CURS NR.

5.1. Procedura bugetară

Prin procedură bugetară se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter tehnic şi
normativ, înfăptuite de organele de specialitate ale statului în scopul elaborării, adoptării, executării şi
încheierii bugetului public naţional.
În timp procedura bugetară se prelungeşte pe o perioadă mai mare de un an (deşi bugetul se
caracterizează prin anualitate) deoarece elaborarea proiectului începe în anul premergător celui pentru
care se întocmeşte, continuă cu executarea în cursul anului respectiv (execuţia – derularea propriu zisă)
şi se definitivează prin contul de încheiere a exerciţiului bugetar în anul următor.
Prin urmare, practic, procedura bugetară se desfăşoară pe parcursul a 3 ani calendaristici.
Aşadar conform dispoziţiilor legale (în prezent Legea nr.72 /1996 privind finanţele publice) activitatea
bugetară trece prin mai multe etape şi anume:
 Elaborarea proiectului bugetului de stat;
 Aprobarea acestuia;
 Executarea bugetului;
 Încheierea exerciţiului bugetar.
Elaborarea proiectului bugetului de stat, respectiv prima etapă presupune activitate de
determinare a veniturilor şi cheltuielilor bugetului public.
Aprobarea înseamnă dezaprobarea şi votarea de către parlament a legii de adoptare a bugetului
public naţional adică acceptarea şi stabilirea definitivă a nivelurilor veniturilor ce urmează a fi atrase şi
a cheltuielilor ce se pot efectua.
Execuţia bugetară constă în realizarea veniturilor, adică atragereaîncasarea la termenele şi-n
cuantumul prevăzut de legea de adoptare (de obicei nivelele prevăzute la venituri de lege este minimal)
şi efectuarea cheltuielilor conform destinaţiei prevăzute de aceiaşi lege (de reţinut că nivelul acestora
prevăzut de lege este maxim).
Încheierea exerciţiului bugetar presupune întocmirea dării de seamă (a contului de execuţie)
care să reflecte cu exactitate nivelul veniturilor şi cel al cheltuielilor realizate cu prezentarea cauzelor
neefectuării cheltuielilor prevăzute şi a veniturilor realizate.
La elaborarea şi execuţia bugetului administraţiei centrale de stat a bugetului asigurărilor
sociale şi bugetele locale stau principiile:
1) Universalităţii;
2) Echilibrului;

