Carlos Nieto 71

Equidad y desarrollo
Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

Carlos Nieto
72 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial
Carlos Nieto 73

Introducción
El Banco Mundial acaba de publicar su último informe titula-
do «Informe sobre el desarrollo en el mundo 2006. Equidad y
desarrollo».1 El presente artículo pretende ser un aporte al aná-
lisis del problema de las desigualdades y la equidad a partir
de la visión del Banco Mundial.
Esta contribución tiene dos partes. La primera presenta un
resumen de la propuesta del Banco Mundial y la segunda in-
tenta hacer una lectura crítica de su propuesta.

La propuesta del Banco Mundial

El interés del informe mencionado es que propone consejos so-
bre las políticas que deben seguir los países para lograr la equi-
dad. Para ello, se ofrecen datos y análisis sobre las diferentes
formas de desigualdad, y se analizan las razones por las cuales

1 El texto original utilizado para este trabajo es el «Rapport sur le développement

dans le monde 2006. Equité et développemnet». Se trata del texto resumen del «World
Development Report 2006. Equity and Development». El texto en francés es la única
versión oficial publicada por el Banco Mundial hasta el momento de la redacción de
este artículo.
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algunas de ellas pueden impedir el desarrollo. El informe abor-

da esta cuestión en tres partes (Banco Mundial 2005: 4).
La primera describe las diferentes formas de desigualdad
en una serie de dominios (los ingresos, el grado de instruc-
ción, los indicadores de salud, el grado de poder y sus formas
de influencia, el poder político, etc.) y en los ámbitos nacional
e internacional. Con este fin, se examinan casos concretos que
ilustran la desigualdad de oportunidades. Sus datos demues-
tran que existen grandes diferencias entre grupos definidos
por el sexo, la raza, el medio familiar o el país natal cuando
estas características se toman como factores de desigualdad
de oportunidades.
La segunda parte intentan responder a la siguiente pre-
gunta: «¿en qué la equidad es importante para el desarrollo?».
Aquí se analizan las «dos correas de transmisión» del impacto
de las desigualdades: los efectos de la desigualdad de oportu-
nidades si los mercados son imperfectos y la incidencia de la
desigualdad sobre la calidad de las instituciones a medida que
el cuerpo social se desarrolla.
La tercera parte analiza lo que pueden hacer los poderes
públicos para uniformizar las reglas de juego en los ámbitos
político y económico. En relación con ámbito nacional, el
informe muestra por qué es importante invertir en recursos
humanos; ampliar el acceso a la justicia, a la tierra y a la infraes-
tructura; y promover la equidad al interior de los mercados. En
relación con el ámbito internacional, examina las posibilida-
des de uniformizar las reglas de juego que se aplican al fun-
cionamiento de los mercados mundiales.
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Las desigualdades en el mundo

LAS DESIGUALDADES AL INTERIOR DE LOS PAÍSES

En relación con este aspecto, se presenta una serie ejemplos
que grafican la desigualdad de oportunidades que existe para
los grupos sociales al interior de un país y la diversidad de
formas en que esta se manifiesta. Algunos de los factores de
desigualdad analizados son la raza, el lugar de nacimiento, el
nivel de instrucción de los padres y la profesión al momento
del nacimiento del hijo.
Además, se han considerado otros como la educación y la
salud. Estos últimos son fundamentales, ya que tienen un va-
lor intrínseco e influyen en la capacidad de los individuos para
involucrarse en las actividades económicas, sociales y políti-
cas. En relación con ellos, se señala que no todos los niños
están en condiciones de igualdad para aprender y gozar de
una buena salud (factores que dependen del patrimonio de
activos, el lugar de nacimiento o la educación de los padres); y
se evidencia que las posibilidades de acceso a un conjunto de
servicios de inmunización durante los primeros años de vida
varían en función de que el niño pertenezca a un medio eco-
nómicamente favorecido o a uno desfavorecido. En Eritrea,
por ejemplo, el quintil más rico se beneficia de una cobertura
casi total, pero casi la mitad de los niños del quintil más pobre
son excluidos.
En el tema de la educación, son tres los indicadores pues-
tos en relieve: la alfabetización, la distribución del número de
años de estudios y la calidad de la enseñanza. En el tema de la
salud, los indicadores claves son la esperanza de vida al nacer y
la mortalidad infantil o juvenil.
Existe generalmente una muy fuerte correlación entre estos
indicadores, por una parte, y el nivel de ingreso o de gasto, por
76 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

otra. […] Así, es frecuente que la mortalidad infantil sea no sola-

mente muy elevada de forma global sino que ella sea todavía
mayor en los grupos de pobres en términos de ingreso (Banco
Mundial 2005: 6).

