1 - Contruccion de La Institucionalidad Territorial

COLECCIÓN
Administración Pública Territorial

Experiencias de Extensión Académica
1. CONSTRUCCIÓN DE LA
INSTITUCIONALIDAD TERRITORIAL
Colección
Administración Pública Territorial

Experiencias de Extensión Académica
Coordinación Académica Investigación
Mariela Barragán Beltrán Olga Liliana Sandoval Rodríguez

OEI Oscar José Celedón Ruiz
Martha Rocío Mendoza Saavedra
Luz Stella Parrado Natalia Colmenares Rincón
ESAP Hernando Maldonado Pachón
Colección Administración Pública Territorial.
Experiencias de Extensión Académica.
©Organización de Estados Iberoamericanos

Coordinación Académica
Mariela Barragán Beltrán (OEI)
Luz Stella Parrado (ESAP)
©Autores (2019)
Olga Liliana Sandoval Rodríguez
Oscar José Celedón Ruiz
Natalia Colmenares Rincón
Hernando Maldonado Pachón
ISBN (digital) 978-958-5559-13-4
Coordinación Editorial
Margarita Uribe Silva
Diseño de colección y diagramación
Jhendi Pineda Ojeda
Corrección de estilo
Margarita Uribe Silva
Georreferenciación
Leonardo Monroy Pineda
Asistente administrativa
Lina Paola Paz Melo (OEI)
Asistente editorial
Luz Ángela Correa
Imagen de carátula
La Florida (Nariño, 2017)
Este libro es de carácter público.

Puede ser reproducido, copiado, distribuido
y divulgado siempre y cuando no se altere
su contenido y se cite la fuente.
Contenido
Lista de figuras 9
Lista de tablas 9
Lista de siglas, acrónimos y abreviaturas 10
Prólogo 13
Capítulo 1. Fortalecimiento de la gestión académica desde los 17

procesos de extensión y las prácticas universitarias como opción
de grado
Presentación 19
Evolución conceptual de la extensión 20
La extensión en la esap 24
Proyecto Universitario de la esap (pue, Acuerdo 012 de 2002) 25
Régimen Académico (Acuerdo 014 de 2004) 27
Estatuto de Personal Docente (epd, Acuerdo 009 de 2004) 28
Reglamento Estudiantil para Maestría (Acuerdo 004 de 2014) 29
Expresiones actuales de extensión en la esap 29
Modelo de extensión universitaria para la esap 34
La integración endógena 35
La integración exógena 37
Extensión para el entorno 39
Desarrollo institucional de la extensión universitaria 41
Componentes del modelo de extensión propuesto para la esap 43
Redes de conocimiento 44
Educación continuada 46
Programa de egresados 46
Proyectos especiales de formación, asesoría e investigación aplicada 47
Practicas universitarias 49
Conclusiones 50
Referencias 53
Capítulo 2. Pautas para democratizar el acceso a la justicia local. 57
Una propuesta desde los Mecanismos Alternativos de Solución de
Conflictos (masc)
Presentación 59
Actores y reglas del Sistema Local de Justicia (slj) 60
La Rama Judicial y la administración de justicia en Colombia 63
Consejo Superior de la Judicatura (csj) 67
Jurisdicción ordinaria 67
Jurisdicción contencioso-administrativa 69
Jurisdicción constitucional 70
Jurisdicciones especiales 71
Fiscalía General de la Nación (fgn) 73
Órganos de control y representación judicial 75
Autoridades administrativas en justicia formal 76
Aproximación a la justicia no-formal desde los masc 78
Conciliación en equidad 79
Mediación con énfasis rural (mer) 81
Arbitraje 82
Amigable composición 83
Conciliación extrajudicial en derecho (ced) 83
Ministerio de Justicia y del Derecho (MinJusticia) 85
Sistemas Locales de Justicia (slj) 86
Casas de Justicia 87
Plan Decenal del Sistema de Justicia (pdsj) 88
La justicia comunitaria y la solución de conflictos en zonas 90
rurales y centros poblados
Conclusiones 92
Referencias 94
Capítulo 3. Instrumentos metodológicos para la medición de la 99

sostenibilidad fiscal municipal
La importancia del Estatuto Orgánico de Presupuesto Municipal 101
(eopm)
Instrumentos para la medición de línea base en sostenibilidad fiscal 103
territorial
La medición de la gestión para resultados 103
Marco normativo del proceso presupuestal 109
Resultados obtenidos en terreno 110
Línea base de la gestión para resultados 110
Línea base del Marco Normativo del Presupuesto Municipal 125
Conclusiones: cambios generados en línea base 132
Referencias 136
Capítulo 4. Reflexiones metodológicas para la medición de la 139

cohesión socioterritorial desde una perspectiva comunitaria
Presentación 141
Algunas notas sobre la cohesión socioterritorial 143
Aproximación conceptual 143
Pautas metodológicas para la medición de la línea base 147
El Servicio Social Estudiantil Comunitario (ssec) 153
Normas sobre el servicio social 155
Dimensiones para fortalecer el sso 158
Propuestas para resignificar el ssec 161
Núcleos temáticos para rediseñar los programas del ssec 163
Responsabilidades y funciones de los actores sociales 165
Las Asociaciones Público-Comunitarias (apc) 170
Pistas para avanzar en la construcción de apc 171
Conclusiones 173
Referencias 175
Lista de figuras
Figura 1.1. Modalidades de extensión en Colombia 24

Figura 1.2. Esquema de integración endógena 36
Figura 1.3. Esquema de integración exógena 38
Figura 1.4. Visión integradora y articuladora de los procesos de extensión 39
Figura 1.5. Componentes del modelo de extensión propuesto para la esap 44
Figura 2.1. Estructura general de Estado colombiano y su Rama Judicial 66
Figura 2.2. Tribunales superiores y administrativos en Colombia 68
Figura 2.3. Procedimiento de la justicia de paz 72
Figura 3.1. Modelo de gráfica radial de la gestión para resultados 104
Figura 3.2. Normatividad aplicable al proceso presupuestal 109
Figura 3.3. Gráfica radial de la gestión para resultados en Restrepo 110
Figura 3.4. Gráfica radial de la gestión para resultados en Puebloviejo 113
Figura 3.5. Gráfica radial de la gestión para resultados en El Retén 115
Figura 3.6. Gráfica radial de la gestión para resultados en Aracataca 118
Figura 3.7. Gráfica radial de la gestión para resultados en La Florida 121
Figura 3.8. Gráfica radial de la gestión para resultados en El Tambo 123
Figura 4.1. Sistema de indicadores de cohesión social: componentes y factores 148
Figura 4.2. Elementos constitutivos de la propuesta para resignificar el ssec 168
Figura 4.3. Elementos para potenciar la existencia de apc 172
Lista de tablas
Tabla 1.1. Proyectos de extensión o de proyección social por Subdirecciones 31

de la esap
Tabla 2.1 Actores que participan en la formulación de la política de acceso a la justicia 61
Tabla 2.2. Operadores de la justicia local por materias 62
Tabla 2.3. Dimensiones de la intervención por proyectos de MinJusticia 85
Tabla 2.4. Mecanismos de intervención y solución de conflictos 92
Tabla 3.1. Situaciones observadas en los formularios de gestión para resultados 105
Tabla 3.2. Normas aplicables en materia de Presupuesto Municipal 126
Tabla 4.1. Modelo tridimensional para la medición de la cohesión socioterritorial 149
Tabla 4.2. Instituciones Educativas que facilitaron la construcción de la 155
propuesta de ssec
Lista de siglas, acrónimos y abreviaturas
aeop Acuerdo de Estatuto Orgánico de Presupuesto

apc Asociación Público-Comunitaria
app Asociación Público-Privada
ascun Asociación Colombiana de Universidades
bppim Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal
ced Conciliación extrajudicial en derecho
cgr Contraloría General de la República
cia Código de la Infancia y la Adolescencia
compos Consejo Municipal de Política Social
cpc Código Penitenciario y Carcelario
csj Consejo Superior/Seccional de la Judicatura
csu Consejo Superior Universitario
dafp Departamento Administrativo de la Función Pública
dmasc Dirección de Métodos Alternativos en la Solución de Conflictos
dnp Departamento Nacional de Planeación
eopm Estatuto Orgánico de Presupuesto Municipal
eopn Estatuto Orgánico del Presupuesto de la Nación
epd Estatuto de Personal Docente
esap Escuela Superior de Administración Pública
eva Espacio Virtual de Asesorías
fgn Fiscalía General de la Nación
gpr Gestión para resultados
icbf Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
icld Ingresos corrientes de libre destinación
ies Institución de Educación Superior
inmlcf Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
inpec Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
jac Junta de Acción Comunal
jal Junta Administradora Local
jep Jurisdicción Especial de Paz
leaj Ley Estatutaria de Administración de Justicia
lge Ley General de Educación
lop Ley Orgánica del Presupuesto
masc Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos
meci Modelo Estándar de Control Interno
men Ministerio de Educación Nacional
mar Mediación con énfasis rural
mfmp Marco Fiscal de Mediano Plazo
mga Metodología General Ajustada
mgmp Marco del Gasto de Mediano Plazo
mice Marco de Implementación para la Conciliación en Equidad
MinJusticia Ministerio de Justicia y del Derecho
ncnp Nuevo Código Nacional de Policía
nna Niños, niñas y adolescentes
oit Organización Internacional del Trabajo
pac Programa Anual mensualizado de Caja
pace Puntos de Atención de la Conciliación en Equidad
pdd Plan Departamental de Desarrollo
pei Proyecto Educativo Institucional
pdsj Plan Decenal del Sistema de Justicia
pgn Procuraduría General de la Nación
pic Plan Indicativo Cuatrienal
pmd Plan Municipal de Desarrollo
pnd Plan Nacional de Desarrollo
pnpt Programa Nacional de Prácticas en el Territorio
poai Plan Operativo Anual de Inversiones
pot Plan Ordenamiento Territorial
ppi Plan Plurianual de Inversiones
ppl Población privada de la libertad
prae Proyecto de Educación Ambiental
pue Proyecto Universitario de la ESAP
rnec Registraduría Nacional del Estado Civil
sda Sistema de Desarrollo Administrativo
sgc Sistema de Gestión de Calidad
sic Superintendencia de Industria y Comercio
slj Sistema(s) Local(es) de Justicia
smmlv Salarios mínimos mensuales legales vigentes
snbf Sistema Nacional de Bienestar Familiar
sndp Sistema Nacional de Defensoría Pública
snr Superintendencia de Notariado y Registro
ssec Servicio Social Estudiantil Comunitario
sso Servicio Social Obligatorio
tics Tecnologías de la Información y la Comunicación
Prólogo
Con la firma del Convenio de Cooperación Internacional 327 de 2017, la Es-

cuela Superior de Administración Pública (ESAP) y la Organización de Estados Ibe-
roamericanos (OEI), no solo lanzaron una apuesta de mediano plazo, orientada
a «desarrollar, apropiar y consolidar buenas prácticas para el mejoramiento de
la eficacia y la eficiencia de la gestión pública, la justicia local, la cohesión te-
rritorial, la sostenibilidad local y la participación ciudadana» (pp. 5-6), sino que
también sellaron un pacto estratégico para fortalecer la presencia institucional
en las regiones, basado en el diálogo recíproco con las autoridades municipales,
así como en el intercambio de conocimientos expertos.
Se trató de una apuesta de largo aliento para fortalecer la gestión de los entes
territoriales, en donde la ESAP y la OEI esperan ofrecer los medios y herramien-
tas necesarias, para que las Alcaldías Municipales, los servidores públicos, los
estudiantes, profesores y las comunidades, agencien la transformación de sus
entornos, desde la participación y el compromiso. Esta alianza ha posibilitado
diversas metas y compromisos, entre los que se contempló la sistematización y
difusión de experiencias exitosas de intervención y acompañamiento técnico en
los entes territoriales, y es justamente, en este escenario que nace la Colección
Administración Pública Territorial. Experiencias de Extensión Académica, concebida
como un espacio para la socialización de los resultados y hallazgos derivados de
proyectos de investigación aplicados en espacios territoriales concretos, buscan-
do responder a algunas de las problemáticas que afectan la gestión cotidiana de
las administraciones municipales.
En tal sentido, en el primer capítulo, Fortalecimiento de la gestión académica

desde los procesos de extensión y las prácticas universitarias como opción de grado,
Olga Liliana Sandoval se propuso reformular el modelo de extensión universita-
ria para la ESAP, incorporando el trasfondo conceptual y orgánico de la extensión
como función sustantiva de las universidades en Latinoamérica y Colombia, a
partir de la renovación de una modalidad que ofrece la Escuela: las prácticas uni-
versitarias, que además son una opción de grado. Con esto, la autora promueve
un modelo de extensión inspirado en la construcción de puentes de comunica-
ción y conocimiento aplicado entre la institución y la sociedad, pero otorgando
un papel más activo y destacado a los docentes y los estudiantes de los progra-
mas de pregrado que optan por esta modalidad de grado.
A partir del segundo capítulo, la socialización de experiencias se enfoca en
un análisis temático con el que se busca aportar elementos para la comprensión
de las problemáticas locales, tal como se evidencia en Pautas para democratizar
el acceso a la justicia local. Una propuesta desde los Mecanismos Alternativos de
Solución de Conflictos (MASC), donde Oscar Celedón Ruiz sitúa como punto de par-
tida una investigación sobre los obstáculos que restringen el acceso efectivo a la
justicia.
Partiendo de estas barreras, Celedón propone una guía pedagógica para que
los servidores públicos y la ciudadanía conozcan, en primer lugar, las faculta-
des y competencias legales de las entidades que conforman la Rama Judicial, así
como su presencia territorial y los límites en la atención y resolución de cier-
tos conflictos y, en segundo lugar, el autor hace una aproximación a la justicia
no-formal con énfasis en MASC, concebidos como herramientas estratégicas para
tramitar los conflictos en las regiones que no disponen de la infraestructura y el
personal para acceder a la justicia y garantizar una convivencia pacífica.
En el tercer capítulo, Instrumentos metodológicos para la medición de la sos-

tenibilidad fiscal municipal, Martha Rocío Mendoza presenta los resultados del
levantamiento de la línea base en Restrepo (Meta), Puebloviejo, El Retén y Araca-
taca (Magdalena) y; La Florida y El Tambo (Nariño), teniendo como foco de su in-
tervención la revisión y actualización de los Estatutos Orgánicos de Presupuesto
Municipal (EOPM), en relación con dos elementos: la gestión para resultados y el
marco normativo del proceso presupuestal. En cuanto al primer aspecto, Mendo-
za aborda grosso modo, el instrumento de análisis multidimensional que empleó
para la medición mientras que, para el segundo elemento, identifica la normati-
vidad aplicable en la materia. En este punto, no sobra mencionar que todas las
administraciones municipales agradecieron la utilidad práctica de los productos
derivados de este componente.
En el cuarto capítulo, Reflexiones metodológicas para la medición de la cohesión

socioterritorial desde una perspectiva comunitaria, Natalia Colmenares y Hernan-
do Maldonado retoman el concepto de cohesión socioterritorial para dimensio-
nar los alcances que tiene a la hora de gestionar las necesidades del entorno so-
cial y comunitario en los municipios y establecen una propuesta en construcción
para calcular la línea base y por último, socializan dos estrategias para fortalecer
el tejido social municipal y transformar gradualmente las problemáticas locales:
el Servicio Social Estudiantil Comunitario (SSEC) y las asociaciones público-co-
munitarias (APC), señalando que cualquiera requiere del compromiso político de
la administración, materializado en el apoyo económico para garantizar la im-
plementación de estas iniciativas, así como un seguimiento para monitorear las
acciones, introducir mejoras y ofrecer resultados tangibles.
En síntesis, este primer volumen congrega los esfuerzos conceptuales y me-

todológicos que realizó el equipo de expertos del proyecto Construcción de la
institucionalidad territorial, para sensibilizar a estudiantes, docentes, servidores
públicos, administraciones municipales y comunidades sobre la importancia
del trabajo colaborativo, para garantizar un modelo de desarrollo y gobernanza
incluyente que favorezca el fortalecimiento institucional. Por último, solo resta
manifestar la gratitud hacia cada una de las personas que hicieron posible este
proyecto y las experiencias que aquí se comparten, que se espera sean la piedra
angular de futuras intervenciones.
CAPÍTULO 1
Fortalecimiento de la gestión académica
desde los procesos de extensión
y las prácticas universitarias
como opción de grado
Abogada egresada de la Universidad Santo Tomás, especialista en Gestión Pública e

Instituciones Administrativas de la Universidad de los Andes y en Derecho Internacional
Público de la Universidad París II (Sorbona). Magíster en Gobierno y Políticas Públicas
de la Universidad Externado de Colombia, con más de 18 años de experiencia en
el orden nacional y territorial, en asuntos de la gestión administrativa y el desarrollo
institucional. Docente de derecho público en las universidades del Rosario, Santo
Tomás, Católica y la Escuela Superior de Administración Pública (esap).
E-mail: lilianasandoval2@gmail.com
18
CAPÍTULO 1. Fortalecimiento de la gestión académica desde los procesos de extensión (...)
Presentación
La universidad moderna se soporta sobre los ejes de docencia, investigación

y extensión. Sin embargo, según Fresán Orozco (2004) —siguiendo los argu-
mentos de Ángeles (1992)—, esta última función sustantiva es, en especial en
la universidad latinoamericana, la menos atendida y la más débil a nivel con-
ceptual. En este sentido, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP),
en su condición de Institución de Educación Superior (IES) adscrita al Depar-
tamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), está comprometida con
los procesos de proyección social-extensión, que además de ser propios de la
naturaleza académica y de estar enfocados a la sociedad, aportan a los proce-
sos de la función pública.
Para materializar este compromiso, uno de los ejes estratégicos del proyecto
Construcción de la institucionalidad territorial se propuso construir una propuesta
de fortalecimiento de la gestión académica para la ESAP, que articulara los pro-
cesos de extensión y las prácticas universitarias. Esto implicó abordar diferentes
19
enfoques conceptuales sobre la extensión para comprender las transformacio-
nes que tuvieron lugar en las universidades de Latinoamérica y Colombia, para
después analizar los procesos de extensión solidaria en IES nacionales y de otros
países, buscando desde una perspectiva comparada identificar algunas líneas co-
munes para la intervención.
El resultado de este ejercicio se condensa en este documento que presenta la

experiencia de la extensión en la ESAP, así como la propuesta de mejoramiento
de la gestión académica a través de la recuperación de las prácticas como opción
de grado, las cuales deben estar provistas de propósitos formativos e intenciona-
lidad transformadora para constituirse en el puente de comunicación y conoci-
miento de los estudiantes hacia la sociedad. Es por esto que, la ESAP le apuesta a
la recuperación de las prácticas universitarias en los territorios como opción de
grado en los programas de pregrado ofrecidos por la institución.
Evolución conceptual de la Extensión
De acuerdo con Fresán, la definición más consistente y orientadora de la ex-

tensión para la universidad contemporánea corresponde al «conjunto de accio-
nes que expresan la vocación universitaria de proyectar dinámica y coordinada-
mente la cultura, y vincular a todo el pueblo con la Universidad» (Fresán, 2004,
p. 49). Y aunque fue elaborada en 1957 por los asistentes a la Primera Conferencia
Latinoamericana de Difusión Cultural y Extensión Universitaria, todavía hay un
largo camino que recorrer para lograr su materialización en las IES.
A nivel conceptual se debe partir de la idea de equiparar la ‘extensión’ a la

‘proyección social’, en el entendido de que es a través de ella que se interactúa
con el entorno social. En efecto, la extensión en Latinoamérica se pensó para
llevar la universidad a las capas sociales menos favorecidas pero ávidas de
interculturalidad y de conocimiento. Era una necesidad sentida abolir la elitiza-
ción de la universidad latinoamericana, acercarla al pueblo y democratizar su
acceso, como afirman Tünnermann (2000) y Serna (2007) al referirse al origen
20
de este concepto —según lo citado en Ortiz & Morales (2011)—. En la misma
dirección, Fleuri (1989) «refiere que la extensión universitaria se considera, en
Brasil, un espacio institucional estratégico para que la universidad pueda desa-
rrollar actividades comprometidas con las organizaciones populares» (Fresán,
2004, p. 50).
En perspectiva histórica, en el siglo XIX, un grupo de intelectuales de la Uni-

versidad de Oviedo (Grupo de Oviedo) impulsó la extensión, influenciados ya por
la universidad europea, como una forma de abrir las puertas de la institución y
hacer posible el acceso de toda la sociedad al conocimiento. En ese contexto, una
práctica pionera fue la oferta de cursos especializados para obreros en los esce-
narios rurales y mineros. Estas ideas se extendieron por las demás regiones de
España y, en general, por toda Iberoamérica (Giménez, 2000).
En el texto La extensión universitaria y la Universidad Pública, Fresán recoge

varios conceptos y definiciones de extensión. A partir de un recorrido histórico y
geográfico —que incluye académicos de Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba, Méxi-
co y Venezuela— se pueden señalar las siguientes características como ‘propias’
de las acciones de extensión:
• Se realizan fuera de las actividades académicas formales o regulares, lo cual

amplía el ámbito de influencia social de la Universidad.
• Están orientadas a la comunidad interna de la Institución y externa.
• Se desarrollan en ambientes de interlocución para la formación y la interac-

ción social.
• Son un puente de comunicación creadora de los estudiantes hacia la socie-

dad, de acuerdo con Piga (1981).
• Integran la diversidad institucional en aras de consolidar a las IES como casas

de cultura, como lo afirmó Llorens (1992).
• Generan conocimiento y propuestas de solución a necesidades identificadas.
• Cumplen un papel articulador, de aproximación entre actores y de intercam-

bio de ideas.
21
• Promueven la acción crítica y transformadora de las instituciones a través
del principio de la indisociabilidad enseñanza-investigación-extensión, según
Baptista & Keunzer (1999).
Por otra parte, cabe mencionar que aun siendo la extensión parte de la misión
institucional en el modelo de Universidad en América, no en todas las IES aparece
como una estrategia planeada y evaluada de forma permanente. Es más, su per-
tinencia se deriva de que se encuentre en la agenda del rector o director, corro-
borando así, la falta de rigor conceptual (Fresán, 2004). De igual manera, Chacín,
González, & Torres (2007) han resaltado, en el caso venezolano, la entrada tardía
de la función de la extensión en la educación superior y su falla generalizada en
la universidad latinoamericana: falta de articulación y enriquecimiento con las
funciones de docencia e investigación (Ortiz & Morales, 2011).
En este escenario, los académicos colombianos consideran necesario impri-

mir vocación de permanencia, posicionamiento institucional y asignación de
responsables a todo proceso de interacción universidad-sociedad, concebido
como la razón de ser de los programas de extensión. Estos elementos permitirían
estructurar procesos planeados y coordinados con las funciones de docencia e
investigación, de tal suerte que se materialice la contribución de la educación

superior a la solución de las problemáticas sociales (2011).
Ahora bien, de manera complementaria a este panorama conceptual, es im-

portante reconocer el marco legal vigente sobre la extensión en Colombia y cómo
se han desarrollado algunos elementos claves para el modelo de universidad ac-
tual. La Ley 30 de 1992, que organiza el servicio público de la Educación Superior, en
su artículo 29 aclara que las instituciones podrán actuar con autonomía en sus
labores de extensión. Para ello, estipula en el artículo 69 que el Consejo Acadé-
mico, atendiendo a las políticas trazadas por el Consejo Superior Universitario
(CSU) podrá: «decidir sobre el desarrollo académico de la institución en lo relativo
a docencia, especialmente en cuanto se refiere a programas académicos, a in-
vestigación, extensión y bienestar universitario». Asimismo, en el artículo 120 se
define su campo de intervención:
La extensión comprende los programas de educación permanente, cur-

sos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los co-
nocimientos, al intercambio de experiencias, así como las actividades de
22
servicio tendientes a procurar el bienestar general de la comunidad y la
satisfacción de las necesidades de la sociedad. (Ley 30, 1992, art. 120).
Estos aspectos, si bien son de estricto cumplimiento, posibilitan una confi-

guración heterogénea en el desarrollo de las líneas de acción de la extensión
reflejando, en algunos casos, articulaciones tardías de esta función misional. Para
avanzar en esta vía, el artículo 1° del Decreto 2566 de 2003 estableció que la pro-
yección social de una IES es una «condición mínima de calidad», reiterando así
la urgencia de integrar esta función de manera efectiva en el modelo educativo.
Un tercer frente de la reflexión conceptual es la exploración de las políticas

sectoriales que ha liderado la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN).
En un documento de trabajo definió la extensión como «Una de las tres di-
mensiones de la función social de las instituciones de educación superior que
(...), tiene como propósito el desarrollo de procesos de interacción e integración
con los agentes sociales y comunitarios.» (2007, p. 10). Asimismo, sintetizó las
diferentes formas de extensión que más utilizaban las universidades colombia-
nas: educación para el trabajo y el desarrollo humano; servicios académicos y
docente-asistenciales; gestión social, tecnológica, de procesos culturales y de
relaciones con egresados; intervención de docentes en eventos externos; pro-
gramas interdisciplinarios de extensión y proyectos de comunicación pública,

educativa y cultural y; prácticas universitarias de extensión (Ortiz & Morales,
2011, pp. 358-359).
Posteriormente, mediante el Acuerdo 02 del 28 de noviembre de 2011, el Con-

sejo Directivo de ASCUN adoptó los Lineamientos de políticas de extensión universi-
taria para las universidades e instituciones asociadas, reconociendo el apoyo a las
universidades regionales en sus procesos de reflexión e implementación de estas
políticas. En el marco de estos lineamientos, la Red Nodo Centro de Extensión
Universitaria1 elaboró un Documento de Trabajo sobre Políticas de Extensión en
2014, donde propuso actualizar el marco de las políticas referidas, con desarrollos
específicos en las siguientes modalidades de extensión: la educación para el tra-
bajo y el desarrollo humano se transformaría en educación continua; las prácti-
cas universitarias se diferencian de las pasantías y de las prácticas en extensión,
que pueden ser acciones más individualizadas de estudiantes o profesores y se
involucra el concepto de servicios de asesorías y consultorías.
Sin embargo, no hubo ningún pronunciamiento sobre los proyectos de comu-

23
nicación y difusión, ni a cerca de la gestión social o la intervención de profesores
en eventos externos. El intento más reciente por aportar elementos a la reflexión
y estandarización de la extensión universitaria corresponde al II Documento de
Políticas de Extensión, en el cual se identifican las siguientes modalidades2:
1 Esta iniciativa agrupa la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Colegio Mayor

de Cundinamarca, la Universidad Santo Tomás, la Universidad del Rosario, la Universidad Cató-
lica de Colombia, la Universidad Autónoma de Colombia, la Escuela de Ingeniería Julio Garavito
y la Universidad San Buenaventura.
2 El documento está disponible en http://www.ascun.org.co/red/detalle/red-de-extension

Servicios
docente-
asistenciales
Gestión Educación
cultural continua
Gestión
de la Voluntariado
innovación
Gestión de Prácticas
la relación con y pasantías
los graduados universitarias
Servicios de
asesorías y
consultorías
24
Figura 1.1. Modalidades de extensión en Colombia
Fuente: Elaboración propia con base en ASCUN (2017)
La extensión en la esap
La Escuela nació con la promulgación de la Ley 19 de 1958 sobre reforma ad-

ministrativa3, que en su artículo 17°, ordenó su creación para fomentar la for-
mación en administración pública en los territorios y universidades seccionales,
pero solo hasta el año 2000 se evidenció una «clara articulación de las funciones
de docencia, investigación y proyección social», con el diseño del Proyecto Uni-
versitario de la ESAP (PUE4).
3 Esa misma ley creó el Departamento Administrativo del Servicio Civil (artículo 8°) y la
Sala de Servicio Civil del Consejo de Estado (artículo 9°).
4 Dos años antes, el artículo 58 de la Ley 443 de 1998 había establecido que la Escuela,
como establecimiento público, era parte integral Sistema de Carrera Administrativa y de Fun-
Proyecto Universitario de la esap (pue, Acuerdo 012 de 2002)
Este documento académico-normativo, institucionalizado con el Acuerdo 012

de 2002, definió los principios y funciones que orientan el quehacer universitario
de la Escuela como la entidad responsable de gestionar, con excelencia académi-
ca, el conocimiento de la administración pública a través de la investigación, los
procesos de enseñanza-aprendizaje y la interacción con la sociedad colombia-
na, en los ámbitos regional, local y comunitario. (ESAP, 2017, p. 11). Esta trilogía
configuró el núcleo misional de la ESAP, orientado al fomento de una cultura de
pensamiento propio de la sociedad y el Estado, teniendo como razón de ser «los
procesos formativos en el ámbito de lo público» (ESAP, 2017, p. 10).
De esta manera, la ESAP se posicionó como una entidad con un doble carác-
ter el académico y el relativo a su participación la Función Pública. El primero
5
deriva de su responsabilidad expresa de liderar la generación del conocimiento

administrativo público, el segundo de su naturaleza orgánica, como parte del de-
sarrollo de la Función Pública en la medida que forma, capacita, realiza induccio-
nes, actualiza a servidores públicos, diseña planes, realiza estudios y asesora a
25
entidades públicas o privadas.
En ese contexto, la proyección social adquiere un lugar central para la trans-

formación y cualificación de lo público, puesto que la Escuela debe formar in-
tegralmente a servidores y ciudadanos, en los ámbitos del conocimiento de la
administración pública y del Estado y proveer soporte académico al DAFP para el
perfeccionamiento del Sistema de Desarrollo Administrativo (SDA). De ahí que el
PUE defina la proyección como un «conjunto de procesos, acciones e interaccio-
nes permanentes con el medio social» que facilitan la interacción con la sociedad
(ESAP, 2017, p. 30).
El PUE, además, traza unos objetivos específicos enfocados a la unidad na-

cional, la descentralización, la integración regional y la cooperación interinsti-
ción Pública, considerándola a su vez, «el principal instrumento de investigación, desarrollo

científico y tecnológico, formación, perfeccionamiento, capacitación y extensión de la adminis-
tración pública en los órdenes nacional y territorial».
5 Para atender a esta doble condición la ESAP dispone de una comunidad académica autó-
noma, de procesos de docencia desarrollados a través de programas curriculares y de procesos
de proyección social.
tucional, para garantizar que las regiones cuenten con el talento humano y las
tecnologías apropiadas para atender sus necesidades reales y ejerzan control de
la gestión pública:
La actividad académica y administrativa de la ESAP debe promover y po-

sibilitar la organización de su comunidad en torno a núcleos problemati-
zadores, entendidos como los temas de grupos de asignaturas y módulos
organizados en el marco de planes de estudio. A su vez, debe plantear
instancias para la gestión académica de planes de estudio y de activi-
dades como seminarios, observatorios y talleres, espacios de exploración
de temas específicos en los que se adelantan experiencias de enseñanza
aprendizaje, se realizan actividades de investigación, asesoría y consulto-
ría, y se consolidan grupos (ESAP, 2017, pp. 27-28).
Este documento también establece los instrumentos de gestión de la proyec-

ción social: los procesos de formación académica, la difusión del conocimiento,
la capacitación, la asesoría y la consultoría. Sobre el alcance de cada uno de ellos,
se previó que su materialización parte del diseño de planes, la realización de
26
estudios y la asesoría especializada a entidades del Estado en todos los niveles,
incluso en el internacional. Adicionalmente, considera esencial socializar los re-
sultados del trabajo académico para promover el fortalecimiento de las organiza-
ciones sociales y la ciudadanía en general.
De modo que la naturaleza continua y permanente de los programas de ex-

tensión institucional, consultoría, asesoría, capacitación y difusión, permiten
realizar la proyección social, como principal característica que pretendió impul-
sar el PUE. En cuanto a la extensión como expresión de la proyección social, el PUE
agrega que es institucional (no universitaria) y que sirve para atender las necesi-
dades de actualización de los profesionales que forma la ESAP, generando así, una
relación directa con los programas para egresados.
Además de la extensión, se describen otros componentes que el PUE ha con-

siderado que integran la proyección social: i) la consultoría constituida por los
procesos de investigación aplicada a problemas específicos de naturaleza institu-
cional y organizacional; ii) la asesoría concebida como el acompañamiento para la
consecución de un resultado específico; y, iii) la capacitación comprendida por las
actividades de naturaleza pedagógica orientadas al desarrollo individual y grupal.
Así, se observa que el contexto filosófico consignado en el PUE como un cú-

mulo de buenas intenciones, pareciera entrar en contradicción con la parte con-
ceptual de la proyección social, aspecto fundamental que fue objeto de diversos
desarrollos con múltiples enfoques, en otros documentos reglamentarios de la
Escuela, como se verá más adelante.
Régimen Académico (Acuerdo 014 de 2004)
Al referirse a la función misional de proyección social, el Régimen Académico

establece que esta se concreta a través de planes, programas y proyectos de edu-
cación no formal e informal de la ESAP, capacitación, consultoría, asesoría, divul-
gación y extensión institucional. Al igual que el PUE, define la proyección social
como la función sustantiva que funge como el ‘género’, del cual la extensión es
la ‘especie’.
En cuanto a la interacción entre las tres funciones de la Institución Universi-

taria, el Régimen señala que los programas de proyección social contribuyen al
27
conocimiento de la administración pública y al fortalecimiento de la capacidad
de gestión de las entidades públicas, evidenciando la relación con los programas
curriculares y con la investigación.
Mientras que la asesoría es definida como los procesos de ilustración o acom-

pañamiento para la toma de decisiones o la consecución de resultados en aspec-
tos específicos de la administración de lo público. Tiene el carácter de respuesta
institucional, in situ o a distancia, a consultas o solicitudes formuladas por agen-
tes estatales o por miembros de la comunidad. De hecho, la ESAP tiene la respon-
sabilidad de crear una red de unidades institucionales de asesoría, con nodos en
la Sede Nacional y en las sedes territoriales y poner en marcha un programa de
apropiación de tecnología, con el propósito de retroalimentar los procesos insti-
tucionales de investigación y de docencia para alcanzar altos niveles de calidad
y cubrimiento en la respuesta institucional a la consulta requerida. (Acuerdo 14,
2004, art. 34).
La consultoría, por su parte, es concebida como un «proceso de investigación

aplicada a problemas específicos de naturaleza institucional y organizacional»,
tendiente a dotar de instrumentos adecuados de gestión a las entidades públicas,
sectoriales o territoriales, usuarias del servicio. La consultoría en la ESAP involu-
cra la asistencia técnica y la educación para el trabajo y el desarrollo humano, de

tal suerte que, un proyecto de consultoría debe dejar en las entidades usuarias
del servicio, la capacidad instalada para realizar procesos autogestionados de
mejoramiento técnico-administrativo (Acuerdo 14, 2004, art. 35).
Otro aspecto relevante para los procesos de educación informal en la ESAP

se relaciona con los programas de divulgación de los productos de su actividad
académica y la sensibilización sobre desarrollos normativos asociados a la inte-
racción sociedad–Estado. Para estos efectos, la ESAP utiliza estrategias y medios
de amplia cobertura.
Estatuto de Personal Docente (epd, Acuerdo 009 de 2004)
Tal como se establece en el artículo 2° del EPD «es profesor de la ESAP, la perso-
na natural que desempeña actividades académicas de docencia en los programas
de pregrado y/o posgrado y, simultáneamente, actividades de investigación, ex-
tensión, capacitación, gestión institucional y las que determinen las demás nor-
28
mas complementarias».
Para ello, los docentes deberán guiarse por un plan de trabajo en donde se
identifica semestral o anualmente, el alcance de su labor académica, materiali-
zada en actividades de investigación, docencia, extensión y administración aca-
démica. De hecho, el EPD señala en las funciones que deben desempeñar los pro-
fesores de la ESAP, la participación en actividades de extensión que se plasmen
en su plan de trabajo. Sin embargo, estas actividades serán reglamentadas por los
Consejos o Comités de Extensión, o quien haga sus veces, pero desde el año 2004
hasta lo que va del año 2017, no se han conformado dichos comités y ningún otro
cuerpo colegiado o dependencia de la ESAP ha asumido esta labor.
Vale mencionar que, para la evaluación de desempeño docente, el EPD pre-

vé que en las actividades de extensión que se le asignen al docente se evalúen
aspectos como: la participación en la programación, ejecución y evaluación de
actividades de extensión y el desempeño en las labores que preste la ESAP en el
campo de la consultoría y la asesoría. En cuanto a los deberes, el EPD destaca el
referido a su participación en las actividades de extensión y de servicio de la Es-
cuela (Acuerdo 009, 2004, título iii)
Reglamento Estudiantil para Maestría (Acuerdo 004 de 2014)
Una de las opciones de trabajo final de maestría (en la modalidad de profun-

dización) es la consultoría, la cual se puede adelantar en cualquier entidad públi-
ca. Tal disposición es congruente con los reglamentos estudiantiles de Adminis-
tración Pública Territorial y Administración Pública, que contemplan el proyecto
aplicado como opción de grado.
Para este propósito, el estudiante podrá diseñar y desarrollar un trabajo orien-

tado a la solución de problemas locales, regionales o nacionales, con base en sus
conocimientos disciplinares y profesionales obtenidos en el programa y con la
asesoría académica de un profesor de la ESAP. Entre las modalidades de proyecto
aplicado se encuentran los proyectos de consultoría, de asesoría o de proyección
social comunitarios. Estas posibilidades podrían concebirse como expresiones de
la extensión universitaria, en la medida que, la extensión se convierta en eje
transversal de la función académica y se articule de manera estratégica y planea-
da, como parte de la función misional de la institución.
29
Expresiones actuales de extensión en la esap
La Escuela ofrece un portafolio variado de servicios de extensión, comprendi-

dos como modalidades de la proyección social, en la mayoría de los casos. Es así
como, desde la Subdirección de Proyección Institucional se lidera la extensión so-
bre tres líneas estratégicas de intervención: desarrollo de capacidades adminis-
trativas; prácticas de buen gobierno y gobernanza para la paz. Para desarrollarlas,
las modalidades de servicios de extensión (proyección social) que ofrece son:
• Asesoría y asistencia técnica: acompañamiento a las entidades públicas en los

procesos de modernización, actualización y gestión pública.
• Espacio Virtual de Asesorías (EVA): desde el 29 de abril de 2016 se realiza una

alianza estratégica con el DAFP para adoptar el Sistema EVA, que permite cum-
plir de manera coordinada las funciones del Departamento de Asesoría y Con-
sultorías de la función pública.
• Procesos de selección meritocráticos: por contratación para el efecto o por manda-

to normativo, la Escuela podrá participar en procesos Comisionados por el Ser-
vicio Civil o de otras entidades, ya que cuenta con acreditación para estos fines.
• Gobernanza para la paz: asistencia técnica a 224 municipios en zonas de con-

flicto para desarrollar las capacidades administrativas, de buen gobierno y de
gobernanza para la paz.
• Capacitación: oferta académica de educación informal como seminarios, cur-

sos, talleres o diplomados dirigidos a servidores públicos y a la ciudadanía.
Adicionalmente, la ESAP cuenta con un Sistema de Registro y Control de Even-

tos de Capacitación (SIRECEC), donde se consolida la oferta académica actualizada
por Dirección Territorial y por tipologías6. Se encuentra organizada en dos módu-
los, el primero para la Subdirección de Alto Gobierno, en virtud de sus compromi-
sos legales de capacitación a la alta gerencia del Estado; y el segundo para el De-
partamento de Capacitación de la Subdirección de Proyección Institucional. Sin
embargo, no cuenta con la oferta académica de educación continua, proveniente
30
de la Subdirección Académica. Del informe de gestión 2016 se pueden extraer los
siguientes datos relativos a la extensión como proyección social.
6 Dicha oferta puede corresponder a cursos, seminarios, diplomados o talleres.

