. Daca nu sunt martori, trebuie sa se
faca mentiunea ca nu au existat martori;
2. Aplicarea sanctiunii contraventionale, existand regula ca atunci cand actul normativ
contraventional nu prevede altfel, agentul constatator este cel care aplica sanctiunea
prevazuta in continutul procesului-verbal. In cazul in care s-au produs anumite
prejudicii prin contraventia savarsita, agentul constatator prevede sau mentioneaza in

48
 procesul-verbal bunurile supuse confiscarii si masurile de conservare a acestora.
Procesul-verbal se inmaneaza sau, dupa caz, se comunica atat contravenientului, cat si
partii vatamate, daca este cazul, cat si proprietarului bunurilor confiscate.
Contravenientul poate achita pe loc sau in termen de 15 zile de la data inmanarii sau
comunicarii procesului-verbal jumatate din minimul amenzii prevazute de lege pentru
fapta respectiva (atentionam ca nu este vorba despre jumatate din amenda aplicata,
aceasta regula fiind teoretizata, recunoscuta prin sintagma „sistemul ablatiunii"). Spre
deosebire de vechea lege, nr. 32/1968, care prevedea aceasta sanctiune pentru orice
amenda, in prezent, pentru ca ea sa poata fi aplicata, este necesar ca actul normativ
contraventional sa o prevada expres;
3. Calea de atac este plangerea contraventionala, care se formuleaza in termen de 15 zile
de la data inmanarii sau a comunicarii procesului-verbal. Ea este o cale devolutiva de
atac, care are ca efect suspendarea executarii procesului-verbal, si se inainteaza la
judecatoria in a carei circumscriptie a fost savarsita contraventia. Ea poate fi formulata
in limitele lezarilor suportate atat de catre contravenient, cat si de partea vatamata si
proprietarul bunurilor confiscate. Solutionarea plangerii se realizeaza cu precadere, iar
impotriva hotararii se poate formula apel, daca legea speciala nu prevede o alta cale de
atac. Ca si in dosarele penale, motivarea apelului nu este obligatorie, motivele putand fi
sustinute si oral, in fata instantei. Apelul se solutioneaza de sectia de contencios
administrativ si fiscal a tribunalului;
4. Executarea sanctiunilor contraventionale, care se face diferit, in functie de tipul de
sanctiune si in baza actului juridic, respectiv proces-verbal sau hotarare a instantei
judecatoresti. Aplicarea avertismentului oral sau scris concretizeaza executarea
acestuia, iar in cazul amenzilor, acestea pot fi achitate voluntar de catre contravenient.
In cazul in care nu se executa in mod voluntar, se procedeaza la executarea silita, care
se realizeaza de catre directiile de impozite si taxe locale ale autoritatilor administratiei
publice locale.

49