Asimismo, se han considerado variables como el sexo, en

relación con la cual existen importantes desigualdades en dis-
tintos lugares del planeta. Según el informe, en varias regiones
del sureste asiático, sobre todo en la zona rural de China y en el
noroeste de India, la simple posibilidad de sobrevivir depende
de una sola característica predeterminada: el sexo. Los bebés de
sexo masculino son más numerosos que los de sexo femenino,
debido, en parte, al aborto selectivo y a las diferencias en el cui-
dado después del nacimiento. Estas desigualdades se reflejan
en las actitudes de las personas respecto a sus entornos y se
evidencian en las instituciones de la sociedad, que reflejan los
intereses de los grupos más poderosos.
Por otro lado, las diferencias en la condición social de los
grupos y en su grado de poder y acceso a este pueden estar
internalizados en los comportamientos, las aspiraciones y las
preferencias. Eso, a su vez, tiende a perpetuar las desigualda-
des. En relación con esta posibilidad, se afirma que la desigual-
dad de oportunidades se transmite de generación en genera-
ción. Los niños de medios pobres y desfavorecidos tienen
relativamente menos oportunidades de éxito, tanto en el pla-
no de la instrucción y de la salud como en el del ingreso y el
estatus social. Según los datos del informe, en el Ecuador, cual-
quiera sea el grupo socioeconómico considerado, los niños de
tres años alcanzan resultados idénticos para el reconocimien-
to del vocabulario y están dentro de los rangos de la población
de referencia internacional. Sin embargo, a la edad de cinco
años, presentan retrasos en relación con el grupo internacio-
nal de referencia si no pertenecen a los medios más pudientes
y si el nivel de instrucción de sus padres no es muy elevado.
Carlos Nieto 77

La inmovilidad intergeneracional es un fenómeno que se observa

también en los países ricos; nuevos estudios realizados en Estados
Unidos (donde el mito de la igualdad de oportunidades esta muy
anclado en las mentalidades) muestran que, en muchos casos, el
estatus socioeconómico no mejora durante varias generaciones:
recientes estimaciones tienden a demostrar que es necesario cinco
generaciones para que una familia con un nivel de ingreso que se
sitúa en la mitad de la media nacional llegue a la media nacional.
La inmovilidad es particularmente marcada entre los grupos afro-
2
americanos de bajos ingresos. (Banco Mundial 2005: 7)
En líneas generales, el informe afirma, ampliamente, la des-
igualdad de oportunidades y de reconocimiento social en los
países. Al respecto, precisa las dificultades que se han encon-
trado para medir directamente los parámetros «oportunida-
des» y «reconocimiento social». Por otro lado, se preocupa por
ilustrar cuidadosamente las desigualdades generacionales exis-
tentes y determinar, utilizando el coeficiente de Gini,3 aque-
llas vinculadas con el ingreso y el gasto de los países. Se debe
señalar también que el informe incluye un estudio de las des-
igualdades colectivas, para el que las variables de análisis con-
sideradas han sido, entre otras, la raza, la etnia, la casta y el
sexo. Finalmente, ha dedicado un espacio de análisis a las des-
igualdades regionales.
LAS DESIGUALDADES EN EL ÁMBITO MUNDIAL
La desigualdad de oportunidades en el plano internacional es
verdaderamente impresionante. Según el informe, las diferencias

2 En este documento, todas las traducciones de las citas son responsabilidad

del autor.
3 El coeficiente de Gini es el indicador más utilizado para medir la desigualdad

del ingreso en una sociedad, especialmente a través del ingreso per cápita familiar.
Varía entre cero —situación ideal en la que todos los individuos o familias de una
comunidad tienen el mismo ingreso— y uno —valor al que tiende cuando los ingresos
se concentran en unos pocos hogares o individuos—.
78 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

entre los países empiezan en algo tan básico como la esperan-

za de vida, si se tiene «en cuenta que 7 bebés norteamericanos
sobre 1000 morirán antes de su primer año de vida, [mientras
que] para Malí tenemos [que morirán] 126 bebés sobre 1000».
Los bebés que sobrevivan, y no solamente en Malí sino en bue-
na parte del continente africano y en los países pobres de Asia
y América Latina, corren un riesgo nutricional mucho mayor
que los bebés nacidos en los países ricos. En el caso de que
estos niños vayan a la escuela (en los países en desarrollo más
de 400 millones de adultos no han ido jamás a la escuela), los
establecimientos escolares que ellos frecuentarán son de una
calidad muy inferior a la de los que frecuentarán los niños eu-
ropeos, japoneses o norteamericanos. Si tenemos en cuenta la
baja calidad de la enseñaza, la baja alimentación y el dinero
que un niño puede aportar a la familia si trabaja en lugar de ir a
la escuela, numerosos son los niños que abandonarán rápida-
mente la escuela. «Una persona promedio que ha nacido entre
1975 y 1979 en África subsahariana hizo solamente 5,4 años de
estudios. En Asia del Sur este número pasa a 6,3 y en los países
de la zona OCDE es de 13,4 años» (Banco Mundial 2005: 7).
Con tales diferencias en el nivel de instrucción y el estado de
salud, a las cuales hay que añadir las diferencias importantes de
acceso a la infraestructura y otros servicios públicos no hay que
extrañarse si las posibilidades de consumo de bienes privados
son tan desiguales entre los países pobres y ricos. El valor pro-
medio de gastos anuales de consumo convertidos sobre la base
del poder adquisitivo varía entre 279 dólares en Nigeria y 17.232
dólares en Luxemburgo. Dicho de otra forma, los recursos mone-
tarios de un luxemburgués promedio son 62 veces más elevados
que de un nigeriano promedio […]. (Banco Mundial 2005: 7)
No obstante lo anterior, el informe también consigna que
entre los años sesenta y ochenta ha habido una fuerte baja de
la desigualdad en relación con la esperanza de vida en el mun-
do. Ello se ha debido a los importantes progresos que han
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tenido los países más pobres en relación con este tema. Asi-
mismo, las desigualdades de acceso a la educación también
han disminuido notablemente, y el número promedio de años
de estudio ha aumentado en la mayor parte de los países. Sin
embargo, «si exceptuamos China e India, las desigualdades
mundiales no han cesado de aumentar, en razón de la diver-
gencia, cada vez mas marcada, entre la mayor parte de los
países ricos y los países pobres» (Banco Mundial 2005: 8).