Tabla 1.1. Proyectos de extensión o de proyección social por Subdirecciones de la esap
Objetivos Resultados
Subdirección de Alto
Se capacitaron 11 004 personas a través de

Fortalecer las capacidades
266 eventos dirigidos a: directivos y equipos de
gerenciales de los altos
Gobierno
gobierno del orden nacional (133 eventos) y; a

funcionarios del Estado (incluye
grupos de interés sobre el cumplimiento de la
a los líderes de Corporaciones
Ley 1551 de 2012 (133 eventos).
de Elección Popular y cargos
En total, 563 municipios fueron fortalecidos
definidos en la Ley 1551).
con los programas de alta gerencia.
Diseñar y ofrecer a las entidades

nacionales, territoriales y a las
diferentes organizaciones sociales Se fortaleció la gestión administrativa e
del país, un plan de formación institucional en 499 municipios.
y capacitación en las áreas de Se formaron 25 722 servidores públicos como
política y tecnológica de la gestores de paz; 2516 integrantes de jal y jac;
administración que permitan 3 751 líderes de organizaciones sociales y de la
la cualificación de la gestión ciudadanía y; 2 631 multiplicadores en procesos
pública y el fortalecimiento de las de control social a la gestión pública. 31
Subdirección de Proyección Institucional
relaciones entre la ciudadanía y

las instituciones del Estado.
Se realizaron 175 asistencias técnicas a

entidades territoriales.
Contribuir al fortalecimiento
Se suscribió un Convenio Interadministrativo
y desarrollo en niveles de
para infraestructura de redes, comunicaciones y
calidad de la descentralización
procesamiento de datos con el dafp.
y el desarrollo de las entidades
Se realizó una alianza con el dnp para
públicas y organizaciones sociales
acompañar a los mandatarios municipales en la
y comunitarias para incrementar
construcción de los pmd.
la eficiencia del Estado.
El Departamento de Asesorías acompañó 362
municipios.
Se realizaron 100 actividades de difusión en

Diseñar el sistema de tics.
comunicaciones y uso de tics Se visitaron colegios, con el fin de exponer los
como una gestión pública y programas que ofrece la esap y, en algunos
transparente. casos, apoyar el proceso de orientación
vocacional a través de talleres y cuestionarios.
Actividades realizadas
Se apoyaron las siguientes acciones de movilidad académica:

En febrero se apoyó la movilidad de un docente para presentar una ponencia en el
Encuentro Anual de Estudios de Frontera (Reno, Nevada, Estados Unidos).
En mayo se gestionó la movilidad de otro docente para liderar una investigación
conjunta con la Unidad Tecnológica Empresarial de Guayaquil (uteg, Ecuador).
Durante los días 28 y 30 de junio 1° de julio se realizó el Taller Binacional de Ética
Subdirección Académica
Pública Virtual entre Perú y Colombia, en el que participaron docentes de la esap y

funcionarios peruanos.
En agosto se efectuaron dos movilidades: la primera de un grupo de seis estudiantes
y un funcionario de la esap con destino a la Universidad de Chile. La segunda para un
grupo de tres estudiantes y un funcionario de la Escuela, para participar en el Curso de
Prospectiva, también en Chile.
En octubre tuvieron lugar dos movilidades: la primera de un grupo de cinco estudiantes
para el Programa Harvard Undergraduate Women in Business (huwib) y la segunda
para dos estudiantes que participaron en el Grupo de Investigación en Gobierno,
Administración y Políticas Públicas (gigapp) de España.
En noviembre se registraron dos movilidades para un grupo de 17 estudiantes y
dos docentes que asistieron al Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (clad, Chile) y la segunda de un docente a asistió a la Red Iberoamericana
32 de Pedagogía (redipe, México).
Fuente: Elaboración propia con base en Informe de Gestión (esap, 2016)
Este panorama se diversifica cuando se consultan las actividades de exten-

sión y proyección social que realizan las sedes territoriales de la ESAP, en donde
se puede constatar que el portafolio se compone por procesos de capacitación,
asesorías, asistencia técnica y consultorías, entre otras expresiones de extensión.
Frente a los procesos de capacitación, en Atlántico, por ejemplo, se entrenaron

a 4 157 personas y se atendieron 46 municipios en los proyectos de actualización
y alto gobierno. En Cauca se realizaron 33 eventos donde se formaron a 1 321 per-
sonas, sobre administración pública y, además, se acompañaron a 29 municipios,
en forma directa. También se orientaron eventos de la Dirección Territorial, en
los que se capacitaron a 347 personas7. En síntesis, las metas proyectadas fueron
superadas en ambas Direcciones Territoriales.
7 De manera específica, se capacitó a 227 servidores públicos, 87 concejales y 33 ediles.

En cuanto a asesoría8 y asistencia técnica9, la Dirección de Antioquia puso en

marcha una serie de diagnósticos (Fase I) en los municipios de Carolina del Prín-
cipe, Ciudad Bolívar, Concordia y Giraldo; y se hizo un diagnóstico para la moder-
nización institucional del Concejo de Bello. Adicionalmente, se implementó el
fortalecimiento del desarrollo de capacidades políticas y relaciones para la ges-
tión del desarrollo y la paz, en los municipios de Segovia y Betania y; también se
desarrollaron instrumentos metodológicos para el control político del Concejo de
Yolombó sobre el Plan de Desarrollo 2016-2019, así como para actualizar el Regla-
mento Interno en los Concejos de Tarazá y Dabeiba.
En Cauca, por su parte, se realizó un acompañamiento a 10 municipios prio-

rizados sobre rediseño institucional10 y MECI11. Mientras que en Cundinamarca
se ofreció un proceso asistencia técnica para el rediseño institucional en 11 mu-
nicipios y para la formulación de los planes de desarrollo. En Santander se brin-
dó asistencia técnica para el diagnóstico (Fase I) en los municipios de Guapotá,
Florián, Mogotes, San Pablo (Bolívar), Barichara y la Personería de Piedecuesta.
Además, se apoyó la reorganización administrativa en Santa Rosa del Sur (Bolí-
var), San Miguel y el Concejo de Piedecuesta y se hizo el análisis ocupacional y la
33
actualización del manual de funciones de la Personería de Bucaramanga.
En materia de asesorías y consultorías, en Huila se acompañó la formulación

de los planes de desarrollo en 18 municipios12. Además, se asesoró el rediseño
institucional de las Alcaldías de Tello, Paicol, Palermo, Pitalito, Rivera, Montañita
y Milán (Caquetá) y del Instituto de Cultura de Pitalito y, se orientó a la Alcaldía
8 Este campo, Valle registró siete procesos de fortalecimiento del SGC-MECI, cinco procesos
de modernización administrativa, que incluyen a la Gobernación del Valle del Cauca e INFIVALLE
y la asesoría a 25 municipios para la formulación del PMD.
9 En materia de asistencia técnica, Bolívar reportó 10 procesos en diferentes municipios,

sobre temáticas de paz, diagnósticos institucionales y MECI. En Meta, por su parte, se brindaron
10 asistencias técnicas en diagnósticos institucionales en los municipios de: El Castillo, Uribe,
El Calvario, Puerto Nariño, Puerto Carreño, Cubarral, Villavicencio, San Martin de los Llanos,
Barranca de Upía y San Juanito.
10 En los municipios de Cajibio, Piamonte, Puerto Tejada, Rosas y Toribio.
11 En Florencia, Mercaderes, Santa Rosa, Santander de Quilichao y Sucre.
12 Estos fueron: Aipe, Palermo, Teruel, Yaguarú, Rivera, Villa Vieja, Campo Alegre, Hubo, Pai-
col, Tesalia, Nátaga, La Argentina, Gigante, Altamira, Guadalupe, Pitalito, Timaná y Tarqui.
de Palermo y al Sistema Estratégico de Transporte Público de la Ciudad de Neiva,

en relación con el MECI.
Ahora bien, la extensión en la ESAP incorpora otros procesos que materializan

la proyección social. Es el caso del Centro Documental de Información Municipal
(CDIM), cuyo propósito es ilustrar al público sobre experiencias de la gestión local,
que sirvan de referencia a otros entes públicos para mejorar la labor de las admi-
nistraciones, a través de documentos especializados y boletines didácticos que
describen diversos procesos de la gestión pública. Otra expresión de la extensión
se plasma en el portal web Nuevo Municipio, el cual difunde los principales he-
chos, tendencias y normas sobre la administración pública territorial y nacional.
Este último medio se complementa con el programa de televisión ESAP Noticias,
donde se divulgan los eventos sobre la Administración Pública que organiza o
apoya la Escuela en todas las direcciones territoriales.
Modelo de extensión universitaria para la esap

34
González & González (2003, 2006) identifican tres modelos de extensión a par-
tir de la experiencia de las universidades en América Latina:
Modelo tradicional: en el que la universidad se concibe como fuente de

conocimiento y saberes, y establece una relación de saber institucionali-
zado con quien no lo posee. (…)
Modelo economicista: la universidad se concibe como una empresa más

que interactúa en el mercado. Adquiere el rol de soporte científico y téc-
nico del sector productivo, y el saber se organiza en función de la renta-
bilidad económica. (…)
Modelo de desarrollo integral: la universidad maneja el concepto de demo-

cratización del saber y asume la función social de contribuir a mejorar la
calidad de vida de la sociedad. (…). (Ortiz & Morales, 2011, pp. 353-354).
El enfoque que se incorpora en la propuesta de extensión universitaria para

la ESAP se consolida a partir del modelo de desarrollo integral para promover la
transformación social y económica y se complementa con el modelo tradicional,

toda vez que se cimienta en la transferencia de conocimiento. Este esquema com-
binado se apoya en los procesos de formación que imparte la ESAP y se articula con
los proyectos gestados con la comunidad académica y dirigidos al entorno social.
La integración endógena
En cuanto al primero de los escenarios referidos, es preciso resaltar que, en

la actualidad, la Subdirección Académica es la unidad encargada de liderar el
desarrollo de los procesos de formación, investigación y extensión —esta última
articulada con la Subdirección de Proyección Institucional—. Algo similar sucede
con las Direcciones Territoriales que, en el marco de sus competencias son líde-
res del servicio académico de la ESAP.
Como enfoque orientador de la integración endógena, es necesario considerar

que la comunidad académica es el baluarte de la estructuración y realización de
la extensión y esta es, a su vez, la fuente de su enriquecimiento pues permite
35
la construcción permanente de conocimiento, la confluencia de la teoría y de la
práctica, el fortalecimiento del proceso de formación y la cercanía del profesor y
del estudiante, a los escenarios problemáticos de la administración pública.
Estos elementos, permeados por la investigación como eje articulador, deben

agregar valor al trabajo académico de la institución, facilitar la consolidación de
su capacidad académica y generar productos académicos, sin excepción. En este
contexto, le corresponde a la Subdirección Académica generar escenarios de in-
tegración al interior de la ESAP y, para este propósito, el escenario natural es la
comunidad académica.
Investigación Proyectos de extensión
+
Formación universitaria
Proyectos formativos
Plan de estudios Semilleros Liderados por o con la
Áreas del conocimiento Grupos de investigación participación de profesores
Asignaturas Proyectos de de la ESAP y de estudiantes
Opción de grado investigación aplicada de todos los programas
Publicaciones a nivel nacional
Figura 1.2. Esquema de integración endógena

Fuente: Elaboración propia
Para consolidar la integración como elemento angular del modelo de exten-

sión es necesario partir de los componentes esenciales de los proyectos acadé-
micos que se diseñen a futuro, los cuales deberán atender los siguientes criterios
mínimos para materializar las acciones de extensión universitaria, en el contexto
de integración endógena que se plantea:
36
1. Ser propuesto o coordinado por un docente vinculado a cualquiera de las sedes.
2. Contener una propuesta concreta, relacionada directamente con los ámbitos

temáticos del plan de estudios de los programas ofrecidos por la ESAP.
3. Responder a alguna de las modalidades de extensión adoptadas por la Escuela.
4. Involucrar la participación activa de los estudiantes de los programas académicos.
5. Identificar el producto académico que originará el proyecto propuesto.
6. Vincular los proyectos de investigación o de investigación aplicada en curso o

desarrollados en los programas de formación.
Adicionalmente, se deberán adoptar algunos lineamientos generales que orien-

ten la extensión universitaria basada en la integración endógena académica:
• La Subdirección Académica deberá promover la integración armónica de las

funciones misionales de docencia, investigación y extensión universitaria.
• Los proyectos y programas de extensión que lidere la Subdirección Académi-

ca se derivarán de los programas curriculares y los proyectos de investigación
de la ESAP.
• Las estrategias, programas y proyectos de extensión, se planearán de forma

ordenada y se evaluarán anualmente mediante instrumentos idóneos.
• Todo proyecto de extensión que se adelante, originará productos académi-

cos con vocación publicable, en los instrumentos de divulgación que gestio-
ne la Escuela.
• La extensión garantizará la participación de profesores, estudiantes de pregrado

y posgrado y egresados y promoverá la realización de prácticas universitarias.
• Para las actividades de extensión que tengan condiciones similares a las de

docencia e investigación se definirán políticas de incentivos y estímulos.
• Las Direcciones Territoriales se involucrarán en los proyectos y programas

37
de extensión.
La integración exógena
Tal como se planteó en el segmento anterior, la Subdirección Académica, a

través de sus procesos misionales, forja la comunidad académica y gestiona el
saber de la administración pública, posicionando a la investigación como ele-
mento integrador en los procesos de extensión. De manera específica, el Decreto
219 de 2004 —modificado por el Decreto 2636 de 2005—, establece que las funcio-
nes relativas a la extensión en la ESAP deben coordinarse entre la Subdirección de
Proyección Institucional y la Subdirección Académica. De modo que, estas fun-
ciones exigen la articulación entre dos áreas de la Escuela y, en consecuencia,
constituyen una expresión de la integración exógena, tal como se expone en el
siguiente esquema:
Coordinación de procesos
de gestión del conocimiento
de la administración pública
para entender demandas
sociales
Consolidación
de programas de pasantías
en entidades públicas
Formación, capacitación
y adiestramiento
Subdirección de de servidores públicos
Proyección Institucional
EXTENSIÓN
Comunicación con egresados
UNIVERSITARIA ESAP
Subdirección Académica Participación institucional
en el análisis de los asuntos
locales, regionales
y nacionales
Consolidación de comunidad
38 académica para asesoría
especializada
Figura 1.3. Esquema de integración exógena

Fuente: Elaboración propia a partir del Decreto 219 de 2004 (arts. 19-25)
Un análisis del estado de las actividades que lidera la Subdirección Académi-

ca de la ESAP detectó una evidente falta de coordinación con la Subdirección de
Proyección Institucional. De hecho, los informes de gestión de la extensión solo
dan cuenta de las actividades de Proyección Institucional de la Sede Central y
las Direcciones Territoriales, aunque estas se habrían podido articular a partir de
los procesos académicos de las IES que sustentan la Escuela. Es decir que, sí bien
existe un mandato normativo para gestionar los procesos de extensión, hasta el
momento ninguno ha obedecido a ese criterio y, en consecuencia, no constituyen
una expresión del trabajo de la comunidad académica (que tiene a su cargo el
deber de forjarlos para enriquecer el proceso enseñanza-aprendizaje).
El modelo propuesto, por lo tanto, busca transformar este escenario en benefi-

cio de los estudiantes, docentes y de la comunidad en general. Para este fin, es im-
portante que la Subdirección de Alto Gobierno lidere los procesos de inducción a
la Función Pública en virtud del mandato legal introducido por la Ley 489 de 1998,
la cual puede ser objeto de articulación con la misión de la Subdirección Acadé-

mica en el componente de extensión de los programas curriculares de la Escuela.
Extensión para el entorno
Un modelo de extensión universitaria que potencie la proyección social debe

involucrar, en primer lugar, la participación de la comunidad académica y, ade-
más, la interacción permanente con el entorno para aportar soluciones a proble-
máticas concretas. Por tal razón, es necesario diseñar estrategias que acompa-
ñen procesos personales, grupales y comunitarios que permitan transformar la
sociedad y que, a su vez, favorezcan la formación integral de los estudiantes y el
fortalecimiento de las condiciones y recursos institucionales. En segundo lugar,
se requiere promover la integración armónica de las funciones de docencia e
investigación (integración endógena), así como fortalecer los procesos de integra-
ción con las demás áreas misionales que tienen relación directa con la gestión
del conocimiento y los procesos de formación extramuros (integración exógena).
39
En tal sentido, el intercambio recíproco de conocimiento entre la ESAP y la so-
ciedad es viable a partir de proyectos de extensión universitaria cimentados en el
reconocimiento de las especificidades del entorno y, en especial, de las regiones,
que le permita a la institución intervenir con la fuerza e iniciativas necesarias
para generar dinámicas de cambio favorable, El siguiente gráfico condensa la vi-
sión de estos intercambios con la sociedad:
Sociedad
Formación
(conocimiento)
Estado Actores visibles
(Instituciones (Organizaciones
Públicas) privadas)
Extensión universitaria
Figura 1.4. Visión integradora y articuladora de los procesos de extensión

Para identificar el entorno, es preciso detenerse en el público de la ESAP, a

modo de ‘cliente especial’ y orientar una misión de naturaleza especial, con las
siguientes características:
• Su misión se enfoca en la transformación del Estado y del ciudadano, a través

de la gestión del conocimiento.
• La investigación, desarrollo científico y tecnológico, formación, perfecciona-

miento, capacitación y estudio de los problemas de la administración pública
en todos los órdenes y niveles, es una prioridad.
• Sus procesos se orientan hacia la búsqueda de la transformación y cualifica-

ción de lo público en el ámbito territorial.
• Integrar el Sector Función Pública y el Sistema de Carrera Administrativa y,

fungir como órgano consultivo del Estado para el diseño de proyectos de sim-
plificación y modernización de la gestión pública, son funciones centrales
para su esencia institucional.
40
En ese contexto, las entidades estatales representan el ‘público’ por excelen-
cia de los servicios académicos especializados que ofrece la ESAP. De allí, la nece-
sidad de apoyar los ejercicios de gestión pública descentralizada que lideran las
Direcciones Territoriales. Además, estas se constituyen como el mayor beneficia-
rio del proceso formativo, ya que las entidades públicas son el principal escenario
laboral para los estudiantes y egresados de la ESAP, dada la naturaleza de sus
programas curriculares de pregrado y posgrado13.
Esto ha sido posible a partir de las prácticas administrativas, que además de

ser la opción de grado por antonomasia de los programas curriculares14, se con-
vierten en un referente generador de experiencias significativas y de productos
tangibles como la creación de capacidad de gestión en las entidades públicas. Tal
es el caso del proyecto aplicado que pueden escoger los estudiantes de maestría
13 No obstante, las entidades privadas también vinculan laboralmente a estudiantes y egre-

sados de la Escuela.
14 Esta ha sido históricamente, la expresión más visible y consistente de extensión en la

ESAP. Con esta se articulan de manera armónica el servicio a la comunidad y los procesos de
formación académica.
(modalidad de profundización), el cual les permite diseñar y desarrollar proyec-

tos de consultoría, asesoría o proyección social, orientados a la solución de pro-
blemas a locales, regionales o nacionales, con base en sus conocimientos discipli-
nares y profesionales y, con la orientación de un profesor de la ESAP.
Ahora bien, no hay que perder de vista que aparte de las entidades públicas, el
entorno de la ESAP está compuesto por la ciudadanía (organizada o individualmen-
te considerada). Por esta razón, es imperativo diseñar procesos de gestión del co-
nocimiento para los ciudadanos que podrían significar un enorme potencial para
las Facultades, ya que estas no ofrecen servicios formativos para dicha audiencia.
Esta situación contrasta con los procesos de capacitación que ha desarrollado

la ESAP con las comunidades o las líneas de asesoría y consultoría especializada,
aunque ninguna de estas iniciativas se ha originado o articulado con la Subdi-
rección Académica, sino que corresponden a actividades gestionadas por Sub-
dirección de Proyección Institucional. En este contexto se ubica la necesidad de
generar procesos válidos de extensión universitaria para el entorno, los cuales,
si bien están concentrados en una dependencia, requieren de la articulación con
41
las demás áreas misionales de la ESAP, para favorecer procesos de transformación
integral del entorno.
Desarrollo institucional de la extensión universitaria
Sobre este tema, resulta pertinente retomar los principios pragmáticos para el
ordenamiento de la extensión definidos por ASCUN: continuidad, sistematicidad,
prospección, coherencia y congruencia. (2017). Atendiendo a estos preceptos el
PUE plantea como su principal característica la naturaleza continua y permanen-
te para los programas de extensión institucional y proyección social (consultoría,
asesoría, capacitación y difusión).
Esto sustenta la imperiosa necesidad de conferir vocación de permanencia,

posicionamiento institucional y asignar responsables15 al proceso de interacción
15 La función sustantiva de la extensión debe ser un proceso misional permanente y tener

su propia especificidad dentro del Sistema de Gestión de Calidad de la Institución, identificando
el personal responsable dentro de la estructura institucional, para que su desarrollo institucio-
nal se geste de manera planeada y organizada (Ortiz & Morales, 2011).
ESAP-sociedad, ya que esta es la razón de ser de los programas de extensión. Esta

perspectiva permite de manera inequívoca, estructurar procesos planeados y
coordinados con las funciones de docencia e investigación, de tal suerte que se
materialice la contribución de las universidades para la solución de las proble-
máticas sociales. (Ortiz & Morales, 2011).
Por ende, la estructuración del esquema de extensión universitaria de la ESAP

debe promover su articulación con los demás procesos y resultados de las fun-
ciones sustantivas de docencia e investigación, posibilitando la conformación de
un sistema único y efectivo, que involucre y articule todas las Direcciones Terri-
toriales de la Escuela y con ellas, los escenarios problemáticos de las regiones.
Esto le permitirá a la ESAP contar con un conjunto de reglas y lineamientos de la
extensión universitaria, donde se defina de manera clara, los siguientes elemen-
tos mediante Acto Administrativo (Estatuto o Reglamento):
• La organización de la extensión como función sustantiva de la ESAP a cargo de

la Subdirección Académica y de las Direcciones Territoriales, en el ámbito local.
42
• La asignación de responsabilidades de la Subdirección Académica, a partir
de un esquema organizativo funcional que posibilite la integración endógena
y exógena y, la articulación con el entorno, especialmente a nivel territorial.
• La asignación de responsabilidades para los cuerpos colegiados de la ESAP, en re-

lación con la planeación, autorización y evaluación de los proyectos de extensión.
• Las reglas mínimas que debe incorporar todo proyecto de extensión universitaria.
• El alcance del papel que desempeñan los estudiantes y profesores en los pro-
yectos de extensión universitaria.
En cuanto a la organización funcional de la extensión como un proceso misio-

nal diferenciado y específico, liderado por la Subdirección Académica, esta pro-
puesta involucra la creación de un Grupo de Trabajo de Extensión Universitaria,
integrado por personas idóneas para orientar y coordinar las siguientes funcio-
nes, a nivel nacional con las Direcciones Territoriales:
a. Coordinar y orientar el proceso de estructuración de los proyectos de extensión

que se propongan a nivel nacional, para su aprobación ante el Consejo de Facultad.
b. Hacer seguimiento al desarrollo de los proyectos de extensión aprobados, con

el fin de promover el monitoreo de las reglas establecidas sobre la extensión
universitaria.
c. Garantizar coherencia y unidad del mensaje institucional durante el desarro-

llo de los proyectos.
d. Gestar y hacer seguimiento a los convenios que se originen en los proyectos

de extensión.
e. Monitorear el cumplimiento y logro de los resultados esperados en cada pro-

yecto, así como el cabal cumplimiento del papel de los profesores, estudiantes
y demás expertos vinculados a los proyectos de extensión.
f. Difundir los casos exitosos de extensión universitaria a través de la sistema-

tización de las experiencias y la publicación de los productos derivados de
los proyectos.
43
g. Promover la difusión y cumplimiento de la normatividad sobre derechos de
autor en el desarrollo de los proyectos de extensión universitaria.
h. Articular los proyectos de extensión con las demás áreas misionales de la

ESAP, en los casos que se considere necesario.
Componentes del modelo de extensión propuesto

para la esap
Para la definición de los componentes del modelo de extensión fue necesario

una revisión comparada de diversos modelos de extensión de universidades pú-
blicas y privadas16, a fin de encontrar los elementos más adecuados para atender
16 Este ejercicio implicó la revisión de los procesos de extensión y proyección social en la

Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Antioquia, la Universidad Distrital Fran-
cisco José de Caldas, la Universidad Industrial de Santander, la Universidad del Valle, la Univer-
sidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, la Universidad de Pamplona, la Universidad del
a las especificidades de la ESAP como IES pública, frente a procesos de formación

académica curricular. El resultado se sintetiza en el siguiente esquema:
Programas
Redes de Programa Proyetos Prácticas
de educación
conocimiento de egresados especiales Universitarias
continuada
Foros Seminarios, Administración Cátedra Programa

permanentes cursos y eventos y gestión comunitaria Nacional
de pensamiento temáticos para de información de Prácticas
a nivel nacional la comunidad Estrategias de en los
en ámbitos Bolsa difusión y Territorios
Proyectos del currículo de empleo divulgación del
de intercambio (pregrado conocimiento y
de conocimiento y posgrado) de experiencias
y experiencias
Observatorio de
académicas
Administración
Pública Territorial
Asesoría y
acompañamiento
para mejorar
capacidades
44 locales
Figura 1.5. Componentes del modelo de extensión propuesto para la esap

Redes de conocimiento
Con relación a los foros permanentes a nivel nacional se busca generar escena-
rios de discusión académica liderados por los profesores de la ESAP y nutridos con
la participación de estudiantes destacados en los ámbitos temáticos definidos
para cada edición. La característica principal de estos espacios será el enfoque
territorial como herramienta idónea para abordar las problemáticas17 seleccio-
Rosario, la Universidad Santo Tomás, la Universidad de la Salle, la Universidad de Buenos Aires

(Argentina) y la Universidad Nacional de Educación a Distancia (España).
17 La dinámica de estos encuentros académicos deberá promover el diálogo sobre temáti-

cas de interés social, económico, político y cultural, propias del contexto territorial. Asimismo,
deberán contar con la participación de los habitantes de las regiones, a partir de espacios de
discusión abiertos al público.
nadas, atendiendo a las especificidades locales. A nivel operativo18, los foros se

celebrarán anualmente en todas las Direcciones Territoriales y estarán a cargo
del Grupo de Extensión (liderado por la Facultad de Pregrado), con el apoyo de la
comunidad académica de las Direcciones Territoriales.
Por su parte, los proyectos de intercambio de conocimiento y experiencias acadé-

micas pretenden propiciar el intercambio de profesores y estudiantes de la ESAP
con otras IES del país y del exterior, para fortalecer los procesos de movilidad e
internacionalización académica. Para este propósito, los proyectos tendrán como
finalidad, una de las siguientes:
a. Intervenciones de docentes en escenarios educativos, culturales e investigati-

vos, en representación de la Institución.
b. Intervención de estudiantes de los programas curriculares en eventos acadé-

micos, en representación de la Escuela.
c. Intercambio de estudiantes para cursar asignaturas en otras IES, en el marco

45
del Sistema de Créditos para garantizar su posterior homologación y, acogida
de estudiantes provenientes de las otras universidades para cursar asignatu-
ras en la ESAP.
d. Generación de escenarios académicos para el intercambio de conocimiento

y experiencias que faciliten la participación de profesores y estudiantes de
otras IES del país y del exterior.
e. Vinculación permanente de la ESAP en redes académicas e investigativas a

nivel nacional e internacional, para la gestión del conocimiento y la participa-
ción de su comunidad a través de la producción académica.
f. Desarrollo de proyectos de investigación conjuntos entre profesores de la ESAP

y otras IES.
18 La convocatoria de los foros se realizará con la respectiva publicidad y difusión, a cargo

de las Direcciones Territoriales. Se espera que los foros concluyan con productos académicos
que den cuenta de las reflexiones y propuestas surgidas en el marco de los Foros.
Educación continuada
Para generar una oferta autónoma de las Facultades de Pregrado y de Posgra-

do, en materia de diplomados, cursos y talleres, se estructurarán programas de
formación continuada sobre una estrategia académica que ofrezca herramientas
de actualización del conocimiento y el desarrollo de competencias y destrezas
profesionales, en respuesta a las necesidades específicas del entorno social y en
los ámbitos del conocimiento de la administración pública.
La oferta académica de formación continua se desarrollará con base en las

metodologías y modalidades vigentes de los programas académicos de la ESAP
y estará dirigida a profesionales egresados de la Escuela y de otras IES, así como
para la ciudadanía interesada en adquirir, ampliar o actualizar sus conocimien-
tos y competencias. Para ello, el Consejo de cada Facultad deberá elaborar el Plan
Anual de Formación Continuada del nivel central y territorial y, además, lo eva-
luará una vez finalice cada periodo académico con el fin de diseñar e implemen-
tar diversas estrategias que apunten al mejoramiento continuo.
46
Programa de egresados
Con la administración y gestión de información se espera manejar y mante-

ner actualizados los datos de contacto, ubicación, ocupación y proyección de los
egresados de todos los programas curriculares de la ESAP, como principal insumo
para el diseño y ejecución exitosa de los proyectos dirigidos a esta comunidad. En
tal sentido, las Direcciones Territoriales y la Sede Central deben recolectar toda la
información posible, diferenciando19 los datos entre los programas con el mayor
número de egresados que en décadas anteriores tuvieron registro calificado o su
equivalente y los programas que actualmente cuentan con registro calificado.
Para evitar posibles vacíos en la información y garantizar su actualización

permanente, es necesario gestar y consolidar una alianza con el Colegio Colom-
biano del Administrador Público que promueva el intercambio de datos y la retro-
19 En este sentido, la dificultad más recurrente con la que se tropezarán algunas Direcciones
Territoriales es que los datos provienen de un reporte histórico de egresados que no hace dicha
diferenciación, dificultando el manejo organizado y adecuado de los datos, y con esto, la actua-
lización de la información.
alimentación, en beneficio de los egresados. Una vez se consoliden las bases de

datos de la ESAP, se organizará un Sistema de Información que facilite su gestión
electrónica y automática, a través de la autoactualización periódica de los datos
de contacto y laborales de cada egresado, así como del flujo oportuno de infor-
mación ESAP-usuario que eventualmente, favorezca el desempeño profesional.
Esto será posible gracias a la bolsa de empleo, concebida como una herramien-
ta digital que contará con un módulo de la oferta laboral en instituciones de na-
turaleza pública y privada. La actualización de esta información será gestionada
por el Grupo de Extensión de la Facultad de Pregrado, como parte de su función
de posicionamiento del egresado y de la profesión de administración pública.
Mientras que corresponde al egresado, actualizar la información disponible de
su hoja de vida, al menos dos veces al año, para que el proceso de aplicación a
las ofertas laborales sea ágil y viable. Esto implica el diseño de tres perfiles de
usuarios para el acceso a la plataforma: egresados, instituciones oferentes del
empleo20 y personal vinculado al Grupo de Extensión de la ESAP.
47
Proyectos especiales de formación, asesoría e investigación aplicada
Este componente tiene diversas expresiones. La primera es la Cátedra comu-

nitaria, concebida como una jornada de formación académica abierta a la ciu-
dadanía y organizada por la ESAP para transmitir los conocimientos sobre admi-
nistración pública, al menos, una vez en cada periodo académico. Las cátedras
comunitarias se realizarán inicialmente en los colegios21 (públicos o privados), y
para la definición de ejes temáticos de cada edición será necesario realizar una
fase preparatoria que permita identificar los ámbitos temáticos que despierten
el mayor interés en las comunidades participantes, el perfil del público objetivo y
las metodologías de estas jornadas académicas participativas.
20 Cada oferta de empleo deberá definir previamente el tiempo que estará disponible y to-
das sus características (funciones, remuneración, tiempo de vinculación, entre otros). De este
modo, el egresado podrá consultar toda la información y definir si se postula al empleo, a modo
de convocatoria en línea.
21 Para esto será necesario llegar a un acuerdo entre la ESAP y los colegios o las Secretarías
de Educación.
En las cátedras comunitarias de la ESAP deberán participar en todos los casos,

los profesores titulares de las asignaturas que componen las áreas del conoci-
miento del plan de estudios y los estudiantes matriculados, teniendo presente
que estas cátedras podrán articularse con otros componentes del modelo de ex-
tensión para complementar o fortalecer los esquemas de intervención comuni-
taria generados por la Escuela como IES.
La segunda expresión corresponde a las estrategias de difusión y divulgación de

conocimientos y experiencias como mecanismo para optimizar las publicaciones
de la Subdirección Académica, en los asuntos relativos a las áreas del conoci-
miento que componen el plan de estudios. Este ejercicio implica consolidar una
breve reseña22 con la síntesis descriptiva y las conclusiones de los trabajos ade-
lantados con las comunidades, así como los resultados de las prácticas univer-
sitarias que se realicen en los territorios cada semestre, cuya difusión se podrá
realizar en revistas, periódicos, artículos o libros que den cuenta de las experien-
cias de extensión que realiza la ESAP con su entorno.
En tercer lugar, se encuentra el Observatorio de Administración Pública Territo-

