UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL

ESTADO DE MÉXICO

FACULTAD DE ANTROPOLOGÍA

DEPARTAMENTO DE PRÁCTICAS
DE CAMPO

UNIDAD DE APRENDIZAJE:

DIAGNÓSTICO COMUNITARIO (TRABAJO DE CAMPO)

ANTOLOGÍA

ENERO DE 2011.

1
 ÍNDICE

Pág.

Introducción……………………………………………………………………………... 3

Diagnóstico social. Conceptos y metodologías. Introducción - Qué es un diagnóstico

social.…………………………………………………………………............................. 4

Cómo hacer un diagnóstico social………………………………………......................... 19

Noción de comunidad…………………………………………………………………… 51

Algunas cuestiones conceptuales, metodológicas y político-administrativas del

desarrollo de la comunidad: Noción de desarrollo………………………….................... 54

Significados y alcance del concepto de desarrollo de la comunidad…………………… 71

Repensando la investigación-acción-participativa: Introducción - Breve referencia a la

aparición y desarrollo de la IAP como propuesta metodológica ……………………….. 87

Características y elementos constitutivos de la Investigación-Acción-Participativa…… 95

Estudio-Investigación-Diagnóstico……………………………………………………... 100

Programación del desarrollo de la comunidad………………………………………….. 117

Desarrollo regional en México: una crítica sobre mitos del desarrollo…………………. 129

Bibliografía……………………………………………………………………………… 154

2
 INTRODUCCIÓN

La antropología social, tiene como base para sus estudios sociales la realización de trabajo de
campo, este sirve como medio para conocer otras formas culturales diferentes a las que un
investigador o estudioso de la disciplina está acostumbrado a ver, pues forma parte de su contexto
cotidiano; así también, esto ayuda a comprender el carácter científico y humanista que se tiene para
con la sociedad al llevar a cabo una introspección de la realidad.

La Facultad de Antropología de la Universidad Autónoma del Estado de México, asume el

compromiso de formar profesionistas comprometidos con la sociedad, buscando la generación de
conocimientos que nos lleven a comprender y analizar los fenómenos sociales de actualidad.
Sabemos que para poder llegar a proponer alternativas de solución a las problemáticas detectadas, se
requiere de una capacitación más amplia misma que va a ser posible gracias a las experiencias
adquiridas, siempre y cuando estas tengan el soporte científico que le corresponde.

Esta unidad de aprendizaje cuyo nombre es: “Diagnóstico Comunitario”, pretende que los alumnos
visualicen la realidad social de un lugar previamente elegido por el profesor responsable, en el cual
logren realizar una “radiografía” del lugar a partir de la aplicación de métodos, técnicas y
herramientas de la antropología, estas aplicadas en el campo, detectando así problemas sociales,
económicos, políticos, religiosos, entre otros más, destacando también situaciones de la actualidad
como son la marginación y pobreza, atención a la salud y problemas de alimentación, educación,
recreación, etc.

Se vuelve necesario señalar que los alumnos deberán ir conformando poco a poco su conocimiento,
el cual será puesto en práctica dentro de la realidad la cual no siempre es la misma y varía de una
lugar a otro, es de esta manera como podrá ir adquiriendo las herramientas y los conocimientos que
le ayudarán a mirar con otros ojos la sociedad en la que se encuentra, misma que en un futuro le
exigirá la puesta en práctica de sus conocimientos adquiridos en las aulas.

Esta antología es un apoyo necesario para la práctica de campo, contempla lecturas que incluyen
temas que van desde el comprender y analizar qué es un diagnóstico social y para qué sirve este, la
forma en cómo se sugiere ponerlo en práctica; lo anterior no es posible sin antes tener presente qué
es una comunidad y cuales son sus características, además como es abordada esta por las ciencias
sociales; por último se dan diversas metodologías para comprender de manera directa al diagnóstico
mismo.

Las lecturas son apenas un acercamiento, la selección está enfocada a alcanzar los objetivos
planteados en el programa; es necesario señalar que hay más materiales los cuales pueden reforzar la
unidad de aprendizaje; invitamos a los estudiantes a hacer uso de estas lecturas y por medio de la
discusión grupal, entender y analizar la importancia de realizar diagnósticos comunitarios que
busquen beneficios sociales al detectar problemáticas de la realidad actual.

3
Aguilar Idañez, María José y Ezequiel Ander-Egg (1999), Diagnóstico social. Conceptos y
Metodologías, Madrid, Instituto de Ciencias Sociales Aplicadas.

INTRODUCCIÓN

Pocos aspectos de los métodos de acción e intervención social, prestan tanta confusión y tan poco
afinamiento metodológico, como el referente a los problemas prácticos de elaboración de
diagnósticos sociales. De ordinario suelen existir dificultades para diferenciarlo claramente del
estudio-investigación, y no son pocos quienes directamente piensan que un diagnóstico es una
interpretación de los datos recabados en dicho estudio. Esta falta de claridad conceptual, se traduce
en confusión metodológica y tiene como consecuencia práctica la falta de métodos y técnicas que,
en el nivel procedimental, ayuden a los trabajadores sociales y a los diferentes profesionales de los
servicios sociales en la tarea de realizar diagnósticos sociales. Por ello, podemos afirmar que, de
todos los componentes metódicos que subyacen en las diferentes modalidades y formas de
intervención social, sin dudad es el diagnóstico, el que metodológicamente está menos desarrollado
y elaborado.

Este “subdesarrollo metodológico” del diagnóstico social acarrea, por otra parte, no pocos
problemas en los componentes subsiguientes (fundamentalmente en la planificación y
programación), ya que al no elaborarse buenos diagnósticos o no emplearse adecuadamente, los
programas y proyectos que se diseñan suelen estar “desconectados” de la realidad concreta,
disminuyendo considerablemente la potencial eficacia de la intervención, además de carecer -por lo
general- de una estrategia de acción adecuada a las circunstancias específicas que se afrontan.

Nuestras primeras reflexiones sobre diagnóstico social se publicaron en el año 1964 y fueron
reelaborándose paulatinamente a lo largo de casi treinta años, siempre como parte de libros más
amplios. En 1995 elaboramos una obra unitaria y monográfica sobre el tema, totalmente nueva
relación a nuestros escritos anteriores, y que se vio enriquecida por el trabajo de investigación y la
experiencia práctica que emprendimos juntos hace más de quince años, para profundizar en los
diferentes métodos de investigación social.

Sin embargo, este libro tampoco es ajeno a las limitaciones que mencionamos, relativas a las
dificultades y escasa literatura disponible sobre el tema. No obstante, hemos realizado un esfuerzo
por superar confusiones, especialmente entre investigación y diagnóstico (muy frecuente en los
libros de metodología del trabajo social), Asimismo, hemos procurado realizar algunas precisiones
conceptuales para comprender el significado teórico-práctico del diagnóstico social. De manera
particular, y a través de lo que la práctica nos ha enseñado mostrando nuestras insuficiencias, hemos
procurado mejorar los aspectos estrictamente metodológicos y procedimentales. Esta última cuestión
constituye, en relación con anteriores publicaciones, un componente totalmente nuevo de la obra.
Para su aplicación práctica, mucho nos hemos enriquecido en los siete últimos años, al incursionar
en el campo de la educación para la salud.

Si pudieramos primero saber

dónde estamos y hacia dónde
nos dirigimos, podríamos juzgar
mejor, que hacer y cómo hacerlo.

Abraham Lincoln

4
 Qué es un diagnóstico social

1.- Algunas cuestiones preliminares para comprender mejor la naturaleza del diagnóstico
social

2.- Naturaleza del diagnóstico social

3.- Finalidad del diagnóstico social

4.- Definición operativa de diagnóstico social

El propósito central de este primer capítulo es precisar el concepto de diagnóstico social. Esta es
una tarea que se impone dentro del trabajo social y de otras formas de intervención social. A título
indicativo de esta situación, cabe recordar que, de ordinario, cuando se trata del proceso general
metodológico, lo referente al diagnóstico social, no suele ser objeto de especial tratamiento. Lo más
frecuente, es que se lo incluya como una parte de otra fase o momento. De ahí. “la madre de las
confusiones” en algunos casos incluyéndolo como si se tratase de una misma cosa que la
investigación. En otras circunstancias, el diagnóstico es considerado como parte de la
planificación. Otros hablan de diagnostico participativo, como si hacer un diagnóstico se redujese a
conversar con la gente acerca de sus problemas, prescindiendo de técnicos o procedimientos más o
menos formalizados…La conclusión más importante, o por lo menos, la más significativa que
extraemos de esta nebulosa, es la necesidad de precisar el significado y alcance del diagnóstico
social.

Hace más de veinte años, una trabajadora social Uruguaya, Teresa Scarón de Quintero, en uno de los
pocos libros publicados sobre el diagnóstico social, llama la atención “sobre el inmenso vacío” que
existe en el tratamiento de este tema. Según esta autora, “no sólo escasea la bibliografía específica,
sino que aún en los textos y manuales que tratan de la metodología, lo enunciado sobre el
diagnóstico como etapa del proceso ocupa un volumen de páginas sensiblemente inferior al resto”.
A pesar del tiempo transcurrido desde que el libro fue escrito, esta afirmación mantiene validez.
Poco se ha escrito y poco se ha elaborado sobre el diagnóstico social, tanto en sus aspectos teóricos,
como en lo práctico que hacen a la forma de llevarlo a cabo. “Todo esto pone manifiesto -volvemos
a Scarón de Quintero- que el diagnóstico es una etapa apenas abordada, apenas estudiada frente a la
cual los distintos autores mantienen, o bien una actitud prescindente, o bien una postura
equivocada, al confundir su verdadero significado”.

Procuraremos no eludir el cuerpo del tema. Y, si no logramos precisar suficientemente el concepto

de diagnóstico social, al menos trataremos de no confundir. Y ¡vaya que hay confusión!, como
indicamos al comienzo de este capítulo.

1.- Algunas cuestiones preliminares para comprender mejor la naturaleza del diagnóstico
social.

Antes de introducirnos en el tratamiento de la cuestión propuesta en este capítulo, nos parece

oportuno plantear algunas consideraciones previas que pueden ayudarnos a la comprensión de la
naturaleza de un diagnóstico.

a).- Etimología del término.

5
b).- El uso del concepto de diagnóstico en el campo de la medicina y su “traspaso” a las ciencias
sociales y a las metodologías de intervención social.

c).- El uso del término diagnóstico en uno de los textos fundacionales del trabajo social.

d).- “Conocer para actuar” como principio fundamental en que se basa la necesidad de realizar un
diagnóstico.

e).- El diagnóstico social como nexo o bisagra entre la investigación y la programación.

a).- Etimología del término

El término diagnóstico proviene del griego diagnostikós, formado por el prefijo día, “a través” y
gnosis, “conocimiento” “apto para conocer”. Se trata, pues, de un “conocer a través,” de un
“conocer por medio de”. Esta breve referencia a la estructura verbal del término nos sirve como
primera aproximación para precisar el concepto que queremos dilucidar.

Con este alcance y significado que surge de la misma etimología del término, la palabra diagnóstico
es utilizada en diferentes circunstancias, para hacer referencia a la caracterización de una situación,
mediante el análisis de algunos síntomas. Como término técnico-profesional ha sido ampliamente
empleado en la medicina, desde hace muchas décadas. Esto, naturalmente, ha dado su impronta en el
uso que luego se le dio en otros campos, particularmente en las ciencias sociales. Veremos ese
“traspaso” del término de la medicina a las ciencias sociales para constituir uno de los elementos
clave de los métodos de investigación social.

b).- El uso del concepto de diagnóstico en el campo de la medicina y su traspaso a las ciencias
sociales y a las metodologías de investigación social.

Otra forma de aproximarnos al concepto de diagnóstico social, consiste en analizar el “traspaso” de

este concepto desde la medicina a las ciencias sociales y a las diferentes metodologías de
intervención social (trabajo social, educación de adultos, animación sociocultural, desarrollo de la
comunidad, etc.). Estas consideraciones nos parecen relevantes, en cuanto que el concepto de
diagnóstico social -mutatis mutandis- es similar en ciertos aspectos al de diagnóstico clínico tal y
como lo conciben y realizan los médicos.

Teniendo en cuenta esta circunstancia, es interesante hacer referencia a lo que en medicina se

entiende por diagnóstico clínico y al procedimiento utilizado por lo médicos para su realización. En
este campo de actuación profesional, la palabra designa los procedimientos utilizados para averiguar
el estado de salud de una persona, o el carácter de su enfermedad, mediante el examen de su
sintomatología, a fin de prescribir el tratamiento más adecuado.

Por lo que se refiere a la forma de hacer un diagnóstico clínico, las líneas generales de la actuación
profesional del médico pueden resumirse en lo siguiente:

Ø El médico, cuando va a atender a un paciente, lleva consigo:

- todo su bagaje de conocimientos teóricos que comporta su forma profesional;
- toda su experiencia personal (que incluye tanto lo profesional como el modo de relacionarse con la gente).

Ø Cuando está con el paciente:

6
 - lo examina físicamente, haciendo especialmente una auscultación de aquellos sistemas orgánicos que más
relación pudieran tener con lo que le está pasando.
- le hace preguntas para informarse acerca de lo que siente;
- recurre a su historia clínica (antecedentes).

Ø Detectada la enfermedad (el problema), procede a:

- determina los factores que la han producido;
- de algún modo, establece también qué le pasaría al paciente en el caso de que no realizase ningún
tratamiento a su mal.

Ø En algunos casos, encarga el análisis sobre cuestiones puntuales a otros especialitas (bioquímicos, radiólogo,
etc.).

Ø Con estas informaciones y teniendo en cuenta las observaciones realizadas de manera directa, el médico
procede a:
- evaluar la situación del paciente;
- calificar la enfermedad según los síntomas que advierte;
- considerar los medios o formas de lograr la curación.

Ø Para estos últimos tienen en cuenta:

- los recursos y medios disponibles, incluyendo en ello desde el potencial genético de la persona hasta su
situación socioeconómica, pasando por todo, lo que implica su medio ambiente, o la tecnología sanitaria
disponible.

Esta simple enumeración, aún lejos de ser exhaustiva (en cuanto a explicación de cómo se hace un
diagnóstico clínico), nos revela unas líneas y aspectos sustantivos en el modo de realizarlo.

Cuando nos ocupemos específicamente del diagnóstico social, importará recordar este modo
procedimental.

Las cuestiones que hemos planteado hasta aquí pueden considerarse como lo que concierne a la
realización de un diagnóstico médico. Sin embargo, hay otros dos aspectos que nos parecen
particularmente significativos para hacer un buen diagnóstico, ya sea clínico o social.

Ø Si bien el médico (lo mismo que un trabajador social, educador, animador, etc), al hacer un
diagnóstico, se apoya en un conjunto variado y complejo de conocimientos científicos y de
carácter profesional (mayores o menores según sea su nivel de preparación), tiene también
una experiencia profesional acumulada, en la que habrá incorporado elementos positivos (en
el sentido que ayudan a un quehacer profesional más eficaz), pero habrá incorporado
también otros que no ayudan mucho, y puede asimismo, haber adquirido hábitos que no
ayudan a su quehacer específico.

Ø Al segundo aspecto extra-metodológico, lo consideramos más importante aún: hace regencia

al proceso de comunicación en el marco de la relación médico-enfermo. Se trata de un
proceso dialéctico/interactivo y retroalimentado entre dos personas, que va mucho más allá
del intercambio de información. Ahora bien, si esta interrelación se da en un ambiente de
respeto, de empatía y de calidez humana, no sólo se da una mayor satisfacción al usuario y es
en sí misma una forma de terapia, sino que crea también las condiciones para que el paciente
se manifieste más libre y profundamente, lo que facilitará la tarea de realización del
diagnóstico.

Mejorar las habilidades y cualidades del médico (como de cualquier profesional de la acción social)
para relacionarse mejor con el paciente es también mejorar la capacidad para hacer un diagnostico.
7
Afirmamos esto porque, para hacer un buen diagnóstico, no basta saber cuál es la información
necesaria, hay que saber también cómo conseguirla. Una buena relación humana médico-paciente
permite obtener más y mejor información para elaborar el diagnóstico. Para que esto sea posible,
tenemos que:

Ø establecer buenas relaciones;

Ø desatar un proceso de retroalimentación en la interacción médico-paciente
Ø tener capacidad de escuchar y empatía;
Ø excluir todo prejuicio respecto al paciente, ya sea por su clase social, raza, religión, sexo,
edad, etc.
Ø estimular su participación a fin de que la persona esté predispuesta a identificar sus
problemas y encontrar vías de solución.

El uso y alcance del término, y la práctica médica consiguiente, puede ayudarnos a comprender la
naturaleza del diagnóstico social, habida cuenta que en las metodologías de intervención social y en
las ciencias sociales se utiliza con un alcance similar.

Sin embargo, y aunque el símil entre diagnóstico clínico (paciente/médico) y diagnóstico social
(usuario/trabajador social) se encuentra relativamente extendido y presenta muchas semejanzas por
tratarse de un diagnóstico personal individualizado, al trasladar la comparación clínica-social al
terreno grupal y comunitario conviene aclarar ciertos extremos que eviten equívocos que a veces son
frecuentes, y que se producen fundamentalmente desde el ámbito de la medicina comunitaria, cuyas
aportaciones han tenido y tienen influencia en los diverso campos de intervención rural, no solo en
el de la salud. “En primer lugar, la medicina comunitaria y la medicina clínica presentan un
panorama muy distinto en lo que se refiere al diagnóstico de los problemas. Así, en ésta última
existe un procedimiento bien delimitado y adaptado a la taxonomía clínica que permite identificar y
clasificar los problemas de salud: la exploración física complementaria. En cambio, la medicina
comunitaria debe recurrir a un conjunto de métodos y técnicas diversos, cuyas condiciones
presentan problemas de operatividad y que, además no se encuentran en correspondencia con
ninguna taxonomía de “síndromes” comunitarios” legitimado o al menos ampliamente
consensuada”. Otra diferencia radica en el hecho de que, en la medicina, suele aceptarse que el
diagnóstico debe proceder siempre a la intervención. En el caso de las diferentes formas y
metodologías de intervención social, esto no siempre es así: muchas veces el diagnóstico se realiza a
la vez que se desarrollan ciertas actividades e intervenciones con la población.

c).- El uso del término diagnóstico en uno de los textos fundacionales del trabajo social.

Quisiéramos recordar que el primer libro en el que se hizo una sistematización de los métodos de
intervención social, publicado en 1917 y escrito por Mary Richmond, se titulo Social Dagnosis.
Respecto a este libro, que es un hito fundamental en la historia del trabajo social, quisiéramos hacer
dos observaciones.

Ø El diagnostico social (en el que se incluye también el tratamiento), está concebido de

acuerdo al modelo de actuación profesional de la medicina, ello no es de extrañarse, ya que
Mary Richmond realizó buena parte de sus trabajo junto a un médico. En otras palabras: lo
primero que se planteó sobre el diagnóstico social, se elaboró sobre el modelo médico-
clínico y tiene que ver con lo que hemos hablado sobre el traspaso de este concepto del
campo de la medicina al de las ciencias y tecnologías sociales.

8
 Ø Otro aspecto que quisiéramos señalar, es el proceso que propone Mary Richmond para
realizar un diagnóstico social aunque ella incluye en el libro todas las fases del proceso de
intervención social. Comienza con lo que ella llama la “evidencia social” (los hechos que,
tomados en su conjunto, indican la naturaleza de las dificultades sociales de un determinado
cliente y los instrumentos para su solución). Sigue luego con las “inferencias” que para
Richmond son el “proceso racional por el cual pasamos de hechos conocidos a hechos
desconocidos “. A partir de “evidencias e inferencias” se inicia el proceso hacia el
diagnóstico, que explica a través de los procedimientos que se utilizan y que comporta cuatro
fases:

1.- Entrevista con el cliente.

2.- Primeros contactos con la familia inmediata del cliente
3.- Búsqueda de otras fuentes y uso de la intuición
4.- Cuidadosa ponderación de cada uno de los ítems estudiados y la interpretación de todos
los datos recopilados

La importancia otorgada al diagnóstico social por parte de Mary Richmond, unido a la vigencia de
muchos de sus planteamientos a pesar del tiempo transcurrido desde la aparición de su obra, justifica
que nos detengamos a examinar algunas de sus aportaciones. Ella describe el diagnóstico social
como “el intento de efectuar con la mayor precisión posible una definición de la situación y
personalidad de un ser humano con alguna carencia social; es decir, de su situación y personalidad
en relación con los demás seres humanos de los que dependa en alguna medida o que dependan de
el, y en relación también con las instituciones sociales de la comunidad.”

d).- “Conocer para actuar”, principio fundamental en el que se basa la necesidad de realizar
un diagnóstico.

Este principio está en contradicción con buena parte de la práctica de las ciencias sociales. Frente al
cúmulo de estudios y diagnósticos realizados y los pocos problemas resueltos con los estudios
sociales, un observador externo podría pensar que, los diagnósticos se hacen con el propósito de
“conocer por conocer”, como si se tratase tan solo de “saber qué pasa”. Buena parte de los
“diagnosticadores” son una suerte de investigadores académicos no comprometidos. Poco les
importa lo que se vaya a hacer con sus estudios y diagnóstico. Lo que les importa es cobrar su
trabajo.

Como dice Pedro Demo, tan acertadamente, “montón de investigaciones para ninguna solución,
mero estudio sin aplicación práctica, simple ejercicio académico, por cuestión de método, no de
realidad”

La necesidad de realizar un diagnóstico (y la investigación que le sirve de sustento), está basada en

el principio de que es necesario conocer para actuar con eficacia. Dicho más brevemente y
utilizando la conocida frase de Augusto Comte (que él aplicaba a la sociología), diremos que es un
conocer para actuar.

En este sentido, todo diagnóstico social representa una de las fases iniciales y fundamentales del
proceso de intervención social. Constituye uno de los elementos clave de toda práctica social, en la
medida que procura un conocimiento real y concreto de una situación sobre la que se va a realizar
una intervención social y de los diferentes aspectos que es necesario tener en cuenta para resolver la
situación-problema diagnóstico. El hacer esto (el diagnóstico) ofrece una mayor garantía de eficacia
9
en la programación y ejecución de actividad. Utilizando una expresión de Kurt Lewin, podemos
decir que el diagnóstico debe servir para “esclarecer el quehacer profesional en el manejo de los
problemas sociales específicos”

Un diagnóstico no se hace sólo para saber que pasa. Se elabora -como examinaremos más
detenidamente en el parágrafo 3- con dos propósitos bien definidos, orientados ambos a la acción:

Ø En primer lugar, ofreciendo una información básica que sirva para programar acciones
concretas. Esta información será más o menos amplia, según se trate de elaborar un plan, un
programa, un proyecto, o simplemente realizar determinadas actividades.

Ø En segundo lugar, se trata de proporcionar un cuadro de situación que sirva para seleccionar
las estrategias de actuación más adecuadas.

e).- El diagnóstico social como nexo o bisagra entre la investigación y la programación

Ya hemos hecho referencia al comienzo de este capítulo a la confusión existente en algunos autores,
que incluyen el diagnóstico en la planificación: No es un error grave, pero se presta a cierta
confusión conceptual y operativa. Otros consideran el diagnóstico como una parte de la
investigación; aquí la confusión es mayor y más grave, entre otras cosas, porque las habilidades para
diagnosticar no son las mismas que las capacidades que se necesitan para investigar.

El diagnóstico social es un nexo entre la investigación y la programación; tiene una formación

“bisagra” entre una y otra fase del proceso metodológico. Sin investigación previa, no puede haber
diagnóstico (al menos un diagnóstico medianamente serio) y, sin apoyarse en un diagnóstico, no se
puede hacer una buena programación.

Veamos algo más sobre la confusión entre investigación y diagnóstico: se pueden hacer estudios
sobre problemas sociales, sin que ellos sean un diagnóstico, en el sentido estricto del término. El
diagnóstico comporta algo más que una investigación. En un estudio sobre problemas sociales se
recogen y sistematizan, se relacionan, se analizan, se interpretan datos e informaciones sobre estos
problemas. En un diagnóstico además, hay que comprender los problemas de cara a la acción. Esto
supone conocer:

* Cuáles son los problemas (en un análisis sincrónico y diacrónico de los mismos), el
porqué de esos problemas en una situación determinada.
* Cuál es el concepto que condiciona la situación–problema estudiada.

(Hasta aquí, todo esto podría ser

parte del estudio/investigación)

* Cuáles son los recursos y medios disponibles (o a los que se pueden acceder a medio plazo)
para resolver estos problemas.

* Cuáles son los factores más significativos que influyen, condicionan o determinan la
situación, y los actores sociales implicados en la misma.
* Cuáles son las tendencias previsibles en el futuro, cómo se prevé que puede ir
evolucionando la situación, según las diversas opciones de intervención y no intervención en
la misma.
10
 * Qué decisiones hay que adoptar acerca de las prioridades y estrategias de intervención.

* Cuáles son los factores contingentes que condicionan la viabilidad y factibilidad de una
intervención social.

En lo referente a los diagnósticos sociales, en cuanto nexos entre la investigación y la planificación,

suelen darse dos insuficiencias:

- En ciertas circunstancias, en la realización del estudio/investigación se estudian fenómenos o

hechos, o bien se recoge información, que luego no se utiliza en el diagnóstico.

- En la fase posterior (programación o elaboración del programa o proyecto, según los casos), se dan
“rupturas” o “saltos” entre los resultados del diagnóstico y la elaboración del proyecto. Esto
significa que se decide hacer o proyectar actividades sin relación a lo diagnosticado o, al menos, sin
fundamentarlas en los datos recogidos y sistematizados.

2.- Naturaleza del diagnóstico social

Ya hemos hecho una aproximación preliminar al concepto de diagnostico social. Si queremos

ahondar en la naturaleza del mismo, hemos de tener en cuenta algunas cuestiones que nos parecen
sustantivas:

a.- El diagnóstico como una fase o momento de los métodos de intervención social.
b.- El diagnóstico, como forma de utilizar los resultados de una investigación aplicada de
cara a la acción.
c.- El diagnóstico como unidad de análisis y síntesis de una situación-problema.
d.- El diagnóstico nuca es algo totalmente terminado, es un “instrumento abierto”, siempre
está haciéndose.
e.- Un diagnóstico adquiere su significado más pleno en la medida que se hace adecuada
contextualización de la situación-problema diagnosticada.

a).- El diagnóstico es una fase o momento de los métodos de intervención social.

Esta es la primera cuestión que parece importante dilucidar. Se trata de situar el diagnóstico dentro
del proceso global de los métodos de intervención social. Como es harto conocido, todas las formas
o modalidades de intervención social están configuradas por la integración y fusión de diferentes
fases o momentos lógicos de una estrategia de actuación. Estos momentos se dan dentro de un
proceso encabalgado y retroactivo (no fásico, como puede inducir a pensar su formulación). Por
otra parte, el proceso puede tener inicio en cualquiera de estos momentos. Esta estructura metódica
subyacente (o estructura básica de procedimiento) comporta cuatro aspectos principales, y es
independiente del campo de intervención; todos ellos se relacionan con el diagnóstico, tal como
expresamos en el siguiente esquema:

Estudio-investigación.
que culmina en un diagnóstico de la situación-problema, que sistematiza los datos para su
comprensión.

11
Programación,
que se apoya en los resultados del diagnóstico, para formular propuestas de intervención con
garantías de éxito y eficacia.

Ejecución,
que tiene en cuenta el diagnóstico para establecer la estrategia operativa y la implementación
de las acciones.

Evaluación,
que se puede hacer sobre y en diferentes momentos del proceso, entre ellos el diagnóstico,
en cuanto expresa una situación inicial que sirve como punto de referencia de la situación
objetivo a la que se quiere llegar, o como elemento de comparación para valorar los cambios
producidos.

b).- El diagnóstico, como forma de utilizar los resultados de una investigación aplicada de cara
a la acción.

Cuando se habla de investigación, se suele establecer una diferencia entre la investigación básica y
la investigación aplicada. El criterio con que se hace esta distinción tiene en cuenta el propósito
principal con que se aborda el estudio de algún problema en la investigación:

* La investigación básica, pura o fundamental, tiene como propósito principal acrecentar

los conocimientos técnicos para el progreso de una determinada ciencia, sin interesar
directamente en sus posibles aplicaciones o consecuencias prácticas. Es más formal y
persigue propósitos teóricos en el sentido de aumentar el acervo de conocimientos de una
determinada teoría.

* Por su parte, la investigación aplicada guarda íntima relación con la anterior, pues
depende (en ciertos aspectos) de los descubrimientos y avances de la investigación básica,
enriqueciéndose de ellos. Se trata de investigación que se caracterizan por su interés en la
aplicación, utilización y consecuencias prácticas de los conocimientos que se adquieren. Se
puede decir, asimismo, que la investigación aplicada busca el “conocer para hacer”, para
actuar; ya sea con el propósito de modificar, mantener, reformar o cambiar radicalmente
algún aspecto de la realidad social. Le preocupa la aplicación más o menos inmediata de los
conocimientos adquiridos acerca de una realidad circunstancial. No está orientada al
acrecentamiento del acervo científico, ni al desarrollo del discurso teórico.

Todo diagnóstico se apoya siempre en una investigación aplicada. Se trata de realizar un estudio con
la finalidad de tener conocimiento para producir cambios inducidos y/o planificados. O bien con el
objeto de resolver problemas, satisfacer necesidades, desarrollar potencialidades, o para actuar sobre
algún aspecto de la realidad social.

c).- El diagnóstico como unidad de análisis y síntesis de la situación problema

El diagnóstico debe ser una unidad de análisis y síntesis de la situación-problema que sirve de
referencia para la elaboración de un programa de acción. Consecuentemente, en el diagnóstico se
debe hacer una descripción de los elementos y aspectos integrantes de una realidad que es motivo de
estudio. Pero, al mismo tiempo, hay que establecer la interconexión e interdependencia de los

12
mismos, de modo que las partes queden estudiadas como constituyendo un todo estructurado e
indisoluble.

Lo que en un momento es separado a los efectos del análisis (éste consiste precisamente en
examinar las partes de un todo), luego hay que integrarlo para mostrar el lugar y papel de cada parte
en el sistema de una totalidad, en la que existe una unidad dialéctica indisoluble de cada uno de los
elementos. En otras palabras, de lo que se trata es de aplicar simultáneamente dos métodos lógicos:
el análisis y la síntesis. De este modo, el diagnóstico es un cuerpo de conocimientos
analíticos/sintéticos, pertenecientes a una realidad concreta y delimitada sobre la que se quieren
realizar determinadas acciones, planificadas y con un propósito concreto.

d).- Un diagnóstico nunca es algo terminado, es un “instrumento abierto” que siempre está
haciéndose

Un diagnóstico debe estar abierto a incorporar nuevos datos e información, nuevos ajustes derivados
de nuevas relaciones e interdependencias que se establecen a partir de los datos disponibles o de
nuevos datos que se van obteniendo.

Desde esta perspectiva, el diagnóstico constituye una fase o momento del proceso metodológico -y a
la vez un instrumento operativo- que se va completando y enriqueciendo de manera permanente.
Toda intervención en la realidad genera una dinámica que va planteando nuevos interrogantes, va
reformulando problemas y va haciendo luz sobre cuestiones que se habían considerado
suficientemente, o simplemente eran lagunas del diagnóstico.

Y, en la medida que el proceso de trabajo es verdaderamente participativa, la misma gente va a abrir

nuevos horizontes de problemas que permitirán descubrir áreas o aspectos no explorados, señalar
deficiencias e ir rectificando y aportando nuevos elementos que enriquecen y mejoran el
diagnóstico.

Este carácter de “instrumento abierto” o de “herramienta de trabajo no terminada” que tiene todo
diagnóstico, conduce a una reelaboración permanente del mismo, enriquecido a su vez, por la
relación entre el trabajo social y las personas con las que y para las que trabaja, más aún si se
emplean métodos y técnicas de intervención social participativas.

Para resumirlo brevemente, hacemos nuestras las palabras de Mary Richmond cuando afirma: “El
diagnóstico completo -de hecho, el diagnóstico correcto- no siempre es posible, ni siquiera cuando
se dispone del tiempo suficiente… Ningún diagnóstico es definitivo”. Pues los descubrimientos
tardíos de un caso o situación pueden contribuir a aclarar y comprender mejor las causas del mismo
y sus factores condicionantes, por lo que “no es ningún disparate afirmar que la investigación
continúa a medida que lo hace el tratamiento” y durante todo el proceso de investigación.

e).- Un diagnóstico adquiere su significado más pleno en la medida en que se hace una
adecuada contextualización de la situación-problema diagnosticada.

En otras palabras: el problema en sí (que ha sido estudiado e investigado) debe ser contextualizado
como un aspecto de la totalidad social del que forma parte. Para esta contextualización, proponemos
un abordaje sistémico/ecológico/dialéctico. Veamos en qué consiste.

13
Entendemos por “sistema” a un todo unitario y organizado compuesto de dos o más partes
(elementos, componentes o subsistemas) que, por su misma naturaleza, constituyen una
complejidad organizada. Todo sistema puede considerarse, a la vez, como un todo o como parte de
un todo mayor. No se puede cerrar un sistema como totalidad, sino que hay que considerarlo entre
los sistemas de sistemas de que forman parte.

Decimos, en primer lugar, que el modo de abordaje debe ser sistémico. La realidad es sistémica, los
problemas son sistémicos; consecuentemente, el modo de abordaje debe ser sistémico. Cada hecho,
fenómeno o proceso que se analiza y cada acción o intervención que se propone, debe ser
considerada como un aspecto de la totalidad social de la que forma parte. Sólo dentro del sistema
que lo incluye, se entiende la significación última de algún aspecto de la realidad. Afirmamos una
segunda dimensión de este modo de abordaje, diciendo que es ecológico, porque un enfoque que
considere los problemas sociales ha de tener en cuenta que nada ocurre de modo aislado. Nada ni
nadie actúa en completa independencia. En la realidad social existe una complicada red de
intercambios y retroacciones, a la que puede aplicarse una de las leyes de la ecología que dice. “todo
está relacionado con todo” o “todo está relacionado con lo demás”.

Este enfoque o perspectiva es válido para los modelos de intervención social. El tratamiento de los
problemas (individuales, grupales o colectivos) que no tengan en cuenta los efectos, interacciones y
retroalimentaciones que existen entre los diferentes subsistemas, es un modo de abordaje de la
realidad que se considera inadecuado para la interpretación y compresión de los fenómenos y
procesos sociales, y para actuar sobre ellos. Todo esto puede formarse de una manera mucho más
precisa, teniendo en cuenta la distinción de los diversos niveles ecológicos que propuso Urie
Bronfenbrenner. Siguiendo a este autor, se pueden distinguir cuatro niveles:

- El macrosistema que, a veces, se llama la escala macro social. Constituye el marco general
más englobante.
- El exosistema: se trata de un marco más inmediato, donde el individuo o grupo desarrolla
su vida, pero en el que no interactúa “cara a cara”. Sin embargo, en ese marco “pasan cosas
que les afectan” o que inciden en sus vidas. En este ámbito se da una multiplicidad de planos
y niveles de intercambios, interacciones y retroacciones en las que están inmensos aquellos
que son los destinatarios de los programas, actividades o servicios sociales.
- El mesosistema, constituido por el conjunto de microsistemas que configuran redes de
interacciones y que supone que el individuo o grupo actúa en una multiplicidad de marcos.
- El microsistema, donde los individuos y grupos actúan “cara a cara”. Es un ámbito de
cercanía vital, como es la tarea en el aula dentro de una escuela, la relación en el seno de una
familia, etc.

Estos cuatro niveles pueden expresarse gráficamente del siguiente modo:

14
Y el modelo es también dialéctico, en cuanto procura captar el movimiento mismo de la realidad,
cuyas partes están en relación activa, causada por el choque de los contrarios. Este abordaje supone:

* Un enfoque holístico o totalizador, donde cada elemento de la realidad es captado en su

articulación dinámica con el conjunto o sistema global. Desde una perspectiva holística el
todo determina la naturaleza de las partes y las propiedades de éstas se explican a partir de
las propiedades del todo, sin que ello agote la explicación de las partes.

* Superación de la dicotomía teoría y práctica, como si fueran elementos contrapuestos y

no interrelacionados. Lo que importa cuando se realiza un diagnóstico de cara a una
intervención social, es tener en cuenta la reciprocidad de funciones entre una y otra.

* Pensamiento crítico, puesto que la realidad no sólo es “lo dado”, sino también “lo
posible” que hay que proponer y realizar. Se trata, como diría Mannheim, de trascender la
realidad en su “forma histórica concreta de existencia social”, para ser capaces de pensar un
futuro diferente.

* Función desmitificadora, que consiste en quitar los “velos” que encubren la realidad y
que permiten servidumbres sin que nadie se aperciba de ello. La realidad comienza a ser
desmitificada, desde el momento en que comenzamos a dudar de lo que “lo dado” es lo que
“debe ser”.

* Perspectiva utópica, en cuanto desentrañamiento e invención de un futuro diferente. El

pensamiento se apoya en la realidad histórico-social del presente, pero polarizado por el
horizonte de un futuro inédito pero deseable. Este carácter de la utopía es un factor
dinamizador y de cambio social

Dicho esto, debemos subrayar un par de cuestiones que, no por obvias, dejan de ser importantes. En
la realización de la tarea de contextualización de una situación problema, fácilmente pueden
cometerse dos tipos de errores:

- Excesiva preocupación por explicar la totalidad, con lo cual el diagnóstico queda perdido en las
consideraciones generales sobre la situación contextual. A veces se dicen generalidades que ya se
conocen y no se agrega nada al diagnóstico de una situación concreta.
- Inadecuada presentación de la realidad que no permite contextualizar el diagnóstico: un análisis de
la realidad social presentado de manera atomizada, fraccionada o dispersa difícilmente brinda
elementos para descubrir relaciones a interconexiones que permitan contextualizar los problemas y
necesidades dentro de la situación más amplia que los condiciona.

Extrema generalización en torno a problemas globales que no se relacionan directamente con el

diagnóstico, en un caso; inadecuada e insuficiente contextualización en el otro.
Todo lo dicho referente a la contextualización de un diagnóstico, podemos resumirlo en el siguiente
cuadro.

15
 Contexto

ANTECEDENTES

PROBLEMA PRONÓSTICO
EN SÍ

3.- Finalidad del diagnóstico social

Un diagnóstico no se hace sólo para saber “qué pasa”. Se realiza también para saber “qué hacer”. De
ahí que sean dos los propósitos las finalidades últimas del diagnóstico:

Ø Servir de base para programar acciones concretas;

Ø Proporcionar un cuadro de situación que sirva para seleccionar y establecer las estrategias de
actuación.

De ordinario, siempre se ha mencionado la primera de las finalidades indicadas, pero muy pocas
veces se piensa en el diagnóstico como un elemento importante y significativo que puede ayudar a
sortear los obstáculos y dificultades que obstruyen la realización de un determinado proyecto, o un
conjunto de actividades.

Cuando hablamos de servir de base para programar acciones concretas, estas “acciones” pueden
ser parte de un plan, de un programa, de un proyecto, un servicio, o simplemente de un conjunto de
actividades más o menos articuladas entre sí. En otras palabras: a partir de los datos sistematizados
del diagnóstico, se diseña las operaciones y acciones que permiten enfrentar de manera permanente
(con la mayor organización y racionalidad posible) los problemas y necesidades detectados en el
mismo.

Pero el diagnóstico ha de ser también fundamento de las estrategias que han de servir a la práctica
concreta, conforme con las necesidades y aspiraciones manifestadas por lo propios interesados
(familia, grupo, organización, comunidad, pueblo, etc.) y la influencia de los diferentes factores que
inciden y actúan de una manera positiva, negativa o neutra, en el logro de los objetivos propuestos y
en la realización y puesta en marcha de las acciones a realizar.

La planificación debe ser flexible para poder adaptar los procesos a las decisiones que reclama cada
coyuntura, pero para ello el diagnóstico (siempre realizándose o actualizándose) debe orientar la
toma de decisiones con el fin de mantener o corregir el conjunto de las actividades en la dirección de
la situación-objetivo deseada.

Todo diagnóstico debe servir, en consecuencia, para asegurar que se mantenga el rubro del arco
direccional, entendiéndose por tal el camino o trayectoria que se debe seguir desde la situación
inicial para alcanzar la situación-objetivo.

16
 SI arco direccional SO

Pero como una cosa es la lógica de la formación y otra la lógica de la realización (influida ésta por
las condiciones coyunturales), el arco direccional es sólo el camino propuesto que, de antemano,
sabemos que no será el camino real. De ahí que, entre la situación-inicial y cada situación-
intermedia que va produciéndose, se establece un arco de coyuntura, que es el camino efectivo que
se recorre entre cada situación.