¿En qué la equidad es importante para el desarrollo?

Hay dos aspectos importantes en la relación entre desigual-

dad y desarrollo. Se trata de lo que el Banco Mundial denomi-
na las «correas de transmisión», es decir, los efectos de la des-
igualdad de oportunidades, si los mercados son imperfectos;
y la incidencia de la desigualdad sobre la calidad de las insti-
tuciones que una sociedad produce.
En relación con el primer aspecto, se reconoce que «[con]
mercados imperfectos las desigualdades de poder y de rique-
za se traducen en desigualdad de oportunidades, fuente de
despilfarro de potencial productivo y de ineficiencia en la dis-
tribución de los recursos» (Banco Mundial 2005: 8). Sin embar-
go, se acepta también que el funcionamiento de los mercados
«es a menudo imperfecto» en prácticamente todos los países,
sea por fallas intrínsecas como las relacionadas con las
asimetrías de la información o por las distorsiones inducidas
por las intervenciones del Estado.
En los países en desarrollo, las imperfecciones de los mer-
cados son evidentes sobre todo en los sectores de créditos, se-
guros, tierras y capital humano. Según los datos del Banco
Mundial, los estudios microeconómicos tienden a evidenciar
que la ineficacia en la distribución de recursos entre las diferen-
tes actividades productivas está ligada a diferencias de riqueza
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o de condiciones sociales. En el caso de los mercados financie-

ros, los créditos son entregados según la condición del cliente.
Por ejemplo, en Kerala o Tamil Nadu, en la India, las tasas de
interés disminuyen en función de la cuantía del préstamo y,
en otros lugares, en relación con la condición social del presta-
tario; en México, los rendimientos de capital son más eleva-
dos para las microempresas del sector informal que para las
grandes firmas. Estos casos evidencian que el trato diferencia-
do se relaciona con el grado de riqueza.
Asimismo, se señala que los mercados de tierras también
son afectados por las imperfecciones ligadas a la ausencia de
títulos de propiedad, a la concentración de la propiedad de las
tierras y a las imperfecciones de los mercados inmobiliarios.
Lo mismo ocurre en el mercado de recursos humanos, debido
a que los padres toman decisiones en nombre de sus hijos y a
que el rendimiento esperado de la inversión depende de facto-
res tales como la localización geográfica, las relaciones y la dis-
criminación (ligada al sexo, la casta, la religión o la raza). «He-
mos podido observar que la discriminación y los prejuicios,
mecanismos que favorecen la perpetuación de las desigualda-
des entre los grupos, conducen a los individuos que pertene-
cen a los grupos víctimas de discriminación a subestimarse, a
bajar los brazos y a desestabilizarse» (Banco Mundial 2005: 9).
En relación con el segundo aspecto, la incidencia de la des-
igualdad sobre la calidad de las instituciones, el argumento
esencial es que el poder desigual conduce a la formación de
instituciones que perpetúan las desigualdades de poder, de
condición social y de riqueza. En la medida en que determi-
nan los incentivos y los límites, así como el contexto en el cual
funcionan los mercados, instituciones desiguales pueden ge-
nerar costos económicos. Si los derechos de los individuos y los
derechos de propiedad no son aplicados por igual para todos,
si las distribuciones de presupuestos sirven esencialmente a
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aquellos que son políticamente influyentes y si la repartición

de los servicios públicos favorece solamente a los ricos, las cla-
ses medias y desfavorecidas son incapaces de explotar todo su
talento. La sociedad en su conjunto será, entonces, menos efi-
ciente y perderá posibilidades de innovación e inversión.
Según el Banco Mundial,
Las estructuras institucionales son el resultado de procesos his-
tóricos complejos que reflejan los intereses y las luchas de influen-
cia política de diferentes individuos y grupos del cuerpo social.
Visto desde esta perspectiva, ciertas imperfecciones del mercado
pueden presentarse no por accidente sino por que ellas pueden
conducir a distribuir los ingresos o el poder de una forma parti-
cular. Habrá entonces conflictos sociales entorno a las institucio-
nes de la sociedad y aquellos que disponen del poder estarán
incitados a modelar las instituciones en función de sus intereses.
(Banco Mundial 2005: 10)

En contextos en los que los procesos políticos se desarro-

llan en medio de reglas desiguales e ineficaces, o en casos en
que los mecanismos institucionales de resolución de conflic-
tos sociales son mediocres, las estructuras institucionales jue-
gan un papel muy importante.
Algunas interpretaciones de la historia de América Latina con-
cuerdan con la tesis según la cual los grupos dominantes han
sistemáticamente subinvertido en los grupos desfavorecidos y
han puesto en marcha dispositivos formales e informales para
perpetuar esta práctica. (Banco Mundial 2005: 14).

