Guvernanța în rețea la nivelul Uniunii Europene

O primă analiză a guvernanței în rețea subliniează o serie de aspecte care evidențiează rolul mai
mult sau mai puțin particular al acesteia în structurile Uniunii:
- Statul are un rol activant – în sensul în care contribuie la mobilizarea actorilor interesați, și
oferă ”strategii de reducere a costurilor de tranzacție și oferire de stabilitate acordurilor de
autoreglementare”1.
- Orientarea dominantă la nivel decizional este cea către negociere, cu scopul de a atinge
interesul comun, fără a omite eforturile de maximizare a intereselor particulare;
- Modelele de interacțiune sunt unele non-ierarhice, implicând atât spațiul public, dar și
spațiul privat;
- Actorii dominanți – autoritățile guvernamentale, grupurile de interese, etc.
- Acțiunea publică este greu de identificat ca atare, întrucât există cooperare pe orizontală și
pe verticală pentru atingerea obiectivelor2.
Definiția unei rețele se face în funcție de domeniul în care se plasează aceasta, în funcție de actorii
implicați și de resursele dependente. Interacțiunile care au loc la nivelul rețelei sunt cele care
determină cadrul de regelementare al funcționării rețelei.
Definiție: ”o rețea reprezintă o unitate formată dintr-un set de noduri interconectate, motiv pentru
care a) rețeaua nu are centru, și b) valoarea unui nod constă în abilitatea de a contribui la scopurile
rețelei. Altfel spus, rețelele – ca model fundamental al vieții (...) se află într-o permanentă
schimbare indusă de adaptabilitatea la mediul extern, fiind de asemenea scalabile și cu o capacitate
ridicată de supraviețuire”3.
Definiția rețelelor de politici: ”Rețelele de politici sunt seturi de legături instituționale formale și
informale între guverne și alte tipuri de actori, create în jurul unor credințe și interese, aflate mereu
în negociere, referitoare la elaborarea și implementarea politicilor publice. Acești actori sunt
interdependenți, iar politicile emerg din interacțiunea lor”4.
Rețelele pot fi văzute și ca”modele mai mult sau mai puțin stabile de relații sociale între actori
dependenți reciproc, care se formează în jurul politicilor și/sau a grupurilor de mijloace și care sunt
constituite, întreținute și schimbate prin serii de jocuri”. 5
Atractivitatea rețelelor de politici vine dintr-o serie de aspecte:
- Se pot pune în comun și schimba resurse și informații;
- Se manifestă în contexte care reclamă soluții integrate la probleme complexe
- Determină specificul unor decizii.
- Variază în funcție de actorii implicați (publici sau privați)

1
Ion, p. 123
2
Ideile reprezintă rezultatul cercetării aprofundate realizate de lucrarea Oanei Andreea Ion, pp. 123-124.
3
Ion, p. 125
4
Ion, p. 125 apud Rhodes,2006, p. 426
5
Ion, p. 125, apud Klijn, 2005, p.329.
 Guvernanța în rețea privește, în speță, politicile publice.
Definiția politicii publice: ”o politică publică este o rețea de decizii legate între ele privind
alegerea obiectivelor, a mijloacelor și a resurselor alocate pentru atingerea lor în situații
specifice”6.
Analiza politicilor publice se face întotdeauna în termeni de eficiență – dacă sunt sau nu
eficiente și dacă răspunsul este unul negativ, atunci se pune accentul pe ce se poate face pentru
a le face eficiente.
”Analiza rețelelor de politici reprezintă instrumentul prin intermediul căruia sunt cercetate
aceste modalități de înfăptuire a politicilor publice”7.Însă acestea nu sunt mereu eficiente în a
explica schimbarea. De aceea, trebuie privite cu oarecare rezervă.
Guvernanța în rețea trebuie interpretată ca o manifestare specifică guvernanței și cuprinde o
serie de încercări pentru a coordona interesele, acțiunile și resursele, fie ele publice sau private.
De asemenea, această coordonare nu se face într-un mod ierarhic și va implica negocierea între
diverși actori politici. Uneori, acest concept reprezintă o a treia cale – o alternativă la două
concepte importante – statul și piața.
Pentru Hajer și Versteeg, guvernanța în rețea există de obicei acolo unde cadrul
constituțional de reglementare nu este foarte bine delimitat motiv pentru care actorii
implicați sunt nevoiți să se orienteze către consolidarea înrederii în rețea, precum și către
aducerea la un numitor comun a semnificațiilor atribuite scopului rețelei (formularea unei
politici, etc.). Pornind de la observația comună că actorul statal tradițional se confruntă în
prezent cu dificultăți în rezolvarea diferitelor probleme politice, sociale, economice, etc.,
guvernanța în rețea subliniează importanța colaborării între autoritățile naționale și felurile
instituții, fie similare – dar provenind din state diferite, -fie chiar particularizate, precum
organisme sub-, trans-, inter- sau supranaționale. Autorii percep ordinea tradițională
ierarhică bine stabilită (local-regional-național-internațional) prin care au fost descrise
pentru mult timp relațiile existente între nivelurile diferite de autoritate ca pe un sistem de
tip ”matrioșcă”, foarte diferit de rețelele presupuse de guvernanță și care pot fi descrise drept
”o colaborarea policentrică, adesea transnațională și aproape prin necesitate”

