Descentralización y Democracia:

apuntes sobre un vínculo importante pero incierto

Andrew Selee
Centro Woodrow Wilson, Programa Latinoamericano
Washington, D.C.

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Quisiera centrar mis comentarios hoy en dos preguntas que surgen de las presentaciones
que acabamos de escuchar. Son también las dos preguntas que hicimos en un estudio que
realizamos sobre descentralización y democracia, en coordinación con investigadores de 10
países, incluyendo 6 países latinoamericanos, dos de África y dos de Asia:

(1) ¿Qué tanto la descentralización a transformado al Estado en América Latina, y a las

relaciones entre los diferentes niveles de gobierno?

(2) ¿Qué tanto la descentralización ha transformado la relación entre el Estado y los

ciudadanos? Es decir, ¿hasta qué punto la descentralización ha incidido en la
calidad de la democracia?

La democracia es clave no sólo por sus beneficios propios para el bienestar de las
sociedades, sino porque también es una herramienta vital para que los ciudadanos puedan
incidir en las políticas del estado y reorientar las políticas hacia estrategias que abaten la
pobreza. Es a lo que se refiere Alberto Enríquez cuando dice que los ciudadanos tienen que
ser "los sujetos de la construcción de su país".

Desde luego, cuando pensamos en la democracia, tenemos en mente la definición de

Giovanni Sartori, el gran politologo italiano, quien define a la democracia como un sistema
en que ciudadanos eligen libremente a sus autoridades quienes son responsivos a los
ciudadanos. Esto implica que la democracia incluya no sólo elecciones libres, sino también
mecanismos que permitan que las autoridades tomen en cuenta las opiniones y expectativas
de los ciudadanos entre elecciones, tales como la transparencia, el control social y la
participación ciudadana.
I. ¿Transformando al Estado?

A. Un proceso generalizado

Ha habido reformas de descentralización en gran parte de los países del planeta en los
últimos dos décadas; esto es cierto en casi toda América Latina, como en gran parte de
Asia, Africa, Europa y Norteamérica. Países tan disímiles como Perú, México, China,
Filipinas, Francia, Brasil, Sudáfrica, Uganda, España y los Estados Unidos han pasado por
procesos descentralizadores.

Estos procesos han sido producto, por un lado, de intentos de reforma del estado, con la
idea de hacer el Estado mas eficiente y responsivo (o en algunos casos de reducir el gasto
del Estado, como en Argentina), y por otro lado, como respuesta a demandas de sectores
sociales y políticos durante transiciones a la democracia, en donde se abren nuevos canales
a demandas de grupos sociales y locales, y líderes nacionales buscan reafirmar su
legitimidad ante los ciudadanos.

B. Diferentes procesos de país en país

Sin embargo, lo que se considera descentralización es muy diferente de país en país. En

Brasil y Argentina estamos hablando de países altamente federales, donde los gobiernos
subnacionales controlan 37% y 44% del presupuesto público, respectivamente y los
estados/provincias tienen mucho margen de manejo en implementación de políticas.
México y Venezuela, en cambio, son federaciones altamente centralizadas, donde los
gobiernos subnacionales controlan un poco más de un cuarto del presupuesto público pero
con fuertes limitaciones en como se gastan estos recursos. Finalmente, la mayor parte de
los países latinoamericanos son estados unitarios, donde los gobiernos subnacionales
empiezan a jugar un papel mas fuerte, pero con limitaciones de atribuciones y recursos.
Gobiernos subnacionales en Guatemala, por ejemplo, ejercen menos de una quinta parte de
los recursos públicos y menos de una décima parte en Chile.

Estas diferencias corresponden a historias diferentes. Argentina, Brasil, Chile o México,

por ejemplo, tuvieron muy parecidos relaciones entre gobierno nacional y gobiernos
subnacionales en otros momentos de su historia. En Argentina y Brasil, los gobiernos
regionales son muy importantes y con un cierto margen de autonomía; en Chile o
Guatemala, sólo los gobiernos municipales han empezado a ser estructuras políticas
importantes (aunque los regiones en Chile tienen recursos). En México y Venezuela, los
estados tienen mas recursos y facultades que los municipios, pero los municipios gozan de
mayor autonomía en cuanto a decidir sobre políticas públicas. Los procesos
descentralizadores están altamente condicionados por la historia de relaciones de los
distintos países entre el centro y la periferia.
C. Limites de los procesos descentralizadores

No obstante los avances hacia mayores facultades, responsabilidades y recursos para los
gobiernos municipales y regionales en casi todos los países de América Latina, éstos son
limitados en la práctica en casi todos los países por varios factores, entre ellos (como ha
mencionado Iván Finot):

1. La autonomía limitada que tienen muchos gobiernos subnacionales debido

al control fiscal que sigue teniendo el gobierno nacional y por las
condiciones que forman parte de las transferencias fiscales a los gobiernos
subnacionales.
2. Inequidades en los sistemas de compensación que no logran asegurar los
recursos necesarios conformes las necesidades de los gobiernos
subnacionales.
3. Las capacidades muy disímiles que tienen los gobiernos subnacionales
para asumir sus nuevas responsabilidades, debido a diferencias en recursos
económicas, humanos y sociales.
4. Una falta de políticas nacionales que podrían complementar y coordinarse
con los esfuerzos subnacionales.