1
 3) Realităţii;
4) Al unităţii;
5) Al neafectării veniturilor;
6) Anualitatea;
7) Specialitatea bugetară;
8) Publicitatea bugetului;
Universalitatea bugetară este principiul bugetar potrivit căruia veniturile şi cheltuielile statului
trebuie să fie înscrise în buget, în sumele lor globale (totale), deci nici un venit şi nici o cheltuială de
stat nu trebuie să se realizeze în afara cadrului bugetar.
Deoarece obţinerea veniturilor publice determină anumite cheltuieli, este necesar ca veniturile
respective să se înscrie în buget cu produsul lor brut, iar cheltuielile cu cifra lor totală şi nu cu soldul
dintre acestea. În acest fel se oferă Parlamentului posibilitatea cunoaşterii veniturilor totale ce se vor
încasa şi a cheltuielilor ce se vor efectua. Bugetul întocmit cu respectarea universalităţii poartă
denumirea de buget brut, iar cel care cuprinde numai rezultatul final al acţiunilor producătoare de
venituri celor generatoare de cheltuieli, respectiv soldul poartă denumirea de buget net.
Principiul universalităţii permite cunoaşterea şi controlul sumelor exacte a cheltuielilor publice
cât şi evitarea ca anumite servicii publice ce nu dispun de fonduri proprii să-şi dobândească dependenţa
faţă de autorităţile centrale.
Echilibrarea bugetară este principiul bugetar (cerinţa) potrivit căruia toate cheltuielile ce
urmează a se efectua în anul bugetar trebuie acoperite integral din veniturile ordinare ale bugetului de
stat.
Egalitatea între veniturile ordinare (curente) şi cheltuieli a fost considerată de accepţiunea
clasică drept principiu de aur al gestiunii bugetare. În realitate, respectiv în zilele noastre această
egalitate este întâlnită foarte rar, de cele mai multe ori şi în cele mai multe ţări există un dezechilibru în
care cheltuielile sunt mai mari decât veniturile ordinare, situaţie în care despre buget se spune că este în
deficit. Deficitul bugetar este determinat în special de cursa înarmărilor, creşterea cheltuielilor cu
datoria publică, creşterea cheltuielilor cu întreţinerea aparatului de stat.
Din punct de vedere al echilibrului un buget poate fi:
 Echilibrat – când veniturile ordinare sunt egale cu totalul cheltuielilor;
 Excedentar – când veniturile ordinare sunt mai mari decât cheltuielile;
 Deficitar – când veniturile ordinare sunt mai mici decât cheltuielile;
Deficitul bugetar poate fi acoperit în mai multe feluri, cea mai favorabilă situaţie fiind aceea din
veniturile extraordinare, acoperirea din împrumuturi de stat este doar o rezolvare parţială care
antrenează noi cheltuieli în perioadele următoare pentru restituire, iar calea emisiunii de bani pentru
2
înlăturarea deficitului este calea cea mai nefericită care se răsfrânge asupra populaţiei prin scăderea
puterii de cumpărare.
Deficitul bugetar se exprimă cu ajutorul a 3 indicatori:
1. Mărimea deficitului = volumul cheltuielilor – volumul veniturilor;
2. Ponderea deficitului în P.I.B. = 100 3% P.I.B valoarea deficitului × ≤
3. Structura finanţării deficitului: din împrumuturi
– Interne;
– Externe;
– Emisiuni de bani;
Principiul unităţii presupune ca veniturile şi cheltuielile publice să fie înscrise într-un singur
document. Acest lucru permite prezentarea clară a resurselor statului şi a destinaţiei acestora,
cunoaşterea exactă a sumelor de provenienţă a veniturilor şi direcţiile de utilizare, dar mai cu seamă
raportul de mărime între venituri şi cheltuieli stabilindu-se natura bugetului: echilibrat, deficitar, cât şi a
măsurilor ce se acceptă pentru echilibrare.
În practică principiul nu este riguros respectat, astfel pe lângă bugetul general sau ordinar al
statului se întocmesc şi alte bugete cum sunt bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe
ca fondurile speciale şi altele.
Principiul neafectării veniturilor bugetare se referă la faptul că veniturile la buget se
depersonalizează. Aceasta înseamnă că veniturile privite în totalitatea lor se utilizează pentru
acoperirea tuturor cheltuielilor. Aşadar nu se admite ca un anumit venit bugetar să fie folosit pentru
acoperirea unei anumite cheltuieli. Acest principiu înlătură necorelaţiile ce ar apărea între nivelul
sumelor realizate din anumite surse şi cel al cheltuielilor făcute pentru realizarea acţiunilor din buget,
pe de altă parte înlătură risipa sau insuficienţa fondurilor care ar apărea dacă fiecare sumă încasată ar
avea destinaţia expresă. În practică se înregistrează însă frecvente abateri de la acest principiu ceea ce
constituie în acelaşi timp abatere şi de la principiul unităţii şi au loc de obicei când se introduc noi
categorii de impozite şi taxe cu motivaţie subiectivă, adică să nu crească gradul de nemulţumire al
populaţiei prin justificarea aprioric a destinaţiilor date.
Anualitatea bugetului. Din punct de vedere istoric, anualitatea este considerată prima regulă
bugetară aplicată în practică. Anualitatea bugetului are două semnificaţii distincte:
1. Perioada de timp pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul;
2. Perioada de timp în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile.
La baza acestui principiu au stat raţiuni atât de ordin politic cât şi tehnic. Astfel de ordin politic
este necesitatea şi interesul Parlamentului de-a controla Guvernul asupra gestiunii financiare, iar