Un alt element care merită menționat în dezbaterea privind guvernanța în rețea este cel al
rețelelor de guvernanță. Potrivit lui Torfing, acestea sunt caracterizate prin următoarele
aspecte: ”(1) expresii orizontale relativ stabile ale actorilor interdependenți, dar autonomi din
punct de vedere operațional, care (2) interacționează unii cu ceilalți prin negocieri ce (3) au loc
într-un cadru de reglementare, normativ, cognitiv și imaginar, care este (4) autoreglementat
prin limite stabilite de forțe exterioare și care (5) contribuie la producerea scopului public”8.
De-a lungul timpului, s-a constatat că atât statul, cât și piața au momentele lor de eșec. Prin
urmare, se impune accentuarea unei guvernanțe pluricentrice, ale cărei caracteristici majore

6
Ion, p. 127
7
Ion, p. 130
8
Ion, p. 131,apud Torfing, 2005b, p.307
 sunt interdependența, negocierea și încrederea. Prin recurs la aceste caracteristici, actorii
implicați se asigură de o cooperare intensă în vederea atingerii obiectivelor propuse.
Cele trei - guvernanța în rețea, statul și piața trebuie analizate din perspectiva mai multor
elemente astfel:
Diferența prezentatăGuvernanța în rețea Stat Piața
Relația dintre actori
Sisteme pluricentrice Sisteme unicentrice Sisteme
( actorii sunt multicentrice și
interdependenți, dar competitive – actori
relativ autonomi, cu fără scopuri sau
un scop public obligații comune
comun)
Procesul de luare a Raționalitate Raționalitate Raționalitate
deciziei reflexivă ( bazată pe substanțială procedurală ( tipul
interacțiune și (importanța acordată mâinii invizibile)
negociere) valorilor și
normelor)
Respectarea Încredere în ceilalți Sancțiuni juridice Pierderi economice
soluțiilor negociate actori și angajamente
colectiv politice respectate în
conformitate cu un
cadru de
reglementare
autooferit
(Tabelul este preluat integral din Ion, p. 133)
Potrivit Tanjei Borzel, o formă de guvernanță poate izvorî și din rețelele de politici manifestate
la nivelul statului9. Acestea pot prelua prelua punctele tari, atât ale statului, cât și ale pieței, și
le pot folosi mai departe, generând autocoordonarea actorilor, sporirea încrederii și comunicării
la nivelul acestora, dar și atingerea obiectivelor prin negociere în vederea reconcilierii
intereselor majore.
Avantajele și dezavantajele guvernanței în rețea
Avantaje
- Are un caracter democratic și legitim
- Crește eficiența felului în care sunt duse la îndeplinire politicile publice, având un impact
considerabil asupra tuturor etapelor acestuia (permite accesul la know-how, stabilește
limitele necesare în care se poate realiza o intervenție publică, dar și soluțiile ce pot fi
implementate în cazul unei asemenea intervenții). Tocmai modul de organizare al rețelelor
de guvernanță este cel care permite identificarea de soluții protrivite fiecărui tip de actori,
fără a le impune. De asemenea, resursele utilizate de actorii implicați în rețea, precum și

