SISTEMAS DE GOBIERNOS

PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMOS:
CÓMO IMPACTAN EN EL SISTEMA DE PARTIDOS

Introducción

En América Latina, a partir de la ola democratizadora de los ´80, la preocupación estuvo

centrada en el análisis de las transiciones a la democracia y en la búsqueda de las causas
de las constantes interrupciones institucionales. En ese marco, el énfasis estuvo puesto
en el sistema presidencial como uno de los causantes de las rupturas y la necesidad de
reemplazarlo por el sistema parlamentario.

Con más de treinta años de estabilidad institucional, el debate sigue vigente, tanto es así
que recurrentemente se alzan voces que ponderan las virtudes del sistema parlamentario
en desmedro del presidencial. Por todo esto, el presente trabajo se va a centrar en poder
describir el estado actual del debate, cuales son las líneas principales de cruce y por
sobre todo como impactan los sistemas de gobierno en el sistema de partidos, teniendo
en cuenta la importancia de estos últimos en la consolidación y vigencia del sistema
democrático.

1.- Parlamentarismo versus presidencialismo

En América Latina se puso el foco en el presidencialismo como causa principal de la

inestabilidad institucional que azotó a la mayor cantidad de países de la región. En
ámbitos académicos, el debate comenzó con el trabajo de Linz (1988) quién señaló las
debilidades de este sistema de gobierno y recomendaba la instauración del
parlamentarismo. La tesis central de este ensayo era que el presidencialismo es menos
propicio que el parlamentarismo para sostener el régimen democrático.

Este argumento encontró apoyos y cuestionamientos. Uno de los principales, es que no

toma en cuenta otras variables y solo se centra en remedios institucionales. Carpizo
(2007) señala que generalmente se compara a América Latina, con sus desigualdades
sociales y un sistema presidencial, con Europa Occidental y sus sistemas parlamentarios
exitosos. En este punto coinciden Nohlen (1991) y Mainwaring y Shugart (2002).
Nohlen señala la necesidad de realizar comparaciones homogéneas, como por ejemplo

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América Latina en los 70 con las rupturas democráticas que se produjeron en Europa de
entreguerras, para luego comparar la etapa exitosa, tanto en el plano institucional como
económico social de Europa de la posguerra y sus sistemas parlamentarios, con las
transiciones y consolidaciones democráticas de América Latina, desde los 80 hasta la
actualidad.

La paradoja que se registra en nuestra región, como lo señala Carpizo (2007), es que las
restauraciones y la actual consolidación de la democracia se hicieron bajo el sistema
presidencial, el mismo que regía al momento de las rupturas.

Según Carpizo (2007) este escenario es posible porque se han producido muchos
cambios en la arena internacional, como el fin de la guerra fría, la voluntad de Estados
Unidos en apoyar las transiciones democráticas, también un cambio de enfoque de los
organismos internacionales y además cierta toma de conciencia en sectores de derecha
del arco político, hoy volcados a la lucha democrática electoral, más proclives en el
pasado, en acudir a los militares para defender sus intereses.

Mairwaring y Shugart (2002) señalan un punto clave y es que hay que tener en cuenta el
contexto social, cultural y político de cada país antes de llevar adelante un cambio
institucional. Lo que se señala en la literatura es que en lugar de comparar el
presidencialismo con el parlamentarismo, habría que hablar de distintos tipos de
presidencialismos, y esto demuestra que hubo capacidad de adaptación en nuestros
países, con la prueba palpable de haberse superado fuertes crisis socioeconómicas
dentro del marco del sistema democrático.

Este es un hecho novedoso en la historia política de nuestra región y es lo que llevó a

muchos académicos a repensar la incidencia del sistema de gobierno en la estabilidad
institucional.

En el momento en que se había generado entre los académicos de la política comparada

un cierto consenso a favor del parlamentarismo, los eventos fuera de la academia
demostraron que el mundo político se movía en otra dirección (Carey, 2006: 126).

Carpizo (2007) señala que en las rupturas de los sistemas presidenciales democráticos
no hay que analizar solo la ruptura, sino el contexto, las causas y también ver los
antecedentes que a veces se remontan a varias décadas atrás.

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Hubo intentos en Argentina, Brasil y Chile de instaurar el parlamentarismo, todas ellas
no llegaron a producirse. No obstante esto, en varios casos, Argentina y Perú, mediante
reformas constitucionales, se adoptó la figura del jefe de gabinete en Argentina y el
primer ministro en Perú. Ambos pueden ser removidos por el Congreso, pero necesitan
mayoría absoluta de los miembros en los dos casos. Con todo, es un avance hacia el
principio de confianza legislativa para el gabinete (Carey 2006).