Aquí, la cuestión sustancial es que el arco de coyuntura, aún cuando sea un rodeo (y hasta podría ser
en un momento un andar en dirección contraria, si con eso se tienen más posibilidades de avanzar en
un futuro mediato en la dirección deseada), no pierda el rumbo, o lo que es lo mismo, pierda de vista
la situación-objetivo y, en lo inmediato, quede sin referencia direccional.

Para este control direccional de los arcos de coyuntura (camino entre dos situaciones), los datos del
diagnóstico son vitales y deben servir de base para establecer la acción táctica (adecuación de lo
programado a cada situación coyuntural o a los hechos no previstos), y como reaseguro de la
propuesta estratégica.

4.- Definición operativa de diagnóstico social

A partir de todo lo expuesto hasta el momento, y considerando los elementos metodológicos y

prácticos que comprende la elaboración de un diagnóstico, nos atrevemos a proponer una definición
operativa del concepto de diagnóstico social, a partir de las que consideramos sus características o
componentes más relevantes y que lo diferencian de otro tipo de sistematización de información y
datos.

El diagnóstico social es un proceso de elaboración y sistematización de información que

implica conocer y comprender los problemas y necesidades dentro de un contexto
determinado, sus causas y evoluciones a lo largo del tiempo, así como los factores
condicionantes y de riesgo y sus tendencias previsibles, permitiendo una discriminación de
los mismos según su importancia, de cara al establecimiento de prioridades y estrategias de
intervención, de manera que pueda determinarse de antemano su grado de viabilidad y
factibilidad, considerando tanto los medios disponibles como las fuerza y actores sociales
involucrados en las mismas.

Por último, no queremos terminar estas reflexiones en torno a los aspectos teóricos y conceptuales
del diagnóstico sin advertir acerca de algunas falsas creencias o apreciaciones en lo que, con más
frecuencia de lo deseable, puede caer con facilidad el diagnosticador poco avezado.

17
Una de ella es creer que en el diagnóstico hay que utilizar toda la información disponible. “Esta es
una visión enciclopédica e indiscriminada que sólo concede a elaborar gruesos volúmenes, en cuyos
índices destacan las referencias al clima o a la historia y en los cuáles los escasos datos de
significación quedan enmascarados”. Otras veces, lamentablemente, “la experiencia práctica
demuestra que, en la mayoría de los casos, los diagnósticos sociales incluyen información
bibliográfica, indicadores del nivel y calidad de vida, inventarios de equipamientos, etc. Pero no
captan el significado e importancia de los problemas con que se enfrenta la población. De ahí, que
sus resultados no puedan convertirse en un insumo útil para la formulación de programas y
proyectos (….) Incluso, algunas veces, el análisis se dispersa en el examen de sucesos históricos que
bien podrían ser obviados”. Nada más lejos del pragmatismo que debe tener todo diagnóstico: hay
que utilizar sólo aquella información que se considere relevante y significativa, y que –
efectivamente- esté relacionada con los hechos y problemas que interese conocer y comprender para
poder intervenir con eficacia.

Si un diagnóstico es demasiado general y demasiado detallado, está condenado a confundir, en lugar

de aclarar. Al igual que un diagnóstico en el que se dé poca importancia a los factores relevantes,
aún cuando se describa claramente el problema principal como aconseja M. Richmond, un buen
diagnóstico debe incluir todos los factores significativos que estén presentes en la realidad y que se
interpongan, dificulten u obstruyan las posibilidades de desarrollo personal o social. Y
especialmente significativos son aquellos que permiten intuir, imaginar y vislumbrar el camino a
recorrer, la estrategia a desarrollar o el tratamiento a seguir.

Pero tampoco debemos caer en el extremo opuesto: un diagnóstico tan escueto y esquemático que -
además de poco preciso- se limite a describir y clasificar problemas. Las descripciones y
clasificaciones son útiles, pero no agotan el diagnóstico. Más aún, un diagnóstico que sólo se quede
en eso, no servirá prácticamente para nada. Pues lo importante no es sólo identificar y conocer los
problemas: el verdadero sentido del diagnóstico es comprender a fondo dichos problemas para poder
actuar con eficacia sobre los mismos. Y para tener esta “comprensión profunda” es imprescindible
determinar los factores más relevantes (positivos y negativos) que afectan en cada situación
concreta, identificar los medios y posibilidades de intervención, y establecer prioridades y
estrategias que sirvan para programar las acciones futuras con un mínimo de garantías de éxito.

En definitiva, un buen diagnóstico -para ser verdaderamente útil- debe ser:

Ø Completo: incluyendo toda la información verdaderamente relevante y significativa;

Ø Claro: excluyendo detalles innecesarios y evitando barroquismos y excesos de información,
empleando un lenguaje objetivo y sencillo que sea fácilmente comprensible, utilizando
cuadros y esquemas cuando sea conveniente, etc.
Ø Preciso, es decir, que establezca y distinga cada una de las dimensiones y factores del
problema, discrimine y brinde información útil para orientar la acción, de manera concreta y
específica, incluyendo todos los aspectos necesarios y suficientes; y
Ø Oportuno, esto es, realizarse -o actualizar- en un momento en que pueda ser utilizado para
tomar decisiones que afecten a la actuación presente y futura, pues de lo contrario los datos
podrían perder actualidad.

18
Aguilar Idáñez, María José y Ezequiel Ander-Egg (1999) Diagnóstico social. Conceptos y
Metodologías, Madrid, Instituto de Ciencias Sociales Aplicadas.

Cómo hacer un diagnóstico social

1.- Identificación de las necedades, problemas, centros de interés y oportunidades de mejora.

2.- Identificación de los factores causales o determinantes, factores condicionantes y factores de

riesgo.

3.- Pronóstico de la situación.

4.- identificación de recursos y medios de acción.

5.- Determinación de prioridades, en relación a las necesidades y problemas detectados.

6.- Establecimiento de estrategias de acción.

7.- Análisis de contingencias.

El “mecanismo operativo” del diagnóstico no garantiza los

resultados cuando se carece de perspicacia imaginativa.
Mary E. Richmond

Una vez examinados algunos aspectos acerca del

significado y alcance del concepto de diagnóstico
social, es preciso adentrarnos en las cuestiones
metodológicas y prácticas en que éstos deben
traducirse.

Ante todo, hemos de saber que, un diagnóstico está bien hecho y es completo, cuando cumple las
siguientes funciones o requisitos:

-informa sobre los problemas y necesidades existentes, en el ámbito, área o sector en donde se ha
realizado el diagnóstico;

-responde al porqué de esos problemas, intentando comprender sus causas y efectos, así como sus
condicionamientos, apuntando posibles tendencias;

-identifica recursos y medios para actuar, según el tipo de ayuda o atención necesaria;

-determina prioridades de intervención, de acuerdo a criterios científico-técnicos;

-establece estrategias de acción, con el fin de responder a los cambios de comportamiento de las
variables externas;

-da cuenta de los factores que pueden aumentar la factibilidad de dicha intervención.
Para el cumplimiento de estas funciones o requisitos, el diagnóstico social implica o conlleva, en la
práctica, la realización de una serie de tareas o acciones clave, a saber:

19
1.- Identificación de las necesidades, problemas, centros de interés y oportunidades de mejora que
presenta una situación determinada.
2.- Identificación de los factores causales o determinantes, factores condicionantes y factores de
riesgo.
3.- Pronóstico de la situación, en el futuro mediato e inmediato.
4.- Identificación de los recursos y medios de acción, existentes y potenciales.
5.- Determinación de prioridades, en relación a las necesidades y problemas detectados.
6.- Establecimiento de las estrategias de acción, necesarias para enfrentar con éxito los problemas
que se presentan en cada coyuntura.
7.- Análisis de contingencias, para el establecimiento del grado y viabilidad y factibilidad de la
intervención.

Acerca de cada una de estas acciones o tareas que comporta la elaboración de un diagnóstico,
haremos una explicación en sus aspectos metodológicos, conceptuales y prácticos.

1.- Identificación de las necesidades, problemas, centros de interés y oportunidades de mejora

En el diagnóstico, ya se trate de un grupo, familia o comunidad, es preciso distinguir y diferenciar

las necesidades de los problemas. Y, además, suele ser conveniente identificar los centros de interés
y las necesidades de cambio u oportunidades de mejora que presenta una situación determinada.
Veamos a continuación cada uno de estos elementos.

a. Necesidades y satisfactores

Es abundante la bibliografía existente sobre el estudio y definición de las necesidades sociales. Por
ello, y porque -además de desequilibrar el texto- no es el objetivo específico de este libro, no
realizaremos un abordaje del tema de forma exhaustiva: preferimos centrarnos exclusivamente en
las cuestiones prácticas-operativas que son objeto de este capítulo, desde una nueva perspectiva.

Podemos definir las necesidades humanas fundamentales como el conjunto de condiciones de

carencia y privación claramente identificadas y de validez universal, inherentes a la naturaleza del
hombre y para cuya resolución éste tiene potencialidades. Estas necesidades se han conformado
históricamente y hoy constituyen un valor generalizado en cualquier cultura. Su satisfacción integral
es esencial, y se da mediante un proceso de interrelación cuyo producto va a definir la calidad de
vida de los individuos y los grupos sociales. Las privaciones en cualquiera de estas necesidades
universales puede desencadenar patologías diversas, y la privación en varias o todas ellas producen
un efecto sinérgico o potenciador del impacto de esas privaciones. Esto sugiere que es poco
satisfactorio el señalamiento de una sola privación para explicar un único efecto; o intentar resolver
un problema solamente con la atención a una necesidad o parte de ella, puesto que los efectos son
también integrales en las personas y los grupos sociales.

Así, por ejemplo, la subsistencia es una necesidad de validez universal. Sin embargo, las formas que
el hombre acepta como válidas en un momento dado para alcanzar la subsistencia se llaman
satisfactores. En otras palabras, son los modos particulares que cada sociedad o sistema utiliza para
satisfacer las necesidades universales. Cada cultura tiene un cierto tipo, cantidad y calidad de
satisfactores socialmente definidos. La diferencia en las posibilidades de acceso a los diversos
satisfactores de cada una de las necesidades humanas, provoca diferencias culturales y sociales en
las condiciones de vida de las poblaciones.

20
De ordinario, cuando hablamos de “necesidades” -en sentido estricto-, estamos haciendo referencia
a la carencia o falta de medios adecuados para satisfacer una o varias necesidades. Conviene, por
tanto, no confundir la “necesidad” con el medio de satisfacerla o “satisfactor”.

Por ejemplo, la falta de alimentos sanos y nutritivos (satisfactor, o medio de atender una necesidad), impide una
respuesta adecuada a la necesidad de subsistencia.

En otros casos, también hablamos de “necesidades” para referirnos a la existencia de satisfactores

inadecuados, o falsos satisfactores de una necesidad.

Por ejemplo, una asistencia sanitaria fuertemente medicalizada, puede ser un mal satisfactor de la necesidad de
protección (frente a la enfermedad), ya que su utilización puede generar otro tipo de problemas que van en
detrimento de una adecuada promoción de la salud.

Podemos decir que, para atender y responder a cada una de las necesidades humanas, existen
satisfactores muy diversos, éstos pueden ser:

* Violadores o destructores: cuando, con el pretexto de satisfacer una necesidad, aniquilan en

realidad la posibilidad de hacerlo.

* Pseudo-satisfactores: son los que estimulan una falsa sensación de satisfacción de la necesidad
(un ejemplo de este tipo de satisfactor lo constituye la limosna en relación a la necesidad de
subsistencia).

* Inhibidores: los que, por el modo en que satisfacen -generalmente sobresatisfacen- una necesidad,
dificultan seriamente la posibilidad de satisfacer otras. Es el caso, por ejemplo, de la escuela
autoritaria con respecto a la necesidad de entendimiento, y que inhibe las necesidades de
participación, creación o libertad. Asimismo, el caso referido al tipo de asistencia sanitaria
mencionado anteriormente, también sería ejemplo de una satisfactor inhibidor.

* Singulares: que apuntan a satisfacer una sola necesidad, siendo neutros respecto a otras. Suelen
ser característicos de los programas sociales tradicionales, por ejemplo, los programas de suministro
de alimentos, de viviendas sociales, seguros sociales, etc.

* Sinérgicos: que son los que, por la forma en que satisfacen una necesidad, estimulan y ayudan a la
satisfacción simultánea de otras necesidades. Por ejemplo, la lactancia materna, los juegos
didácticos, la producción autogestionada, las organizaciones comunitarias democráticas, los
programas de autoconstrucción de viviendas por ayuda mutua, o un programa de promoción de
huertas orgánicas intensivas destinado a familias pobres.

En definitiva, lo que aquí nos interesa destacar es que, en el diagnóstico, es preciso identificar cuáles
son las necesidades para las cuáles no existen satisfactores sinérgicos ni singulares, pudiendo
haberlos. Esto implica, por tanto, no sólo conocer qué falta y de qué se carece, sino el modo en que
se atienden esas necesidades de las personas y el papel que esa atención cumple en el desarrollo
humano, entendiendo las causas que coadyuvan a ese modo de satisfacción.

b. Problemas sociales

En otro orden de cosas, es preciso identificar, asimismo, los problemas existentes, que no
necesariamente están siempre relacionados con la insatisfacción de una necesidad. Puede ser
21
frecuente que una necesidad insatisfecha o mal satisfecha -porque se utilicen satisfactores no
adecuados (violadores, inhibidores, o pseudosatisfactores)-, termine generando un problema. Sin
embargo, pueden existir situaciones-problema que no necesariamente estén producidas o tengan su
origen en una necesidad mal satisfecha. Por ejemplo, una familia que tiene un hijo discapacitado al
que no sabe cómo cuidar, no tiene tanto una necesidad como un problema.

De ordinario, pueden surgir problemas cuando existen conflictos de intereses entre diferentes actores
sociales, cuando las medidas y acciones que se realizan no responden a intereses directamente
relacionados con la situación que padecen las personas, cuando las personas deben enfrentarse a
situaciones y acontecimientos inesperados y no deseados, cuando se ven obligadas a solucionar un
cierto número de cuestiones que sobrepasan su capacidad subjetiva de afrontamiento, cuando surgen
situaciones estresantes, cuando los procesos de socialización no han sido potenciadores del
desarrollo personal y social sino que lo han deteriorado seriamente, etc.

Para examinar la diferencia entre necesidades insatisfecha o mal satisfecha, y un problema, podemos
ejemplificarlo de la siguiente forma:

-Si en un barrio hay 350 niños en edad escolar, y sólo existe una escuela con 250 plazas, podemos decir que hay una
carencia o falta de puestos escolares que no permite una satisfacción adecuada de la necesidad de educación formal.

-Si en un barrio donde todos los niños pueden ir a la escuela, hay un 30 por ciento que falta regularmente a las clases; o
hay un 60 por ciento que suspende sistemáticamente la mayoría de las asignaturas, entonces lo que hay es un problema
de absentismo, o un problema de fracaso escolar.

Esta distinción entre necesidad y problema que acabamos de explicar, no sólo tiene una importancia
conceptual: su diferenciación es clave en el diagnóstico si se quiere abordar una solución efectiva a
los mismos. Esta distinción entre necesidades y problemas también ha sido advertida por J. M.
Rueda, cuando diferencia la necesidad (él la entiende como carencia de algo) de la afección (“la
presencia de un rasgo o factor social que sabemos que es perjudicial, indeseable, etc.”).

Ya hemos advertido que los problemas sociales no necesariamente están ligados a las necesidades.
Queremos profundizar un poco más en el concepto: a diferencia de las necesidades, los problemas
sociales suelen ser parte de los procesos de desarrollo. Procesos que avanzan, precisamente, a
medida que aparecen y se resuelven dichos problemas. Según Bogardus, los problemas sociales son
las situaciones de que se toma conocimiento y se procuran resolver como condición del equilibrio y
de la continuidad de la organización social. Así, dichos problemas no deben ser desvinculados de su
contexto estructural. Esto hace que, para poder describir y comprender los problemas existentes en
una situación determinada, sea necesario considerar el contexto, ambiente, entorno y clima social en
que dichos problemas existen, identificando los factores asociados a los mismos, y que analizaremos
en el siguiente parágrafo.

c. aspectos básicos a considerar en la identificación de necesidades y problemas

Esta primera tarea del diagnóstico referida a la identificación de problemas y necesidades, debe
llevarse a cabo, señalando tres aspectos básicos y fundamentales de cada uno de ellos:

* Naturaleza del problema o necesidad, esto es, definir y describir lo más concreta y
específicamente posible, de qué tipo de problema y/o necesidad se trata. No basta con decir “hay
problemas de salud”, o “existen problemas educativos”, es imprescindible detallar la naturaleza de
los mismos. Por ejemplo: hay un “problema de absentismo escolar”, o hay un problema de “salud
22
medioambiental, al no existir un sistema eficaz de depuración de aguas residuales”. De lo que se
trata es de responder con precisión a las preguntas ¿de qué se trata? y ¿en qué consiste el problema?,
analizando sus distintas dimensiones o aspectos. Además, puede ser conveniente establecer qué tipo
de satisfactores se utilizan para responder a cada necesidad, estableciendo en qué modo pueden
afectar al desarrollo humano de las personas afectadas, de cara a identificar posibles satisfactores
más positivos y sinérgicos que los actuales. Si se trata de un diagnóstico a gran escala (para una gran
cantidad de población o para determinar la creación de ciertos planes y servicios, por ejemplo)
también puede ser de utilidad emplear la distinción de Bradshaw y diferenciar las necesidades
percibidas o experimentadas, de las expresadas, las normativas y las comparativas; tratando de
incidir principalmente en la zona compartida por todas ellas.

* Magnitud del problema o necesidad, lo que implica determinar el grado o extensión del
problema, señalando a cuántas personas afecta (ya sea en términos absolutos o relativos, o mediante
medidas estadísticas), o en qué espacio territorial delimitado se plantea el problema (cuando se trate
de situaciones en que la magnitud deba expresarse -por razones técnicas- en términos de área de
influencia o cobertura espacial del problema, como son -por ejemplo- los problemas ambientales y
los comunitarios). En ciertos casos será preciso, además, indicar la frecuencia y distribución de los
mismos. Sobre todo si se trata de problemas cíclicos o estacionales, que no tienen un carácter
permanente, considerar su frecuencia puede ser de gran utilidad para una correcta previsión de las
atenciones, cuidados, servicios o intervenciones necesarias (un ejemplo de necesidades cíclica es la
que se plantea en período de recolección de la cosecha a los padres de niños pequeños en zonas
rurales, si no disponen de un servicio de cuidado alternativo para sus hijos).Así mismo, y sobre todo
si se trata de un problema o necesidad que afecta a una zona determinada, es relevante determinar su
distribución, ya que el grado de concentración o dispersión de las personas afectadas por un
problema dado tiene consecuencias que pueden condicionar de manera importante la cantidad y tipo
de recursos necesarios para su solución, así como influir poderosamente en el modo de organización
de los servicios, sus recursos humanos, etc. ( No es lo mismo el modo en que deberá atenderse a una
población de 100 familias que tienen un problema o necesidad común si éstas se concentran en un
espacio territorial muy próximo -barrio, pueblo o distrito- que si se encuentran dispersas en una
comarca, gran cuidado o región ).

* Gravedad del problema o necesidad, o dicho en otras palabras, la peligrosidad de los mismos. El
nivel de gravedad de un problema o necesidad debe establecerse -en el caso del trabajo social- en
función de los efectos o consecuencias negativas que dicho problemas o necesidad tiene, o puede
tener, en el proceso de desarrollo humano y social de las personas, grupos o comunidades. También
es preciso determinar la gravedad de estos efectos, en función del grado de reversibilidad que
tengan. Para ello, ante ciertos problemas puede ser necesario considerar tanto el proceso evolutivo y
el momento o fase en que se encuentra el problema (inicial o incipiente, desarrollado, o avanzado),
como los factores condicionantes y de riesgo asociados, el mismo que mencionamos en el parágrafo
siguiente:

Por ejemplo, en una familia se detectan los siguientes problemas y necesidades:

1. Falta de dinero para comprar alimentos suficientes y adecuados para los hijos menores de 12 años.
2. Falta de un trabajo estable para la/s persona/s adulta/s responsables del sostén de la familia.
3. Vivienda en malas condiciones de habitabilidad debido a su construcción precaria y a sus reducidas
dimensiones.
La necesidad número 1 es más grave que la número 3, ya que supone un riesgo mayor en el corto plazo para el correcto
desarrollo de los niños; y, esto es así, porque una alimentación insuficiente e inadecuada puede acarrear discapacidades
crónicas para los niños. A su vez, el problema número 2 es más grave que el número 3, ya que -además de estar
íntimamente ligado al primero- puede tener efectos en el largo plazo más nocivos que el número 3. Por otra parte, el

23
problema número 3 es el menos grave en esta situación, ya que su abordaje sería más factible y eficaz una vez
solucionado el problema número 2.

d. Centros de interés

En el diagnóstico, no solamente es necesario conocer cuáles son los problemas y necesidades que
tienen las personas, también es preciso detectar cuáles son sus centros de interés ya que, en
ocasiones, la estrategia de acción más oportuna puede derivarse de uno de esos intereses, en lugar de
partir de un problema o necesidad. Esto, por una razón básica: a veces, un centro de interés puede
ser más motivador y resultar más movilizador que un problema grave, sobre todo, cuando éste
último se perciba de forma fatalista, o , efectivamente, esté determinado o muy condicionado por
factores sobre los cuáles se tienen pocas posibilidades de intervención.

e. Necesidades de cambio y oportunidades de mejora

Asimismo, también es preciso identificar en el diagnóstico, cuáles son las necesidades de cambio u
oportunidades de mejora, con respecto a lo que se viene haciendo. Esta tarea -muy ligada al
pronóstico, del que enseguida hablaremos-, es la que permitirá una constante adaptación de los
programas y servicios a los cambios sociales, y una mejora en la calidad de los mismos. Dicho en
otras palabras, el diagnóstico no debe informar únicamente de necesidades, problemas y centros de
interés a partir de los cuáles iniciar la acción, también debe dar cuenta del modo en que se actúa
profesionalmente y se prestan lo servicios, y las posibilidades de mejoramiento de la atención que se
brinda a las personas.

Para identificar estas oportunidades de mejora, los estudios y análisis comparativos entre unidades
administrativas de una misma organización; o entre niveles administrativos de una misma
institución; o entre servicios y programas similares que operan en contextos parecidos,
pertenecientes a organizaciones distintas, son procedimientos sumamente útiles. También puede ser
útil emplear el análisis comparativo entre las intersecciones reales y potenciales de:

-las necesidades sociales reales,

-la demanda expresada, y
-los servicios ofertados.

Tal como puede visualizarse en el gráfico siguiente, es preciso analizar y comparar las coincidencias
y discrepancias que pueden darse entre las necesidades reales detectadas, la demanda de ciertos
servicios y atenciones por parte de la población y los servicios sociales ofrecidos.

Adaptado de San Martín y V. Pastor, Salud Comunitaria, Santos, Madrid, 1988 (p.94).

24
Así la zona 1 estaría formada por las necesidades expresadas, sentidas e investigadas (por tanto,
identificadas) que coinciden con servicios demandados por parte de la comunidad, pero para los
cuáles no se ofertan ningún tipo de medidas ni servicios sociales institucionales (públicos o
privados). El efecto de esta intersección produce descontento entre la población, ya que siente
necesidades que expresa como demanda de servicios que no son ofertados.

La zona 2 está constituida por necesidades realmente existentes y servicios disponibles para
atenderlas, pero falta su demanda por parte de la comunidad. Es decir, existen servicios para atender
necesidades y problemas realmente existentes, pero esos servicios disponibles no se utilizan -o se
infrautilizan- al no existir demanda o conciencia de su necesidad de uso por parte de la población, o
porque la población entiende que no son esos, sino otro tipo de servicios los necesarios.

La zona 3, genera un derroche y despilfarro de servicios ya que está formada por las demandas de la
comunidad que tienen su correlato de respuesta en servicios ofertados, pero que no se corresponden
ni dan respuesta a verdaderas necesidades y problemas sociales. Estaríamos ante una demanda que
se apoya en una falsa necesidad y la existencia de servicios que responden a dichas demandas, pero
al no corresponderse con problemas reales los esfuerzos dedicados a la prestación del servicio (o
servicios) constituyen un verdadero derroche en términos técnicos.

La zona 4, por su parte, es la integrada por necesidades reales que se expresan como demanda de
servicios, y esos servicios se ofertan y están disponibles para la población que los requiere. Esta
convergencia entre necesidades, demanda y oferta es, generalmente y por desgracia, escasa. Y suele
estar influenciada por el nivel educacional de la población, el nivel de vida, la percepción subjetiva
de calidad de vida de la gente y el grado de participación interesada de la comunidad; todo ello
mediatizado -en ocasiones- por mecanismos tales como los medios de comunicación masiva.

Utilizar una herramienta analítica como la que acabamos de exponer, puede conducirnos a detectar
necesidades de cambio o reorientación de los servicios que se vienen prestando en un momento dado
a una comunidad. O, simplemente, identificar oportunidades de mejorar el trabajo que se esté
realizando con la población destinataria de los programas y servicios sociales. De lo que se trata, en
definitiva, es de intentar agrandar en lo posible la zona 4, disminuyendo las zonas de intersección
1,2 y 3; procurando, asimismo, que dicha convergencia entre necesidades, demanda y servicios sea
cada vez más amplia.

f. Qué datos e información necesitamos

Para poder realizar esta primera tarea del diagnóstico -consiste en identificar necesidades,
problemas, centros de interés y oportunidades de mejora-, se habrá necesitado averiguar primero:

* cuáles son los problemas y necesidades más importantes, desde el punto de vista de la
persona, el grupo o la comunidad a la que se quiere prestar ayuda;

* qué otros problemas y necesidades se pueden apreciar desde el punto de vista técnico
(necesidades normativas) y comparativo (necesidades comparativas);

* qué otros problemas observan los demás agentes externos que prestan servicios a la
población;

* cuántas personas tienen esos problemas y necesidades;

25
 * qué circunstancias, contextos y prácticas sociales pueden haberlos causado;

* posibles razones de esos acontecimientos, prácticas y actuaciones;

* otras causas de los problemas y necesidades (causan ambientales, políticas, económicas,

culturales, etc.).

Para obtener esta información habrá sido preciso realizar un estudio-investigación previo al
diagnóstico, y estar familiarizado con la situación. A modo de ejemplo, y sin ser exhaustivos un
estudio que sirva de base a un diagnóstico debe incluir el conocimiento de:

-las creencias y valores individuales y colectivos (grupales, comunitarios y/o locales) que afectan a
la calidad de vida de la gente;

-los tipos de comportamiento que son aceptables para la cultura local o el medio social de las
personas afectadas;

-las personas importantes en la familia, grupo o comunidad, líderes naturales y formales, y razones
de esa importancia y/o liderazgo,

-la forma en que se adoptan las decisiones sobre los problemas familiares, grupales, comunitarios o
locales;

-los servicios de bienestar social disponibles (servicios sociales, de salud, educativos, etc.), tanto
tradicionales como modernos, formales e informarles, institucionalizados o no, públicos y privados,
profesionalizados o voluntarios, etc.;

-localización de esos servicios, accesibilidad de los mismos;

-redes sociales existentes, y de manera especial interesa conocer las redes de apoyo social, ayuda
mutua y hetero ayuda;

-principales ocupaciones de hombres y mujeres, el nivel de instrucción del grupo o comunidad,

calidad de las viviendas, etc; ya que estas circunstancias permitirán conocer mejor las condiciones
económicas de la población;
-organizaciones, clubes y asociaciones existentes; de manera particular las que realizan algunas
formas de acción social;

-modos locales de compartir ideas y sentimientos.

Cuando se diagnóstica una situación –problema de cara a una intervención social, es muy probable
que en relación a la misma, ya se hayan tomado algunas iniciativas o realizado determinadas
acciones -más o menos sistemáticas- para resolverla. En esta primera tarea del diagnóstico, puede
ser conveniente -o totalmente necesario, si se trata de identificar oportunidades de mejora- realizar
un análisis de los servicios, programas o actividades ya iniciadas, respondiendo algunas
cuestiones clave:

*¿Qué tipo de actividades y servicios desarrolla la comunidad frente a sus problemas y necesidades?
(formales e informarles, individuales y colectivas, profesionalizados o no, etc.).
26
*¿Quiénes las realizan o han realizado? (personas, instituciones, grupo, etc.).
*¿Cuándo se llevaron a cabo, o cuándo se han iniciado?
*¿Cuáles son los resultados de dichas acciones y servicios?,
*¿en qué medida son o fueron eficaces?
*¿Cuáles han sido las razones de los éxitos logrados o de los fracasos?
*¿Cómo podrían mejorarse?
*¿Qué nuevas actividades o servicios haría falta desarrollar?

No se trata de hacer una investigación evaluativa de esos programas, sino de algo más simple: tener
en cuenta lo que ya se ha hecho, o lo que se está haciendo. La experiencia de lo ya realizado puede
servir de mucho, aún cuando hayan sido mayores los fracasos que los logros.

2.- Identificación de los factores causales o determinantes, factores condicionantes y factores

de riesgo

Si queremos intervenir con eficacia en los problemas y necesidades detectados, no basta con
disponer de información elaborada y sistematizada acerca de la naturaleza, magnitud y gravedad de
los mismos. Estas tres cuestiones son muy importantes, pero insuficientes.

Como ya advertimos en el primer capítulo, el diagnóstico se hace para comprender los problemas de
una situación determinada y concreta, entendiéndolos en su evolución a lo largo del tiempo y
situándolos en un espacio determinado. El apoyarse en datos e información es una condición
necesaria, pero insuficiente para elaborar un buen diagnóstico: Una adecuada contextualización es
imprescindible si deseamos saber qué puede llegar a ocurrir en el caso de que todo siga estable, o si
se llevan a cabo acciones. Esta contextualización es necesaria porque todo cuanto acontece en una
sociedad es algo que sucede en un sistema social en el que se da una interrelación de los elementos
que lo componen y que configuran una unidad total. Dentro de la problemática de la sociedad
global, el diagnóstico trata de problemas, necesidades, centros de interés y oportunidades de mejora
que se dan, a su vez, en determinados subsistemas. Pero, sobre todo, es importante tener
información que facilite posteriormente la toma de decisiones, en el sentido de averiguar qué clase
de acciones pueden ser más convenientes, habida cuenta de los factores que positiva o
negativamente tienen alguna influencia sobre el problema en cuestión.
En el lenguaje corriente la palabra factor hace referencia al “elemento, causa o concausa que, unido
a otras cosas, contribuye a un efecto”. Ampliamente utilizado en el lenguaje científico para designar
el estudio de diversos fenómenos, cuando se emplea dentro del análisis que se realiza en un
diagnóstico social, se alude a la “causa, determinante o condición necesaria de un acontecimiento o
cambio”. Así pues, cuando hablamos de factores, nos referimos a información sobre el ambiente y la
exposición de las personas a determinadas circunstancias negativas que pueden ocasionar un
problema o necesidad, o que pueden contribuir a agravar la situación. De manera particular interesa
descubrir y evidenciar los factores “que favorecen procesos de desviación, marginación e
institucionalización”.

Son varios los tipos de factores que conviene identificar en el diagnóstico:

Ø factores causales o determinantes,

Ø factores condicionantes, y
Ø factores de riesgo

27
 a. Factores determinantes

Por un lado, es imprescindible conocer cuáles son los factores determinantes o factores causales, de
cada uno de los problemas y necesidades detectados. En general, se habla de factor determinante,
para designar a la causa principal de un fenómeno. Si no llegamos a tener una comprensión mínima
acerca de las circunstancias, hechos, acontecimientos o situaciones que han provocado un problema,
difícilmente podamos desarrollar estrategias de intervención adecuadas que permitan mitigarlos o
resolverlos con eficacia. Es más, podríamos –incluso- estar implementando actuaciones y medidas
que, en lugar de mejorar la situación, la mantengan o deterioren. Dicho en otras palabras: el
desconocimiento de los factores causales y determinantes del “estado de la situación” en un
momento dado, nos condena a “intervenir a ciegas”. Y si pretendemos potenciar la utilización de
satisfactores sinérgicos, en lugar de otro tipo de satisfactores neutros o negativos para el desarrollo
humano, es vital realizar un esfuerzo para identificar este tipo de factores. Su desconocimiento, o su
conocimiento superficial, nos aboca irremediablemente a intervenir sobre los efectos o
consecuencias del problema, y -lo que es peor- nos impide actuar sobre sus causas más o menos
inmediatas.

En el ámbito de la salud existen estudios que han permitido identificar cuáles son los factores
determinantes y su peso relativo, en el estado de salud de una población. A partir de estos análisis, el
desconocimiento o detección de los comportamientos, actitudes, entornos, servicios, hechos y
circunstancias que -en un momento y escenario determinado- causan un problema de salud, es
relativamente más fácil. Lamentablemente, en el campo de la acción social, carecemos de estudios y
trabajos similares que -de forma precisa- nos iluminen acerca de estos factores determinantes.

No obstante, por la experiencia acumulada y sistematizada hasta ahora, podríamos establecer cómo
la presencia de ciertos factores causales o determinantes de la “situación social” de un grupo o
colectividad inciden en la aparición de determinados problemas. Así, por ejemplo, convendría
analizar y descubrir la presencia de factores determinantes relativos al entorno ambiental, el entorno
laboral y ocupacional, el ambiente familiar y personal, el entorno de ocio, los estilos sociales de vida
y las pautas de relación social, la personalidad y el carácter del sujeto (si se trata de un diagnóstico
más personalizado), el estado de salud general, así como otros aspectos de naturaleza psicosocial,
etc. En esta misma línea, Sánchez Vidal considera necesario valorar los “factores estructurales y
procesos del sistema social implicados en la generación y mantenimiento del problema o necesidad:
impotencia percibida, anomia, desintegración, falta de estructura organizativa, medios económicos o
apoyo técnico, etc. Es decir, el porqué del efecto a corregir“, así como ”las estructuras y procesos
(actuales o potenciales) de cambio y dinamización del sistema (tensiones, contradicciones,
conflictos, fallos funcionales o normativos, expectativas o las propias necesidades insatisfechas),
que vienen a ser las “variables a manipular” para alterar el sistema. También las estructuras y
procesos básicos de mantenimiento y reproducción del sistema (su “naturaleza estable” que, en
general, no son alterables (sustituibles, si acaso) sin el riego de provocar una reacción homeostática
de signo contrario al cambio pretendido”.
Es importante identificar y describir estos factores, e intentar establecer el peso relativo entre ellos,
habida cuenta que -con frecuencia- no tendremos posibilidad de enfrentarlos simultáneamente.

b. Factores condicionantes

Por otra parte, también es conveniente identificar en el diagnóstico los factores condicionantes que
están presentes en la situación diagnosticada. A diferencia de los factores determinantes (que son los
que configuran y producen cada situación-problema), los factores condicionantes son los que
28
“moldean” o “matizan” esa situación. Se trata de hechos, acontecimientos, situaciones o procesos
que pueden tener influencias en la evolución del problema; pero que no necesariamente siempre
ejercen dicha influencia, ni la ejercen de la misma manera. Son los factores que pueden ayudar o
dificultar la solución del problema o la satisfacción de una necesidad, y que -en muchas ocasiones-
también pueden actuar de manera neutra, dependiendo de las circunstancias que se confronten.

Para un buen diagnóstico social, la detección de este tipo de factores puede ser muy útil, ya que nos
permitirá prever por anticipado posibles trayectorias de evolución de los acontecimientos, y nos
ayudará a construir diversos escenarios de futuro, previos a la decisión de intervenir en una u otra
dirección.

Identificar este tipo de factores conlleva su descripción, así como una valoración acerca de su
posible influencia (en qué condiciones influenciaría la situación, y en qué dirección -a favor o en
contra de su solución-).

Todo lo anterior está íntimamente relacionado con la capacidad del diagnosticador para desentrañar
las múltiples determinaciones y condicionamientos de los fenómenos y problemas sociales, que sólo
pueden ser entendidos como elementos de un todo. Ahora bien, “para su comprensión no es
necesario considerar todos los elementos que están en la realidad observada sino la constitución de
relaciones de significación”. Si se considera necesario y oportuno, puede interesar en ciertos
momentos hacer estudios e investigaciones sociales tendentes fundamentalmente a identificar
factores determinantes y condicionantes. Ello -además- contribuiría a acrecentar el rigor científico y
técnico de los diagnósticos y planificaciones sociales. Para llevar a cabo este tipo de estudios, nos
parecen muy interesantes las propuestas que J. Ma. Rueda sugiere realizar: estudios
epidemiológicos, investigaciones sistémicas y prospecciones (a través de mapas y estudios de estilos
sociales de vida)*.

c. Factores de riesgo

Por último, conviene considerar los factores de riesgo. Estos factores -que en el campo sanitario son
tremendamente útiles-, están todavía muy poco estudiados en el ámbito social comunitario. Los
factores de riesgo siempre están asociados o relacionados con el proceso o estado de desarrollo de
una patología, y lo que conviene hacer en estos casos, es medir “el grado de consecuencia que puede
tener para los sujetos que están viviendo en ese determinado proceso”. La identificación de estos
factores permitirá pronosticar y prescribir en aquellos casos donde se haya detectado una
determinada patología. Pueden detectarse factores de riesgo tanto en el ámbito personal, como social
y ambiental.

Para establecer medidas de riesgo, el procedimiento que propone J. Ma Rueda, y los ejemplos con
que lo ilustra, nos parecen sumamente útiles. Así, evaluar el riesgo supone:

1.- Diagnóstico previo de una variable o de un conjunto de variables que se correlacionan con el
problema.

2.- Conocimiento de la ley de correlación.

3.- Diagnóstico del estado de esa ley y según se esté en su fase inicial, media o muy evolucionada,
hablamos de bajo, medio y alto riesgo.

29
No podemos presentar ejemplos conseguidos sino intentos de avanzar en las metodologías; que,
aunque no tienen valor científico, pueden servir para orientar:

Con los equipos interdisciplinares de infancia intentamos establecer una medida de riesgo a partir de correlacionar el
nivel de nomicidad, capacidad de automanejarse como grupo y el nivel de afección que presentará el niño.
“Cuanto más anómico es el grupo familiar, más discapacidad o inhabilidad existe en el niño”.
“Cuando más disnómico, más preparado estará el niño para adaptarse a estilos de vida marginantes”.
Esta constancia “podría” servir para establecer un factor de riesgo.

Con el equipo de la Diputación de Lérida, el camino para determinar el indicador de riesgo fue establecer sobre una
misma variable una valoración objetiva y otra subjetiva; por ejemplo, la cantidad real de dinero que entra en la familia
(de acuerdo con los indicadores de gasto medio nos permite decir si es o no suficiente para manejarse en la dimensión
económica familiar) y estudiar la percepción de suficiencia o insuficiencia del mismo en la vida real de la familia. Si
cantidad y suficiencia subjetiva coinciden, tenemos un grupo adaptado. Si cantidad y suficiencia no coinciden, tenemos
que si la variable subjetiva está valorada, el grupo es de poco riesgo, pues aun siendo real el problema económico, sabe
manejarse; ahora, el grupo será de alto riesgo si la cantidad o variable objetiva está mejor valorada que la subjetiva, pues
indica falta de capacidad para manejar lo real; el problema no se podrá resolver desde el exterior, toda ayuda económica
que demos al grupo familiar se la tragará y pedirá más.

Aquí en este apartado (el autor citado se refiere a los factores de riesgo), tenemos mucho que hacer los trabajadores de la
comunidad”.

3.- Pronóstico de la situación

Como ya lo indicamos, en ciertas circunstancias, por la naturaleza, magnitud o gravedad del

problema, es necesario estudiar las tendencias previsibles. Es lo que se llama pronóstico o
prognosis*, que permite prever cuál será el futuro si se mantienen iguales o modificados algunos de
los parámetros definitorios de la situación, teniendo en cuenta las tendencias e inercias del pasado y
del presente. En este aspecto o nivel del análisis, se trata de ofrecer una apreciación de cómo se
pueden configurar otros escenarios en el futuro (pronóstico de situación), ya sea estudiado las
tendencias actuales o bien previenen cambios que podrían producirse actualmente deliberadamente
sobre esas tendencias. Este pronóstico conviene hacerlo de dos formas diferentes:

Ø Haciendo una proyección, que consiste en realizar una extrapolación del pasado y el
presente en el futuro, con arreglo a los índices medios de evolución, realizando un análisis de
las tendencias dominantes, aplicando el método estadístico-matemático que permite captar
probabilidades (procedimientos de extrapolación, proyección de curvas envolventes, etc.).
De este modo, lo que se obtiene es la descripción de la tendencia actual hacia el futuro,
considerando que todas las variables intervinientes permanecerán estables o igual que hasta
el presente.