9
Borzel , 1997, pp. 6-7
 numărul mare de interese reprezentate reduce riscul statelor de a manifesta rezistență față
de orice activitate de implementare.
- Este orientată către activitatea de soluționare de probleme, întrucât interesele comune ale
actorilor implicați pot suferi modificări de-a lungul procesului de negociere
- Controlează foarte bine fragmentarea sistemului politic
Eficiența guvernanței în rețea se identifică foarte bine în următorul tabel
Predictori-cheie ai eficacității formelor de guvernanță în rețea
Formele de Încrederea Numărul de Consensul cu Nevoia pentru
guvernanță participanți privire la scop competențe la
nivelul rețelei
Guvernanța Densitate înaltă Puțini Înalt Scăzută
comună (shared)
Organizația de Densitate Număr moderat Destul de mic Moderată
conducere ( lead scăzută,
organization) centralizare
înaltă
Organizare Densitate De la moderat Destul de mare Înaltă
administrativă de moderată, către mulți
tip rețea organizația
administrativă de
tip rețea fiind
monitorizată de
membri
(Tabel preluat integral din Ion, p. 137)
În cazul rețelelor de guvernanță consensul este un element central. Astfel, acesta nu este doar o
expresie a eficienței și legitimității politicilor, ci și oferă protecție, prin dreptul de veto implicat,
toate interesele manifestate ale participanților, și facilitează congruența acestora.
Vulnerabilitățile și dezavantajele guvernanței în rețea
- Rețelele sunt de multe ori imprevizibile, întrucât pot fi afectate de multe variabile
- Rețelele pot eșua ( acest eșec se traduce prin imposibilitatea de a furniza o formă eficace
de guvernanță ca rezultat al negocierilor între actorii publici și privați)
- Factorii politici, sociale și economici sunt impredictibili
- Ambiguitate instituțională ( nu există acte normative care să specifice când și cum trebuie
luată decizia optimă)
- Dificultăți în a identifica cea mai relevantă autoritate pentru a se angaja în negocieri
- Dinamica mult prea mare a numărului și tipului de elemente ale rețelei
- Posibilitatea apariției unor divergențe între actorii rețelei, aceștia fiind prea diferiți
- Influența factorilor externi ai rețelei
- Rezistebța la schimbare a actorilor implicați
- Caracterul mult prea relaxat al managementului rețelei
- Lipsa angajamentului față de politicile implicate în rețea
 Managementul rețelei de guvernanță
- Diversitatea actorilor implicați, a nivelurilor de acțiune, precum și a problemelor ce pot
apare determină nevoia stabilirii unor strategii de gestionare a acestor rețele de guvernanță
Definiție: ”(Managementul rețelei de guvernanță implică) inițierea și facilitarea proceselor de
interacțiune între actori, crearea și modificarea aranjamentelor rețelei pentru o mai bună
coordonare și ghidarea interacțiunilor”10.
Există mai multe tipuri de strategii de management. Astfel, Bevir 11 spune că există trei tipuri
de management al rețelelor:
- Instrumental (ierarhic)
- Interactiv ( de cooperare)
- Instituțional ( influențat de felul în care se dezvoltă culturile și civilizațiile)
De cealaltă parte, Kljin12 spune că există două categorii mari:
- Strategii de management de proces ( care se preocupă de orientarea și maniera de
interacțiune a actorilor în realizarea politicilor)
- Strategii de design instituțional (care privesc componența rețelei, rezultatele rețelei și
interacțiunile din rețea)
La nivelul rețelei este inportant să existe un manager de rețea13. Acest manager trebuie interpretat
ca un adevărat mediator, poziția sa nefiind încredințată unui singur actor, ci putând fi ocupată de
mai mulți actori, în funcție de particularitățile rețelei. Ținând cont de acest aspect, este dificil de
anticipat ce tip de strategie va fi aleasă la nivel de management de rețea, această decizie fiind
deseori influențată atât de valorile și normele circumscrise sistemului, dar și managerului.
Managerul de rețea poate veni fie din interiorul rețelei, fiind un actor al acesteia, direct interesat
de atingerea anumitor obiective, sau din exteriorul acesteia.
Managementul rețelei reprezintă o formă de control democratic al acesteia, întrucât se
caracterizează prin separarea rolurilor actorilor care sunt responsabili de elaborarea politicilor și a
celor care monitorizează procesul de implementare al acestor politici. Astfel, controlul aparține
unor instituții care sunt responsabile atât de influențarea procesului decizional, prin trasarea
regulilor după care funcționează rețeaua, dar au și drept de veto, lucru care le sporește rolul în
proceusl decizional.
”În guvernanța națională, regională, precum și în cea internațională, cetățenii (prin referendum),
parlamentele naționale sau guvernele alese trebuie să îndeplinească funcțiile constitutive și de
veto, chiar dacă delegarea către guverne ar juca un rol mai puternic la nivelul supra- și
internațional. Actorii din rețele ar trebui atunci să convingă în procesele de comunicare actorii