Al contrario de lo que venía sucediendo en décadas anteriores, a partir de las

restauraciones democráticas de los 80, las crisis se zanjaron dentro del marco del
sistema democrático. En general, la salida fue a través del Parlamento, lo que Carey
(2006) denomina parlamentarización del presidencialismo. Pero en realidad los
sistemas siguen siendo presidenciales, solo que el mecanismo de sustitución de
presidentes, debido generalmente a fuertes crisis económicas y sociales, fue a través de
la emergencia de gobiernos de transición con un Presidente ungido por el Parlamento,
tales los casos de Perú en el 2000, Argentina en el 2001, Ecuador en 1997 (cuando
había Vicepresidente asumió con apoyo del Parlamento), Ecuador 2000, Brasil en 1992.

2.- Sistemas presidenciales y parlamentarios principales características.

2.1- Sistemas presidenciales

1) Elección por período fijo del presidente y del Parlamento.

2) Elección popular del presidente.
3) Separación de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo.
4) Ninguno de los dos poderes puede revocar al otro.
5) El presidente dirige el Ejecutivo.

2.2 - Sistemas parlamentarios

1) El jefe de gobierno es electo por el Parlamento.

2) Gobierno compartido, el gabinete emerge del Parlamento.
3) Voto de censura y de confianza, el Parlamento puede hacer caer el gobierno.
4) Jefe de gobierno puede disolver el Parlamento y llamar a nuevas elecciones.

Aquí se pueden observar las diferencias sustanciales entre los dos sistemas y es la
elección popular del presidente con mandato fijo y la imposibilidad de remoción por

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parte del Parlamento, salvo en causales graves donde se puede llevar adelante un juicio
político y ser destituido.

4.- Relación Ejecutivo- Legislativo en los sistemas presidencialistas

Las diferencias apuntadas anteriormente son de carácter general, pero se fueron

conformando distintos tipos de presidencialismo, de acuerdo a la realidad de cada país y
los poderes constitucionales y partidarios sobre la legislación (Mainwaring y Shugart,
2002a: 49).

Esto se traduce en el poder de los presidentes para formular políticas (Carey, 2006: 136)
o en términos de Mainwaring y Shugart (2002a) en presidencias fuertes o débiles de
acuerdo a la capacidad de los Presidentes para llevar adelante sus políticas.

Hay distintas ópticas para medir estas cuestiones, en general hay que analizar la
capacidad de veto y si su partido tiene o no mayoría en el Congreso. Una de las
características de los presidentes latinoamericanos, es que tienen más poderes que el
presidente estadounidense, pero como lo señala Sartori (1994) en realidad son más
débiles porque tienen enormes dificultades para cumplir su programa, debido a la
vulnerabilidad de los países de la región en relación a los países centrales. Entre los
poderes con que cuenta está la posibilidad de emitir decretos y los vetos totales y
parciales.

En las últimas décadas se pudo observar que el sistema presidencial pudo soportar, lo
que Lanzaro (2000) denomina las dos transiciones, la política y los cambios
estructurales en la economía y en el rol del Estado, que se llevaron adelante en la década
del 90. Las crisis sociales y económicas que generaron estas políticas fueron superadas
con renuncias de los presidentes y su reemplazo dentro de marcos constitucionales,
Ecuador, Bolivia y Argentina son ejemplo de esta situación.

En cuanto a la posibilidad de vetar leyes, el presidente se reserva el derecho de aceptar o

no las leyes sancionadas por la Legislatura. Ésta puede insistir, pero según los casos, se
necesita una mayoría absoluta, más del 50%, veto débil o una mayoría especial, dos
tercios de los legisladores presentes, veto fuerte (Mainwaring y Shugart, 2002a: 52).

En líneas generales, Mainwaring y Shugart señalan que hay dos variantes de poderes
legislativos del presidente: los proactivos, mediante los cuales puede establecer un

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nuevo statu quo y lo hace mediante la emisión de decretos y los reactivos con los que
pueden mantener el statu quo, en su relación con el Poder Legislativo, frente a una
mayoría que intenta cambiarlo (2002a: 50).