3
eficienţa controlului nu poate exista decât dacă aprobarea cheltuielilor se face pe perioade scurte nu
prea îndelungate.
Din punct de vedere tehnic posibilitatea de previziune asupra volumului veniturilor şi al
cheltuielilor este mai aproape de realitate când perioada la care se referă este mai scurtă, respectiv un
an. În virtutea principiului anualităţii puterea legislativă a fiecărei ţări trebuie să se pronunţe anual în
legătură cu toate veniturile şi cheltuielile înscrise în buget pentru anul următor. În ultimul timp sunt tot
mai mulţi economişti care pledează pentru renunţarea la principiul anualităţii şi trecerea la bugete
plurianuale, motivată în special de cheltuielile de investiţii care necesită perioade mai îndelungate
pentru finalizare. În unele ţări Franţa, SUA chiar şi în momentul de faţă puterea legislativă aprobă
cheltuieli cum sunt procurarea de echipament militar, edilitare, etc, pe perioade mai mari de un an.
Indiferent de unele abateri de la principiu, bugetul este elaborat şi aprobat pe o perioadă de 12 luni. De
precizat însă că anul bugetar poate să coincidă cu cel calendaristic cum este cazul Austriei, Belgiei,
Braziliei, Franţei, Germaniei, României, etc. sau nu, cum este cazul Marii Britanii, Canadei, Japoniei,
la care anul bugetar începe la 1 aprilie şi se încheie la 31 martie din anul calendaristic următor; în
Australia, Italia, Suedia, ş.a., anul bugetar începe la 1 iulie până la 30 iunie, iar în SUA la 1 octombrie
până la 30 septembrie.
Factorii care influenţează data începerii anului bugetar sunt diverşi: caracterul economiei,
nivelul de dezvoltare al acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, tradiţia, etc. Astfel într-o ţară cu
preponderenţă agricolă în care principalele venituri se realizează pe seama acestui sector, întocmirea
bugetului se bazează pe informaţiile privind recolta ce se obţine. Legat de acest principiu trebuie să mai
precizăm că în practică se respectă şi aplică:
– Anul bugetar;
– Exerciţiul bugetar;
Exerciţiul bugetar este mai mare decât anul bugetar, cca 15-18 luni şi presupune ca veniturile şi
cheltuielile unui an bugetar să fie reflectate integral în cadrul anului bugetar chiar dacă unele continuă a
se derula şi în anul următor. Dezavantajul acestui sistem îl reprezintă funcţionarea în paralel a două
bugete, iar avantajul îl constituie cunoaşterea exactă a realizării bugetului respectiv.
Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare trebuie să fie
înscrise în buget şi aprobate de către Parlament pe surse de provenienţă, iar creditele bugetare pe
categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se înţelege suma limită, înscrisă în bugetul de stat şi aprobată
de puterea legislativă, până la care se pot efectua plăţi în contul fiecărei cheltuieli aprobate. Pentru ca
puterea legislativă să poată avea o imagine clară asupra bugetului de stat este necesar ca veniturile şi
cheltuielile să fie înscrise în buget după o schemă unitară. Gruparea veniturilor şi cheltuielilor într-o
anumită ordine şi pe baza unor criterii precis determinate poartă denumirea de clasificaţie bugetară.
4
 Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia după ce este supus dezbaterii
Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunoştinţa opiniei publice. Legea privind adoptarea bugetului de
stat şi contul privind încheierea exerciţiului bugetar pe anul precedent celui în curs sunt publicate în
Monitorul Oficial sau în culegeri de legi.

5.2. Fazele procesului bugetar

Elaborarea proiectului de buget Proiectul de buget este elaborat de puterea executivă. În
majoritatea ţărilor, această atribuţie revine guvernului, excepţie fac puţine ţări între care ce-a mai
notabilă este SUA, unde proiectul de buget este elaborat de către Şeful Executivului – Preşedintele
Republicii. În cadrul guvernelor, responsabilitatea pentru elaborarea proiectului de buget o are
Ministerul Finanţelor sau Ministerul Bugetului. Rezultatul activităţii de elaborare a proiectului de buget
îl constituie documentele pe care organul suprem al puterii executive îl prezintă Parlamentului spre
examinare şi aprobare. Aceste documente de regulă conţin:
 Expunerea de motive şi proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, care cuprind nu numai
nivele de mărime pentru venituri şi cheltuieli, dar şi propuneri de modificări de legislaţie
referitoare la venituri şi cheltuieli. Majorarea sa micşorarea unor cote de impozitare,
desfiinţarea unor categorii şi înfiinţarea altora, etc.
 Anexele la proiectul de buget în care este redată structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare;
 Materialele documentare necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.
Aprobarea bugetului Se face de către Parlament dat fiind caracterul predominant politic al
deciziilor de alocare a resurselor bugetare. Dezbaterea şi aprobarea proiectului în Parlament presupune
de regulă:
– Prezentarea de către Primul-Ministru sau Ministerul de Finanţe a proiectului;
– Analiza acestuia în comisiile parlamentare;
– Concilierea amendamentelor (modificărilor propuse la buget);
– Dezbaterea şi aprobarea de către parlamentari;
– Ratificarea bugetului aprobat de către Preşedintele ţării.
Teoretic parlamentarii fiind aleşi de către cetăţenii cu drept de vot trebuie să acţioneze astfel
încât să fie votate acele prevederi care să satisfacă cerinţele celor care i-au votat, consolidându-şi astfel
poziţiile la alegerile următoare. În practică acest comportament este influenţat de trei factori:
1. Disciplina de partid sau a coaliţiei de partid care face ca parlamentarii să satisfacă nu numai cerinţele
electoratului pe care îl reprezintă ci şi partidul ori coaliţia;
2. Nu toate cerinţele electoratului pot fi satisfăcute din cauza caracterului limitat al resurselor;