48
rial, con el cual la ESAP espera aportar conocimiento basado en procesos de estu-
dio e investigación de problemáticas en administración pública en los territorios
y contribuir a la transformación y cualificación de lo público, en el ámbito regio-
nal, es decir, ofrecer productos académicos que aporten soluciones basadas en el
conocimiento disciplinar de la comunidad académica. La coordinación y gestión
académica del Observatorio estará a cargo de la Facultad de Pregrado, apoyada
por el Grupo de Extensión, mientras que los procesos de investigación serán en-
comendados a los profesores de la Escuela y a los estudiantes destacados en las
diferentes áreas temáticas que componen el plan de estudios de ambos progra-
mas curriculares.
La cuarta expresión de este componente es la asesoría y acompañamiento

para mejorar las capacidades locales —derivada del mandato que tiene la ESAP
22 Esta tarea estará a cargo del coordinador de cada proyecto, previa validación de la Facul-
tad de Pregrado. El texto incluirá la metodología y los detalles del trabajo realizado, los resul-
tados tangibles y los participantes de los proyectos, como un mecanismo de reconocimiento y
estímulo para los miembros de la comunidad académica. Es importante mencionar que para la
publicación se requerirá la revisión de estilo y edición del documento, de conformidad con las
normas internas vigentes sobre medios impresos.
como órgano consultivo del Estado, para el diseño de proyectos de simplificación

y modernización de procesos de gestión pública—. Esta sustenta los procesos de
investigación y análisis de problemas específicos de la administración pública
en todos sus niveles territoriales y, además, promueve la transformación y cuali-
ficación de lo público en las entidades territoriales.
Para tal fin, es necesario generar proyectos en forma continua y sostenible,

que favorezcan la apropiación de mejores prácticas de la gestión pública local
y el fortalecimiento de las capacidades institucionales, a partir de procesos de
acompañamiento y seguimiento in situ que permitan diagnosticar con precisión
la situación o el estado de la gestión local23, así como la aplicación de diferentes
instrumentos y herramientas metodológicas.
Este tipo de proyectos debe proveer resultados tangibles, garantizando la

transferencia de conocimientos y capacidades, la entrega de instrumentos meto-
dológicos —útiles para que las administraciones continúen con el fortalecimien-
to de sus capacidades institucionales— y la transferencia de herramientas para
monitorear los avances en la materia, antes de concluir la intervención. Asimis-
49
mo, es necesario que los proyectos comprendan un enfoque de mediano y largo
plazo, integren componentes armónicos y articulables entre sí y, establezcan con
precisión las metas, objetivos y entregables desde su diseño, pues de esta manera
se podrán documentar las experiencias exitosas que posicionarán el modelo de
extensión de la ESAP, y así garantizar su proyección en el tiempo.
Prácticas universitarias
Este componente fue objeto central de reorganización para fortalecer su po-

tencial como instrumento clave en la formación integral de los estudiantes y para
aportar conocimiento disciplinar en los procesos de gestión de las instituciones
donde los estudiantes realizan sus prácticas. Para esto, el componente de Exten-
sión Universitaria del proyecto Construcción de la institucionalidad territorial apli-
có diversos instrumentos metodológicos y tecnológicos del Programa Nacional
23 Para garantizar una intervención pertinente y oportuna, fue necesario realizar un proce-
so de preselección de las entidades territoriales con índices de desempeño integral bajos o crí-
ticos o con indicadores de vulnerabilidad en su capacidad de gestión y que, además, estuvieran
dispuestos a recibir el acompañamiento de la ESAP.
de Prácticas en el Territorio (PNPT) antes de finalizar el año 2017, para garantizar

su puesta en marcha, a partir del primer semestre de 2018.
En tal sentido, fue necesario expedir la Resolución 2771 de 2017 en la que

se adoptaron los lineamientos para el desarrollo de las prácticas universitarias
como opción de grado de los estudiantes de pregrado. Posteriormente, se realizó
el proceso preparatorio para la implementación del PNPT mediante capacitacio-
nes, mesas de trabajo y el seguimiento a la apropiación de los nuevos instrumen-
tos, tanto en Bogotá como en las 15 Direcciones territoriales. En el marco de estos
espacios de encuentro y diálogo, se consideró pertinente la reducción del tiempo
de las prácticas a 4 meses, por lo cual se elaboró y socializó la respectiva resolu-
ción que incorporó tales modificaciones. El proceso preparatorio estuvo a cargo
del Equipo de Prácticas de la Facultad de Pregrado, en relación con el alcance de
cada uno de los requerimientos diseñados para el PNPT —a través de diversos ca-
nales de comunicación: vía telefónica, correo electrónico y presencialmente, con
al menos dos sesiones de seguimiento y acompañamiento semanal— y a propó-
sito del manejo jurídico del proceso de selección y vinculación de los estudiantes
practicantes del programa24.
50
Conclusiones generales
Luego de realizar un recorrido conceptual sobre la extensión universitaria junto

con la revisión de diferentes enfoques y experiencias en algunas universidades de
Colombia y Latinoamérica, es posible señalar que, para la construcción del modelo de
proyección social de la ESAP —articulado con las demás áreas misionales (docencia e
investigación) y acorde a las necesidades del entorno—, fue necesario tener en cuenta:
24 Este ejercicio consistió en la revisión del marco normativo vigente sobre las prácticas
universitarias y sobre el contrato de aprendizaje. Frente al primer eje temático se consultó el
Decreto 1075 de 2015 —donde se compiló el Decreto 933 de 2003— y la Ley 789 de 2002, de don-
de se extrae como premisa que las pasantías se asocian directamente con una asignatura que
es opción de grado, que está precedida de un acuerdo de voluntades o convenio suscrito entre
la IES y una entidad receptora del practicante y la revisión de la figura del contrato de apren-
dizaje, estipulada por el derecho laboral, que lo concibe como un proceso de entrenamiento y
experiencia empresarial que cuenta con un apoyo económico para posibilitarlo.
• El doble carácter de la Escuela desde su creación, en tanto debe responder por

sus funciones académicas como IES que lidera la generación del conocimiento
administrativo público y como parte integral de la Función Pública. Esta pers-
pectiva fue clave a la hora de construir una propuesta que atendiera al forta-
lecimiento de la articulación endógena, cimentada en los procesos misionales
de formación e investigación, así como de integración exógena para que la ESAP
coordine sus proyectos de extensión e iniciativas de trabajo con el entorno en-
tre la Subdirección Académica y la Subdirección de Proyección Institucional.
• El desarrollo disímil de los procesos de extensión en las IES colombianas con-

dujo a ASCUN a diseñar lineamientos de política sectorial junto con principios
pragmáticos orientadores de los procesos de reorganización de la extensión
en Colombia. Tales elementos fueron un insumo clave en la construcción del
modelo de extensión de la ESAP y sirvieron para posicionar las labores de pro-
yección social como un escenario estratégico y abierto al diálogo con la co-
munidad, en el que los docentes, estudiantes y egresados tuvieran un lugar
protagónico, como agentes del cambio y la transformación de la sociedad.
51
• La importancia de la comunicación implica gestionar estrategias de difusión
de las experiencias exitosas de extensión, para superar, por un lado, la dis-
persión de las iniciativas y por el otro, los bajos niveles de reconocimiento de
los esfuerzos que realizan las diferentes Direcciones Territoriales. Para ello se
propuso la creación de un Grupo de Extensión vinculado a la Facultad de Pre-
grado, con unas responsabilidades claramente definidas, para superar uno de
los factores problemáticos que enfrentan las universidades latinoamericanas.
• La creciente necesidad de gestionar información oportuna sobre la comuni-

dad universitaria para fortalecer los procesos de posicionamiento institucio-
nal. Esto implica tejer alianzas con otras organizaciones y socializar con los
egresados, las diferentes iniciativas que la ESAP está diseñando para favorecer
su desempeño profesional, así como bolsas de empleo que permitan replan-
tear las relaciones institucionales.
• La necesidad de diseñar un modelo de extensión basado en el modelo tradi-

cional y en el modelo de desarrollo integral para posicionar a la Escuela como
un agente transformador de lo público, conservando su función formadora.
Para esto, se profundizó el vínculo de los estudiantes y egresados con el ejer-
cicio profesional y la posibilidad poner en práctica las capacidades obtenidas
resultó fundamental, a través del PNPT. De igual manera, se debe buscar una
presencia efectiva y participación constante de estudiantes y docentes de la
ESAP en foros, encuentros, y otros espacios de diálogos académicos, enfocados
a problemáticas relevantes para el ejercicio público a nivel local, regional, na-
cional o internacional.
• Finalmente, la configuración de la proyección social como elemento sustanti-

vo de la ESAP para atender y articular los procesos y experiencias en las direc-
ciones mencionadas, requirió profundizar un modelo basado en la identifica-
ción de procesos, actividades y funcionarios responsables, para garantizar la
evolución e integración de los esfuerzos realizados por las diferentes depen-
dencias. Sin embargo, la adecuación de todos los sistemas, la apropiación de
las herramientas y el reconocimiento por la labor adelantada, tomará tiempo.
52
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gov.co/viewDocument.asp?ruta=Decretos/30019930
CAPÍTULO 2
Pautas para democratizar el acceso
a la justicia local. Una propuesta desde
los Mecanismos Alternativos de Solución
de Conflictos (masc)
Abogado, especialista y magíster en derecho penal de la Universidad Santo Tomás en

Convenio con la Universidad de Salamanca (España). Cuenta con una trayectoria de
19 años de experiencia en el ejercicio del derecho penal, la justicia transicional, y la
formación académica. Se ha desempeñado como docente, asesor y consultor jurídico.
E-mail: oscele22@yahoo.com
58
CAPÍTULO 2. Pautas para democratizar el acceso a la justicia local. (...)
Introducción
La investigación Caracterización de la justicia formal en Colombia y elementos

para la construcción de una agenda estratégica para su mejoramiento determinó
que existen siete obstáculos para acceder a la justicia, en condiciones de igual-
dad: las barreras culturales; geográficas; económicas; operativas; la ausencia de
reglas de calidad del servicio; el déficit de legitimidad y, el déficit de atención a
víctimas y de protección a testigos (CEJ, 2017).
Las accidentadas características del territorio colombiano contribuyen a una

distribución desigual y poco eficiente en el número de jueces por cada 100 000
habitantes y, en zonas rurales, la cobertura de servicios suele ser precaria. De
esta manera, las barreras geográficas configuran «grandes retos para acceder a la
justicia y para diseñar una oferta coherente con las necesidades de la población»
(CEJ, 2017, p. 6).
En materia económica, se evidenció que la población de bajos ingresos acce-

59
de en menor medida al sistema judicial. Esto se agudiza con la complejidad del
lenguaje jurídico, el sistema de normas y la formalidad que requieren buena par-
te de los trámites judiciales; lo cual obliga a las personas a contratar la aseso-
ría técnica y legal de los abogados (CEJ, 2017). Sin embargo, para las familias no
siempre es posible sufragar los gastos derivados de los servicios de orientación
y representación jurídica y, tampoco existen programas gratuitos con cobertura
universal para las personas en situación de pobreza.
Las fallas en el funcionamiento y operación del sistema judicial también reducen

la confianza ciudadana. En la medida que la justicia «no resuelve los conflictos
a tiempo», resulta poco alentador para los usuarios tramitar sus problemas por
esta vía. Existe una percepción generalizada de que «la justicia no funciona», «los
jueces o abogados son corruptos» y, como si fuera poco, favorecen a las clases
adineradas. El 80% de la población tiene una imagen desfavorable del sistema
judicial y las cifras van en aumento (CEJ, 2017). El conjunto de estos elementos
impacta negativamente la legitimidad de la justicia.
En este escenario de alta litigiosidad y múltiples barreras de acceso, el compo-

nente de Justicia Local del proyecto Construcción de la institucionalidad territorial
se propuso compilar la información disponible sobre la Rama Judicial y los Me-
canismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC, en adelante), con el pro-

pósito de plantear algunas pautas para garantizar una cobertura plena, integral y
eficaz en el acceso a estos servicios, y promover la integración económica, social
e institucional en las regiones apartadas y golpeadas por el conflicto.
Lo anterior, a partir de alternativas basadas en el diálogo, la conciliación y el

entendimiento mutuo —materializadas en los MASC—, para que las comunidades
y los funcionarios puedan ajustar y fortalecer su oferta institucional, con base en
las necesidades y potencialidades de cada municipio. Se trata de una guía peda-
gógica para que los servidores públicos y la ciudadanía conozcan las facultades
y competencias legales de cada entidad, su presencia territorial, estructura orga-
nizativa, funciones, herramientas y límites en la atención y resolución de ciertos
conflictos, con la que se espera promover una reflexión sobre prácticas y estra-
tegias restaurativas de la justicia local para garantizar una convivencia pacífica.
Actores y reglas del Sistema Local de Justicia (slj)

60
El artículo 1° de la Ley 136 de 1994, señala que el municipio «es la entidad

territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado (...) su
finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la po-
blación». Tiene autonomía política, administrativa y fiscal y, se categoriza según
su capacidad técnica y financiera. Se encuentra administrado por el Despacho del
alcalde, Secretarías, Consejos Superiores de la Administración Municipal, Depar-
tamentos y Unidades Administrativas Especiales —cuyos funcionarios participan
en la formulación de la política pública—.
Sin embargo, esta organización no garantiza por sí sola, el cumplimiento de

los objetivos o la satisfacción de las necesidades de justicia en los municipios.
Por esto, resulta pertinente que todas las personas tengan claridad sobre qué
entidades participan en el proceso, con qué funcionarios deben interactuar, qué
comunidades pueden hacer aportes y a través de qué mecanismos o instancias
pueden hacerlo.
Tabla 2.1. Actores que participan en la formulación de la política de acceso a la justicia

Gobierno local
• Alcaldía Municipal
• Secretarías de Gobierno, Convivencia y Seguridad; de Policía y Justicia;
de Educación y, de Planeación Municipal
• Dirección del Banco de Proyectos
• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf)

• Policía de Infancia y Adolescencia
• Inspección de Policía
• Comisaría de Familia
Entidades sectoriales
• Personería Municipal
• Procuraduría General de la Nación (pgn)
• Defensoría del Pueblo
• Casa de la Justicia
• Centros de Conciliación en Derecho
• Centros de Conciliación en Equidad
• Centros de Convivencia
• Consejo Superior/Seccional de la Judicatura (csj)
• Fiscalía General de la Nación (fgn)
• Registraduría Nacional del Estado Civil (rnec)
61
Instancias
• Consejo Territorial de Planeación

• Consejo Municipal de Política Social (compos)
• Organizaciones de:
• Comunidades afrocolombianas e indígenas
• Población en situación de desplazamiento forzado
Sociedad civil
• Víctimas
• Mujeres
• Personas con alguna discapacidad
• Jóvenes
• Adultos mayores
• Empresarios y gremios
En esa misma vía, resulta pertinente que los funcionarios y la ciudadanía co-
nozcan los operadores que participan en la prestación de servicios de justicia —
para remitir un caso, acompañarlo o atenderlo—, sus funciones y las competencias
definidas por la ley.
Tabla 2.2. Operadores de la justicia local por materias

Materia
Administrativa
Disciplinaria
Comercial
Operadores
Policiva
Laboral
Familia
Fiscal
Penal
Civil
Alcalde municipal X
Inspector de policía X
Jefe de policía X
Consejo Superior de la Judicatura (csj) X
Oficina de Control Interno X

Delegado(s)
Procuraduría General de la Nación (pgn) X X X X X
Personería (Municipal o Distrital) X X X X X X
Defensoría del Pueblo X X X X X

62 Corte Suprema de Justicia X
Contraloría General de la República (cgr) X
Superintendencia de Notariado y Registro (snr) X

Agente(s)
Superintendencia Bancaria X X
Superintendencia de Sociedades X
Superintendencia de Valores X
Superintendencia de Industria y Comercio (sic) X
Amigable componedor X X X X X X
Árbitro(s) X X X X X
Conciliador en derecho X X X
Conciliador en equidad X X X X X
Mediador X X X X X
Notario X X X X
Comisario de familia X
Defensor de familia X
Materia
Administrativa
Disciplinaria
Comercial
Operadores
Policiva
Laboral
Familia
Fiscal
Penal
Civil
Inspector de familia X
Funcionario(s) Fiscalía General de la Nación (fgn) X
Inspector de trabajo X
Especializado X
Administrativo X
Civil X X
Juez
De familia X X
Penal X
De paz X X X X X
63
Fuente: Elaboración propia con base en la normatividad vigente
La Rama Judicial y la administración de justicia

en Colombia
La Constitución Política establece en su artículo 228 que «la administración de

justicia es una función pública desconcentrada, cuyas decisiones son independien-
tes». Con esta se busca garantizar la convivencia social, a través de la eficacia de los
derechos, obligaciones y libertades de los ciudadanos. La Sentencia C-242 la define
como la facultad de:
(…) garantizar que una persona investida de autoridad pública y con el po-
der del Estado para hacer cumplir sus decisiones, resuelva, de manera res-
ponsable, imparcial, independiente, autónoma, ágil, eficiente y eficaz, los
conflictos que surjan entre las personas en general, en virtud de los cuales
se discute la titularidad y la manera de ejercer un específico derecho, con-
sagrado por el ordenamiento jurídico vigente. (Corte Constitucional, 1997).
Para materializar la administración de justicia, «el territorio se divide en distri-

tos judiciales o judiciales-administrativos y estos en circuitos integrados por juris-
dicciones municipales». Cabe aclarar que la división judicial no siempre coincidirá
con la político-administrativa y deberá regirse por los principios de «fácil acceso,
proporcionalidad de cargas de trabajo, proximidad y fácil comunicación entre los
despachos, cercanía del juez con los lugares en que hubieren ocurrido los hechos,
oportunidad y celeridad y suficiencia de recursos» (Manrique Reyes, 2010, p. 344).
Para esto, la división territorial se hará conforme a las reglas establecidas en el

artículo 89 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996, en
adelante, LEAJ):
1. Son unidades territoriales para efectos judiciales los Distritos, los Cir-
cuitos y los Municipios.
2. La División del territorio para efectos judiciales puede no coincidir con

la división político-administrativa del país.
64
3. El Distrito Judicial está conformado por uno o varios circuitos.
4. El Circuito Judicial está conformado por uno o varios municipios, perte-

necientes a uno o varios Departamentos.
5. Una determinada unidad judicial municipal podrá estar conformada

por varios municipios, con sede en uno de ellos.
6. Por razones de servicio podrá variarse la comprensión geográfica de

los Distritos Judiciales, incorporando a un Distrito, municipios que ha-
cían parte de otro. Así mismo podrá variarse la distribución territorial en
el distrito, creando, suprimiendo o fusionando circuitos, o cambiando la
distribución de los municipios entre estos.
7. La ubicación geográfica de las cabeceras de tribunal y de circuito podrá

variarse disponiendo una nueva sede territorial en un municipio distinto
dentro de la respectiva unidad territorial.
Ahora bien, cualquier modificación de la división territorial en los planes de de-

sarrollo, el presupuesto o su ejecución, deberá orientarse a la solución de las proble-
máticas detectadas en estudios sociológicos realizados por el Consejo Superior de la

Judicatura (en adelante, CSJ). Estas investigaciones incluirán encuestas al interior de
la Rama Judicial y sus usuarios para establecer la demanda de justicia no satisfecha,
las cargas de trabajo, los costos de operación y los sectores donde se presentan ma-
yores problemas para garantizar la convivencia pacífica.
Adicionalmente, los artículos 116 de la Constitución y 12 de la LEAJ, establecen

que la función jurisdiccional se ejerce como propia, habitual y de manera perma-
nente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal. Así, quienes
administran justicia son: la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, la FGN, tribunales y jueces.
Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias preci-

sas a determinadas autoridades administrativas. El Congreso de la República, por su
parte, ejercerá funciones judiciales puntuales y, de manera transitoria, los particula-
res podrán ser investidos con estas competencias en calidad de conciliadores o árbi-
tros habilitados por las partes. Además, existen otras figuras de rango constitucional
que también administran justicia: las jurisdicciones especiales, la justicia indígena y
65
la justicia de paz1, previstas en los artículos 246 y 247 de la Carta Magna.
La composición de la Rama Judicial de define en el artículo 11 de la LEAJ —modi-

ficado por el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009—, aunque vale recordar que los jueces,
al conocer de diferentes materias, harán parte de diferentes jurisdicciones según su
especialidad y tipo de agrupación (individuales: jueces promiscuos, municipales y
del Circuito o; colegiados: tribunales, CSJ, Consejo de Estado, Corte Suprema de Justi-
cia y Corte Constitucional).
1 Esta jurisdicción busca contribuir a la solución pacífica de controversias, manteniendo

la convivencia social a partir de principios como la integralidad, equidad, eficiencia, oralidad,
autonomía, independencia, gratuidad y garantía de los derechos, tal como lo establecen los
artículos 1-7 de la Ley 497 de 1999.
Presidencia
Sector central
Ministerios de Despacho
Rama
Ejecutiva Gobernaciones
Sector Secretarías de Despacho
descentralizado Alcaldías
Secretarías de Despacho
Ramas del Rama Congreso Senado

poder público Legislativa de la República Cámara de Representantes
Función
disciplinaria
Consejo Superior de la Judicatura (CSJ)
Administración
de la Justicia
Consejos Seccionales
ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO
Jurisdicción
Ordinaria Corte Suprema de Justicia
Órganos
autónomos Tribunales Superiores
Juzgados
Jurisdicción
Contencioso- Consejo de Estado
Adminitrativa
Rama Tribunales Administrativos
Judicial Juzgados Administrativos
66
Jurisdicción
Corte Constitucional
Constitucional
Corporaciones y jueces de tutela
Organización Paz
electoral Jurisdicción
Pueblos Indígenas
Especial
Penal Militar
Investigación
de delitos
y acusación Fiscalía General de la Nación (FGN)
de presuntos
responsables Fiscalías Seccionales
Instituto de Medicina Legal
(INMLCF)
Centros de Atención Ciudadana
Contraloría Procuraduría (Caivas y Cavif)
General de la General de la
Órganos República (CGR) Nación (PGN)
de control
Ministerio Defensoría
Público del Pueblo
Personerías
Municipales
Figura 2.1. Estructura general de Estado colombiano y su Rama Judicial

Fuente: Elaboración propia con base en la normatividad vigente
Consejo Superior de la Judicatura (csj)
De acuerdo con el artículo 75 de la LEAJ, es el órgano que administra la Rama

Judicial y ejerce la función disciplinaria sobre sus funcionarios. De acuerdo con
la Sentencia C-285 de 2016, el CSJ es una «expresión de la separación de pode-
res» entre las Ramas del Poder Público. Está compuesto por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria y la Sala Administrativa (a cargo de la organización básica de los
despachos a nivel nacional). Sus magistrados tienen un periodo de ocho años
y su elección varía según la Sala que aspiren a integrar. El artículo 82 de la LEAJ
estipula que «Habrá Consejos Seccionales en las ciudades cabeceras de Distrito
Judicial» y estos podrán agrupar varios distritos bajo la competencia de un Con-
sejo Seccional, replicando la estructura nacional (dos salas).
Jurisdicción ordinaria
Corte Suprema de Justicia

67
El artículo 234 de la Constitución consagra que «es el máximo tribunal de la
jurisdicción ordinaria y se compondrá del número impar de magistrados que de-
termine la ley». Complementariamente, el artículo 15 de la LEAJ señala que esta-
rá integrada «por veintitrés (23) magistrados, elegidos por la misma corporación
para períodos individuales de ocho años», quienes asumen funciones como,
Actuar como tribunal de casación; Juzgar al Presidente de la República y a

los altos funcionarios del artículo 174; investigar y juzgar a los miembros
del Congreso; juzgar, previa acusación del fiscal general de la nación, a los
ministros del Despacho(…) agentes del Ministerio Público ante la Corte, el
Consejo de Estado y los Tribunales; a los directores de los departamentos
administrativos, al contralor general de la República, a los embajadores y
jefes de Misión Diplomática o Consular, a los gobernadores, a los magis-
trados de Tribunales y a los generales y almirantes de la Fuerza Pública,
por los hechos punibles que se les acusen. (Constitución Política, 1991)
Tribunales Superiores
En cada Distrito Judicial hay tribunales creados por la Sala Administrativa del CSJ,
la cual define un número igual o superior a tres, para el cumplimiento de las fun-
ciones que determine la ley procesal. Ejercen sus funciones a través de la Sala Plena
(que reúne la totalidad de los magistrados), la Sala de Gobierno, las Salas especializa-
das y las demás Salas de Decisión plurales e impares, de acuerdo con la ley procesal.
68
Figura 2.2. Tribunales superiores y administrativos en Colombia

Fuente: Elaboración propia con base en información del sitio web de la Rama Judicial
Juzgados
Según el artículo 21 de la LEAJ, estos son la «célula básica de la organización

judicial, independientemente de su categoría y especialidad». Están conformados
por el juez titular, el secretario, los asistentes que la especialidad demande y por
el personal auxiliar que determine el CSJ. Son la base sobre la que descansa la Ju-
risdicción Ordinaria y la puerta de entrada de los ciudadanos a la justicia, cuando
no es viable un MASC. Adicionalmente, el artículo 22 de la LEAJ, señala que en cada
municipio del país debe funcionar al menos un juzgado, en los que los jueces
serán instancia de la jurisdicción ordinaria que atenderán asuntos en los que por
su naturaleza o cuantía existe una pretensión en una demanda (ejemplo: «quiero
que esta persona me devuelva dinero o un bien»); o por el factor territorial —la
ubicación de quienes pretenden reclamar sus intereses o derechos afectados—.
De acuerdo con el artículo 8° de la Ley 1285 de 2009, los Juzgados Civiles, Labora-
les, Penales, Agrarios, de Familia, de Ejecución de Penas, Especializados y Promiscuos
se crearán cuando el número de asuntos lo justifique y para que conozcan de las di-
ferentes materias, con base en las necesidades que determine la Sala Administrativa
69
del CSJ para el cumplimiento de las funciones judiciales en cada circuito o municipio.
Jurisdicción contencioso-administrativa
Consejo de Estado
El artículo 34 de la LEAJ plantea que es el máximo tribunal de la materia que «está

integrado por veintisiete (27) magistrados, elegidos por la misma Corporación para
períodos individuales de ocho años». Está compuesto por la Sala de lo Contencio-
so-Administrativo (dividida en cinco secciones que agrupan a 23 consejeros), la Sala
de Consulta y Servicio Civil (congrega a cuatro consejeros) y la Sala Plena (reúne los
27 consejeros). Sus funciones están definidas en el artículo 237 de la Constitución,
(...) Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los

decretos del Gobierno Nacional; actuar como cuerpo supremo consultivo
del Gobierno en asuntos de administración; conocer de los casos sobre
pérdida de la investidura de los congresistas; darse su propio reglamen-
to y; en caso de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional,
preparar y presentar proyectos reformatorios de la Constitución y la ley
Tribunales administrativos
Según el artículo 40 de la LEAJ, en cada Distrito Judicial Administrativo deben

crearse estos tribunales, con la aprobación de la Sala Administrativa, atendiendo
a los mismos preceptos de los tribunales superiores.
Juzgados administrativos
Son la unidad básica de la Jurisdicción Contencioso-Adminitrativa. Sus carac-

terísticas, denominación y composición serán definidas por la Sala Administra-
tiva del CSJ, de conformidad con las pautas indicadas en el artículo 42 de la LEAJ.
Jurisdicción constitucional
Corte Constitucional
Es el tribunal encargado de salvaguardar la integridad y supremacía de

70
la Constitución Política, en los términos definidos en los artículos 241-244. De
acuerdo con el artículo 44 de la LEAJ, está conformada por 9 magistrados que son
elegidos para periodos de ocho años, por el Senado de la República, de ternas en-
viadas por el presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo
de Estado. Este órgano está a cargo de decisiones como:
(...) demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos

contra los actos reformatorios de la Constitución, las leyes o normas con
fuerza de ley; la constitucionalidad de la convocatoria a referendo, con-
sultas populares, plebiscitos o Asamblea Constituyente; la constituciona-
lidad de los decretos legislativos que dicte u objete el gobierno; decisiones
judiciales relacionadas con la acción de tutela; la constitucionalidad de
tratados internacionales y las leyes que los aprueben; dirimir los conflic-
tos de competencia entre las jurisdicciones y; su propio reglamento
Jueces y Corporaciones
El artículo 43 de la LEAJ señala que los jueces y corporaciones que profieran decisio-
nes de tutela o resuelvan acciones o recursos previstos para la aplicación de los dere-
chos constitucionales «también ejercen jurisdicción constitucional, excepcionalmente».
Jurisdicciones especiales
Jurisdicción Especial de Paz
Esta justicia se ampara en el artículo 247 de la Constitución Política y se regla-

menta con la Ley 497 de 1999. Tiene como propósito solucionar de manera pacífica
los conflictos comunitarios o particulares que se sometan voluntariamente a co-
nocimiento de un juez de paz, siempre que la cuantía del conflicto no supere 100
SMMLV. La justicia de paz toma elementos de la justicia comunitaria como la con-
ciliación en equidad —basada en los usos y costumbres de la comunidad— y de
la justicia formal, al tener la posibilidad de emitir fallos o sentencias en equidad.
Para esto se apoya en los jueces de paz y reconsideración, que son particulares
que administran justicia en equidad de manera gratuita y sin remuneración eco-
nómica. Son elegidos por voto popular para un periodo de cinco años, extendible
de manera indefinida sí resultan reelegidos. Para ser juez de paz se debe ser ma-
yor de edad; ciudadano en ejercicio; gozar plenamente de derechos civiles y polí-
ticos; no estar inhabilitado y haber sido postulado por una organización local, en
71
cuya comunidad deberá haber vivido mínimo un año antes de la elección. Estos
jueces pueden conocer de asuntos susceptibles de transacción y conciliación, en
materia civil, comercial, laboral, agraria y de familia, mientras que no superen la
máxima cuantía (100 SMMLV).
Los acuerdos conciliatorios que logran y los fallos que profieren tienen ca-
rácter de cosa juzgada y prestan mérito ejecutivo. Ahora bien, según el artículo
9° de la Ley 497 de 1999: «no tendrán competencia para conocer de las acciones
constitucionales y contencioso-administrativas, o de las acciones civiles que ver-
sen sobre la capacidad y el estado civil de las personas, salvo el reconocimiento
voluntario de hijos extramatrimoniales». La Corte Constitucional consideró que:
La institución de los jueces de paz se inscribe dentro del concepto de

democracia participativa, al permitir la intervención del ciudadano en el
cumplimiento de funciones del Estado, como lo es, en este caso, la judicial
(…) guarda también relación con algunos de los deberes que la Constitu-
ción consagra a cargo de la persona y del ciudadano, como propender al
logro y mantenimiento de la paz y el de colaborar para el buen funciona-
miento de la administración de justicia. (Sentencia C-536 de 1995)
1
Solicitud ante el juez de paz (verbal o escrita):
las partes de común acuerdo solicitan la audiencia con el juez de la
comunidad donde viven u ocurrieron los hechos.
2
Análisis del caso:
el juez determina si el asunto es transigible, desistible o conciliable. Si lo es, invita a las partes
a una audiencia de conciliación. De lo contrario, remite el asunto a la instancia competente.
3
Audiencia de conciliación:
las partes se reúnen con el juez de paz, quien les informa el procedimiento de la audiencia,
invitándolos a resolver el conflicto pacíficamente.
Se indican los efectos del Acta de Conciliación*, en caso de que logren un acuerdo.
En tal caso, deberá incluir: la fecha y lugar de la reunión; nombre, número de documento
y firmas de todas las partes involucradas (usuarios y juez de paz); el asunto que se está
solucionando; el arreglo definido por las partes; la manera de cumplirlo y; sus efectos.
Si no se produce un acuerdo se debe elaborar una constancia por escrito, en donde
72 se manifieste que se intentó solucionar el conflicto, pero no fue posible.
4
Sentencia:
el juez de paz emite un fallo a través de sentencia, en la que define
una solución para el problema y notifica a las partes.
5
Reconsideración:
Si no hay un acuerdo sobre la sentencia, se solicita la revisión de la decisión dentro de los
cinco (5) días siguientes a la comunicación de la sentencia. Esto se resolverá dentro de los
diez (10) días siguientes, por un cuerpo colegiado, conformado por dos jueces de paz de
reconsideración y el juez de paz que atendió el asunto, en primera instancia.
* El Acta de Conciliación tendrá dos efectos: (i) que el asunto se entienda solucionado (cosa juzgada)
y, por ende, no podrá volver a llevarse ante un juez y; (ii) ante la justicia ordinaria sirve para que se exija
el cumplimiento del acuerdo (mérito ejecutivo), en caso de incumplimiento.
Figura 2.3. Procedimiento de la justicia de paz

Fuente: Elaboración propia con base en normatividad vigente
Jurisdicción Especial Indígena
La Constitución Política ampara el derecho de las comunidades indígenas

para autoregularse y crear sus propias instancias judiciales o de resolución de
conflictos en sus territorios, siempre que no sean contrarios a la normatividad
estatal. Esta perspectiva se reforzó con la Ley 21 de 1991, a través de la que se
incorporó el Convenio 169 de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), el cual, en su artículo 8° consagra la obligación de los Estados de tomar en
cuenta y favorecer la conservación de sus costumbres o su derecho consuetudi-
nario y sus instituciones propias.
Asimismo, el artículo 9° establece la obligación de respetar los métodos a los

que los pueblos indígenas recurren tradicionalmente para la represión de los de-
litos cometidos por sus miembros y el artículo 10° obliga a los Estados a que,
cuando se impongan penas a los indígenas, sean tomados en cuenta sus aspectos
sociales y culturales.
73
Fiscalía General de la Nación (fgn)
Esta es una institución de la Rama Judicial con autonomía administrativa y

presupuestal, de acuerdo con los artículos 249-253 de la Constitución Política.
Fue creada para garantizar el acceso a la justicia de manera oportuna y eficaz y
para encontrar la verdad en el marco del debido proceso y las garantías consti-
tucionales. La FGN investiga los delitos y acusa a los presuntos infractores ante
los juzgados y tribunales competentes. Es decir, que no juzga a los autores o par-
tícipes de un delito, porque esta función le corresponde a los jueces y tribuna-
les de la República (que según las pruebas que obtengan de la investigación y
juzgamiento, condenan o absuelven a los acusados). Ahora bien, la FGN atiende
casos familiares o civiles, siempre y cuando estos tengan relación con la presunta
comisión de un delito —pero cuando estos últimos son querellables, las partes
tienen la posibilidad de conciliar o buscar un Método Alternativo de Solución de
Conflictos (MASC)2—.
2 Ver artículo 35 de la Ley 600 de 2000 o artículos 74 y 79 de la Ley 906 de 2004, con sus
notas de vigencia.
Centros de Atención Ciudadana: Caivas y Cavif
Tanto los Centros de Atención e Investigación Integral a las Víctimas de Delitos

Sexuales (Caivas), como los Centros de Atención e Investigación Integral contra la
Violencia Intrafamiliar (Cavif), proporcionan «un servicio oportuno y eficiente a
las víctimas y personas involucradas en los delitos contra la libertad, integridad y
formación sexual, trata de personas y violencia intrafamiliar, en un marco de res-
peto por la dignidad humana» (FGN, 2017). Además, cuentan con un protocolo de
atención basado en la atención integral y el trato digno para las mujeres; niños,
niñas y adolescentes (NNA) y; en general, para las personas que han sido víctimas,
al tiempo que implementan acciones preventivas, de protección, sanción y resta-
blecimiento de los derechos vulnerados, evitando que las conductas dañinas se
repitan y revictimicen a las personas o integrantes del núcleo familiar.
Son «modelos de gestión» interinstitucional e interdisciplinaria adscritos a

la FGN y hacen presencia en los territorios. Ofrecen atención gratuita, en el área
psicológica, social, jurídica, medicolegal e investigativa, para promover los de-
rechos; recuperar y generar mecanismos de autoprotección con las víctimas y
74
otros miembros del grupo familiar y para garantizar una atención «permanente,
oportuna y eficaz» a personas que han sido víctimas de delitos como la violencia
sexual e intrafamiliar, asegurando su acceso a la justicia.
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (inmlcf)
De acuerdo con los artículos 31 de la LEAJ y 33 y siguientes de la Ley 938 de

2004 el INMLCF es un establecimiento público adscrito a la FGN. Su misión es
prestar auxilio y soporte científico y técnico a la administración de justicia en
lo concerniente a los servicios médico-legales y forenses que sean solicitados
por los fiscales, jueces, Policía Judicial, Defensoría del Pueblo y demás autorida-
des competentes; desarrollar funciones asistenciales, científicas, extrapericiales
y sociales, y asesorar y absolver consultas de las unidades de fiscalías, tribunales
y demás autoridades competentes. Las valoraciones periciales se realizan prin-
cipalmente en las unidades básicas del INMLCF, pero cuando no haya presencia
institucional se puede acudir a los médicos del servicio social obligatorio (rura-
les) o a los médicos oficiales vinculados a la Secretaría de Salud Departamental,
quienes pueden realizar los informes periciales siguiendo los lineamientos esta-
blecidos por el Instituto.
Perito forense
Es una persona con conocimientos técnicos, científicos, artísticos o especiali-

zados que se requieren en un proceso judicial para ilustrar a la autoridad sobre
algún tema en particular. El perito no representa a ninguna de las partes, solo se
encarga de realizar un informe escrito imparcial que será la base de la opinión
pericial pedida por quien propuso la práctica de la prueba, sin importar a quién
beneficie. Este servicio es gratuito cuando es realizado por funcionarios del Es-
tado (Policía Judicial, el INMLCF, entidades públicas), pero también es ofertado por
entidades privadas o particulares especializados en la materia de que se trate.
Órganos de control y representación judicial
Personería Municipal
El artículo 118 de la Carta Magna establece que las personerías hacen parte del
Ministerio Público —junto con la PGN y la Defensoría del Pueblo—. Cuentan con
75
una planta mínima de personal conformada por un secretario y el personero que
actúa como agente del Ministerio Público a cargo de «la guarda y la promoción
de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas».
El artículo 178 de la Ley 136 de 1994, establece entre sus funciones:
vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, ordenanzas, actos ad-

ministrativos y demás decisiones judiciales; vigilar el ejercicio eficiente y
diligente de las funciones administrativas municipales; intervenir eventual-
mente y por delegación del Procurador General de la Nación en los procesos
y ante las autoridades judiciales o administrativas en defensa del orden ju-
rídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales
e; intervenir en procesos civiles y penales de policía. También deberá velar
por la efectividad del derecho de petición con arreglo a la ley; interponer
acciones populares y acciones de tutela en nombre de cualquier persona
que lo solicite, y, defender los intereses colectivos en especial el ambiente.
El municipio debe proveer a la Personería los medios de infraestructura, téc-

nicos, logísticos y de capacitación necesarios para que el personero desarrolle
adecuadamente sus funciones relacionadas con la garantía de los derechos fun-

damentales individuales y colectivos y la garantía del debido proceso en el desa-
rrollo de las actuaciones judiciales y administrativas. (MinJusticia, 2012).
Defensoría del Pueblo - Sistema Nacional de Defensoría Pública (sndp)
A este organismo del Ministerio Público le corresponde velar por la promo-

ción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos. Para esto cuenta con
el SNDP, que busca garantizar el acceso pleno e igualitario a la administración de
justicia penal, ofreciendo servicios de asistencia técnica y representación judicial
a quienes no tienen la posibilidad económica o social para contratar un abogado.
El SNDP está regulado por la Ley 941 de 2005.
Autoridades administrativas en justicia formal
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf)