También hay constituciones que aceptan el veto y la promulgación parcial, como es el

caso de Brasil, Argentina y Filipinas y algunos estados de Estados Unidos (Mainwaring
y Shugart, 2002a: 53).

Poder emitir decretos es una prerrogativa que se usa no solo para reglamentar leyes sino
para legislar. Esta posibilidad le da mucho poder al presidente, quién muchas lo utiliza,
aun teniendo mayoría propia en el Congreso. Los que tienen esta posibilidad son los de
Argentina, Brasil y Colombia.

En general todos los presidentes e incluso sus ministros pueden emitir decretos
regulatorios (no legislativos) para implementar la legislación vigente (Mainwaring
Shugart, 2002: 55). Pero en este caso lo que se trata es de decretos legislativos, que son
aquellos mediante los cuales el presidente puede romper el statu quo. También está la
posibilidad de actuar frente a una emergencia o catástrofe que implica la suspensión
temporaria de derechos, mediante los cuales el presidente tiene poderes de emergencia.

Cuando las constituciones otorgan a los presidentes facultades de decreto, el uso de esta
facultad para evitar la negociación con los opositores legislativos ha sido
frecuentemente un tema de conflicto entre los poderes, y en algunos casos evolucionó
hacia la crisis de régimen (Carey, 2006: 140).

En general, los presidentes están facultados constitucionalmente para tener iniciativa

legislativa, y también el Parlamento, en muchos casos, tiene que contestar en un breve
plazo a esta iniciativa, convalidándola o rechazándola.

La diferencia entre el poder de agenda y el decreto, es que con el primero, el presidente

puede controlar qué proyectos trata el Congreso, en cambio, con los decretos, puede
llegar a implementar políticas sin el acuerdo del Parlamento.

Tanto en el veto parcial, como la posibilidad de emitir decretos, se resiente la relación

entre el Ejecutivo y el Legislativo y hay menos incentivos para llegar a acuerdos (Carey,
2006: 144).

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Otra herramienta la constituyen las facultades delegadas. En este caso el Congreso
delega en el presidente la posibilidad de legislar mediante decretos ley ante
determinadas situaciones. El Congreso puede recuperar aquello que delega. Pero si la
ley con la que se otorga esas facultades al presidente no está bien delimitada puede dar
lugar a abusos. No obstante esto, este tipo de decreto es diferente del poder legislar por
decreto analizado en el párrafo anterior (Mainwaring y Shugart, 2002a: 57).

5.- Sistema de Gobierno y Sistema de Partidos

Mainwaring y Shugart (2002b) señalan la importancia de los sistemas de partidos y más

precisamente el número de partidos en el sistema de gobierno. Si el presidente cuenta
con mayoría parlamentaria, con su propio partido, no va a tener dificultades para
gobernar, si su partido tiene una minoría en el Legislativo, va a tener que recurrir a
coaliciones para poder llevar adelante su gobierno con un mínimo de éxito. Al contrario
del sistema parlamentario, si el presidente queda en minoría en el Congreso, su gobierno
no cae, pero puede sufrir bloqueo y esto ha sido fuente de inestabilidad en el pasado. De
ahí la importancia tanto de que la fragmentación sea moderada y a la vez que exista un
mínimo de disciplina partidaria.

Existe una diferencia muy importante entre los sistemas parlamentarios y los
presidenciales, en cuanto a las coaliciones, ya que en los parlamentarios las coaliciones
se realizan después de las elecciones y las mismas comprometen a los partidos, en
cambio en los sistemas presidenciales, las coaliciones se hacen antes de las elecciones y
los partidos no se comprometen a compartir responsabilidades una vez que esa coalición
llegue a triunfar.

Para Mainwaring y Shugart (2002b) el sistema presidencial funciona mejor con un

sistema de partidos de fragmentación moderada, más teniendo en cuenta que en este
sistema el presidente es elegido por un período fijo y si está en minoría en el
Legislativo, puede volverse prácticamente imposible cumplir con su programa.
Justamente señalan, que los presidencialismos más estables, Estados Unidos, Venezuela
y Costa Rica, tienen un sistema de dos partidos grandes.

El Presidente puede neutralizar su situación minoritaria en el Congreso si puede legislar

por decreto, como es el caso de Argentina y Brasil, pero al estar en minoría es crucial la
forma en que el Congreso tenga para rechazar el decreto, si es por los dos tercios,

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entonces el presidente puede gobernar por decreto, si es por mayoría simple, se va a ver
bloqueado de todos modos.