Ø Llevando a cabo una previsión, en cuyo caso se corrige la proyección, al introducir en el

análisis factores de cambio, mediante una intervención deliberada para modificar las
tendencias. De esta forma, lo que obtenemos es un pronóstico de la situación que se espera
lograr en caso de llevar a cabo ciertas intervenciones concretas, que previsiblemente alteran
una o varias de las variables y factores intervinientes, o bien, modificarán la relación entre
ellas. En este caso, más allá de los instrumentos estadístico-matemáticos y de los
procedimientos propios del método científico, se recurre también a elementos creativos e
imaginativos sobre las posibles relaciones, reacciones y retroacciones de los factores
conocidos, con el fin de disponer de algunas claves que permiten construir escenarios futuros
posibles.

30
A continuación reproducimos, como ejemplo ilustrativo de un pronóstico mediante extrapolación,
un gráfico que resume y muestra -a partir de proyecciones demográficas- la evolución y el
pronóstico de la tasa de dependencia de la población anciana en España. Una proyección de este tipo
es sumamente útil para pronosticar la aparición de nuevos problemas o prever el aumento o
disminución de la magnitud de otros; lo que permitirá técnicamente establecer por anticipado las
posibles necesidades futuras de atención y cuidado, en este sector de población.

De lo dicho precedentemente se desprende que, para realizar un buen diagnóstico, no basta con
“fotografiar la realidad en un momento determinado”; hay que captarla en su devenir: lo que ha sido
(desenvolvimiento y evolución anterior a esta situación) y lo que puede ser si no se interviene para
modificarla o si, por el contrario, se actúa sobre la misma en una determinada dirección.

Es relativamente fácil estudiar lo que ha pasado (lo que suele denominarse antecedentes del
problema) y, con frecuencia, todo diagnóstico de situación revela, al menos en parte, cómo ha ido
evolucionando la situación. No ocurre lo mismo con el análisis de las tendencias futuras, o
pronóstico. Esta es la razón por la que nos vamos a detener a considerar algunas cuestiones
referentes al pronóstico de las tendencias previsibles.

El estudio de este aspecto es mucho más complejo, pues se trata de prever las situaciones futuras,
teniendo en cuenta las tendencias presentes y las perspectivas inmediatas y a medio plazo, en el
supuesto de que no se realicen nuevas acciones o intervenciones sobre la situación-problema, ni se
modifiquen las que se estén llevando a cabo.

Todo pronóstico se expresa mediante la construcción de escenarios futuros. Estos deben basarse en
datos ciertos y objetivos que excluyan la arbitrariedad o, lo que es más frecuente, que no confundan
los deseos con la realidad, o que no se proyecte ni el pesimismo, ni el triunfalismo que puede animar
la situación presente.

No cabe duda que el conocimiento predictivo es limitado (ni la prospectiva ni la futurología ofrecen
certezas, sino probabilidades). La libertad y la creatividad humana, lo aleatorio y lo circunstancial
hacen imposible una predicción absolutamente cierta. Sin embargo, algunas tendencias más
significativas pueden preverse. A este respecto nos parece oportuno recordar que “como todo lo
relativo al futuro se sitúa en la incertidumbre, es necesario un tratamiento de lo incierto de la mejor
manera que lo permitan las posibilidades científicas de nuestra época. Cada vez más la preparación
de las decisiones exigirá el conocimiento subjetivo de buenos expertos. El pasado se proyecta cada
vez de manera menos adecuada sobre el futuro y la estadística sólo guía verdaderamente hasta el
presente”. No es que podamos pasar del “progreso ciego” a un progreso vidente”, como pretendía el
futurólogo Robert Jungk, pero sí podemos intentar configurar nuestro destino en lugar de sufrirlo.

31
Un buen pronóstico puede ayudar a lograr los objetivos deseados y, además puede mostrar los
recursos que ello requerirá. Sin embargo, los pronósticos sólo son realmente provechosos y útiles si
se dirigen al cambio. Los dos usos más importantes de los pronósticos son:

- identificar las necesidades de cambio en el futuro, y establecer los criterios y las acciones capaces
de producir dichos cambios;

- proveer información básica para decidir sobre las alternativas de acción que armonicen prioridades
y asignación de recursos.

Por ejemplo, un pronóstico sobre un programa de un servicios social determinado puede mostrar que durante los
próximos cinco años continuará absorbiendo un monto creciente de recursos, pero con sólo muy limitados efectos sobre
los objetivos básicos del programa. Esto podría proveer tempranamente a los responsables del programa de una señal de
advertencia para decidir acerca de algunos cambios que podrían introducirse en el mismo o en las políticas subyacentes
que orientan la prestación de ese servicio”.

Cabe advertir -para no pedir a las proyecciones y previsiones lo que no puedan dar- que estos
procedimientos prevén, en el mejor de los casos, tendencias dominantes, trayectorias posibles, líneas
de fuerza…Pero, desde el momento que aparecen escenarios de ruptura (lo aleatorio, lo inesperado
siempre es posible), terminan siendo previsiones no realizadas; cosa que ocurre con mucha
frecuencia con las previsiones económicas. La aleatoriedad de los presupuestos en que se apoyan las
previsiones y los parámetros que se eligen como base de las extrapolaciones, limitan las posibles
certidumbres que podamos formular acerca del futuro.

Los pronósticos son, pues, limitadamente útiles, puesto que aún siendo posible construir “escenarios
futuros”, no es posible predecir los “escenarios de ruptura”. Éstos modifican sustancialmente las
tendencias dominantes. Tampoco es posible hacer previsiones a partir de hechos considerados como
“portadores de futuro” cuya significación en el mediano plazo puede ser decisiva en la
configuración de la sociedad. En todo proceso social, lo inesperado produce bifurcaciones que nos
llevan siempre a lo imprevisto.

En síntesis, y para concluir este parágrafo, no debemos olvidar que, en contextos y situaciones de
cambios acelerados como los que vivimos, como diría Gaston Berger: “cuanto más rápido corra un
coche, mayo alcance deben tener sus faros”. Y el pronóstico son los faros que -aunque empañados o
defectuosos- permitirán que vislumbremos un futuro posible con la anticipación suficiente, como
para conducir en la dirección correcta.

4. Identificación de recursos y medios de acción

Podemos conocer la situación-problema, tener conocimiento de cómo surgió y cómo podría ser en el
futuro, habida cuenta de la situación actual. Sin embargo, esto es insuficiente para que el diagnóstico
sirva operativamente a un programa de intervención social. Hay que ir más allá de la situación-
problema, determinando también los recursos y medios disponibles para atender las necesidades o
problemas del área o sector de que se trate, y que han sido detectados en el diagnóstico.

Primeramente hay que identificar el tipo y cantidad de recursos que se podrían requerir. Esta tarea
puede iniciarse respondiendo a dos cuestiones:

-- ¿Quién puede resolver los problemas?

-- ¿Qué tipo de ayuda o atención se necesita?
32
¿Quién puede resolver los problemas?

Es importante responder adecuadamente esta pregunta ya que, para solucionar o resolver algunos
problemas bastan los esfuerzos individuales de los afectados, mientras que, para otros, se requiera la
asistencia o la cooperación de otras personas e instituciones, e inclusive de la comunidad en su
conjunto. En muchos casos, será preciso un esfuerzo compartido en el que la comunidad deba
cooperar y los individuos mantener los servicios creados, o contribuir modificando hábitos o
comportamientos. Dicho en otras palabras, lo que necesitamos saber en este punto es qué personas o
a qué nivel se pueden resolver los problemas y las necesidades detectadas. Por ejemplo.

Ø una persona, individualmente, puede ser el responsable de solucionar los problemas derivados de su higiene
personal;

Ø las necesidades o problemas relacionados con la nutrición apropiada, pueden ser responsabilidad de toda la familia;

Ø para alquilar o comprar un vehículo o equipamiento costoso, es posible que sea un grupo el que tenga que compartir
su costo;

Ø para garantizar el abastecimiento de agua potable será necesario el esfuerzo comunitario junto con el del gobierno
local;

Ø para asegurar un adecuado suministro de vacunas, la responsabilidad podría ser de los servicios de salud a nivel
regional o nacional.

¿Qué tipo de ayuda o atención se necesita?

Una vez planteado quién puede resolver mejor los problemas o necesidades, es preciso responder al
interrogante sobre qué tipo de ayuda o atención se requerirá, por parte de esas personas, grupos o
colectivos sociales, para que puedan -efectivamente- afrontar la solución de los mismos. No es lo
mismo que se necesite una ayuda de asesoramiento técnico, que el suministro de alimentos,
fármacos o material didáctico, o que se requiere organizar un servicio de voluntariado en ayuda a
domicilio. Del tipo de atención/intervención que se necesite, se derivará el tipo de recursos
requeridos que, posteriormente, habrá que tratar de obtener.

Una vez que se han identificado las personas que pueden resolver cada uno de los problemas y el
tipo de ayuda que se necesite en cada caso, tenemos que identificar los recursos y medios apropiados
para prestar esa ayuda; buscando –simultáneamente- las fuentes en donde se podrían obtener dichos
recursos.

Esta identificación y búsqueda de recursos es conveniente que se oriente teniendo en cuenta dos
fuentes principales:

* recursos existentes en la propia comunidad;

* recursos externos existentes y potencialmente disponibles.

a. Recursos existentes en la propia comunidad

Se trata de los recursos disponibles por las personas, grupos, instituciones, organizaciones de base, y
por la comunidad en general. Son los recursos individuales y colectivos/institucionales existentes y
que es posible movilizar por la misma gente.

33
Es preciso conocer y estar informado acerca de los medios de que disponen los propios afectados o
su comunidad, para atender el problema o necesidad. Ejemplos de esta clase de recursos son:

Ø lugares para realizar diversas actividades;

Ø aportaciones económicas individuales;
Ø colaboración voluntaria de personas con ciertas aptitudes útiles para la acción o proyecto de que
se trate;
Ø aportaciones de mano de obra;
Ø cesión o préstamo de vehículos y otros equipamientos que se necesiten y que puedan ser
ofrecidos por personas de la comunidad,
Ø aportación de materiales, objetos y materias primas que puedan ser aportados por otras familias,
etc.

Una última consideración sobre este tema, podría expresarse en lo que suele llamarse, la necesidad
de utilizar recursos apropiados: tanto en relación al tipo de acción a implementar, como a las
características de las personas que serán objeto de atención.

Por otra parte, la utilización de recursos disponibles entre la misma gente, no sólo ahorra dinero -
que puede invertirse en la solución de otros problemas-, además permite que las personas se sientan
orgullosas de valerse por sí mismas. Cuando alguien ha logrado algo, ese logro se transforma en un
factor que alienta o motiva a intentar resolver otros problemas con su propio esfuerzo.

Este modo de actuar suele dar mejores resultados a largo plazo, en tanto que impide el
establecimiento de ciertas “dependencias” que pueden resultar negativas (ya sea de instituciones,
profesionales, o tecnologías inadecuadas al medio). Esto se expresa sintéticamente en el conocido
proverbio: “No les des pescado a tu vecino para que coma hoy. Enséñale a pescar para que coma
todos los días”.

Ahora bien, los recursos son tanto más apropiados cuanto mejor se adaptan al tipo de acción a
desarrollar, a las características de la gente, a la metodología a utilizar, y al grado de participación
que se quiere dar o que se espera obtener de la gente, en relación al programa de investigación o a la
prestación de determinados servicios.

b. Recursos externos existentes, y potencialmente disponibles

Siempre es preferible resolver los problemas o necesidades con recursos propios del individuo,
grupo o comunidad, aunque, frecuentemente, ello suele ser insuficiente; ya sea por la complejidad
del problema o por la amplia y extensión del proyecto que se requiere implementar. En estos casos,
en el diagnóstico se deberán identificar algunos recursos y fuentes externas, como por ejemplo:

-- fondos o apoyo técnico facilitado por organismos públicos y privados,

-- técnicos especializados,
-- materiales y equipamientos complejos, etc.

Una identificación de recursos que se limite a señalar el tipo y cantidad, así como las fuentes de
obtención de los mismos, no basta desde el punto de vista de la finalidad del diagnóstico, ya que no
constituye -en sí misma- una información suficiente que permita establecer una estrategia de acción
adecuada. Para que la identificación de recursos sea completa, suficiente y relevante, es preciso
conocer y explicitar cuáles de esos recursos y medios existen realmente y están disponibles para su
34
utilización en el momento actual. Asimismo, es preciso saber cuáles son recursos potenciales que
podrían ser susceptibles de obtenerse en el corto, medio y largo plazo. De ser posible, también
convendría especificar el grado o factibilidad de obtención de dichos recursos, indicando -al menos-
las condiciones que deberían darse para su posible empleo en el proyecto de acción o intervención
prevista. Si todo lo indicado precedentemente no se tiene en cuenta, todas las propuestas de
intervención que se realicen corren el riesgo de ser inviables o muy poco factibles, desde el punto de
vista de la disponibilidad de insumos.
Quizá pueda resultar útil en esta parte del diagnóstico, confeccionar un cuadro como el siguiente:

Necesidades y ¿Quién puede ¿Qué tipo de ayuda Recursos y medios

problemas resolverlos mejor? o atención se necesarios para
identificados necesita para prestar la ayuda y
resolverlo? atención requerida.

Otro cuadro que permite clasificar los recursos identificados, detallando la última columna del
anterior y facilitando la elección de recursos de acuerdo a su procedencia y disponibilidad, sería el
siguiente.

RECURSOS De la propia Externos

comunidad
Disponibles (máxima (relativa
conveniencia) conveniencia)
Potencialmente (alta conveniencia) (mínima
disponibles conveniencia)

En relación a esta tarea de identificación de recursos, será muy útil y práctico que, en el diagnóstico,
se incluya:

Ø Información general para la obtención de cada uno de los recursos identificados:

-- nombre de los organismos, organizadores e individuos que poseen los recursos.
-- descripción del tipo de recursos que facilitan, o pueden facilitar;
-- ubicación del organismo o la persona pertinente;
-- requisitos especiales que pudieran exigirse antes de facilitar los recursos.

Ø Selección de los mejores recursos, indicando ventajas e inconvenientes de cada uno de ellos,
teniendo en cuenta la cultura y necesidades o problemas de la gente.

Ø Realizar visitas y entrevistas de exploración de recursos, conjuntamente con las personas

afectadas (si son varias, mejor). Esto contribuye a una mayor y más pronta incorporación y
protagonismo de los afectados en el proceso de solución o mejora del problema, y facilitará
elementos para que los interesados participen activamente en la selección final de recursos a
emplear, y se impliquen –asimismo-, en el proceso de obtención de los mismos.

En definitiva, de lo que se trata en esta tarea del diagnóstico, es de registrar y sistematizar la

información necesaria sobre los recursos y medios de acción necesarios, de cara a posibilitar un
buen establecimiento de prioridades y facilitar la programación de actuaciones posteriores al
diagnóstico, de forma que pueda establecerse su grado de viabilidad en lo que disponibilidad de
recursos se refiere.
35
5. Determinación de prioridades, en relación a las necesidades y problemas detectados

Generalmente, en las situaciones objeto de diagnóstico, se presentan múltiples problemas y

necesidades, sobre las que no se puede intervenir simultáneamente, habida cuenta que los recursos
son escasos o limitados, o no están siquiera potencialmente disponibles. Por ello, es preciso decidir
qué problemas se intentará resolver primero, y cuáles después, en orden sucesivo. Esto es lo que, en
el lenguaje técnico, se denomina establecer prioridades.

Prácticamente todas las personas jerarquizamos y establecemos prioridades en todos los órdenes de
la vida para decidir lo que vamos a hacer (o no hacer), de acuerdo a una escala de valores y a
requerimientos de la propia realidad. En la realización de un diagnóstico, y en la planificación, los
criterios para establecer prioridades son de dos tipos:

Ø De carácter político, ideológico o filosófico, que establecen una especie de “deber ser”, de lo
“deseable”, de acuerdo a fines políticamente priorizados o considerados filosóficamente
como más valiosos.

Ø Otros, de carácter técnico, a partir de los resultados de la investigación (en la que lo

valorativo no queda excluido). Estos criterios técnicos deben ser congruentes con los fines
perseguidos por las políticas sociales que se derivan del marco referencial, ya sea éste
político, ideológico o filosófico.

Para decirlo en breve: el establecimiento de prioridades es una decisión política, pero, para ser
realista y viable, debe apoyarse en criterios técnicos valederos.

Ya sea que se utilicen criterios políticos o criterios técnicos (de ordinario es la combinación de
ambos), la determinación de prioridades consiste en establecer un orden de precedencias, de acuerdo
al cual se irán satisfaciendo las necesidades o dando respuesta a los problemas. Sin embargo,
conviene diferenciar en este punto la priorización que se realiza en el diagnóstico (referida a
problemas y necesidades) de la que se lleva a cabo en la planificación posterior (referida a objetivos
alternativos que compiten por los mismos recursos).

En esta tarea (la determinación de prioridades) la que -por otra parte- establece la articulación,
enganche o nexo entre el diagnóstico y la programación, constituyendo -sin duda- el eje central y el
pilar básico del diagnóstico y de la planificación. El resto de las tareas que ya hemos examinado, así
como las que veremos a continuación, se realizan en base o, como apoyo, al establecimiento de
prioridades. Ya sea que se haga por procedimientos sencillos o sofisticados, o con mayor o menor
participación de los afectados, lo cierto es que la priorización de problemas es una tarea primordial e
insoslayable del diagnóstico, y tiene una importancia estratégica para la acción que se realice.

a. Cómo establecer prioridades a nivel micro-social

Tanto si se trata de establecer prioridades con individuos o familias, como si se trata de hacerlo con
grupos o comunidades, es preciso responder -como mínimo- a las cuatro cuestiones siguientes:

* ¿Cuál es el problema más grave? Es decir, de todos los elementos problemáticos identificados al
inicio del diagnóstico, habrá que decir cuál o cuáles son los más importantes en función de su
gravedad y riesgos que comporta para las personas que los sufren. Como ya dijimos anteriormente,
para lograr esto será preciso conocer bien los efectos que dichos problemas y necesidades tienen
36
sobre la gente, y la naturaleza de sus consecuencias, así como la vinculación e interrelación que
pudieran tener con otros problemas y necesidades y con factores contextuales.

* ¿Qué reportará las mayores ventajas en el futuro? Esto es, examinar los problemas y
necesidades desde el punto de vista de las mejores consecuencias futuras que su abordaje actual
represente. Porque, de lo que se trata, no es sólo de resolver temporalmente los problemas más
acuciantes actualmente, sino lograr que el futuro sea más prometedor.

* ¿Qué necesidades y problemas pueden atenderse con los recursos disponibles? Otro aspecto
importante a considerar en la priorización de problemas y necesidades, es el relativo a la factibilidad
de la intervención ya que, lo que interesa saber de los problemas más graves es cuáles son posibles
de atender con los medios de que se dispone en el momento actual. Por otra parte, una priorización
que no tenga en cuenta este elemento, no servirá para programar una acción eficaz y desalentará el
proceso de resolución de los problemas, ya que planteará el tratamiento de unas necesidades para las
cuáles no existen medios de intervención en lo inmediato.

* ¿Cuáles son los problemas que más preocupan a las personas? Es decir, priorizar teniendo en
cuenta cuál es la percepción social que se tiene de los problemas y necesidades. Esto, por una razón
obvia: cuando un problema preocupa mucho a la gente, aumentan las posibilidades de que ésta se
movilice para su solución; interés que acrecienta, por ende, las posibilidades de resolución del
mismo.

Un ejemplo que ilustra -a nivel familiar- el proceso de establecimiento de prioridades, utilizando los
cuatro interrogantes precedentes, es el que presentamos sintéticamente a continuación:

La Sra. Sánchez tiene cinco hijos. El mayor tiene ocho y el más pequeño nueve meses. La Sra. Sánchez está
embarazada de nuevo. La familia comparte una habitación, hecha de tablones y con el tejado de chapa, adosada
a la parte trasera de la casa del padre del Sr. Sánchez. La Sra. Sánchez no se siente muy fuerte en los últimos
tiempos. No ha tenido un empleo regular desde hace cuatro años.

El Sr. Sánchez es pescador. Su pesca no ha dado muy buenos resultados últimamente. Ahora pasa varios meses
seguidos trabajando en la ciudad como peón. La pequeña cantidad de dinero que gana apenas llega para
alimentar a su familia. En realidad, todos los niños tienen un peso insuficiente y son enfermizos.

El Sr. y la Sra. Sánchez discuten sus problemas con un trabajador social. He aquí algunas de las necesidades y
problemas que mencionan:

-- un lugar más grande para vivir;

-- más dinero;
-- un trabajo para la Sra. Sánchez;
-- adiestramiento para el Sr. Sánchez, a fin de que pueda obtener un trabajo mejor;
-- alimentos para los niños;
-- medicamentos para los niños;
-- una manera de evitar que la familia aumente de tamaño;
-- ropa nueva, para que los vecinos no marginen a la familia;
-- una radio para la Sra. Sánchez, a fin de que no se sienta tan sola.

¿Cuál es el problema más grave? Para la familia Sánchez puede ser la falta de alimentos. Los niños mal alimentados
están expuestos a sufrir muchas enfermedades que pueden convertirlos en minusválidos para el resto de su vida.
¿Qué reportará mayores ventajas en el futuro? Para la familia Sánchez, adiestrar al Sr. Sánchez en un oficio que le
permita obtener un puesto de trabajo mejor pagado, será lo que mayores ventajas les reporte en el presente y en el futuro.
¿Qué necesidades pueden atenderse con los recursos disponibles? La familia Sánchez tiene poco dinero, y no es
muy probable que la Sra. Sánchez encuentre ahora un empleo. Con los recursos de que disponen, probablemente no

37
puedan permitirse comprar ropa nueva y una radio. Ni siquiera están a su alcance ciertos alimentos. Pero, dentro de los
límites de sus recursos, hay alimentos baratos y nutritivos en el mercado local.
¿Cuáles son los problemas que más preocupan a las personas? La Sra. Sánchez tiene grandes deseos de tener la
radio, pero tanto ella como su esposo desean que éste obtenga un trabajo mejor pagado.

Después de examinar juntos estas cuestiones, el Sr. y la Sra. Sánchez decidieron que sus prioridades inmediatas eran el
adiestramiento del Sr. Sánchez para que pudiera obtener un empleo, y la compra de alimentos más nutritivos dentro de
los límites de su presupuesto actual. Como prioridad a medio plazo se plantearon acudir a un servicio de salud para la
planificación familiar, una vez nacido el nuevo hijo, y buscar recursos (semillas y herramientas) para desarrollar una
huerta en el patio de la vivienda.

En el curso de la discusión, las personas acaban dándose cuenta de que muchos de sus problemas y necesidades están
relacionados entre sí. Y que, en realidad, la satisfacción de una necesidad prioritaria puede resolver también muchos
otros problemas.

Las preguntas expuestas y ejemplificadas precedentemente constituyen una forma útil de establecer
prioridades de manera conjunta entre los afectados (individuo, familia, grupo o comunidad) y los
agentes externos (trabajador social, promotor, educador, etc.); ya que permiten -de forma sencilla- la
participación e implicación de todos en el proceso, empleando -a su vez- criterios de priorización
validados técnicamente.

Sin embargo, no siempre un diagnóstico se realiza a nivel micro-social. Muchas veces, la finalidad
del mismo es establecer planes, programas y proyectos de gran alcance, ya sea por el elevado
número de personas sobre las que se actúa, o por la complejidad de los problemas que se confrontan,
cuando éstos exceden una realidad individual/familiar, grupal o comunitaria a pequeña escala. En
estos casos de diagnóstico a nivel macro-social, los procedimientos para establecer prioridades son –
necesariamente- más complejos y tecnificados que la simple formulación y discusión de estas
preguntas junto con los afectados.

b. Cómo establecer prioridades a nivel macro-social

En un diagnóstico de estas características, la determinación de prioridades debe dirigirse no sólo a

seleccionar los problemas objeto de intervención (prioridades de acción), sino, también, a
seleccionar aquellos problemas sobre los cuáles se precisa –primeramente- un mayor conocimiento
de sus causas y soluciones (prioridades de investigación).

En otro orden de cosas, también debemos advertir que, en un diagnóstico a nivel macro-social, si
bien la importancia de los problemas puede ser conocida(al haberse realizado la tarea de
identificación de necesidades y problemas), la resolución de los mismos no siempre es fácil de
establecer. Por ello, dentro del proceso de priorización de problemas, o mejor dicho, un requisito
previo al mismo, es el de llevar a cabo una “exploración de las alternativas de intervención”.

El objetivo de esta exploración es encontrar, para cada problema, las soluciones eficaces y, entre
ellas, cuáles son factibles o aceptables. Decimos que una intervención es eficaz cuando es capaz de
prevenir o controlar el problema, o bien de satisfacer la necesidad; dicho en otros términos, la
eficacia es la capacidad que tiene una intervención para resolver el problema. Ahora bien, “para ser
considerada eficaz, una intervención debe ser a la vez fiable y válida. La fiabilidad se refiere a la
capacidad de la intervención para producir los mismos resultados cuando es repetida en condiciones
semejantes; la intervención es válida en la medida en que el resultado obtenido se asemeja al
resultado que se espera obtener gracias a su aplicación”. En los programas sociales no suele ser fácil
juzgar la eficacia de la intervención, ya que, a la multifactorialidad de los problemas, hay que

38
agregar la escasez de estudios y pruebas que permitan la evaluación controlada de ensayos de
intervención.

Por otra parte, una intervención es factible cuando es capaz de resultar operativa en el contexto que
les es propio. El estudio -por tanto- de la factibilidad de una intervención “se dirige, pues, a evaluar
las posibilidades de éxito de su implantación, es decir, su aceptabilidad”. Esta factibilidad está
condicionada por varios factores que favorecen u obstaculizan su realización.

Ø Factibilidad legal: que la intervención respete el ordenamiento jurídico y las diferentes

legislaciones implicadas, prestando especial atención al respecto de los derechos humanos y
los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Ø Factibilidad política: que exista una voluntad/decisión política de hacerlo, es decir, que
haya un apoyo decidido de la más alta autoridad política de quien depende que algo se haga
o no.

Ø Factibilidad económica: que el proyecto sea rentable (si se trata de un proyecto productivo)
o que se pueda financiar con los recursos disponibles (si se trata de otro tipo de proyecto o
servicio); en este factor juega todo lo referente al costo-beneficio, costo-eficacia,
rendimiento, costo de oportunidad, productividad, viabilidad financiera, etc.

Ø Factibilidad organizacional: que existan la o las instituciones u organizaciones necesarias

para su realización y que se disponga del personal apropiado.

Ø Factibilidad técnica: disponibilidad de usar y aplicar la tecnología necesaria y apropiada

para su realización.

Ø Factibilidad sociocultural: que no existan barreras socio-culturales capaces de obstaculizar

su realización, tales como valores, creencias y modos de ser de la gente. En esto influye
también el grado de aceptación o consenso social a favor de la intervención, de parte de los
sectores involucrados.

Ø Factibilidad ética: que no existan efectos secundarios indeseables, y que los cambios de
comportamiento que se induzcan busquen la decisión autónoma de las personas afectadas
respetando en todo momento su derecho a no ser objeto (si no lo desean) de la intervención,
salvo en situaciones de alto riesgo o emergencia social.

Para realizar esta exploración de alternativas que permite identificar y seleccionar soluciones
eficaces y factibles, es preciso tener en cuenta.

-- Objetivo del estudio exploratorio, tratando de examinar las diversas formas en que se
puede intervenir ante un mismo problema y los diversos efectos consecuentes.

-- Población-objetivo de la intervención; lo que implica identificar y conocer muy bien la

población sobre la que se va a actuar: analizar los factores predisponentes, facilitadores y de
refuerzo de los comportamientos puede ser sumamente útil.

-- Nivel al que se dirige la intervención, es decir, determinar en qué estado de la evolución

del problema es pertinente intervenir.
39
No cabe ninguna duda de que el proceso de establecer prioridades -como advertimos anteriormente-
es esencialmente político, ya que las prioridades están determinadas por factores sociales,
medioambientales y organizaciones.. Se ha llegado a decir, incluso, que la política es el lenguaje de
las prioridades. Sin embargo, la utilización de criterios explícitos facilita el análisis. Cuando
hablamos de criterios de priorización de problemas, hacemos referencia a características medibles a
las que se asignan valores normativos, o bien, características de referencia que permiten discernir
entre dos elementos comparables.. Para determinar prioridades acerca de problemas sociales, es
conveniente utilizar tres criterios principales, en base a los cuáles estimar y comparar las distintas
posibilidades:

-- Importancia del problema.

-- Capacidad del programa o intervención para solucionarlo.
-- Factibilidad del programa o intervención.

El proceso a seguir para determinar prioridades, en un diagnóstico a nivel macro-social, comporta

los siguientes pasos o acciones:

1.- Definir los criterios de decisión (nosotros sugerimos los tres anteriores como mínimo pero, en
todo caso, ello depende de quienes tienen el poder de decisión).
2.- Preseleccionar los problemas identificados, mediante un sistema de “trillaje” si son demasiados
(más de 40).
3.- Estimar y comparar los problemas, mediante la utilización de instrumentos técnicos de
priorización, tales como:
-- Parrilla de análisis.
-- Método Hanlon.
-- Método DARE (Decisional Alternative Racional Evaluation).
-- Método de la Ponderación de Criterios.
-- Método Simplex.
-- Escala de Medida Lineal.
-- Comparación por Pares.
-- Ponderación (Rank Weight Technique).
-- Asignación directa.
-- Clasificación por orden de importancia.

4.- Análisis de la importancia del problema y de la capacidad del programa. Esta tarea puede
hacerse siguiendo el siguiente cuadro:

IMPOTANCIA DEL CAPACIDAD DEL DECISIÓN

PROBLEMA PROGRAMA
Considerable Grande Prioridad mayor para la
implantación del programa
Considerable Escasa Prioridad mayor para la
investigación
Manos considerable Grande Prioridad de menor talla para el
establecimiento del programa
Menos considerable Escasa Prioridad de menor talla para la
investigación
Fuente: adaptado de A Donabedian, Aspects of Medical Care Adminis-tration: Specifying Requirements for Health Care, Cambridge,
Harvard University Press, 1973, p.170.

40
6. - Establecimiento de estrategias de acción

Antes de entrar al desarrollo del contenido de este parágrafo, nos parece oportuno hacer una
precisión conceptual acerca del término estrategia. En sentido general se habla de estrategia para
designar el “arte de combinar, coordinar, distribuir y aplicar acciones de cara a alcanzar un
objetivo”. En el trabajo y la intervención social, “se refiere a las acciones concretas con el fin de
mantener y orientar un proceso en una determinada dirección, habida cuenta de que en ese proceso
se introduce un flujo continuo de cambios, innovaciones y retrocesos. Se distingue la estrategia de la
táctica en cuanto que ésta última se refiere a lo conyuntural y se interesa por responder a las
actuaciones de cada momento, mientras que la estrategia apunta a las metas y objetivos y se
preocupa de operaciones que hacen al proceso total”.

Un diagnóstico social tiene que ser también, como ya dijimos, fundamento de las estrategias que han
de servir a la práctica concreta, conforme a las necesidades y aspiraciones manifestadas por lo
propios interesados (pueblo, comunidad, grupo, organización, etc.) y a la influencia de los diferentes
factores que inciden y actúan de manera positiva, negativa o neutra en el logro de los objetivos
propuestos.

Para que la planificación pueda ser flexible para adaptar los procesos a las decisiones que reclama
coyuntura, es necesario que el diagnóstico (siempre realizándose y actualizándose), sirva para
orientar la toma de decisiones con el fin de mantener o corregir el conjunto de las actividades en la
dirección de la situación objetivo.
Establecer la estrategia que puede ser más apropiada para enfrentar un problema o necesidad,
requiere conocer:

-- sus causas;
-- las razones del comportamiento que pudiera reforzarlo, agravarlo o ser causa del mismo;
-- los factores contextuales que inciden y/o condicionan el problema o necesidades; como por
ejemplo: la cultura local, la situación económica, mecanismo de presión y control social, etc.

Todas estas cuestiones -si las tareas precedentes han sido bien realizadas- deben estar ya
identificadas con cierta precisión. Lo que corresponde hacer ahora es “ponerlas en relación”. Y, para
ello, es conveniente realizar un análisis de los puntos fuertes y los puntos débiles que presenta la
situación que queremos modificar. Los instrumentos técnicos que presentamos a continuación
pueden resultar sumamente útiles en esta tarea.

a. Matriz DAFO

La matriz o método DAFO (detección de Debilidad, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades),

tiene diversas variantes, pero aquí queremos reseñar la versión conocida como “modelo Harvard”
que -además de ser esencialmente la originaria-, se centra más en las capacidades prospectivas de
diagnóstico. Como bien indica Gil Zafra, este método consiste en ordenar la información extraída en
un cuadrante sencillo que localice la misma en función de las limitaciones y potencialidad que
vislumbra respecto a la organización, grupo o situación social estudiada. Para ello se somete la
información, obtenida rigurosamente, al enjuiciamiento y valoración por parte de los sujetos o
miembros del grupo o comunidad afectada, así como por parte del equipo técnico
investigador/diagnosticador. Estos juicios y valoraciones, conjuntamente considerados, son los que
asignan el valor a la información y los datos, orientando respecto a los aspectos negativos y
positivos, internos y externos, que presenta la situación o el problema objeto de diagnóstico. Esta
41
matriz puede facilitar el posicionamiento y la toma de decisiones respecto a la estrategia o
estrategias a seguir, ya que nos ayuda a comprender las circunstancias que rodean a los hechos y
fenómenos sociales, aportando elementos de consideración y juicio, desde la perspectiva del entorno
de actuación.

El cuadrante que define la matriz DAFO es el siguiente:

Negativas Positivas
(factores de riesgo) (factores de éxito)
Circunstancias
Internas DEBILIDADES FORTALEZAS
(“en acto”)
Circunstancias
Externas AMENAZAS OPORTUNIDADES
(“en potencia”)

Se trata de ordenar la información en función de que la misma se refiere más a las circunstancias
internas del grupo o comunidad, tanto positivas (fortalezas) como negativas (debilidades), o a las
circunstancias externas, sean positivas (oportunidades) o negativas (amenazas); y que esas mismas
circunstancias constituyan un riesgo o un peligro para la intervención (debilidades, amenazas) o
sean factores de éxito para la misma (fortaleza, oportunidades). Las circunstancias internas
(debilidades y fortalezas) se corresponden con un autodiagnóstico del grupo o comunidad.

Se trata del punto de partida y de una constatación “de hecho” de todo aquello con que
verdaderamente se cuenta o de lo que se dispone, sea positivo o negativo. Las circunstancias
externas (amenazas y oportunidades) constituyen una valoración de los condicionantes y situaciones
contextuales que pueden afectar -positiva o negativamente- los intereses del grupo y las
posibilidades de intervención para enfrentar un problema o necesidad. Se trata de hechos o
acontecimientos que pudieran llegar a suceder, teniendo actualmente un carácter potencial.

De este modo, se pueden prever acciones para evitar lo que potencialmente no es deseable, y para
estimular aquello que parece deseable que suceda.

Para emplear la matriz DAFO es preciso -a veces- utilizar otras técnicas complementarias que
aseguren la obtención de ciertos datos necesarios (datos que deberían estar disponibles y
sistematizados si se han hecho bien y de forma completa todas las tareas precedentes del
diagnóstico), o que ayuden a calificar y valorar esa información de acuerdo con la estructuración
que propone el método en sí.

Procedimientos tales como el brainstorming, la encuesta participativa, los censos de conductas

sociales, el diagrama de Ishikawa, el impacto del futuro, los grupos nominales, los grupos de
creación participativa o el foro comunitario, pueden ser de gran utilidad para el uso de esta matriz.

b. La regla SODA-MECA

Asimismo, conviene tener presente en esta tarea del diagnóstico, que para seleccionar con éxito las
estrategias de intervención, no sólo es necesario establecerlas ante problemas o situaciones
negativas: muchas veces, la falta de estrategias para mantener, conservar y/o mejorar aquello que es
positivo, o para aprovechar una oportunidad que se presenta en un momento dado, puede terminar
originando un conflicto o un problema nuevo en el futuro.

42
En los cursos que sobre diagnóstico social impartimos los autores de este libro, hemos comprobado
que a muchas personas les resulta de utilidad, un juego didáctico mnemotécnico (SODA-MECA)
que puede ayudar a visualizar diversos tipos de estrategias, en función de la valoración que
realizamos en varios niveles y ámbitos de actuación.

lo que consideramos
Satisfactorio,
hay que saber cómo Mantenerlo,
para que no se deteriore

a veces se presenta una

Oportunidad,
y hay que saber cómo Explotarla
a tiempo en beneficio del
grupo o comunidad

cuando se detecta una

situación o hecho
Desfavorable, conviene Corregirlo cuando antes
para rentabilizar el
“tiempo de reacción”

cuando se identifica algo

Amenazante, hay que saber Afrontarlo sin demora, para
neutralizar o eliminar sus
efectos

c. Esquema PAM-CET

Como las necesidades y problemas tienen, casi siempre, múltiples causas, las estrategias pueden -y
con frecuencia deben- estar orientadas a la intervención en varios niveles.

Existen dos procedimientos técnicos altamente sistematizados para establecer estrategias multinivel:
el modelo PRECEDE y el Márketing Social que mencionamos anteriormente, aunque no
necesariamente es imprescindible que se empleen estos procedimientos ya que no en todas las
circunstancias es posible o necesario su utilización.

Lo que siempre nos será útil es establecer estrategias a partir -como mínimo- del análisis causal y
comportamental de los problemas. De modo tal que, para cada problema -o causa de un problema-,
se determine el tipo de acción y medidas necesarias (estrategia de acción), así como algunas
sugerencias sobre los métodos y técnicas que resultan más apropiadas para implementar cada
estrategia.

Un ejemplo del esquema que proponemos aparece en el cuadro siguiente, que podríamos denominar
esquemáticamente por su abreviatura como PAM-CET (Problema- Acción-Métodos / Causa
Estrategia-Tecnología):

43
 PROBLEMAS TIPO DE ACCIÓN MÉTODOS Y TÉCNICAS
(Causas del problema) NECESARIA (Tecnología apropiada)
(Estrategia)
Falta de conocimiento INFORMACIÓN Carteles, radio, televisión, prensa, charlas,
folletos, exposiciones.
Influencia negativa de otras APOYO Y REFUERZO Grupos de autoayuda, grupos de discusión,
personas asociaciones y clubs, consejo familiar, etc.
Falta de aptitudes FORMACIÓN Demostraciones, estudios de casos, juegos,
educativos, talleres, etc.
Falta de recursos MOVILIZACIÓN DE Entrevistas, visitas a grupos y
RECURSOS organizaciones, reuniones comunitarias,
mancomunidad de recursos, encuestas
institucionales, consulta de guías de
recursos, etc.
Conflicto de valores ACLARACIÓN DE LOS Improvisación teatral, juegos educativos,
VALORES Y TOMA DE historietas, cómics, audiovisuales, juegos de
CONCIENCIA roles, sociodrama, etc.
Observación participante, entrevistas en
profundidad, contacto con líderes,
ORGANIZACIÓN informantes clave, contacto global, foros
Falta de servicios COMUNITARIA comunitarios, grupos de creación
participativa, etc.
Ingresos familiares GENERACIÓN DE Autoempleo, micro-empresas, técnicas de
insuficientes INGRESOS Y/O gestión, autoorganización, modificación de
CONSERVACIÓN DE hábitos de consumo, servicios comunitarios
INGRESOS (guarderías, comedores, huertas orgánicas
intensivas familiares, etc.).

d. Análisis de Importancia-Competencia-Poder

El conocimiento de que el proceso de organización comunitaria se activa en presencia de problemas

“sentidos” por los protagonistas del proceso mismo, lleva a la reflexión sobre los aspectos que se
refieren tanto a la importancia como a la competencia y al poder que las personas involucradas
sienten que tienen para resolver el problema. La exigencia de evaluar la importancia atribuida al
problema, al poder y a la competencia necesaria para resolverlo, adquiere, en el momento de la
elección del problema sobre el que se va a intervenir, una importancia esencial para garantizar el
éxito al iniciar y finalizar lo que se ha emprendido.

La importancia atribuida a un problema indica el grado de malestar que eso provoca en la persona o
el grupo y el consecuente deseo de cambio; este es un componente esencial del aspecto
motivacional, en cuanto que un problema reconocido como importante tiene potencialmente un
grado de movilización de energía para buscar solución. La percepción de la importancia es subjetiva
y no indica la “importancia real”, para crear la premisa de una acción colectiva es preciso lograr una
convergencia social o consenso sobre el grado de importancia, a través de un proceso de integración
de las necesidades. Además, tal potencialidad no se transforma en hecho si faltan los otros dos
componentes. La competencia y el poder.

La competencia la definimos aquí como “el conjunto de conocimientos, de habilidades y de

instrumentos que son necesarios para afrontar con éxito el problema”. La percepción de la propia
competencia general y específica respecto a un problema está, ligada a dos aspectos fundamentales:

-- la percepción y la anticipación del éxito;

44
 -- la autoestima personal y del grupo.