II. ¿Transformando la Democracia?

A. Resultados contradictorios

Por un lado, la descentralización en muchos casos ha promovido oportunidades de acercar

el gobierno a los ciudadanos, de crear nuevas modalidades de participación ciudadana y de
promover innovaciones en desarrollo social y económico.

Por otro lado, en otros casos, la descentralización ha permitido que resurjan y se refuercen
liderazgos autoritarios locales y regionales, que se fragmenten sistemas de partidos
políticos donde éstos ya eran débiles y de que se debilita la posibilidad de coordinar
esfuerzos nacionales para abatir la pobreza y fortalecer derechos sociales.

Estos resultados no deberían de sorprendernos. El estado centralizado en América Latina

fue un producto de una lucha del gobierno central de sujetar, controlar y a veces eliminar
caudillos locales y de promover el desarrollo nacional bajo un Estado fuerte y unificado,
sobre todo durante el Siglo XX. Este proceso de centralización raramente fue
democrático, facilitó el abuso del poder y logró una mala distribución de la riqueza, pero
también logró en muchos casos disminuir la influencia de liderazgos autoritarios locales y
regionales y generó durante varias décadas un crecimiento sostenido. Así no debería
sorprendernos que echar en reversa este proceso de centralización produce importantes
beneficios para la democracia y el desarrollo al mismo tiempo que nos regresa a muchos de
los viejos problemas que la centralización intentó transformar.
B. Innovaciones democráticas

No hay duda que muchos gobiernos municipales (mas que regionales) se han vuelto
importantes arenas de experimentación e innovación democrática. Aquí es donde se ve un
gran número de los experimentos importantes al respecto. Por ejemplo:

• Jornadas municipales desde San Fernando, Argentina hasta León, Gto., México
• Presupuestos Participativos—Porto Alegre (y 100+ otros municipios en Brasil)
• Plaeación participativa en Tijuana, Cuquío y Berriózabal (México); así como
Quetzaltenango y Sololá (Guatemala)
• Sistemas indígenas de usos y costumbres en Oaxaca, México y partes de Guatemala
• Planeación sectorial en educación, salud, asuntos de la mujer, etc. en Brasil, México

Estas innovaciones democráticas cambian la histórica relación vertical del gobierno con los
ciudadanos y crea oportunidades de mayor participación activa y de vigilancia y control
social de las acciones de los gobiernos locales. Representan una "horizontalización" de la
política y permiten lo que Alberto Enríquez llama la "concertación" entre diferentes
sectores de la sociedad, incluyendo gobierno, sociedad civil e iniciativa privada.

En los mejores casos, estas experiencias también pueden llevar a esfuerzos deliberativos
donde los ciudadanos en conjunto van creando nuevos conceptos de su propia ciudadanía.
Esto es uno de los temas pendientes de la democracia en América Latina y el espacio local
ofrece una oportunidad ideal para dar esta construcción de ciudadanía.

Estas innovaciones no son producto solamente de la descentralización, sino de importantes

cambios en las perspectivas de los ciudadanos hacia sus gobiernos, de la articulación de la
sociedad civil en organizaciones y de luchas por los derechos indígenas. Sin embargo, la
descentralización ha permitido que los municipios sean importantes sitios para la
innovación.

C. Enclaves autoritarios, fragmentación y estancamiento

Al mismo tiempo, estas experiencias exitosas son solamente una cara de la moneda. Por
otro lado tenemos que reconocer una serie de desaciertos democráticos por la
descentralización. Estos incluyen, en primer lugar, el fortalecimiento de “enclaves
autoritarios”, ya mencionado, sobre todo en zonas rurales. No es demás mencionar los
casos del PRI mexicano y el Partido Justicialista argentino, que independiente de los
méritos que podrían tener estos partidos en cuanto a sus programas nacionales, han visto su
fragmentación en cacicazgos regionales con bases en los gobiernos regionales y locales.
Aún cuando no se da esta dinámica a nivel general, muchos liderazgos autoritarios locales
se están afianzando en el ámbito municipal en lugares donde la sociedad civil ha estado
débil y el estado de derecho poco presente.
Además de esto, podemos señalar que en algunos casos se ha visto una fragmentación del
sistema de partidos, en países donde éste ya era débil. En estos casos, la descentralización
ha permitido que emerjan un número considerable de partidos chicos con bases
exclusivamente regionalistas. Mientras la creación de partidos locales y regionales puede
ser de gran beneficio en la política local y regional (como la experiencia de los comités
cívicos de Guatemala muestra), su proyección a la política nacional tiende a dificultar la
elaboración de proyectos nacionales y los procesos de la toma de decisiones.