En este sentido es muy importante poder establecer acuerdos en el Parlamento por

proyectos de leyes. Para que esto sea posible es fundamental que la distancia ideológica
entre el partido de gobierno y otros bloques legislativos no sea significativa. En cambio,
si existe mucha distancia ideológica esto no va a ser posible. De la misma forma si el
partido del presidente tiene una bancada importante, pero tiene una distancia ideológica
muy marcada con el resto de los partidos con representación parlamentaria, es
prácticamente imposible llegar a acuerdos y lo más probable es que se arme una
coalición en contra.

La gran pregunta es cómo limitar el número de partidos para que el presidencialismo sea
viable. En Latinoamérica, según Mainwaring y Shugart (2002b) el número de partidos
depende principalmente de varios factores, entre ellos, factores históricos, culturales y
las estructuras de clivajes existentes en cada sociedad. Pero también tienen mucha
influencia las reglas y secuencias electorales. Si las elecciones parlamentarias y
presidenciales son simultáneas y el presidente se elige por mayoría simple, se tiende a
un bipartidismo, y esto se verifica aun cuando las elecciones legislativas sean por
sistema proporcional, como lo es en Latinoamérica.

La situación tiende a variar en los casos en que las elecciones no sean simultáneas, se
registra una mayor fragmentación y también sucede lo mismo cuando hay elecciones
presidenciales con doble vuelta con mayoría absoluta.

Las elecciones presidenciales se pueden hacer por el sistema de mayoría relativa o por
el de mayoría absoluta con doble vuelta. Mediante el sistema de doble vuelta con
mayoría absoluta se fragmenta el voto en la primera vuelta Mainwaring y Shugart
(2002b) y Carey (2006). De esta forma habrá más candidatos y el resultado se volverá
impredecible. Con fragmentación e imprevisibilidad tienen su oportunidad los
candidatos independientes como el caso de Le Pen en Francia en el 2002, al ir a la
primera vuelta, la izquierda, muy fragmentada, la elección se terminó dirimiendo entre
el candidato de la centro derecha, Chirac, y el de la derecha nacionalista, Le Pen (Carey
2006: 134).

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Además de aumentar la fragmentación con la doble vuelta con mayoría absoluta, es más
probable el caso de gobiernos divididos, donde el presidente no cuenta con mayoría
legislativa. No obstante se hace así para tratar de que el candidato triunfante, al tener el
apoyo de más de la mitad del electorado, tenga la legitimidad suficiente para gobernar.

Una diferencia sustancial entre los sistemas parlamentarios y presidenciales es que el

primero no tiene límites para la reelección del primer ministro, su partido debe obtener
la mayoría y la confianza del parlamento. En cambio, en los sistemas presidenciales hay
fuertes límites constitucionales que impiden la reelección del Presidente. En los ´90
hubo reformas constitucionales en Argentina y Brasil que habilitaron la posibilidad de
una reelección consecutiva. En otros países, como Chile y Uruguay, no hay reelección
inmediata, pero sí luego de un período intermedio. Los controles para impedir la
reelección indefinida están basados en los temores de perpetuación en el poder con el
consecuente debilitamiento del sistema democrático.

Como lo señalan Mainwaring y Shugart (2002b) una de las líneas de investigación se

centró en los poderes constitucionales que tienen los presidentes y qué efecto tienen
sobre la relación entre Ejecutivo y Legislativo. Otra línea es investigar la misma
relación pero teniendo en cuenta el sistema de partidos, más precisamente el número de
partidos y el grado de polarización ideológica y la disciplina partidaria (Munck 2004:
318).

Con esto se puso en cuestión los estudios que comparan una presidencia débil, la de
Estados Unidos, con un primer ministro fuerte y poderoso como el de Gran Bretaña, que
serían los casos polares en los dos sistemas. Tal como afirma Sartori (1994) los
Presidentes latinoamericanos son más fuertes que el norteamericano. Los estudios
institucionalistas demostraron que los Presidentes de nuestra región cuentan con
mayores recursos legislativos que su par norteamericano y se hicieron análisis para
determinar cómo impacta el sistema de partidos en el sistema de gobierno. Con esto se
pudo superar el análisis centrado en la forma de elección y la duración del mandato,
como rasgos distintivos y comparables.