10
Ion, p. 140, apud Kljin, 2005, p.31.
11
Bevir, 2009
12
Kljin, 2005
13
O întrebare firească aici este dacă la nivelul rețelelor care funcționează la nivelul Uniunii Europene există un
astfel de manager. De asemenea, o altă întrebare firească este dacă Uniunea Europeană are nevoie de manager de
rețea.
 legitimi cu drept de veto cu privire la propunerile lor de politici, în timp ce jucătorii cu drept de
veto ar fi obligați să supravegheze în mod efectiv participarea și formularea de politici în cadrul
guvernanței”14

Acest management al rețelei sau metaguvernanța se asociază în mod direct cu funcția pe care o
dețin statele în cadrul procesului de guvernanță- ”de la comandă și control (direct) într-o birocrație
la dirijarea indirectă a acțiunilor și interacțiunilor dintre părțile interesate (stakeholders) relativ
autonome”15. Acest lucru trebuie reținut și datorită faptului că actorii statali pot să intervină în felul
în care sunt structurate rețelele. De aceea, managerul rețelei trebuie să fie atent la următoarele
aspecte:
- Armonizarea scopurilor propuse
- Încurajarea dezvoltării comunicării între participanți
- Asigurarea existenței informațiilor relevante în rețea și posibilitatea de circulație a acestora
în cadrul rețelei.

Guvernanța în rețea în cadrul Uniunii Europene

Aplicabilitatea acestui tip de guvernanță la nivelul UE se justifică datorită felului în care este
alcătuit sistemul instituțional european – structură multinivel, elemente supranaționale și
interguvernamentale, precum și felului în care funcționează decizia – luarea deciziei se face la
nivel supranațional, iar implementarea se realizează la nivel național.
La nivelul Uniunii, politicile se diferențiază nu numai în funcție de aria în care se aplică, dar și
datorită felului în care se iau deciziile. Aceste tipologii sunt rezultatul atât al procesului accentuat
de integrare europeană, sporirea nivelului de expertiză, dar și dimensiunea de interdependență la
nivel global în care se regăsește inclusă Uniunea Europeană. Astfel, rezultă mai multe tipuri de
politici16:
1) Metoda comunitară tradițională (ex. PAC)
2) Modalitatea de reglementare a UE
3) Modalitatea distributivă a UE
4) Coordonarea politicilor
5) Transguvernamentalism
Pentru Jonsson și Stromvik, rețeaua reprezintă o manifestare a guvernanței, mai ales din
perspectiva alternativei la sistemul autoritar de luare a deciziei într-un mod formal de relaționare
a actorilor clasici. Având o largă aplicabilitate ( autorii amintind fațetele sale fizice,
socioculturale și organizaționale), cea mai simplă definire o prezintă ca ”un set de noduri
interconectate”, modificarea percepției teritoriale asupăra spațiului politic având implicații
asupra analizei pozițiilor actorilor în cadrul rețelelor, poziții determinate de ”relația cu diferitele

14
Ion, p. 142, apud Papadopoulos, 2005, p.324
15
Ion, pp. 142-143, apud Bevir, 2009, p. 121.
16
Helen Wallace, 2005, pp.74-85
 noduri ale rețelei”, într-un context în care accentul cade pe nodul perceput nu ca organizație, ci
ca persoană. În cazul UE, implicarea în rețele ”rămâne o combinație de know-how cu know
who”17