76
Según el artículo 50 de la Ley 75 de 1968, el ICBF es un establecimiento público,
descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio que coordina el Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF). Este debe
definir «los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garan-
tizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y para asegurar su
restablecimiento» (Ley 1098 de 2006: parágrafo artículo 11°). Se articula con otras
instituciones sectoriales que ejercen funciones del SNBF.
Defensorías de Familia
Son dependencias de naturaleza multidisciplinaria vinculadas al ICBF. De

acuerdo con el artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098
de 2006, en adelante, CIA), las defensorías de familia se encargan de «prevenir,
garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes». Están
conformadas por un defensor de familia (que deberá ser abogado, especialista en
derecho de familia o áreas afines, según el artículo 80 del CIA) quien desempeña-
rá, algunas de las siguientes funciones previstas en el artículo 82:
adelantar de oficio las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, ga-

rantizar, restablecer los derechos de NNA; dictar medidas de restablecimien-
to para detener la violación y amenaza de los derechos de NNA y de los me-

nores de catorce años que cometan delitos; dictar medidas de protección a
personas con discapacidad mental absoluta; asumir ante el juez penal para
adolescentes la asistencia y protección de quienes han infringido la ley pe-
nal; conceder permisos para salir del país a NNA cuando no se requiera de la
intervención del juez; promover la conciliación extrajudicial sobre derechos
y obligaciones entre cónyuges, compañeros permanentes, padres e hijos,
miembros de la familia o personas responsables del cuidado del NNA; fijar
una cuota provisional de alimentos cuando no se logre una conciliación;
declarar la situación de adoptabilidad en que se encuentre el NNA.
Comisarías de Familia
El artículo 83 del CIA señala que son entidades distritales, municipales o inter-
municipales de carácter administrativo e interdisciplinario, adscritas al SNBF. Su
misión es «prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miem-
bros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las de-
más establecidas por la ley». Según el artículo 84, en todos los municipios debe
77
existir al menos con una comisaría y su creación, composición y organización es
competencia del Concejo (aunque deberán tener mínimo un abogado, quien ejer-
cerá la función de comisario; un psicólogo; un trabajador social; un médico y un
secretario). De acuerdo con el artículo 86, el comisario puede atender casos que se
encuentran los relacionados con alimentos; la custodia de NNA; reglamentación
de visitas; separación de bienes y cuerpos; la suspensión de la vida en común o
unión marital de hecho en situaciones de violencia intrafamiliar; entre otros.
Ahora bien, los municipios deben incluir en su Plan Municipal de Desarrollo

(PMD), la creación o fortalecimiento de la Comisaría con personal idóneo, capaci-
taciones, medios tecnológicos y logísticos; y el desarrollo de jornadas itinerantes
de atención, que permitan a esta entidad cumplir con su función de prevención
y protección, con el acompañamiento policial. (DNP, 2014).
Procuraduría Judicial de Familia
Es un órgano desconcentrado de la Procuraduría General de la Nación (PGN)

que hace presencia en los territorios, como parte del Ministerio Público. Los pro-
curadores de familia actúan en la defensa y protección de los derechos de los
niños, las niñas, los adolescentes, la familia, las mujeres y las personas con dis-
capacidad. En el ejercicio de sus funciones de intervención judicial y administra-

tiva, deberán aplicar y velar por el principio de igualdad y no discriminación en
todas sus actuaciones y decisiones, así como elaborar y presentar las demandas
de interdicción cuando sea necesario, asumiendo el seguimiento e impulso al
respectivo proceso judicial. (PGN, 2017).
Inspecciones de Policía
Esta dependencia municipal ‘normalmente’ depende de la Secretaría de Go-

bierno o de Convivencia Ciudadana. Su principal función es promover la convi-
vencia pacífica. Por esto, se encarga de prevenir, conciliar y resolver conflictos
entre vecinos o aquellos problemas que afecten la tranquilidad, la seguridad, la
salud, la movilidad y el espacio público de los ciudadanos. Cuando el inspector
de policía no puede conciliar los problemas de vecindad, tiene legitimidad para
imponer las sanciones establecidas en el Nuevo Código Nacional de Policía (Ley
1801 de 2016, en adelante, NCNP).
Los inspectores de policía tienen autoridad para conciliar la solución de algu-

78
nos conflictos de convivencia, así como las atribuciones conferidas en el artículo
206 de la Ley 1801 de 2016. En tal sentido, pueden conocer de las conductas con-
trarias a la convivencia ciudadana, tales como: los problemas originados por el
manejo indebido de basuras; el maltrato contra los animales y mascotas; la reali-
zación de necesidades fisiológicas en la calle; actos inmorales en sitios públicos;
la contaminación auditiva y sonora; el respeto por el derecho de los fumadores
y no fumadores; problemas de afectación a la vida en comunidad; entre otros.
El municipio podrá fortalecer las Inspecciones de Policía definiendo líneas es-

tratégicas para el acceso a la justicia (con objetivos y metas claras, con personal
y recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones).
Aproximación a la justicia no-formal

desde los masc
Los MASC son herramientas de la justicia no-formal diseñadas para que las
personas tramiten sus diferencias con la ayuda de un tercero, sin necesidad de
escalar sus diferencias ante un Despacho Judicial (MinJusticia, 2017). Además,

contribuyen a la descongestión de la justicia en un contexto donde la litigiosidad
viene creciendo exponencialmente:
en 1993 ingresaban a los despachos judiciales 748 049 asuntos, en el 2013,

fueron 3 012 046, es decir, un incremento del 303 %, mientras que la plan-
ta permanente de los juzgados solo creció en un 24 % (...) A junio del 2017,
los tribunales alcanzaban 3 751 asuntos, los juzgados civiles del circuito,
100 944, y los municipales, 319 098 (Munar, 2017)
En consecuencia, una respuesta eficaz a la demanda de justicia implica inelu-

diblemente, el fortalecimiento de simultáneo del aparato judicial y de los MASC,
para atenuar la alta litigiosidad a través de canales eficientes que disminuyan
los conflictos locales. A continuación, se plantean las principales alternativas al
servicio de la ciudadanía.
Conciliación en equidad
79
Es un programa de acceso gratuito de MinJusticia que busca mejorar la convi-
vencia social. La conciliación3 es parte esencial de la política pública sectorial y
ofrece un mecanismo eficaz para que los ciudadanos tramiten pacíficamente sus
conflictos (MinJusticia, 2017). Los conciliadores según el artículo 116 de la Consti-
tución, son particulares que pueden administrar justicia, habilitados por las par-
tes, para ayudar a conseguir un acuerdo que tendrá efectos jurídicos plenos. Son
líderes postulados por sus comunidades que actuarán con base en los principios
de igualdad, justicia natural y beneficio común. Según la Dirección de Métodos
Alternativos en la Solución de Conflictos (DMASC), se espera que un conciliador
cumpla con un perfil relacionado4 y que sea una persona «asertiva, prudente,
3 Para más información sobre este MASC consulte las leyes: 23 de 1991; 446 de 1998; 640 de
2001; 1395 de 2011 y en el Decreto 1818 de 1998 (integrado en el Decretó Único 1069 de 2015).
4 Cualquier colombiano mayor de 18 años puede ser conciliador. Para ello deberá tener
capacidad de lecto-escritura, disponibilidad de tiempo y vocación de servicio. Además, re-
quiere aval de MinJusticia y contar con una trayectoria comunitaria de al menos tres años;
demostrar que ha residido mínimo un año en el municipio donde aspira a ser conciliador; ser
postulado por una organización comunitaria o civil; participar en un proceso de formación
en justicia en equidad; superar las pruebas que se apliquen durante el proceso de selección y
tolerante, ponderado y poseedor de técnicas y habilidades para la solución de

conflictos… que goza de credibilidad, confianza, buen crédito y liderazgo en su
comunidad». (MinJusticia, 2017a).
Entre los asuntos más frecuentes que podrán atender los conciliadores en equi-
dad se encuentran: arriendos, deudas, problemas de vecinos sobre linderos, hu-
medales, servidumbres o mascotas, daños en bien ajeno, cuota alimentaria, con-
vivencia familiar, suspensión de la vida en común de los cónyuges, separación de
bienes y de cuerpos, cuidado y custodia de NNA, problemas comunitarios, delitos
querellables, entre otros. Los servicios de conciliación en equidad son ofrecidos
en los Puntos de Atención de la Conciliación en Equidad (PACE) y el procedimiento
es muy similar a la justicia de paz5.
El papel de la administración municipal
A nivel local existen dos instrumentos para fomentar los MASC (aunque re-
quieren del apoyo del Concejo): los Acuerdos Municipales sobre justicia y los pro-
gramas y metas definidos en el Plan de Desarrollo (PMD). Además, los municipios
80
pueden solicitar a MinJusticia el fortalecimiento del programa de conciliación en
equidad, e implementar algunas iniciativas:
• Invertir en el desarrollo de las condiciones necesarias para el funcionamiento

de los servicios para el acceso a la justicia (edificación, recursos materiales,
identificación, etc.);
• Socializar los alcances de la figura de la conciliación en equidad;
de resultar favorecido, deberá ser nombrado por la primera autoridad judicial del municipio
(MinJusticia, 2017a).
5 En primer lugar, se debe solicitar al conciliador en equidad —verbalmente o por escrito—,

su intervención para solucionar un problema determinado. Tras la solicitud, este servidor pú-
blico analizará el caso para determinar sí es transigible, desistible o conciliable y si puede o
no atenderlo. En caso negativo, lo remitirá ante la instancia competente y hará la constancia
de ley, pero si puede, invitará a las partes a una audiencia de conciliación, la cual se realizará
en presencia de las dos partes. Sin embargo, sí solo asiste una de las partes, esta podrá decidir
si quiere una cita adicional o si prefiere llevar la constancia de inasistencia de la contraparte
(elaborada por el conciliador en equidad).
• Ofrecer procesos de formación sobre MASC a los líderes de las Juntas de Acción
Comunal (JAC) y las Juntas Administradoras Locales (JAL), a través de jornadas
semipresenciales con acompañamiento permanente de las autoridades du-
rante su implementación.
• Impulsar el diálogo de saberes con los líderes de comunidades indígenas y

afrocolombianas para el ejercicio de la conciliación en equidad y la mediación.
• Diseñar una política pública de acceso a la justicia local participativa que de-
fina de manera conjunta con la comunidad el presupuesto y las alternativas
que garanticen la sostenibilidad de los MASC (con base en una cultura de con-
vivencia y la resolución pacífica de conflictos).
• Vincular a todos los actores que intervienen en la política pública y, particu-

larmente, a las entidades responsables de garantizar el acceso a la justicia
en equidad definida en el Marco de Implementación para la Conciliación en
Equidad (MICE) —considerado como la brújula que orienta el camino de este
programa nacional—.
81
Mediación con énfasis rural (mer)
La MER es un sistema de resolución de conflictos que se sustenta en la partici-

pación de un tercero imparcial. Esta persona (el mediador) no tiene poderes de-
cisorios pero brinda asistencia en la negociación de las partes involucradas. Con
su apoyo, las partes pueden solucionar un conflicto con base en una negociación
voluntaria. Estos elementos de cooperación permiten responder mejor ante dife-
rentes realidades y escenarios locales.
Los mediadores trabajan en la conciliación de conflictos familiares y civiles

de menor cuantía con comunidades rurales, generando con esto un efecto mul-
tiplicador que se fundamenta en programas y mecanismos de prevención. En
ese contexto, la MER representa la alternativa más viable para romper con la in-
diferencia frente a las problemáticas de convivencia y facilitar la búsqueda de
soluciones a las desavenencias que se registran en zonas apartadas donde de
ninguna otra manera llegarían los administradores de justicia6. La creación de
6 Este elemento es relevante, si se tiene en cuenta que, en muchas regiones los adminis-
mediadores se gestiona a través de un Acuerdo del Concejo Municipal u Orde-

nanza de la Asamblea Departamental, que deberá articular en los territorios el
trabajo de otros funcionarios de la justicia formal (jueces de paz) y no-formal
(MASC). (MinJusticia, 2012).
Arbitraje
De conformidad con el artículo 1° de la Ley 1563 del 2012 es un MASC «mediante

el cual las partes defieren a árbitros la solución de una controversia relativa a asun-
tos de libre disposición, o aquellos que la ley autorice». Para ello definen un pacto
arbitral que es «un negocio jurídico por virtud del cual las partes someten o se
obligan a someter a arbitraje controversias que hayan surgido o puedan surgir en-
tre ellas, renunciando a hacer valer sus pretensiones ante los jueces» (artículo 3º).
La Corte Constitucional en la Sentencia C-330 de 2012 determinó que la deci-

sión derivada del arbitraje o laudo arbitral:
82
…tiene como propósito evitar una injusticia como resultado de la aplica-
ción de la ley a un caso concreto ya sea equilibrando las cargas impuestas
por esta o tomando en consideración circunstancias (…) que el legislador
no ha previsto o no ha podido prever. (Corte Constitucional, 2012)
Dicho laudo arbitral puede ser en derecho (basado en la normatividad vigente);

técnico, producto de los conocimientos en un arte, ciencia u oficio o en equidad
(basado en el sentido común). En este contexto se evalúa la situación concreta
más allá de lo que la ley presupone como ‘igualitario’, es decir, tiene en cuenta las
circunstancias particulares. De esta manera, el árbitro puede incorporar elemen-
tos que, a su juicio, sean pertinentes y que no están contemplados en la ley por
tratarse de complejidades sociológicas, en palabras de la Corte:
Por ello, la equidad (...) permite una graduación atemperada en la distribu-

ción de cargas y beneficios a las partes. En este sentido, el operador, al decidir,
tiene en cuenta no las prescripciones legales, sino los efectos concretos de su
decisión entre las partes (Corte Constitucional, Sentencia SU-837 de 2002).
tradores de justicia no llegan ni siquiera a la periferia de las cabeceras municipales y mucho

menos, a comunidades rurales apartadas.
Amigable composición
Según el artículo 59 de la Ley 1563 de 2012, es un MASC en el que dos o más

particulares delegan en un tercero denominado amigable componedor, la facultad
de definir con fuerza vinculante para las partes, una controversia contractual de
libre disposición. Ahora bien, los amigables componedores no tienen que ser abo-
gados (salvo convención en contrario), pueden ser una o un equipo de personas
y obrarán como mandatarios de las partes para precisar el alcance o forma de
cumplimiento de las obligaciones derivadas de un negocio jurídico; determinar
un incumplimiento contractual; decidir sobre conflictos suscitados entre las par-
tes; entre otras. De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 1563 de 2012, los amigables
componedores dictarán sus decisiones en equidad y producirán para las partes
los efectos de una transacción: obligatorios, con tránsito a cosa juzgada y presta-
rán mérito ejecutivo.
Conciliación extrajudicial en derecho (ced)

83
Bajo esta figura se reúnen múltiples personas jurídicas sin ánimo de lucro
y/o entidades públicas facultadas por la Ley 640 de 2001 para adelantar procesos
extrajudiciales en todas las materias, siempre que el asunto sea transigible, de-
sistible o conciliable. Para ello contarán con la intervención de conciliadores en
derecho, servidores facultados por la Ley o notarios (aunque los servicios ofreci-
dos en notarías tendrán un costo según las tarifas vigentes). Sin embargo, en las
demás entidades7 estos servicios se prestarán de manera gratuita.
7 De acuerdo con la Ley 640 de 2001, la ciudadanía podrá acceder a los servicios de CED en
Centros de conciliación de entidades públicas, cuyos servicios son gratuitos porque se sostienen
con el presupuesto de la entidad que solicita la autorización. También podrán acudir a Centros
de conciliación de consultorios jurídicos de facultades de derecho que se mantienen con el pre-
supuesto de la universidad que solicita la autorización (es decir que también son gratuitos). De
no existir en el municipio, podrá dirigirse ante funcionarios facultados legalmente en materia
civil, así como ante delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, agentes del
Ministerio Público y los notarios. Las conciliaciones relacionadas con asuntos de familia podrán
ser tramitadas por los mismos funcionarios, así como por comisarios o defensores familia. Asi-
mismo, se podrá acceder a este MASC en Centros de conciliación de entidades sin ánimo de lucro,
aunque para crearlos se requiere de la financiación de la persona jurídica que los solicita, lo
cual implica el cobro de tarifas de gastos administrativos. En caso de no encontrar una instan-
Es importante tener en cuenta que el acta de conciliación en derecho debe surtir

el trámite de registro ante el director del centro para que preste sus efectos de mé-
rito ejecutivo y cosa juzgada, a diferencia del acta de conciliación en equidad que
solo debe contar con la firma de las partes y el conciliador para alcanzar sus efectos.
Ahora bien, un asunto es conciliable cuando las partes afectadas obtienen

una solución a través de un acuerdo por la disposición de sus bienes y derechos.
La mayoría de los asuntos conciliables están definidos en la ley, pero es impor-
tante atender a algunas pautas para facilitar una conciliación, de acuerdo con
MinJusticia (2012):
1. Identifique las partes involucradas en el conflicto.
2. Verifique que puedan y quieran solucionar directamente el problema, bien

sea porque los bienes y derechos son de ellas o porque están autorizadas para
negociarlos.
3. Pregunte si ya se ha emitido alguna sentencia judicial tendiente a resolver el

84
mismo asunto.
4. Establezca si se puede solucionar con dinero. Trate de ponerle fin al problema.
5. Consulte si a pesar de haberse iniciado un proceso legal o administrativo, la

ley determina que el asunto puede solucionarse a través de la conciliación. Es
importante que indague con la entidad que conoce el caso (Comisaría de Fa-
milia, Inspección de Policía, Personería, Fiscalía, Juzgado, etc.) si con el arreglo
se puede retirar la acción legal iniciada.
6. Asegúrese de que la solución no vaya en contra de la ley y las buenas costumbres.
cia gratuita, también se podrá acudir a las notarías, las cuales están autorizadas por la Ley para
conciliar en temas civiles, comerciales y de familia (excepto en asuntos laborales y administra-
tivos), pero sus servicios requieren un pago regulado por las tarifas vigentes.
Ministerio de Justicia y del Derecho (MinJusticia)
MinJusticia tiene como misión «formular, gestionar e implementar las políticas,

planes, programas y proyectos de orden nacional, en materia de justicia y amparo
efectivo de los derechos», por lo tanto, es la institución que lidera la construcción
de un sistema de justicia accesible para garantizar el goce efectivo de derechos y li-
bertades y; fortalecer el Estado Social y Democrático de Derecho (MinJusticia, 2017).
MinJusticia ofrece un portafolio de proyectos que incorporan intervenciones

puntuales para acercar la justicia al ciudadano y recuperar la confianza de la
comunidad. Los proyectos se pueden clasificar en cinco ejes para responder a
las necesidades de justicia local: promoción al acceso a la justicia, fomento de
métodos para la resolución de conflictos, justicia transicional, fortalecimiento de
la política criminal del Estado y, apoyo a la gestión y dirección del Sector Defensa
y Seguridad. Con esto se busca compensar los efectos que tienen las barreras es-
tructurales sobre la población, a partir de instrumentos orientados.
85
Tabla 2.3. Dimensiones de la intervención por proyectos de MinJusticia
• Fortalecimiento de Casas de Justicia y creación de Unidades de Reacción Inmediata zonales (uri).

• Creación de aplicaciones electrónicas (LegalApp)8
Acceso
• Conformación de un grupo para investigar y juzgar homicidios contra jueces, policías y fiscales.
• Conversión gradual de cargos de descongestión en cargos permanentes.
• Incorporación de nuevos modelos procesales de formación para jueces y abogados.
• Promoción de la cultura de la legalidad.

• Fomento de medidas de vigilancia electrónica.
Convivencia
• Apoyo a entes territoriales en la formulación de proyectos para construir cárceles municipales.

• Creación de nuevos cupos penitenciarios.
• Implementación de la figura del mediador de conflictos en cárceles.
• Resocialización mediante proyectos productivos en establecimientos de reclusión.
• Implementación de centros de asistencia para pospenados.
• Agenda virtual para coordinar audiencias del sistema penal acusatorio.

Servicio
• Comunicaciones procesales a través de tic.

• Servicios en las Comisarías de Familia a través de tic.
• Formulación de sistema unificado de estadísticas judiciales.
Fuente: Elaboración propia con base en la propuesta de MinJusticia para el Gobierno.
8 De acuerdo con la información disponible en la página web www.legalapp.gov.co, esta he-

rramienta gratuita permite «conocer cómo adelantar un trámite o hacer uso de algún servicio
En materia de acceso, MinJusticia ha puesto en marcha estrategias de for-

talecimiento de las Comisarías de Familia a nivel nacional, ya que estas son la
primera puerta de acceso a la justicia para obtener la protección de los derechos.
Asimismo, desde la Dirección de Justicia Formal se implementó un programa de
formación de prueba para inspectores y corregidores de policía en los departa-
mentos de Arauca, Norte de Santander y Putumayo, cuyos ejes fueron el fortale-
cimiento de la justicia administrativa como instrumento de acceso a la justicia,
la solución de conflictos y el reforzamiento de la convivencia en los territorios.
Ahora bien, es importante que la ciudadanía conozca los funcionarios y en-

tidades que participan en la implementación de estos programas, para que pue-
da acudir ante estos servidores del nivel nacional (Inspector de trabajo, Fiscalía
Local o Seccional, defensor del pueblo, defensor de familia del ICBF, Consultorios
del INMLCF, la RNEC, los Centros de conciliación en derecho o los consultorios ju-
rídicos y/o de apoyo psicosocial de las universidades con presencia territorial) o
del nivel municipal (Coordinadores del programa, Comisaría de Familia, traba-
jador(a) de familia, Centro de Recepción e Información (CRI), Oficina de Asuntos
Étnicos (OAE), inspector de policía, personero municipal, Oficina de Desarrollo Co-
86
munitario (ODC) o conciliadores en equidad).
Sistemas Locales de Justicia (slj)
A través de los SLJ, el Gobierno Nacional busca garantizar la presencia óptima9

de los operadores en todos los municipios, maximizar los recursos disponibles,
disminuir las restricciones operativas y mitigar las barreras de acceso que afec-
tan a las comunidades. Los SLJ «son una estrategia de trabajo colaborativo entre
el Estado y la comunidad para reconocer las necesidades de justicia de cada terri-
relacionado con la Justicia». Basta con digitar algunas palabras claves para saber qué se puede
hacer (alternativas de arreglo, sugerencias, normatividad relacionada), ante qué autoridad o
institución se debe acudir y su ubicación en cada municipio. Esto es posible a partir de una base
de más 300 casos en diferentes áreas del derecho (penal, civil, laboral, administrativo, familia,
constitucional, comercial y del consumo, etc.), y un directorio de 20.000 autoridades.
9 Entendida como la presencia permanente o frecuente de los operadores en el territorio

municipal, quienes cuentan con los requerimientos éticos, teóricos, prácticos, técnicos y logísti-
cos necesarios para su buen desempeño, así como con las condiciones de movilidad y seguridad
para el cumplimiento de sus deberes.
torio y asegurar respuestas oportunas y efectivas a los ciudadanos» (MinJusticia,

2017b). Su implementación se rige por las siguientes estrategias:
1. Construcción de confianza, ciudadanía y participación: fortalecimiento del

ejercicio de los derechos civiles en territorios rurales, la justicia propia y el
tratamiento diferencial hacia víctimas y grupos vulnerables.
2. Desconcentración judicial: profundización de los modelos de desconcentra-

ción judicial, reordenamiento de los despachos judiciales, ajustes al mapa ju-
dicial colombiano;
3. Fortalecimiento de las Entidades Territoriales: descentralización de servicio,

participación ciudadana, fortalecimiento de las rentas territoriales.
Al respecto, el exministro Jorge Londoño plantea en el artículo Justicia local

para la paz, que los SJL «corresponden a un modelo paritario o coordinado de
justicia en el que existe una distribución horizontal del poder y una justicia sus-
tantiva que se caracteriza por promover el derecho fundamental de acceso a la
87
justicia» (2017). De modo que, la horizontalidad favorece la articulación y acción
coordinada entre actores, así como el respeto al pluralismo jurídico de pueblos
indígenas (cabildos) y comunidades afrocolombianas (consejos comunitarios).
Los SLJ incorporan principios de la justicia restaurativa, la acción sin daño y la
participación ciudadana e integran los enfoques sistémico, territorial, diferencial,
pluriétnico y de género10.
Casas de Justicia
Son centros de orientación y atención de justicia formal y no-formal donde se

tramita la solución pacífica de los conflictos. Están articulados por un programa
nacional que busca garantizar el acceso a la justicia en zonas marginales, cabe-
ceras municipales y centros poblados por más 2 500 personas (MinJusticia, 2017).
El Decreto 1477 de 2000 regula, en sus artículos 3 y 4, sus objetivos y funciones.
10 Para más información sobre los SLJ, consulte: http://www.minjusticia.gov.co/Sistemas-Lo-

cales-de-Justicia/Sistemas-Locales-de-Justicia
Para el primer semestre de 2017 se contabilizaron 108 Casas de Justicia locali-

zadas en 90 municipios de 28 departamentos, pero en buena parte de estas no se
ofrecían los servicios de varias entidades del orden nacional (MinJusticia, 2017).
Por lo tanto, el reto en materia de Casas de Justicia es doble: por una parte, se
debe extender el programa y fortalecer el nuevo modelo de gestión, a través de
los planes de desarrollo de las entidades territoriales, con una estrategia clara en
materia de acceso a la justicia. Por otra, se debe consolidar y armonizar la oferta
institucional existente para asegurar el acceso efectivo a los servicios señalados.
Plan Decenal del Sistema de Justicia (pdsj)11
Se trata de una propuesta del Gobierno Nacional liderada por MinJusticia,

para garantizar en un término de diez años (2017-2027), una oferta integral que
llegue a todas las regiones para recuperar la confianza de los ciudadanos en la
administración de justicia. A partir de un ejercicio de planeación prospectiva que
tuvo como eje la participación y colaboración entre el Gobierno Nacional, la Rama
Judicial, los entes de control y la ciudadanía, se buscó fortalecer la administra-
88
ción de justicia y las funciones de los organismos de control (MinJusticia, DNP &
Rama Judicial, 2017).
Está reglamentado por el Decreto 979 de 2017, el cual indica los principios rec-
tores de la política, las propuestas, las acciones y las metas a nivel sectorial. En
ese contexto, el PDSJ sirve para facilitar la coordinación, eficiencia, eficacia y mo-
dernización de la administración de justicia en el país, así como para transformar
la perspectiva centralizada y con énfasis en la oferta de servicios, por una visión
enfocada en las necesidades de justicia de los ciudadanos y la resolución pacífica
de los conflictos. Además, apunta a la reconstrucción del tejido social desde el
empoderamiento de las comunidades que son las que conocen sus necesidades
de justicia y las formas más efectivas para superarlas. (MinJusticia, DNP & Rama
Judicial, 2017).
El PDSJ 2017-2027 busca alcanzar objetivos en materia de reformulación de la

administración y gestión del sistema carcelario; fortalecer los sistemas de infor-
mación, sistematización y telecomunicaciones; promover la participación ciuda-
11 Información extractada de la página web del Ministerio de Justicia y del Derecho: www.
minjusticia.gov.co
dana, la rendición de cuentas y la medición de resultados de goce efectivo de los

derechos; promover medios cercanos para gestionar los conflictos en ambientes
no judiciales (MASC y justicia comunitaria), entre otros.
Población sindicada y entes territoriales
Según cifras del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)12, para el

primer semestre de 2017 la población reclusa era 115 978 internos, de los cuales
34 049 estaban con detención preventiva (sindicados). En ese contexto, es esen-
cial determinar la responsabilidad en materia carcelaria que le asiste al Gobierno
Nacional y a los entes territoriales para garantizar el goce efectivo de derechos de
la población privada de la libertad (PPL).
Una revisión de la Ley 65 de 1993 conocida como Código Penitenciario y Car-

celario (CPC) es útil para este propósito, pues señala que la ejecución de la pena
privativa de la libertad y el control de las medidas de aseguramiento son compe-
tencias del Gobierno Nacional por conducto del INPEC (art. 14 modificado por el
Decreto 2636 de 2004). Sin embargo, el artículo 17 del CPC y el 76.6 de la Ley 715 de
89
2001 plantean que los entes territoriales, de manera subsidiaria y en coordina-
ción con el INPEC, podrán realizar funciones de vigilancia en centros de reclusión
de orden territorial para la población condenada y sindicada.
El CPC, en sus artículos 17-19, abre la posibilidad para que los departamen-
tos y municipios creen, fusionen o supriman estos establecimientos, incluso en
conjunto con otros municipios. Ahora bien, si algún ente territorial de manera
individual o en coordinación con otro, cuenta con un centro de reclusión propio,
deberá incluir en su presupuesto local los gastos de sostenimiento13 (manteni-
miento de la población sindicada, el pago de empleados, los gastos de vigilancia,
entre otros). Mientras que, si el ente no cuenta con un propio centro de reclusión,
estos podrán contratar con el INPEC el recibo de los sindicados a su cargo, garan-
tizando la financiación suficiente por este servicio.
12 Datos del INPEC a junio 20 de 2017.
13 Sobre este asunto la Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia T-153 de 1998,

cuya orden décima pide a los entes territoriales que cumplan «con su obligación de crear y
mantener centros de reclusión propios».
La justicia comunitaria y la solución de conflictos en zonas rurales y centros

poblados
La justicia comunitaria es euonómica, consensuada, informal, no profesional,

colectiva y no estatal, tal como lo expone Jorge Machicado en su artículo ¿Qué es
la justicia comunitaria? En términos generales, se trata de una herramienta que
entrega autonomía a la comunidad en el ámbito de la justicia, es decir, son ins-
tancias de resolución pacífica de los conflictos sin la regulación y el control social
del Estado, y con mayor asiento en las dinámicas propias de cada comunidad.
Entre sus objetivos se destacan la reconciliación, el arrepentimiento, la rehabili-
tación del autor y la reparación del daño para que retorne la paz y armonía social
(Machicado, 2010). Para su fortalecimiento se deben tener en cuenta dos aspectos:
• La existencia de una política pública local que profundice la participación

ciudadana a través de Acuerdos Municipales o resoluciones, la creación de
comités de convivencia, seguridad, justicia y paz. Lo anterior, además de evi-
denciar el apoyo de la administración local, permitiría el fortalecimiento de
los procesos basados en la justicia comunitaria;
90
• La inclusión de estrategias o líneas de acción en el Plan de Desarrollo (PMD),
que promuevan la ampliación de la oferta de servicios judiciales y el impulso
de los MASC.
Ambos aspectos requieren la identificación de la oferta institucional de jus-

ticia local en dos vías. La primera se encuentra asociada a los administradores
de justicia formal —que suelen ser el juez promiscuo (que conoce de todas las
materias del derecho), el inspector de policía y el comisario de familia—. Esta vía
también requiere de la construcción de un directorio institucional para socializar
las entidades municipales que apoyan la solución de controversias en los dife-
rentes campos del derecho, así como los funcionarios judiciales disponibles en el
territorio o en el circuito. La segunda vía se relaciona con la justicia alternativa,
en donde se ubicarían la Jurisdicción Especial de Paz (JEP), la Jurisdicción Especial
Indígena, la justicia comunitaria y todas las demás instancias que ofrezcan MASC
(mediación, conciliación en equidad y en derecho, arbitraje, entre otros).
Además, es importante que las autoridades municipales conozcan las necesi-

dades y barreras en el acceso a la justicia local, pues a partir de esta información
se pueden adoptar acciones que reduzcan los efectos negativos de las fallas es-
tructurales sectoriales, posibilitando con este enfoque el diseño de instrumentos

y servicios orientados a la demanda y contribuyendo a la mejora continua del sis-
tema de justicia. Para ello se trabajaría en tres escenarios estratégicos relaciona-
dos con las políticas dirigidas a grupos vulnerables, las competencias materiales
de la jurisdicción ordinaria y la justicia alternativa y los MASC.
El primer escenario implicaría una transformación de la política en clave de

igualdad. Para ello se debe materializar la presunción de igualdad ante la ley, que
en la práctica es continuamente desvirtuada por las asimetrías económicas, so-
ciales, políticas y culturales. Esto garantizaría el diseño de programas específicos
para las comunidades con mayores carencias o limitaciones; la ampliación de la
cobertura para el acceso y la definición de mecanismos que incorporen a todos
los actores, incluidos quienes no disponen de suficientes recursos y en cuyo en-
torno social se presentan altos niveles de conflictividad.
El segundo escenario requeriría la ampliación sustancial de las garantías para

que el Estado le cumpla a sus ciudadanos en materia de defensa pública —en el
ámbito jurisdiccional como en la incorporación de procedimientos para las cues-
91
tiones de una determinada naturaleza o cuantía—. El tercero está relacionado
con los MASC, lo cual implica profundizar las actuaciones de la administración
local, más allá de la jurisdicción ordinaria y; diseñar nuevos escenarios para so-
lucionar los problemas sociales.
Todo lo anterior pasa por la promoción de la mediación, negociación, conci-

liación, arbitraje tradicional, nuevo arbitraje, el intercambio con expertos neu-
trales, la justicia comunitaria, los sistemas normativos e instancias tradicionales
de aplicación. Asimismo, es urgente apelar a técnicas de resolución conjunta de
problemas que validen la construcción de consensos de manera diferente al sis-
tema adversarial de los Tribunales, donde no existe la posibilidad de que ambas
partes se sientan ganadoras en litigio. Por último, el faro que debe mantener este
ejercicio es la reparación del vínculo social, haciendo que los involucrados sien-
tan que la solución justa se origina en la comunidad.
Tabla 2.4. Mecanismos de intervención y solución de conflictos

• CSJ
JUSTICIA FORMAL
• Jurisdicción Ordinaria (penal, agraria, civil, comercial, de familia, etc.)

Jurisdicciones • Jurisdicción Contencioso-Administrativa
• Jurisdicción Constitucional
• FGN
• Inspección de Policía
Administrativa • Comisaría de Familia
• Defensoría de Familia
• Centro de Conciliación en derecho

JUSTICIA NO FORMAL
MASC • Centro de arbitraje

• Centro de amigable composición
Justicia • Centro de Conciliación en Equidad

en equidad • Jurisdicción de Paz y de Reconsideración
• Jurisdicción Especial Indígena

Justicia
• Consejos Comunitarios afrodescendientes
comunitaria
• Otras expresiones de justicia comunitarias
Fuente: Elaboración propia.