Por ello, el informe considera que tener buenas institucio-

nes juega un papel importante en el logro de la equidad. En
ese sentido, si una sociedad quiere prosperar, deberá crear ins-
tituciones accesibles a la mayoría de la población. Sin embar-
go, este objetivo solo será posible si la distribución del poder
no es altamente desigual y las grandes mayorías logran tener
acceso al poder.
82 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

DESIGUALDADES Y POBREZA
El presupuesto de base en la reflexión del Banco Mundial so-
bre la desigualdad es que los pobres tienen, por lo general,
menos posibilidades de expresarse, menores ingresos y un
acceso limitado a los servicios. A partir de ello se considera
que, si una sociedad es más igualitaria y amplía las oportuni-
dades ofertadas a todos y cada uno de sus miembros, los po-
bres tienen todas las posibilidades de beneficiarse por partida
doble. En primer lugar, la ampliación de las oportunidades
incide directamente en su situación, puesto que permite una
mejor participación en el proceso de desarrollo; y, en segundo
lugar, el propio proceso de desarrollo puede ganar, en sí mis-
mo, una mejor eficiencia y solidez, puesto que una mejor equi-
dad se traduce en mejores instituciones, una gestión más efi-
caz de conflictos y una mejor utilización de los recursos de la
sociedad (en particular de aquellos que son destinados a los
grupos desfavorecidos).
El hecho de que la elasticidad de la reducción de la pobre-
za en relación con el crecimiento disminuya cuando la des-
igualdad del ingreso aumenta muestra que la participación de
los pobres en el crecimiento es más importante si esas des-
igualdades se eliminan. «Las políticas que logran una mayor
equidad permiten hacer retroceder la pobreza, directamente,
aumentando las oportunidades ofertadas a los pobres; e indi-
rectamente, aumentando el nivel del desarrollo durable» (Ban-
co Mundial 2005: 11).

El rol de las políticas públicas

En el caso de las políticas públicas, el Banco Mundial parte de

la constatación de que las heterogeneidades económicas y
políticas que se pueden observar en el mundo son, en parte,
imputables a la desigualdad de oportunidades e inaceptables
Carlos Nieto 83

tanto desde el punto de vista de los principios como desde

una perspectiva práctica. En otros términos, la desigualdad de
oportunidades es una fuente de ineficiencia, fricciones políti-
cas y fragilidad de las instituciones.
¿Qué consecuencias hay que sacar para la acción de los poderes
públicos? ¿Hay que concluir que es necesario elaborar un plan
de acción diferente del programa de lucha contra la pobreza ya
puesto en marcha por el Banco Mundial y otras instituciones
multilaterales en un gran numero de países? (Banco Mundial
2005: 10).

El propio Banco Mundial afirma que, «teniendo en cuenta

la equidad, no nos queda más que reforzar el programa de
reducción de la pobreza» (Banco Mundial 2005: 10).
Su informe considera que si se toma en cuenta la equi-
dad para la elaboración de políticas deben considerarse tres
cuestiones:
• En primer lugar, las políticas más eficaces de lucha con-
tra la pobreza podrían orientarse a la redistribución de
la influencia y las ventajas o subvenciones en detrimen-
to de los grupos dominantes.
• En segundo lugar, si las redistribuciones efectuadas con
el objetivo de una mayor equidad pueden incrementar la
eficiencia, es indispensable analizar los arbitrajes posibles
antes de tomar las medidas necesarias para ese fin.
• En tercer lugar, hay que saber ponderar entre las políti-
cas de crecimiento y las políticas específicamente orien-
tadas a la equidad.

Se advierte, además, que las políticas económicas se configu-

ran en función de las realidades socioeconómicas. La forma en
que ellas son concebidas, implementadas o modificadas, tienen
tanta importancia como el tipo de medidas implementadas.
84 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

El grupo que tiene algo que perder con la puesta en marcha de

tal o cual reforma se opondrá. Si se trata de un grupo poderoso,
hará abortar el proyecto. La viabilidad de las reformas depende,
en algunos casos, de la divulgación de la información sobre los
efectos redistributivos y, eventualmente, de la formación de una
coalición entre los grupos de las clases pobres y medias que las
reformas apoyaran permitiendo, directamente o indirectamente,
a los miembros desfavorecidos de la sociedad lograr sus proce-
sos de autonomización. (BM 2005: 12)

En esta perspectiva, se analiza el rol de la acción pública

en la instauración de reglas de juego uniformes en las esferas
económica y política. Son cuatro grandes líneas las que se pri-
vilegian: inversión en recursos humanos; ampliación de posi-
bilidades de acceso a la justicia, a la tierra y a la infraestructu-
ra; promoción de la equidad sobre el mercado; y desarrollo de
políticas conducentes a una mejor equidad en el mundo, tanto
en el plano del acceso a los mercados y recursos como en el
plano de la gobernabilidad.

INVERSIÓN EN RECURSOS HUMANOS

El principio de base que debe guiar la acción del Estado en
este aspecto es que la adquisición de capacidades por parte de
las personas no debe estar determinada por el medio en el cual
se ha nacido. En este sentido, son varias las recomendaciones
que hace el informe.
En primer lugar, plantea que deben promoverse iniciati-
vas a favor de la formación de niños de corta edad, ya que
invertir en ellos tiene un efecto multiplicador importante. Se
ha demostrado que un niño con buena alimentación desde el
nacimiento tendrá mejora salud durante toda su vida y una
mayor disposición para el aprendizaje. En esta dirección, tam-
bién sostiene que debe elevarse el nivel de la enseñanza esco-
lar con el objetivo de que los niños adquieran una formación
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de calidad y suficientemente elevada como para poder parti-