5
3. Existenţa grupurilor de presiune din lumea afacerilor care influenţează parlamentarii.
Termenele de elaborare a proiectului bugetului de stat şi de aprobare a acestuia în momentul de
faţă în România sunt următoarele:
 Până la 1 iunie toate instituţiile şi ministerele depun propunerile lor la Ministerul Finanţelor.
 Între 1 iunie – 25 septembrie se poartă negocierile între ministere şi Ministerul Finanţelor,
divergenţele nesoluţionate fiind mediate de Guvern.
 După însuşirea de către Guvern, 25 septembrie – 10 octombrie se depune la Parlament pentru
aprobare.
 Parlamentul are obligativitatea să-l dezbată şi aprobe până la 31 decembrie.
În practica parlamentară sunt situaţii în care dezbaterile asupra proiectului de buget se
prelungesc peste aceste perioade (la noi şi până la jumătatea anului bugetar). În acest caz legislaţia
bugetară prevede modalităţi diferite de urmat. La noi se pot efectua cheltuieli bugetare în trimestrul I la
nivelul celor din anul precedent.
Execuţia bugetului înseamnă realizarea veniturilor prevăzute şi efectuarea cheltuielilor
aprobate ceea ce presupune desfăşurarea unui ansamblu de activităţi de către mii de participanţi: agenţii
guvernamentale, aparat fiscal, instituţii financiare, etc.
Responsabilitatea pentru execuţia bugetului aşa cum a fost aprobat de Parlament, revine
Guvernului, iar rezultatele depind de capacitatea administraţiei şi procedurilor fiscale folosite.
Principala particularitate a realizării bugetului presupune separarea activităţilor de încasare a veniturilor
de cele de executare a cheltuielilor. Realizarea veniturilor se efectuează prin aparatul de specialitate al
Ministerului de Finanţe sau prin bănci. Efectuarea cheltuielilor aprobate prin buget se face pe baza unor
reguli precise pentru fiecare din etapele pe care le parcurge o cheltuială publică şi anume: angajarea,
lichidarea, ordonanţarea şi plata.
Angajarea = actul care generează obligaţia instituţiei publice de a plăti o sumă unui terţ;
Lichidarea = operaţia de constatare a realităţii serviciului făcut în favoarea instituţiei publice şi
determinarea sumei de plată.
Ordonanţarea = înseamă emiterea unei dispoziţii (ordin) de plată a sumei de bani de la buget în
favoarea terţului.
Plata = operaţia de achitare propriu-zisă de predare a banilor.
Primele trei operaţii (angajarea, lichidarea, ordonanţarea) se efectuează de conducătorii
instituţiilor publice şi care poartă denumirea de ordonatori de credite (principali, secundari, terţiari). A
patra operaţie, respectiv plata se efectuează de gestionarii de bani publici. Depăşirea atribuţiilor în
mânuirea banilor publici s-a făcut în ideea preîntâmpinării fraudelor, risipei, etc.

6
 Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară Contul de execuţie bugetară reflectă
totalitatea operaţiilor de executare a veniturilor şi cheltuielilor stabilind rezultatul final, deficit sau
excedent. Contul de încheiere a exerciţiului bugetar întocmit cu respectarea clasificaţiei bugetare este
prezentat de Guvern Parlamentului spre dezbatere şi aprobare.
Controlul bugetar
Execuţia bugetului se realizează sub controlul unor organe împuternicite. În funcţie de natura
acestor organe controlul poate fi:
 Politic – exercitat de Parlament;
 Jurisdicţional – exercitat de către Curtea de Conturi;
 Administrativ – exercitat de organul Ministerului de Finanţe;
Controlul politic efectuat de Parlament, vizează în principal respectarea de către executiv a
prevederilor autorizaţiei parlamentare în materie de buget, dar se poate referi şi la modul în care au fost
gestionate fondurile bugetare.
Controlul jurisdicţional constă în verificarea act cu act a cheltuielilor efectuate de către
instituţia bugetară în vederea acordării descărcării de gestiune. Neajunsurile constatate şi măsurile luate
se cuprind în rapoarte care sunt prezentate anual Parlamentului.
Controlul administrativ se exercită sub forma controlului intern sau ierarhic asupra modului de
folosire al creditelor bugetare de către persoane împuternicite în acest sens în cadrul Ministerului
respective sau de către organe specializate, respectiv ale Ministerului de Finanţe.