92
Conclusiones
El derecho a acceder a la justicia guarda una estrecha relación con el dere-

cho al recurso judicial efectivo consagrado en los ordenamientos jurídicos de los
Estados con una doble dimensión: la protección de los derechos y la solución
pacífica de los conflictos. Ambos elementos reclaman la estructuración de pro-
cedimientos específicos orientados hacia los fines establecidos, ya que esta es la
única forma que tiene el Estado para cumplir con su deber de respeto y garantía
de los derechos fundamentales.
Por ende, el sistema judicial debe ser visto desde una perspectiva integral ya
que la justicia no se agota en la Rama Judicial. Por el contrario, incluye a la Rama
Ejecutiva del orden nacional y esta debe coordinar los recursos y las acciones con
las demás entidades nacionales y territoriales que tienen funciones y responsabi-
lidades en materia de justicia, como cuando participan en el Programa Nacional
de Casas de Justicia.
Asimismo, el Estado debe poner a disposición de los ciudadanos un conjunto

amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias, atendiendo
a la especialidad de estos y con procedimientos claros y diversos fundados en
las particularidades que cada uno ofrece. Para este propósito, es importante que
el sistema judicial se oriente a las necesidades de la población, de modo que los
efectos de las barreras estructurales se vean compensados por instrumentos que
atiendan a cada tipo de necesidad (barreras culturales; geográficas; económicas,
operativas; la ausencia de reglas de calidad del servicio, modelos de gestión efi-
cientes; precaria implementación de los nuevos modelos procesales; la obsoles-
cencia de los modelos de formación de abogados, la descoordinación entre las
instituciones, problemas estructurales al interior de la Rama Judicial, entre otros).
Se debe desconcentrar la justicia14 física y tecnológicamente. Lo primero impli-

ca la desconcentración de los servicios para garantizar el acceso a más personas
y en esa vía, el fortalecimiento del programa de Casas de Justicia podría ser muy
útil. Sin embargo, esto requiere ampliar la cobertura del programa e implementar
un nuevo modelo de gestión de las Casas de Justicia en los planes de desarrollo
territoriales, así como armonizar la oferta institucional en las Casas de Justicia
93
existentes para asegurar un acceso efectivo.
De modo que, para democratizar el acceso a la justicia es fundamental que

todas las personas tengan claridad respecto a qué entidades participan en el pro-
ceso, qué funciones tienen a su cargo, con qué funcionarios pueden interactuar,
quiénes y cómo pueden hacer aportes y a través de qué mecanismos o espacios es
posible realizarlos. En otras palabras, es esencial que los funcionarios y la ciuda-
danía conozcan las competencias asignadas por la ley de las diferentes entidades
que se encuentran en los territorios, pues de esta manera se fomentará el acceso
a los servicios de justicia formal y no-formal y, además, se podrán difundir las
bondades y particularidades de los MASC, como herramientas para la resolución
pacífica de conflictos comunitarios, en regiones donde predominen las barreras
en el acceso.
14 Señala la Corte Constitucional: «(...) el artículo 228 de la Constitución establezca que el

funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado, esto es, que la misma
operará mediante la atribución de dicha función, mediante leyes y reglamentos, a órganos de
orden nacional situados en diversos lugares del territorio del Estado, con un campo de acción
circunscrito y en todo caso de menor amplitud que aquel» C-833-06. M.P. Jaime Araújo.
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tos/30030729
97
CAPÍTULO 3
Instrumentos metodológicos
para la medición de la sostenibilidad
fiscal municipal
Administradora pública y especialista en planeación de la Escuela Superior de

Administración Pública. Magíster en Gobierno Municipal de la Universidad Externado
de Colombia y doctora en Gobierno y Administración Pública por la Universidad
Complutense de Madrid. Docente en descentralización fiscal, presupuesto público y
finanzas territoriales en posgrados de las universidades Externado, Rosario y Javeriana.
Durante 20 años ha ejercido como asesora externa en temas de administración
pública y finanzas territoriales para organismos nacionales, entidades privadas y
entidades territoriales, como la Federación Colombiana de Municipios (fcm).
E-mail: mmendoza.consultora@gmail.com
100
CAPÍTULO 3. Instrumentos metodológicos para la medición de la sostenibilidad fiscal municipal
La importancia del Estatuto Orgánico

de Presupuesto Municipal (eopm)
Las administraciones municipales tienen dificultades para lograr que con el

gasto público se generen los resultados esperados y se mejore la calidad de vida
de los ciudadanos. Las Alcaldías tienen un tamaño, estructura, funciones y mé-
todos inadecuados e insuficientes para acercarse y enfocarse en la atención de
las necesidades locales y, sustentan su gestión en instrumentos de planeación y
presupuesto desarticulados que no facilitan la orientación a resultados medibles.
Lo anterior, deriva en información de baja calidad para la toma de decisiones, lo
cual hace ineficaz el seguimiento, la evaluación y el control de resultados con
el gasto público; impide el control social eficaz y deteriora el nivel de confianza
de la ciudadanía en las instituciones públicas. Además, los instrumentos para
la planeación y el presupuesto son vistos como una «carga procedimental» que,
una vez se aprueban, pierden su importancia y se abandonan sus herramientas
orientadoras de la gestión.
101
En ese contexto, las decisiones del gasto público se distancian de las priorida-
des fijadas en el Plan Municipal de Desarrollo (pmd) y en los demás instrumentos
de planeación de las finanzas territoriales, aun cuando la formulación del pmd es
el resultado de procesos democráticos como la elección por voto programático y
la planificación participativa. Por esta razón, los efectos negativos de la desarti-
culación entre el PMD, los instrumentos de planeación financiera, y las decisiones
del gasto público, fracturan los consensos sociales y debilitan la credibilidad y
la legitimidad de las acciones gubernamentales. Asimismo, agravan la fragilidad
fiscal de los municipios con menos de 50 000 habitantes (predominantemente
rurales), pues los escasos recursos propios disponibles, provienen de un enorme
esfuerzo que realizan los contribuyentes locales y, por ende, las fallas en el gasto
público tienen un altísimo costo social.
Las fallas en los procesos de planeación y presupuesto se hacen más eviden-

tes en la ejecución del gasto, especialmente en los contratos de obras públicas
en los cuales no se tiene conocimiento sobre la necesidad a satisfacer, cuál es la
mejor manera para hacerlo, cuáles y cuántos recursos se requieren y se tienen o
cómo será la fase de construcción. De esta forma no se pueden controlar los ries-
gos asociados a la ejecución de los proyectos de inversión (en la mayoría de los
casos previsibles), y suceden los eventos que se traducen en controversias con los
contratistas, daños a terceros y al medio ambiente, demoras en los cronogramas,

sobrecostos y obras inconclusas e inoperantes que no solucionan las necesidades
de la comunidad y en cambio, desgastan el erario.
Una buena administración del gasto público municipal requiere de un marco

normativo apropiado y actualizado, que provea reglas presupuestales acordes a las
particularidades locales; integre los procesos de planeación y presupuesto y los
oriente a resultados; proporcione seguridad jurídica a los funcionarios y; confiera
transparencia, eficiencia y eficacia al sistema presupuestal. De ahí que el conteni-
do del Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal (EOPM) sea una simbiosis entre
normas de carácter nacional y requerimientos de la administración local1.
El EOPM debe contener las nomas de la programación, discusión, aprobación,

ejecución, seguimiento y control del Sistema Presupuestal, con referencia a los
Órganos de la Administración Municipal (central y descentralizada). Además,
debe corresponder a los principios constitucionales del Sistema Presupuestal que
son aplicables y exigibles a todos los niveles de gobierno y a los ejecutores de
recursos públicos; las disposiciones definidas en la Ley Orgánica del Presupuesto
102
(LOP) y las demás que regulan este proceso en cualquiera de sus etapas y compo-
nentes para las entidades territoriales.
Por estas razones, el componente de Sostenibilidad Fiscal del proyecto Cons-

trucción de la institucionalidad territorial priorizó el análisis del Acuerdo de Esta-
tuto Orgánico de Presupuesto (AEOP) en los municipios de Aracataca, El Retén y
Puebloviejo en Magdalena, El Tambo y La Florida en Nariño y Restrepo en Meta,
con el propósito de revisar su estructura, determinar la legalidad, actualización y
conveniencia del contenido de sus disposiciones e identificar los vacíos norma-
tivos a resolver.
1 Para la adaptación de estas normas es fundamental tomar en consideración las reglas de

organización y funcionamiento de la administración municipal, el propósito de la Ley y sus
mejores prácticas.
Instrumentos para la medición de línea base

en sostenibilidad fiscal territorial
La línea base del componente de Sostenibilidad Fiscal se enfocó en dos aspec-

tos: gestión para resultados y marco normativo del proceso presupuestal. En cuanto
al primero, se observó la situación actual de los procesos de planeación y presu-
puesto del municipio y su articulación y orientación a resultados, a través de un
formulario de preguntas que se aplicó en un grupo focal de servidores públicos2.
Esta medición permitió identificar el estado inicial de la gestión fiscal en cinco
dimensiones: planeación estratégica; inversión pública; presupuesto por resulta-
dos; gestión financiera y; seguimiento y evaluación.
El segundo aspecto analizó la pertinencia de la actualización del AEOP. Esto

implicó el estudio de diversas normas municipales, a fin de verificar si corres-
pondían a los principios constitucionales aplicables y exigibles en el Sistema Pre-
supuestal y si se incorporaban los parámetros definidos en la LOP, junto con las
demás disposiciones que regulan el proceso presupuestal en cualquiera de sus
103
etapas y componentes para las entidades territoriales.
La medición de la gestión para resultados
Los formularios implementados abordaron diferentes situaciones para cada

una de las dimensiones analizadas. La actividad consistió en discutir y calificar
cada elemento, con base en la experiencia reciente de los servidores públicos
municipales. Para ello, se trazaron tres escenarios posibles, delimitados por unos
rangos que acotan cada situación: bajo (0.0), medio (0.5) y, alto (1.0), en los que so-
bra aclarar que cero corresponde al nivel más deficiente y uno, al estado óptimo.
2 Estos grupos focales se realizaron con mínimo cuatro y máximo doce servidores públicos
(entre funcionarios y contratistas), responsables de las siguientes áreas: Secretaría de Planea-
ción; Banco de Programas y el Proyecto de Inversión; Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP);
Secretaría de Hacienda; Presupuesto; Control Interno; Tesorería; Contratación; Plan de Desa-
rrollo y Presupuesto Municipal y; Supervisión de Contratos. El propósito de esta actividad fue
conocer la opinión y valores colectivos de los servidores públicos municipales sobre la gestión
para resultados (GPR).
Antes de finalizar cada grupo focal fue importante socializar con el equipo
de servidores públicos municipales, los resultados obtenidos en las diferentes
dimensiones analizadas. Para esto se elaboró una gráfica radial o tabla de araña
como medio de representación de los resultados del diagnóstico para cada una
de las aristas discutidas. Cada punta vincula una dimensión y su ubicación reve-
la la cercanía o distancia del estado óptimo (el centro refleja un nivel deficiente,
mientras que en el borde se sitúa el nivel óptimo). A continuación, se presenta un
ejemplo de la representación gráfica propuesta:
Planeación estratégica
3,5
Seguimiento Inversión pública,

y evaluación programas y proyectos
1,75 1,63
104
2,24
3,67
Gestión financiera Presupuesto por resultados
Gráfica 3.1. Modelo de gráfica radial de la gestión para resultados

Fuente: Elaboración propia con base en resultados hipotéticos
De acuerdo con la Gráfica 3.1., los componentes con un nivel de desempeño ‘acep-
table’ son: gestión financiera (3,67) y planeación estratégica (3,5). Mientras las di-
mensiones de inversión pública, programas y proyectos (1,63); seguimiento y eva-
luación (1,75); y presupuesto por resultados (2,24) tienen un nivel de desempeño
preocupante. En estos casos, es esencial identificar los aspectos críticos en cada
dimensión problemática, con el propósito de adoptar un plan de mejoramiento.
Tabla 3.1. Situaciones observadas en los formularios de gestión para resultados

1. Se realiza un diagnóstico para el Plan Municipal de Desarrollo (pmd).
2. Se realiza una revisión de la pertinencia de los objetivos del pmd conforme al estado de
la problemática.
3. El pmd formula los impactos deseados en el territorio y estos se encuentran explícitos en
indicadores objetivamente verificables.
4. Para cada impacto existen resultados explícitos que se expresan en indicadores con metas
cuantificadas y objetivamente verificables.
5. Se dispone de línea de base para los sectores líderes del pmd.
6. Estructura del pmd: objetivos, estrategias, ejes de desarrollo, programas, subprogramas,
metas, indicadores, plan de inversiones y recursos financieros.
7. Los productos se expresan en indicadores claros, relevantes, y objetivamente verificables.
8. Coherencia o articulación del contenido del pmd en lo ateniente a los sectores de

coberturas, lineamientos y directrices del Plan o Esquema del Ordenamiento Territorial (pot).
9. El pmd contempla las líneas estratégicas del Programa de Gobierno (porcentaje de inclusión).
Planeación Estratégica
10. El pmd contempla los ejes de desarrollo integrado del municipio: desarrollo rural
integral; sostenibilidad ambiental y ordenamiento territorial; víctimas del conflicto armado;
fortalecimiento institucional y participación ciudadana; economías ilegales y alternativas 105
productivas; justicia y seguridad; educación; salud; agua potable y saneamiento básico.
11. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo (mfmp) está garantizada la financiación del Plan
Plurianual de Inversiones (ppi) del pmd.
12. Existe una política en el pmd que aseguré la sostenibilidad financiera de la Entidad Territorial.
13. Formulación del Plan Indicativo Cuatrienal (pic).
14. Articulación de contenidos del pmd, pic y Planes de Acción.

15. Los Planes de Acción de las unidades sectoriales se dirigen a cumplir los indicadores de
resultados y de productos del pic y del pmd.
16. El gobierno local cuenta con planes sectoriales que contienen objetivos.
17. El plan estratégico del gobierno local es consistente con el Plan Nacional de Desarrollo
(pnd) y con el Plan Departamental de Desarrollo (pdd).
18. En la formulación del pmd se realizó un proceso participativo de la comunidad.
19. Se prepara un informe de gestión y de empalme sobre la ejecución del pmd con el equipo
de gobierno entrante.
20. El proceso y los procedimientos de planeación adoptados comprenden una cadena de
valor de formulación-aprobación-ejecución-seguimiento y evaluación.
21. Las estrategias, programas y proyectos del pmd son factibles de realizar dado que la
administración cuenta con la capacidad para ejecutarlos.
1. La Unidad de Planeación cuenta con personal capacitado para la formulación de proyectos.
2. Se aplican metodologías como la Metodología General Ajustada (mga) para identificar,

proponer, elaborar y evaluar proyectos.
3. Actualización de los proyectos registrados en vigencias anteriores.
4. Los proyectos viabilizados contribuyen al logro de productos o resultados definidos en los

programas del pmd.
5. Para cada proyecto se tienen identificadas claramente las fuentes de financiamiento y los
objetos de gasto.
6. Cada proyecto tiene un código único de identificación y para cada uno se identifican los
clasificadores presupuestales de ingresos y gastos.
7. Los proyectos incorporados en el Plan Operativo Anual de Inversiones (poai) están
debidamente registrados y viabilizados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión
Municipal (bppim).
Inversión pública, programas y proyectos
8. Se formulan y aplican indicadores de gestión, impacto, producto y eficiencia para la

evaluación de los proyectos.
9. Seguimiento sistemático al conjunto de proyectos en ejecución.
10. Cumplimiento de los plazos de ejecución de los proyectos en el último año, de acuerdo
106 con los cronogramas previstos.
11. Los proyectos culminados en el último año fueron ejecutados sin sobrecosto (con el
presupuesto previsto inicialmente).
12. Producción de un informe periódico para el alcalde y secretarios sobre el estado de
avance de los proyectos.
13. Se dispone de capacidad institucional para la interventoría.
14. Se dispone de un procedimiento para la supervisión de los contratos.
15. El municipio informa a la ciudadanía regularmente sobre los proyectos en ejecución.
16. Los proyectos se ejecutan con veeduría comunitaria.
17. Procesos relacionados con la administración del riesgo de proyectos: identificación,

análisis, valoración, desarrollo de respuestas y control de riesgos.
18. Se realiza medición de satisfacción de los usuarios, para cada uno de los proyectos
implementados en el último año.
19. Los proyectos que culminaron contaron con recursos suficientes para la operación y
fueron asignados oportunamente.
20. Se mantiene un sistema de monitoreo y evaluación para verificar que los proyectos
ejecutados y funcionan con eficiencia y efectividad.
1. Se utiliza el Marco Fiscal de Mediano Plazo (mfmp) para la elaboración del presupuesto anual.
2. Se actualizan las proyecciones del mfmp periódicamente.
3. El mfmp contiene proyecciones conforme a los supuestos macroeconómicos y con base

en la estructura y comportamiento de los ingresos y gastos y contiene escenarios que prevén
la situación en los próximos 10 años.
4. El mfmp lo conocen y utilizan las dependencias.
5. Mediante qué mecanismo se proyectan las rentas de la Entidad Territorial.
6. En la elaboración del presupuesto participan todas las dependencias y órganos que

conforman el presupuesto.
7. En el Acuerdo Anual de Presupuesto se incluyen los resultados del presupuesto de inversión.
8. Porcentaje de gastos de inversión con recursos propios en el total de gastos.

Presupuesto por resultados
9. El programa anual mensualizado de caja (pac) se proyecta con base en las proyecciones del
plan financiero del mfmp y se ajusta cuando hay modificaciones al mfmp y al presupuesto anual.
10. Cuántas modificaciones al presupuesto se realizan en el año.

11. Cuenta la ciudadanía con información suficiente, oportuna y de calidad para hacer
seguimiento y evaluar el presupuesto.
107
12. Existen mecanismos institucionalizados mediante los cuales el gobierno local rinde
cuentas de la ejecución presupuestaria.
13. Se realiza seguimiento financiero al presupuesto anual.
14. Existe un sistema de indicadores para medir los resultados del gasto del gobierno local.
15. Las decisiones presupuestarias se realizan tomando en cuenta los resultados que arroja el
sistema de indicadores.
16. La recaudación de impuestos es eficaz y se cuenta con una base de ingresos propios,
sólidos y estables.
17. Porcentaje de los ingresos que tienen destinación específica
18. Existen mecanismos de asignación presupuestaria que incentivan la eficacia y eficiencia
en la gestión de las dependencias.
19. Existen procesos de participación ciudadana en la definición del presupuesto municipal.
1. El promedio de desviación del gasto ejecutado con respecto al gasto originalmente

presupuestado es mínimo.
2. El porcentaje de ejecución del presupuesto de ingresos es cercano al 100%
3.La deuda pública es sostenible y existe un control sobre los riesgos derivados de la misma.
4. Existen sistemas de monitoreo para realizar seguimiento y control sobre indicadores de
gestión del presupuesto de gastos.
5. Existen registros e información contable y financiera periódica, confiable y oportuna.
6. Se realizan análisis de riesgo fiscal relacionado con obligaciones contingentes.
Gestión financiera
7. Se realizan controles y análisis de riesgo frente a la exposición de desastres naturales.

8. Se realizan controles y análisis de riesgo frente a la exposición de riesgos del cambio climático.
9. Los estados financieros son confiables.
10. Se prepara anualmente pac y se le hace seguimiento a su ejecución.
11. Se cuenta con un sistema integrado de información de apoyo (ingresos-presupuesto-
contabilidad-tesorería-almacén-contratación).
12. Al final de la vigencia se realiza cierre de Tesorería, cierre de presupuesto y cierre fiscal y
se toman decisiones para mejorar la gestión financiera.
13. Los informes de la Contraloría están a disposición de la ciudadanía.
14. Existe un crecimiento dinámico de los ingresos tributarios.
108 15. Los niveles de cumplimiento de los contribuyentes son altos.
1. Existe la práctica institucional de realizar el monitoreo del cumplimiento del pmd sobre el
cumplimento de los objetivos y metas mediante indicadores.
2. Existe un responsable interno del Gobierno Local encargado de monitorear el
cumplimento de los objetivos y metas mediante indicadores, y responsables por cada
dependencia que apoyan el proceso.
3. Existen procedimientos institucionalizados que se aplican para monitorear el cumplimiento
de los objetivos y metas del pmd.
Seguimiento y evaluación
4. El incumplimiento de metas y objetivos, detectado por las evaluaciones, conlleva acciones

correctivas de carácter técnico, administrativo y financiero.
5. La información de monitoreo de los objetivos y metas del gobierno local está a disposición
de la ciudadanía a través de los medios disponibles.
6. Se cuenta con indicadores de gestión para efectuar el seguimiento a la ejecución de los
proyectos responsables por el cumplimiento de las metas de productos.
7. El gobierno local cuenta con información actualizada sobre la situación social y económica
del municipio y de la región.
8. Se aplican selectivamente modelos especiales de evaluación expos y de impactos
para validar las hipótesis contributivas de los programas y proyectos al pmd y para revisar,
actualizar y reformular las estrategias de desarrollo y las políticas públicas.
9. Los indicadores se generan con la oportunidad correspondiente.
10. Los indicadores fluyen en el sistema gerencial.

Fuente: Adaptación propia con base en metodología de MinHacienda.
Es importante recordar que, la ponderación de las dimensiones que componen

la línea base de la gestión para resultados se sustenta en la discusión colectiva
entre los servidores públicos municipales. Por esta razón, la interacción perma-
nente con los participantes será fundamental para obtener información veraz y
fiable, durante los grupos focales.
Marco normativo del proceso presupuestal
Para construir la línea base del marco normativo es necesario analizar la

pertinencia y actualización de cada una de las disposiciones del aeop vigente,
respecto a los principios y demás reglas constitucionales y legales que con-
forman el Estatuto Orgánico del Presupuesto de la Nación (eopn). Además,
se deben identificar los vacíos normativos generados por la ausencia de te-
mas ya reglados a nivel nacional y de obligatoria adopción a nivel territorial.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
109
LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO
Ley 38/89
Normas de las Entidades Territoriales
Ley 179/94
Ley 225/95
Acuerdo de Estatuto Ordenanza de Estatuto
Ley 617/2000 Orgánico de Presupuesto Orgánico del Presupuesto
Ley 819/2003 (aplica para la (aplica para la

administración central administración central
Ley 1473/2003 y descentralizada y descentralizada
municipal) municipal)
Ley 1483/2011
Ley 1508/2011
Ley 1530/2012
Gráfica 3.2. Normatividad aplicable al proceso presupuestal

Resultados obtenidos en terreno
Este segmento presenta los hallazgos derivados de la aplicación de los ins-

trumentos para la medición de la línea base del componente de Sostenibilidad
Fiscal, en cada municipio que participó en el proyecto Construcción de la institu-
cionalidad territorial.
Línea base de la gestión para resultados
Para la socialización de los resultados, primero se presentarán las gráficas ra-

diales, acompañadas por un análisis de la ponderación de las dimensiones (que
se sustenta en la información suministrada por los servidores públicos locales),
siempre en relación directa con las particularidades de los territorios y con el
modelo de medición propuesto, en el que los tres escenarios de desempeño de-
finidos (bajo, medio y alto), se corresponden con un esquema de semaforización o
alertas: rojo, amarillo y verde, respectivamente.
110
Restrepo (Meta)
4,05

y evaluación 3,13
programas y proyectos
4,25
2,67
3,16
Gráfica 3.3. Gráfica radial de la gestión para resultados en Restrepo

Fuente: Elaboración propia con base en datos obtenidos en grupo focal (2017)
El grupo focal realizado en este municipio estuvo liderado por los secretarios
de Hacienda y Planeación. Esta actividad evidenció que la planeación estratégica
es una de sus fortalezas, ya que existe un diagnóstico actualizado y detallado so-
bre las problemáticas territoriales. Además, el PMD tiene una estructura con obje-
tivos, estrategias, lineamientos y directrices coherentes entre sí y en relación con
otros instrumentos de planeación como el POT; cuenta con los ejes de desarrollo,
programas y subprogramas y, plan de inversiones y recursos financieros; formula
metas e indicadores cuantificables y verificables; asocia las líneas base para los
sectores estratégicos, entre otros elementos. Este funcionamiento armónico po-
siciona a la planeación estratégica en un nivel de desempeño favorable que, de
acuerdo con el modelo de medición propuesto, correspondería al semáforo verde.
Por su parte, la dimensión de inversión pública presenta varias oportunidades

de mejora: la actualización de los proyectos es baja; la codificación y clasificación
de los proyectos es incipiente, lo cual dificulta su seguimiento porque el aplica-
tivo no lo permite a nivel de proyectos (aunque se lleva un control paralelo de la
ejecución del POAI). Menos del 40% de los proyectos vigentes reciben seguimiento
físico y financiero. La periodicidad de los informes seguimiento de los proyectos
111
es irregular, lo cual dificulta que el alcalde y su equipo directivo tomen decisiones
de manera oportuna y eficaz.
Tampoco se hace medición del nivel de satisfacción de los usuarios para los
proyectos implementados. Buena parte de los proyectos que culminaron no con-
taron con recursos suficientes para la operación. Pese a que las metas de los
proyectos se cumplieron se identificó que las necesidades eran mayores. En re-
lación con las obras cofinanciadas o gestionadas con recursos de la Nación o el
Departamento, estas entidades no aportaron los recursos para su operación y
mantenimiento, generando una presión sobre los recursos propios y con esto, la
desfinanciación del municipio. Por consiguiente, el desempeño de la inversión
pública se encuentra en un nivel de desempeño medio o en semáforo amarillo.
En cuanto a la gestión del presupuesto por resultados, los servidores públicos

coincidieron en que su fortaleza3 reside en el proceso de elaboración del MFMP, ya
que este incluye proyecciones basadas en supuestos macroeconómicos y la es-
3 Otra de las fortalezas del proceso de presupuesto es la participación de todas las depen-
dencias y órganos entre los cuales se distribuye y que el Acuerdo de Presupuesto tiene un anexo
que explica los resultados del presupuesto de inversión.
tructura y comportamiento de los ingresos y gastos. Asimismo, el MFMP contiene

escenarios que prevén la situación por los próximos 10 años, aunque solo lo co-
nocen y utilizan los funcionarios de Hacienda y Planeación, debido a que el MFMP
no se socializa a los demás directivos y servidores de la administración municipal.
Sin embargo, no existe un sistema de indicadores para medir los resultados

del gasto ni mecanismos de asignación presupuestaria que incentiven la eficacia
y eficiencia en la gestión de las dependencias, propiciando que en las decisio-
nes presupuestales prime otro tipo de información en lugar de los resultados y;
tampoco existen procesos de participación ciudadana en la definición del pre-
supuesto municipal. Así, el presupuesto por resultados se ubica en un nivel de
desempeño medio o en semáforo amarillo.
En Restrepo, la gestión financiera registra la menor calificación, a pesar de tener

fortalezas en el alto porcentaje de ejecución presupuestal, la contabilidad guberna-
mental y el manejo saludable de los indicadores de endeudamiento y la capacidad de
pago del municipio. Empero, no cuentan con sistemas de monitoreo para controlar
los indicadores de gestión del presupuesto de gastos. Tampoco se cuenta con proce-
112
dimientos para identificar, valorar, registrar y mitigar los riesgos fiscales relacionados
con obligaciones contingentes y exposición de riesgos por desastres naturales y cam-
bio climático. No se divulga a la ciudadanía los resultados de las auditorías de la Con-
traloría y; en los últimos tres años, los ingresos tributarios han crecido menos de 2%
en términos constantes, prevaleciendo un alto nivel de incumplimiento de los contri-
buyentes. Por estas razones, la gestión financiera se encuentra en semáforo amarillo.
Por último, el seguimiento y evaluación presenta varias fortalezas en Restrepo,

pues se tiene la práctica institucional de realizar el monitoreo del cumplimiento
de los objetivos y metas del PMD, mediante indicadores. Asimismo, hay un res-
ponsable del Gobierno Local y servidores designados por cada dependencia para
este propósito y, la información de seguimiento está disponible en internet y en
diferentes medios de comunicación.
En cuanto a la información de la situación social y económica, el municipio la

maneja con base en el SISBEN-2016, pues estos datos están más actualizados que
los indicadores que maneja la Nación. Ahora bien, no se aplican modelos espe-
ciales de evaluación expos y de impactos para validar las hipótesis contributivas
de los programas y proyectos al PMD. Por lo anterior, el nivel de desempeño de
esta dimensión equivale al semáforo verde.
Puebloviejo (Magdalena)
2,02

2,00 2,25
2,00 1,97
113
Gráfica 3.4. Gráfica radial de la gestión para resultados en Puebloviejo
En el pilar de planeación estratégica de este municipio, se observa entre las

principales debilidades que no se formulan indicadores que permitan verificar
los resultados de las metas o los impactos de los programas y proyectos del PMD.
Además, este solo tiene línea base para los sectores básicos y parcialmente para
los sectores líderes del PMD y, su estructura fue definida por el Gobierno Nacio-
nal, pero sus contenidos son precarios y algunos elementos son confusos. Existe
un divorcio4 evidente entre el PMD y el POT; Tanto en el diagnóstico como en el
componente estratégico, se contemplan los ejes del desarrollo territorial, pero
el municipio no cuenta con una política pública para cada uno de los sectores,
que oriente las decisiones de las diferentes dependencias. El PPI está financiado
4 También se detectó un divorcio entre los contenidos de los sectores de coberturas (salud, edu-
cación, agua y saneamiento básico), de los cuales, solo algunos disponen de sus respectivos planes
sectoriales. Tampoco existen procesos y procedimientos de planeación documentados y la adminis-
tración municipal no tiene a su disposición un número suficiente de funcionarios o herramientas
informáticas de apoyo que le permitan ejecutar los proyectos y programas previstos en el PMD.
parcialmente en el plan financiero del MFMP y en el PIC no se incluyeron fuentes

de financiamiento. En este escenario, esta dimensión se sitúa en semáforo rojo.
En materia de inversión pública, durante el grupo focal se detectó que menos

del 50% de los servidores de planeación tienen conocimiento en la formulación
de proyectos; menos del 60% de los proyectos incorporados en el POAI están de-
bidamente registrados y viabilizados en el BPPIM y estos tampoco se actualizan.
Asimismo, un alto porcentaje de los proyectos viabilizados no contribuyen al lo-
gro de productos o resultados definidos en los programas del PMD.
En esa misma línea, tampoco se tienen identificadas las fuentes de financia-

miento de cada proyecto, ni están claramente definidos los objetos del gasto. No
se formulan y aplican indicadores de gestión, impacto, producto y eficiencia para
la evaluación de los proyectos y; muy pocos proyectos reciben seguimiento físico
y financiero. Reiteradamente, se incumplen los cronogramas de ejecución de los
proyectos y no se producen informes periódicos. No todos los proyectos tienen
interventoría y la ciudadanía dispone parcial y esporádicamente de información
sobre la ejecución de estos. Muy pocos proyectos tiene actas de veeduría y el sis-
114
tema de monitoreo y evaluación no se aplica a todos los proyectos vigentes. De
modo que, esta dimensión también se encuentra en semáforo rojo.
En materia de presupuesto por resultados también se evidenciaron oportunida-

des de mejora, debido a que no todas las dependencias y órganos que conforman
el presupuesto participan en su elaboración. El Acuerdo de Presupuesto tampoco
cuenta con un anexo que explique los resultados del presupuesto de inversión.
El PAC no se construye con base en las proyecciones del plan financiero del MFMP
y no se aplica como instrumento de la ejecución presupuestal. Si bien existen
indicadores de seguimiento de la ejecución del presupuesto, estos no se aplican
y, por ende, la toma de decisiones no se apoya en datos verificables. Tampoco se
utilizan los mecanismos de asignación presupuestaria que incentiven la eficacia
y eficiencia en la gestión de las dependencias; y en los últimos tres años no se
han realizado procesos de participación que vinculen a la comunidad. Por todo lo
anterior, esta dimensión se encuentra en semáforo rojo, con el puntaje más bajo.
Con relación al pilar de gestión financiera se identificaron como fortalezas el alto

porcentaje de ejecución presupuestal (superior al 95%). Además, el municipio cuenta
con una capacidad de endeudamiento autónomo, y dispone de informes contables.
En contraste, se identificó que no se realiza seguimiento en todas las etapas de la eje-
cución del presupuesto de gastos Tampoco se cuenta con procedimientos para iden-
tificar, valorar, registrar y mitigar los riesgos por pasivos contingentes y por desastres
naturales y cambio climático. La elaboración del PAC y el monitoreo de su ejecución
es deficiente. No se cuenta con un sistema integrado de información de apoyo (ingre-
sos-presupuesto-contabilidad-Tesorería-Almacén-Contratación). Los informes emiti-
dos por la Contraloría no están a disposición de la ciudadanía en internet y persiste
un bajo crecimiento del ingreso, junto con un elevado incumplimiento de los contribu-
yentes. Por consiguiente, el pilar de gestión financiera se encuentra en semáforo rojo.
Por último, la dimensión de seguimiento y evaluación detectó que se realiza

monitoreo sobre el cumplimiento de los objetivos de manera esporádica. Las de-
pendencias no designan personal responsable para monitorear el cumplimento
de los objetivos y metas del PMD (mediante indicadores) y tampoco existen pro-
cedimientos institucionalizados que contribuyan en este propósito. No se aplican
modelos especiales de evaluación expos y de impactos para validar las hipótesis
contributivas de los programa y proyectos al PMD. No se generan indicadores sin
la oportunidad debida, que apoyen la toma de decisión. Por lo tanto, esta dimen-
sión también se encuentra en semáforo rojo.
115
El Retén (Magdalena)
3,93

y evaluación 2,75 2,88 programas y proyectos
2,76
3,83
Gráfica 3.5. Gráfica radial de la gestión para resultados en El Retén

La planeación estratégica tiene en los contenidos del PMD su mayor debilidad:

son precarios, varios de sus elementos son confusos y están poco articulados con
otros instrumentos como el POT. En lo ateniente a sectores de coberturas (salud,
educación, agua), no cuenta con indicadores que permitan verificar los impac-
tos de los programas y proyectos del PMD y, excepcionalmente algunos proyectos
cuentan con indicadores de producto, así como solo los sectores básicos cuentan
con línea base y parcialmente, los sectores líderes del PMD. No obstante, la admi-
nistración municipal también cuenta con múltiples fortalezas: tiene funcionarios
competentes, posee las herramientas informáticas de apoyo y dispone de proce-
sos de contratación que permiten ejecutar los proyectos y programas previstos
en el PMD. Por ende, este pilar se encuentra en semáforo amarillo.
En materia de inversión pública se identificaron algunos de los aspectos más

débiles para la administración municipal: menos del 50% de los funcionarios es-
tán capacitados en formulación de proyectos. Además, no todos los proyectos5
están vinculados a un producto y a un resultado del PMD. Tampoco están debida-
mente registrados y viabilizados en el BPPIM; y sus presupuestos no están detalla-
dos por fuentes y objetos de gasto. La suma de estos elementos sitúa la inversión
116
pública en semáforo amarillo.
Frente al presupuesto por resultados se identificaron múltiples aspectos a me-

jorar: el MFMP solo lo conocen y utilizan las áreas de Hacienda y Planeación. No
existe un anexo al Acuerdo de Presupuesto que explique los resultados del presu-
puesto de inversión. Pese a que la ciudadanía tiene acceso a la información, esta
no se encuentra estructurada para realizar el seguimiento y evaluación. Tampoco
se cuenta con un sistema de indicadores para medir los resultados de la inver-
sión y, por tanto, la toma de decisiones no cuenta con esta información de apoyo.
Los procesos orientados a los presupuestos participativos son parciales o discon-
tinuos. Por estas razones, esta dimensión se encuentra calificada en semáforo
amarillo y se constituye como la más débil de los cinco pilares.
5 Asimismo, muy pocos proyectos cuentan con indicadores de gestión, impacto, producto y
eficiencia para su evaluación. No todos cuentan con la interventoría requerida. Menos del 40%
de los contratos anuales, tiene actas de iniciación suscritas por veeduría y en los casos donde
existe un sistema de monitoreo y evaluación, este no se implementa, debilitando los procesos
de toma de decisión.
En relación con la gestión financiera, los servidores públicos consideraron que

su principal fortaleza reside en la ejecución presupuestal, el manejo saludable
del endeudamiento, la formulación del PAC, los sistemas de apoyo informático,
el cierre integral del presupuesto y los estados financieros confiables y oportu-
nos. En oposición, se detectaron múltiples debilidades relacionadas con los pro-
cedimientos para identificar, valorar, registrar y mitigar los riesgos por pasivos
contingentes y por desastres naturales y cambio climático; el bajo crecimiento
del ingreso y el alto nivel de incumplimiento de los contribuyentes. Lo anterior
sustenta la calificación en semáforo amarillo de este pilar.
Sobre el seguimiento y evaluación se identificó que el monitoreo del cumpli-

miento de los objetivos del PMD se realiza de manera esporádica, pese a que hay
un servidor de la administración local designado para este propósito, así como
responsables por cada dependencia. De ahí que este pilar también se encuentre
en semáforo amarillo.
Frente al presupuesto por resultados se identificaron múltiples aspectos a me-

jorar: el MFMP solo lo conocen y utilizan las áreas de Hacienda y Planeación. No
117
existe un anexo al Acuerdo de Presupuesto que explique los resultados del presu-
puesto de inversión. Pese a que la ciudadanía tiene acceso a la información, esta
no se encuentra estructurada para realizar el seguimiento y evaluación. Tampoco
se cuenta con un sistema de indicadores para medir los resultados de la inver-
sión y, por tanto, la toma de decisiones no cuenta con esta información de apoyo.
Los procesos orientados a los presupuestos participativos son parciales o discon-
tinuos. Por estas razones, esta dimensión se encuentra calificada en semáforo
amarillo y se constituye como la más débil de los cinco pilares.
En relación con la gestión financiera, los servidores públicos consideraron que

su principal fortaleza reside en la ejecución presupuestal, el manejo saludable
del endeudamiento, la formulación del PAC, los sistemas de apoyo informático,
el cierre integral del presupuesto y los estados financieros confiables y oportu-
nos. En oposición, se detectaron múltiples debilidades relacionadas con los pro-
cedimientos para identificar, valorar, registrar y mitigar los riesgos por pasivos
contingentes y por desastres naturales y cambio climático; el bajo crecimiento
del ingreso y el alto nivel de incumplimiento de los contribuyentes. Lo anterior
sustenta la calificación en semáforo amarillo de este pilar.
Sobre el seguimiento y evaluación se identificó que el monitoreo6 del cumpli-

miento de los objetivos del PMD se realiza de manera esporádica, pese a que hay
un servidor de la administración local designado para este propósito, así como
responsables por cada dependencia. De ahí que este pilar también se encuentre
en semáforo amarillo.
Aracataca (Magdalena)
2,74

2,00
0,50
118
3,67 4,08
Gráfica 3.6. Gráfica radial de la gestión para resultados en Aracataca

En materia de planeación estratégica, las principales fortalezas del municipio

provienen del PMD, que se origina en su estructura y contenidos adecuados, su-
ficientes y precisos, con sus objetivos, estrategias, ejes de desarrollo, programas,
subprogramas, metas, indicadores y recursos financieros. Asimismo, cuenta con
indicadores claros, relevantes y, objetivamente verificables para los productos, al
tiempo que se cuenta con un PIC, paralelamente a la formulación y aprobación
del PMD, con sus fuentes de financiamiento.
6 Tampoco existen procesos y procedimientos para monitorear el cumplimiento de objeti-

vos y metas del PMD y la información de seguimiento es muy limitada para la ciudadanía. Solo
se aplican esporádicamente, modelos de evaluación expos y de impactos para validar hipótesis
contributivas de programas y proyectos.
Sin embargo, las principales debilidades de esta dimensión es que solo cuen-
ta con línea base para los sectores básicos y para algunos sectores líderes del
PMD. No hay coherencia o articulación del contenido del PMD en lo concerniente
a los sectores de coberturas (salud, educación, agua y saneamiento básico) ni con
los lineamientos y directrices del POT. Sí bien están definidas algunas políticas y
estrategias sobre el fortalecimiento de los ingresos y racionalidad del gasto, no
se tienen metas definidas que puedan ser verificadas; y tampoco hay procesos
y procedimientos de planeación que comprendan la cadena de valor formula-
ción-aprobación-ejecución-seguimiento y evaluación. Por consiguiente, el pilar
de planeación estratégica corresponde al semáforo amarillo.
En cuanto a inversión pública quedó en evidencia que existen grandes debili-

dades, pues la Unidad de Planeación no cuenta con personal capacitado para la
formulación de proyectos. Tampoco se aplican metodologías como la MGA para
identificar, proponer, elaborar y evaluar proyectos7, ni se actualizan los que fue-
ron registrados en vigencias anteriores. Esto explica la ponderación negativa del
componente, cuyo semáforo rojo, corresponde a la calificación más baja de los
cinco pilares.
119
El pilar de presupuesto por resultados tiene su fortaleza en el MFMP, concebi-
do como el documento guía de las finanzas locales, pues contiene proyecciones
para cada rubro, escenarios y un documento descriptivo y analítico exhaustivo,
así como un anexo del Acuerdo de Presupuesto donde se explican los resultados
del presupuesto de inversión. También se ofrece a la ciudadanía8 información
estructurada y oportuna para monitorear y evaluar el presupuesto, con base en
un sistema de indicadores de la ejecución.
7 No hay información para determinar si los proyectos viabilizados contribuyen al logro de

productos o resultados definidos en los programas del PMD (los cuales no tienen identificadas
las fuentes de financiamiento y los objetos de manera autónoma) y, en general, no se cuenta
con un sistema de monitoreo y evaluación de los proyectos en operación. Ahora bien, hay pro-
yectos incorporados en el POAI que no están debidamente registrados y viabilizados en el BPPIM
y hay casos en los que no se formulan ni se aplican indicadores de gestión, impacto, producto
y eficiencia para la evaluación de los proyectos. Por ende, la ciudadanía no dispone de informa-
ción sobre los proyectos en ejecución.
8 Periódicamente se rinde cuentas a las organizaciones sociales sobre la ejecución presupuestaria