cipar activamente en la economía mundial.
En segundo lugar, y en relación con la salud, propone que
el acceso a cuidados de base es insuficiente y que es necesario,
además, trabajar con el objetivo de mejorar el grado de inmu-
nización de la población, así como la inversión en agua pota-
ble y saneamiento básico. Señala, además, que deben intensi-
ficarse las campañas preventivas de higiene y desarrollar los
mercados de seguros.
En tercer lugar, afirma que debe ponerse en marcha un sis-
tema de gestión de riesgos. Este sistema podría ayudar a hacer
frente a choques externos (crisis económicas, reestructuracio-
nes industriales, problemas climáticos y catástrofes naturales).
Finalmente, recomienda el establecimiento de tasas para
promover la equidad. El gasto público, en ese sentido, debe
jugar un papel muy activo para promoverla. Podría, por ejem-
plo, bajarse los impuestos a los alimentos e incrementar aque-
llos que gravan la propiedad.

JUSTICIA, TIERRA E INFRAESTRUCTURA

El informe plantea, en relación con la justicia, desarrollar siste-
mas de justicia con equidad, apoyar los derechos políticos de
los ciudadanos, proteger los derechos de propiedad, evitar la
discriminación en el mercado y reforzar la independencia del
poder judicial, así como incrementar sus responsabilidades.
Respecto a la tierra y la infraestructura, propone que debe
buscarse la equidad en el acceso a la primera y una mejora en
el acceso de los más pobres a la segunda.

EQUIDAD EN LOS MERCADOS

Las sociedades con desigualdades de poder y de riqueza muy
importantes, y con instituciones poco sólidas, tienen, en gene-
ral, un sector financiero restringido, que sirve a los intereses
86 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

de los que más tienen y esconde la mediana calidad de los

activos. Según el Banco Mundial, la apertura de los mercados
financieros podría ser una solución, aunque también es nece-
sario acompañar estas medidas con estructuras reglamenta-
rias importantes y una mayor responsabilidad social.
En relación con la desigualdad de las oportunidades en el
mercado laboral, considera que hay que propender a encon-
trar un buen equilibrio entre flexibilidad y protección con el
fin de ofrecer a todos un acceso más igualitario al trabajo. En
otras palabras se debe procurar que el mercado de trabajo ga-
rantice la aplicación eficaz de normas fundamentales de tra-
bajo y asegure la posibilidad de que las empresas puedan re-
estructurarse. Además, sostiene que sería necesario explorar
las posibilidades de instaurar sistemas de seguro para el des-
empleo y sistemas de empleo de bajo ingreso.

ESCENARIO INTERNACIONAL
El informe reconoce, como ya mencionamos antes, que el país
natal es determinante de las posibilidades de desarrollo. Asi-
mismo, señala que el mercado mundial no es equitativo debi-
do a desigualdades en la dotación de recursos y a factores
exógenos. Las reglas que rigen el funcionamiento del merca-
do mundial tienen efectos particularmente perjudiciales para
los países en desarrollo. Por lo tanto, es importante lograr re-
glas más igualitarias para mejorar el funcionamiento de los
mercados internacionales. En este sentido, sostiene que es ne-
cesaria una mayor participación de los países pobres en la
dación de estas reglas.
Por otro lado, describe someramente los principales pro-
blemas internacionales de desigualdad: la inexistencia de una
libre circulación de personas en el mundo; la existencia de ba-
rreras difíciles de flanquear en los mercados de los países del
Norte, sobre todo en los de productos agrícolas, manufacturas
Carlos Nieto 87

y servicios; la protección intelectual (fundamentalmente en el

tema de medicamentos) en los países del Norte, que impide el
acceso a las innovaciones por parte de los países del Sur; y el
trato preferencial a los inversionistas extranjeros en relación
con los nacionales cuando se presentan crisis financieras, en-
tre otros.
Finalmente, se analizan las posibles opciones para reducir
las desigualdades en el funcionamiento de los mercados inter-
nacionales: el incremento de las posibilidades de migración
temporal hacia los países de la OCDE; la realización de un pro-
grama ambicioso de liberalización de mercados en el marco
de las negociaciones de Doha; la libre utilización de los medi-
camentos genéricos por parte de los países pobres; y la elabo-
ración de normas financieras mejor adaptadas a la realidad de
los países en desarrollo.

Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

Igualdad y equidad

Un primer punto sería el referido a la conceptualización que

propone el discurso del Banco Mundial. Su informe establece
una clara distinción entre igualdad y equidad. Según este do-
cumento, la equidad no es lo mismo que la igualdad de ingre-
sos o la igualdad en el estado de salud (por citar dos aspectos
específicos); es, más bien, la pugna por lograr una situación en
que las oportunidades sean iguales, es decir, una en que el
esfuerzo, la iniciativa y las preferencias personales expliquen
las diferencias entre los logros económicos de las personas.
«Por equidad, queremos decir que los individuos deberán te-
ner posibilidades iguales para manejar la vida que ellos han
escogido y que sus futuros no estén totalmente cerrados» (Ban-
co Mundial 2005).
88 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

Partiendo de esta distinción semántica, habría que hacer la

diferencia entre desigualdad e inequidad. Por una parte, esta-
rían las desigualdades políticas, sociales, culturales y econó-
micas, entre otras; y, por otra, la inequidad, que sería, más bien,
un estado en el que confluyen diferentes tipos de desigualda-
des y que se manifiesta en una situación de falta de oportuni-
dades determinada por factores como la familia, la casta, la
raza o el género. Así, se hace referencia a las desigualdades
como estado pasado o presente, y la equidad como estado futu-
ro a alcanzar.
El discurso del Banco Mundial organiza su reflexión alre-
dedor de la noción de igualdad de oportunidades, y se refiere con
ella a la capacidad («libertad» en el sentido de Sen) de todos y
cada uno de vivir la vida de acuerdo con sus propias eleccio-
nes personales. Asimismo, hace alusión, también, al grado des-
igual de reconocimiento social de algunos grupos de individuos
(mujeres, grupos étnicos, castas, etc.), que no gozan de las mis-
mas posibilidades debido a su estatus, poder o grado de in-
fluencia en la sociedad.