La previsión del éxito es un resorte motivacional indiscutible: las personas, en general, tienden a
emprender aquellas acciones para las que prevén resultados positivos y que, por eso mismo,
mantienen alto el nivel de la propia autoestima. Un bajo nivel de autoestima produce “dependencia”
y “usuarios” y no participación.

La última variable (aunque no en orden de importancia) es la percepción del poder personal y de

grupo. El término poder significa “posibilidad de producir o impedir los cambios”, resolver un
problema significa producir un cambio. La percepción del propio poder está fuertemente relacionada
con la posibilidad de éxito: quien piensa o cree que no tiene poder tiende a sentirse impotente y no
está en condiciones de emprender acciones de cambio, por otra parte quien piensa que tiene poder,
pero no lo tiene, se encamina hacia la frustración y el fracaso.

Las tres variables, importancia, competencia y poder, pueden presentarse frente a la solución de un
problema en diversas combinaciones y cada una de ellas está acompañada de presumibles
sentimientos, probables acciones y sugiere la adopción de formas particulares de soporte y apoyo.
En la tabla siguiente aparecen indicadas las combinaciones más significativas. En el caso que el
problema sea considerado y sentido como poco importante, es preciso tener presente que falta
energía para afrontarlo, porque el nivel de motivación es bajo y la acción posible o sugerida aparece
como un “sin sentido”. En este caso será preciso empezar el proceso de identificación de los
problemas de manera que se individualice uno (o algunos) que sea más movilizador.

Combinación Sentimientos Acciones probables Tipo de apoyo

Elevada sentimiento de estar
importancia “controlando” la situación; acciones dirigidas al cambio; acciones de puesta en marcha;
confianza en la propia infra-valoración del riesgo y de
Elevado poder capacidad para solucionar los la complejidad. test de realidad
problemas; riesgo de
Elevada “sobrevaloración” de uno
Competencia mismo
Elevada Se actúa por “ensayo y error”;
importancia acciones no proyectadas; formación; consejo y
Sentido de inadecuación; acting out; rechazo y negación asesoramiento; asistencia
Elevado poder malestar; conflicto interior de la realidad. técnica

Baja
Competencia
Elevada sentido de impotencia y/o de
importancia angustia; resentimiento hacia crítica a quien detenta el Poder; estrategia de la conexión;
el que detenta el poder; rebelión; delega y/o desplaza el análisis del contexto;
Elevada sentimiento de ser o estar problema verificación del poder efectivo
competencia desaprovechado o
desperdiciado
Bajo poder
Elevada
importancia
sentimiento de estar “a delegación en otros, pasividad;
Baja competencia mereced a otros”; rebelión activa/pasiva; organizar el descontento
desconfianza del cambio; búsqueda de soluciones y de
sentido de impotencia y relaciones individuales
Bajo poder desmotivación

45
7. Análisis de contingencias

Una vez establecida la (o las) estrategia (s) de acción necesarias para enfrentar los problemas y
necesidades prioritarias, es preciso realizar un análisis de contingencias que permita identificar
posibles obstáculos y dificultades en la implantación de dicha estrategia, así como determinar el
grado de vialidad de la posible intervención.

Esto es necesario para culminar el diagnóstico, ya que determinar la estrategia más conveniente
resulta insuficiente: es fundamental conocer factores contextuales que pueden influir en la
aplicación de las medidas. En este punto, de lo que se trata, es de identificar -dentro de la situación
contextual en que se presenta el problema y se abordará su solución- los factores que, de manera
positiva, negativa o neutra, podrían influir sobre la estrategia de intervención y en la misma
realización del programa o prestación de un servicio.

En otras palabras, para culminar el diagnóstico, debemos entender y comprender la dinámica que
mueve las relaciones entre los hechos sociales, la vinculación de los actores con esos hechos, así
como su posible actuación frente a ellos. De lo que se trata en este punto, es de identificar las
posibilidades de acción, estableciendo el “umbral de lo posible” dentro del arco direccional previsto,
considerando los objetivos estratégicos de la acción. Y esto significa determinar bajo qué
condiciones y circunstancias es posible intervenir y reconocer las limitaciones y restricciones que
puedan obstaculizar dicha acción.

Si bien es cierto que, para la realización de todas las tareas anteriores del diagnóstico, se ha
precisado del estudio y conocimiento de los factores contextuales, conviene aclarar que se hacía
desde la perspectiva de su influencia en el problema o necesidad.

Sin embargo, los factores a que nos referimos en el análisis de contingencias, son los que tienen, o
pueden tener, influencia en las medidas que se requieren adoptar, es decir, en lo que se pretende
hacer.

Para identificar estos factores, y poder realizar el análisis de contingencias pertinente, es preciso
hacer dos análisis previos:

Ø Análisis de actores sociales

Ø Análisis de interacción objetivos/relaciones.

a. Análisis de actores sociales

Se utiliza la expresión “actor social” para hacer referencia a cualquier conjunto social que comparte
intereses y/o racionalidades en relación con algún problema, cuestión, situación o circunstancia, y
por ello, poseen un determinado grado de preocupación por el resultado de la acción”. Así pues, en
la realización de las acciones y actividades que se pretendan llevar a cabo, conviven una pluralidad
de actores sociales, cuyos intereses y distintas racionalidades pueden llegar a producir desencuentros
y conflictos.

Debemos abandonar la idea de que se pueden “estudiar conductas sociales como respuestas a
situaciones sociales. No hay respuestas a situaciones, sino que se generan reacciones sociales
entremezcladas. La situación no es más que el acontecimiento que resulta, en un momento dado, de
las relaciones entre actores”. Como ya indicamos, el diagnóstico nos tiene que permitir estar en
46
condiciones de “entender la dinámica que mueve las relaciones entre los hechos sociales, la
vinculación de los actores son esos hechos y la posible actuación de los actores”. Para ello, es
imprescindible realizar un profundo análisis de los actores sociales, presentes y conformados de una
situación determinada, lo que implica:

Ø Identificar los actores sociales interesados, implicados y afectados, directa o indirectamente,

por las medidas a adoptar. Si bien en cada situación los actores pueden ser diferentes,
conviene tener presente las distintas “partes” sociales que configuran y constituyen lo que se
ha dado en llamar el ambiente social o “socio-ambiente” ya que algunas o todas ellas,
pueden convertirse en “actores sociales”: “los ciudadanos que forman parte de él, los
administradores de los diferentes niveles del gobierno local, las asociaciones y los grupos de
carácter político, religioso o asociativo en sentido lato, que operan al interior de la
comunidad; los servicios y sus correspondientes operadores sociales y sanitarios del
territorio; otros servicios que operan a nivel territorial (la escuela y sus maestros, los
servicios de ocio y tiempo libre y sus animadores, etc); las asociaciones sindicales y
empresariales cuya actividad está ligada al territorio en que se inscribe la comunidad, y
otros”.

Por ejemplo, respecto a una residencia de ancianos, podemos fácilmente identificar los siguientes actores
sociales o grupos interesados:
n los usuarios atendidos,
n los usuarios en lista de espera,
n el personal que atiende la residencia (en todos los niveles),
n las asociaciones de tercera edad existentes en la comunidad,
n los competidores (otras residencias existentes en la comunidad y que dependen de una organización
distinta a la que nos ocupa),
n los diferentes proveedores del centro,
n los poderes públicos,
n los medios de comunicaciones sociales,
n las familias de los ancianos,
n la comunidad local del área de influencia de dicha residencia.

La verificación de lo anterior, tiene un colorario obvio: la necesidad de identificar a las personas,

grupos, instituciones y sectores directa o indirectamente involucrados o afectados por la realización
del programa o proyecto. Hay que tener un cierto conocimiento de los líderes, minorías activas,
grupos de incidencia y formadores de opinión, en cuanto a la posición que podrían tomar frente al
programa. Igualmente, el diagnóstico tiene que verificar como perciben, viven o piensan los
“ciudadanos a pie, un determinado programa, proyecto o actividad, o la oferta de un servicio.

Ø Definir, en lo posible, sus exigencias sociales, intereses y racionalidades. Se trata de

hacer un análisis de las relaciones de fuerzas e intereses implicados en el proyecto o
intervención que se desea realizar. En el ejemplo citado anteriormente, es obvio que cada
clase de interesados (o actores sociales) es muy diferente, teniendo cada uno de ellos
motivaciones y exigencias muy diversas.

Así, mientras a los usuarios les puede interesar que no se aumente el número de plazas, a los que están en
lista de espera y sus familias les puede resultar primordial. Para los proveedores del centro, un recorte
presupuestario que implique aumentar las aportaciones individuales podría no afectarles, pero sí a los
usuarios y familiares, etc.

Conviene, pues, tratar de conocer qué tipo de exigencias e intereses tiene uno de ellos, para poder
prever -antes de que aparezcan- posibles conflictos ante las medidas a tomar.
47
 Ø Prever los conflictos que pudieran originar los intereses y exigencias contrapuestos. Las
posibilidades de conflicto entre actores sociales, así como entre ellos y los responsables de
tomar decisiones, con frecuencia pueden ser muy elevadas. Quizá en el ejemplo que estamos
poniendo no se visualice con facilidad, pero si pensamos que en lugar de una residencia de
ancianos se trata de una cárcel, o de un centro de atención a toxicómanos, o de un centro de
rehabilitación para delincuentes juveniles, los conflictos que pueden generarse son más
complejos, pudiendo llegar incluso a enfrentar a profesionales, usuarios, familiares y
comunidad local. Si se trata de un centro de acogida a inmigrantes o refugiados, minorías
étnicas, etc. Los conflictos dependerán muy previsiblemente, del grado de xenofobia y
racismo, o solidaridad, capacidad de integración social y respeto al pluralismo, que exista en
la comunidad.

Ø Tratar de prever la conducta de dichos actores, y particularmente, de aquellos que –

previsiblemente- puedan influir negativamente en la intervención a realizar. Esto, por
una razón de sentido común: a medida que se prevea una conducta negativa, se podrá
prevenir la misma o las consecuencias de la misma. En otros casos convendrá corregir la
estrategia de acción, si es que dichos actores y sus conductas negativas afectasen gravemente
los propósitos del programa, o su peso político y social fuera muy elevado, o sin
posibilidades de contrarrestarlo con el apoyo social de la intervención. Cuando los conflictos
que pueden generarse entren en colisión con los objetivos de quienes tienen el poder de
tomar decisiones, habrá que ponderar a los actores interesados en función de criterios
políticos y técnicos. En otras palabras habrá que jerarquizar -por su importancia y
repercusiones- a los diferentes actores sociales implicados, y después, ponderarlos,
utilizando cualquier sistema de los mencionados en el parágrafo cuarto.

b. Análisis de la interacción objetivos/relaciones

Tanto si se trata de una comunidad como de uno o varios grupos en su interior, es preciso -como
advierten Martín y Sequi- decir qué tipo de relación establecer con los interlocutores o contraparte
(servicios, instituciones del área o sector geográfico, etc), a lo largo del proceso de intervención:
relaciones de colaboración o cooperación, relaciones de conflicto, o relaciones de negociación.

Uno de los objetivos principales del trabajo social y la intervención social, cuando se trata de un
ámbito comunitario, es crear relaciones y conexiones entre los individuos y los grupos, de modo que
éstos descubran las necesidades que tienen en común y las ventajas que pueden obtener del
conjunto. No obstante lo anterior, las relaciones a adoptar no deben establecerse exclusivamente en
función de los valores esfuerzo del grupo; se requiere también un análisis atento de la realidad,
referido particularmente a:

- la distribución del poder entre las partes en juego,

- el tipo de relación existente entre las partes (que puede variar desde un máximo de
conflictividad a un máximo de consenso),
- los objetivos que cada una de las partes persigue (que pueden ser convergentes o
divergentes).

Cuando el poder está demasiado desequilibrado a favor de una parte, o ésta no visualiza la
satisfacción de sus propios intereses en la colaboración o en la negociación, es muy difícil aceptar el
proceso cooperativo o de negociación. Alinsky establece una diferenciación muy clara entre
negociar y mendigar, y sostiene que, sin poder no se puede negociar. Las dos variables, cualidad de
48
la relación y grado de convergencia-divergencia de los objetivos, permiten definir con más precisión
la situación y, por consiguiente, elegir con mayor seguridad la estrategia de alianza más apropiada.

Si nos encontramos en presencia de una situación caracterizada por objetivos convergentes y

relaciones consensuales, la vía de la cooperación está abierta. Si, por el contrario, nos encontramos
en presencia de objetivos divergentes (intereses contrapuestos) y relaciones conflictivas (cuadrante
4), estamos expuestos a una situación de abierta hostilidad y conflicto. Las áreas 2 y 3 del gráfico
anterior abren la vía al proceso de negociación, porque en cualquier caso, la obtención del objetivo
de una parte depende del logro del mismo por parte de la otra. A causa de las numerosas
independencias entre los diversos componentes de la comunidad, los espacios para procesos de
negociación y cooperación son mayores que las que generalmente se cree. El desarrollo de prácticas
sociales de cooperación y colaboración, así como la creación de lazos e interconexiones y el
refuerzo del sentido de comunidad, son claramente objetivos de la organización y el desarrollo
comunitario.

Conviene tener cuidado, sin embargo, ya que la presencia de un “enemigo común” siempre refuerza
la cohesión del grupo. Y en un mundo que cada vez es más complejo, no siempre es fácil identificar
al “verdadero” enemigo. Es decir, muchas veces se busca al enemigo, sin preocuparse demasiado
por el que sea.

Por último, advertir que, para prolongar las posibilidades de cooperación y colaboración entre los
miembros de una comunidad, es precisa una correcta circulación de la información, además de una
cuidadosa gestión de los “fantasmas” que caracterizan las relaciones entre grupos. A este respecto es
oportuno recordar que gran parte de la dinámica de una comunidad no responde a criterios de
racionalidad lógica, sino psicológica.

Si descuidamos las consideraciones de estas cuestiones (análisis de actores sociales y análisis de

interacción objetivos/relaciones), se harán proyectos o programas que operan en una especie de
vacío socio-político. Nada hay pues de sorprendente en el hecho de que se hagan formulaciones
ingenuas, como si los planes se hiciesen “sobre un lecho de rosas comandado por el cálculo
científico-técnico”, en la realidad existen “otros hombres con distintas visiones, objetivos, recursos y
poder, que también hacen un cálculo sobre el futuro”. Siguiendo a C. Matus, pero adaptando sus
sugerencias a los propósitos de este trabajo, diremos que esta cuestión -que, en lo sustancial, es un
análisis de viabilidad política- comporta los siguientes aspectos:

- identificar y precisar cuáles son las fuerzas sociales implicadas en la decisión, naturaleza y
consecuencias de la intervención;

49
 - precisar cuáles son los intereses de las fuerzas sociales relevantes, respecto del proyecto
(valor que le asignan al mismo),
- estimación del poder de esas fuerzas sociales;
- análisis de las fuerzas propias y de las que pueden ser aliadas de cada a la realización del
programa o proyecto.

Una vez conocidos los cuatro aspectos que acabamos de explicar, se está en condiciones de realizar
el análisis de contingencia, que -por otra parte- es imprescindible en las tareas de planificación para
establecer la viabilidad de un programa.

Esto exige un esfuerzo para detectar y analizar todos los obstáculos posibles que puedan presentarse
en la acción, problemas potenciales, amenazas y riesgos, etc. Estableciendo anticipadamente todas
las contingencias negativas que pueden afectar a la intervención, las decisiones a tomar en el
momento de planificar y operar sobre la realidad, serán mucho más realistas y eficaces. Otras
contingencias aparecerán en el transcurso de la ejecución, pero aquellas que puedan preverse
ayudarán al éxito de la intervención.

Por cuanto acaba de decirse, el análisis de contingencias debe servir a los responsables de la
planificación/programación posterior al diagnóstico para:

Ø decidir qué proyectos y actividades específicas conviene hacer coyunturalmente para

implementar con éxito la estrategia general;

Ø establecer sobre bases realistas un plan de contingencias, o de actuación en situaciones de

riesgo, que incluya medidas:

- preventivas (que conviene aplicar permanentemente, dado que reducirán las posibilidades
de existencia de riesgos),
- cautelares (aplicables desde el momento en que aparezcan señales de alarma), y
- reactivas (que se emplearán cuando se produzca el hecho contingente negativo o la
situación de riesgo o amenaza).

Esto que hemos venido tratando ha sido un aspecto poco considerado en la elaboración de
diagnóstico social. Más aún, frecuentemente no se consideraba, ya que se partía del supuesto -
reiteradamente desmentido por la realidad- de que lo que cuenta es lo que ha decidido el sujeto
planificador. Con los aportes de la planificación estratégica y de algunas corrientes de la sociología
política, esta perspectiva ha quedado superada. Hoy está claro que programar actividades y actuar
sobre la realidad social, supone un conjunto de acciones que se realizan con el propósito de alcanzar
determinados objetivos, siendo muy concientes de la existencia de otros sujetos planificadores, que
no necesariamente actuarán en la dirección que a nosotros nos interese.

50
Ander-Egg, Ezequiel (1991), Metodología y práctica del desarrollo de la comunidad, México, El
Ateneo.

Noción de comunidad

Sin duda el término "comunidad" es uno de los más utilizados en las Ciencias Sociales, pero al
mismo tiempo es de toda evidencia que tanto en el lenguaje corriente como en el lenguaje científico,
el término designa una amplísima gama de realidades. Desde un pequeño grupo, pasando por el
barrio, el pueblo, el municipio, la provincia, la nación, el continente, hasta llegar al conjunto de la
humanidad, "comunidad" es una palabra que sirve para designar algún aspecto de esas realidades
que son muy diferentes en cuanto a la amplitud espacial del hecho que designan. Sin embargo, en
todas, obviamente, deben existir algunos rasgos o características por los cuales se les puede
denominar con el término comunidad.

Si se examina las diferentes circunstancias en las que se utiliza este concepto, puede constatarse que,
según los casos, se enfatiza uno u otro aspecto. A veces, cuando se habla de comunidad el término
designa una localidad o área geográfica: se trata de todas las definiciones que tienen
primordialmente en cuenta los límites geográficos o la influencia de los factores físicos sobre las
relaciones sociales. También se habla de comunidad para designar la estructura social de un
grupo, estudiándose las instituciones del mismo y los problemas de los roles, status y clases sociales,
que se dan en su interior; en este caso la comunidad es considerada fundamentalmente como un
conjunto de relaciones sociales. Otras conceptualizaciones destacan el aspecto psicológico,
considerando a la comunidad como sentimiento o conciencia de pertenencia. Por último -y éste
es el uso más frecuente - se emplea el término comunidad como equivalente o sinónimo de
sociedad. Estos diferentes aspectos que según las circunstancias se enfatizan o privilegian en el uso
de este concepto nos dan algunos elementos para avanzar en el análisis.

De cuanto se lleva dicho, surge claramente que el término se usa, por una parte de manera analógica,
y por la otra, con una variada gama de significados. Será pues menester delimitar el alcance que se
le da al concepto de comunidad. Y ésto por una razón fundamental: tenemos que saber a qué
comunidad nos referimos cuando hablamos de desarrollo de la comunidad, o mejor, para decirlo de
una manera más general, qué alcance le damos al término.

A poco que se haya incursionado en el ámbito de las ciencias sociales, el término "comunidad"
como otros conceptos claves de las disciplinas sociales, ponen de manifiesto la persistencia de la
confusión terminológica en este dominio del saber. Esta situación es explicable, no sólo por la
infancia de las ciencias sociales, sino en particular porque los conceptos básicos utilizados por estas
son tomados del uso común que ya les ha asignado una significación. "La transición entre el deber
vulgar y el saber científico es aquí mucho menor que en Física o en Biología, donde el profano no
ve ni conoce por su experiencia ordinaria los electrones, las ondas hertzianas, los cromosomas, las
células, el metabolismo. etc. Y si la sabiduría vulgar tiene ya el nombre y alguna idea de las
realidades sociales, resultará peligroso construir términos académicos distintos para expresar lo
mismo". Estas son las limitaciones que se plantean en este terreno en cuanto querremos delimitar el
concepto de comunidad y que es la tarea que ahora emprendemos.

51
¿Qué entendemos por comunidad?

Sin pretender estructurar una definición, vamos a aproximarnos a la noción de comunidad

describiendo sus principales elementos. Esto puede sernos más provechoso que acotar el significado
con una definición. Esta debe ser siempre punto de llegada y no de partida. Para ello hemos de
empezar por señalar a "qué" se alude cuando se habla de comunidad.

Agrupación organizada de personas que se perciben como una unidad social. Ciertamente la
idea de personas vinculadas entre sí, es el constitutivo que está en la base del concepto de
comunidad. Pero no toda agrupación de personas es considerada como una comunidad; ante todo
(no exclusivamente) debe ser percibida como una unidad social. En este caso, en la referencia
empírica del término, se puede aludir a un grupo de colonos, a los habitantes de un barrio, de una
aldea o de un pueblo; al mismo tiempo se puede emplear el término para designar unidades sociales
más amplias, como la comunidad nacional, la comunidad latinoamericana, la comunidad europea o
la comunidad internacional.

- Cuyos miembros participan de algún rasgo, interés, elemento, objetivo o función común: esas
unidades sociales más o menos amplias, para que sean consideradas como una comunidad, deben
participar también de algún rasgo, interés, elemento, objetivo o función común,

- con conciencia de pertenencia: para formar parte de una comunidad hay que tener conciencia de
pertenecer a ella; no es indispensable -como suele afirmarse - ser miembro activo de ella. Es
evidente que estamos inmersos en varias comunidades simultáneamente aunque con variado grado
de conciencia de la pertenencia a cada una de ellas,

- situados en una determinada área geográfica: toda comunidad ocupa siempre un determinado
territorio, aún cuando esa ocupación sea transitoria como en el caso de una tribu nómada o un grupo
de gitanos,

- en la cual la pluralidad de personas interacciona más intensamente entre sí que en otro

contexto: los miembros de una comunidad -cualquiera que sea la amplitud con que se utilice el
término- tienen una mayor ligazón entre sí y, consecuentemente, una mayor interacción; en este caso
la "comunidad" es como la conciencia o sentimiento de la matriz (ámbito psicológico y/o
geográfico) en donde se dan las interacciones de una pluralidad de personas. Los miembros de un
pueblo interaccionan más intensamente entre sí, que con respecto a los pobladores de otro pueblo,
pero los miembros de uno y otro interactúan más intensamente entre sí como miembros de la
comunidad provincial, que lo que interactúan con los miembros de otra comunidad nacional... Así
podríamos ir hasta la interacción que se da a nivel de la comunidad internacional, cada vez más
intensa a medida que el mundo se hace más interdependiente.

De lo dicho podríamos establecer la siguiente noción de comunidad:

La comunidad es una agrupación organizada de personas que se perciben como unidad social,
cuyos miembros participan de algún rasgo, interés, elemento, objetivo o función común, con
conciencia de pertenencia, situados en una determinada área geográfica en la cual la
pluralidad de personas interacciona más intensamente entre sí que en otro contexto.

Es evidente que esta noción es amplísima, pero a nuestro entender sólo así puede ser aplicable
igualmente a unidades tan distintas en características y extensión, como a un grupo de monjes que
52
vive recluido en un convento, un grupo que comparte todo lo que tiene, un barrio, un municipio, una
provincia, una región, una nación o la comunidad internacional. A todos estos niveles es aplicado de
ordinario el término "comunidad". En todas estas unidades hay un conjunto de personas que reúnen
las características descritas en esta definición. Esa amplitud del término conlleva un fuerte margen
de imprecisión y consecuentemente la exigencia de precisar cual es la comunidad a la que se refiere
cada vez que se utiliza el término, lo que reviste gran importancia práctica en todo programa de
desarrollo comunitario. Si ésto no se hace, no identificamos el sujeto y objeto del desarrollo de la
comunidad, con lo cual desde el punto de vista metodológico se hace muy difusa la unidad
operativa.

Bibliografía citada
1. Perpiña Rodríguez, Antonio (1960), Sociología general, Madrid, C.S.I.C.

53
Ander-Egg, Ezequiel (1991), Metodología y práctica del desarrollo de la comunidad, México, El
Ateneo.

ALGUNAS CUESTIONES CONCEPTUALES, METODOLÓGICAS Y POLÍTICO-

ADMINISTRATIVAS DEL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD.

NOCIÓN DE DESARROLLO

1.- Algunos supuestos, hechos y premisas principales para el análisis de la problemática del
subdesarrollo y del desarrollo.

Cuando se aborda la problemática del subdesarrollo y del desarrollo-lo mismo ocurre con cualquier
otra cuestión-, los estudios, análisis e interpretaciones con que se acomete el problema, se apoyan en
supuestos y premisas no siempre explicitados. La pretendida a-ideologización y carácter no
valorativo de las ciencias sociales (economía, sociología, ciencia política, antropología, etc,). No
puede sostenerse fundamentalmente en el estado actual de desarrollo de las ciencias.

Todo pensar es ideológico, en consecuencia, todo análisis e interpretación es, por definición,
ideológico, pues a la realidad la abordamos siempre con una con una constelación de ideas, medios
y valores. Aun en las opciones más personales que nos presenta la vida, en la forzosidad de resolver
el problema de sí misma, hay que hacer necesariamente una interpretación de la realidad objetiva en
cuanto tal; tanto más se presenta el problema, tratándose de la sociedad global. “Desde hace unos
cincuenta años, la crítica de las ciencias ha demostrado de una manera sobreabundante que no hay
hecho puro, sino que toda experiencia, por objetiva que parezca, está rodeada inevitablemente de
todo un sistema de hipótesis desde el preciso momento en que el sabio trata de formularla”. La
contraposición entre ciencia e ideología, considerando a ésta última como conocimiento sin
fundamento real, es propia de la concepción positivista. Obviamente, esto no quiere decir que sea el
modo verdadero de considerar la cuestión; para nosotros la ideología es un supuesto metateórico de
la ciencia, de modo que una y otra se diferencian, pero no se contraponen ni se confunden.

Sub-desarrollo y desarrollo, desde la perspectiva de las luchas de liberación.

Sólo puede comprenderse a cabalidad la problemática del subdesarrollo y desarrollo, si se la

enmarca como expresión de las luchas por la liberación nacional y social. Esto, por otra parte, nos
permite comprender la ambigüedad y equívocos de las llamadas acciones, estrategias o
preocupación por el desarrollo. En efecto, el desarrollo de los pueblos -hecho tan importante y
significativo en el mundo en que vivimos- es manifestación de una doble búsqueda e inquietud que
tiene dimensión universal: de un lado es el clamor y la lucha de una parte de la humanidad que
quiere salir de la miseria y aspira a “tener más” por “ser la humanidad que quiere salir de la miseria
y aspira a “tener mas” para “ser más”. Por otro lado, es la preocupación de minorías y países
privilegiados que quieren introducir correcciones y eliminar disfuncionalismos que perturban el
sistema; se trata de hacer algunos cambios “a fin de evitar conmociones violentas, siempre posibles,
cuando predomina la miseria, fermento de expansión del comunismo que no se destruye con
medidas de fuerza, sino con el predominio de un amplio bienestar”. El texto precedente, tomado del
editorial de un diario defensor del estatus quo, nos revela la razón profunda de la preocupación por
el desarrollo de los países económicamente menos desarrollados: asegurar y preservar el orden
social vigente y evitar el comunismo, haciendo que cambie algo, para que en el fondo no cambie
nada; en otras palabras: desarrollo como modo de aplacar los reclamos del pueblo y mantener
situaciones de privilegio. Queremos llamar la atención que en esto hay una cuestión básica:
54
desarrollo, sí pero ¿para qué?, ¿qué tipo de desarrollo?, ¿a quiénes afecta? , ¿a quienes
beneficia?...Volveremos sobre el tema.

Estrechamente ligado a lo anterior, consideramos que la problemática del subdesarrollo-desarrollo,

se inserta (en el caso de nuestro continente), en la situación radical que domina la escena
latinoamericana, a saber; la situación prerrevolucionaria, en la cual, de buen o mal grado, todos los
latinoamericanos estamos insertados y -si vivimos como hombres- comprometidos. Se puede
contraponer a un planteo desarrollista un planteo revolucionario, puesto que le primero procura
cambios que no implican cuestionamientos del sistema, como lo sostiene todo movimiento
revolucionario. Pero no hay contraposición entre revolución y desarrollo; los problemas del
subdesarrollo no se eliminan automáticamente con una revolución. Hacemos esta afirmación, al
mismo tiempo que sostenemos que sólo mediante cambios revolucionarios se puede lograr un
auténtico desarrollo.

Sub-desarrollo y desarrollo, como problema político e ideológico

Hemos visto que motivaciones tan diferentes en relación al desarrollo, hacen que ésta sea una
problemática equívoca. Pero he aquí, que considerada la misma desde una perspectiva política e
ideológica, el problema se dilucida. En efecto, un error muy corriente en la consideración de este
problema, ha sido el de suponer que la forma de gobierno, quienes gobiernan y los intereses que
representan, son indiferentes en relación a los planes de desarrollo, y más concretamente, a la
programación de los mismos. Un buen ejemplo de este “despiste” o desconocimiento de la
significación de estas realidades, es uno de los tres supuestos en que James Abegglen apoya su
trabajo sobre las “relaciones entre la planificación económica y social en América latina”.
Suponemos—dice—“que la forma de gobierno es indiferente a tal efecto y que los problemas de
evolución económica y social son en el fondo los mismos sea cual fuere la forma de gobierno”.
Desde esta perspectiva el desarrollo, se considera fundamentalmente como un instrumento para
introducir racionalidad a la acción económica y social del gobierno, cualquiera sea la posición
política o ideológica del mismo. Esto es falso, porque un plan de desarrollo es, ante todo, un
proyecto político y no un conjunto de medidas racionales yuxtapuestas a cualquier proyecto político.
La práctica ha demostrado que cuando las cuestiones de desarrollo se despolitizan y se consideran
a—ideológicamente, tales formulaciones conducen a que todos estos planteos sean “empíricamente
inválidos cuando se los confronta con la realidad, teóricamente inadecuados, en términos de sus
propias normas socio-científicas, e ineficaces en sus propósitos de llevar a cabo su puestas
intenciones de promover el desarrollo de los países subdesarrollados”.

Nuestro abordaje al problema supone que la variable fundamental para llevar a cabo el desarrollo de
nuestro país, es la variable política. No se trata de una cuestión de élites tecnológicas: los mejores
planificadores pueden hacer los planes más elaborados, sin que ellos cambien en nada la realidad,
porque en el fondo el desarrollo es un problema de decisión política.

Sub-desarrollo-desarrollo y lucha de clases

Si ahondamos más el análisis político del problema abordado en el parágrafo anterior, es fácil
constatar que las decisiones tomadas tienen dimensiones y significaciones diferentes, según sea el
grupo o clase social que detenta el poder. No hay que olvidar que un proyecto de desarrollo es un
proyecto político que expresa u proyecto nacional y mientras existan sociedades clasistas, expresa
también intereses de clases. No se puede plantear el problema del desarrollo, como si el país se
tratase de una realidad homogénea en cuanto a sectores, grupos y clases. La marcha hacia el
55
desarrollo implica la lucha por la liberación nacional (nación contra imperio), pero el proceso debe
enfrentar también, simultáneamente o con posterioridad a ese proceso, la lucha por la liberación
social, la que significa la marcha hacia la superación del antagonismo de clases.

Sub-desarrollo-desarrollo y dependencia

La “teoría de la dependencia estructural” que tanta importancia adquiriese en la segunda mitad de la

década del 60, sostiene como tesis central la existencia de vínculos causales o circulares entre el
subdesarrollo latinoamericano y el desarrollo de los países capitalistas: “el desarrollo histórico del
sistema capitalista ha generado el subdesarrollo de los países periféricos”. Sin negar la importancia y
el peso que tiene la situación de dependencia sobre el subdesarrollo latinoamericano, el colonialismo
y el imperialismo no explica todo nuestro sub-desarrollo; la dependencia no va necesariamente de la
mano del subdesarrollo. Esto se puede ilustrar históricamente. Estados Unidos fue un ex-dominio
británico; Canadá es un país altamente dependiente y se le considera entre los países desarrollados,
y Etiopía, Liberia e Irán (salvo períodos muy cortos), no fueron países colonizados y están sub-
desarrollados. Ni una potencia colonial, es necesariamente un país desarrollado; Portugal nos sirve
de ejemplo en este punto: La dependencia está ligada al subdesarrollo latinoamericano; la necesidad
de superar esta situación es absolutamente necesaria, pero la dependencia no lo explica todo, ni el
sub-desarrollo se explica sólo por la existencia del imperialismo.

Desarrollo y cuestión axiológica

Hablar de desarrollar un país, presupone la existencia de ciertas metas o fines a los cuales es
deseable que se dirija la sociedad, o sea, plantea problemas en términos axiológicos.
Lamentablemente, “la mayoría de los expertos en desarrollo no se atreven a afrontar la cuestión de
los valores, en consecuencia, tampoco plantean los objetivos a proponer sobre el óptimo humano.
Ellos permanecen en la perspectiva de los procedimientos del régimen occidental o de teorías poco
aplicables, o de aspiraciones hacia modos de vida ilusorios y más o menos contrahechos”

“No habiéndose resuelto los preliminares de la escala de valores, una gran parte de los escritos sobre
el desarrollo y de los estudios concretos para el desarrollo, proyectan al mundo en una gigantesca
aventura. La buena voluntad y la competencia especializada de la mayoría de los expertos y de los
asociados a la cooperación técnica son indiscutibles; pero si se hiciera el inventario crítico de los
esfuerzos y de los gastos inútiles, a veces dañinos, que han sido efectuados, habría que continuar que
se hace necesario un re-examen de la noción de desarrollo”. Nosotros diríamos más bien, que es
menester descifrar los valores subyacentes en la noción vigente de desarrollo. Estos valores han
llevado, precisamente, a la civilización del despilfarro, a una fetichización de crecimiento
económico, a un desarrollo sin finalidad humana, y a existencias personales sin sentido de la vida.
Un desarrollo asentado sobre los valores vigentes, tiene como meta el lucro, la ganancia, el confort;
una meta que no tiene sentido humano. No podemos plantear seriamente el problema del desarrollo,
sin descifrar los códigos subyacentes en nuestra civilización y en el modelo de desarrollo vigente.

El desarrollo como aspecto singular del cambio social

Consideramos, asimismo, que la problemática del desarrollo debe ser concebida como un aspecto
singular del proceso general de cambio social, Vale decir como un problema que aparecen en un
momento de la historia humana, en una coyuntura bien determinada y que tiene una causa y un
sentido, en cuanto expresión de las relaciones sociales que se dan con arreglo a los modos de
producción material, y también en cuanto manifestación del proceso de liberación del hombre. En
56
consonancia con lo anterior, ha de afirmarse que el análisis desborda la coyuntura o momento de la
historia en que el problema aparece, por lo cual es necesario que el desarrollo se considere dentro
del proceso de evolución de las sociedades.

Necesidad de un enfoque global y dialéctico del desarrollo

Los análisis parciales que se suelen realizar, particularmente con énfasis en lo económico o lo
tecnológico, escamotean aspectos esenciales de la cuestión. De ahí que el abórdaje debe hacerse a
partir de un examen global o enfoque totalizante de tipo dialéctico.

Este punto de partida presupone considerar el desarrollo—nótese que usamos los aditamientos de
económico, social o cultural—como un problema ligado a una interrelación compleja o enmarañada
de aspectos, variables y factores políticos, económicos, sociales, culturales, psicológicos y
tecnológicos, aun que por razones o fines analíticos, sea legítimo estudiarlos de manera separada.

Recapitulando lo anterior, todo este análisis nos lleva a la conclusión de que bien el estudio de la
problemática del desarrollo debe hacerse de modo dialéctico global o totalizante, pueden
distinguirse por razones analíticas o pedagógicas los aspectos principales, todos ellos ligados
inseparablemente entre sí:

Histórico: vale decir, el problema debe estudiarse como un hecho histórico se da

contemporáneamente a la aparición del capitalismo y la revolución industrial, acompañado de un
rápido progreso de los países del centro a costa de países periféricos. Es interesante destacar que
todas las teorías del desarrollo, una u otra forma, constituyen un modo de explicación histórica.

Científico: la sociología del cambio es el marco teórico más general dentro cual corresponde
analizar el problema, desde el punto de vista de las ciencias sociales.

Filosófico: la cuestión desborda lo estrictamente científico, para plantear tipos principales de

problemas filosóficos: uno, de filosofía de la historia, que oferta la problemática del subdesarrollo y
desarrollo en la perspectiva más amplia del sentido de la historia y de la evolución de la humanidad,
otro de tipo antropológico, o sea, la idea que se tiene el hombre y de su inserción en el mundo.

Ideológico: Cuestión estrechamente vinculada a la anterior, pues se trata de modo en que se explica
y aborda la realidad, mediante un sistema de creencias. Ideas, opiniones y medios que, fundándose
en un sistema de valores, proporciona una cierta representación del mundo y del modo con que los
hombres se relacionan entre sí y son su mundo, ligados a sus condiciones de existencia.

Político: Puesto que un programa de desarrollo es un “proyecto nacional” consiste, en última

instancia, depende de opciones, decisiones y acciones políticas.

Por último, el problema se estudia en cuanto a métodos y técnicas de acción social (programación
del desarrollo, educación, desarrollo de la comunidad, extensión agrícola, trabajo social, etc), que
teniendo un carácter instrumental y situados a nivel de la práctica, dan respuestas operativas a la
cuestión “como” inducir el desarrollo a fin de alcanzar las metas propuestas.

Desarrollo y subdesarrolo. El carácter impreciso, relativo y comparativo de estas nociones. El

trasfondo ideológico de las mismas.

57
Desde que la problemática de los países pobres y su contraste con los países los, aparece con
contornos más o menos definidos en el horizonte intelectual las ciencias sociales, se han utilizado
diferentes expresiones, a modo de categorías de análisis, para designar el fenómeno: “naciones
ricas” y naciones pobres”; “países del centro” y “países de la periferia”, “países industriales” y
“países de economía atrasada”. Finalmente, hacia 1947, la escuela económica austriaca empezó a
utilizar las expresiones desarrollo y subdesarrollo, términos que se incorporan al uso
internacional en el seno de las Naciones Unidas para designar dos categorías o tipos de países,
conforme a cierta expresión cuantificada del desarrollo económico. Estas expresiones han sido
criticadas por unos y rechazadas por otros, pero lo cierto es que después de acuñadas, han sido de
hecho aceptadas de una manera más o menos universal.

Bien lo ha señalado Hinkelammert, “hablar del subdesarrollo significa, siempre y necesariamente,

hablar del desarrollo. La misma palabra lo indica. El subdesarrollo como falta de desarrollo no tiene
definición por sí mismo. Sin referirse a la falta de desarrollo no se puede decir lo que es
subdesarrollo. Pero esta ausencia es lago notable, presente, y conforme un problema cuya solución o
insolución impregna la actualidad del país subdesarrollo. Este experimenta a la vez la necesidad y la
imposibilidad del desarrollo”.

Por la connotación peyorativa que se atribuye a la expresión “subdesarrollo”, algunos han

considerado preferible hablar solamente de países “desarrollados” y países en “vías de desarrollo”.
Sin embargo, fácil es constatar que la expresión “en vías de desarrollo” puede ser engañosa y
encubrir la verdadera situación, que no siempre es “hacia el desarrollo”. Tampoco satisface
plenamente la expresión “subdesarrollo”, ella induce -como veremos más adelante- a una falsa
interpretación de esta problemática. Sin embargo, por ahora no podemos prescindir de esta
terminología, ampliamente utilizada y consagrada por el uso: lo esencial está en la
conceptualización que se proponga acerca del subdesarrollo y del desarrollo. Nosotros utilizaremos
las expresiones “países subdesarrollados” y problemática del subdesarrollo, sin que ello lleve
consigno ninguna intención que no sea la de establecer categorías analíticas.

Hechas esta advertencia -que luego explicaremos en todos sus alcances- seguiremos con el análisis
de otras limitaciones de estas conceptualizaciones.

Su carácter impreciso

No se puede hablar de los países subdesarrollados, como si todos y cada uno de ellos fuesen
realidades homogéneas; Brasil y Haití son países subdesarrollados, pero cada uno de ellos tiene
características y posibilidades bien diferentes. Las diversas situaciones que se presentan, constituyen
una amplísima gama de problemáticas y posibilidades. Al solo efecto de ilustrar este planteo, nos
parece útil presentar una serie de submodelos, que resultarían de la combinación de la situación
actual de las variables de un país subdesarrollado.