Para mejorar, se tiene que solamente Hacienda y Planeación conocen y utili-

zan el MFMP, y, además, son las únicas dependencias que participan en la elabo-
ración del presupuesto, dejando por fuera a los órganos que lo conforman. Para
la proyección de los ingresos no se cuenta con una metodología específica que
contemple las variables de cada tributo y no existen mecanismos de asignación
presupuestaria que incentiven la eficacia y eficiencia en la gestión de las depen-
dencias. Tampoco se han realizado procesos participativos con las comunidades,
en los últimos tres años. Pese a estos elementos problemáticos, esta dimensión
obtuvo la calificación más alta, con semáforo verde.
La gestión financiera, por su parte, tiene sus fortalezas en la capacidad de eje-

cución presupuestal; el buen manejo del nivel de endeudamiento autónomo; el
monitoreo de todas las etapas de la ejecución presupuestal del gasto; la calidad
y oportunidad de la información contable y los estados financieros; y los cierres
presupuestales integrales. Mientras que sus debilidades se relacionan con la au-
sencia de procedimientos para identificar, valorar, registrar y mitigar los riesgos
por pasivos contingentes y por cambio climático; el bajo crecimiento del ingreso
y el alto nivel de incumplimiento de los contribuyentes. Estos elementos configu-
120
ran un desempeño medio o semáforo amarillo.
En cuanto al seguimiento y evaluación se detectó que el monitoreo al cumpli-

miento de los objetivos del PMD solo se realiza de manera esporádica. Además, no
se ha designado un responsable interno del Gobierno Local, ni personal de cada
dependencia para apoyar esta tarea. Tampoco existen procedimientos institucio-
nalizados que permitan monitorear el cumplimiento de los objetivos y metas del
PMD y menos del 40% de los proyectos es monitoreado a partir de un sistema de
indicadores de gestión. De ahí que esta dimensión se encuentre en semáforo rojo.
La Florida (Nariño)
3,33

2,00 2,13
1,84
3,00
Gráfica 3.7. Gráfica radial de la gestión para resultados en La Florida

121
En relación con la planeación estratégica las principales fortalezas de este mu-

nicipio se relacionan con su PMD, por cuenta de su estructura bien definida: obje-
tivos, líneas estratégicas, ejes de desarrollo, programas y planes sectoriales, me-
tas e indicadores verificables, plan de inversiones, recursos financieros y líneas
bases de los sectores líderes. Además, en su elaboración participaron los grupos
de interés locales, los cuales concertaron propósitos y metas compartidas. Sin
embargo, también presenta debilidades asociadas al divorcio entre el PMD y el
POT; la ausencia de estrategias y metas para la sostenibilidad fiscal; las limitacio-
nes de personal y de herramientas informáticas de apoyo, entre otras. Por estas
razones, esta dimensión se encuentra en semáforo amarillo.
En el pilar de inversión pública las fortalezas se centran en los proyectos in-

corporados en el POAI, los cuales están debidamente registrados y viabilizados en
el BPPIM. Además, más del 90% de los proyectos están vinculados a un producto
y a un resultado y, tienen identificadas las fuentes de financiamiento y los obje-
tos de gasto, cuentan con un código único de identificación (con clasificadores
presupuestales de ingresos y gastos). Por su parte, las debilidades se relacionan
con el bajo cumplimiento de los plazos de ejecución de los proyectos, la escasa

producción de informes sobre la ejecución de los proyectos para el alcalde y los
secretarios; la ejecución de proyectos sin veeduría comunitaria; y la inexistencia
de un sistema de monitoreo y evaluación de los proyectos en operación, entre
otras. Por estas falencias, la inversión pública fue calificada en semáforo rojo.
Frente al presupuesto por resultados en La Florida se utiliza el MFMP para la elabo-

ración del presupuesto, aunque este instrumento solo es conocido y utilizado por
las Secretarías de Hacienda y Planeación. El Acuerdo de Presupuesto cuenta con un
anexo que explica los resultados del presupuesto de inversión y se rinde cuentas
de manera periódica sobre la ejecución presupuestaria, a las organizaciones de la
sociedad civil. Sin embargo, el PAC no se construye con base en las proyecciones del
plan financiero del MFMP y no se aplica como instrumento de la ejecución presu-
puestal. Tampoco se implementan mecanismos de asignación presupuestaria que
incentiven la eficacia y eficiencia en la gestión de las dependencias. No existe un
sistema de indicadores y en ese orden, la información que se ofrece a la ciudadanía
no se encuentra estructurada para monitorear y evaluar la gestión de la adminis-
tración local. Estos elementos sustentan la calificación más basa de los cinco com-
122
ponentes, posicionando el presupuesto por resultados en semáforo rojo.
En materia de gestión financiera se identificaron como fortalezas la sosteni-

bilidad y control sobre la deuda pública y los riesgos derivados. La existencia de
registros contables y financieros confiables y oportunos, así como de un sistema
integrado de información de apoyo. La difusión de los informes de la Contraloría
a la ciudadanía, la rendición de cuentas y el crecimiento constante de los ingre-
sos tributarios en los últimos tres años. Por su parte, resulta problemática la des-
viación del gasto ejecutado con respecto al gasto originalmente presupuestado.
Las deficiencias en sistemas de monitoreo para medir y controlar la gestión con
base en indicadores. La debilidad en los procedimientos para identificar, valorar,
registrar y mitigar los riesgos fiscales por pasivos contingentes o desastres natu-
rales y las prácticas deficientes en la elaboración y seguimiento del PAC. Por ende,
la gestión financiera se encuentra en semáforo amarillo.
En la dimensión de seguimiento y evaluación se identificaron múltiples oportu-

nidades de mejora, toda vez que no existe una práctica institucional para realizar
el monitoreo del cumplimiento del PMD; no hay personal designado por la adminis-
tración municipal ni sus dependencias para esta tarea; tampoco se han implemen-
tado procedimientos y procesos y cuando se detecta un incumplimiento de metas
u objetivos, no se diseñan acciones correctivas ni se aplican evaluaciones expos y

de impactos para validar las hipótesis contributivas de los programa y proyectos
al PMD, entre otras fallas. Por consiguiente, esta dimensión está en semáforo rojo.
El Tambo (Nariño)
3,21

y evaluación 3,00 programas y proyectos
2,25
1,45
123
2,50
Gráfica 3.8. Gráfica radial de la gestión para resultados en El Tambo

Las fortalezas de la planeación estratégica residen en la existencia de un diag-

nóstico detallado sobre la problemática local, así como en las líneas bases de
los sectores líderes y básicos del PMD, pese a que su estructura fue definida por
el DNP. Sin embargo, sus contenidos son claros y suficientes e incluyen las lí-
neas estratégicas del Programa de Gobierno; los ejes del desarrollo municipales
y políticas públicas sectoriales. Asimismo, El Tambo cuenta con un PPI financiado
conforme al plan financiero del MFMP. También se identifican varias debilidades:
el PMD no asocia los impactos deseados en el territorio y no se articula con otras
herramientas como el POT, el PIC y los planes de acción. Los procesos documen-
tados no se aplican y; la administración no tiene suficientes funcionarios ni he-
rramientas informáticas para ejecutar los proyectos y programas previstos en el
PMD. Por estas razones, esta dimensión se encuentra en semáforo amarillo.
En materia de inversión pública, la Unidad de Planeación del municipio cuen-

ta con personal capacitado para la formulación de proyectos, que aplica meto-
dologías como la MGA para identificar, proponer, elaborar y evaluar proyectos.
Asimismo, más del 60% de los proyectos9. formulados en vigencias anteriores se
han actualizado y los que están viabilizados, contribuyen al logro de productos
o resultados definidos en los programas del PMD. Sin embargo, no todos los pro-
yectos incorporados en el POAI están debidamente registrados y viabilizados en el
BPPIM; y solo el 60%-80% cumplió con los cronogramas iniciales sin sobrecostos.
Tampoco se cuenta con un procedimiento para la supervisión de los contratos y
solo algunos cuentan con veeduría ciudadana. Por consiguiente, el nivel de des-
empeño de la inversión pública corresponde al semáforo amarillo.
El presupuesto por resultados registra varias oportunidades de mejora, en la

medida que, el MFMP no se actualiza periódicamente (solo para presentarlo con el
proyecto de presupuesto y, además, solo es utilizado por Hacienda y Planeación).
El Acuerdo Anual de Presupuesto no incluye un anexo explicativo de los resulta-
dos del presupuesto de inversión. El PAC no se construye con base en las proyec-
ciones del plan financiero del MFMP y no se aplica como instrumento para la eje-
124
cución presupuestal. El presupuesto se modifica varias veces al año. La ciudadanía
no tiene acceso a información suficiente y de calidad para hacer seguimiento y
evaluar el presupuesto. La rendición de cuentas sobre la ejecución presupuestaria
es discontinua. El conjunto de estas y otras falencias10 deja a esta dimensión en
semáforo rojo (siendo, además a la ponderación más baja del municipio).
En cuanto al pilar de gestión financiera, los servidores públicos indicaron que

la deuda pública es sostenible y existe un control sobre sus riesgos derivados.
Además, cuentan con información contable confiable y oportuna y con procedi-
mientos para identificar, analizar y mitigar los riesgos y recursos asignados para
cubrir los desastres naturales. Asimismo, al final de la vigencia se realiza cierre
de Tesorería, presupuesto y fiscal y se toman decisiones para mejorar la gestión
9 Asimismo, cada proyecto tiene identificadas las fuentes de financiamiento y los objetos
del gasto; así como un código único de identificación con los clasificadores presupuestales de
ingresos y gastos y; más del 90% de los proyectos recibe seguimiento físico y financiero.
10 No se realizan informes de resultados ni se cuenta con un sistema de indicadores para

hacer seguimiento a los gastos. Tampoco tienen mecanismos de asignación presupuestaria que
incentiven la eficacia y eficiencia en la gestión de las dependencias; y no se han realizado pro-
cesos de presupuesto participativo.
financiera. Sin embargo, entre las debilidades se encuentra la alta desviación del
gasto ejecutado respecto al gasto presupuestad. La falta de sistemas de monito-
reo para realizar seguimiento y control sobre indicadores de gestión y resultados
de la ejecución del gasto. La ausencia de procedimientos para identificar, valorar,
registrar y mitigar los riesgos fiscales por pasivos contingentes. No se difunden
en internet, los informes de la Contraloría; los ingresos tributarios se han mante-
nido o disminuido en términos constantes, en los últimos tres años y prevalecen
los niveles elevados de incumplimiento de los contribuyentes. La síntesis de es-
tos elementos posiciona la gestión financiera en semáforo amarillo.
Por último, la dimensión de seguimiento y evaluación presenta múltiples fallas,

pues pese a que hay un responsable del gobierno municipal para monitorear al
cumplimiento de los objetivos y metas del PMD, todavía no se han designado
responsables por dependencias para apoyar esta tarea. Tampoco cuentan con
procesos documentados de seguimiento y evaluación y cuando se detecta un in-
cumplimiento en las metas y objetivos, no se adoptan acciones correctivas11. Por
consiguiente, esta dimensión se encuentra en semáforo rojo.
125
Línea base del Marco Normativo del Presupuesto Municipal
El Sistema Presupuestal se integra por una institucionalidad y organización con-

junta, que tiene como resultado la seguridad jurídica de las decisiones de ingreso,
gasto y deuda del Equipo de Gobierno, específicamente, de los funcionarios y servido-
res que participan en el manejo de la Entidad Pública. En ese sentido, la instituciona-
lidad corresponde al marco normativo que requieren los procesos del Sistema Presu-
puestal aplicables y exigibles a las acciones que realiza la administración municipal.
Para determinar esta línea base fue necesario realizar un análisis de la Juris-
prudencia Constitucional, en relación con el EOP, la LOP y las normas aplicables a
las entidades territoriales. Este ejercicio se complementó con la revisión y aná-
lisis de fuentes primarias y secundarias sobre EOP para elaborar un documento
guía que orientara la actualización de las normas en cada municipio donde inter-
vino el componente de Sostenibilidad Fiscal.
11 No se implementan modelos especiales de evaluación expos y de impactos para validar

las hipótesis contributivas de los programa y proyectos al PMD; y los indicadores no se miden
oportunamente para aportar insumos verificables para la toma de decisión.
Tabla 3.2. Normas aplicables en materia de Presupuesto Municipal

Leyes relacionadas Temática
38 de 1989 Normativo del Presupuesto General de la Nación
179 de 1994 Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 (lop)
225 de 1995 Por la cual se modifica la lop
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto

Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la lop, el Decreto 1421 de 1993,
617 de 2000
se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización (...).
Ver artículos 3-11, 13-14, 52-56, 89 y 91-93.
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,

819 de 2003
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras

1473 de 2011
disposiciones. Ver artículos 4, 7, 9-10 y 15
Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de

1483 de 2011 presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades
territoriales.
126
Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público-
1508 de 2012 Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras
disposiciones. Ver artículos 26-28.
Este esquema de trabajo permitió identificar el contenido vigente de las normas

orgánicas en lo pertinente a las entidades territoriales, así como diseñar una pro-
puesta de EOPM, que dio paso a un análisis comparado con las normas integradas
en el AEOP en los municipios12. A continuación, se presentan los resultados de este
ejercicio que fue posible gracias a la participación de los Equipos de servidores de
las Secretarías de Hacienda y Planeación, así como de los concejales municipales.
12 Esta fue la base fundamental para formular las recomendaciones de actualización nor-
mativa en todos los municipios, en los que se pudo observar que, gran parte de los cambios
normativos del proceso presupuestal nacional y territorial —adoptados entre 1997 y 2017— no
se incorporaron en los acuerdos de EOPM, correspondiente a la norma de directa aplicación
para la administración local. Esta situación ha generado un amplio margen de riesgo fiscal para
los municipios y sus administradores.
Restrepo (Meta)
El EOPM vigente se adoptó mediante el Acuerdo 29 de 2004, en el cual se in-

corporaron las disposiciones consagradas en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994,
225 de 1995 y 819 de 2003 sobre la estructura, cobertura, autonomía, principios y
ciclo presupuestal13, los controles y responsabilidades de los servidores públicos
y el MFMP (con las normas complementarias de disciplina fiscal). Sin embargo, los
cambios normativos posteriores, no han sido incorporados, por esto se recomien-
da incluir tales disposiciones orgánicas:
• Ley 1473 de 2011, en particular, las relacionadas con la coherencia de los instru-
mentos del Sistema Presupuestal de mediano y corto plazo. El reemplazo del
principio de homeostasis presupuestal por el de sostenibilidad y estabilidad
fiscal. La incorporación de herramientas como el Marco del Gasto de Mediano
Plazo (MGMP), el plan de inversiones y los planes de gasto derivados de los pla-
nes de desarrollo14 y la regulación del Fondo de Ahorro para la estabilidad fiscal.
• Ley 1483 de 2011, especialmente, los temas sobre el presupuesto, la respon-

127
sabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales y el desarrollo
de los requisitos, trámite y restricciones de vigencias futuras excepcionales.
• Ley 1508 de 2012, en materia de requisitos para proyectos de asociación públi-

co-privada (APP) que requieren desembolsos de recursos públicos en entidades
territoriales y las autorizaciones de vigencias futuras para este tipo de contratos.
• Ley 1551 de 2012, que en el artículo 3° (literal g) definió que los municipios se rigen
por el principio de participación y sus autoridades deberán garantizar el acceso
de los ciudadanos a lo público para que incidan en el ejercicio de sus derechos y
libertades políticas, con arreglo a los postulados de la democracia participativa.
• El artículo 40 de esta Ley dispuso cumplir con los artículos 40, 45, 311 y 318 de
la Constitución. Para esto, se debe permitir a los ciudadanos deliberar y deci-
dir sobre la distribución de un porcentaje del presupuesto, a través de las Juntas
Administradoras Locales (JAL) y el municipio debe asignar recursos para imple-
13 Este incluye la programación, discusión, aprobación, expedición y liquidación, ejecución,

modificación y seguimiento del presupuesto.
14 Estos deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación del MFMP.
mentar el Programa de Planeación y Presupuesto Participativo en sus Comunas

y Corregimientos.
Puebloviejo (Magdalena)
Este municipio no tiene un Acuerdo con el que se haya adoptado el EOPM. Tampo-
co existen reglas para la planeación, programación, ejecución, seguimiento, evalua-
ción y control del gasto público local, lo cual incide en la calidad de este y sus resulta-
dos. Esto adquiere mayor relevancia en municipios donde la dinámica económica es
baja, la población tiene poca o ninguna acumulación de riqueza y, en consecuencia,
la capacidad fiscal es precaria, ya que comparativamente, es mayor el esfuerzo que
hacen los contribuyentes de Puebloviejo para pagar sus impuestos y sostener los
gastos de la administración local con ingresos por debajo del promedio nacional.
Por ende, el municipio debe superar grandes barreras para lograr la eficiencia
y eficacia en el uso de los recursos públicos propios y transferidos. Para esto debe
avanzar en reglas presupuestales que articulen los instrumentos de la planea-
128
ción del desarrollo con los instrumentos del Sistema Presupuestal; adoptar los
instrumentos de planeación financiera y del gasto público de mediano plazo y;
brindar parámetros para los ejecutores del presupuesto, mejoramiento del con-
trol y seguimiento y, su orientación a resultados.
En este escenario, es urgente dotar a Puebloviejo de un EOPM propio que re-

duzca la incertidumbre y los riesgos jurídicos de las decisiones de ingreso, gasto y
deuda de la administración municipal. Desde el punto de vista procedimental de
unificación y transparencia de la gestión, es deseable que se formule una norma
orgánica que incorpore todos los desarrollos normativos y las particularidades,
necesidades y organización local.
El Retén (Magdalena)
El EOPM se adoptó con el Acuerdo 05 de 2005, el cual integra las Leyes 38 de

1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, en lo que respecta a la estructura del estatuto, su
cobertura, la autonomía presupuestal, los principios presupuestales, el ciclo pre-
supuestal, el seguimiento, los controles y las responsabilidades de los servidores
públicos que manejan el presupuesto local.
No obstante, los cambios normativos que se produjeron entre 2000 y 2017 no

fueron incorporados en el EOPM —norma de aplicación directa local—, razón por
la cual se recomendó una actualización de este instrumento, el cual implica de
manera detallada, la actualización de 27 artículos (otros 96 no requieren ajustes);
la supresión de un artículo y la adición de 30 artículos para garantizar la seguri-
dad jurídica local, en particular:
• Ley 617 de 2000, que adicionó la LOP con normas para la racionalización del
gasto de funcionamiento de las Alcaldías, Concejos y Contralorías Municipa-
les. Dispuso la categorización de municipios; agrego el criterio de ingresos co-
rrientes de libre destinación (ICLD), fijó límites a los gastos de funcionamiento
y determinó reglas para los programas de saneamiento
• Ley 819 2003, que dispuso normas orgánicas sobre el presupuesto, la respon-
sabilidad y la transparencia fiscal. Decretó como obligatorio para las entida-
des territoriales el MFMP como un instrumento del Sistema Presupuestal; am-
plió las funciones de los órganos que hacen las veces de CONFIS; introdujo el
indicador de superávit primario, el control de los pasivos contingentes y la
129
consistencia del MFMP con el proyecto de presupuesto. Modificó el principio
de anualidad y precisó requisitos y restricciones para las autorizaciones de
vigencias futuras ordinarias en entidades territoriales.
• Ley 1148 de 2007, en lo que respecta a la contratación de la póliza de vida a

los concejales, el otorgamiento de subsidios y la causación de honorarios de
estos servidores.
• Ley 1368 de 2009, en lo referente a la liquidación de honorarios de los conceja-

les, el reconocimiento del transporte, la retención en la fuente y la capacitación.
Aracataca (Magdalena)
El articulado de la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo de EOPM

reveló que 111 artículos se ciñen a la normatividad vigente, 9 artículos requieren
modificaciones y 25 artículos deben incorporarse, en la medida que, abordan te-
máticas relevantes para garantizar la seguridad jurídica del municipio. En rela-
ción con el primer grupo, este instrumento incorpora las disposiciones previstas
en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, en relación con la estructura
del EOPM; su cobertura; autonomía, principios y ciclo presupuestal; los controles

y las responsabilidades de los servidores públicos.
Asimismo, incluye los instrumentos consagrados en la Ley 617 de 2000, res-

pecto a los límites de gastos de funcionamiento de la Administración, el Concejo
y la Personería y, la clasificación en el presupuesto de gastos de funcionamiento
del déficit de vigencias anteriores y las disposiciones desarrolladas en la Ley 819
de 2003, sobre el MFMP, superávit primario, pasivos contingentes, consistencia del
presupuesto, impacto fiscal de los acuerdos, programación presupuestal, vigen-
cias futuras ordinarias, entre otras15.
El Proyecto de Acuerdo de EOPM incluye parcialmente, algunos temas previstos

en la Ley 1473 de 2011, en lo que respecta a suprimir el principio de homeostasis
presupuestal y adoptar el nuevo principio de sostenibilidad y estabilidad fiscal,
pero omite las regulaciones sobre el MGMP. También adopta las disposiciones de-
sarrolladas por la Ley 1483 de 2011, sobre las autorizaciones de las vigencias fu-
turas excepcionales, pero excluye las regulaciones dispuestas en sus artículos 27
y 28, sobre los requisitos para los proyectos de APP que requieren desembolsos de
130
recursos públicos en entidades territoriales y de las empresas sociales del Estado.
En el grupo de temáticas que deben incorporarse, se encuentran las normas

relacionadas con los requisitos para proyectos de APP, tal como es el caso de la Ley
1508 de 2012 y las disposiciones sobre participación ciudadana, planeación y pre-
supuestos participativos, que se derivan del cumplimiento de la Ley 1551 de 2012
La Florida (Nariño)
En este municipio no hay un Acuerdo por el cual se haya adoptado el EOPM, ni

las reglas para la planeación, programación, ejecución, seguimiento, evaluación y
control del gasto público. Lo anterior incide en la capacidad fiscal local, toda vez
que se vuelve precaria. Por ende, se debe avanzar en la adopción formal de reglas
presupuestales que articulen los instrumentos de la planeación del desarrollo con
15 Estas normas modificaron los instrumentos que integran el Sistema Presupuestal, el

principio de anualidad, el manejo de las autorizaciones de vigencias futuras, los indicadores
del endeudamiento territorial, las reglas de la programación presupuestal y la consistencia
fiscal municipal.
los instrumentos del Sistema Presupuestal, para superar las barreras a la eficiencia
y eficacia en el uso de los recursos públicos (propios y transferidos). Además, al
dotar a La Florida de un EOPM propio16, se reducirá la incertidumbre y los riesgos ju-
rídicos de las decisiones de ingreso, gasto y deuda de la administración municipal.
El Tambo (Nariño)
El EOPM se adoptó mediante el Acuerdo Municipal 30 de 199617, el cual incorporó

las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, en relación con la estructura y la co-
bertura del EOPM, la autonomía, los principios y el ciclo presupuestal, el seguimien-
to, los controles y las responsabilidades de los servidores públicos. Sin embargo,
el EOPM se encuentra desactualizado, en la medida que no incorpora las normas
orgánicas de presupuesto que fueron aprobadas con posterioridad a su adopción.
• Ley 617 de 2000, en relación con los límites de gastos de funcionamiento de la

administración central, el Concejo y la Personería Municipal y para la clasificación
en el presupuesto de gastos de funcionamiento del déficit de vigencias anteriores.
131
• Ley 819 de 2003, en cuanto a la incorporación de los instrumentos fiscales
de mediano plazo, superávit primario, pasivos contingentes, consistencia del
presupuesto, entre otros.
• Ley 1473 de 2011, en lo que respecta a la supresión de la homeostasis presu-

puestal y la adopción del nuevo principio de sostenibilidad y estabilidad fiscal
y del MGMP.
• Ley 1483 de 2011, en materia de autorizaciones de vigencias futuras excep-

cionales y los requisitos para los proyectos de APP (complementados en la Ley
1508 de 2012).
16 Además, desde el punto de vista procedimental de unificación y transparencia de la

gestión, es deseable que se formule una norma orgánica de presupuesto actualizada, que in-
corpore las particularidades, necesidades y organización del municipio.
17 De hecho, de los 154 artículos que componen el EOPM, 95 requieren de algún tipo de
ajuste y solo 59 se encuentran acordes a la normatividad vigente y exigible a las Entidades
Territoriales.
• Ley 1551 de 2012, en particular, sus disposiciones sobre participación ciudada-

na, la planeación y los presupuestos participativos.
La estructura del EOPM también podría mejorarse, de forma que los títulos
definan los grandes grupos temáticos. En tal sentido, la primera parte podría
abordar los elementos conceptuales del Sistema Presupuestal (cobertura, compo-
nentes, principios). La segunda, se ocuparía del régimen procedimental y el ciclo
presupuestal (desde la programación hasta el cierre). La tercera daría cuenta de
los controles aplicables en términos políticos, fiscales e internos. La cuarta parte
desarrollaría las reglas del proceso presupuestal para todos los órganos autóno-
mos18 y la quinta, se ocuparía de las responsabilidades fiscales, de la capacidad
de contratación, entre otros aspectos.
Conclusiones: cambios generados en línea base
La administración pública en Colombia se encuentra eminentemente regla-

132
da para los servidores públicos de todos los niveles de gobierno y órganos de la
administración central y descentralizada, y solo tienen permitido lo que ordena
la Constitución, la Ley y los reglamentos19. Por esta razón —y aunque parezca
obvio—, todas las propuestas de mejores prácticas para el manejo de los recursos
públicos deben corresponderse con los marcos normativos vigentes.
En este contexto, el mejoramiento de gestión financiera territorial y de los

resultados de la gestión pública municipal, implican la actualización normativa
del Sistema Presupuestal. Es así como el EOPM adquiere un lugar central, ya que
compila las reglas de la planeación financiera y de la ejecución del ingreso y el
gasto público municipal. Además, el EOPM establece cómo se articula el proceso
de planeación del desarrollo, determina los instrumentos planeación financiera
y de la inversión, el ciclo presupuestal y la programación de los flujos de caja y
las reglas del proceso presupuestal de establecimientos públicos, organismos de
control y entidades descentralizadas asimiladas a empresas industriales y co-
merciales del Estado, en las que el municipio forma parte.
18 Contraloría, Personería, Concejo, entidades descentralizadas con carácter de adscritas y

entidades descentralizadas vinculadas.
19 En virtud de lo anterior, son responsables por acción u omisión.

Para mejorar el manejo de los ingresos, el gasto y la deuda, es necesario do-

tar a los municipios de normas que regulen integral y suficientemente el proce-
so presupuestal. Por esta razón se formuló para cada municipio el «Proyecto de
Acuerdo mediante el cual se expide el EOP del municipio y sus entidades descen-
tralizadas», el cual fue revisado y aprobado por los Concejos Municipales. En tal
sentido, los aportes más novedosos que realizó el componente de Sostenibilidad
Fiscal para la actualización de los EOPM, fueron:
• La definición y delimitación del concepto, cobertura y alcance del EOPM y de la

capacidad de contratación de los que están sometidos a sus reglas.
• La incorporación del presupuesto orientado a resultados y del MGMP entre los

instrumentos del Sistema Presupuestal. La actualización y definición de obje-
tivos e indicadores de resultado en el POAI y el establecimiento de reglas para
la composición, aprobación y efectos del MFMP y, su relación con los demás
instrumentos del sistema y con la programación y aprobación del Presupues-
to General del Municipio (PGM).
133
En cuanto a la estructura temática por bloques, la propuesta de EOPM de cada
municipio incorporó los siguientes elementos:
• La redefinición del órgano coordinador del Sistema Presupuestal, pues ahora

utiliza medios de Gobierno Electrónico, y se precisan sus competencias en re-
lación con la administración central y a la descentralizada y los órganos que
forman el PGM.
• El mejoramiento del contenido y alcance de los principios del Sistema Presupues-

tal, con énfasis en los principios de planificación, anualidad e inembargabilidad20.
• La expedición de reglas de manejo de certificados de disponibilidad presu-

puestal (CDP), en caso de vigencias futuras y reducción de estas autorizaciones
por razones fiscales.
20 Este último requirió el trámite a seguir, en caso de que se decrete embargo contra los
recursos del municipio, diferenciando las acciones cuando los recursos son embargables y las
acciones cuando se procede contra recursos inembargables.
• El establecimiento de reglas para el manejo de los cupos de endeudamiento y

restricciones de la capacidad de pago. Se fijaron responsabilidades de control
sobre el endeudamiento de las entidades descentralizadas del municipio.
• La definición de los órganos y secciones del PGM. Se precisó el manejo pre-

supuestal de los Fondos Especiales y, se desarrolló la clasificación del presu-
puesto de ingresos y de gastos, clarificando el manejo del presupuesto de los
establecimientos públicos.
• La adecuación del ciclo de la programación presupuestal, con un claro control

de la línea de tiempo y de los plazos para una configuración organizacional de
los municipios. Se precisó el alcance presupuestal de los subsidios por necesi-
dades básicas insatisfechas y del gasto público social.
• El ajuste de la redacción del articulado del Proyecto de Acuerdo del Presupues-

to Anual y la expedición del PGM. Además, se definieron reglas sobre los ane-
xos del Decreto de Liquidación y sus modificaciones, con el fin de fortalecer el
proceso de liquidación del presupuesto y su adecuada ejecución.
134
• La armonización y sincronización de todos los instrumentos del Sistema Pre-
supuestal con el PAC21, para garantizar la articulación en sus diferentes mo-
mentos (desde la ejecución del ingreso hasta el seguimiento del gasto), y la
sincronización con la Tesorería. Para esto se ordenó y detalló el manejo del
PAC y sus responsables.
• La inclusión de la obligación en la ejecución presupuestal, para garantizar el

control y seguimiento efectivo de la ejecución del gasto y fortalecer la arti-
culación entre la información de presupuesto, contabilidad y tesorería. Con
esto, además, se confiere mayor claridad al manejo presupuestal de los gastos
causados al final de la vigencia.
• La definición de reglas para el seguimiento a los contratos, en particular sobre

los requisitos de la ejecución presupuestal y a los controles aplicables a su
ejecución y pago, así como sobre los requisitos de afectación presupuestal
21 También se establecieron los requisitos para su expedición en caso de acciones de gasto

por provisión de empleos, créditos judicialmente reconocidos, laudos y conciliaciones, gastos
no contractuales y recurrentes.
para los negocios jurídicos que no desarrollen el objeto de la apropiación y el

manejo de recursos por los fideicomitentes, para otorgar mayor eficiencia y
transparencia a la ejecución del gasto.
• La aclaración del manejo de los aplazamientos y las reducciones presupues-

tales; las reglas de modificación del presupuesto; la incorporación de donacio-
nes internacionales y el cierre presupuestal (con su régimen de apropiaciones
y manejo de reservas, cuentas por pagar y el manejo de compromisos adqui-
ridos legalmente, en vigencias anteriores).
• El desarrollo de las reglas de los registros de la contabilidad presupuestal y

los informes de las entidades descentralizadas, para mejorar la capacidad de
hacer seguimiento y evaluación de todo el ciclo presupuestal.
• La armonización de los objetivos y metas de los instrumentos del sistema

presupuestal, preservando las normas de control político, financiero y fiscal.
Ahora bien, para las empresas y asimiladas, se hizo el esfuerzo por definirles
el régimen presupuestal aplicable, detallando los principios, tipo de sistema,
135
estructura y clasificación, proceso de programación, aprobación, ejecución,
modificación seguimiento y evaluación.
• El agrupamiento de las reglas aplicables en un capítulo, sobre los órganos au-

tónomos (Personería y Concejo), a las metas fiscales del municipio y su segui-
miento y control.
• La consolidación de restricciones presupuestales a las modificaciones de las plan-

tas de personal, las reglas de cajas menores, el manejo en caso de nulidad total
o parcial del Acuerdo Anual de Presupuesto y las reglas de responsabilidad fiscal.
En síntesis, el componente de Sostenibilidad Fiscal elaboró seis proyectos de

EOPM que incorporaron todas las normas orgánicas del presupuesto hasta el 2017,
pero, además, se enfatizó en las responsabilidades disciplinarias de los servido-
res públicos que participan en cualquier etapa del ciclo presupuestal, para garan-
tizar la seguridad jurídica de los municipios y fortalecer la eficiencia, eficacia y
transparencia en la gestión y monitoreo.
Referencias
Congreso de la República (1989). Ley 38. Normativo del Presupuesto General de la Nación.
Recuperado de: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.
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Congreso de la República (1994). Ley 179. Por el cual se introducen algunas modificaciones a
la Ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto (lop). Recuperado de: https://www.fun-
cionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=14941
Congreso de la República (1995). Ley 225. Por la cual se modifica la lop. Recuperado de:
https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=14940
Congreso de la República (2000). Ley 617. Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la lop, el Decreto 1421 de 1993,
se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización (...). Recuperado de:
136
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territoriales. Recuperado de: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
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Asociaciones Público-Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan
otras disposiciones. Recuperado de: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/ba-
sedoc/ley_1508_2012.html
137
CAPÍTULO 4
Reflexiones metodológicas para la
medición de la cohesión socioterritorial
desde una perspectiva comunitaria

Politóloga y especialista en Análisis de Políticas Públicas con estudios de Maestría en

Antropología de la Universidad Nacional de Colombia. Cuenta con 8 años de experiencia
en proyectos de investigación social; coordinación de procesos académicos y editoriales
en ies; seguimiento de proyectos de cooperación internacional; y en el acompañamiento
a víctimas de violencia sexual y de desplazamiento forzado en entidades públicas y
organizaciones defensoras de dd.hh. E-mail: ncolmenaresr@unal.edu.co
Antropólogo de la Universidad Nacional con Maestría en Planeación del Desarrollo

Regional de la Universidad de los Andes. Adelanta su Doctorado en Estudios
Latinoamericanos en la Universidad Andina Simón Bolívar (Ecuador). Ha sido funcionario
del Ministerio del Interior, secretario general de la Universidad Distrital, director de
Catastro en Bogotá y asesor en distintas entidades públicas y privadas. Es docente de la
esap. Actualmente asesora a la Organización de Estados Iberoamericanos (oei) y dirige
un convenio entre este organismo y la jep. E-mail: hmaldonado@esap.gov.co
Natalia Colmenares Rincón & Hernando Maldonado Pachón
140
CAPÍTULO 4. Reflexiones metodológicas para la medición de la cohesión socioterritorial (...)
presentación
La Constitución Política de 1991 supuso una profundización de la democracia

a partir del reconocimiento de diversas instancias y mecanismos para la partici-
pación ciudadana y el ejercicio del control político a la gestión pública1. Para ello,
ratificó mecanismos como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular
y la revocatoria del mandato —basados en un modelo de democracia represen-
tativa y electoral—, pero también posibilitó otras instancias de planeación par-
ticipativa, para que la ciudadanía cumpla con su derecho-deber de incidir en las
decisiones que afectan sus vidas.
Sin embargo, la ampliación de estos instrumentos e instancias de participa-

ción no se ha traducido en un mejoramiento de la gobernanza local2 y, por el
contrario, buena parte de las administraciones municipales desconocen o desa-
provechan las capacidades potenciales que tienen sus comunidades a la hora de
gestionar la transformación de las problemáticas locales, ya sea porque no cuen-
tan con los recursos humanos, técnicos o financieros para apoyar e implementar
141
iniciativas de empoderamiento ciudadano o para hacerles seguimiento.
Bajo dichas circunstancias, el Acuerdo de Paz se convierte en una oportuni-

dad para que las administraciones municipales gestionen procesos de apertura
democrática que favorezcan la gestión de los gobiernos locales de la mano de
sus comunidades. Esta apuesta exige el compromiso político de los actores gu-
bernamentales a la hora de (re)conocer y potenciar el trabajo histórico que han
realizado las asociaciones comunitarias en las regiones. Además, implica forta-
lecer los procesos de empoderamiento ciudadano, para que las organizaciones
sociales puedan incidir de manera efectiva en las decisiones desde una lógica
proactiva que, a su vez, confiera mayores niveles de aceptación a la gestión pú-
blica territorial.
1 Para ampliar la información se recomienda consultar los artículos constitucionales 1°-3°,