Cuestión de fondo

A primera vista, el informe es muy coherente y, además, abor-

da el problema de las desigualdades de forma inteligente. Sin
embargo, es necesario contextualizar el análisis elaborado y
las propuestas sugeridas en relación con la entidad que las
promueve.
En primer lugar, hay que recordar que el Banco Mundial
es una de las principales instituciones en el mundo que pro-
mueve y defiende el llamado Consenso de Washington (CW).
La esencia de este planteamiento es el supuesto de que el mer-
cado debe estar en el centro de la dinámica económica. No se
debe olvidar, por otro lado, que el CW es una ideología y, por
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tanto, supone una manera obligada de plantear las preguntas

y de abordar los problemas. Se trata, entonces, de una manera
de percibir el mundo, de una visión constitutiva de un para-
digma que presupone una racionalidad interna que se impo-
ne al conjunto de aquellos que la comparten. La especificidad
del CW es haber logrado imponer su racionalidad subyacen-
te, sus análisis y sus proposiciones como realidades inobjetables
sobre la escena internacional (Comeliau 2000).
El Banco Mundial ha promovido activamente los progra-
mas de ajuste estructural en el mundo. En América Latina,
uno de los resultados de sus propuestas económicas ha sido,
justamente, el incremento de la desigualdad. Un estudio que
abarcó seis países latinoamericanos (Argentina, Chile, Colom-
bia, Costa Rica, México y Uruguay) muestra que la desigual-
dad en la distribución de sus ingresos se ha acentuado des-
pués de las liberalizaciones económicas iniciadas en los años
ochenta (Lindert y Williamson 2002). En el informe mundial
sobre el desarrollo humano de 1997, el PNUD aporta algu-
nas precisiones sobre las desigualdades. Si comparamos el
ingreso por habitante del 20% más rico y el 20% más pobre
del mundo, la relación es de 8 a 1 en promedio para todos los
países en desarrollo y de 19 a 1 en el caso específico de Améri-
ca Latina. (Comeliau 2000).
Es evidente, entonces, que las políticas pensadas e imple-
mentadas por el Banco Mundial en acuerdo con el resto de
instituciones internacionales han conducido a una mayor in-
equidad en nuestro continente y en buena parte del mundo.
Las preguntas surgen por sí solas. ¿Estamos frente a un cam-
bio de la política neoliberal del Banco Mundial? ¿Cuáles son
los límites de su propuesta? ¿Se puede creer en su eficacia en
los temas sociales? Ciertamente, las respuestas son muy com-
plejas y no tengo la pretensión de responderlas pero sí de com-
partir con ustedes algunas reflexiones al respecto.
90 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

En relación a la primera pregunta, es necesario partir del

hecho de que el modelo neoliberal está dominado, a la vez,
por el individualismo y por el economicismo. El expansionismo
fundamental de este modelo se organiza teniendo como ejes
el intercambio comercial (demanda solvente y maximización
de beneficios), el crecimiento indefinido de la producción de
mercancías y, finalmente, la acumulación del beneficio gra-
cias a la producción y a la circulación creciente de mercancías
y capitales. En este sentido, este modelo es de naturaleza esen-
cialmente económica (Comeliau 2000).
A pesar de ello, el modelo ha demostrado que el mercado
por sí solo es insuficiente para regular los «desarreglos» en la
sociedad, y eso ha hecho necesario introducir la noción de «lo
social». Sin embargo, las políticas correctivas son reconocidas,
toleradas y a veces, como en el caso de la equidad, deseadas
como un complemento para evitar desequilibrios que pondrían
en peligro el buen funcionamiento del mercado. Este último,
entonces, debe mantenerse, a toda costa, como principio orga-
nizador dominante de la sociedad, y ningún cuestionamiento
a su dominación puede ser tolerada. Comeliau considera que
en ese marco hay que comprender las relaciones ambiguas
entre las dimensiones «económicas» y «sociales» de la moder-
nidad capitalista. La competencia ha pasado a ser el lazo so-
cial determinante en la sociedad.
Si se analiza el informe del Banco Mundial, se concluye
que, desde la lógica de esta institución, las desigualdades afec-
tan negativamente el desarrollo, porque generan mercados
imperfectos, dada la ineficiencia en la distribución de los re-
cursos (crédito, recursos humanos, etc.). Se hace evidente, en-
tonces, que el enfoque dado al problema de la desigualdad es
un enfoque completamente economicista. Dentro de la lógica
de esta entidad, la igualdad de oportunidades generará un
mejor crecimiento económico y un desarrollo durable. En otras
Carlos Nieto 91