1.- Demografía

_ Países superpoblados
_ Países con óptimo de población
_ Países subpoblados
_ Países con lento crecimiento demográfico
_ Países con crecimiento demográfico óptimo
_ Países con excesivo crecimiento demográfico
_ Grado de urbanización

58
_ Tasa de urbanización

2.- Estratificación social:

_ Grado de urbanización y por ciento de ciudades de más de 20.000 habitantes
_ por ciento de alfabetos
_ por ciento de estudiantes secundarios, sobre la población entre 13 y 18 años
_ por ciento de estudiantes universitarios, sobre la población entre los 19 y 23 años
_ por ciento de asalariados del sector secundario
_ por ciento de población activa ocupada en la industria, etc.

3.- Recursos
(Para cada uno de estos grupos hay que diferenciar los países, según el grado de disponibilidad y aprovechamiento de
esos recursos)
_ Países con recursos agrícolas-ganaderos
_ Países con recursos energéticos
_ Países con recursos del subsuelo
_ Países con variedad de recursos
_ Países monoproductores
_ Países con escasas variedades de recursos

4.- Infraestructura:
_ Energía
· Eléctrica
· Petróleo
_ Transporte
_ Carreteras
_ Telecomunicaciones

5.- Equipamientos:
_ del sector primario (agricultura ganadería, pesca)
_ del sector secundario:
· Industrias de transformación
· Industria de base
_del sector terciario

6.- Situación del país subdesarrollado, en relación al país hegemónico del área, y grado y modo de dependencia
económica, política y cultural.

Los submodelos resultantes de la combinación de las diferentes variables que presentamos, nos
muestran la amplitud y diversidad de situaciones que presentamos, nos muestran la amplitud y
diversidad de situaciones que pueden englobarse bajo la denominación “subdesarrollo”. Pero un
análisis de este tipo tiene muchas insuficiencias, pues apenas en un corte estático para análisis de la
situación y dice muy poco acerca de cómo se llegó esta situación.

Tampoco puede hablarse de países “desarrollados” como de realidades homogéneas. En ellos

también existen grados diversos de desarrollo. Tagliacarne, para demostrar esta relatividad del
concepto y los diferentes niveles en distintas regiones, dentro de los mismos países desarrollados,
nos ofrece los siguientes datos, respecto de cinco países

Renta En la provincia
Nacional Más rica Más pobre
Italia 637 1.195 298
Holanda 920 1.143 731
Bélgica 1.081 1.231 801
Francia 1.154 2.019 532

59
 Alemania 1.223 1.550 506

Su carácter relativo

Los conceptos de desarrollo y subdesarrollo, son además relativos, pues siempre y en cualquier país,
existe una capacidad potencial no empleada, y en este sentido, en términos de potencialidad, todo
país está siempre en vías de desarrollo. Por otra parte, los países que han logrado en determinados
aspectos mayor grado de desarrollo, en otros tienen claras manifestaciones de subdesarrollo. A
modo de empleo señalamos a Estados Unidos y el problema racial, los suicidios, los homicidios, las
enfermedades psicosomáticas, los drogaditos, etc. Que muestran la faz subdesarrollada de ese país.

Su carácter comparativo

Aunque estas nociones—desarrollo y este subdesarrollo –sean un tanto vagas e imprecisas, no por
ello dejan de ser útiles y en algún sentido operativo a los efectos de hacer comparaciones entre los
países. Pero he aquí que estas comparaciones tienen un carácter cuantitativo, lo que supone el uso de
ciertos indicadores cuantificables; y esto a su vez, se apoya en una determinada escala de valores, o
si se quiere, en una determinada concepción del mundo. Ahora bien: el criterio con que se escogen
los índices de comparación—de los cuales el PBI o el ingreso per capita son los más utilizados—
llevan el sello, por una parte, de los valores de la sociedad burguesa, y por el otro, el sello de la
“cultura de la cantidad” del impurismo anglosajón. Un país se considera subdesarrollado en
comparación a otro y esa comparación se hace en relación a los llamados países ricos.

En este punto se ve claramente las consecuencias de escamotear el problema de los valores y de la

ideología de la concepción del mundo. ¿Qué hay subyacente a estos criterios de comparación?

Varsaski ha esclarecido muy bien este problema: “Es un lenguaje falaz, nos dice, al aceptarlo se nos
mete de contrabando todo un contenido cualitativo, todo un estilo de desarrollo: el de los Estados
Unidos en bloque….La trampa está en la linealidad, afirma en otro pasaje, la vía única y se arma
mediante la típica falacia cuantitativa de medir el desarrollo por un número…Desarrollo es, sí, un
término relativo, pero relativo a las metas que el país plantea; a su propio proyecto nacional, no al
de otro país. Sí el estado actual de nuestro país no es todavía como nosotros—no el BID o el FMI—
lo quisiéramos, somos entonces subdesarrollados. Cuando alcancemos nuestros objetivos seremos
desarrollados, hasta plantearnos otros nuevos. Poco nos importará, si llega esa feliz época, que los
EE.UU. O los economistas nos sigan llamando subdesarrollados, por que no tenemos máximo
ingreso por habitante. Con el mismo derecho podremos y podemos desde ahora afirmar que esos
países líderes son también subdesarrollados, si no cumplen los objetivos que a nosotros nos parecían
correctos”.

El texto de Varsaski que acabamos de transcribir, nos revela la verdadera significación del PBI, o lo
que es lo mismo para este caso, la falacia de los criterios de comparación que hoy se utilizan en la
categorización de países subdesarrollados y desarrollados.

El trasfondo ideológico

Si nos quedáramos en las consideraciones precedentes, de las que surge el carácter relativo,
comparativo e impreciso de las nociones de desarrollo y subdesarrollo, nuestro análisis sería truco e
insuficiente para la comprensión misma de esos conceptos. La limitación más grave que
encontramos en la expresión “subdesarrollo”, es que no expresa en sí misma, la situación de
60
dependencia y el carácter de semicolonias que tienen estos países. El término evoca la idea de
“retraso histórico” de algunos países, en relación a otros más “avanzados”, es decir, algunos países
habrían “avanzado” más que otros. Pero los que se retrasaron, una vez producido el “despegue”,
podrían avanzar en sucesivas etapas, como lo hicieron los países desarrollados. Se trataría de una
cuestión de graduación, de fases por las que se transita, siguiendo la línea de los países
desarrollados. Ya veremos lo falso y engañoso de esta concepción; sin embargo, por ahora, no
podemos prescindir de las expresiones “subdesarrollo” y “desarrollo”, a las que le daremos (como se
verá más adelante), un alcance y significado en el que no sólo se expresan síntomas, efectos o
consecuencias de una situación, sino también se explican las causas de esta situación. Para esto, el
estudio del subdesarrollo, debe hacerse por dos vías de acercamiento (autónomas pero
complementarias): el análisis sincrónico o descriptivo del fenómeno tal como se da en un
momento, con todas sus interrelaciones, y el estudio diacrónico e histórico, de cómo se ha ido
dando el fenómeno en el curso del tiempo, o que nos revelará, como se demostrará más adelante,
que el subdesarrollo es la parte “atrofiada” del desarrollo capitalista.

3.- Conceptos similares utilizados en diferentes momentos históricos

Decíamos que la problemática del subdesarrollo y del desarrollo, ha adquirido en el mundo moderno
y a partir del período de posguerra, una importancia y centralidad indiscutible, al punto que en el
período de dos décadas, se ha transformado en una de las ideas fuerzas del mundo contemporáneo.

Antes de que la problemática se formulase en los términos actuales, fue planteada bajo las diversas
formas, que puedan ser consideradas como equivalentes, y cuyo conocimiento
-aunque más no sea somero- puede ayudar a una mejor comprensión de los conceptos de
subdesarrollo y desarrollo. He aquí los conceptos similares.

· riqueza
· evolución
· progreso
· crecimiento
· desarrollo económico
· desarrollo

“Es notable -nos dice de la Peña- la íntima relación que existe entre los acontecimientos principales
de una época y el contenido de los conceptos relacionados con la idea de desarrollo”.

Riqueza

Entre los clásicos, lo que hoy se formula en términos de problemática de desarrollo, se planteó en
términos de riqueza, Para ellos se trataba fundamentalmente de aumentar al máximo los “bienes que
un país puede obtener” y de permitir el libre juego de la oferta y la demanda para el mejor
funcionamiento del conjunto del sistema económico, puesto que una invisible guía “los intereses y
las pasiones individuales”, en la dirección “más favorable a los intereses de la sociedad en
conjunto”.

El título de la primera obra de economía, “La riqueza de las naciones” de Adam Smith, es bien
significativo a este respecto.

61
Evolución

La noción de evolución que surge bajo el impacto de las teorías evolucionistas de tipo darwiniano, a
partir de una visión organista de la sociedad, concibe el camino de la misma como una mutación
gradual, al que llevaría el orden inmanente de las leyes naturales que domina la vida económica. Lo
que hoy denominamos el proceso de desarrollo, al ser concebido como evolución, tiene el carácter
de necesidad lógica derivada de la naturaleza de las cosas, que, por la competencia (cuanto mayor,
más beneficios), permitiría la selección natural de los más aptos.
Esta concepción se enmarca dentro del pensamiento neo-clásico.

Progreso

En esta concepción subyace el progresismo de la filosofía iluminista del siglo XVII y de la filosofía
de la historia del siglo XIX, particularmente Comte y Hegel.

Introduce una “nota optimista y secularizadora; por otro lado, está ligada directamente a la
aplicación de la ciencia a las actividades productivas, a la incorporación de nuevas técnicas, y, en
general, a la modernización de las instituciones sociales y de las formas de vida”. Por otra parte,
concentra su atención sobre problemas micro-económicos (comportamientos de unidades
económicas individuales, papel de los mercados y de los sistemas de precios).

Crecimiento

Aparece luego la noción de crecimiento, entendido éste como ritmo de expansión a largo plazo y
contrapuesto a la noción de “estancamiento secular” en el sentido keynesiano del término. Se trata
de evitar las crisis y los problemas que se derivan de ellas. También se empleó la palabra
crecimiento para señalar el aumento progresivo y continuando del producto interno en un período
determinado, sin que interesasen los cambios estructurales. Esta concepción, por otra parte, estuvo
ligada a una noción lineal o puntual del desarrollo. Como lo indica Sunkel, se trata de una
concepción similar a la «de evolución, “por lo menos, en lo que se refiere al aspecto de mutación
gradual y continua que le es inherente, también incorpora el concepto de progreso, en el sentido de
acentuar la importancia fundamental de las innovaciones técnicas en el proceso de crecimiento”. En
general, puede afirmarse, que el desarrollo se concibe y se mide en términos de tasa de crecimiento.

Desarrollo económico

Así se llega al concepto de desarrollo económico «inducido», y más tarde, «programado», que
aparece casi simultáneamente con el uso de las categorías de «sub-desarrollo» y de «desarrollo»,
cuyo significado, alcance y limitaciones se explicaron en el parágrafo anterior.

El acento se pone en el factor inversión de capital; para decirlo con palabras de Nurske, “la
formación de capital se sitúa en el mismo centro del problema del desarrollo en los países
económicamente atrasados”, para lograr que una comunidad determinada aumente la cantidad de
bienes y servicios en el período de tiempo dado. Además del factor capital, se enfatiza en la
importancia del factor tecnología. Dentro de esta concepción, la industrialización aparece como la
«conditio sine qua non» del desarrollo, y en algunos casos se identifica desarrollo e
industrialización.

62
Dentro de esta conceptualización del desarrollo económico, irrumpen las nociones de
maximización y de optimización: hacer rendir al máximo todo recurso físico, financiero y humano
(maximización), y armonizar la maximización de las distintas ramas (optimización).

Como además el desarrollo económico tienen otras implicaciones, bien pronto se incorporó -entre
otros- el concepto de modernización, entendiendo como proceso de cambio en los sistemas
políticos, económicos y sociales de acuerdo al modelo (explícito o implícito) de los países llamados
desarrollados.

A mediados de la década del 60, la cuestión de marginalidad, unidas a las de integración y

participación popular, adquieren importancia relevante en relación a los problemas no económicos
del desarrollo económico.

A medida que se fue superando la perspectiva exclusiva o fundamentalmente económica, se llegó a

la concepción de desarrollo integral o de enfoque unificado.

Desarrollo

Admitido de una manera más o menos generalizada, que “solo por comodidad metodológica, o en
un sentido parcial, puede hablarse de desarrollo económico, político, cultural y social” el problema
ha quedado planteado como búsqueda de una concepción integral o enfoque unificado del
desarrollo.

Antes de examinar esa cuestión, es oportuno detenernos en el análisis de las circunstancias que
explican las causas por las cuales los problemas del desarrollo se visualizaron principalmente como
problemas económicos. Un informe reciente, preparado por un grupo de expertos, a pedido de las
Naciones Unidas, lo resume en las siguientes causas:

a).- “La presencia de escuelas de pensamiento económico que conciben con criterio estrecho el
proceso de desarrollo, ya que se basan en «modelos econométricos simplistas con variables de un
carácter general» y «fáciles de cuantificar como el producto nacional bruto, la inversión de capital,
las exportaciones e importaciones»…”

b).- La “compartímentalización de la Administración Pública” que se expresa no sólo -como las

escuelas de pensamiento antes citadas- a nivel de países, si no también en el interior de la
Organización de las Naciones Unidas;

c).- “El predominio de los economistas entre los especialista en ciencias sociales, así como el
desarrollo anterior y la cuantificación más fácil de sus conceptos”.

Las dificultades y escollos con que tropezaron los programas de desarrollo económico en nuestro
continente, fueron poniendo en evidencia la importancia de considerar los aspectos
extraeconómicos. Sin embargo, afirmar que esos aspectos no han sido considerados, sería ignorar
cuanto se ha hecho en este campo, desde hace más de dos décadas. Ya ha transcurrido mucho
tiempo desde que Gastón Berger señaló que una teoría del desarrollo que sólo trabaja con variables
económicas es irrealista e inapropiada; y Gunnard Myrdal llamó la atención sobre lo inadecuado de
ciertos enfoques que soslayan los llamados factores no económicos; mucho más categórico sobre
esta cuestión ha sido el mismo Myrdal en su libro, recientemente aparecido.

63
El enfoque unilateral de considerar sólo los factores económicos fue siendo superado apenas los
especialistas en desarrollo confrontaron con la realidad sus teorías o enfoques. Higgins ha descrito
este hecho del siguiente modo: “Desde que los economistas han empezado a preocuparse de los
problemas de los países insuficientemente desarrollados, es cada día más difícil ver dónde termina la
economía y dónde empiezan la sociología, la psicología social, la antropología y las ciencias
políticas, del mismo modo que se eliminaron las diferencias que existían entre las ciencias naturales
durante los últimos decenios”.

Sin embargo, los acuerdos o aceptaciones teóricas han ido mucho lejos que las realizaciones
concretas, y de algún modo todavía puede afirmarse que la noción aún hoy generalizada de
desarrollo, “a pesar de su reelaboración y de su modificación en los pasados años, sigue tratándose
esencialmente de una teoría de la acumulación del capital o de la inversión”; en consecuencia, lo
sigue restringiendo a su aspecto económico, aunque ya no se lo identifique solamente con el
crecimiento continuado del producto, ingreso o renta por habitante de un país o una región.
Definición apropiada al crecimiento económico (aunque ello también es discutible). Como éste no
se da en el vació, sino en contextos condicionantes, que hasta pueden anular sus propios objetivos,
se ha hecho necesario revisar la noción de desarrollo económico, en busca de una más amplia y
comprensiva. La práctica política y la práctica del desarrollo son las que han puesto de relieve, en
América Latina, la insuficiencia de los enfoques que consideran principalmente los factores
tecnológicos y el factor inversión de capital.

Habida cuenta de todas estas consideraciones sobre los aspectos extra económicos del desarrollo,
que ponen de relieve la inadecuada y defectuosa comprensión del problema cuando se supone que la
problemática tiene un aspecto fundamentalmente económico, hace más de una década que se planteó
el problema de su superación científica del «feudalismo sectorial» o de la óptica unilateral en el
enfoque. No es tarea que pueda realizar en poco tiempo, escribíamos hace más de quince años, y
hoy puede reiterarse esa afirmación.

¿Cómo se fue marchando hacia un enfoque unilateral y unificador? Evidentemente una de las
primeras cuestiones que condujo a ello, ha sido la problemática de las relaciones mutuas entre el
desarrollo económico y el progreso social. En efecto, superada en gran medida la óptica unilateral de
considerar principalmente lo económico, y a medida que los especialistas han ido adquiriendo una
noción más clara de los problemas del desarrollo, se fue tomando conciencia por la necesidad de un
enfoque integral y armónico que atienda a las relaciones mutuas e interdependientes del crecimiento
económico y del progreso social. Numerosas resoluciones del Consejo Económico y Social, y de la
Asamblea General de las Naciones Unidas; el Acta de Bogotá, la Carta de Punta del Este, el
Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Estrategia Internacional para el Desarrollo, y
las conclusiones de la mayoría de los expertos, se han pronunciado en ese sentido, destacando la
importancia de un desarrollo económico social, «equilibrado» e «integrado». La discusión sobre la
prioridad de lo «económico» o de lo «social» en los planes de desarrollo, vista desde esta
perspectiva fue perdiendo vigencia y actualidad: desde comienzos de la década del 60, ya se hizo un
lugar común hablar de la interrelación de los aspectos económicos y sociales y la necesidad de
coordinación y equilibrio entre ambos. Sin embargo seguía subsistiendo una dicotomía similar: en
efecto, se hablaba de «crecimiento económico», de «progreso social», y, en otros casos, de los
requisitos o conducciones sociales para el crecimiento económico.

64
El desarrollo integral y armónico, según Lebret

La idea de un desarrollo integral y armónico, fue planteada a fines de la década del 50 por la escuela
Francesa de Economía y Humanismo, y en particular por su principal animador el P. Luis Lebrel,
quien concibió a la Economía Humana como una disciplina del saber y de la acción, en las que se
integran las ciencias sociales y el trabajo interdisciplinario, en función de una acción para el
desarrollo. A Lebret le preocupó, de manera muy particular, la cortedad de miras con los
especialistas en desarrollo, “aprisionados por una teoría del poseer y de la extensión de la posesión,
cuando en realidad habría que subordinarlo todo al «más ser» y elaborar una teoría y una praxis del
«más ser» que comprendiese la utilización civilizadora del poseer”.

De ahí que cuando Lebret habla de la necesidad de reformar la noción de desarrollo, su

planteamiento es mucho más profundo y va considerablemente más allá de la cuestión que se
plantearía en los años 60 sobre la superación de enfoque exclusivamente económico o sobre el
problema de las relaciones mutuas entre el crecimiento económico y el progreso social en un
desarrollo equilibrado e integral. Para él se trata de replantear el problema del desarrollo, no tanto
como la promoción de un «más-tener», como para lograr un «más-ser» en cada hombre, en todas sus
dimensiones como hombre y en todos los hombres. Desde este marco, Lebrel propone su conocida
definición sobre el desarrollo: “la serie de pasos para una población determinada de una fase menos
humana a una fase más humana, al ritmo más rápido posible costo financiero y humano lo menos
elevado posible, teniendo en cuenta la solidaridad entre todas las poblaciones”.

Esta definición, destaca Lebret, “es de alcance universal y válido desde el pueblo o el barrio urbano,
al conjunto de la humanidad, pasando por todos los esclavones intermedios. Ella tiene e cuenta los
diversos estratos sociales y las particularidades regionales. No impone un esquema uniforme para
aplicar en toda circunstancia. Por idealista que aparezca a primera vista, es rigurosamente resista,
yendo a buscar a los hombres a donde están e invitándolos a dar los pasos donde les permiten ser
más”.

El fin del desarrollo se nos aparece así, no como el sólo acrecentar de las riquezas, el adelanto de la
tecnología, la puesta en valor de los recursos y la maximización y optimización en el uso de los
mismos. Todo ello es necesario, es concesión indispensable, pero es instrumental, es sólo un medio.
El desarrollo auténtico está “preocupado ante todo de desarrollar al hombre al máximo, cada uno los
cuales y todos los hombres en el seno de cada sociedad global y de todas las sociedades globales
interdependientes” (26). Ni la riqueza, ni el progreso, ni lo económico, ni lo tecnológico, lleva por sí
mismo a una vida más humana. El crecimiento económico a cualquier precio puede llevar a una vida
menos humana; o sea, a un antidesarrollo. El auténtico desarrollo no debe ser un esfuerzo para
«sobrevivir», o para «tener más», sino la lucha por «vivir-más» o para «ser-más ». La finalidad del
desarrollo no se agota, pues, en el hecho que los hombres hagan más, sino que sean más. Ésta es
resumidamente la concepción integral desarrollo de Lebrel, y algunas consideraciones que ella nos
inspira o sugiere.

Muchos especialistas en desarrollo ignoran todo esto, y ahora parecen describir la problemática de
«lo humano» en el desarrollo y que la calidad de la vida más importante que el aumento de la renta
«per- cápita»; consecuentemente, rechaza el dogma del aumento del PBI. Hace más de diez años que
la cuestión ha sido planteada.

Además del planteamiento formulado por “Economía y Humanismo” y en particular por Lebrel, hay
que destacar otros antecedentes en relación a las cuestiones de enfoque unificado o desarrollo
65
integral que hoy se plantean. Se trata del modelo de René Gendarme (27) que intenta explicar el
desarrollo de una manera no simplista, trabajando a partir del método utilizado por la escuela del
equilibrio y elaborando un modelo en el que procura incorporar el mayor número variables. Este
último hecho es el que nos interesa destacar como antecedente enfoque unificado (que explicaremos
un poco más adelante) y una de cuyas las principales, es la de “identificar y comprender las
interrelaciones de todos componentes importantes de los sistemas de desarrollo”.

Enfoque unificado

El criterio o enfoque unificado sobre desarrollo que propone las Naciones Unidades y algunos de sus
organismos especializados, constituye ante toda una superación de la distinción entre lo económico
y lo social, o para ser más precisos, un intento o necedad de “unir o integrar aspectos o elementos
que han sido considerados como separados o desvinculados del proceso”, e insiste en todos aquellos
objetivos que tienen sentido para el hombre.

La concepción unificada del desarrollo se contrapone a la concepción que concibe el desarrollo

como crecimiento, privilegiando los valores económico sobre todos los demás.
A partir de esta superación, el enfoque unificado propone -según la versión del ILPES- dos
sugerencias importantes:

a).- en cuanto los objetivos del desarrollo y el modo de llevarse a cabo

b).- lo concerniente a los elementos (aspectos, variables, factores) que
debe ser.

Objetivos del desarrollo y modo de llevarlo a cabo

El ILPES considera, a modo de ejemplo, los objetivos que deben ser integrados con los
económicos, los propuestos por un grupo de expertos y suscritos por Resoluciones del Consejo
Económico y Social y por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Dicho organismo, por otra
parte, estima que estos objetivos les pueden servir de guía para las políticas internacionales y
nacionales en el pro decenio.

a).- “No dejar ningún sector importante de la población fuera del alcance de cambios y del progreso
y, en particular, integrar en el proceso de desarrollo a sectores o regiones llamados tradicionales,
marginales y de subsistencia, tanto rurales como urbanos, a los que en la actualidad no alcanza dicho
proceso y los que se van quedando atrás sin beneficiarse de él”

b).- “Tener por objetivo principal activar a vastos sectores de la población y mover su participación
en el proceso de desarrollo; a este fin, sería también indispensable, además de tener presentes las
cuestiones ya examinadas, tales como el “cambio social sistematizado” y la “animación”.

1).- contar con política estructurales y tecnológicas orientadas hacia el empleo;

2).- iniciar grandes campañas y reformas educativas, que tengan por objeto establecer la educación
primaria universal y organizar la educación de los adultos, y un cambio en el contenido de la
enseñanza secundaria y superior a fin de adaptar a las necesidades del desarrollo económico y
social”.

66
c).- “Reconocer que la equidad social es importante desde el punto de vista rural y como factor de
aumento a largo plazo de la eficiencia económica, y tener no propósito lograrla; en particular, el
principio de la equidad debe entenderse:

1).- la seguridad de condiciones de vida mínima para los grupos de menos recursos.

2).- la reducción de las disparidades económicas entre los diversos grupos sociales, regiones,
sectores, etc., mediante la aplicación de políticas adecuadas de inversión y de empleo. El desarrollo
de los servicios públicos, la adopción de medidas financieras apropiadas, incluida la tributación
progresiva, etc.”

d).- “Atribuir alta prioridad al desarrollo de las potencialidades humanas en especial la de los nuños,
previniendo la malnutrición durante las etapas iniciales desarrollo mental y corporal, suministrando
servicios sanitarios e iguales oportunidades de educación en conformidad con las dotes y la
inteligencia de cada uno”.

Para el ILPES, el enfoque unificado, “pretende integrar a la idea de crecimiento económico la de

democratización”. De ello surge, que uno de los factores más importantes para lograr el desarrollo,
es el de la participación de la población, no sólo como receptor, sino como agente activo.

Como lo destaca el documento del ILPES, las orientaciones de las Naciones unidas, sugieren el qué
del desarrollo, poco dicen sobre el cómo y nada sobre el cuando.

Nuevos elementos a ser incluidos en la interpretación del desarrollo.

Como punto de partida, se ha de tener en cuenta que existen diferentes enfoques unificados. Estas
diferencias provienen tanto de lo que hace a los objetivos, y más todavía, acerca de los aspectos a
tener en cuenta en la interpretación del desarrollo. Esto último se deriva, en buena medida, de que
las diferentes disciplinas sociales no-económicas (sociología, ciencias políticas, ciencia de la
administración, demografía, psicología, antropología, etc.) otorgan primacía en sus enfoques a
aspectos diferentes de la realidad social; además, cada una de ellas tiene dentro de sí suben foques.

La lista de aspectos a considerar según se trata de diferentes disciplinas como enfoques dentro de
ellas, es tan amplio, que suelen complicar la tarea del planificador, por lo cual, este se refugia en lo
ya conocido y se limita a considerar el desarrollo como crecimiento económico.

Cuando se quiere superar el enfoque económico, se presenta el siguiente problema: ¿qué aspectos
incluir?, ¿cómo incluirlos?, ¿por dónde empezar la tarea integrativa? Al no encontrarse respuestas a
estas preguntas, han sucumbido algunos intentos de enfoque unificado.

Por último, terminamos esta explicación del enfoque unificado, con la significación que le otorga el
informe del Secretario General de las Naciones Unidas es “el esfuerzo de identificar y comprender
las interrelaciones de todos los componentes importantes de los sistemas de desarrollo, como
requisito para definir estrategias, instrumentos y técnicas de acción por los cuales los agentes
humanos pueden intervenir más eficazmente que hasta ahora para armonizar el desarrollo con
valores internacionalmente aceptados”.

67
Las concepciones del subdesarrollo y del desarrollo.

Decíamos antes que las motivaciones para el desarrollo de los países son diferentes; pero también
las concepciones son diferentes. En efecto, los enfoques o concepciones con que se aborda la
problemática del subdesarrollo son múltiples. La corriente tradicional se deriva de la teoría
keynesiana; mucho más cercana a nuestra época tenemos la interpretación del “círculo vicioso de la
pobreza” de Gunnard Myrdal, expresada como “principio de interdependencia circular de causación
acumulativa”. Existen, además, toda una serie de interpretaciones que se caracterizan por destacar la
carencia o deficiencia de ciertos factores que se consideran decisivos y fundamentales para explicar
el subdesarrollo: tenemos a Staley, para quien la pobreza crónica se debe a métodos anticuados de
producción y organización social; Schupeter, que considera preferentemente la influencia de la
tecnología y la importancia del empresariado como elemento dinamizador del proceso de desarrollo.
Nurske, por su lado, pone el acento en los problemas derivados de la insuficiencia de capital.

Debemos mencionar más en particular la tesis de Singer-Prebisch, a partir de la cual se estructuró

luego la concepción cepalina, de tanta importancia en América Latina y al que hacemos en otra parte
de este trabajo. Osvaldo Sunkel plantea el problema en términos del “paso de la dependencia a la
interdependencia.”

Luis Lebret y Francois Perroux pueden mencionarse como los más representativos de la corriente de
la “economía humana”, mientras que Pierre Jalée -también entre los franceses- interpreta el
subdesarrollo como expresión del despojo del Tercer Mundo.

W.W. Rostow y Bert Hoselitz visualizan esta problemática como el paso de una situación de
subdesarrollo a otra de desarrollo, mediante una serie de fases “o” etapas por las que hay que
transitar, repitiendo, en cierto modo, los procesos ya ocurridos en los países desarrollados. Redfiel,
entre los antropólogos Becker, Lerner y Germani, entre los sociólogos, K. Deutsch y J. J. Johnson,
entre los politicólogos, son también representativos de esta posición, o sea, de la aplicación
funcionalista del desarrollo.

En los últimos años, dos teorías han comenzado a adquirir importancia: las teorías del excedente
económico, con sus tres versiones: Paul Varan, Paul Weezy y André G. Frank, y las “teorías de la
dependencia”, cuyos más altos exponentes son Theotonio dos Santos, Enzo Faletto, Enrique
Cardozo, Tomás Visdonti, Antonio García y F. C. Weffort.

Como una primera aproximación al problema -y sin caer en una excesiva amplificación o
esquematización- nos parece conveniente clasificar las concepciones de subdesarrollo y desarrollo,
en dos categorías:

- subdesarrollo y desarrollo, como dos polos de un continuo conceptual que nos indican, entre otras
cosas, las “fases” o “etapas” por las que hay que pasar, en el camino a recorrer para salir de una
situación y llegar a otra; para ello hay que tener en cuenta -según el énfasis que pone un autor u
otro- ciertos factores que vienen a ser como el primum mobile del desarrollo (tecnología, capital,
infraestructura, recursos naturales, cambio de mentalidad, etc).

- subdesarrollo y desarrollo, como anverso y reverso de una misma realidad, que debe ser
interpretada a la luz de las contradicciones externas e internas, de cuando son las condiciones y las
bases para la superación de la situación de subdesarrollo y dependencia.

68
Según el primer modo de considerar el problema -concepción “desarrollista”- la superación de la
situación de subdesarrollo consistirá esencialmente en “apurar” el proceso, produciendo, además,
cambios estructurales que consisten en modificar las proporciones de la participación de los
diferentes sectores de la, producción, en el producto bruto interno; y, por otra parte, de manera
implícita, se considera que la historia de los Estados Unidos y de los países de Europa occidental,
anticipan el camino que deberían recorrer los países subdesarrollados; además, subyace el supuesto
que los sistemas políticos, económicos y sociales de esos países, son el modelo al que deben apuntar
los que hoy están en situación de subdesarrollo. Como una definición arquetípica de esta
concepción, transcribimos la de Samuelson (premio Nobel de Economía, y autor del “Manual de
Economía”, probablemente más utilizado en América Latina): “Todo país está subdesarrollado en el
sentido de que no es aún perfecto y, por tanto, es susceptible de mejorar aún más; e incluso los
países llamados avanzados estuvieron en otro tiempo subdesarrollados, según nuestra definición, y
fueron desarrollados gradualmente…Una nación subdesarrollada es simplemente aquella cuya renta
real por habitantes es baja, con relación a la renta por cabeza en naciones como Canadá, Estados
Unidos, Gran Bretaña, Francia y Europa Occidental en general.

Con todo lo que tiene de limitativo y deformante una esquematización, podríamos graficar esta
concepción de la siguiente manera:

Hemos comenzado mencionando este modo de concebir el desarrollo y subdesarrollo, porque es la

forma que hoy tiene vigencia y es dominante entre nosotros, al punto que es el ángulo de abordaje o
enfoque de este problema, con todas las variantes y matices que puede haber en las formulaciones
teóricas y en las políticas concretas.

El desarrollo ha llegado -a nuestro juicio- a una situación límite, la realidad parcialmente analizada,
toma la venganza del fracaso. Silenciado el hecho básico de la lucha de clases en le seno de cada
país, y sin plantear todas las implicaciones de la dominación extranjera, los problemas han sido
considerados en el “vació” político, cuando la variable política tiene una significación predominante
en toda la problemática y la participación popular se hace absolutamente necesaria. La insuficiencia
del desarrollismo coincide con la crisis de todas las formulaciones reformistas.

Quienes consideran subdesarrollo y desarrollo como anverso y reverso de una misma realidad,
parten de otra hipótesis para interpretar nuestro subdesarrollo: la historia de los países
latinoamericanos no comienza con los primeros esfuerzos que realizan para el “despegue”. Y así
como los países ricos tienen una historia que explica su desarrollo, nuestros países tienen una
historia -ligada a los primeros- que explica por qué son subdesarrollados. Más aún, hay una historia
que llamaríamos “junta pero divergente”, que explica casi simultáneamente el proceso de desarrollo
y subdesarrollo.

Los fenómenos sociales y los hechos históricos, no existen aislados e inconexos. Subdesarrollo y
desarrollo no son fenómenos desligados uno del otro, ni los polos que a modo de punto de partida y
de llegada, indican un camino o proceso; por el contrario, son el anverso y reverso de una misma
realidad. La situación de dependencia, no explica el subdesarrollo. La aparición del capitalismo de la
revolución industrial, la concepción liberal burguesa, el colonialismo primero, el imperialismo
después, son el anverso de la realidad; la penetración capitalista, la dependencia económica, el
subdesarrollo con todas sus secuelas, son el reverso el que a nosotros nos toca . Para decirlo en
pocas palabras: el subdesarrollo latinoamericano es parte de la historia del desarrollo del sistema
capitalista mundial.

69
A la luz de las consideraciones que anteceden, se hace claro que el problema del desarrollo se
plantea con un nuevo carácter y de manera global y totalidad ante; ya que no se trata de “pasar” de
una situación de subdesarrollo a otra de desarrollo, sino de “romper” una situación de “romper” una
situación en la que hay posiciones asimétricas entre dominadores y dominados. Esto implica que las
transformaciones cualitativas, tienen prioridad sobre los cambios cuantitativos; en consecuencia, la
tarea insoslayable y básica es la superación de la dependencia y la ruptura con el sistema capitalista.
Como por otra parte lo anterior significa lograr una nueva configuración de la sociedad, el desarrollo
supone -también como tarea fundamental- un cambio radical de las estructuras.

Si se admite la formulación precedente, nos encontramos con el hecho de que los países
subdesarrollados no tienen hoy, posibilidades de opción entre una vía capitalista de desarrollo y una
vía socialista. Desarrollo y construcción de una sociedad socialista son tareas inseparables. Es
paso de maduración de la historia y necesidad del crecimiento económico y del progreso social. Más
aún: el tránsito hacia el socialismo es para la teoría de la dependencia, la conditio sine qua non de
un auténtico desarrollo.

Tanto esto es así, que el mismo planteo de la “sociedad socialista” no se formula sólo en términos
políticos, sino en términos de la misma problemática del subdesarrollo latinoamericano, puesto que
el diagnóstico de nuestra situación ha puesto de manifiesto la indivisibilidad del desarrollo de
nuestros países dentro del sistema capitalista.

Todas las consideraciones que hemos realizado no sólo sirven para precisar la noción de desarrollo,
sino para esbozar una concepción del desarrollo a partir de la cual es posible realizar un auténtico
programa de desarrollo de la comunidad e integrar a éste como parte del desarrollo global. Desde
una perspectiva o enfoque que reduce el desarrollo al crecimiento económico, poco tienen que hacer
el desarrollo de la comunidad; tampoco en contextos no democráticos y no participativos pueden
llevarse a cabo programas de desarrollo comunitario. Si el desarrollo se reduce en última instancia al
incremento del producto nacional bruto o de la renta per cápita ¿para qué promover acciones
comunitarias, a no ser como caretas de encubrimiento de formas de manipulación?

Evidentemente todo el desarrollo interior de este libro, desde la concepción del desarrollo de la
comunidad, la metodología utilizada hasta los proyectos específicos, están imbuidos de la
concepción que tenemos del desarrollo, lo que, a su vez, es tributaria de otros supuestos como ya se
indicó al comienzo de este capítulo.

70
Ander-Egg, Ezequiel (1991), Metodología y práctica del desarrollo de la comunidad, México, El
Ateneo.

SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL CONCEPTO DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD

Planteamiento del problema

La práctica y el ideal del desarrollo de la propia comunidad mediante la ayuda mutua y la acción
conjunta es, en algunos aspectos, casi tan vieja como la misma humanidad. A lo largo de la historia
han existido continuos intentos que por vías y formas diferentes, han procurado lograr el bien común
por el esfuerzo comunitario..

En sociedades indígenas no industrializadas, aún se mantiene una clara tradición de cooperación y

ayuda mutua; las mingas, el convite, la cayapa, la faena, la fagina, la ronda, la mano prestada, etc.;
son los nombres con que se designa esas prácticas ya existentes en la época pre-incaica y
perfeccionada durante el imperio de los Incas.

Por su parte, los países llamados subdesarrollados, muestran muchos y diversos ejemplos de acción
conjunta, que se mantienen mientras la evolución de la sociedad bajo el modelo capitalista, no los
introduce en las relaciones inter-humanas de tipo competitivo. En los mismos países
industrializados, y aún en las sociedades de consumo, existen acciones de tipo comunitario que
buscan alcanzar metas que trasciendan los intereses individuales.

Con la aparición de acciones denominadas "programas de desarrollo de la comunidad", lo que se ha

hecho es darle un nuevo ropaje -la vestimenta técnica-científica - a acciones muy antiguas de mutua
colaboración que los hombres han realizado a lo largo de su historia. Desde la década del 50 en Asia
y África y desde los 60 en América Latina, los programas de este tipo han ido adquiriendo una
importancia cada vez mayor, hasta haber sido aceptados e incorporados como instrumentos de la
acción gubernamental. En general, el desarrollo de la comunidad se considera una técnica social útil
y eficaz para lograr ciertos objetivos tendentes a promover una nueva dinámica social que incorpore
a la población como elemento activo del proceso general de desarrollo.

1. Breve referencia a la evolución histórica de la práctica del desarrollo de la comunidad.

El desarrollo de la comunidad como técnica de acción social empleada para mejorar las condiciones
de vida de los campesinos, se inicia en los países de Asia y África alrededor de 1950. Para ese
entonces, siete países ponen en marcha programas nacionales de desarrollo comunal y en dos de
ellos (India y Pakistán) se establecen programas a escala nacional.
Hacia 1952 esta labor está canalizada principalmente a través de los denominados centros
comunales, y también por otros proyectos específicos:

71
- de mejores materiales (construcción de viviendas, carreteras, obras de riego, etc.)
- de organización de servicios (educativos, recreativos y sanitarios), y
- de acción comunal (discusiones de grupo, análisis colectivo de necesidades locales, creación de
comisiones, obtención de asistencia técnica y formación de personal).

Toda esta labor se realizaba a partir de la creación de centros: en Egipto "Centros de Bienestar
Rural"; en Jamaica "Comisiones de Bienestar Rural"; en Ceilán "Sociedades de Fomento Rural”,
Centros educativos y recreativos. En Irak, Siria y el Líbano, el trabajo comunal se hacia a través de
centros semejantes a los ya mencionados.

Como expresión del modo en que en ese entonces se concebía el desarrollo de la comunidad,
tenemos un informe de Naciones Unidas bien significativo, aún en su mismo título: El progreso
Social mediante el Desarrollo de la Comunidad. Este documento "versa sobre la política -que se
encuentra todavía en la etapa de la formulación y la experimentación- consistente en promover el
desarrollo sano y equilibrado mediante la acción local".

El desarrollo de la comunidad es definido, como "un proceso destinado a crear condiciones de

progreso económico y social para toda la comunidad, con la participación activa de ésta, y la mayor
confianza posible de su iniciativa".

Se señala así mismo, los elementos fundamentales, del desarrollo comunal, a saber:

- Las actividades que se emprenden deben tener por objeto, satisfacer necesidades fundamentales de
la comunidad; los primeros proyectos deben iniciarse atendiendo a los deseos expresados por la
población.
- El mejoramiento de la comunidad puede lograrse mediante actividades inconexas en cada esfera,
sin embargo el desarrollo total y equilibrado requiere una acción concertada y la elaboración de
planes múltiples.
- En las primeras etapas, el cambio de actitud es tan importante como las realizaciones materiales de
los proyectos de desarrollo.
- El desarrollo de la comunidad tiene por objeto lograr una mejor y mayor participación de la
población en los asuntos locales, revitalizar el gobierno local y servir de transición hacia una
administración local eficaz en los lugares donde no existe.
- La identificación, es el estímulo y la formación de dirigentes locales, debe constituir un objetivo
esencial del programa.
- La mayor participación de las mujeres y los jóvenes en los proyectos de comunidad robustece los
programas de desarrollo, y les da la base más amplia así como asegura un proceso duradero.
- Los proyectos emprendidos por esfuerzos propios de la comunidad requieren la ayuda intensa y
amplia del gobierno.
- La ampliación de un programa de desarrollo de la comunidad en escala nacional requiere la
adopción de normas oportunas, disposiciones administrativas concretas, contratación y capacitación
del personal, la movilización de los recursos locales y nacionales y la organización de
investigaciones, experimentos y evaluaciones.
- Los recursos de las organizaciones no gubernamentales voluntarias deben aprovecharse
plenamente en los programas de desarrollo de la comunidad, en el plano local nacional e
internacional.
- El progreso económico y social en el plano social exige un desarrollo paralelo más amplio en
escala nacional (1).