40, 103 y 270.
2 Los niveles de gobernanza territorial tienden a ser muy bajos en las zonas más afecta-
das por el conflicto armado, en gran medida porque las administraciones no cuentan con los
sistemas o las capacidades de gobierno necesarias para coordinar iniciativas con los diferentes
actores, instituciones y grupos asentados en el territorio.
La profundización de la participación de la comunidad en los procesos de

toma de decisión, rendición de cuentas o de seguimiento y evaluación es ina-
plazable y, corresponde, además, a uno de los objetivos estratégicos definidos en
el Plan Nacional de Desarrollo3 (2014-2018) —que seguramente será retomado
por el próximo gobierno para garantizar la gobernanza territorial—. Tal como se
establece en las Bases del PND 2014-2018, el Estado colombiano buscará «Forta-
lecer las instituciones democráticas para la promoción, respeto y protección de
derechos humanos, la construcción de acuerdos sociales incluyentes y la gestión
pacífica de conflictos, a partir del empoderamiento de una ciudadanía involucrada
en la gestión de lo público» (Negritas propia. DNP, 2014, p. 423).
En ese contexto, resulta pertinente pensar de qué maneras se pueden fortale-

cer los vínculos entre los ciudadanos de un mismo territorio, así como entre las
comunidades locales y sus administraciones municipales. Y es justamente, en
este punto, que la cohesión socioterritorial adquiere un lugar determinante, toda
vez que se fundamenta en los lazos solidarios y de confianza entre la gente que
establece mecanismos disímiles de organización y que está dispuesta a partici-
par en los procesos de planeación del territorio.
142
Sin embargo, este término ha sido poco explorado en el desarrollo institucional
nacional y municipal y, por ende, los investigadores del componente de Cohesión
Territorial ofrecerán en este capítulo, una breve aproximación conceptual para
que las administraciones municipales y la ciudadanía dimensionen sus alcances.
Posteriormente, se presentarán algunas pautas metodológicas para la medición
de la línea base de la cohesión socioterritorial y después se socializarán dos es-
trategias orientadas a la transformación de las necesidades del entorno local: el
Servicio Social Estudiantil Comunitario (SSEC) y las Asociaciones Público-Comuni-
tarias (APC). Por último, se plantearán algunas conclusiones, que antes que cerrar
el debate intentarán abrir un escenario para la investigación disciplinar.
3 Tal como lo establece el artículo 32 de la Ley 152 de 1994, las entidades territoriales son
autónomas «en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambien-
tal», de acuerdo con las competencias y responsabilidades definidas por la Constitución y la Ley.
Sin embargo, sus planes de desarrollo «deberán tener en cuenta (...) las políticas y estrategias
del PND, para garantizar la coherencia».
Algunas notas sobre la cohesión socioterritorial
Este segmento tiene como propósito situar algunos elementos conceptuales y

metodológicos, para de un lado, comprender de dónde nace la cohesión y cuáles
serían sus implicaciones concretas sobre la realidad municipal colombiana, en
relación con la medición de la línea base4 municipal.
Aproximación conceptual
De acuerdo con la Dirección General de Política Regional de la Unión Europea,

el surgimiento del término ‘cohesión territorial’ se produjo durante los debates
sobre desarrollo territorial que tuvieron lugar en la década de los 90, específica-
mente, en la Asamblea de Regiones Europeas, celebrada en Amberes (Bélgica),
en 1995. Como resultado de estas discusiones, este concepto se incorporó en el
Tratado de Ámsterdam5 (1997) y posteriormente, fue incluido en la Estrategia Te-
rritorial Europea (1999), la cual priorizó la cohesión territorial a partir de tres
143
elementos: el aprovechamiento de los activos territoriales; el fortalecimiento de
las relaciones entre los territorios mediante la integración, la cooperación y los
intercambios económicos y; el aumento de la coherencia entre las políticas con
efectos territoriales (DGPRUE, 2008, pp. 6-7).
4 Sobre este punto es importante aclarar que existen varias propuestas para la medición
de cohesión, basadas en sistemas de indicadores diseñados por organismos con capacidad téc-
nica como la CEPAL (2007; 2008). Sin embargo, el equipo del componente de Cohesión Territorial
definió algunas herramientas para su medición, procurando atender a las necesidades de las
poblaciones locales, así como a las disposiciones legales vigentes. Para esto los autores definie-
ron un instrumento tridimensional muy parecido al que se utilizó en el componente de Soste-
nibilidad Fiscal, tal como se podrá advertir más adelante.
5 De acuerdo con Cabeza-Morales, el artículo 7° de este Tratado materializó «los Fondos

Estructurales, entre ellos, el Fondo de Cohesión». Este último fue creado en 1993 por el Tratado
de Maastricht, el cual posibilitó el desarrollo de obras de infraestructura e inversión para con-
solidar corredores económicos para la competitividad regional. De modo que, la cohesión fue
concebida como una estrategia de competitividad entre los territorios o como «el conjunto de
actuaciones orientadas a reducir disparidades de renta» (Cabeza-Morales, 2015, p. 53).
Para 2001, la cohesión territorial había ganado un amplio reconocimiento ins-

titucional, tal como se evidenció con la publicación del Segundo Informe sobre
cohesión económica y social de la Comisión Europea, aunque solo fue hasta mayo
de 2007, que este ámbito temático e intergubernamental de las políticas comuni-
tarias recibió su impulso definitivo con la adopción de la Agenda Territorial de la
Unión Europea. En sus objetivos se reiteró la necesidad de aprovechar de manera
adecuada los recursos locales, así como la búsqueda de un desarrollo policéntrico
de las regiones, la integración territorial y la sostenibilidad cultural, social, am-
biental y económica. (Fernández, Rodríguez, Pedregal, Pita & Zoido, 2009)
Estos elementos sirvieron de insumo para el debate que abrió la Comisión de

Comunidades Europeas en 2008 y conllevaron a la publicación del Libro Verde sobre
la cohesión territorial, con el fin de profundizar la comprensión conceptual y las
implicaciones políticas y de cooperación subyacentes al término. Como resultado
de esta discusión surgió una definición «más completa» de la cohesión territorial,
concebida como «un principio para las actuaciones públicas» que incorpora tres
elementos: la articulación física del territorio, el acceso equitativo a servicios y la
identificación de la ‘comunidad’ para configurar un proyecto territorial común que
144
se sustenta en el respeto a la diversidad, la superación de la desigualdad y el apro-
vechamiento de las fortalezas de cada territorio (Fernández, et. al., 2009, p. 159).
Desde la perspectiva europea, la cohesión territorial constituye una herra-

mienta para comprender la complejidad inmanente a los procesos sociales y fa-
vorece la gestión de un modelo de gobernanza que vincula a los habitantes a
partir del sentido de pertenencia con los territorios, reconociendo la singularidad
de estos últimos; acercando a la ciudadanía a la toma de decisiones públicas
territoriales y; facilitando la integración entre los agentes que intervienen en el
desarrollo de políticas públicas (Fernández, et. al, 2009). Esta concepción de la co-
hesión territorial se funda en la tradición de ciudadanía social con pleno acceso
a derechos que legó el Estado de bienestar en Europa, y que podría servir como
aspiración universal de todos los pueblos, pero no se corresponde con la realidad
nacional ni municipal colombiana. Por ende, es necesario ubicar un referente
regional que permita dimensionar este concepto.
En esa vía se identifican los estudios de la Comisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL), que plantean el término ‘cohesión social’ para referir-
se a «los mecanismos instituidos de inclusión social como a los comportamientos
y valoraciones de los sujetos6 que forman parte de la sociedad». (2007, p. 11). En

este sentido, la cohesión social se define como «la dialéctica entre mecanismos
instituidos de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y dis-
posiciones de la ciudadanía frente al modo en que estos operan» (2007, p. 13).
Esta concepción posibilita la transmisión de destrezas y el empoderamiento de
la ciudadanía; la promoción de mayor igualdad y reconocimiento de la diversi-
dad; el fortalecimiento del sentido de pertinencia, así como la profundización de
los vínculos entre equidad social y legitimidad política, entre otros elementos.
(CEPAL, 2007).
Sin embargo, en el terreno práctico la concepción cepalina se ha enfocado en

el crecimiento económico como supuesto ‘dinamizador’ de la reducción de la po-
breza y, en lugar de promover mayor igualdad ha profundizado la vulnerabilidad,
la exclusión y la desigualdad como rasgos característicos de las comunidades
latinoamericanas (Barba, 2011). Asimismo, esta perspectiva ha desconocido el
papel que desempeñan las comunidades en los procesos de desarrollo, por cuan-
to se ha enfocado en el diseño de metodologías, indicadores y otros elementos
de carácter técnico que resultan esenciales a la hora de medir la cohesión, pero
145
que terminan invisibilizando la capacidad de agenciamiento de las comunidades
desde sus experiencias cotidianas. Y es justamente, en esa vía que, la cohesión
como herramienta puede aportar al análisis de la reconfiguración de las realida-
des territoriales, promoviendo la reciprocidad y la vida como un desarrollo hu-
mano y del buen vivir (Cabeza-Morales, 2015).
En ese contexto, esta investigación propone la fusión de los aportes conceptua-

les de ambas tradiciones, para hablar de cohesión socioterritorial. Con esto se bus-
ca integrar la dimensión teórica y práctica de la cohesión en dos vías: la primera,
para priorizar la adopción de políticas locales que disminuyan las brechas socioe-
conómicas, promuevan un acceso efectivo a bienes y servicios y, que favorezcan
la competitividad de los territorios y; la segunda, para rescatar la importancia que
tienen los procesos técnicos con sus metodologías, instrumentos y herramientas
a la hora de hacer un seguimiento sistemático de los procesos sociales.
6 En cuanto a los mecanismos se distinguen: el empleo, los sistemas educacionales, la titu-

laridad de derechos y las políticas de fomento de la equidad, el bienestar y la protección social.
En materia de comportamientos y valoraciones se sitúan: la confianza en las instituciones, el
capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptación de normas de convivencia
y la disposición a participar en espacios de deliberación y en proyectos colectivos. (CEPAL, 2007).
No sobra aclarar que, en esta perspectiva conceptual, los actores que habitan
el territorio tienen un lugar protagónico, en la medida que estas personas son las
que se encargan de construir lazos de confianza, reciprocidad y cooperación7. En
otras palabras, las comunidades se convierten en agentes estratégicos a la hora
de construir redes de capital social para superar problemas de acción colectiva y,
además, son capaces de crear estrategias de cooperación cuando el Estado tiene
problemas para ejercer el control y la seguridad territorial (Ríos & Ríos, 1999). Esto
es especialmente útil para los municipios que han sido afectados por el conflicto
armado interno colombiano, máxime si se tiene en cuenta que:
A medida que aumenta el capital social colectivo de un país, sus institu-

ciones gozan de una mayor aceptación general y mejora la capacidad de
negociación e intercambio. Por el contrario, en los países que tienen redes
limitadas y desconectadas de capital social, las instituciones formales
que suelen existir son reemplazadas por instituciones informales que de-
penden de relaciones personalizadas, y cuyas posibilidades de intercam-
bio son más reducidas (Robinson, Siles & Schmid, 2003, p. 53).
146
Por esta razón, la cohesión socioterritorial debe ser asumida desde una pers-
pectiva comunitaria que conduzca al establecimiento de una gran alianza social,
que permita reducir la desigualdad social; favorecer una gobernanza democráti-
ca basada en procesos participativos; fortalecer el empoderamiento ciudadano
desde una lógica proactiva y; promover el reconocimiento del otro por parte de
los actores institucionales que definen el desarrollo. Asimismo, debe ser concebi-
da desde una materialidad técnica y metodológica, para evitar una fractura en los
procesos ante la falta de apoyo y seguimiento de las iniciativas locales, sin perder
de vista que «pueden coexistir un arraigado sentido de pertenencia a escala mi-
cro con una situación macro crítica (...) En otras palabras, puede darse cohesión
a nivel de la comunidad y al mismo tiempo desestructuración de la sociedad»
(CEPAL, 2007, p. 14).
7 De acuerdo con Ríos & Ríos, la cooperación constituye una alternativa eficaz para re-
solver los problemas de acción colectiva, en la medida que se basa en la existencia de capital
social: «colaboración voluntaria, normas generalizadas de reciprocidad y en la generación de
círculos virtuosos» (Ríos & Ríos, 1999, p. 518).
En últimas, la cohesión socioterritorial constituye una apuesta8 teórica y polí-

tica sustentada en los consensos y en la construcción de alternativas de conviven-
cia, en cuyo núcleo residen las comunidades locales y también las instituciones.
En ese contexto, la cohesión socioterritorial abre un universo de posibilidades
para crear estrategias concretas que conduzcan a la construcción de paz en los
territorios, a través de la generación de espacios de articulación ciudadana que
facilitan que los distintos sectores de la población sientan su pertenencia o arrai-
go local y, al mismo tiempo, ejerzan su ciudadanía activa.
Pautas metodológicas para la medición de la línea base
El propósito práctico de esta intervención apuntó al diseño de una propuesta

para fortalecer los vínculos entre las comunidades que habitan un mismo terri-
torio y entre estas y sus administraciones locales, tal como se señaló al inicio de
este capítulo. Esto implicó en primer lugar, realizar una revisión del estado de
los procesos asociativos locales, así como un análisis de los procesos sociales y
participativos que realizan las administraciones municipales, a través de los pro-
147
gramas, proyectos y metas estratégicas definidas en los PMD.
En ese sentido, se planteó una revisión documental para definir las variables
con las que se mediría la línea base de la cohesión socioterritorial y para tener
una aproximación a las dinámicas sociales municipales9. De modo que se reali-
8 Solo de esta manera se podrán superar los desequilibrios territoriales derivados de una
gestión pública nacional desarticulada, en donde los instrumentos de la planeación de orden
regional, local, urbano y local suelen obedecer a políticas sectoriales. Lo anterior, en detrimento
del mejoramiento de la calidad de vida o a la superación de las necesidades de las comunidades
que habitan los territorios, y del fortalecimiento de la participación social en los procesos de
planeación o la sostenibilidad de los recursos, más allá de la esfera económica.
9 Algunos de los elementos de contexto consultados de manera previa a la intervención

indagaban por la existencia de resguardos y población indígena, territorios colectivos de comu-
nidades negras o comunidades ROM; recursos naturales o arqueológicos; proyectos mineroener-
géticos o basados en economías extractivas; cultivos de uso ilícito; acciones bélicas perpetradas
por actores armados ilegales. También se verificó la estructura organizativa municipal y de or-
ganismos de control local, las dinámicas electorales en los últimos dos periodos: se consultaron
datos sobre el uso de la tierra y los conflictos asociados y, por supuesto, la información que diera
cuenta de los procesos asociativos municipales (organizaciones comunales, deportivas, sociales,
zó una búsqueda y análisis de bibliografía especializada sobre la cohesión —tal

como se pudo elucidar en el bloque inmediatamente anterior— junto con una ex-
ploración de los principales indicadores. Sobre este último elemento, los autores
identificaron a nivel regional que, la CEPAL es quizá el organismo que ha realizado
mayores aportes técnicos para establecer componentes y factores de medición.
En 2007, por ejemplo, aportó un marco general para medir la cohesión.
INDICADORES
Distancia Instituciones Pertenencia
Desigualdad de ingresos Funcionamiento Multiculturalismo

Pobreza e indigencia de la democracia Confianza
Empleo Instituciones del Estado Participación
Educación Instituciones del mercado Expectativas de movilidad
Salud Familia Solidaridad social
Vivienda
Pensiones
148 Brecha digital
Figura 4.1. Sistema de indicadores de cohesión social: componentes y factores

Fuente: cepal (2007, p. 21)
Este esquema sirvió como referente para construir la propuesta metodológica del
componente de Cohesión Territorial. Sin embargo, se realizaron múltiples ajustes.
En primer lugar, se excluyeron los indicadores de distancia ya que esta informa-
ción se podía obtener de las mediciones realizadas por el DNP —entidad con mayo-
res recursos y precisión técnica—. En segundo lugar, se incluyó el conflicto arma-
do interno como una variable propia del contexto colombiano, con una altísima
incidencia en los procesos de cohesión y; en tercer lugar, se potenció la dimensión
de participación ciudadana, en la medida que este era el eje de la intervención.
El resultado fue un esquema tridimensional que abordó la pertenencia social, las

instituciones y la participación ciudadana, a través de 59 situaciones relevantes
que fueron discutidas una a una, en un grupo focal con servidores públicos que
desempeñan funciones relacionadas con el área social. El formato de salida fue-
religiosas, ONG, de víctimas, entre otras). Sin embargo, esta última no se encontró en internet.
ron tres formularios10 con unos indicadores de estado o rangos que acotaban la
situación local: bajo (0.0), medio (0.5) y, alto (1.0), en donde el escenario bajo co-
rresponde a un nivel de gestión deficiente o problemático y el alto, a uno óptimo.
El modelo en construcción incluyó las siguientes líneas generales:
Tabla 4.1. Modelo tridimensional para la medición de la cohesión socioterritorial

Categorías Temáticas analizadas
• Porcentaje de la participación de personas pertenecientes a grupos

étnicos y de mujeres en cargos directivos locales (Secretarías, Concejo o
Direcciones).
• Nivel de participación de personas y organizaciones víctimas del conflicto
armado en instancias de decisión municipal (Comités, veedurías, entre otras).
• Porcentaje de nna que se benefician de algún programa cultural o
Multiculturalismo
deportivo municipal (danza, música, artesanías, natación, fútbol, ciclismo,

entre otros).
• Porcentaje de jóvenes de 10° y 11° que realizan sus prácticas de sso en
organizaciones que promueven la participación ciudadana y el control social.
• Nivel de acompañamiento y seguimiento que realiza la Administración a los
Pertinencia social
programas de sso que desarrollan los colegios y sus estudiantes. 149

• Porcentaje de la población adulta mayor (mayor de 60 años) que se
beneficia de algún programa local de acompañamiento a la tercera edad.
• Porcentaje de la población con capacidades especiales que se beneficia de
algún programa local para su reconocimiento y bienestar.
• Organización y fomento de espacios para intercambiar productos e integrar

las veredas y las zonas urbanas (mercados campesinos, mingas u otros).
Confianza
• Nivel de apoyo de la Administración para la socialización de experiencias

organizativas a la comunidad.
• Periodicidad o frecuencia de las ferias y fiestas patronales.
Solidaridad
• Participación en redes de apoyo mutuo o de trabajo voluntario no

remunerado en las veredas y en los barrios, ante situaciones de emergencia,
desastre o tragedia.
10 Los autores agradecen los aportes que realizó Martha Rocío Mendoza Saavedra (experta
del componente de Sostenibilidad Fiscal), pues a través de múltiples reuniones les permitió
aclarar inquietudes para diseñar un instrumento que facilitara la recolección de datos para la
línea base del componente de Cohesión Territorial.
• Percepción de las condiciones económicas municipales para el ascenso social.

Movilidad
• Percepción de flujos migratorios a nivel municipal (llegada y salida de
personas), por razones económicas.
Pertinencia social
• Porcentaje de la población que participa en actividades de integración

social y comunitaria (campeonatos y torneos, bazares, mingas, bingos,
entre otros).
Arraigo
• Nivel del sentimiento de arraigo de los pobladores locales, en relación con

su tiempo de permanencia en el territorio.
• Reconocimiento y exaltación de los valores arqueológicos, culturales y
turísticos del municipio por parte de la administración municipal.
• Desarrollo de iniciativas y, estrategias institucionales orientadas al

fomento de la cultura y los mecanismos de participación ciudadana, en
articulación directa con el pmd.
Funcionamiento de la democracia
• Frecuencia de la implementación de acciones para el estímulo y el apoyo a

las organizaciones sociales y en general, a las experiencias de asociacionismo.
• Nivel de conocimiento/apropiación que tienen los servidores públicos
150 municipales sobre los procesos, mecanismos e instancias de participación
ciudadana.
• Disponibilidad de espacios, dotaciones y herramientas institucionales para
el fortalecimiento de la participación ciudadana.
• Grado de incorporación de los enfoques diferenciales en los planes,
programas y proyectos que lidera la administración municipal.
Institucional
• Asignación presupuestal para el fomento de la participación ciudadana,

entre las diferentes Secretarías y Direcciones.
• Frecuencia de la rendición de cuentas y formato para la presentación

de sus informes, de acuerdo con las disposiciones establecidas en el
documento Conpes 3654 de 2010 y en la Ley 1474 de 2011 (Estatuto
Evaluación y seguimiento
Anticorrupción).
• Existencia de buenas prácticas para el seguimiento y el monitoreo al
cumplimiento de objetivos y metas de participación, control social
y transparencia, realizada por un equipo designado para el manejo y
medición de la respectiva batería de indicadores.
• Aplicación de modelos de evaluación expos para el reajuste permanente de
las directrices definidas en los programas y proyectos definidos en el pmd.
• Fomento a los procesos de capacitación, formación y socialización de los
procesos de organización social y comunitaria definidos en el pmd.
• Existencia de app o apc para promover procesos de asociacionismo y de

fortalecimiento de la gobernanza local (Estado-Sociedad-Empresarios).
Entidades del Estado
• Percepción de las gestiones realizadas por el Concejo Municipal para

promover el asociacionismo entre la comunidad.
• Percepción de la seguridad y el control territorial que realiza el Ejército
Nacional, así como de las gestiones realizadas por la Policía Nacional para
disminuir los hurtos, homicidios, eventos de violencia y en general, los
índices de inseguridad.
• Nivel de compromiso de los medios de comunicación locales y de las

Instituciones del
entidades municipales para informar a la comunidad sobre los procesos de

mercado
participación ciudadana, de manera responsable, oportuna y adecuada.

Institucional
• Nivel de compromiso de las compañías que hacen presencia en el territorio,

materializado en los proyectos de responsabilidad social empresarial para el
fomento de la participación y el empoderamiento ciudadano.
• Presencia de actores armados ilegales en el territorio municipal, en la

Conflicto armado y construcción de
última década.
• Incidencia e impactos territoriales del conflicto armado en el municipio,
en los últimos 10 años (minas, secuestros, desplazamientos, despojos,
atentados contra instalaciones, reclutamiento forzado, entre otros). 151
• Nivel de articulación interinstitucional entre los distintos niveles
paz
de gobierno (nacional, departamental y municipal), de cara a la

implementación de programas e iniciativas para el posconflicto.
• Porcentaje de población víctima que se beneficia de los programas locales.
• Implicaciones de la focalización o no del municipio en los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (pdet).
• Porcentaje de contratos municipales que tienen actas de inicio suscritas

participativos
Instancias y
por veedurías públicas.

escenarios
• Porcentaje de organizaciones de poblaciones vulnerables (víctimas,

indígenas, afros, mujeres, sindicatos, etc.), que participan en el control
Participación ciudadana
social a la gestión pública.
• Porcentaje de políticas públicas municipales concertadas con las

Incidencia
organizaciones sociales y comunitarias que hacen presencia en el territorio.

política
• Nivel de atención y respuesta de las autoridades municipales a las observaciones,

compromisos y sugerencias derivadas del ejercicio del control social.
• Gestión de recursos para la construcción de paz desde un modelo de

Participación
ordenamiento territorial del municipio participativo e incluyente

para la paz
• Implementación de planes, programas o proyectos relativos al desarrollo

territorial, la sustitución de cultivos de uso ilícito, la justicia transicional y
otros temas estratégicos para la construcción de paz.
• Existencia al interior de las organizaciones sociales, de mecanismos de

seguimiento, monitoreo y actualización de los compromisos pactados con
Seguimiento
la administración municipal.
• Nivel de producción de informes por parte de las organizaciones sociales
sobre el control social a la gestión pública municipal y la participación
ciudadana.
• Nivel de riesgo de los líderes y organizaciones sociales que han sufrido

alguna acción en contra de la seguridad personal (persecución, amenaza,
institucionales
Seguridad y
obstáculos
hostigamiento, secuestro).
• Existencia de barreras institucionales que limitan el acceso a espacios y
procesos de participación ciudadana y control social a la gestión pública,
así como a otras iniciativas previstas en la Ley 1757 de 2015.
• Porcentaje de la población municipal que participa en algún espacio

asociativo (club cultural o deportivo, jac, jal, organización social,
Participación ciudadana
fundación, cooperativa, entre otros).

Formas asociativas
• Existencia de un registro o directorio actualizado de las jac del municipio.

152 • Nivel de participación de poblaciones vulnerables (víctimas, mujeres, indígenas,
afros, entre otras) en espacios u organizaciones sociales municipales.
• Existencia de espacios e instalaciones adecuadas para el desarrollo pleno
de las expresiones organizativas y asociativas comunitarias (casas y
salones comunales, auditorios, entre otros).
• Gestión de recursos para la consolidación de programas, metas y estrategias

iniciativas de apc
Financiación de
de política pública para el fortalecimiento del tejido social municipal.

• Existencia de iniciativas y estrategias institucionales para el
empoderamiento de las comunidades en el territorio (rural y urbano).
• Nivel de concertación de acciones, programas y proyectos entre la
administración municipal y la comunidad, para el beneficio de esta última.
• Percepción de las alianzas entre la comunidad y la administración

municipal para la construcción de obras y la gestión de recursos mediante
el aporte solidario de capitales.
asociacionismo
Fomento del
• Existencia y documentación de alianzas entre la comunidad y la

administración local.
• Nivel de articulación entre las autoridades locales y las organizaciones
sociales para el desarrollo de acciones e iniciativas conjuntas que
favorezcan a la comunidad.

Este instrumento permitió consolidar un diagnóstico municipal, con base en las

percepciones de los servidores públicos locales, pero no fue suficiente para dar
cuenta de la cantidad y las características de los procesos asociativos. Por esta
razón, fue necesario realizar entrevistas semiestructuradas11 a los secretarios de
Despacho con funciones relacionadas y a líderes de organizaciones municipales
(comerciantes, jóvenes, víctimas, deportistas, mujeres, gestores culturales, pro-
ductores campesinos, líderes religiosos o de JAC). Estas entrevistas ofrecieron un
panorama más detallado sobre el estado de las relaciones entre las organizacio-
nes de la sociedad civil y con las entidades municipales, desde la perspectiva de
las comunidades.
Esta información fue útil para proponer algunas pautas para el fortalecimiento
de los procesos asociativos en cada municipio, de acuerdo con los programas y
metas definidas en sus PMD. Sin embargo, los autores consideraron pertinente el
diseño de dos estrategias transversales que fueran aplicables en diferentes mu-
nicipios colombianos, ambas orientadas al estímulo de los lazos identitarios y el
reconocimiento y apoyo a formas asociativas.
153
El Servicio Social Estudiantil Comunitario (ssec)
Esta figura fue identificada por los autores como una herramienta estratégica
para potenciar el capital social de las comunidades; contribuir al mejoramiento de
las necesidades y problemáticas regionales; promover la renovación de los lideraz-
gos ciudadanos a partir del talento juvenil de los estudiantes y; facilitar la construc-
ción de lazos de solidaridad basados en la acción colectiva y la retribución mutua.
En tal sentido, el fortalecimiento de la cohesión socioterritorial desde el SSEC

implicaría la resignificación12 del servicio social y de los programas que ofrecen
11 En total se realizaron y sistematizaron 71 entrevistas a líderes sociales y 28 entrevistas a

servidores públicos.
12 Esta noción conceptual es (re)tomada de la propuesta que realizó en 2010, el Grupo de

Estudios en Educación Indígena y Multicultural de la Universidad del Cauca. En esa experien-
cia, GEIM apostó por la resignificación del concepto de servicio social obligatorio, para hablar de
SSEC, concebido desde las necesidades y expectativas de la comunidad y fundado en el sentido
los colegios, a partir de dos elementos primordiales que pueden ser representa-
dos en un plano cartesiano: en el eje de las abscisas (x) se ubicarían los intereses,
expectativas y necesidades de los estudiantes como agentes centrales del proce-
so educativo, mientras que en el eje de las ordenadas (y) estarían las necesidades
manifestadas por la comunidad, ya que la finalidad de este servicio-aprendizaje
es el mejoramiento del bienestar y la calidad vida del entorno.
Bajo esta perspectiva, el servicio social puede convertirse en un escenario de

trabajo colaborativo de las comunidades locales, al tiempo que configura un espa-
cio de aprendizaje y mecanismo de socialización de experiencias para la formación,
transformación y el empoderamiento social. Sin embargo, para avanzar hacia
este propósito se deben realizar múltiples cambios que han sido identificados
por los autores, a partir del intercambio de experiencias13 con estudiantes, profe-
sores, rectores, padres y madres de familia, jefes de núcleo, servidores públicos
encargados del seguimiento a las instituciones educativas y con las personas de
la comunidad que participaron durante las visitas realizadas a terreno.
154
de pertenencia, la colaboración y la responsabilidad social. En esta misma vía, se consultó el

trabajo de grado de Gil (2010), quien sistematizó la experiencia, tejiendo en comunidad, donde
formuló una propuesta comunitaria de servicio social sustentada en la participación de los
estudiantes y las comunidades.
13 Este intercambio se produjo a través de entrevistas semiestructuradas grupales que tu-

vieron el objetivo de identificar el estado de los programas de servicio social, con base en las
experiencias de estudiantes y profesores. Además, el formulario de pertenencia social indagó
por este tema durante el grupo focal con servidores.
En tal sentido, los autores agradecen a los estudiantes de últimos grados que asistieron a los
espacios de discusión colectiva para expresar sus inquietudes y sugerencias sobre el servicio
social. También extienden su gratitud hacia los profesores y rectores que compartieron sus
experiencias y aprendizajes; a las madres y padres de familia preocupados por la formación
ciudadana de sus hijos; a las personas y líderes comunitarios que estuvieron en las reuniones
convocadas por las autoridades locales y por supuesto, a los servidores públicos de las adminis-
traciones municipales que facilitaron el desarrollo de esta propuesta.
Tabla 4.2. Instituciones Educativas que facilitaron la construcción de la propuesta de ssec
Centro Educativo Rural de Restrepo, Emiliano Restrepo Echandía, Francisco

Restrepo
Torres León -Puente Amarillo-, Los Portales y María Montessori
Elvia Vizcaíno de Todaro (indevit), Fossy Marcos María, Gabriel García

Aracataca
Márquez (indegama), Jhon F. Kennedy y Rural de Buenos Aires (indeba)
El Retén Roque de los Ríos y San Juan Bautista
Puebloviejo San José de Puebloviejo
El Tambo Jesús Nazareno, Sagrado Corazón de Jesús y San Pedro
La Florida Gustín Santacruz, Inmaculada de Robles y San Bartolomé
Antes de entrar en materia, es importante aclarar que este ejercicio requerirá

de una revisión y reajuste permanente, es decir, que siempre estará abierto al
155
fortalecimiento de los elementos propuestos, con base en el seguimiento y la
retroalimentación como factor de éxito. A continuación, se presentan los compo-
nentes normativos y estratégicos del servicio social.
Normas sobre el servicio social
Esta figura del servicio-aprendizaje tiene por objeto materializar la función so-
cial del derecho a la educación que consagró la Constitución Política de 1991, para
promover una formación integral de seres humanos y ciudadanos tolerantes, so-
lidarios y respetuosos de los derechos, la paz, la democracia y el medio ambiente
(Const., 1991, art. 67). En otras palabras, la función social radica en que la educa-
ción esté al servicio de la comunidad, del bienestar general y de la elevación de
la calidad de vida, tal como lo determinó la Corte Constitucional en la Sentencia
T-450 de 1992.
En virtud de lo anterior, la Ley General de Educación (en adelante, LGE) intro-

dujo en el componente curricular de la educación media, la figura del servicio
social obligatorio (SSO) (Ley 115, 1994, art. 97). Asimismo, la LGE definió entre los
objetivos de este nivel educativo «la vinculación a programas de desarrollo social
y comunitario, el fomento de la participación cívica y la capacidad reflexiva y crítica

sobre la realidad social» (Negrita propia. Ley 115, 1994, art. 30).
Adicionalmente, situó al educando como agente central de su proceso de for-

mación (1994, art. 91), procurando con esto, ofrecerle «acceso a la cultura, al logro
del conocimiento científico y técnico y a la formación de valores éticos, estéticos,
morales, ciudadanos y religiosos, que le faciliten la realización de una actividad
útil para el desarrollo socioeconómico del país» y para esto, dispuso la incorpo-
ración de las acciones pedagógicas del servicio social en el proyecto educativo
institucional (PEI)14. (Ley 115, 1994, art. 92).
La LGE también consideró a las instituciones agropecuarias, agroindustriales

o ecológicas, y estipuló que sus estudiantes pueden prestar el SSO, capacitando
y asesorando a la población campesina (Ley 115, 1994, art. 66), a partir de un
modelo de educación ambiental15 complementaria a la que reciben en espacios
familiares y escolares, que promueva la utilización constructiva del tiempo libre,
el fomento de actividades culturales, deportivas, artísticas, recreativas y de las
formas asociativas (Ley 115, 1994, art. 204).
156
Según la normatividad vigente, el SSO tiene el propósito de integrar al estu-
diante con su comunidad para que desarrolle valores como «la solidaridad y co-
nocimientos respecto a su entorno» al tiempo que contribuye al «mejoramiento
social, cultural y económico». Para esto, los colegios podrán ejecutar sus pro-
gramas junto con organizaciones gubernamentales o comunales (Decreto 1860,
1994, art. 39). Dos años después, en la Resolución 4210 de 1996, el Ministerio de
Educación Nacional (en adelante, MEN) definió las reglas para la organización y el
funcionamiento del servicio social, junto con sus finalidades estratégicas:
14 En los artículos 14 y 15 del Decreto Reglamentario1860 de 1994 se encuentran definidos

los contenidos mínimos y las fases para la adopción y aprobación de los PEI, respectivamente.
15 Para ello, estas instituciones podrán incluir en su Proyecto de Educación Ambiental (PRAE)
las líneas de trabajo del servicio social, atendiendo a las indicaciones estipuladas en el artículo
7° del Decreto 1743 de 1994, que plantea que los alumnos de educación media podrán prestar
su SSO a través de su participación en proyectos ambientales, apoyando la formación de gru-
pos ecológicos o participando en actividades comunitarias de educación ecológica o ambiental,
orientadas a la solución de problemas específicos.
• Sensibilizar a los estudiantes frente a los problemas y necesidades de los ‘otros’

en un contexto de formación escolar, familiar y comunitaria, complementaria.
• Inculcar y promocionar valores como la solidaridad, la cooperación, la tole-

rancia, la responsabilidad, el respeto mutuo, la honradez, el compromiso so-
cial, entre otros.
• Facilitar espacios interacción comunitarios, de modo que los estudiantes pue-

dan tener experiencias de contacto directo con la realidad y realicen aportes
para su superación.
• Contribuir a la construcción de un espíritu de servicio guiado por la búsqueda

permanente del interés general y el mejoramiento comunitario. (Res. 4210,
1996, art. 3°).
Para este propósito, se estableció el cumplimiento de mínimo 80 horas de ser-

vicio social por parte de los estudiantes, para aprobar el logro y las actividades
relacionadas con este requisito de grado (Res. 4210, 1996, arts. 6° y 7°) y, además, se
157
definió la red institucional a cargo de las directrices y orientaciones sobre el SSO,
en cabeza del MEN y las Secretarías de Educación departamentales, municipales
y distritales (Res. 4210, 1996, art. 8°). Sin embargo, esta red no ha proferido ningu-
na disposición en los últimos 20 años. De hecho, la última referencia normativa
sobre el SSO se conoció en 2005, mediante la providencia C-114.
En esta Sentencia, la Corte Constitucional considera que el servicio social debe

comprenderse como una experiencia y medio de aprendizaje que permitirá que las
nuevas generaciones fortalezcan los lazos con su comunidad (sentido de pertenen-
cia), a partir de una interacción solidaria y la formación de un espíritu democrático.
Además, declaró exequible el carácter ‘obligatorio’ que le atribuyó el artículo 97 de
la LGE, en la medida que el servicio social es una experiencia relacionada con el
proceso de formación integral, que les permite a los estudiantes «interactuar con
su medio social y familiarizarse con la práctica de valores y fines que promueve el
ordenamiento constitucional» (Sentencia C-114, 2005, p. 14), y, además:
Contribuye a la formación de ciudadanos responsables, capaces de parti-

cipar activamente en las decisiones de la sociedad dentro del respeto de
los derechos y deberes ciudadanos, y en el ejercicio de la solidaridad, la to-
lerancia y el pluralismo ideológico y cultural (Sentencia C-114, 2005, p. 7).
En esta Sentencia, la Corte exhorta a sacar de las aulas el proceso educativo «y

posarse en los escenarios en donde se ejercita como miembro de un estado social
de derecho» (2005, p. 1). Aunque, pese a la pertinencia de esta invitación, en los
últimos 10 años no se han emitido lineamientos o directrices normativas sobre el
servicio social, dejando un poco en el olvido esta herramienta para transformar
las problemáticas de los municipios colombianos.
Dimensiones para fortalecer el sso
La tendencia a desnaturalizar y desconocer el potencial del SSO se sustenta en

dos dimensiones concretas y relacionadas entre sí: la dimensión práctica que sue-
le reproducir una serie de obstáculos estructurales16 —impidiendo el aprovecha-
miento óptimo del SSO en los procesos de cohesión socioterritorial— y la dimensión
cultural que se soporta en un conjunto de creencias que es necesario de develar
para romper con el ciclo que ambas configuran. Ahora bien, buena parte de las
fallas estructurales y de las ideas erráticas sobre el SSO se origina en el vacío entre
la normatividad y su aplicación a nivel de programas (Alonso, Toro & Posada, 2007).
158
Problemáticas estructurales del sso (dimensión práctica)
• Debilidad en los procesos de sensibilización para los estudiantes que van a

iniciar su servicio social. En muchos casos, los educandos no tienen claro en
qué consiste esta figura de servicio-aprendizaje, cuál es su finalidad y en qué
se diferencia de las prácticas empresariales17. Además, muchos estudiantes
tampoco cuentan con la asesoría y acompañamiento que las autoridades es-
colares deben ofrecer, lo cual hace que el carácter pedagógico del servicio so-
cial se reduzca al cumplimiento de un requisito obligatorio, porque no se han
adoptado las estrategias mínimas para su implementación.
• Baja participación de los estudiantes y de la comunidad en el diseño y rea-

juste de los programas del servicio social. En varios municipios, los jóvenes
16 Alonso, Toro & Posada (2007) realizan un ejercicio similar para identificar estas situacio-
nes problemáticas que limitan el potencial del servicio social en Pereira, durante 2003 y 2004.
17 Sin embargo, el equipo exalta el proceso de sensibilización y capacitación que han rea-
lizado las autoridades escolares de El Tambo (Nariño), en donde los estudiantes evidencian un
alto grado de apropiación y satisfacción en torno al servicio social.
no sienten que las actividades que realizan durante su servicio social con-
tribuyan a la superación de las problemáticas comunitarias. Por el contrario,
cuando formulan alguna iniciativa para rescatar el potencial de servicio de
esta figura, las autoridades escolares omiten sus sugerencias, olvidando que
el estudiante es el agente central del proceso formativo.
• Exceso de trámites burocráticos que recae sobre los colegios y sus docentes.
Se deben remitir informes sobre los programas de servicio social a las Secre-
tarías de Educación, pero no hay servidores públicos que asuman su revisión y
retroalimentación para el mejoramiento de los procesos pedagógicos. Esto ge-
nera desgaste y desmotivación entre las autoridades escolares, al punto que
afirman que «cumplen porque les toca, así como las Secretarías piden porque
les toca». Esto evidencia una falta de interés para materializar los objetivos y
propósitos del servicio social, tal como se definió en la ley.
• Precariedad o inexistencia de mecanismos de seguimiento por parte de las

autoridades municipales a las instituciones escolares. Las administraciones
municipales no tienen claridad sobre el número de estudiantes, el tipo de pro-
159
gramas y en general, las actividades y programas que los jóvenes realizan en
el marco del SSO. Este desconocimiento desmotiva a los docentes, pues ade-
más no se evidencia un interés real de parte de las administraciones munici-
pales para potenciar el servicio social. Por ende, las administraciones deberán
replantearse los mecanismos de control y seguimiento, así como un sistema
de incentivos para valorar el trabajo que realizan los colegios y los estudiantes
con la comunidad.
• Limitación de recursos materiales y económicos del SSO, que recae en las ins-
tituciones educativas. En muchos colegios, en particular en zonas rurales, las
autoridades escolares deben gestionar los recursos para implementar progra-
mas que incidan sobre las problemáticas sociales y comunitarias, ya que no
existen fondos públicos para financiar los materiales e insumos que requieren
los estudiantes durante el año. Esta restricción económica se profundiza, si
se tiene en cuenta que una gran parte de los educandos vive en hogares con
algún grado de vulnerabilidad y que las administraciones no destinan recur-
sos para apoyar estas iniciativas. Esto conlleva a que el SSO pierda su carác-
ter comunitario, pues no encuentra las condiciones básicas para garantizar la
continuidad de los programas.
• Desaprovechamiento del potencial transformador de la figura del servicio so-

cial para el desarrollo y consolidación de capital comunitario. Este es el re-
sultado de sumar todas las problemáticas anteriores y con esto se pierde una
herramienta estratégica para fortalecer los vínculos entre las instituciones y
la comunidad, que permita la recuperación del tejido social y el incremento de
la confianza en las instituciones del Estado.
Creencias erróneas sobre el sso (dimensión cultural)
Existe un conjunto de ideas sin sustento, que concibe al servicio social como:
• «Mano de obra barata» a través de la cual se pueden realizar labores de limpie-

za u ornato (barrer los colegios, parques, calles municipales, entre otras); ha-
cer arreglos locativos (pintar o reparar las instalaciones del colegio) o; apoyar
la organización de archivos en entidades públicas, sin invitar a los estudiantes
a una reflexión en torno a las problemáticas locales y sin ofrecer siquiera,
procesos de capacitación18.
160
• «Una carga para los estudiantes que se traduce en pérdida de tiempo». Esta mi-
rada reduce el servicio social a un requisito obligatorio de grado, en el cual los
estudiantes deben prestar 80 horas de trabajo, sin un fin social concreto y elimi-
nando, el últimas, la posibilidad de transformar alguna problemática del entorno.
• «Una actividad intrascendente que no genera ningún beneficio para la comu-

nidad». Tanto los estudiantes, como sus familias, los colegios, las adminis-
traciones municipales y la sociedad deben valorar los aportes graduales del
servicio social, sin perder de vista que este no puede solucionar en un periodo
limitado, problemáticas que se han complicado a través del tiempo. Por ende,
hay que apostar por metas de corto y mediano plazo que permitan verificar de
qué manera se ha ido transformando el panorama.
18 Las limitaciones de infraestructura u operativas que deben sortear la mayoría de las ins-
tituciones educativas públicas del país no pueden desconocer el carácter social y comunitario
del servicio social, máxime cuando la Corte Constitucional y el MEN han señalado que los es-
tudiantes deben tener un intercambio con sus comunidades de origen, aportando desde sus
saberes y conocimientos a la resolución de problemáticas.
• «Una recarga de trabajo para los docentes». El servicio social hace parte in-
tegral del proceso formativo, a través de un esquema complementario que
busca que los estudiantes pongan en práctica los conocimientos adquiridos,
sirviendo a sus comunidades y formándose como ciudadanos. En ese sentido,
no se trata de una recarga laboral para los profesores, sino una expresión al-
terna a la formación en las aulas, donde los docentes también pueden aportar.
Ambas dimensiones contribuyen al estancamiento del SSO, y su mayor limita-

ción es que operan en el nivel de queja cotidiana, sin generar propuestas o alter-
nativas para su superación. Por esta razón, esta propuesta ofrece unos pasos para
orientar el rediseño de los programas de SSO, así como algunas líneas de trabajo
que deberán ser analizadas con las comunidades escolares, antes de rediseñar
los programas de SSEC19 reorientando su horizonte de acción.
Propuestas para resignificar el ssec
Para el desarrollo de esta iniciativa se requiere del liderazgo de las institucio-