Există o serie de particularități ale rețelelor ce funcționează la nivelul UE:

- Sunt agenți de europenizare
- Reprezintă un spațiu de exprimare pentru diversele grupuri de interese
- Reprezintă un spațiu de interacțiune instituțional
- Facilitează cooperarea dintre state și tipuri de actori
- Oferă o nouă percepție asupra statalității
Tipuri de actori implicați în rețelele de guvernanță:
1. Actorii publici
- Actorii supranaționali: instituțiile și organismele de la nivelul Uniunii Europene.
- Actorii interguvernamentali: Consiliul
- Actorii naționali: statele membre
- Actorii locali și regionali: fiecare autoritate administrativ-teritorială manifestă
particularități de organizare și descentralizare, ceea ce conduce la necesitatea de implicare
a autorităților regionale și locale în procesul decizional
2. Actorii din sectoarele nonprofit și privat – va realiza un impact semnificativ asupra
instituțiilor UE, prin activități de lobby, atât direct, cât și indirect
Între politicile arborate de acești actori pot apare diferențe generate de următoarele aspecte:
- Predomină fie interesele UE, fie ale statelor membre
- Instituțiile supranaționale au un grad mare de autonomie
- Sectorul public poate fi extrem de activ
- Implicarea autorităților supranaționale variază de la un stat la altul întrucât structura internă
a acestora are un impact semnificativ.
Avantajele și dezavantajele aplicării guvernanței în rețea la nivelul Uniunii Europene
Avantaje:
- Flexibilitate în alocarea resurselor, utilizate pentru atingerea scopurilor propuse
- Mobilitatea deciziei între nivelurile decizionale
- Utilizarea activă a principiului subsidiarității
- Adăugarea astfel, în permanență, de noi subiecte pe agenda UE
- Asigură reprezentativitatea grupurilor interesate
- Creșterea eficienței politicilor publice rezultate
- Respectarea intereselor cât mai multo stakeholderi
- Interacțiuni constante între instituțiile europene și guvernele naționale

17
Ion, p. 150, apud Jonsson și Stromvik, 2005, pp. 14-15
 - Prin distribuirea puterii atât pe verticală, dar și pe orizontală, aceasta devine astfel
interdependentă
- Întrucât servește interesele tuturor actorilor săi, viabilitatea rețelelor de guvernanță de
consolidează în timp
Dezavantaje:
- Costuri și durată prea mare în timp
- Consultările efectuate de Comisie nu sunt extrem de credibile, cu-atât mai mult cu cât prin
suprareprezentarea actorilor implicați, punctele acestora de vedere timd să se suprapună cu
cele ale Comisiei
- Reformele instituționale nu sunt întotdeauna însoțite de reforme ale politicilor
- Acuzații din partea cetățenilor de creștere a deficitului democratic
- Posibilitatea ca la un moment dat să fie favorizate numai anumite interese
- Numărul prea mare de actori poate influența luarea deciziei, prin îngreunarea actului
decizional
Managementul rețelelor de guvernanță la nivelul Uniunii Europene
Coordonarea politicilor este foarte complicată, mai ales că există multe niveluri de luare a deciziei,
ariile de competență ale UE se lărgesc treptat, apar o serie de provocări generate de procesul de
lărgire permanentă a Uniunii, la care se adaugă și lipsa de cooperare între seturile de politici, iar
liniile de răspundere nu sunt suficient de clare. Astfel, numărul mare de actori implicați, la care se
adaugă numărul mare de factori interni și externi ce pot influența politicile fac imposibil controlul
efectiv asupra unui act legislativ.
De asemenea, abordarea rețelelor de guvernanță de la nivelul UE ține foarte mult de perspectiva
teoretică în care sunt cuprinse acestea: neofuncționalism, interguvernamentalism,
neoinstituționalism, constructivism, federalism, etc.
Pentru unii autori, aceste rețele reprezintă un mijloc necesar, dar nicidecum suficient pentru
implementarea politicilor la nivelul Uniunii. Implementarea eficientă a politicilor se face prin
participarea activă a cât mai multor actori și factori implicați direct sau indirect.