72
A medida que se acrecienta la experiencia en este campo, se va tomando conciencia de que este
planteamiento es insuficiente.

Un índice bien evidente de las preocupaciones dominantes para ese entonces, se refleja en las
nuevas orientaciones de los organismos especializados de Naciones Unidas, para canalizar los
programas de auto-ayuda. La UNESCO orienta y promueve programas de educación fundamental.
Como resultado de esta preocupación tenemos la creación de Centros Especializados en Educación
Fundamental. En 1951 fue fundado el CREFAL en México (Patzcuaro, Michoacán) que ha ejercido
su influencia en todo el ámbito del continente latinoamericano, preparando dirigentes en la
educación de adultos, educación fundamental y desarrollo de la comunidad. Hasta enero de 1969 se
habían graduado en CREFAL 1,410 profesionales, aunque esa cifra no dice mucho, ya que el
"desperdicio" de becas es una realidad que no se ha tenido el coraje de analizar.

Por su parte la OIT propone para ese entonces la promoción de pequeñas industrias rurales de
dimensión familiar y fomento de la organización de cooperativas.

En las propuestas de la FAO adquiere importancia la extensión agrícola y las labores de economía
doméstica y demostración del hogar.

Y en los OMS los proyectos demostrativos de saneamiento rural empiezan a ser sugeridos.

Estos datos hablan por sí mismos de toda una problemática que se va perfilando poco a poco;
aparecen nuevos ámbitos de intervención o proyectos específicos de desarrollo comunal. Podríamos
resumirlo en lo siguiente:

- educación fundamental
- promoción de pequeñas industrial rurales
- fomento de cooperativas
- extensión agrícola
- economía doméstica y demostración del hogar
- saneamiento rural

En 1954 en la reunión del Consejo Económico y social de la ONU aparece la expresión "Desarrollo
de la Comunidad", para designar un medio instrumental destinado al logro de determinados
objetivos tendentes a la elevación de los niveles de vida.

Al año siguiente, en julio de 1955, el consejo Económico y social en su XX periodo de sesiones,

aprueba la resolución 585 C (XX), en la que considera que el proceso económico y social se puede
acelerar en las regiones económicamente menos desarrolladas mediante la utilización de la
capacidad y energía latente de los habitantes, en actividades de esfuerzo propio en las que puede
mejorar la situación de las comunidades.

Así mismo se recomienda a los estados miembros la aplicación de los "Principios del desarrollo de
la Comunidad", presentando en el Informe del Secretario General (E-CN.5-303) o sea, el
documento antes mencionado sobre el progreso social mediante el desarrollo de la comunidad. Se
pide al secretario General siga ayudando a los gobiernos a elaborar y llevar a la práctica los
proyectos de desarrollo de la comunidad, prestándoles asistencia técnica y realizando estudios.

73
Para 1956 un grupo de expertos de Naciones Unidas sistematiza las diferentes experiencias y
produce un documento básico, Desarrollo de la comunidad y servicios conexos, consagrado
totalmente a explicar el significado y la aplicación de esta técnica social. Algunos han considerado a
este documento como la carta magna del desarrollo de la comunidad. En el documento se propuso
una definición que por muchos años ha sido clásica y que dice así: "La expresión desarrollo de la
comunidad se ha incorporado al uso internacional para designar aquellos procesos en cuya virtud los
esfuerzos de una población se suman a los de su gobierno para mejorar las condiciones económicas,
sociales y culturales de las comunidades, integrar estas en la vida del país y permitirles contribuir
plenamente al progreso nacional". Esta ha sido la primera definición oficial del desarrollo de la
comunidad propuesta por Naciones Unidas, repetida en otros documentos internacionales y
ampliamente difundida y utilizada entre los especialistas de este campo.

"En este complejo de procesos intervienen, por lo tanto, dos elementos esenciales: la participación
de la población misma en los esfuerzos para mejorar su nivel de vida, dependiendo todo lo posible
de su propia iniciativa; y el suministro de servicios técnicos y de otro carácter en formas que
estimulen la iniciativa, el esfuerzo propio y la ayuda mutua, y aumenten su eficacia. El desarrollo de
la comunidad encuentra su expresión en programas encaminados a lograr una gran variedad de
mejoras concretas".

Hasta este momento, el desarrollo comunal se orienta casi exclusivamente a las zonas rurales. En el
trabajo que estamos comentando, se plantea ya la necesidad de emprender programas de ésta índole
en las zonas urbanas, debido a los problemas que se presentan en ciudades y poblaciones a causa del
movimiento migratorio del campo a la ciudad que se da en todos los países.

También comienza a considerarse la inserción de esta técnica, dentro de la problemática del

desarrollo económico y social, apuntando ya algunos aspectos en que el desarrollo comunal y el
desarrollo global pueden complementarse recíprocamente. Hay ciertas decisiones y medidas del
desarrollo que no dependen de la participación popular, pero la facilitan, complementan y estimulan.
Por su parte, el desarrollo de la comunidad promueve y orienta el desarrollo económico y social y
restablece la cohesión comunitaria, que puede perturbarse a causa del crecimiento económico y
social.

En cuanto a la naturaleza de los procesos, además de los elementos intervinientes (pueblo y

gobierno) que antes mencionáramos, se señala que el desarrollo de la comunidad, es esencialmente
un proceso a la vez educativo y de organización. Es educativo, porque la materialización de
proyectos, es mucho menos importante que los cambios cualitativos, que se manifiestan en las
actitudes y en la vida de relación. Y es también un proceso de organización, porque promueve la
acción colectiva, reorienta las instituciones y requiere la aparición y la capacitación de nuevos
líderes locales.

Para que pueda darse este proceso, a la vez educativo y de organización, es necesario que se
cumplan dos condiciones:

- tener en cuenta las necesidades de la población;

- prestar asistencia técnica y financiera a la comunidad.

En cuanto a los principales servicios técnicos a los que se hace referencia, se trata de los diferentes
proyectos específicos a partir de los cuales se pueden llevar a cabo programas de esta índole. La sola

74
mención y descripción de los mismos, nos dicen como se orienta el desarrollo de la comunidad en
sus realizaciones tangibles después de poco más de un lustro de experiencias.

Los servicios de agricultura, particularmente a través de la divulgación agrícola y de la economía

doméstica (formas de educación extraescolar destina da a las familias rurales), se consideran uno de
los principales medios para el desarrollo de comunidades rurales, pues se trata de un modo de
educación informal que influye directamente en la elevación de los niveles de vida de las familias
rurales.

Por su lado, los servicios de nutrición orientados a mejorar la alimentación del pueblo e
indirectamente su salud, su capacidad productiva y consiguientemente su bienestar, constituyen otra
modalidad de la promoción comunitaria.

Los servicios de educación adquieren dos manifestaciones principales: la escuela como instrumento
del desarrollo comunal, y la educación fundamental. Una y otra consideradas como medios para dar
origen "a la actitud mental que es garantía del continuo interés del pueblo en su propio
mejoramiento".

Uno de los primeros servicios del Desarrollo de la Comunidad, puede ser la construcción de la
escuela primaria; si ésta existe, o bien una vez constituida, puede organizarse de modo que sea un
instrumento del desarrollo comunal, y sea por el modo de formar a los niños, o porque se constituye
un centro social al servicio de la comunidad. La escuela secundaria "puede desempeñar un papel
análogo al de la escuela primaria, pero a un nivel más elevado". La enseñanza técnica o profesional
puede asumir diferentes formas y niveles; importa mucho que los alumnos que reciben esta
capacitación permanezcan en las mismas comunidades y que la enseñanza técnica sea acompañada
de la educación social. También a nivel de la enseñanza superior se puede contribuir para el
desarrollo comunal preparando dirigentes para este tipo de programas e investigadores que estudien
los problemas de la vida comunal. Por último, se señalan algunos servicios complementarios:
perfeccionamiento de maestros, producción de libros, etc.

La educación fundamental que no es desarrollo comunal, pero sí uno de los elementos esenciales,
puede ser uno de los mejores medios para iniciar el proceso de Desarrollo de la Comunidad, a partir
de un programa encaminado a resolver el problema del analfabetismo de los adultos. En otros casos,
la educación fundamental es uno de los servicios técnicos, que en algunas circunstancias sirve como
complemento educativo de los otros.

Otro tipo de proyecto específico que se menciona, son los servicios de orientación y formación
profesional, particularmente en agricultura, consistente en la formación previa a la profesional en
escuelas rurales primarias, enseñanza de la agricultura en escuelas secundarias, establecimiento de
escuelas técnicas de agricultura, cursos breves de tipo general o especial, enseñanza en la propia
explotación y divulgación agrícola.

Además esta orientación se lleva a cabo mediante servicios complementarios: formación de

maestros y dirigentes rurales, producción de material didáctico e investigación agrícola.

La promoción de cooperativas, puede "desempeñar un importante papel en la creación de las

condiciones sociales y psicológicas indispensables para el Desarrollo de la Comunidad"; pero al
mismo tiempo el Desarrollo de la Comunidad contribuye a dar impulso al movimiento cooperativo.

75
El cooperativismo es un medio eficaz para satisfacer una serie de necesidades económicas y sociales
de las comunidades:

- incremento de la producción de los ingresos:

- mejorando la agricultura.
- fomentando artesanías e industrias rurales.
- realizando programas de electrificación rural.
- proporcionando mejores viviendas y servicios conexos.
- favoreciendo la sanidad, la educación y las actividades recreativas.

Las cooperativas con fines múltiples pueden contribuir como «puntas de lanza» para fomentar el
desarrollo comunal.

Otro servicio técnico considerado en el informe, como medio instrumental que favorece el
desarrollo comunal, son las artesanías y las pequeñas industrias, en cuanto permiten generar empleo,
facilitan el aprovechamiento de los recursos materiales de las comunidades, a veces no utilizados,
contribuyen directamente a la elevación de los niveles de vida, y a la estabilidad de las poblaciones
rurales.

Como instrumentos de desarrollo comunal, se mencionan también los servicios sociales, que
comprenden una gama amplia de actividades fundamentales, entre las que se incluye:

Asistencia prestada a familias para resolver problemas socioeconómicos, fortalecimiento de las

relaciones familiares y fomento del bienestar infantil, ayuda a personas que necesitan atención
especial (ancianos, niños, delincuentes, etc.). La organización y administración de entidades
oficiales y privadas de bienestar social y la formación de personal se consideran también un tipo de
contribución indirecta y complementaria del servicio social.

Hay una serie de servicios que conciernen al ambiente físico de las comunidades: vivienda,
construcción y planificación, mediante los cuales se pueden llevar a cabo programas de desarrollo
de la comunidad. Los servicios específicos que se señalan en el informe son los siguientes:

- suministro de viviendas.
- determinación de zonas industriales, agrícolas y residenciales; creación de lugares de
esparcimiento; arterias de circulación y centro de contacto social.
- elaboración de diseños, técnicas y materiales adecuados de construcción.
- organización de la industria y el comercio de la construcción.
- establecimiento de normas y programas generales de vivienda y de los medios
financieros y administrativos para su ejecución.
- formación de personal.

En relación a estas actividades pueden iniciarse programas de desarrollo de la comunidad utilizando

métodos de esfuerzo propio, ayuda mutua y cooperación para el mejoramiento de la vivienda,
instalaciones de la comunidad, servicios públicos, construcción de caminos, establecimiento de
pequeñas fábricas de construcción que aprovechan la materia prima local y el mejoramiento de
técnicas y diseños.

Los programas de vivienda pueden servir como "punta de lanza" y como "palanca" de los programas
de mejoramiento de otras esferas sociales.
76
Por último se mencionan los servicios de sanidad, a través de una serie de medidas básicas
consistentes en: creación de servicios para proteger y mejorar el estado de salud de madres y niños;
prevención de la lucha contra enfermedades contagiosas; saneamiento del medio ambiente;
tratamiento y reeducación de enfermos e incapacitados y educación higiénica del pueblo. Estos
servicios sanitarios se conciben organizados con la participación de la comunidad y de ordinario con
la intervención de trabajadores sanitarios, enfermeros, parteras y personal de centros de sanidad, que
llevan a cabo una tarea educativa a los miembros de las familias de las comunidades.

Si bien en los documentos de Naciones Unidas antes mencionados, se plantea expresamente el

problema de desarrollo de comunidades urbanas, hasta 1957 esta técnica se aplica casi
exclusivamente a las comunidades rurales. Pero el rápido proceso de urbanización, que ya no es solo
una característica de los países de economía desarrollada sino también de los países
subdesarrollados, llama la atención sobre los problemas urbanos. Es a partir de entonces que se
impulsa de la manera más precisa la realización de programas de acción comunal en zonas urbanas.

A partir de 1960 se da otro paso importante en la maduración de estas técnicas; si bien el problema
ya estaba planteado, se comienza a considerar de una manera más precisa las aportaciones actuales y
potenciales del desarrollo de la comunidad al desarrollo económico. El documento de Naciones
Unidas. Community Development and Economic Development, publicado originalmente en
Bangkok en 1960, muestra el estado de la cuestión al comienzo de esa década. El subtítulo de este
trabajo: "contribución de los programas rurales de desarrollo de la comunidad al desarrollo nacional
en Asia y Lejano Oriente", nos pone en evidencia lo afirmado precedentemente, en cuanto que el
campo de desarrollo comunal, se había limitado al sector rural, si bien al momento de escribirse ese
trabajo, en el Pakistán, la India y otros países ya se tenían las primeras experiencias en comunidades
urbanas.

"El movimiento de desarrollo de la comunidad -así comienza el documento- aspira a intensificar las
actividades de auto-ayuda y a elevar la comunidad local a la categoría de institución importante en
la vida del individuo, de la Nación y del mundo".

Las consideraciones precedentes nos dan un cierto panorama de la problemática del desarrollo
comunal de la década del 60. América Latina no tiene para ese entonces experiencias de
envergadura en el campo del desarrollo de la comunidad; sólo hay una serie de proyectos iniciados
en Puerto Rico con la asistencia técnica y financiera de los Estados Unidos. Por otra parte los
profesionales del servicio social llevan a cabo una serie de experiencias que se conocen bajo esa
denominación, pero que no cuentan con mucho apoyo oficial.

La situación en Asia y África es bastante diferente; los programas tienen ya una trayectoria. En 1952
la India es el primer país que pone en marcha un plan nacional de desarrollo comunal; otros países
entre ellos Afganistán, Tailandia, Filipinas, China Nacionalista, Corea, inician programas
semejantes. En África las potencias colonialistas, a partir dé la post-guerra, comienzan programas
similares a fin de preparar a sus colonias para que accedan a su independencia (?) Esta utilización e
intencionalidad de los programas de desarrollo comunal en África ha sido para algunos un "pecado
original" que, en otros momentos, volvió a renacer al considerarse el desarrollo comunal como un
buen instrumento de “persuasión” y domesticación clandestina por parte de los grupos de la derecha
civilizada. A comienzos del 60, unos 35 países están llevando a cabo programas de desarrollo de la
comunidad; otros 30 inician programas de ésta índole. Los programas de desarrollo de la
comunidad, parecen estar consolidados y en expansión; hay experiencias y resultados tangibles. Los
especialistas en desarrollo, ya han planteado el problema de las relaciones mutuas entre el desarrollo
77
económico y el desarrollo social, la importancia de los recursos humanos y la necesidad de que la
población participe activamente en la vida nacional. Se tiene la intención de explicitar cuáles son las
relaciones entre el desarrollo de la comunidad y el desarrollo nacional, pero hasta 1963 no se
concretó la proyectada reunión de expertos para estudiar estos problemas. De ella resultó el
documento "Desarrollo de la comunidad y desarrollo nacional". En este estudio se analizan las
cuestiones que han sido planteadas al grupo de expertos, pero está procedido de una introducción
cuyas ideas esenciales pueden resumirse en lo siguiente: La noción de desarrollo en que se apoya -
no sólo crecimiento sumado a evolución- permite, a nuestro juicio, plantear más globalmente y más
adecuadamente, el papel del desarrollo de la comunidad en el desarrollo global. En cuanto a lo que
se entiende por desarrollo de la comunidad, el documento repite de la definición que ya fuera
propuesta en el informe sobre "Desarrollo de la comunidad y servicios conexos".

A la ya reconocida importancia de la contribución que las comunidades pueden prestar al desarrollo

nacional y el modo en que la gente dentro de su comunidad, facilita o frustra propósitos nacionales
en puntos estratégicos, el documento añade un aspecto no suficientemente reconocido hasta ese
entonces: "que las comunidades pueden también actuar como elemento amortiguador del choque
que suponen los cambios rápidos, y facilitar la necesaria combinación de lo viejo y lo nuevo".

Se destaca, asimismo, que los procesos propios de desarrollo de la comunidad pueden adaptarse las
circunstancias concretas de cada país y a su etapa de desarrollo, cualquiera que sea, para lograr el
apoyo popular. No se trata, pues, de una técnica para ser utilizada con el fin de crear las condiciones
previas al crecimiento económico y social, sino que resulta indispensable como instrumento de
participación popular, para ser utilizado a todo lo largo del proceso.

La dificultad más persistente que se ha encontrado en los programas de esta índole, es la falta de una
comprensión adecuada a la filosofía y la práctica del desarrollo de la comunidad.

Se apunta también una crítica, a lo que se venía considerando como la regla de oro para la iniciación
del proceso: "Las necesidades sentidas" del pueblo, puesto que "el aferrarse ciegamente a este punto
de vista no es del todo compatible con la aceleración de desarrollo social y económico de un país".

Otro aspecto que se plantea en la introducción y que aún hoy es motivo de estudio es el referente a
la "unidad de operación" asociada a la idea de la comunidad local de acción. En el documento se
estima que la "unidad operativo" puede ser pequeña aldea aislada, o más de una aldea, agrupadas en
diversas formas.

Para que el desarrollo de la comunidad pueda contribuir a los programas de desarrollo nacional, el
grupo de expertos destacó la necesidad de reconocer que "ciertas reformas deben preceder o
acompañar a la participación de las comunidades en el crecimiento del país", y señala dos ejemplos:
la reforma agraria y la organización económica voluntaria, en especial bajo la forma de
cooperativas.

Se insiste -como ya se había hecho en otros documentos- en la necesidad de capacitar la población

para que en el plano local, pueda adoptar decisiones y capacitar a los trabajadores sociales
responsables de los planes de desarrollo comunal, para que pueda realizar con eficiencia la labor de
estimular y orientar cambios.

Otra conclusión a la que llegó el grupo, es la de que los aportes procedentes del Gobierno, no deben
entrañar sustitución de los recursos que se puedan movilizar en las mismas comunidades.
78
Como contribución igualmente importante del desarrollo comunal, se destaca la creación de
instituciones y organizaciones locales que permiten una comunicación y vinculación entre las
comunidades de base y las esferas superiores de gobierno.

Teniendo en cuenta el fuerte proceso de urbanización que se viene dando en todos los países, se
recomienda la realización de programas de desarrollo de la comunidad en zonas urbanas sobre las
cuales hasta ese entonces se tenía poca y escasa experiencia.

A partir de 1964 el desarrollo de la comunidad comienza a visualizarse cada vez más como
instrumento clave para lograr la participación popular en los planes de desarrollo. Aunque el
problema del papel de la población como recurso del desarrollo ya estaba planteado desde hacía
algunos años, tomamos en 1964 como punto de referencia, porque en ese entonces, se llevó a cabo
en Santiago de Chile (22 de junio a 1 de julio de 1964), el Seminario Regional Latinoamericano
sobre el papel del desarrollo de la comunidad en la aceleración del desarrollo económico y social. El
documento principal de ese evento ha jugado un papel fundamental en todo el continente, para
plantear, desde esa perspectiva, el desarrollo comunal.

En este Seminario -como se dice en la introducción al documento básico- se tuvo una doble
finalidad:

- permitir un intercambio de ideas entre dos grupos de técnicos que de ordinario trabajan
separadamente: los planificadores (economistas, estadísticos, etc.) y los especialistas en
asuntos sociales (sociólogos, antropólogos, trabajadores sociales, etc.)
- permitir examinar con los criterios de estos dos grupos de especialistas y a la luz de la
realidad latinoamericana y a las necesidades del desarrollo de estos países, las
posibilidades de aplicación en escala nacional de los principios y métodos del desarrollo
de la comunidad.

Respecto al tema central del Seminario, la discusión se planteó en torno a dos conceptos
íntimamente ligados entre sí:

- contenido y alcance de la participación popular en la aceleración del desarrollo

- definición de algunos principios y métodos que hagan posible esta participación, en
forma deliberada, consciente y organizada.

El postulado básico en que se apoya todo el documento, podría formularse del siguiente modo: la
participación popular es necesaria para el desarrollo económico y social; el desarrollo de la
comunidad por la índole misma de su metodología de trabajo, contiene una serie de elementos
claves para lograr la participación popular.

Dentro de esa problemática, y a partir de estos supuestos, el tema propuesto se desarrolla en el

documento en tres grandes partes:

1. La participación popular en la aceleración del desarrollo económico y social.

2. Los principios del desarrollo de la comunidad y su contribución potencial a los planes de
desarrollo económico y social en Latinoamérica.
3. Algunas implicaciones de la utilización del desarrollo de la comunidad y de la participación
popular en la aceleración del desarrollo económico social en América Latina.
79
El esquema general del documento que enseguida transcribimos, nos revela por sí mismo cuales son
las grandes cuestiones en debate y las preocupaciones existentes en relación a la participación
popular y los principios del desarrollo de la comunidad en la aceleración del desarrollo económico y
social.

1. LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN LA ACELERACIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL

I. La participación popular como recurso del desarrollo.

2. Necesidad y conveniencia de la participación popular.
3. Contenido y alcance de la participación popular.
4. Los campos concretos de la participación popular.
5. Efectividad de los actuales instrumentos de la participación popular.

II. LOS PRINCIPIOS DEL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD Y SU CONTRIBUCIÓN POTENCIAL A LOS

PLANES DE DESARROLLO ECONOMICO y SOCIAL EN LATINOAMERICA

1. Definición y evolución.
2. Tendencias del desarrollo de la comunidad como instrumento de la aceleración del desarrollo económico y social de
América Latina.
a) en el campo económico
b) en el campo político-administrativo
c) en el campo socio-cultural

III. ALGUNAS IMPLICACIONES DE LA UTILIZACIÓN DEL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD Y DE LA

PARTICIPACION POPULAR EN LA ACELERACION DEL DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL EN
AMERICA LATINA

1. Las adaptaciones en el plano conceptual.

2. Las adaptaciones e innovaciones en el plano tecnológico
a) la aplicación de las técnicas de planificación
b) la incorporación de la investigación social
c) los instrumentos metodológicos y las técnicas de ejecución
d) los recursos humanos y la capacitación profesional
3. Las implicaciones en el campo político-administrativo

En los análisis precedentes, se ha tratado de ver la evolución de la práctica del Desarrollo de la

Comunidad, teniendo en cuenta cómo evolucionaron las prácticas concretas y cómo se expresa la
concepción del desarrollo comunitario a través de los documentos de Naciones Unidas sobre el
tema. Esto no es suficiente, pero nos aproxima bastante bien a la problemática que es motivo de
nuestro estudio. Acercándonos más concretamente a los programas que se realizaban en América
Latina en la década del 60, nos encontramos con que éstos son denominados de manera diferente.
Sin embargo, las diferentes expresiones con que se los designa, ponen de manifiesto algunas notas
esenciales del desarrollo comunitario: Cooperación Popular (Perú), Promoción Popular (Chile), ó
Comunal (Colombia), Acción conjunta (Guatemala). Con todo, como se ha advertido en un
documento de la CEPAL, "no existe unidad en cuanto a la concepción, el contenido, el alcance y las
finalidades concretas" (3).

Un análisis general de estos programas y actividades a mediados de la década del 60, cuando el
desarrollo comunitario alcanzó su mayor auge en América Latina permitiría clasificarlos según
algunas características conceptuales, de la siguiente manera:

80
Orientación general PAÍS
1) Concepción y aplicación integral de los principios del desarrollo Venezuela.
de la comunidad.
2) Hincapié en participación popular para construcción de obras de Colombia, Perú, Uruguay.
infraestructura.
3) Hincapié en el "desarrollo rural" Ecuador. Bolivia, Brasil.
4) Hincapié en "integración indígena" Ecuador, Perú, México, Guatemala
5) Hincapié en contribución financiera Paraguay.
6) Hincapié en coordinación de servicios técnicos y asistenciales Chile, Venezuela, Uruguay.
7) Hincapié en reforma agraria Venezuela, Brasil. Bolivia.
8) Ayuda y beneficencia a grupos marginales Argentina, El Salvador.
9) Cambio social orientado Perú.
10) Desarrollo de la comunidad como instrumento de planes Venezuela, Colombia, Ecuador,
generales de desarrollo Bolivia, Chile.
11) Organización en la participación popular sobre base legal Colombia, Perú, Bolivia. Chile.

La evolución histórica de los conceptos organización de la comunidad y desarrollo de la

comunidad

Hemos examinado la evolución de diferentes realizaciones concretas de acción colectiva, orientados

al desarrollo de la propia comunidad. Intentaremos ahora un análisis -que no será exhaustivo, por
supuesto- de contenidos y concepciones que nos permitirán tener algunos datos para intentar
desentrañar cuáles son los elementos esenciales de lo que hoy se denomina desarrollo de la
comunidad.

La expresión "Organización de la comunidad" que en alguna medida precede al moderno concepto

de "desarrollo de la comunidad" es de vieja data. Edward C. Lindeman lo utilizó a principios de la
década del veinte. (The Community, Nueva York Association Press, 1921). para designar aquella
fase de la organización social que constituye un esfuerzo consciente de parte de la comunidad para
controlar sus problemas y lograr mejores servicios de especialistas, organizaciones e instituciones.

Pocos años después Walter Pettit (Some Prognostication in the Fiel of Community Work), en el
trabajo presentado en la National Conference of Social Work, 1925; hace referencia a los distintos
sentidos en que la gente usa la organización de la comunidad, pero que en el fondo significarían "la
forma de ayudar a un grupo de personas a reconocer sus necesidades comunes y a resolver estas
necesidades".

A fines de este decenio Jesse F. Steiner (Community Organization, Nueva Cork, 1930, edición
revisada); bajo la influencia de concepciones vigentes en ese entonces, atribuye como papel
principal de la organización de la comunidad, los "problemas de adaptación y ajuste social", siendo
en el plano operativo "un modo organizado de trabajar que atiende a resolver sus conflictos y hacer
posible un progreso consistente", ayudando al ajuste social de la comunidad conforme cambian las
condiciones existentes.

Para Dwight Sanderson y Robert Polsen (Rural Community Organization, Wiley, New Cork, 1939);
el objeto de la Organización de la Comunidad es el de "desarrollar relaciones entre grupos e
individuos que permita a éstos actuar conjuntamente a los fines de crear y sostener facilidades y
agencias mediante los cuales alcanzan sus más altos valores para el bienestar general de la
comunidad".

81
En la mesa redonda realizada en Washington en enero de 1940, auspiciada por la Asociación
Americana de Escuelas de Trabajo Social; en la participación de la Srta. Arlien Johnson
encontramos por primera vez la concepción de la Organización de la Comunidad como técnica de
promoción humana, aunque no bien definida todavía. En las notas mimeografiadas de la discusión,
se recogió la siguiente definición de A. Johnson: "La Organización de la Comunidad es el arte y el
proceso de desarrollar los recursos potenciales y los talentos de grupos de in dividuos que componen
esos grupos".

Por muchos años Estados Unidos -y téngase en cuenta que la producción de ese país fue el
"alimento intelectual" de gran parte de los trabajadores sociales de América Latina- se concibió la
Organización de la Comunidad como un proceso de adaptación y ajustes de tipo interactivo y
asociativo y una técnica para lograr equilibrios entre recursos y necesidades. Es la época en la cual
para los yanquis, "el éxito no es otra cosa que saber ajustarse a los demás", como diría el popular
Dale Carnegie.

He aquí algunos ejemplos de esa posición. En el informe de la conferencia Nacional de Trabajo

Social, realizada en 1934, (The Field of Community Organization); se considera como objetivo
principal de la organización de la comunidad el "promover y mantener un ajuste progresivamente
efectivo entre los recursos y las necesidades de bienestar social". Por su parte, Leonard W. Mayo
(Community Organization at the National Level), en un trabajo elaborado en 1942; entiende por
organización de la comunidad, el proceso por el cual se trata de "crear un mejor balance entre las
necesidades y los recursos a través de la promoción del financiamiento, administración, extensión y
organización de la comunidad; trata principalmente del desequilibrio entre las necesidades y los
recursos". Arthur Dunham en el Social Work Year Book, de 1943, insiste en esta concepción cuando
habla de la organización de la comunidad como "un proceso dirigido hacia la creación de recursos
habida cuenta de las necesidades dentro de una determinada área geográfica o de un campo
específico del servicio social".

La expresión "desarrollo de la comunidad" fue puesta en circulación en los Estados Unidos, en la

década del 401, pero fue la Colonial Office Británica que en 1948 la utilizó primeramente para
designar un programa de acción gubernamental, en este caso para denominar el movimiento de
promoción que debía iniciarse en las colonias para preparar la emancipación de las mismas. En tal
ocasión se concibió el desarrollo de la comunidad como: "Un movimiento con el fin de promover el
mejoramiento de la vida de toda la comunidad, con su participación activa y en lo posible por
iniciativa de la propia comunidad. Si acaso dicha iniciativa no apareciera de manera espontánea, se
emplearán técnicas que la hagan surgir y la estimulen con el objeto de asegurar respuestas activas y
entusiastas al movimiento. El desarrollo de la comunidad abarca a todas las formas de
mejoramiento. Incluye por lo tanto un conjunto de actividades que se desarrollan en un distrito ya
sean promovidas por el Gobierno o por las organizaciones no oficiales. En lo que concierne a la
agricultura, se desea la utilización de mejores métodos agrícolas y un mejor tratamiento en la cría
del ganado; en el campo de la salud, se promueven mejores condiciones sanitarias y de suministro
de agua, medidas de higiene, protección a la infancia y a la maternidad, en el campo de la
educación, alfabetización y educación de adultos, así como extensión y mejoramiento de las
escuelas de primera enseñanza".

1
En 1947 se utilizó esa expresión en el título de una publicación de la Sección de Extensión de la Universidad de
Virginia; Jean y Jess Ogden: “These Things “we traed”; a Five year Experiment in Comunita Development”. Initiated
and Carried out by the Extension Division of the University of Virginia. Vol. XXV, num. 6, 15x 1974.
82
"El desarrollo de la comunidad debe utilizar el movimiento cooperativo que será puesto en práctica
en íntima asociación con los organismos gubernamentales locales".

En 1950, el Seminario Organizado por el OEA en El Salvador, define el desarrollo de la comunidad

como: "Técnica o proceso que emplea el Servicio Social para suscitar la racional participación de los
integrantes de una determinada zona o población, en una empresa de mejoramiento individual y de
progreso colectivo, sobre la base de los propios recursos".

Una misión de las Naciones Unidas definió el desarrollo de la comunidad como "el proceso
mediante el cual los miembros de una comunidad discuten cuidadosamente, primero definen lo que
quieren y después planean y actúan en conjunto para satisfacer sus deseos" (Report o the Mission on
Rural Community y Organization and Development in the Caribbean area and México, 1953).

Es evidente que en esta concepción, en donde el Estado pareciera no tener responsabilidad alguna
frente a los problemas del subdesarrollo, subyacen los postulados liberales, por otra parte el
desarrollo de la comunidad aparece como método privativo del Servicio Social, al menos en la
definición propuesta por el Seminario antes mencionado.

En la obra de Caroline Ware (Organización de la Comunidad para el Bienestar Social, Unión

Pánamericana, Washington, 1954): que tanto significado ha tenido para la difusión del desarrollo de
la comunidad en América Latina, aún no aparece la responsabilidad ineludible que tiene el Gobierno
en estos programas y se habla todavía de "organización de la comunidad", dándosele el siguiente
alcance: "Un proceso para suscitar grupos funcionales de ciudadanos capaces de ser los agentes
activos y responsables de su propio progreso usando para ello como medios: la investigación en
común de los problemas locales, el planeamiento y la ejecución por sí mismos de las soluciones que
antes convinieron, y la coordinación voluntaria con los demás grupos y con las autoridades oficiales,
de modo que se obtenga el bienestar total de la comunidad".

Otra obra clásica del Desarrollo de la Comunidad, la de Murray Ross (Organization Community),
define el Desarrollo de la Comunidad "como un proceso por el cual una comunidad identifica sus
necesidades en objetivos, ordena (o clasifica) otras necesidades en objetivos, halla los recursos
(internos o externos), para enfrentarse con estas necesidades o alcanzar sus objetivos, actúa con
respecto a los mismos y al hacerlo así desarrollan en la comunidad actitudes cooperadoras y
colaboradoras, y formas de actuar".

Marco Marchioni, cuya influencia en los programas de desarrollo comunal en Italia y España se hizo
notar a mediados de los años 60, define el desarrollo de la comunidad como "un proceso de
modificación y mejora de una comunidad local (pueblo, aldea, núcleo) que se encuentre en una
situación de subdesarrollo o de insuficiente utilización de los recursos disponibles. Esté proceso de
modificación de la realidad es llevado a cabo por los propios miembros de la comunidad y se dirige,
simultáneamente, a los aspectos socio-culturales y económicos".

Si en las definiciones en el Seminario de la OEA y en la obra de Caroline Ware, se echa de menos la

responsabilidad que le compete al Estado, en la definición que proponen las Naciones Unidas, en el
Documento sobre Desarrollo de la Comunidad y Servicios Conexos, el Desarrollo Comunal sólo se
concibe como estrechamente ligado al gobierno o poderes públicos, al mismo tiempo que silencia
toda posibilidad de emprender acciones de desarrollo comunal a partir de organizaciones no
gubernamentales.

83
En los años 60 aparecen las versiones latinoamericanas del desarrollo comunal: el mexicano Ricardo
Pozas Arciniega, el costarricense Carlos María Campos Jiménez, el colombiano Ruben Dario Utria,
el argentino Ezequiel Ander-Egg, el uruguayo Herman Kruse, los venezolanos Carlos Acedo
Mendoza y Carola Ravel, y otros.

En esa misma década la política de la Alianza para el Progreso, propugnada por John Kennedy y
aceptada en la reunión de Punta del Este por todos los países latinoamericanos, excepto Cuba, da un
gran espaldarazo a los programas de desarrollo de la comunidad. Los documentos aprobados en esos
años por el CIES (Consejo Interamericano Económico y Social) en sus reuniones de San Pablo y
México, dan clara cuenta de ello. Si bien en esos documentos no se contiene una definición del
desarrollo de la comunidad, en ellos se ha hecho una descripción muy precisa del mismo en cuanto
técnica social de promoción del hombre integrada a los planes nacionales de desarrollo, atendiendo
muy especialmente al proceso educativo y a la promoción de cambios racionales en el nivel de los
pequeños grupos. He aquí un párrafo bien significativo de la concepción vigente en el documento:
"El desarrollo de la comunidad constituye uno técnica social de promoción del hombre y de
movilización de recursos humanos de un país con miras a lograr una mejor utilización de los otros
recursos para todos los miembros de la colectividad. Esta técnica social fundamentalmente opera por
medio de un proceso educativo y de organización, tendente a promover en las esferas individuales y
colectivas las capacidades y cualidades de los grupos básicos, comunidad o pueblo y de sus
componentes, a fin de lograr su desarrollo, teniendo en cuenta el espacio mayor en que funcionan
dichos grupos: la región y la nación".

A esto hay que añadir los documentos que van apareciendo en las reuniones de la CEPAL,
especialmente el referente a la participación popular como re curso del desarrollo y que, sin lugar a
dudas, es la expresión teórica más significativa.

Desde fuera de la iniciativa oficial, ya sea de países como de organismos internacionales, aparece la
versión de la "promoción popular", que tiene diferentes matices, y que constituye un aporte técnico
de interés. El jesuita belga Roger Vekemans es el teórico e ideólogo principal y DESAL dirigida por
el mismo Vekemans, con sede en Santiago de Chile y con ramificaciones en casi todos los países
latinoamericanos, es el órgano de orientación y difusión de la promoción popular. Luego con la
llegada de los demócratas cristianos al poder (Chile y Venezuela) estas formulaciones se van
plasmando como políticas de gobiernos.

Los programas de "promoción popular" -que son la nueva versión del desarrollo de la comunidad-
parten del supuesto básico de que la sociedad presenta grandes desigualdades e injusticias y que la
existencia de "marginados" y "participantes" expresa la contradicción principal de la realidad
latinoamericana. De ahí que la promoción popular sea principalmente una política de "integración" y
“participación”.

Podríamos esquematizar esta formulación, en el siguiente gráfico

84
Para Comprender la significación del desarrollo de la comunidad como promoción popular, es
menester tener en cuenta dos cuestiones: la marginalidad es considerada como una de las
características más significativas del sub-desarrollo (ésto a nivel de diagnóstico de situación); a los
marginados hay que integrarlos a la sociedad global (esto a nivel de praxis social).

También se ha de tener en cuenta que en las concepciones latinoamericanas de mediados de la

década del 60, el desarrollo de la comunidad es considerado principalmente como técnica de
promoción humana y de movilización de recursos humanos. Y en cuanto instrumento para la
participación popular, se lo ha considerado como recurso para el desarrollo.

Ahora bien, en un contexto de auge de luchas populares, de propuestas políticas que propugnan
cambios estructurales más o menos radicales, de nuevos enfoques en las ciencias sociales
latinoamericanas, esta concepción de la promoción popular (la versión más avanzada del desarrollo
comunitario llevada a la práctica a nivel de un país dentro del Continente) entra en crisis. Nuevas
circunstancias y nuevos problemas, exigen nuevas formulaciones y un interrogante principal se
plantea: ¿por qué y para qué trabajar para lograr la participación e integración de los marginados en
una sociedad que de por sí produce la marginalidad?...

Esto condujo a un replanteo profundo de todo lo concerniente a la promoción y participación

popular y del desarrollo de la comunidad como instrumento de esa promoción y participación. La
marginalidad -para no hablar sino de este concepto central de la promoción popular- ya no es
considerada como un subproducto indeseable del sistema o una disfuncionalidad del mismo, sino
como un producto que está en la lógica misma del sistema. No hay que "integrar” al sistema, se dice,
sino cambiar el sistema que produce la marginalidad y el subdesarrollo. Indudablemente la teoría de
la dependencia, las prácticas de la educación liberadora y la concientización, y la liberación como
idea-fuerza, dan la tónica a un pensamiento latinoamericano que busca nuevos caminos y nuevos
horizontes. El desarrollo de la comunidad no es ajeno a todo esto. Después de haber adquirido gran
impulso y desarrollo, poco a poco fue perdiendo aceptación y significación. Todo lo concerniente a
desarrollo de la comunidad parece entrar a un largo letargo. SINAMOS (Sistema Nacional de
Movilización Social) del Perú es sin lugar a dudas el programa más importante que se realiza en el
continente durante la década de los 70 para lograr la participación popular. Pero ya no se habla de
desarrollo de la comunidad. Todo parece indicar que el desarrollo de la comunidad ya no interesa
como programa de gobierno, hasta que en agosto de 1979 se lleva a cabo en Colombia, el I
Seminario Internacional de Desarrollo de la Comunidad con participación de 30 países
principalmente latinoamericanos. ¿Un hecho circunstancial o el comienzo de una nueva etapa? La
decisión de proseguir estos Seminarios (el 11 ha sido convocado para Venezuela en 1980) y la
propuesta de crear la Sociedad Interamericana de Desarrollo de la Comunidad no es de por sí
suficientemente significativo para hacer pensar que el desarrollo de la comunidad adquirirá nueva
importancia en el Continente latinoamericano.

85
De lo que no cabe duda es que la metodología y práctica del desarrollo de la comunidad -con todas
sus limitaciones- no fue aplicada en todas sus posibilidades. Pero en ciertos casos desató
potencialidades que estaban mucho más allá de lo que el mismo método contenía; esto ocurre casi
siempre cuando a la gente se le otorgan posibilidades para decidir sobre cuestiones que le
conciernen, aun que en estos casos el nivel de decisiones se haya circunscrito al barrio o comunidad.

A poco que examinemos las definiciones propuestas, nos encontramos con que la expresión
desarrollo de la comunidad, se entiende con dos alcances diferentes:

- como proceso
- como técnica social

A nosotros nos interesa estudiar el desarrollo de la comunidad, fundamentalmente como técnica

social o sea, como conjunto de procesos operativos destinados a desarrollar la o las comunidades en
donde se aplica esa metodología. Pero la aplicación de la misma produce siempre un proceso.