161
nes educativas, como agentes promotores de la participación comunitaria para
la revisión y ajuste de sus programas de servicio social. En tal sentido, pueden ser
útiles algunas de las siguientes pautas, en función de la situación en la que se
encuentre cada colegio y municipio:
a. Solicitar sesiones de asesoría sobre el servicio social estudiantil a las Secre-

tarías de Educación Departamentales para todos los docentes vinculados a la
institución académica. Los programas deben asumirse como una responsa-
bilidad colectiva, en la que todos los docentes deben participar y aportar, para
evitar los desequilibrios o sobrecargas que tienen los profesores de las áreas
que han coordinado el servicio social, tradicionalmente (ciencias sociales, re-
ligiosa, psicorientación, música, entre otras).
b. Liderar un proceso de autoevaluación de los programas de servicio social que

convoque a estudiantes, madres y padres de familia y, vecinos del colegio
—independientemente de sí tienen una relación directa con la institución—.
En este punto es esencial que todas las personas tengan la libertad de expre-
19 Posteriormente, los programas se deben incorporar en los PEI, manuales de convivencia y

los PMD.
sar sus ideas. Las autoridades escolares (rectores, coordinadores y docentes)

por su parte, deberán dinamizar el diálogo espontáneo con los estudiantes y
la comunidad, de modo que puedan conocer las opiniones sobre el servicio
social (fortalezas y debilidades), así como las necesidades y potencialidades
del entorno (amenazas y oportunidades). Estos insumos son el punto de par-
tida de la propuesta.
c. Consolidar mesas de trabajo en los horarios habituales de clase al menos dos

veces por semana, para que todos los estudiantes tengan el derecho y el deber
de dialogar con sus maestros y definir las temáticas en las que les gustaría
trabajar su SSEC20. Los docentes ambientarán la discusión con charlas orienta-
doras sobre las implicaciones del servicio social en el proceso formativo y el
desarrollo de la comunidad, enfocándose en los aportes de los estudiantes y a
partir de estos, podrán definir las líneas de trabajo para cada colegio.
d. Definir un Comité Interinstitucional para la Gestión de Convenios y la Bús-

queda de Recursos para los Programas de SSEC. En este espacio participarán
los rectores de todas las instituciones educativas, junto con los secretarios
162
encargados de las funciones educativas y los jefes de núcleo de las Secretarías
Departamentales de Educación. En él se promoverá la gestión de convenios
de cooperación técnica con entidades públicas y organizaciones sociales, y la
búsqueda de recursos cuando se requiera garantizar la sostenibilidad de las
acciones en el mediano plazo, para evitar iniciativas dispersas o corta dura-
ción que no generan mayores impactos en las comunidades. Asimismo, este
comité concertará los mecanismos de seguimiento a los programas de SSEC,
para afianzar la relación entre la administración municipal y los colegios. Este
comité puede operar de manera simultánea con las mesas de trabajo defi-
nidas en el punto anterior, pues no implica la participación de los mismos
actores y, por ende, no se generará ningún inconveniente.
20 Se recomienda que este ejercicio no se limite únicamente a los estudiantes de 10° y 11°
grado, puesto que el derecho a decidir en qué, cómo y con quienes desean trabajar su servicio
social, no debe recaer únicamente en los estudiantes del nivel de educación media, ya que esta
determinación afectará a las generaciones futuras. Por ende, sería importante tener en cuenta
la visión de todos los estudiantes, máxime porque la educación debe apuntar a la formación de
ciudadanos y esta es una tarea permanente, que no empieza en los últimos grados.
e. Diseñar estrategias complejas de acompañamiento y seguimiento del SSEC,

que garanticen la capacitación y orientación permanente de los profesores y
los estudiantes, así como de las administraciones con las instituciones educa-
tivas. Estas estrategias podrán ser definidas por todos los docentes a cargo de
programas de SSEC, a partir de ejercicios de discusión colectiva que favorez-
can una retroalimentación peramente.
f. Promover la creación de estímulos e incentivos de las administraciones mu-

nicipales para los colegios, que permita (re)conocer el trabajo que han reali-
zado los estudiantes de las diferentes instituciones educativas. Para ello, las
administraciones podrán trabajar con organizaciones privadas en la formu-
lación de campañas de reconocimiento simbólico y material del trabajo y las
transformaciones comunitarias que están sucediendo a nivel local, para crear
imágenes y referentes sociales a partir de la figura del SSEC.
g. Implementar procesos de reajuste y mejoramiento continuo de los programas

de SSEC, desde un enfoque de la gestión de calidad de los procesos educativos.
Para ello, los colegios que aún no miden el impacto de sus programas de ser-
163
vicio social deberán establecer metas y resultados para conocer qué acciones
fueron efectivas y cuáles requieren de nuevos ajustes para garantizar una in-
tervención que aporte a la transformación del entorno comunitario.
Todas estas pautas apuntan a la resignificación de los programas de SSEC, con-

virtiéndolos en espacios de trabajo flexibles y con un alto componente de parti-
cipación comunitaria.
Núcleos temáticos para rediseñar los programas del ssec
En este segmento se presenta una agrupación temática de los intereses y ac-

tividades que a los estudiantes les gustaría explorar en el marco del SSEC. Antes
que un listado completo, se trata de unos líneas de trabajo que podrían servir
para estructurar los programas de SSEC, aunque no se puede perder de vista, que
son los estudiantes quienes deben proporcionar estos insumos, de acuerdo con
las necesidades y potencialidades de sus territorios.
a. Niñez y juventud. A los estudiantes les interesa trabajar en campamentos ju-

veniles. También desean apoyar la construcción de los proyectos de vida de
otros estudiantes; brindar acompañamiento vocacional; fomentar grupos ju-

veniles proactivos; participar en procesos de formación y refuerzo de tareas
con en las áreas de música, diseño, pintura, danza, lectura, matemáticas e
idiomas (inglés). Para los jóvenes, trabajar con sus semejantes representa una
posibilidad para aprender cosas nuevas y encontrar un alto sentido de utili-
dad de su SSEC, al convertirse en tutores de NNA, inclusive, con capacidades
especiales (formación incluyente).
b. Trabajo comunitario. Existe un interés por articularse con las dinámicas y pro-
cesos sociales desde al menos cuatro perspectivas. La primera enfocada al
apoyo solidario de las comunidades vulnerables (ancianos y personas en si-
tuación de pobreza) y de las poblaciones víctimas del conflicto, a través de la
gestión de ayudas humanitarias, el apoyo psicológico y la orientación en torno
a la oferta de programas institucionales. La segunda se centra en la asesoría y
capacitación de comunidades rurales para el diseño de proyectos. La tercera
se orienta al trabajo en espacios comunitarios como las JAC, las veedurías, las
asociaciones productivas locales (campesinos, pescadores. La última se rela-
ciona con la gestión del riesgo y la atención de emergencias en situaciones de
164
desastre (incendios, terremotos, entre otros).
c. Cuidado medioambiental. La mayoría de los colegios enfocan sus programas de

SSO en este eje, en el que los estudiantes, además, manifiestan un alto grado
de satisfacción, a través de la realización de tareas como el reciclaje, la reutili-
zación, la reforestación, el cuidado de fuentes hídricas, las limpiezas ambien-
tales, y en general los procesos de recuperación ambiental y la disposición de
residuos sólidos (basura).
d. Eventos recreativos y deportivos. Un número significativo de estudiantes están

dispuestos a participar en actividades de fomento de deportes como el fútbol,
el atletismo, el ciclismo, entre otras disciplinas deportivas, y se muestran in-
teresados en realizar actividades lúdicas para promover un ocio sano, incluso
más allá de las 80 horas exigidas para el SSO. Este potencial debe ser aprove-
chado por las administraciones locales, pues podrían capitalizar el apoyo de
los jóvenes como promotores deportivos para combatir problemáticas aso-
ciadas al consumo de estupefacientes, microtráfico, delincuencia, entre otras.
e. Derecho a la salud y prevención de riesgos. Otro grupo de estudiantes mani-

festó un gran interés por participar en procesos de exigibilidad del derecho
a la salud, a través de charlas sobre los mecanismos y procedimientos para

acceder de manera plena y efectiva a este. En cuanto a la prevención, situaron
varios elementos de salud pública, en los que podrían agenciar un cambio
local (consumo de sustancias psicoactivas, embarazos adolescentes, contagio
de infecciones de transmisión sexual (ITS), entre otros temas).
f. Cultura ciudadana y construcción de paz. Un último segmento de estudiantes

planteo la necesidad de trabajar en procesos de cultura ciudadana que apun-
ten al fomento de la tolerancia, el respeto entre las personas y de las normas,
la convivencia pacífica, el sentido de pertenencia y el empoderamiento ciuda-
dano (conocimiento de los derechos y deberes), en articulación con los cursos
impartidos por las áreas de ciencias sociales y formación cívica.
Además, los estudiantes indicaron el tipo de actividades en las que estarían

dispuestos a participar en sus programas de SSEC:
• Elaboración del material de difusión para las comunidades (folletos, carteles,

plegables);
165
• Desarrollo de procesos de formación pedagógica (escuelas, charlas, talleres,
brigadas, conferencias, programas radiales, entre otras)
• Apoyo logístico para la organización de eventos, bingos, rifas, colectas, donaciones y;
• Voluntariados en procesos de caracterización de las poblaciones municipales

(censos de NNA, tercera edad, víctimas).
Por último, los estudiantes resaltaron la importancia de las capacitaciones,

para saber qué deben hacer y en general, para tener claridad sobre los límites
de su participación en los procesos (responsabilidad y deberes), de modo que
puedan contribuir al mejoramiento de problemáticas locales, desde un ejercicio
informado y monitoreado, permanentemente.
Responsabilidades y funciones de los actores sociales
La resignificación del SSEC requiere del compromiso de todos los actores invo-
lucrados en el proceso (estudiantes, profesores, rectores, familias, funcionarios y
comunidades), desde una lógica de responsable y propositiva, para garantizar el

éxito de esta estrategia.
Autoridades escolares
En primer lugar, las instituciones educativas como líderes del proceso de reno-
vación del SSEC, buscarán vincular a todos los docentes de sus planteles, para que
acompañen los programas del SSEC. La vida no se limita únicamente a las huma-
nidades, sino que implica una interrelación de todas las áreas del conocimiento
(matemáticas, física, química, biología, filosofía, entre otras). Por ende, todos los
profesores están en capacidad de coordinar un programa del SSEC y, con esto, se
podrían equilibrar las cargas laborales.
Para este propósito, los profesores titulares y acompañantes deberán convocar

y orientar las mesas de trabajo con estudiantes, padres y madres de familia y
con la comunidad, apelando en todo momento a la escucha. Ahora bien, si la
audiencia permanece en silencio, es importante romper el hielo, explicando de
diferentes formas, los propósitos del encuentro. Sin embargo, no hay que perder
166
de vista que el objetivo de estas mesas de trabajo es conocer los intereses, expec-
tativas y propuestas de estos actores para garantizar un reajuste armónico de los
programas del SSEC.
En segundo lugar, los profesores formularán una propuesta de programa de

SSEC, con base en los insumos obtenidos en las mesas de trabajo. Esta propuesta
será socializada con la comunidad, para introducir los ajustes necesarios y una
vez se encuentre definida, será tramitada e incorporada en el PEI, junto con la defi-
nición de un reglamento básico del ssec que deberá incluirse en el Manual de Con-
vivencia, para garantizar a los estudiantes total claridad sobre el carácter del SSEC.
En tercer lugar, los docentes que coordinan programas del SSEC propondrán ins-
trumentos para el monitoreo y el seguimiento del SSEC, y una vez se defina un
formato único, se podrá elaborar un manual de uso muy sencillo con la frecuen-
cia de medición (mensual, bimensual, trimestral o semestral). De esta manera,
los colegios podrán tener claridad sobre las situaciones que requieren ajustes.
Asimismo, podrán identificar las fortalezas de sus programas y las áreas donde
requieren de mayor cooperación, en términos de recursos y espacios. Este ejerci-
cio facilitará la gestión de convenios, recursos e iniciativas, porque se partirá de
una base confiable.
Por último, es necesario que los docentes documentarán las experiencias exi-
tosas mediante entrevistas, fotos y soportes, con destino a los periódicos murales
de los colegios y las Oficinas de Prensa de las entidades municipales, para que la
comunidad conozca qué iniciativas se están realizando, y, además, para crear un
referente en torno a los esfuerzos de los colegios, sus estudiantes y docentes, en
aras de construir una mejor sociedad.
Estudiantes, familias y comunidades
Por su parte, estos actores deberán participar en las reuniones y mesas de traba-
jo que convoquen las autoridades escolares para reajustar los programas del SSEC,
teniendo presente que este es un deber ciudadano que repercute sobre su calidad
de vida. En ese sentido, todas las ideas o sugerencias serán bienvenidas, máxime
si abordan problemáticas locales. Estos insumos facilitarán la construcción de un
proyecto de SSEC más cercano a la realidad social y a las necesidades comunitarias.
Administración municipal
167
En primer lugar, el alcalde deberá definir a qué funcionarios designa para
participar en el Comité Interinstitucional para la Gestión de Convenios del SSEC.
Estos delegados, a su vez, determinarán qué servidores públicos realizarán los
procesos de preparación y capacitación, previos al inicio del SSEC. De esta manera,
se construirá un directorio de enlaces institucionales para cada programa del SSEC
que cuenta con el apoyo de las autoridades municipales, garantizando desde el
inicio, una comunicación y monitoreo permanente. Con esto se rompe la mala
práctica de solicitar informes solo al final del periodo académico, para cumplir
con los requisitos establecidos en la ley.
Asimismo, el alcalde, sus secretarios de Despacho presentarán al Concejo Muni-

cipal para su aprobación, la propuesta de incentivos para el reconocimiento sim-
bólico y material del SSEC, de modo que se garantice dentro del presupuesto mu-
nicipal del cuatrienio, una partida específica para el fomento de los programas
e iniciativas del SSEC. Por último, la Oficina de Prensa de la Alcaldía se encargará
de realizar una nota de prensa y un video sobre cada una de las experiencias del
SSEC que fueron apoyadas con los recursos municipales, para difundirlas a través
de las redes sociales y de los medios de comunicación local interesados. De esta
manera, la comunidad sabrá que se están apoyando iniciativas para la transfor-
mación de sus entornos, con el respaldo los poderes locales.
168
¿QUIÉNES? OBJETIVO ¿CÓMO?
1 Sensibilizar a todos los

Solicitar asesoría sobre docentes sobre el SSO, para Requerimiento amparado en el
el servicio social a las Las instituciones educativas que se comprometan con la artículo 8° de la Resolución
Secretarías de Educación superación de las sobrecargas 4210 de 1996.
laborales
2
Liderar autoevaluación de Conocer las fortalezas,
programas de servicio social Autoridades escolares debilidades, oportunidades Diálogo espontáneo
con estudiantes, familias y amenazas del SSEC
y comunidades
3
Consolidar mesas de trabajo Garantizar la participación de
con los estudiantes para que Los profesores los educandos en su proceso Charlas orientadoras + diálogo
participen y decidan sobre las formativo
líneas de trabajo del SSEC
4 Definir el Comité Los rectores, los jefes

Interinstitucional ampliado A través de la consolidación
de núcleo, los secretarios Superar las iniciativas dispersas
para la gestión de convenios de sinergias
de educación y el alcalde
y la búsqueda de recursos
5
Diseñar estrategia Garantizar el seguimiento
Concertando instrumentos
de acompañamiento Colegios y administraciones continuo de los procesos para
de medición
y seguimiento superar malas prácticas
¿QUIÉNES? OBJETIVO ¿CÓMO?
6 Garantizar la orientación
Definir la red de apoyo y la retroalimentación
institucional para la Colegios y administraciones para los estudiantes Concertando planes de trabajo
capacitación especializada y los programas del SSEC

7 A través de campañas para el
Reconocer las iniciativas reconocimiento simbólico y la
Crear sistema de incentivos Autoridades municipales y programas de SSEC
para estimular el servicio social aprobación de recursos dentro
que realizan los colegios del Presupuesto Municipal
8 A través de capacitaciones
Socializar los programas
Socializar los programas Profesores y servidores y sensibilizaciones iniciales
del SSEC, como experiencia
del SSEC con los estudiantes delegados y de un acompañamiento
de aprendizaje integral
permanente
9 Ajustar permanentemente
Realizar un proceso de reajuste los programas del SSEC, Evaluando periódicamente
y mejoramiento continuo de los Las comunidades escolares para garantizar un mayor programas
programas del SSEC, desde un impacto social (metas y resultados)
enfoque de gestión de calidad
Figura 4.2. Elementos constitutivos de la propuesta para resignificar el ssec

169
Las Asociaciones Público-Comunitarias (APC)
Esta herramienta ofrece una estrategia potencial para fortalecer los procesos
asociativos comunitarios y los vínculos con las administraciones. Sin embargo,
en este segmento se abordarán algunos elementos tangenciales, buscando sentar
las bases de futuras discusiones, en relación con la identificación de escenarios o
estrategias para la construcción de APC.
El origen de este término se sustenta en una crítica a las figuras de las Aso-
ciaciones Público-Privadas (APP) y de los convenios solidarios. Mientras que las
primeras son concebidas como «un instrumento de vinculación de capital pri-
vado, que se materializa en un contrato entre una entidad estatal y una persona
natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus
servicios relacionados (...)». (Negrita propia, Ley 1508, 2012, art. 1°) con inversiones
superiores los 6 000 SMMLV (art. 3°); los segundos son «esfuerzos institucionales,
comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfac-
ción de necesidades y aspiraciones de las comunidades» (Ley 1551, 2012, art. 3°,
170
par. 3) cuya ejecución no puede exceder la mínima cuantía, es decir, 40 SMMLV.
Esta enorme brecha pone en evidencia la necesidad de fortalecer el apoyo gu-

bernamental a los procesos sociales, a partir de condiciones de financiación más
favorables para las organizaciones que pueden contratar con los municipios: «los
cabildos, las autoridades y organizaciones indígenas, los organismos de acción
comunal y demás organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territo-
rio» (Ley 1551, 2012, art. 6°, inc. 16).
Al asumir esta discusión en clave de cohesión socioterritorial, resulta legítimo

preguntarse de qué maneras podrían cualificarse las organizaciones comunita-
rias para fortalecer sus capacidades técnicas y financieras, especialmente en las
zonas rurales más apartadas. Lo anterior, con el propósito de ampliar el horizonte
de contratación de las organizaciones sociales, más allá del límite definido en los
convenios solidarios, de modo que puedan proveer bienes y servicios de calidad
al tiempo que forjan lazos de solidaridad y afianzan su sentido de pertenencia
con otras organizaciones territoriales; pero asegurando unos ingresos dignos a
quienes participan en los procesos de transformación del entorno comunitario.
Eso implica pensar en nuevas formas de contratación estatal que revalúen

la idea de «la mano de obra gratuita»21, especialmente en las veredas, donde la

gente depende del pago de jornales, así como del trabajo familiar. De modo que,
los aportes comunitarios no deben implicar el desconocimiento de unas condi-
ciones salariales mínimas, porque esto atenta contra uno de los elementos que
sustentan la cohesión socioterritorial: la disminución de las brechas económicas.
A continuación, algunos elementos para caminar hacia la creación de APC.
Pistas para avanzar en la construcción de apc22
• Conocimiento del entorno local: las personas con mayores niveles de arraigo
y sentido de pertenencia conocen muy bien la génesis de los problemas lo-
cales. Esta información es esencial a la hora de construir una APC y de ganar
legitimidad social. Cuando se dominan las problemáticas de la comunidad, es
posible entablar una reflexión colectiva más profunda para el levantamiento
de un diagnóstico detallado del entorno. Sin embargo, no basta con identificar
las situaciones que afectan la convivencia y el desarrollo local, sino que se
requiere de un ejercicio comprometido con la búsqueda de alternativas y de
171
posibles socios para la superación de las problemáticas.
• Aprovechamiento de los espacios de formación y empoderamiento cívico: también

es importante participar en los diferentes procesos formativos gratuitos que
ofrecen las entidades públicas y eventualmente, las empresas privadas. La
asistencia a seminarios, foros, charlas formativas, procesos de capacitación,
entre otros eventos de educación formal y no formal, favorece la apropiación
conceptual y normativa. Ahora bien, es importante motivar la participación
de las personas más jóvenes, para garantizar la formación de nuevos lideraz-
gos, así como la renovación generacional.
• Consolidación de sinergias: el fortalecimiento de los vínculos con otras organi-

zaciones sociales posibilitará la consolidación de un gran pacto social o coa-
lición multinivel que tendrá mayor capacidad de incidencia en la gestión de
21 Tal como sucede con los estudiantes que prestan su servicio social.
22 Estos elementos si bien ofrecen algunas luces a las organizaciones comunitarias, se que-
dan bastante cortos a la hora de estructurar una propuesta consistente, debido a que no fue
posible sistematizar las experiencias de las comunidades. Sin embargo, se espera que esta te-
mática sea retomada en futuras investigaciones.
recursos. Además, tejer alianzas orientadas a un objetivo común con otras or-
ganizaciones, facilita la apertura de canales de comunicación oficiales y per-
manentes con la administración municipal, la cual estará dispuesta a apoyar
iniciativas comunitarias robustas y que se articulen con las metas definidas
en el PMD.
• Estrategia de difusión y comunicación: el trabajo en terreno dejó al descubierto

la existencia de múltiples experiencias de trabajo colaborativo entre las ad-
ministraciones municipales y los organismos de acción comunal, a partir de
los convenios solidarios para la provisión de servicios de acueducto, la recu-
peración de salones comunales, el mantenimiento de vías, la construcción de
canales de desagüe y de puentes peatonales, la recolección y el manejo de los
residuos sólidos y el cuidado de cementerios.
Sin embargo, estas experiencias no se conocen siquiera al interior de la co-

munidad, ya que las estrategias de difusión son muy limitadas. Para superar esta
situación, las organizaciones deben socializar los resultados concretos de su ges-
tión. En ese sentido, resulta imperativo diseñar una propuesta para que informe
172
desde los núcleos vecinales y barriales, mediante el ‘voz a voz’ y, posteriormente,
integrando otros recursos comunicativos que permitan llegar inclusive, a las zo-
nas más apartadas del municipio (a través de las emisoras para la paz).
Portales interactivos
Colegios Radio
Reuniones en colegios
Parques Redes sociales
INSTITUCIONALES
JAC
MECANISMOS
ESCENARIOS
Supermercados Impresos
MEDIOS
Red de Bibliotecas Públicas

Iglesias Sonoros
Apoyo desde Empresas y otros
medios de comunicación
Veredas Medios
comunitarios
Centros de Desarrollo Comunitario
Colegios Internet
Puntos de Información Turística
Figura 4.3. Elementos para potenciar la existencia de apc

Conclusiones
La discusión central de este capítulo tomó como referente el concepto de co-

hesión socioterritorial, con el propósito de dimensionar las implicaciones meto-
dológicas y políticas de esta herramienta y su potencial para atender problemáti-
cas territoriales, al tiempo que fortalece la gobernanza democrática.
Sin embargo, este último elemento suele pasar desapercibido entre las adminis-
traciones municipales y se observa con preocupación que, en buena parte del terri-
torio nacional, estos recursos son desaprovechados a la hora de transformar el en-
torno. Las administraciones locales suelen desconocen la capacidad que tienen sus
comunidades para transformar las problemáticas sociales, así como para afianzar los
vínculos de confianza, solidaridad, arraigo y sentido de pertenencia (capital social).
Para superar esta situación, se ofrece una aproximación a la génesis concep-

tual de la ‘cohesión territorial’ en Europa y a los desarrollos técnicos para medir
la ‘cohesión social’ en América Latina, identificando desde un ángulo crítico, las
173
limitaciones que conllevan ambos enfoques para comprender el caso colombia-
no. Esto condujo a una fusión conceptual que integró la dimensión teórica y prác-
tica de la cohesión, como herramienta estratégica para la construcción de con-
sensos y de alternativas de convivencia, sin perder de vista el papel protagónico
que tienen actores sociales e institucionales.
Desde esta perspectiva, la cohesión socioterritorial representa una oportuni-

dad para que las administraciones gestionen procesos de apertura democrática
orientados a la construcción de paz, así como al fortalecimiento de los vínculos
entre ciudadanos de un mismo territorio, al tiempo que aporta a la comprensión
de nuevas realidades locales, sustentadas en la reciprocidad, la vida y el buen vivir.
En términos metodológicos, el capítulo da cuenta de una propuesta tridimen-

sional (pertenencia social, instituciones y participación política), para medir el ni-
vel de cohesión socioterritorial en los municipios colombianos, sin perder de vista
las particularidades del contexto. De manera complementaria, se implementó un
modelo colaborativo, que a partir de una serie de entrevistas semiestructuradas
sirvieron de sustento para la construcción de una estrategia de acción colectiva,
que situó como protagonistas del cambio social a los estudiantes de colegios, ins-
pirándose en la figura del Servicio Social Estudiantil Comunitario (SSEC).
Para el desarrollo de esta propuesta fue necesario realizar una revisión nor-
mativa sobre el servicio social, así como un análisis de las dimensiones que
fracturan su potencial transformador23: las fallas estructurales y un sistema de
creencias erróneas que se refuerzan entre sí. Una vez se develan estos elementos,
se presenta una propuesta de servicio social, inspirada en su finalidad comuni-
taria y, se exploran algunos núcleos temáticos para la construcción de nuevos
programas de SSEC que respondan a los intereses, necesidades y expectativas de
los estudiantes y la comunidad local.
En esa misma vía, se realiza una revisión básica de las Asociaciones Público-Co-
munitarias (APC), donde se cuestiona la profunda asimetría entre los recursos otor-
gados a los procesos comunitarios frente a los recursos entregados a las iniciativas
privadas. En tal sentido, plantean algunos elementos para avanzar en la construc-
ción de APC, en donde se retoman varios planteamientos en clave de cohesión so-
cioterritorial, invitando a las administraciones municipales a financiar los procesos
comunitarios, al tiempo que se dan pautas para agenciar una gran alianza social
que posibilite el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades.
174
Ahora bien, ambas iniciativas apuntan al fortalecimiento de los procesos de
gobernanza democrática, pero tanto el SSEC como las APC, requiere de la asig-
nación a de recursos financieros y simbólicos para garantizar su sostenibilidad.
Asimismo, implican un compromiso serio de parte de las administraciones mu-
nicipales, para la designación de servidores públicos encargados que monitoreen
estas iniciativas, garantizando que los recursos invertidos alcancen los resul-
tados esperados desde una lógica de mejoramiento permanente, a través de la
adopción de acciones correctivas de manera oportuna.
23 Con esta propuesta se busca que la comunidad escolar y municipal (re)conozcan la po-
tencialidad de esta herramienta a la hora de identificar las necesidades de abajo hacia arriba,
fortaleciendo el sentido de pertenencia y la apropiación del territorio, así como el mejoramiento
de la calidad de vida de las comunidades. Además, la implementación y rediseño permanente
de estas iniciativas ofrece información cualificada sobre las dinámicas locales para mejorar los
procesos de toma de decisión en el ámbito municipal.
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178
le/11362/2327
179
Se terminó de editar en la ciudad de Bogotá

(Colombia), en el mes de agosto de 2019.
Para su composición tipográfica se utilizaron
caracteres de las familias Caecilia LT Std
a 9 puntos y Brandon Grotesque
a 9, 10, 11 y 12 puntos.
[*]
En febrero de 2017, la ESAP y la OEI firmaron el Convenio de Cooperación
Internacional 327, en virtud del cual unieron «sus esfuerzos para desarrollar,
apropiar y consolidar buenas prácticas para el mejoramiento de la eficacia y
la eficiencia de la gestión pública». Tal alianza se materializó con la
implementación del proyecto Construcción de la institucionalidad
territorial, en los municipios de Aracataca, El Retén y Puebloviejo
(Magdalena), El Tambo y La Florida (Nariño) y Restrepo (Meta).
Esta apuesta implicó, en primer lugar, el replanteamiento de los lineamientos

de la extensión universitaria de la ESAP, para afianzar la articulación entre sus
funciones misionales (formación académica, investigación y los procesos de
proyección social). En segundo lugar, la búsqueda de alternativas
conceptuales y metodológicas orientadas al fortalecimiento de las
capacidades institucionales territoriales en los componentes de la justicia
local, sostenibilidad fiscal y cohesión territorial. Por último, la sistematización
y difusión de las experiencias de intervención técnica exitosas.
En este escenario se inaugura el primer volumen de la Colección

Administración Pública Territorial. Experiencias de Extensión Académica, con
el propósito de brindar al lector una aproximación a los elementos que
estructuran la extensión universitaria en la ESAP y particularmente, su
programa de prácticas en los territorios. Asimismo, se proponen algunas
pautas para democratizar el acceso a la justicia local con énfasis en los
MASC; y en los dos últimos capítulos se definen algunas reflexiones e
instrumentos metodológicos para la medición de la sostenibilidad fiscal y la
cohesión territorial, respectivamente.

1 - Contruccion de La Institucionalidad Territorial

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COLECCIÓN

Administración Pública Territorial

Administración Pública Territorial

Coordinación Académica Investigación

Mariela Barragán Beltrán Olga Liliana Sandoval Rodríguez

©Organización de Estados Iberoamericanos

ISBN (digital) 978-958-5559-13-4

Este libro es de carácter público.

Lista de siglas, acrónimos y abreviaturas 10

Capítulo 1. Fortalecimiento de la gestión académica desde los 17

Capítulo 3. Instrumentos metodológicos para la medición de la 99

Capítulo 4. Reflexiones metodológicas para la medición de la 139

Figura 1.1. Modalidades de extensión en Colombia 24

Tabla 1.1. Proyectos de extensión o de proyección social por Subdirecciones 31

aeop Acuerdo de Estatuto Orgánico de Presupuesto

Con la firma del Convenio de Cooperación Internacional 327 de 2017, la Es-

En tal sentido, en el primer capítulo, Fortalecimiento de la gestión académica

En el tercer capítulo, Instrumentos metodológicos para la medición de la sos-

En el cuarto capítulo, Reflexiones metodológicas para la medición de la cohesión

En síntesis, este primer volumen congrega los esfuerzos conceptuales y me-

Olga Liliana Sandoval Rodríguez

Abogada egresada de la Universidad Santo Tomás, especialista en Gestión Pública e

La universidad moderna se soporta sobre los ejes de docencia, investigación

El resultado de este ejercicio se condensa en este documento que presenta la

Evolución conceptual de la Extensión

De acuerdo con Fresán, la definición más consistente y orientadora de la ex-

A nivel conceptual se debe partir de la idea de equiparar la ‘extensión’ a la

En perspectiva histórica, en el siglo XIX, un grupo de intelectuales de la Uni-

En el texto La extensión universitaria y la Universidad Pública, Fresán recoge

• Se realizan fuera de las actividades académicas formales o regulares, lo cual

• Están orientadas a la comunidad interna de la Institución y externa.

• Se desarrollan en ambientes de interlocución para la formación y la interac-

• Son un puente de comunicación creadora de los estudiantes hacia la socie-

• Integran la diversidad institucional en aras de consolidar a las IES como casas

• Generan conocimiento y propuestas de solución a necesidades identificadas.

• Cumplen un papel articulador, de aproximación entre actores y de intercam-

En este escenario, los académicos colombianos consideran necesario impri-

investigación, de tal suerte que se materialice la contribución de la educación

Ahora bien, de manera complementaria a este panorama conceptual, es im-

La extensión comprende los programas de educación permanente, cur-

Estos aspectos, si bien son de estricto cumplimiento, posibilitan una confi-

Un tercer frente de la reflexión conceptual es la exploración de las políticas

gramas interdisciplinarios de extensión y proyectos de comunicación pública,

Posteriormente, mediante el Acuerdo 02 del 28 de noviembre de 2011, el Con-

Sin embargo, no hubo ningún pronunciamiento sobre los proyectos de comu-

1 Esta iniciativa agrupa la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Colegio Mayor

2 El documento está disponible en http://www.ascun.org.co/red/detalle/red-de-extension

La Escuela nació con la promulgación de la Ley 19 de 1958 sobre reforma ad-

Proyecto Universitario de la esap (pue, Acuerdo 012 de 2002)

Este documento académico-normativo, institucionalizado con el Acuerdo 012

deriva de su responsabilidad expresa de liderar la generación del conocimiento

En ese contexto, la proyección social adquiere un lugar central para la trans-

El PUE, además, traza unos objetivos específicos enfocados a la unidad na-

ción Pública, considerándola a su vez, «el principal instrumento de investigación, desarrollo

La actividad académica y administrativa de la ESAP debe promover y po-

Este documento también establece los instrumentos de gestión de la proyec-

De modo que la naturaleza continua y permanente de los programas de ex-

Además de la extensión, se describen otros componentes que el PUE ha con-

Así, se observa que el contexto filosófico consignado en el PUE como un cú-

Régimen Académico (Acuerdo 014 de 2004)

Al referirse a la función misional de proyección social, el Régimen Académico

En cuanto a la interacción entre las tres funciones de la Institución Universi-

Mientras que la asesoría es definida como los procesos de ilustración o acom-