palabras, su fin último es mejorar no las condiciones de vida

del hombre sino el crecimiento económico.
Una de las críticas fundamentales que se hacen al sistema
neoliberal es que desde su lógica ha confundido los medios
con los fines. El crecimiento económico debería ser un medio
para alcanzar un fin que seria una mejor calidad de vida para
el hombre. Sin embargo, en el pensamiento neoliberal, el me-
dio se ha convertido en un fin en sí mismo. El crecimiento
económico ilimitado es el fin de la economía y de la sociedad
en su conjunto. No importa como se llegue a este fin (cerrar
fábricas, deslocalizar, «flexibilizar» las empresas, etc.); lo que
cuenta es crecer. En este sentido apunta el informe que co-
mentamos. Se proponen medidas para llegar a un estado de
equidad y así mejorar el crecimiento indefinido de la econo-
mía. Sin embargo, no se menciona el tema de la redistribución
del ingreso, pues no se trata solamente de crecimiento econó-
mico sino, también, de saber redistribuir la riqueza que gene-
ra ese crecimiento.
¿Cuáles son los límites de la propuesta del Banco Mun-
dial? Es importante considerar que las reglas de juego del
mercado son, en sí mismas, un mecanismo de reforzamiento
acumulativo de desigualdades, sobre todo a partir del momen-
to en que el mercado y la competencia que le es intrínseca se
convierten en el mecanismo dominante de la regulación so-
cial. Desde mi punto de vista, la principal limitación en la pro-
puesta analizada es el dejar de lado la lucha contra las des-
igualdades económicas como un objetivo en sí mismo. La idea
rectora de la propuesta es el «concepto general» de «igualdad
de oportunidades» y es bajo este concepto fundamental que
deben actuar los poderes públicos. Esto implica que «el objeti-
vo de la acción gubernamental no es obtener la igualdad en
los resultados» sino aplicar reglas más uniformes, conducen-
tes a mejorar las oportunidades (Banco Mundial 2005: 3). El
92 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

informe señala que «la acción de los poderes públicos debe

focalizarse en la repartición de activos, las oportunidades eco-
nómicas y los medios de expresión política en lugar de buscar
actuar directamente sobre las desiguales en el nivel de ingre-
so» (Banco Mundial 2005: 3).
¿Es posible lograr la equidad sin solucionar los proble-
mas de desigualdad económica? Sabemos que uno de los fac-
tores fundamentales de la inequidad es la desigualdad en los
ingresos. Es cierto que las otras desigualdades (determina-
das por factores como la raza, el sexo, el nivel educativo, las
condiciones de salud, etc.) son importantes, pero la desigual-
dad en la redistribución de la riqueza es fundamental y deter-
minante de las otras desigualdades. Por otro lado, en una rea-
lidad como la latinoamericana, en la que los niveles de
desigualdad económica entre el 20% más rico y el 20% más
pobre de la población son de 19 a 1, no luchar contra esta
desigualdad es incongruente con los objetivos de equidad.
Desde mi punto de vista, el tema de la equidad pasa necesa-
riamente por una mejor redistribución de la riqueza. No pue-
de haber equidad en la sociedad si se mantiene niveles de des-
igualdad como el señalado.
Además de los elevados niveles de desigualdad económi-
ca, es necesario considerar la fragilidad de los sistemas demo-
cráticos. Somos una región con elevada inestabilidad demo-
crática y con fragmentaciones sociales profundas. Entonces,
«aplicar reglas más uniformes conducentes a mejorar las opor-
tunidades» es insuficiente; hay que aplicar medidas redistri-
butivas más agresivas. No sólo se trata de crear riqueza sino,
también, de saber redistribuirla. Y por lo pronto, después de
veinte años de aplicación de políticas neoliberales, vemos que
el esperado «chorreo económico» hasta ahora no ha llegado.
Otro argumento importante en favor de profundizar una
política de redistribución más equitativa es el referido a la
Carlos Nieto 93

inmovilidad intergeneracional (véase más arriba). En su in-

forme, el Banco Mundial señala que en los Estados Unidos,
donde el mito de la igualdad de oportunidades está muy di-
fundido, los estratos bajos necesitan de cinco generaciones para
mejorar su situación. Si este es un indicador de lo que puede
suceder en los países en desarrollo y se lograra establecer, en
el mejor de los casos, un Estado equitativo, los resultados solo
podrían disfrutarse después de varias generaciones. Como
decían los críticos de la economía neoliberal, «de todos mo-
dos, en el largo plazo, todos estaremos muertos».
¿Se puede creer en la eficacia del Banco Mundial en los
temas sociales? Para responder a esta pregunta es necesario
retratar su historia reciente. En 1995, el australiano nacionali-
zado norteamericano James Wolfensohn es elegido por el pre-
sidente norteamericano Clinton para conducir el Banco Mun-
dial. Hasta ese momento, la institución estaba identificada con
programas de ajuste estructural que habían generado mayor
desigualdad en el mundo. En esa coyuntura, Wolfensohn pro-
mete que la institución será más receptiva y más atenta con las
necesidades de los países en desarrollo. Así, y bajo su presi-
dencia, la entidad hace de la lucha contra la pobreza su misión
central y da la espalda a las políticas de ajuste estructural. Se
crea, entonces, el Comité de las ONG con el fin de crear un
espacio de dialogo con la sociedad civil.
El 2000 aparece el informe de la Comisión Consultiva so-
bre las Instituciones Financieras Internacionales, comandada
por el Congreso de los Estados Unidos. Esta comisión fue diri-
gida por el universitario conservador Alan Meltzer. Su infor-
me, basado en los propios datos del Banco Mundial, sacó a la
luz conclusiones devastadoras para la entidad:
• El 70% de los prestamos no subvencionados estaban con-
centrados en 11 países miembros; los otros 45 se repar-
tían el 30% restante.
94 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

• El 80% de los recursos de la entidad no estaban destina-

dos a los países más pobres sino a aquellos que se bene-
ficiaban de notas de crédito positivas.
• Los niveles de fracaso de los proyectos de la entidad eran
del 65 al 70% en las sociedades más pobres y del 55 al
60% en el conjunto de los países en desarrollo.