Uno de los argumentos es que se produce bloqueo cuando el partido del Presidente es
minoritario porque el sistema es multipartidista fragmentado (Mainwaring y Shugart,
2002b). El otro gira en torno a las indecisiones producto de un persistente bloqueo
parlamentario. Señala Munck (2004) que si bien con estas líneas de investigación se

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terminó apoyando la línea de Linz (1988) sobre la naturaleza conflictiva de la
democracia presidencial, se introdujeron dos hipótesis importantes: la influencia del
sistema de partidos y la forma en que éstos son afectados por el sistema electoral
(Munck 2004: 322).

Actualmente se están realizando estudios de comportamientos de los partidos en las

Legislaturas los que son clave para entender las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Más precisamente, los estudios se centran en: los poderes presidenciales,
reglas institucionales - electorales y de los partidos-, la formación de coaliciones y la
aprobación de legislación (Munck 2004: 327).

6.- Presidencialismo y disciplina partidaria

Mainwaring y Shugart (2002b) coinciden con Sartori (1994), en que el sistema electoral
de Estados Unidos es la causa por la cual los partidos son indisciplinados y por lo tanto
en caso de que el partido de oposición controle el Congreso, el presidente tiene
capacidad de negociación con legisladores individuales y logra, de esta forma, aprobar
leyes.

En los sistemas en que el liderazgo del partido no controla las nominaciones de

candidatos y además la campaña electoral está enfocada a partir del esfuerzo individual
de los candidatos, baja las posibilidades de que los legisladores se sientan obligados a
ser disciplinados en relación a su actuación en el Congreso, en representación de su
partido (Maiwaring y Shugart, 2002b: 287).

En cuanto a la elección del candidato presidencial, hay situaciones diferentes si los

partidos son grandes y arraigados y mediante convenciones eligen a sus candidatos o si
son creados para las elecciones a partir del impulso de un candidato como sucedió con
Fujimori en Perú y con Collor de Melo en Brasil. Diferente es el caso de las elecciones
primarias, según Mainwaring y Shugart (2002b), funcionan mejor con partidos que no
tienen una disciplina rígida, ya que podría suceder que se eligiera a un candidato que
luego podría ser presidente y que al no ser apoyado por los líderes de su partido, el
Presidente podría sufrir bloqueos en el Congreso, a través de los legisladores de su
propio partido. (Mainwaring y Shugart 2002b: 289).

Conclusiones

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Desde hace treinta años América Latina está atravesando un proceso de consolidación
democrática sin haber cambiado su sistema de gobierno. Hubo reformas
constitucionales donde se adoptó la reelección del presidente, y se le otorgó facultades
legislativas. En algunos casos, se evolucionó hacia presidencialismos híbridos con la
emergencia de la figura del primer ministro (Perú) y el Jefe de Gabinete (Argentina). De
esta forma, se han tomado elementos de los sistemas parlamentarios para adaptar a los
sistemas presidenciales al nuevo contexto.

Lo novedoso fue el mantenimiento del marco institucional, a pesar de atravesar, nuestra

región, fuertes crisis socio - económicas, cuya consecuencia, en muchos casos fue la
renuncia de varios presidentes. A este respecto, Carey (2006) sostiene que fue una
salida que fortaleció a los Parlamentos, porque en la mayoría de los casos la sustitución
se hizo por vía parlamentaria. No obstante esto, sigue vigente el sistema presidencial,
incluso fortalecido.

En cuanto al sistema de partidos, están fuertemente condicionados por el sistema

electoral, tanto en los sistemas presidenciales como en los parlamentarios. Incluso, si
bien el sistema presidencial puede favorecer el bipartidismo, depende de cómo se elija
al presidente y a los legisladores. Tanto si las elecciones son simultáneas y si el
presidente se elige por mayoría relativa o con mayoría absoluta en doble vuelta. Esta
última posibilidad va a favorecer la fragmentación del sistema de partidos. Es
importante dejar en claro que la fragmentación del sistema de partidos se debe no solo a
cuestiones institucionales, sino también a los clivajes existentes en la sociedad.

Otro factor fundamental es la disciplina partidaria que tiene directa influencia en la

gobernabilidad, y variará de acuerdo al sistema de selección de candidaturas. En la
última década se asistió al comienzo de un cambio en los planos económicos y sociales,
si este camino persiste y se logra avanzar en una redistribución progresiva de los
ingresos, es probable que la consolidación de la democracia se profundice y ya no sea
solamente procedimental. Esta es la única manera para que, en nuestra región, no se
produzca una regresión autoritaria.

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BIBLIOGRAFIA

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