Este uso indistinto o no preciso de la expresión desarrollo de la comunidad como técnica o como
proceso, produce una cierta confusión. Evidentemente el desarrollo de la comunidad es siempre un
proceso, pero un proceso inducido Y para inducirlo existe una metodología. Visualizado de esa
manera queda mucho más claro el significado de alcance del concepto desarrollo de la comunidad:
se trata de un proceso inducido mediante una metodología. Pero hay muchos procesos inducidos
metodológicamente; hay que establecer otras precisiones. Esto lo haremos más adelante al explicar
las características del desarrollo de la comunidad.

Por el momento y para terminar el análisis de la evolución histórica de concepto bástenos con lo
dicho.

86
Ander-Egg, Ezequiel (1990), Repensando la Investigación-Acción-Participativa. Comentarios,
críticas y sugerencias, México, El Ateneo.

INTRODUCCIÓN

No son pocas las financiaciones, ayudas y demás tipos de divisas que ingresan anualmente a
Latinoamérica para "ocuparse" de los problemas de los pobres. Lo que sí es verdaderamente escaso,
y sería hora de que se tomara debida nota de esto, son los resultados en lo atinente a la capacidad de
transformación de estas condiciones de vida. Son muchas las investigaciones que se realizan (y las
que se realizaron). Sin embargo sus resultados están lejos de haber sido un verdadero aporte para
transformar la realidad, para mejorar la situación de vida de la mayoría de los latinoamericanos.

Toda esta problemática, Ezequiel la ha venido desarrollando en otros libros. En esta obra aborda una
de las metodologías que en los últimos quince años ha tenido más desarrollado en América Latina y
que tiene que ver con lo planteado precedentemente: la Investigación-Acción-Participativa o IAP,
como hoy se ha acordado en denominarla por sus siglas. Esta metodología realiza problemas
importantes de las ciencias sociales, de los científicos intelectuales, y de las tareas y desviaciones
que tanto sufrimos: dogmatismos varios, cientificismos, y variadas formas de absolutización y
simplificación de la realidad que se convierten en verdaderos frenos y retardos de los procesos
sociales.

Ander-Egg realiza un rastreo prolijo de los antecedentes y autores que la metodología ha tenido en
Latinoamérica. Se presentan los diferentes enfoques y desarrollos y las interpretaciones y alcances
que se le atribuyen desde los ámbitos y autores que lo han desarrollado. Pocos saben que Ander-Egg
ha sido uno de los primeros en hablar de "investigación-acción" en América Latina. Hay textos de
comienzos de los años 60 que así lo indican. Y mucho más claro todavía está reflejado en toda su
práctica... Lo que puede ser interesante para el lector de este libro, y para quienes hemos apoyado
nuestros trabajos y enfoques metodológicos en libros de Ezequiel es preguntamos porque no ha
trabajado y desarrollado esta línea metodológica, cuando su propuesta (en cuanto a método se
refiere) centra todo el accionar en la participación, la militancia y el compromiso.

No cabe duda, y este libro así lo demuestra, la IAP es una metodología necesaria y útil para encarar
determinados procesos y situaciones. No es la panacea, no es excluyente de otras formas de
actuación y de investigación. Es la única metodología de intervención social con una perspectiva
revolucionaria, como se diría con una palabra hoy en desuso. La IAP está en su aplicación a escala
microsocial (ámbito en el que se puede aplicar operativamente) y entre los sectores populares, a
cuya promoción, desarrollo y liberación, se supone que esta metodología sirve.

Hay un punto de este libro en el que quisiera detener la atención, pues para mi es central en el
trabajo. Esta obra tiene el valor de ser un eficaz y necesario instrumento para la acción social y
cultural. Este es un trabajo imprescindible para todos aquellos que no somos ni científicos, ni
investigadores en sentido estricto, sino militantes y trabajadores de las áreas de la acción social y
cultural, a escala humana y micro-social, y que escogemos el compromiso de trabajar con la gente,
especialmente con los más necesitados o marginados.

87
BREVE REFERENCIA A LA APARICIÓN y DESARROLLO DE LA IAP COMO
PROPUESTA METODOLÓGICA

1.- Circunstancias que dan lugar a la gestación, nacimiento y desarrollo de esta nueva
propuesta metodológica.

2.- Nuestra crítica a algunos de los aspectos de los métodos tradicionales para realizar estudios
y diagnósticos sociales.

La investigación/acción/participativa surge como nueva propuesta metodológica, dentro de un

contexto caracterizado por una variada gama de preocupaciones teóricas y prácticas que inciden
en la búsqueda de nuevas formas de intervención e investigación social.

Por una parte, hay un nuevo enfoque en las ciencias sociales que abandona la neutralidad y
apoliticidad que las había caracterizado, por otro lado se produce un cambio de paradigmas que
tiene también su incidencia en lo estrictamente metodológico.

Una actitud aséptica, lejana y no comprometida frente a lo que se estudia, es suplida por un
compromiso de la acción, por una opción de clase y por una metodología (cognitiva y de acción a
la vez), preocupada por solucionar los problemas concretos que afectan de manera especial a los
sectores populares.

1.- Circunstancias que dan lugar a la gestación, nacimiento y desarrollo de esta nueva
propuesta metodológica.

Desde mediados de la década del sesenta, en un clima de auge de las luchas populares, de
reformulaciones en el campo de las ciencias sociales y de decepción sobre la utilidad de los métodos
clásicos de investigación social, aparecen nuevas propuestas metodológicas, especialmente en el
campo de la intervención social. Todas estas propuestas tienen el propósito expreso de promover
procesos participativos. Las denominaciones que se utilizaron fueron muy variadas: en un primer
momento se habló de desarrollo a la comunidad, acción comunitaria, promoción popular, promoción
social, educación popular, etc. Aún con diferentes nombres y modalidades, estas formas de
intervención social tenían en común un propósito central: movilizar los recursos humanos e
institucionales, para lograr un desarrollo de base, con la participación de la misma gente destinataria
de los programas.

Ya en los años setenta en ese contexto de preocupaciones, pero desde otro marco teórico-referencial
y con una conciencia mas clara de las implicaciones políticas de toda propuesta metodológica,
comienza a hablarse de "investigación-acción", de "investigación/participativa” y de
"investigación/acción/participativa" (IAP, como se le suele designar de manera abreviada). También
fueron propuestas otras denominaciones: encuesta participativa, auto-investigación, ciencia social
participante, encuesta concientizadora, ciencia del pueblo, ciencia proletaria, investigación militante,
autodiagnóstico, etc. Todas ellas tienen en común, la intencionalidad de promover la participación
activa de la población involucrada en la ejecución de un programa, o simplemente de actividades,
que suponen, la realización de estudios con la expresa finalidad de transformar su situación y desatar
posibilidades de actuación latentes en el mismo pueblo. En estas propuestas, hay un cambio muy
significativo en relación a los de la década anterior: ya no se trata solo de participar para lograr el
desarrollo, sino de participar para transformar y ser protagonista del cambio social.

88
A medida que se desarrollan estas nuevas estrategias metodológicas, las experiencias se fueron
multiplicando, principalmente fuera de los ámbitos académicos. Educadores, trabajadores sociales y
científicos sociales, muestran un interés creciente por estos procedimientos. No se puede decir que
en tal día, semana, mes y año surgió la IAP, pero hay acuerdo en tomar el Simposio Mundial que
sobre el tema se realizó en Cartagena (Colombia), en 1977, como el hito referencial o plataforma de
lanzamiento de ésta metodología. Posteriormente se realizaron reuniones y encuentros en Filipinas,
India, Bangladesh, Tanzania, Perú, Canadá, Venezuela, México, Yugoslavia... y en 1989 en
Nicaragua. Esta simple información revela el permanente y creciente interés por esta metodología.

Todas estas experiencias tienen en común una preocupación central: la de buscar procedimientos
que incorporen a la misma gente en los procesos de investigación y de resolución de sus propios
problemas.

No cabe duda que esta nueva propuesta metodológica hizo descender a muchos investigadores
sociales del árbol de Porfirio de los métodos sofisticados..., tan sofisticados como inútiles para
resolver los problemas sociales de los sectores populares. Mas aún: posiblemente sea uno de los
aportes más importantes del pensamiento latinoamericano a la metodología (entendida ésta tanto
como estrategia cognitiva, como estrategia de acción) y al logro de la participación de la gente en
los procesos que tienden al mejoramiento de sus condiciones de vida. Sin embargo, hay que advertir,
que la IAP como método, no es una propuesta exclusiva de nuestro Continente; en Europa, Estados
Unidos y Canadá hay también experiencias muy significativas.

Decir que la IAP ha sido la primera metodología de investigación que ha pretendido generar
procesos de participación, sería prueba de ignorancia o soberbia intelectual (posiblemente una
mezcla de ambas). Estos “colones” y “vikingos" descubridores de lo ya descubierto, ignoran que
desde fines de los años cincuenta comenzaron a perfilarse las primeras propuestas metodológicas
con el expreso propósito de promover la participación popular, tales como los programas de
desarrollo de la comunidad. Y más cercano a la aparición misma de la IAP, cabe mencionar al
trabajo social reconceptualizado y de educación popular.

En cuanto a los programas de desarrollo de la comunidad, especialmente los promovidos por el

gobierno, frecuentemente estaban limitados, en cuanto al techo de participación que podían permitir.
Además, en su marco teórico desarrollista, aún siendo en su versión más progresista, la participación
que promovían era una forma de participación concertada de manera sistemática.

Hay que recordar también que, a mediados de los años sesenta inicia el proceso de la
reconceptualización del trabajo social, que supone una opción militante (en sus propuestas más
avanzadas), al servicio de los sectores populares. Esto da lugar a diversos intentos de reformulación
metodológica. Las más significativas desbordan el ámbito de actuación propio del servicio social
profesional, o desfiguran su perfil.

Casi paralelamente a la IAP, surge con gran fuerza y con características muy similares, la educación
popular, promovida básicamente por organizaciones no gubernamentales. La educación popular
aparece como forma de actuación superadora del desarrollo de la comunidad y de ciertas formas
clásicas de educación de adultos. La explicitación de su intencionalidad política transformadora,
suscitando un proceso desde las mismas bases populares, es una de sus características más
destacables.

89
No puede dejar de mencionarse, dentro de estos antecedentes el pensamiento y la obra de Paulo
Freire, que influye en la educación de adultos, en el trabajo social, en la educación popular y en
algunas de las propuestas de la investigación participativa.

Todo esto confluye en la gestación y desarrollo de la IAP. Pero hay otros factores que también hay
que señalar y que hacen o se relacionan directamente con los métodos de investigación. Pedro
Demo, que ha hecho uno de los mejores estudios sobre la IAP, habla de la “decepción respecto de la
investigación tradicional" que se hace “extensiva a las ciencias sociales como tales, en el sentido que
son, en gran parte, inútiles para resolver los grandes programas de la sociedad…” En otro pasaje,
aludiendo a la constatación de los resultados de las investigaciones y del comportamiento de los
investigadores. Pedro Demo añade estas consideraciones: “muchos investigadores hacen alarde de
un discurso progresista sobre la pobreza, pero son incapaces de asumir una práctica coherente”, y
concluye: ”no existe la menor proporción adecuada entre, por ejemplo, el cúmulo de los estudios
económicos y la afectiva realización del desarrollo; entre el alud de teorías sociológicas sobre la
desigualdad social y la disminución de las discriminaciones clásicas; entre la masa de las
discusiones psicológicas y la concreción de la felicidad humana; entre la profusión de
recomendaciones pedagógicas y su implantación en la educación”.

Como lo indican Vio, Gianotten y Dewit, podrían señalarse tres grupos de críticas a los métodos
tradicionales, que influyen en el nacimiento y desarrollo de esta nueva modalidad investigativa:

v Existe toda una serie de críticas que enfatizan la necesidad de una nueva relación entre
investigadores e investigados; entre el sujeto y el objeto de la investigación;
v Otras críticas plantean la necesidad de una investigación cualitativa, pensando que al
rechazar las técnicas de investigación cuantitativa rechazaban y superaban el cuerpo teórico
que forma parte de ella;
v También hay toda una serie de críticas provenientes de los que rechazan el estructural
funcionalismo y proponen basarse en otro paradigma de las ciencias sociales (el
materialismo histórico). utilizando como método de análisis el método dialéctico.

2. Nuestra crítica a algunos aspectos de los métodos tradicionales para realizar estudios y
diagnósticos sociales.

A comienzos de los años sesenta, con todas las insuficiencias de nuestras perspectivas teóricas y
metodológicas, habíamos denunciado la sofisticación innecesaria de los métodos de investigación
social, al tiempo que proponíamos que las ciencias sociales sean instrumentos de liberación para el
hombre, que los conocimientos científicos tengan una aplicación práctica y sirvan para la acción
concreta de cara a la solución de los problemas sociales. Además, nos preocupaba que el mayor
número posible de personas se apropie de ese saber y de esos instrumentos como medios para su
propia autorrealización, a nivel individual, grupal y comunitario.

Posteriormente, en el libro Metodología de la militancia y del compromiso (1969), criticando a los

científicos sociales asépticos y pretendidamente apolíticos, recordábamos con NiKolaus, que los
“ojos de los sociólogos, con pocas y honorables (o bien honorables, pero pocas), excepciones, han
sido dirigidos hacia arriba. La mirada hacia abajo, para estudiar las actividades de las clases bajas,
de la población sometida, de aquellas clases que crean problemas para el fácil ejercicio de la
hegemonía gobernante... las cosas que sociológicamente son “interesantes”, son las que afectan a
quienes se hallan en la cima de la montaña, y sienten los temores de un terremoto. Los sociólogos
montan guardia en la guarnición e informan a sus jefes de los movimientos de la población sitiada.
90
Los más intrépidos se ponen el disfraz del pueblo y van a mezclarse con el paisano en el terreno,
para retornar a los libros y artículos que rompen en el secreto protector en que se envuelve la
población oprimida, y la hacen más accesible a la manipulación y el control. El sociólogo como
investigador al servicio de sus amos, es precisamente una especie de espía". Y agrega más adelante:
"La sociología ha llegado a su actual prosperidad de eminencia gracias a la sangre y los huesos del
pobre y del oprimido; debe su prestigio en esta sociedad a la supuesta habilidad que tiene para
brindar información y notificar a las clases gobernantes de los medios y términos para mantener el
pueblo oprimido".

Al hacer nuestras críticas sobre la insuficiencia de los métodos tradicionales, procuramos no caer en
la simplificación y superficialidad de criticar lo que se hacía, simplemente por pertenecer al pasado.
Nos parece lamentable, que frente a los problemas del método de trabajo social, se asuma la actitud
infantil (desde el punto de vista intelectual): de ser destructores de todo y constructores de nada. No
es serio pensar y actuar como si la metodología de intervención social comenzase con uno, o creer
que se han producido cambios profundos, cuando lo más que se ha cambiado son las palabras y las
expresiones con que se designan las formas de intervención social, o algunas de las fases del proceso
de investigación. Afirman que todo lo anterior "está superado", cambian los nombres y no cambia
nada sustantivo en términos reales. O bien, dicen que es "funcionalismo" o que es "sociología
burguesa" y... tan tranquilos en su ciencia y consciencia, ya que con el uso de palabras hiperdensas y
con descalificaciones de los otros, creen haber hecho nuevas propuestas. La vanidad de pavo real o
la ignorancia de quienes sólo recitan un manual, no sirve para presentar propuestas alternativas,
aunque se crean la “alternativa".

Los métodos y técnicas de acción social no son inventados ahora. Sin toda la experiencia
acumulada, sin todo aquello que se ha hecho antes de nosotros, no podríamos hacer nuevas
propuestas, aun aquellas que significan perspectivas completamente nuevas porque se apoyan en
nuevos paradigmas. Lo mismo puede decirse de los procedimientos utilizados para la investigación.
No creerse el ombligo ni el comienzo del mundo, pero tampoco aceptar acríticamente lo que
heredamos, ni negarse a la búsqueda de nuevos caminos. "Eliminar conservando" es un aspecto
esencial de un enfoque dialéctico, puesto que la superación no es sustitución.

¿Cuáles son las principales críticas que formulamos a los procedimientos tradicionales? Habiendo
realizado en otros libros observaciones criticas a los métodos y técnicas de investigación social
clásicas y a las más específicas del trabajo social, ahora nos limitaremos a una breve mención y
referencia a esas críticas, especialmente en lo que está más estrechamente vinculado a los estudios
para la acción social y que consideramos pertinente atraer a colación en este libro sobre la IAP.

Nuestras críticas a fines de los años sesenta giraban en torno a cuatro cuestiones principales:

v Complicaciones metodológicas innecesarias para conocer algunos aspectos de la realidad

social.
v La "encuestitis" como enfermedad metodológica, habida cuenta de la importancia relevante y
casi excluyente, que se da a este procedimiento.
v El posponer el momento de la acción, para poner estudios "serios" sobre la realidad sobre la
que se va a actuar, con lo que se "ampliaba" el trabajo de investigación y se "acortaba" el
esfuerzo, los recursos y el tiempo para la acción.
v El secuestro de información y conocimientos en manos de expertos y técnicos.

91
a) Complicaciones metodológicas innecesarias

La pasión desmedida por los problemas del método es un

procedimiento que sin duda enriquece grandemente la
sabiduría metodológica. En cambio, no parece ser el
método más apropiado para conocer lo que sucede en el
mundo exterior a la metodología.
Juan Cueto

A mediados de los años sesenta, en América Latina, se fue produciendo un cambio de estilo en la
sociología, que incidirá en el conjunto de las ciencias sociales y en las diferentes formas de
intervención social, de manera particular en el trabajo social. Este cambio se caracteriza
básicamente, por ser un tránsito de una "sociología retórica" que consiste en el estudio y repetición
de textos, a otra forma de hacer sociología que se denomina "científica", la que estudia realidades
concretas, utilizando procedimientos específicos de investigación. Como consecuencia de ello en la
formación de sociólogos, educadores, psicólogos, politólogos, trabajadores, etc., se introduce la
enseñanza de los métodos y técnicas de investigación social. Esto produjo un uso creciente de
métodos y técnicas de investigación social, antes conocidos en el campo de las ciencias y
tecnologías sociales.

Desde el punto de vista de la seriedad científica y del nivel de las ciencias sociales y de las
diferentes formas de intervención social, esto fue altamente positivo. Pero hay otro aspecto que es el
que aquí criticamos: muchos comenzaron a actuar como si el simple conocimiento y utilización de
los métodos de investigación social, fueran garantía de un mejor y más rigurosos conocimiento de la
realidad.

Es preciso reconocer, igualmente, que el impacto de la sociología científica, o para decirlo con más
precisión, el uso de métodos de investigación, se hizo sentir en los diferentes campos del trabajo
social, en busca de un mayor rigor metodológico. Esto es valido en sÍ, y absolutamente necesario
para desarrollar formas de acción social efectivas, pero al absolutizar el valor y significado de la
ciencia y del método, se degenera en una mezcla de "cientificismos" y "metodologitis". No es
extraño, entonces, que algunas investigaciones pretendidamente rigurosas, condujeran a la búsqueda
de precisiones milimétricas acerca de banalidades. De ordinario, ciertas formas de estudiar la
realidad, consumen tanto tiempo, demandan erogaciones tan elevadas y exigen tantos "cuidados
metodológicos", que si se aplicase a ellos criterios de costo-beneficio, no se justificarían. No sin
razón se ha hecho ver muchas veces, que esto resulta poco realista y poco aplicable, si tenemos en
cuenta las exigencias del trabajo social que es, ante todo, acción sobre la realidad, y para lo cual
basta conocer "tanto cuento" se necesita para actuar. Deslumbrados por espejuelos metodológicos,
algunos estudian por… estudiar. O para ser más precisos, para mejorar, su "currículum vitae" o para
hacer la carrera de investigadores; que la gente siga con sus problemas no les preocupa mucho.

Como resultado de todo éste cúmulo de investigaciones, más o menos sofisticadas, o lo que es más
común, sin resultados prácticos, tenemos muchos "partos de los montes": un gran esfuerzo que
aparece o aparenta rigor metodológico, y termina por parir un ratoncillo en lo que hace a
conocimientos de la realidad, y más minúsculo aún, en lo que hace a transformación de la realidad.
El trabajador social cuando queda enredado en métodos y técnicas, deja escapar lo sustancial o más
significativo de los hechos o fenómenos concretos que analiza, enfermedad que comparte con todo
otro profesional de las ciencias sociales, cuando quedan atrapados en el fetichismo metodológico.
Desconfiamos, y con razón, de estas sofisticaciones. La fuente de nuestro rechazo -y, permítasenos
decirlo, de nuestra repugnancia- es la estafa que con ello se hace al pueblo que sufre. Se puede decir
92
con verdad que buena parte de lo que se estudia no es utilizado para el trabajo propiamente dicho. A
veces, lo que se hace no es consecuencia de lo que se diagnostica. Pero el problema no termina ahí:
el "entretenerse" estudiando por... estudiar es un modo de evadirse de la acción. El "fetichismo"
metodológico produce éstas y otras distorsiones y su corolario inmediato -y de perogrullo- es que los
estudios resultan bastante inútiles para llevar adelante una acción, a no ser la del mejoramiento
económico de los metodólogos.

b) La "encuestitis" como afección metodológica

De hecho, y correlativamente a lo anterior, existe una grave “afección” metodológica: a esta

enfermedad la denominamos "encuestitis". Hay que hacer encuestas, siempre, y en todo lugar, tal
parece ser la consigna generalizada entre los sociólogos y asistentes sociales, como si la encuesta
tuviese cualidades en sí misma para llegar a un conocimiento amplio y suficiente de la realidad. Esto
es nefasto y falso al mismo tiempo.

Digamos como advertencia que no rechazamos, de una manera sistemática y global, la realización
de encuestas, por el contrario admitimos la utilidad que presta para determinadas investigaciones. Lo
que destacamos y enfatizamos es que, aún superado el fetichismo de la "encuestitis", el uso de la
encuesta como procedimiento de recopilación de datos tiene limitaciones y dificultades. Aquí
mencionamos las seis dificultades principales:

o limitaciones de la expresión verbal, sobre todo entre aquellos grupos culturales en quienes
las palabras tienen una función más expresiva, pero menos instrumental para reflejar los
pensamientos y la acción;
o el otorgar igual validez a todas las respuestas con prescindencia de quien responde;
o posibilidad de divorcio entre lo que se piensa y lo que se hace, y las respuestas que se dan;
o riesgo de no coincidencia entre el lenguaje, lengua y habla, entre el encuestador y los
encuestados (falta de marco referencial común);
o carácter estático de la realidad que se capta por medio de un encuesta;
o ausencia de secreto que, en algunos casos, influye sobre el encuestado y, consecuentemente,
en sus respuestas.

c) El posponer el momento de la acción en los procedimientos tradicionales.

Si se tratase de una investigación básica pura, por la índole de la misma, la existencia de acción no
existe. Pero cuando se trata de estudios que se realizan para resolver problemas, el posponer el pasar
a la acción por exigencias metodológicas, es lo que consideramos criticable. Consideramos que, en
general, no es necesaria, una larga investigación para comenzar a actuar, sobre todo en programas
que se realizan a escala micro-social y con la participación de las organizaciones de base. Por otra
parte, creemos que la acción misma (en el sentido de insertarse en el proceso de preocupaciones y de
luchas de los sectores populares) ayuda a conocer los problemas, necesidades y centros de interés
que tienen los destinatarios de un programa. A este propósito recordamos lo que escribimos en 1964,
expresando la forma de realizar nuestra práctica en un programa de construcción de viviendas por
ayuda mutua y de acción comunitaria.

Una vez instalados en el terreno -decíamos- el equipo promotor del programa debe comenzar cuanto
antes a tomar medidas para resolver problemas, es decir, debe lanzarse a la acción lo antes posible.
Esta propuesta analizada superficialmente podría considerarse como la impaciencia en una activista
o la ansiedad de espera de un militante. Sin embargo, los motivos o razones por los cuales
93
propiciábamos esta modalidad, estimamos los motivos que eran significativos, valederos y
profundos. No surgía de consideraciones teóricas, sino de nuestra propia práctica. Señalábamos tres
razones que nos parece oportuno repetir aquí. Decíamos en aquel entonces:

o Algunos de los problemas y necesidades de las comunidades urbanas o rurales son

demasiado evidentes y urgentes como para esperar la realización de estudios previos más o
menos completos antes de emprender algún tipo de acción.
o Un equipo o un trabajador social que opera sobre el terreno, realizando sólo
"investigaciones" (máxime si la gente no tiene ninguna participación y esta agobiada por
problemas y necesidades), puede predisponer adversamente a la comunidad o grupo
(potencialmente destinatario) que no entiende "para que sirve" todo esto que se está
haciendo, sin avanzar en la solución de los problemas concretos que les afectan.
o Si por largo tiempo en nuestros países no se dio importancia a los estudios previos a la
acción, ahora parece existir un "superávit" de investigaciones y un "déficit" de ejecución. Se
hacen estudios que nunca se aplican o que nadie utiliza.

d) El secuestro de información y conocimientos en manos de expertos.

En las investigaciones clásicas como en la pedagogía tradicional, todo está planteado como si
hubiese unos que saben (que tienen una especie de monopolio de la información y del
conocimiento), y otros que no saben y hay que decirles qué les pasa, asesorarlos y guiarlos; y si de
pedagogía se trata, hay que enseñarles, en sentido de entregarles saberes y habilidades.

Esto ocurre, no porque haya mala intención en los investigadores clásicos, o porque todos ellos
tengan expresos propósitos de dominación a través de la posesión de conocimientos. Esto es fruto de
un largo proceso de organización de la sociedad, la ciencia y la educación, que hace producir un
secuestro de información y conocimientos que, de hecho, quedarían en manos de expertos.

Siendo esto así, difícilmente podríamos llevar a la práctica formas de intervención social en las que
puedan participar efectivamente las personas involucradas en un proyecto, (ya sea como
destinatarios, usuarios o beneficiarios). No basta que se creen espacios y posibilidades de
participación, es necesario que la gente tenga instrumentos y medios para hacerlo.

Nuestra búsqueda y preocupación ha sido la de encontrar formas de transferencia de las tecnologías

sociales, de modo que la misma gente se apropie de conocimientos, habilidades y capacidades
técnicas que le permitan actuar de manera protagónica. Esto solo es posible realizarlo de una manera
más plena, cuanto más capacitado se está para actuar. Los métodos básicos, ya sea de investigación,
como de intervención social suponen un "secuestro" (en el sentido de apropiación casi exclusiva), de
la información y de los conocimientos en manos de los expertos... Esto es una forma de
desprofesionalización que proponemos a todos los niveles y una forma de potenciación de la misma
gente, mediante la adquisición de saberes y habilidades útiles, que completan (o ayudan a
sistematizar), los que ya tienen a través de la experiencia.

94
Ander-Egg, Ezequiel (1990), Repensando la Investigación-Acción-Participativa. Comentarios,
críticas y sugerencias, México, El Ateneo.

CARACTERÍSTICAS Y ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA INVESTIGACIÓN-

ACCÍON-PARTICIPATIVA.

1. Elementos constitutivos de la investigación/acción/participativa.

Para adentrarnos en el análisis de los elementos constitutivos de la

investigación/acción/participativa, nada mejor que comenzar por examinar los tres términos con que
se compone esta denominación: investigación-acción-participativa, y estudiar cómo se combinan
entre ellos. De ello se derivan sus características:

o en tanto investigación se trata de un procedimiento reflexivo, sistemático, controlado y

crítico que tiene por finalidad estudiar algún aspecto de la realidad, con una expresa finalidad
práctica;
o en cuanto acción significa o indica que la forma de realizar el estudio es ya un modo de
intervención y que el propósito de la investigación está orientado a la acción, siendo ella a su
vez fuente de conocimiento;
o y por ser participación, es una actividad en cuyos procesos están involucrados tanto los
investigadores (o equipo técnico) como la misma gente destinataria del programa, que ya no
son considerados como simples objetos de investigación, sino como sujetos activos que
contribuyen a conocer y transformar la realidad en la que están implicados.

Para decirlo en breve: la investigación/acción/participativa supone la simultaneidad del proceso de

conocer y de intervenir, e implica la participación de la misma gente involucrada en el programa de
estudio y de acción.

Por ser investigación:

o Constituye un conjunto de procedimientos operacionales y técnicos para adquirir un

conocimiento más profundo y sistemático de un aspecto de la realidad social, con el
propósito de actuar transformadoramente sobre la misma.
o La forma de estudiar la realidad implica a la población estudiada como agente activo del
conocimiento de su propia realidad.
o Facilita a la población involucrada los conocimientos necesarios para actuar con el propósito
de resolver algunos de los problemas o satisfacer algunas necesidades.

Por ser acción:

o La misma actividad de investigación genera procesos de actuación de la gente involucrada en

el programa. El modo de hacer el estudio es ya acción, al menos es acción de organización,
movilización, sensibilización y concientización.
o Esto permite que un grupo o un sector de la población tenga un conocimiento más
sistemático y profundo de su situación particular y al tener un mejor conocimiento de su
realidad puede actuar más eficazmente en la transformación de la misma. Se pretende que la
gente involucrada conozca críticamente el por qué de sus problemas y necesidades, descubra
sus intereses reales y, teniendo en cuenta cuáles son los recursos y posibilidades, emprenda
acciones para transformar su realidad.
95
 o Permite la recuperación de la memoria/conciencia histórica de las experiencias populares,
detectando las "huellas" y buscando sus raíces, de modo que permita poner de relieve y
revalorizar el protagonismo de la gente.

Por ser participación:

o Supone una co-implicación en el trabajo de los investigadores sociales y de la gente

involucrada en el programa. Si estas relaciones de cooperación se establecen adecuadamente,
desde las primeras fases del trabajo se puede lograr un cruzamiento fertilizante y
enriquecedor entre las experiencias/vivencias de la gente y los conocimientos teóricos y
metodológicos de los investigadores.

o Ayuda a sistematizar las experiencias populares y devolverlas a la misma gente. Esta

restitución sistemática y sistematizada de saberes y experiencias de la gente, aporta nuevos
conocimientos a los sectores populares y suscita nuevas perspectivas para lograr una lectura
más crítica de su realidad. A partir de este esclarecimiento, es posible superar
contradicciones e inconsistencias que se dan en la misma gente, en cuanto que la cultura del
pueblo está penetrada de valores y pautas de comportamiento ajenos a sus propios intereses.

o Las vivencias de experiencias que expresan la sabiduría popular, no sólo aportan al

conocimiento de la realidad que es motivo de estudio, también ayudan a los investigadores o
promotores a la comprensión de los problemas estudiados, vistos desde la perspectiva que la
gente del pueblo tiene de ellos. Se supera el error propio de los intelectuales de creer que se
puede saber sin comprender, y sin sentir las pasiones elementales del pueblo. Esto crea,
como explica Gramsci: "Una conexión orgánica en la cual el sentimiento-pasión se convierte
en comprensión y, por lo tanto, en saber (no mecánicamente, sino de un modo vivo)".

o Constituye una forma de democratización o socialización del saber, producida por la

transferencia de conocimientos (saberes que se comparten) y de tecnologías sociales
(capacidades de actuación que se adquieren). Con esto se contribuye a crear poder popular
conforme a aquello que de "conocer es poder", ya que los sectores populares van adquiriendo
dominio y comprensión de los procesos y fenómenos sociales en los que están insertos, y de
la significación de los problemas que les aquejan.

o Todo cuanto se estudia tiene como destinatario a la misma gente. En ciertos aspectos la IAP
es investigación, y en otros (cuando existe una menor implicación de la gente), puede ser una
forma de investigación que tiene como referencia al pueblo.

De todo esto resulta claro que la IAP, en cuanto promueve la participación de la gente y crea
condiciones para el fortalecimiento de las organizaciones de base, presupone un proyecto político y
un modelo de sociedad, que en términos generales, podríamos denominar como democrática y
participativa. O si se quiere expresarlo en una sola palabra y más precisamente, habría que hablar de
la sociedad autogestionaria, como el objetivo estratégico al que desea llegar.

2. Algunas características de la investigación/acción/participativa

Examinando lo realizado, lo propuesto (no siempre llevado a la práctica) y lo discutido en la última

década en la relación a la IAP, es posible detectar una serie de características compartidas por
diferentes grupos, organizaciones y personas que trabajan con esta metodología. En este parágrafo
96
pretendemos desarrollar las cuestiones básicas que configuran las zonas de acuerdo compartidas y
que caracterizan a la investigación/acción/participativa como metodología de estudio y de actuación.
He aquí la lectura y síntesis que hago de las diferentes experiencias, en lo que a zonas de acuerdo se
refiere:

a) El objetivo del estudio (en cuanto a determinar lo que se va a estudiar) se decide a partir
de lo que interesa a un grupo de personas o a un colectivo. No se trata de estudiar problemas
de interés científico o cuestiones que preocupan a un grupo de investigadores, sino los
problemas que las personas involucradas consideran importantes porque tienen que ver con
cuestiones que conciernen a sus propias vidas. Esto significa, entre otras cosas, que la IAP
sólo se aplica a situaciones de laboratorio o a la realización de un trabajo de campo por parte
de estudiantes interesados en entretenerse en la aplicación de la metodología.

b) La finalidad última del estudio (el para qué) es la transformación de la situación-

problema que afecta a la gente involucrada. Dicho en otras palabras, la intencionalidad de
todo el estudio-investigación está orientado a ser utilizado para actuar de una manera más
eficaz sobre un aspecto de la realidad con el propósito de transformarla o modificarla, ya sea
como forma de satisfacer una necesidad, resolver un problema o atender a la demanda de
algún centro de interés de la gente.

c) Existe una estrecha interacción/combinación entre la investigación y la práctica: entre

el proceso de investigación y la acción interventora. Ambas, iluminadas por la teoría y
realizadas con la participación de quienes están involucrados, ya sea como investigadores,
técnicos o promotores, ya sea como beneficiarios de un programa.

d) La IAP se fundamenta en el supuesto de que el pueblo -actuante y pensante- es el

principal agente de cambio social y que éste será más viable si la gente tiene mejor
comprensión de su situación, de sus posibilidades de cambiarla y de las responsabilidades
que ello comporta.

e) Supone la superación de toda forma de relaciones dicotómicas jerarquizadas entre el

investigador (que puede ser un trabajador social, promotor, animador o investigador en
sentido estricto) que aporta su caudal teórico y metodológico y la gente involucrada que
contribuye con sus experiencias, vivencias y conocimientos existenciales de su propia
realidad. Los primeros actúan como "agentes externos" que ejercen una función catalítica al
servicio del pueblo, y la gente (en la medida que se involucra), deja de ser objeto de
conocimiento para transformarse en sujeto cognoscente.

f) Exige formas de comunicación entre iguales que establecen una serie de relaciones con el
propósito de realizar un trabajo en común. La igualdad viene dada porque se comparten los
mismos objetivos y similares responsabilidades que se maduran y desarrollan a través de una
relación de diálogo y un trabajo en común.

g) Supone un compromiso efectivo y declarado del investigador/es con la gente

involucrada en el programa y que participa en el estudio y transformación de su realidad. Si
el investigador se incorpora en un mismo proceso que la gente, liga su suerte a la de la
población, no sólo en cuanto comparte responsabilidades para realizar una tarea en común,
sino de manera especial en lo que concierne a los resultados del trabajo. Este
involucramiento no se deriva básicamente de razones políticas, ideológicas, filosóficas,
97
 religiosas o éticas (todas ellas pueden ser válidas a título personal), sino por razones
metodológicas dada la índole misma de la IAP. Esta asumción del compromiso supone
también una no neutralidad valorativa, ideológica y política, o si se quiere decirlo
positivamente, supone una opción. Para expresarlo brevemente: un equipo de investigación
imbuido del espíritu de la IAP, nunca es neutro frente a la realidad que estudia, y menos aún,
frente a las personas concretas que sufren los problemas que son motivo de estudio.

h) De todo ello se deriva otra característica de la IAP: la explicitación del componente

direccional y teleológico. Toda acción se hace para algo, es decir, se liga con el ejercicio de
un acto encaminado al logro de determinados fines objetivos. Esta intencionalidad es la
dimensión política de la acción. Decimos "política" no en sentido partidista, sino en cuanto
apunta a construir un tipo de sociedad que es el objetivo estratégico o modelo situado en el
horizonte utópico.

i) En el estado actual de desarrollo de esta metodología, por su misma índole, sólo se puede
aplicar a una escala relativamente reducida (barrio, comunidad rural, organización, etc.)
de lo contrario la participación de la gente dentro del proceso investigativo se hace muy
difícil. Por otro lado, una participación efectiva, sólo es posible en ámbitos de escala
humana. De ahí que la IAP sólo se aplica en escala micro-social se utilizan metodologías
técnicas y procedimientos clásicos.

j) La IAP es una herramienta intelectual al servicio del pueblo (cuando se valen de ella
intelectuales, investigadores o profesionales), y es una herramienta propia de los
trabajadores, cuando la utilizan los mismos secretos populares para tener un conocimiento
los mas correcto y completo posible de la realidad que desean transformar.

k} La IAP es una propuesta metodológica entre otras; no es "la propuesta metodológica por
excelencia. Y aunque tiene una serie de peculiaridades como las que aquí han sido
explicadas, no por ello sustituye otras formas de investigación igualmente necesarias, como
son la investigación clásica o la investigación rápida o de primera aproximación al
conocimiento de una problemática sobre la que se demanda una acción más o menos
inmediata.

3. La investigación/acción/participativa y la transferencia de tecnologías de actuación.

Ya hemos hecho referencia al hecho y a la forma en que la organización de la sociedad, la educación

y la ciencia, ha producido una apropiación-expropiación de conocimientos e información en manos
de expertos y especialistas. Esto incide en que, el común de la gente, encuentre dificultades o
limitaciones en determinados campos de actuación. Ahora bien, siendo la IAP una metodología sólo
realizable con la efectiva participación de la gente, no sólo se plantea el problema de ofrecer
espacios y canales de participación, también es necesario proporcionar instrumentos para que la
gente pueda participar realmente.

En este contexto se sitúa el problema de la transferencia de tecnologías de actuación. De lo que se

trata -desde esta perspectiva metodológica- es de transferir conocimientos y habilidades. Esta
socialización del conocer y del saber metodológico, es absolutamente necesaria para que la gente
participe efectivamente. Esto es claro y evidente. Pero lo que no siempre se tiene presente, es que
para decidir y participar con eficacia, se necesita estar capacitado. Visto desde esta perspectiva,

98
aparece la importancia de transferencia y traspaso de tecnologías de actuación, habida cuenta de que
el saber (teórico y práctico), es condicionante del poder hacer de manera eficaz y eficiente.

Ahora bien, la IAP permite el desarrollo de ciertas habilidades y destrezas en cuanto al

conocimiento y utilización de las técnicas de investigación social, al mismo tiempo que proporciona
progresivamente una comprensión crítica de la realidad y permite que la misma gente se apropie de
instrumentos metodológicos. La historia del movimiento obrero nos revela cuán grande ha sido la
importancia de esta adquisición/apropiación del saber, por parte de los mismos trabajadores a través
de la acción en las mutualidades, sociedades de resistencia, cooperativas, sindicatos y otras normas
asociativas. Ellas fueron posible, en la medida en que los mismos trabajadores adquirieron
capacidad de organización, conocimiento de su situación y una metodología apropiada para la
acción conforme a las exigencias de los nuevos tiempos.

Una investigación-acción para que sea participativa, supone que la gente está en condiciones -en
cuanto a capacitación- para una efectiva participación. Y si la participación de la gente requiere ser
algo más que bellas declaraciones, es necesario resolver dos cuestiones básicas;

- Crear los ámbitos o espacios de participación. Como es obvio, no se puede participar si no

se tiene dónde participar. La IAP como metodología de investigación y de acción crea
ámbitos en donde la gente pueda participar dentro de un proyecto de actuación
orgánicamente establecido.

- Proporcionar a la gente los instrumentos y la capacitación necesaria para saber cómo

participar. No se trata del "derecho a participar", sino de la capacidad operativa para poder
participar efectivamente.

Este último punto hace referencia directa a la transferencia de tecnologías de actuación (técnicas de
trabajo con grupos, de conocimiento de la realidad, de programación y organización de actividades,
etc.). Se trata de proporcionar los instrumentos, habilidades y capacidades que habilitan para
participar de manera efectiva. La IAP, en cuanto traspaso de metodologías de actuación, puede
contribuir a que la gente una vez capacitada, continúe autónomamente las labores emprendidas.

El proceso de transferencia de tecnologías sociales comporta los siguientes aspectos esenciales:

- La primera cuestión es la referencia a los receptores del proceso de transferencia: en este

caso son las personas implicadas y participantes en el proceso de investigación/acción que,
por lo general, se hace a través de organizaciones de base.
- El segundo aspecto hace a los objetivos de este proceso que, como ya se dijo, es capacitar a
la gente implicada en un programa, para que pueda actuar de manera efectiva (aprender y
aplicar técnicas de actuación, saber tomar decisiones, saber hacer cosas, etc.).
- Otra cuestión es la referente a los contenidos, esto es, lo que se transfiere, tanto en el
aspecto teórico, como en lo metodológico y de las habilidades específicas.
- Por último, se trata de las formas de transmisión o transferencia de métodos y técnicas.
Esto se puede hacer a través de jornadas, cursillos, talleres, etc., pero la forma más
importante será siempre a través de la práctica. El aprender haciendo como parte de un
proceso constante de acción-reflexión, es la mejor manera de transferir tecnologías sociales.