En conclusión, el BM no estaba siendo consistente con los

objetivos de su misión declarada: aliviar la pobreza en el mundo.
Estas consideraciones hicieron surgir cuestionamientos que
demandaban la anulación total de la deuda de los países en
desarrollo. La entidad consideraba que el pedido de anula-
ción total era poco realista y proponía, como solución, su re-
ducción. Con este fin, implementó la iniciativa HIPC (por las
iniciales de su nombre que en inglés era «Highly Indebted Poor
Countries» y que en castellano significa ‘países pobres alta-
mente endeudados’). El calificativo otorgado a los destinata-
rios de este programa («pobres altamente endeudados») im-
plicaba que el número de países en desarrollo endeudados y
elegibles para participar en él se redujera de 165 a 42. Además,
la efectiva reducción de deuda ofrecida exigía que los países
beneficiados aplicaran ciertas «reformas económicas».
Después de su implementación se supo que el programa,
según cálculos de Christian Aid, solamente cubría el 6,4% de
la deuda total de los países más pobres del mundo. Más ade-
lante, en el 2002, solamente 20 de los 42 países elegibles eran
capaces de satisfacer las «condiciones» impuestas por el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Entre estos
veinte, se sabe que, a pesar de la reducción del stock de deuda
bajo este programa, cuatro tenían pagos de servicio de deuda
mayores que el servicio anual pagado antes de la inicio del
programa; cinco pagaban la misma cantidad; y seis lo habían
reducido en 15 millones de dólares. Frente a estos hechos, el
Carlos Nieto 95

Banco Mundial argumentó que la responsabilidad de esta si-

tuación debía atribuirse a la caída de los precios de las expor-
taciones de los países participantes. Admitió, sin embargo, que
la mitad de los países cubiertos por la iniciativa HIPC tendría
todavía cargas de deuda insoportables al final del programa.

Avances en la posición del Banco Mundial

RECONOCIMIENTO DE LA IMPERFECCIÓN DE LOS MERCADOS
Del informe del Banco Mundial se desprenden algunas afir-
maciones que evidencian un cierto cambio en la mentalidad
rectora de dicha institución. Podemos mencionar, por ejem-
plo, el reconocimiento de la imperfección de los mercados.
Durante mucho tiempo, la teoría neoliberal ha sido reacia a
reconocer que los mercados presentan imperfecciones. Se creía
que la «mano invisible» del mercado era capaz de ordenar de
manera eficiente la sociedad. Esta vez, se afirma, en varias opor-
tunidades, que los mercados son imperfectos y que es necesa-
ria la intervención del Estado. Además, se reconoce la imper-
fección del mercado en el ámbito mundial y es la primera vez
que se habla de una mayor flexibilidad en el tema de las mi-
graciones internacionales.
ROL DEL ESTADO
Otro aspecto a rescatar es el rol del Estado. Dentro de la ideo-
logía neoliberal, el Estado no debe participar de la vida econó-
mica. El principio es «menos Estado, mayor libertad económi-
ca». Sin embargo, el informe del Banco Mundial otorga al
Estado un rol fundamental en la lucha contra las desigualda-
des y considera que los poderes públicos tienen un rol legíti-
mo en la ampliación de las oportunidades para todos.
La acción de los poderes públicos debe buscar ampliar el conjun-
to de oportunidades ofertadas a aquellos que tienen las menores
96 Equidad y desarrollo. Lectura crítica de la propuesta del Banco Mundial

posibilidades de hacerse escuchar y los menores recursos y capa-

cidades, procediendo, para este fin, de tal forma que respete y
refuerce las libertades individuales, así como el rol de los merca-
dos en la distribución de recursos (Banco Mundial 2005: viii)

EMPLAZAMIENTO A LOS ESTADOS Y SUS SOCIEDADES

Un tercer aspecto positivo en el discurso del Banco Mundial
es el emplazamiento a los Estados y sus sociedades para que
solucionen los problemas de inequidad existentes. Las des-
igualdades en función de la raza, el sexo, la etnia y el idioma,
entre otros, no son responsabilidad de los ajustes estructura-
les ni de la economía de mercado; son responsabilidad de las
sociedades y de su organización social.
En el caso del Perú, la sociedad en su conjunto es la sola
responsable de construir una sociedad racista, profundamen-
te fragmentada y desigual (Carranza 2000 y Granados 2000),
con vectores de discriminación bien definidos (Ugarteche
1999). Por ello, al margen de las críticas que se puedan tener a
las políticas dictadas desde las instituciones internacionales,
es responsabilidad de todos los peruanos erradicar este tipo
de desigualdades insoportables.
Carlos Nieto 97

Bibliografía

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