Finalmente, se debe observar de nuevo que hay muchos gobiernos municipales que no han
tenido la capacidad humana o recursos económicos para funcionar efectivamente. Estos
municipios se vuelven casi irrelevantes como entidades políticas o, peor, pueden frustrar las
aspiraciones de los ciudadanos y su sentir hacia el proceso democrático.

III. Retos al Futuro

A. Fortaleciendo los Gobiernos Municipales y Regionales

Esto requiere dar (1) claridad a las responsabilidades de cada nivel de gobierno, (2)
rediseñar políticas fiscales para que sean transparente y equitativas, (3) experimentar con
nuevas formas de "descentralización asimétrica". La descentralización asimétrica reconoce
que las divisiones territoriales históricas, muy importantes por la identidad que provocan,
son incapaces en algunos casos de enfrentar las nuevas tareas de gobierno descentralizado,
y por lo tanto propone como opciones:

• la asociación de municipios en proyectos comunes (sobre todo para la inversión y la

búsqueda de créditos); en algunos países estos municipios asociados se llaman
"mancomunidades".

• la planeación metropolitana que permite las grandes ciudades elaborar estrategias de

desarrollo e inversión comunes con los municipios aledaños.

• la asignación de nuevas funciones a gobiernos subnacionales a través de convenios

por común acuerdo entre el gobierno nacional y el gobierno regional, o el gobierno
regional y el gobierno local. Esto permite que diversos gobiernos subnacionales
asuman las responsabilidades que están en condiciones de llevar a cabo en vez de
transferir las mismas funciones a todos los municipios o gobiernos regionales.

B. Fortalecimiento de la Sociedad Civil

La descentralización sólo puede ser una herramienta democrática si tiene ciudadanos

capaces de participar, exigir y vigilar las nuevas estructuras subnacionales. Innovaciones
como el “presupuesto participativo” en Brasil, la planeación participativa en varias
ciudades de México y Guatemala, y la creación de comités sectoriales y de inversión (como
Filipinas, Brasil) tienen la posibilidad de abrir nuevos canales entre los gobiernos y los
ciudadanos. Es preciso también incluir a la empresa privada en estos procesos de
planeación, vinculación y control social.

C. Fortalecimiento del Estado Nacional

Además, se necesita un fuerte Estado central rector y coordinador del proceso

descentralizado que puede marcar prioridades nacionales (como la lucha contra el hambre
en Brasil), coordinar esfuerzos comunes, pedir cuentas a los gobiernos subnacionales,
fortalecer el estado de derecho y garantizar la equidad en la distribución de recursos. Se
necesita una descentralización coordinada, donde el gobierno nacional, los gobiernos
municipales y regionales y la sociedad civil jueguen un papel importante. Si no, tenemos el
peligro de que la descentralización solamente debilita el Estado mas en tiempos en que se
necesitan fuertes gobiernos democráticos que pueden implementar soluciones a las
problemáticas nacionales.

D. Cooperación Internacional Distinta

Finalmente, hay que repensar las formas de cooperación internacional que inciden en los
procesos descentralizadores, aprendiendo de las experiencias locales, regionales y
nacionales, mas que presentando fórmulas preestablecidas. Esto es una tarea de
fundamental importancia no sólo para los países en desarrollo, sino para los países
desarrollados también.

IV. Observación Final

Mauricio Merino, un investigador mexicano, ha observado que "la descentralización no es

necesariamente democrática, pero la democracia necesita de la descentralización". En si, la
descentralización no resolverá los problemas de la democracia, y en algunos casos puede
hasta tener implicaciones adversas para ella, pero un estado plenamente democrático
necesita encontrar la forma de acercar la tarea de gobernar a sus ciudadanos y construir
nuevos canales entre ambos.
 Tabla 1: Gastos subnacionales como porcentaje del total del gasto público

País ca. 1990 1998

México 18% 27-29%

Guatemala 8% (1985) 18-20%

Venezuela 17% (1989) 27%

Brasil 37% 37%

Argentina 44%

Chile 7% 8.5%

Sudáfrica 18% 34%

Filipinas 8% 18.5%
Fuentes: Ver Andrew Selee and Joseph Tulchin, "Conclusion: Decentralization and
Democratic Governance," in Philip Oxhorn, Tulchin, and Selee, Decentralization,
Democratic Governance and Civil Society in Comparative Perspective (Baltimore: Johns
Hopkins University Press, en prensa) and Selee "Decentralization and Democratic
Governance in Latin America" (manuscrito) para una lista completa de fuentes. La
mayoría de cifras provienen del Banco Mundial, “Fiscal Decentralization Indicators,” con
información suplementaria para países específicos.