99
Ander-Egg, Ezequiel (1991), Metodología y práctica del desarrollo de la comunidad, México, El
Ateneo.

ESTUDIO -INVESTIGACIÓN -DIAGNÓSTICO

No vamos a explicar aquí las etapas generales del proceso de investigación; esta cuestión la hemos
desarrollado en otros trabajos y a ellos nos remitimos. Ahora nos limitaremos a indicar esas fases,
pero adaptándolas a los estudios de comunidades realizados para llevar a cabo programas de
desarrollo de la comunidad, que no es lo mismo que estudios de comunidades sin más.

Etapas generales del proceso de investigación:

1. Formulación del problema. Determinación de lo que se pretende investigar de

acuerdo al ámbito, sector de intervención y objetivos del programa de desarrollo de la
comunidad.

2. Diseño de la investigación

3. Constitución del equipo de investigación.

Este esquema, salvo en el 4. Elección de los instrumentos metodológicos.

punto l0, sigue las fases o
etapas de la metodología
clásica.
5. Organización del material de consulta e investigación.
6. Elección del tipo de muestra y de la unidad de muestreo (cuando la índole del
trabajo así lo exija).

7. Prueba previa de instrumentos y de procedimientos.

La cuestión planteada sobre
la práctica como fuente de
conocimiento, es un tanto
heterodoxa desde el punto de
vista metodológico. Expresa,
asimismo, la preocupación de
la gente en el estudio de su
propia realidad.
8. Preparación de la comunidad, de la organización o grupo en el que y con el cual se
realizará la investigación.
9. Obtención y recolección de datos.
10. El conocimiento proveniente de la práctica: iniciación de tareas preliminares y de
la inserción-inmersión dentro de la comunidad.

11. Clasificación, codificación y tabulación de datos.

12. Análisis, elaboración e interpretación de los datos

13. Elaboración del informe conteniendo los resultados de la investigación y del

diagnóstico.

100
1.- Formulación del problema. Determinación de lo que se pretende investigar de acuerdo al
ámbito, sector de intervención y objetivos del programa de desarrollo de la comunidad.

Contrariamente a lo que se suele afirmar con mucha frecuencia, el trabajo científico, la ciencia o la
investigación no avanza por la formulación de hipótesis, sino fundamentalmente por el planteo de
problemas. El esquema básico en el proceso del trabajo científico está constituido por la cadena:

problema investigación respuesta

y no por el esquema:

verificación
Observación de los hechos Formulación de hipótesis
experimental

como señalan algunos autores. El problema, o dicho con más precisión, la formulación del
problema, es el primer paso del proceso de investigación.
Todo estudio e investigación social- lo mismo, obviamente, para un estudio de comunidades -
comienza con la formulación del problema y se extiende por una serie de fases hasta encontrar la
respuesta (que puede ser válida o no) al problema planteado.

101
La situación -problema desde la que se parte en un estudio para un programa de desarrollo de la
comunidad, puede ser la comunidad en donde se va a trabajar, un aspecto de la problemática de la
misma, o un área que se escoge como campo para desarrollar un programa.

La realidad de una comunidad - o de un sector de ella - es tan amplia y compleja, que no se puede
estudiarlo todo; hay que circunscribir la actividad de investigación a un ámbito concreto y
específico, o sea, bien delimitado.

Conocidos los objetivos del programa, el sector de intervención en el que se va a actuar (que no
siempre está pre-establecido, puede ser resultado de la investigación) y el ámbito que abarca el
programa, de lo que se trata es de seleccionar lo más significativo en función de esos tres factores.

2. Diseño de la investigación

Esta segunda fase consiste en elaborar el esbozo, esquema, prototipo o modelo que indica las
decisiones, pasos y actividades a realizar para llevar a cabo una investigación. Dentro del programa
de desarrollo de la comunidad, esto incluye una serie de tareas:

- elaboración y explicación del marco teórico o referencial,

- elaboración de la estructura general de la investigación,
- coordinación de tareas,
- esquema presupuestario-administrativo.

Este conjunto de tareas permite prever y emprender un curso general de acciones y actividades para
realizar el estudio previsto con el máximo de garantías.

a. Marco teórico o referencial

En el marco teórico se expresan las proposiciones teóricas generales, las teorías específicas, los
postulados y supuestos que sirven de marco de referencia al problema o problemas que son motivo
de estudio en la investigación, o bien, sirve como marco en que se sitúan las hipótesis.

No se trata de crear el marco teórico, sino de explicitar las opciones científicas e ideológicas desde
las cuales se aborda la realidad. No existe un marco referencial de validez universal para cada tema
de investigación; según sea la interpretación y enfoque que se hace de la realidad, será el marco
teórico. (*)

A la realidad no vamos como una tabula rasa, la leemos desde nuestra perspectiva ideológica y
científica. Por eso los hechos sociales no se presentan como flores que hay que recoger. Se necesita
saber cómo me voy a orientar para recoger los datos, hechos y fenómenos que se dan en realidad
social. El marco teórico referencial, por una parte proporciona esa orientación, por otro lado
suministra "conceptos sensibilizadores” que a modo de un radar mental alertan sobre determinados
hechos o fenómenos sociales. El riesgo de un mal manejo del marco teórico, es que sólo se "vea" lo
que ya está indicado en el marco teórico, y que la realidad no "agregue" nada nuevo (*).

b. Elaboración de la estructura general de la investigación

Esta tarea que consiste fundamentalmente en elaborar el paradigma de las operaciones a realizar con
las variables, puede entenderse también, en un estudio para el desarrollo de la comunidad, como la
102
elaboración de una guía general de investigación, tal como la que presentamos en los capítulos 8, 9,
10 Y 11.

c. Coordinación de tareas y diagrama del proceso general de la investigación

No es lo mismo la coordinación de tareas que el diagrama del proceso general de la investigación.

Las incluimos implicadas una y otras, puesto que no hay mejor sistema para organizar la
coordinación de tareas que el utilizar un diagrama que indique las diferentes fases y los tiempos en
los que debe realizarse, cada momento de la investigación.

d. Esquema presupuestario-administrativo

Una ilusión muy difundida en ciertos ambientes es la de pretender hacer investigaciones sociales
"serías" sin contar con medios financieros suficientes. La investigación social no entra en la
categoría de "trabajo voluntario", es decir, de un trabajo que se realiza a modo de un servicio fuera
de las horas de trabajo remunerado. Estas investigaciones-hobby, no se terminan nunca, no se hacen
a tiempo, o terminan en la realización de trabajos poco serios o de escasa utilidad.

Consecuentemente una investigación para la realización de un programa de Desarrollo de la

Comunidad debe pensarse también en términos de costos. Con frecuencia los gastos del trabajo de
investigación forma parte de los gastos generales del funcionamiento del equipo un organismo de
desarrollo de la comunidad, esto no excluye la necesidad del estudio de estos.

Gastos que se incluyen en los costos de una investigación

a) Costo de personal: el costo de personal se calcula sobre la base del tiempo que insume cada tarea
y según quién la realice. Dado que no todas las tareas tienen igual importancia, a la hora de
presupuestar una investigación hay que distinguir entre:

103
 - equipo de dirección
- investigación y/o asesores;
- técnicos;
- auxiliares;-
- administrativos

b) Dietas: incluye los gastos de desplazamiento del personal (transporte, alojamiento y

alimentación), comunicaciones, etc., necesarios para realizar la investigación fuera del lugar habitual
de residencia.

c) Material documental: se trata de libros, revistas, informes, anuarios, estudios y cualquier otra
documentación que sea pertinente o relacionada con la investigación a realizar.
d) Material cartográfico: no todas las investigaciones lo requieren, pero hay que tenerlo en cuenta
cuando la índole de la misma así lo exigiera. Comprende la adquisición de mapas, gráficos, planos.
etc.
e) Gastos de local y oficina: alquiler, mobiliario, archivos, teléfono, máquinas de escribir, calcular,
etc. También incluye el instrumental (grabadores, máquinas fotográficas, etc.) que exige
determinado tipo de investigación:

f) Tabulación de datos: este gasto puede estar incluido en las tareas del equipo auxiliar, pero en
otros casos, cuando se realiza la tabulación mecánica, hay que considerarlo como un gasto separado.

g) Publicación del informe: este gasto conviene incluido como parte del costo de la investigación,
si la parte contratante no dispone de los medios para publicado. Las investigaciones que no se
publican no sirven para nada, o bien, han sido hechas para servir a intereses muy restringidos.

h) Gastos imprevistos: hay que hacer un cálculo sobre la base del 5 al 10% del total de la
investigación.

3. Constitución del equipo de investigación

Lo más probable es que dentro de un programa de desarrollo de la comunidad, las tareas de estudio e
investigación las realice el mismo equipo responsable de llevar a cabo los trabajos de campo. Más
aún, es conveniente que así sea.

El esquema de organización (*) de un equipo de investigación, puede dar algunas pautas de cómo
organizar o distribuir las tareas, dentro de un equipo cuya función principal es la realización de
programas de desarrollo de la comunidad.
En algunas circunstancias puede ser conveniente reforzar el equipo con algunos especialistas o
técnicos en determinados campos, a fin de poder realizar la investigación de acuerdo a los
requerimientos y exigencias de toda investigación social.

4. La elección de los métodos y técnicas a utilizar

Los métodos y técnicas a utilizar -las "armas metodológicas", como se las ha llamado- dependen en
cada caso concreto de una serie de factores:

- la naturaleza del fenómeno a estudiar

- el objetivo de la investigación
104
 ESQUEMA DE ORGANIZACIÓN
Secciones Funciones Personal

Dirección Preparación del diseño, elaboración Uno o más directores, o bien con
de los instrumentos de recolección de directores asociados (personal
datos, construcción del código (e permanente)
instrucciones); organización y
conducción del trabajo de
investigación; plan de tabulación;
análisis de datos; redacción del
informe.

Equipo de Asiste al director en todas sus tareas; El número de investigadores depende

investigación asume la responsabilidad de un de la magnitud de la investigación
determinado sector o tema de (permanente y contrataciones ad hoc
investigación. como consultores)

Oficina de Diseña la muestra y dirige y realiza Estadístico especializado en muestreo

cálculo y los trabajos necesarios para su y personal auxiliar (personal
estadística preparación. permanente)

Oficina de Uno o dos equipos que forman el Personal especializado en

biblioteca y departamento de archivo de libros, bibliotecología y documentación.
documentación revistas, documentación, estudios, Dibujante o delineante (personal
gráficos, mapas, etc. permanente).

Equipo de Reclutamiento y entrenamiento de Un jefe de encuesta y supervisores

encuesta encuestadores; relaciones públicas (permanentes) y encuestadores
para el trabajo de campo, supervisión, (reclutados cada vez)
etc.

Oficina de Codificación (aplica el código Un jefe de oficina con personal

codificación construido por el equipo de auxiliar ( permanente y transitorios).
y compilación dirección); perforación, tabulación.
mecánica Realiza los cómputos requeridos por
el análisis.

-los recursos financieros disponibles

-el equipo humano que realizará la investigación
-la cooperación que se espera lograr del público.

Pero como el desarrollote la comunidad en su esencia misma, como metodología de la acción social,
exige de la participación popular, en la elección de los métodos y técnicas hay que buscar o preferir,
en situaciones similares, los instrumentos que permitan la mayor participación de la misma gente
implicada en los programas

Advertimos una vez más, que los métodos y técnicas tienen un carácter instrumental, y nunca
pueden suplir la necesidad de creatividad frente a la originalidad o carácter inédito de cada situación
concreta que se ha de enfrentar.

105
5. Organización del material de consulta e investigación

Difícilmente habrá un programa de desarrollo de la Comunidad que tenga que llevarse a cabo sobre
una realidad acerca de la cual no se haya realizado ningún tipo de estudios. A veces no existen
estudios sobre una comunidad concreta, pero se puede disponer de muchos datos a partir de estudios
más globales.
En suma: nunca se comienza de cero. Lo que se debe saber es a dónde recurrir para obtener la
documentación e información que se necesita en función del trabajo que se ha de realizar. En este
caso se recurrirá a fuentes secundarias que hay que someter a un análisis crítico. Pero como esta
información suele ser insuficiente se realizarán los estudios necesarios para llevar a cabo el
programa.

Al hablar de organización del material, se hace referencia a tres tareas diferentes pero
complementarias:

- la organización del material de consulta que hace referencia al área o sector en el que se ha de
realizar el programa.
- la organización del material que hay que consultar para realizar la investigación La organización
del material mediante la ordenación de las informaciones y datos recogidos durante la realización de
la misma investigación.

Apenas se inician las actividades de un programa de Desarrollo de la Comunidad, con el fin de

lograr el mejor ordenamiento y aprovechamiento del material, es necesario preparar una serie de
carpetas ("dossiers") de documentación conforme a la índole de la investigación.

6. Determinación y elección de la muestra

Por lo general resulta imposible encuestar a todos los individuos de un barrio o de una ciudad.
Mucho menos cuando se trata de una comarca, provincia, región o país. Ello demandaría un gasto
extraordinario en tiempo y dinero. En razón de este problema ha surgido el método de muestreo.
Este método consiste en obtener un juicio sobre un total que se denomina "conjunto" o "universo"
(ya sea de individuos o de elementos), mediante la recopilación y examen de una parte denominada
"muestra", que se selecciona por procedimientos científicos que reciben el nombre de "muestreo".

Salvo en el caso de pequeñas poblaciones, la utilización de una muestra se hace absolutamente

necesaria, en razón de la complejidad de las tareas de recopilación, clasificación y análisis de los
datos, con todo lo que ello implica de costo y tiempo. Pero una muestra debe ser válida, de lo
contrario puede verse mermada la utilidad de la misma. Su mayor o menor validez científica no
depende de su tamaño o amplitud, sino de su representatividad. Lo esencial es que la muestra sea
representativa viene dada por la medida que refleja con fidelidad los rasgos y características que
aparecen en el conjunto, en la proporción lo más aproximadamente posible. Cuando la muestra
satisface estas condiciones, se denomina muestra representativa. Cabe advertir que la decisión sobre
el tamaño de la muestra, depende en buena medida del costo tanto económico como de personal y
organizativo.

Esta tarea de ordinario se confía a un estadístico o a un equipo de cálculo y estadística, puesto que la
elección de la muestra se trata de una materia que exige una especialización en el campo matemático
de la estadística.

106
7. Prueba previa de instrumentos y procedimientos

No basta con haber elegido los instrumentos metodológicos de acuerdo al problema a investigar, es
necesario que estos procedimientos sean aptos para abordar científicamente esa realidad concreta.
Así por ejemplo, dada la índole de un problema, la técnica de entrevista podría ser válida par recoger
información acerca de él, pero en el caso específico en que esa técnica se aplica, podría no ser
aplicable o bien exigiría una serie de reajustes que son requerimientos de esa situación particular.
Para decido en breve: antes de aplicar las técnicas de investigación, es menester un "afinamiento" de
última instancia. Esto es lo que se llama la prueba previa de instrumentos y procedimientos.

El modo que podríamos denominar "clásico" para realizar esta prueba, es el denominado "test
preliminar" o "investigación de ensayo". Consiste en realizar la investigación sobre una pequeña
muestra, por medio de investigadores experimentados capaces de determinar la validez de los
métodos y procedimientos utilizados.

En otros casos se someten a prueba de validez y seguridad conjuntamente los métodos y

procedimientos y el equipo de encuestadores que ha de valerse de los mismos.

8. Preparación de la comunidad o del grupo en que se realizará la investigación

Aunque en un principio esto pueda parecer extraño, la comunidad o institución en la cual o sobre la
cual se va a realizar la investigación también puede o debe ser preparada. Esta actividad consiste en
crear un "clima favorable" en el cuadro territorial (local, regional, asociación de vecinos, etc) o en
la institución u organización (cooperativa, sindicato, asociación de vecinos, etc), en la cual se
proyecta llevar a cabo la investigación.

Como la metodología propuesta busca la máxima participación de la gente, en todas las fases o
etapas del trabajo, en este caso la "preparación de la comunidad" consiste también en buscar las
formas de incorporar a la gente en el estudio de su propia realidad.

Existen pues dos tareas o actividades en la preparación de la comunidad:

- por una parte, crear un clima favorable para que en el trabajo sobre el terreno, se eviten los
recelos, abstenciones, explicaciones previas y todo lo que conduce a la pérdida de tiempo y validez
en la tarea de recopilación de datos, al mismo tiempo que se facilite la tarea de quienes realizan la
investigación de campo, y,
- la preparación para incorporar a algunos miembros de la comunidad en la realización del estudio.
Decimos "algunos miembros de la comunidad" por una razón de realismo; el ideal sería que se
incorporasen todos, la realidad es que participarán algunos.

9. Obtención y recolección de datos

Una vez planeada la investigación y llevadas a cabo todas las tareas que permiten la puesta en
marcha de una investigación, corresponde pasar a las tareas de campo con el fin de realizar el
estudio.
La obtención y recopilación de datos comporta dos tareas:

- la recopilación de datos sobre el terreno (datos primarios)

107
- el uso de datos disponibles, que también exige una tarea de identificación y recolección (datos
secundarios).

Para esta tarea de recopilación de datos e información, existen numerosos procedimientos. La

utilización de una u otra técnica, depende de la naturaleza del problema a estudiar y del equipo de
investigación disponible.

Las técnicas más desarrolladas en la recopilación de datos en las ciencias sociales son las siguientes:

- la observación
- la entrevista
- el cuestionario
- la recopilación documental
- la escala de actitudes y de opiniones
- los tests
- la sociometría
- la semántica diferencial
- el análisis de contenido

También la práctica social es fuente de conocimiento, pero los metodólogos no la consideran en

sentido estricto como un procedimiento de recopilación de datos.

De todas estas técnicas, las cuatro primeras (observación, entrevista, cuestionario, recurso a la
documentación) son las más utilizadas en los estudios para llevar a cabo programas de Desarrollo de
la Comunidad. Las otras también pueden emplearse, pero su utilización es menos frecuente.

10.- El conocimiento proveniente de la práctica

En este contexto y en esta fase del proceso, hablar de conocimiento proveniente de la práctica, tiene
una doble dimensión que, desde nuestra perspectiva está totalmente entrecruzada:

- el conocimiento que se adquiere como consecuencia de haber iniciado algunas tareas sobre el
terreno, y
- el conocimiento que proviene de la inserción-inmersión dentro de una determinada
realidad, en la cual se va a llevar a cabo el programa de desarrollo comunal.

El solo hecho de iniciar el trabajo sobre el terreno y de realizar determinadas tareas, la práctica nos
proporciona un conocimiento de la realidad que difícilmente se logra por los procedimientos
tradicionales. Pero como no se trata de una acción sobre la comunidad, sino una acción de la
comunidad, la práctica en este modo de concebir el desarrollo comunitario es fuente de
conocimiento a través de una inserción-inmersión en la realidad en la que se ha de actuar.

Ahora bien, ¿en qué consiste la inserción-inmersión como modo de conocer una situación
problema?

Dentro del marco de las técnicas y del lenguaje tradicional, a la primera fase de la investigación
diagnóstica-operativa podría llamarse "observación no participante". A este segundo momento,
usando ese mismo criterio, se lo llamaría "observación participante o activa". Sin embargo, eso no es
así (el lector puede juzgar): los supuestos en que nos apoyamos y los procedimientos utilizados son
108
diferentes: por otro lado, en este método, la "observación no participante", es un primer momento
para pasar cuanto antes a la "observación participante" y, a algo más, como se explica más adelante.

¿En qué consiste la inserción-inmersión como modo de conocer una situación problema?

Ante todo - y comenzamos por decir lo que no es - no se trata en modo alguno de entrar en el mundo
de los explotados y marginados por el conocimiento intelectual que pueden proporcionar los
estudios (sociológicos, psicológicos, antropológicos o económicos), las estadísticas, las encuestas,
las tesis o cualquier otro procedimiento, o bien, el que se adquiera a través de los libros en general.
Este tipo de conocimiento como reconocimiento- que es el que sustenta el empirismo lógico -
permite el estudio de la realidad social sin comprenderla.

La inserción-inmersión, consiste en su primer momento simplemente en convivir de algún modo con

ellos (los que están en una situación problema), en participar en sus vidas... Más que conocer
mediante investigación, lo que se intenta es un saber-con-la- vida. Comprender, no es siempre
formular racionalmente las cosas. Comprender, es muchas veces, comprender vitalmente,
comprender con nuestra vida, porque a nosotros nos pasa, porque la vida, nuestra está hecha de
muchas convicciones que no podemos formular conceptualmente (*). Se ha dicho- que esta vía es
un "empirismo poético"... quizás, (no hacemos cuestión de etiquetas). Lo cierto es, que "decirse
comprometido con la liberación y no ser capaz de comulgar con el pueblo, al que continúa
considerando absolutamente ignorante, es un doloroso equívoco" (1).

Lo esencial - era nuestra práctica iniciada en 1964 y formulada por escrito con Llorens en 1965 - es
el contacto directo con la gente, no como profesional que aporta los servicios de su especialidad,
sino siendo como uno de ellos, viendo, escuchando, aprendiendo, descubriendo y admirando,
conviviendo y compartiendo. En esta inserción, se pretende que se esté inmerso en la propia
intimidad del sufrimiento y de la inseguridad, compartiendo de algún modo esa vida. De hecho se va
conociendo una realidad, pero desde dentro, y no de afuera como se hacía - y se hace - con los
procedimientos tradicionales. "El hombre no puede conocer ninguna cosa sin entrar en contacto con
ella, es decir, sin vivir (practicar) en las circunstancias de esa cosa". Y el mismo autor agrega en otro
pasaje: "Para conocer directamente una cosa o cosas, es indispensable participar personalmente en la
lucha práctica que tiene por fin cambiar la realidad, cambiar esa cosa o cosas, porque sólo con la
participación personal en esa lucha práctica se puede entrar en contacto con el aspecto exterior de la
cosa, descubrir su esencia y comprenderlas". (2)

109
Esta inserción-inmersión permite adquirir una vivencia del grupo o comunidad con quienes
trabajamos, mejor dicho, de la gente con quienes participamos. Esto implica ser parte del proceso,
no espectador. Y, ¿qué quiere decir "ser parte de el implica ser parte del proceso"? Ante todo y en lo
más profundo, consiste en superar la dicotomía "trabajador social-pueblo", en otras palabras y desde
otra perspectiva, se trata de un desclasamiento. No es una inserción por yuxtaposición, sino por
inmersión en la realidad del pueblo, siendo y participando como uno más, adquiriendo la capacidad
de ver sus problemas desde las mismas perspectivas del pueblo y no metiendo al pueblo en los
esquemas de nuestros manuales. El "manualismo" no sirve para encontrar al pueblo. Lo que Freire
afirma en relación al contenido programático de la educación, es válido para la organización de todo
programa de trabajo social; se ha de "partir, dice, de la situación presente, existencial y concreta,
reflejando el conjunto de aspiraciones del pueblo" (3).

Puestos en esta labor y a medida que la experiencia se desarrollaba, las técnicas tradicionales de
encuesta nos parecieron extremadamente limitadas y limitativas. Conociendo los resultados, análisis
o interpretaciones que surgían de las encuestas realizadas y conociendo al mismo tiempo la realidad,
en lo que hace a los hechos investigación, muchas encuestas nos parecieron inútiles y ridículas, y
gran parte de lo cuantificable, como poco significativo. La afición por la cuantificación y la
estadística, suele ser un modo para escaparse de la realidad y de las prácticas concretas. Se recopilan
datos, se los sumas, resta, divide y multiplica, se sacan porcentajes, se los eleva a la enésima
potencia, se sacan medias medianas, modos y promedios, se hacen complicadas correlaciones, y
entre sumatorias y gráficos, se pretende construir y conocer la realidad, olvidando lo más elemental:
las cifras provienen de respuestas dadas por los "encuestados", en las que dicen lo que buenamente
se les ocurre, les parece o les conviene, pero a veces poco o nada tienen que ver con su realidad. En
fin, precisión milimétrica acerca de banalidades o de problemas que casi todo el mundo conoce por
sentido común.

Esta inserción nos da conciencia - para los que sufrimos de deformaciones metodológicas - de las
limitaciones del mito empirista y de las manías y achaques de la “quantofrenia” y la " testomanía”
de las que nos habla Sorokin. Pero he aquí que mientras se curan de ellas algunos, hay asistentes
sociales que parecen enfermarse.
Otra cuestión vinculada a la inserción, es el viejo problema formulado desde hace mucho, conforme
al cual es necesario "partir de las necesidades sentidas", y que nosotros completamos diciendo: hay
que partir desde donde está psicológicamente el pueblo y de su nivel de conciencia. Ceñidos sólo a
la primera cuestión nos preguntamos: ¿Por los procedimientos tradicionales, se llega a comprender
tales necesidades?, ¿hasta dónde y cómo se las ha comprendido?

110
Para alcanzar este conocimiento, la inserción-inmersión nos parece un verdadero salto hacia delante,
siempre y cuando tengamos en claro, que "la noción de la necesidad" es, en efecto, una noción
histórica. El ser humano no se define por un registro de necesidades para siempre, puesto que el
proceso civilizador es creador de necesidades nuevas, cuya existencia y su manifestación elevan al
hombre a sus propios ojos".

Esta inserción, además de un acrecentamiento de la capacidad de comprensión de la realidad en que

se está actuando, aumenta también la capacidad" operativa". No consideramos el problema (aumento
de la capacidad operativa), sólo en términos "eficientistas", como lo hacen aquellos sociólogos y
asistentes sociales para quienes lo importante en tener éxito en su trabajo..., éxito que no se mide en
términos de auténtica promoción y liberación humana, sino en efectos tangibles que permiten
"apreciar" la capacidad profesional, con mayor o menor prescindencia del hecho que los proyectos
específicos sirvan o no a una auténtica promoción humana y social.

11. Clasificación, codificación y tabulación de datos

Los datos recogidos mediante algunos de los procedimientos indicados precedentemente, son
elaborados y clasificados con arreglo a ciertos criterios de sistematización, para proceder luego al
recuento y clasificación conforme al sistema más adecuado y factible.

Esta labor de clasificación comporta dos operaciones fundamentales:

- la codificación
- la elaboración (que consiste fundamentalmente en la tabulación de los datos)

El objeto de la codificación es el de traducir y reducir una serie de respuestas extensas, a un

conjunto sintético todas y cada una de las categorías que comprende el cuestionario. Mediante la
codificación se hace posible la tarea de tabulación de datos.

12. Análisis, elaboración e interpretación de los datos

Es en esta fase cuando se realiza el tratamiento estadístico - matemático de los datos. Sin embargo,
el análisis no puede quedar reducido a una operación contable de obtención de promedios, medias,
índices, medias de asociación, etc. Los datos en sí mismos tienen limitada importancia, es necesario
"hacerlos hablar", esto es, encontrarles significación. Precisamente en eso consiste la esencia del
análisis o interpretación de los datos.

El propósito del análisis es resumir y comparar las observaciones llevadas a cabo en forma tal que
sea posible materializar los resultados de la investigación, con el fin de proporcionar respuestas a los
interrogantes de la investigación, o sea, a los problemas formulados.

El objetivo de la interpretación es buscar un significado más amplio a las respuestas mediante su

trabazón con otros conocimientos disponibles: generalizaciones, leyes, teorías, etc. Se trata de poner
los datos en una perspectiva de contextos, de relaciones mutuas, etc.

Cabe advertir que tanto el análisis como la interpretación tienen mucho de trabajo artesanal, por lo
cual esta fase no puede reducirse a una simple operación estadístico-matemática; en esta labor
además de la lógica interviene la imaginación sociológica".Ambas tareas - análisis o interpretación -

111
son la culminación de todo el proceso de la investigación. Las fases precedentes tienen sentido y se
ordenan en función de esta tareas.

13. Elaboración de informe conteniendo los resultados de la investigación y del diagnóstico

Cuando se lleva a cabo un estudio que quiere servir de base par la realización de un programa de
desarrollo de la comunidad, conviene que el mismo se expresa en un documento o informe final. No
sólo se trata de tener datos para decir algo sobre ellos, sino también de decirlo de manera adecuada a
los propósitos de una investigación participativa.

Recordémoslo una vez más la participación de la gente es un aspecto clave y esencial en la

realización de estos programas, la redacción del informe o documento, se ha de realizar de acuerdo a
las siguientes pautas:
- lenguaje comprensible e inteligible a toda persona de mediana cultura; hay que trabajar duro en
beneficio de la claridad y comprensión del informe.

- Presentación didáctica para que la gente pueda valerse del estudio, a fin de realizar las gestiones,
demandas, acciones o tarea que, a nivel de sus organizaciones, desean emprender, o las que
corresponden a su participación en el programa de desarrollo comunal.

- Que sirva al pueblo par una comprensión crítica de su realidad, al mismo tiempo que estimule su
participación.

DIAGNÓSTICO

Naturaleza del diagnóstico

Dentro del lenguaje de las ciencias sociales el término diagnóstico tiene un sentido similar al que
de ordinario se le da en Medicina: averiguación del estado de salud de una persona y, en caso de
enfermedad, determinación de los factores de ésta y de las necesidades más urgentes de curación.
Todo esto, claro está, referido en nuestro caso a una comunidad en su conjunto o a un sector de
intervención.

112
En la práctica, y conforme con la metodología propuesta, es preciso distinguir dos tipos de
diagnóstico:

- el diagnóstico preliminar (primera aproximación a la situación –problema)

- el diagnóstico resultante de un estudio sistemático.

En cuanto a la naturaleza del diagnóstico social, la misma etimología del término nos permite una
primera aproximación a su significado científico: día (a través), gnosis (conocer). Se trata de un
"conocer a través", de un "conocer por medio". De ahí que, a modo de síntesis, pueda decirse que el
diagnóstico es la conclusión del estudio o investigación de una realidad, expresada en un juicio
comparativo sobre una situación dada.

Aspectos a considerar en el diagnóstico

En términos operativos, el diagnóstico comprende las siguientes tareas:

· sistematización de la información y datos sobre la situación -problema de una determinada

realidad, de cómo se ha llegado a ella y cuáles son las tendencias;

· se intenta establecer la naturaleza y magnitud de las necesidades y problemas, y la

jerarquización de los mismos en función de ciertos criterios ideológicos, políticos y técnicos;

· comporta, asimismo, el conocimiento de los factores más relevantes dentro de la actividad o

aspecto que interesa considerar, de las diferentes fuerzas en conflicto y de los factores que
actúan de manera favorable, neutra o desfavorable, para alcanzar los objetivos o la finalidad
propuesta;

· incluye también la determinación de recursos e instrumentos disponibles, en función de la

resolución de los problemas y/o la satisfacción de necesidades o carencias detectadas,

· tiene por finalidad:

- servir de base para acciones concretas (de un plan, programa o proyecto) conforme a un
determinado proyecto político, y
- fundamentar las estrategias que se han de expresar en una práctica concreta, conforme a las
necesidades y aspiraciones manifestadas por los propios interesados (pueblo, comunidad, grupo,
organización, etc.) y la influencia de los diferentes factores que inciden y actúan en el logro de los
objetivos propuestos.

Como los esfuerzos para encauzar y acelerar el desarrollo (sea en sus aspectos económicos, sociales
o culturales) ya se viene haciendo cuando se esboza un plan o programa, no se "diagnosticar" como
si se partiese de cero. De ahí que las políticas aplicadas y la cantidad y modo de los recursos
utilizados dentro del ámbito de la organización en que vamos a realizar una tarea de programación
deben ser otro factor o aspecto a considerar dentro del diagnóstico.

Las principales pautas de tipo general que se han de tener en cuenta para el diagnóstico pueden
resumirse en lo siguiente:

113
- se han de realizar estudios e investigaciones tanto cuanto se necesitan para la acción. No es fácil
decidir acerca de la información mínima indispensable y, de ordinario, la propensión es a estudiar
mucho más de lo que se necesita;

- para determinar una situación, además de los factores económicos y sociales (que son los que de
ordinario se analizan), hay que incluir también los aspectos políticos, institucionales, culturales y
psicosociales;

- incluir los factores endógenos (principalmente la situación de dependencia) que influyen en la

situación que es motivo de estudio y programación; es menester establecer cómo influyen en el área
o sector que es motivo de planificación.

Conforme a lo dicho, definimos el diagnóstico como: el procedimiento por el cual se establece la

naturaleza y magnitud de las necesidades y problemas que afectan al aspecto, sector o situación de la
realidad social que es motivo de estudio-investigación en vista de la programación y realización de
una acción. En el diagnóstico se establece también la jerarquización de las necesidades y problemas
en función de ciertos criterios políticos, ideológicos y técnicos. Comporta, asimismo, el
conocimiento de las diferentes fuerzas en conflicto y de los factores que actúan de manera favorable,
neutra o desfavorable, pera alcanzar los objetivos o la finalidad propuesta. También incluye la
determinación de los recursos disponibles. Tiene por finalidad servir de base par un hacer (realidad
de un proyecto o programa) y para fundamentar las estrategias que se han de expresar en una
práctica concreta, conforme a las necesidades y aspiraciones manifiestas por los mismos interesados
de manera directa y a través de sus organizaciones o asociaciones.

El diagnóstico - digamos por último - constituye el nexo entre el estudio investigación y la

programación de actividades.

Bibliografia citada

1. FREIRE, Paulo Pedagogía del oprimido. Tierra Nueva, Montevideo, 1970.

2. MAO TSE TUNG Acerca de la práctica. Ed. Rosa Blindada, Buenos Aires, 1969.
3. FREIRE, Paulo op. cit.

Digresión acerca de lo que significa e implica la "participación del pueblo en la realización del
estudio y diagnóstico"

Participar: he aquí una palabra de moda, casi mágica por lo que se espera de ella para resolver
problemas.... Esta palabra puede decir mucho o quedar simplemente en su rotunda sonoridad. Esa
es la razón por la que nos preguntamos, ¿Qué significa y que implica la participación del pueblo en
la realización del estudio y diagnóstico?

Que la gente participe en esta parte del proceso metodológico, no significa que todos sean
encuestadores o que aprendan a elaborar diseños de investigación. Es algo más simple, pero más
profundo y decisivo.

A partir de nuestra práctica (defectuosa y limitada porque nos hace falta acumular más experiencia
sobre este punto), podemos indicar algunas pautas, ya sea como enfoque o bien como aspectos
operativos:

114
Toda la labor de investigación diagnóstica se ha de concebir desde la perspectiva del pueblo; con él
y en él se realizará también la verificación, el análisis e interpretación de los resultados.

en las tareas de análisis y discusión de los datos ha de participar la población, no sólo para ampliar
el conocimiento de su situación, sino también para que vivenciando críticamente su realidad,
encuentre motivaciones para actuar transformadoramente sobre la misma.

el análisis no puede limitarse a ampliar y mejora los conocimientos, sino que debe servir para visual
izar de una manera crítica los diferentes aspectos de la realidad en la que se está inmenso y la
comprensión de las causas de esa situación.

Esta participación del pueblo y de los trabajadores sociales del programa de desarrollo comunal (que
no se han de considerar separados del pueblo), implica una tarea de desvelamiento de la realidad que
lleva un mutuo esclarecimiento y una concientización conjunta.

Una amplia discusión del diagnóstico con participación de la gente (ya sea en mesas redondas,
reuniones públicas, seminarios, etc), analizando los resultados y conclusiones, constituye un
instrumento educativo y movilizador, aun cuando la investigación y el diagnóstico tenga muchas
carencias y limitaciones.

Evidentemente que en la discusión no todos los argumentos serán de tipo técnico, pero lo más
importante no es sólo que la gente aporte nuevos datos e información, sino también la posibilidad de
captar los argumentos que utiliza la gente para sostener sus posiciones.

Obviamente que en esta tarea debe quedar superado, mejor, desechado el lenguaje esotérico y
sofisticado de ciertos sociólogos que, "con palabras complicadas e ininteligibles, expresan las cosas
que todo el mundo conoce por sentido común.

Al pueblo están destinados principalmente los resultados de la investigación diagnóstica, no sólo

par que conozca más sino para que su acción sea más eficaz como consecuencia de un mejor
conocimiento de realidad.

INVESTIGACIÓN
SOCIAL CLÁSICA

Relación entre el investigador y la Tipo de conocimiento. Finalidad Relación entre conocimiento y

realidad estudiada
El investigador estudia la realidad del
pueblo "desde afuera", con la
pretensión de ser un observador
objetivo
del conocimiento
Lo esencial es investigar la realidad.
Conocimiento como reconocimiento,
en lo posible cuantificado, de lo dado.
Se otorga gran importancia al uso de
técnicas y procedimientos
sofisticados.
Perspectiva de problemas pequeños y
entidades analíticas cuantificables.
Análisis de los mecanismos de una
sociedad dada.
acción
Se estudia la realidad como si no
hubiese ninguna obligación de
resolver los problemas sociales.
Cuando los conocimientos se aplican,
se hace:
- para servir a los intereses de las
clases dominantes que financian o
encargan las investigaciones.
- mediante la realización de
programas o proyectos que
constituyen una decisión tecnocrática
-en el mejor de los casos paternalista-
que pretende ser para el pueblo.

115

No existe dicotomía o separación
entre trabajador social y pueblo.
Se conoce "desde dentro".
METODOLOGÍA PROPUESTA
Lo esencial es la práctica y a ella
sirve el estudio y la investigación.
Métodos y técnicas tienen un carácter
instrumental.
Es un esfuerzo sistemático por
conocer y comprender con el pueblo
y para el pueblo.
Se estudia la realidad para actuar
transformadoramente sobre ella.
El conocimiento que se adquiere es
crítico, desalienante y
concientizador; constituye, además,
una motivación para la acción.
116
Ander-Egg, Ezequiel (1991), Metodología y práctica del desarrollo de la comunidad, México, El
Ateneo.

PROGRAMACIÓN DEL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD

Una vez terminado el estudio e investigación y elaborado el diagnóstico, ya se tienen los elementos
necesarios para programar con fundamentos, una serie de actividades expresadas en proyectos
específicos. También se cuenta con los datos fundamentales para establecer una estrategia de acción.

1. Qué es programar

Programar -que etimológicamente significa la acción de escribir por adelantado- en su sentido más
simple consiste en decidir anticipadamente lo que hay que hacer. Se trata de prever un futuro
deseable y señalar los medios para alcanzarlo.

La tarea de programación se apoya en los resultados de diagnóstico (modelo analítico) y tiene como
referencia la situación definida como meta (modelo normativo). En otras palabras: el modelo
analítico expresa una situación dada (lo que hoy existe) y el modelo normativo indica los objetivos a
alcanzar a los que aspiramos llegar realizando lo que hemos programado.

Programar una acción presupone, en términos generales, dar respuestas adecuadas a las siguientes
cuestiones:

Qué se quiere hacer y con qué finalidad

- Tipo de proyecto: su naturaleza (origen y objetivo del mismo); tamaño (volumen o

capacidad); ubicación dentro del programa (cómo se inserta o se relaciona con otros
proyectos); destino del servicio o producción.
- Actividades a realizar: en algunos casos la tarea a realizar consiste en programar un
conjunto de actividades.

Dónde se va a hacer (localización geográfica y relación con el área mayor inmediata).

Cómo se va a hacer (medidas que se han de tomar para llevar a cabo el proyecto):

- administrativas: disposiciones legales, reglamentarias, etc., contratación de personal,

organización del trabajo;
- financieras: elaboración del presupuesto, con análisis de costos, especificación y
clasificación de rubros;
- tecnológicas: materiales, máquinas, herramientas, equipos, etc., o bien, en proyectos
sociales, culturales o pedagógicos, hay que establecer qué técnicas sociales se han de utilizar.

Tanto en lo referente al personal necesario como en lo que hace a los recursos financieros y
técnicos, hay que especificar claramente los que están disponibles y los que hay que adquirir, con
indicación de plazos de esta disponibilidad diferida.

Cuándo debe hacerse (proceso o etapas par su realización). Las acciones y actividades previstas
deben realizarse en un proceso continuo y progresivo, con un ritmo condicionado a la misma
comunidad, grupo, organización o institución en que se realiza. Esto supone:
117
 o programar cada actividad: la secuencia operativa expresa las diferentes tareas y etapas del
trabajo;
o distribuir y articular las actividades compatibilizando los diferentes aspectos: esto puede
expresarse en un cronograma que permite visualizar el conjunto de las tareas a ejecutar y de
las previsiones a efectuar;
o asegurar un ritmo de ejecución, estableciendo una trayectoria que indique los tiempos, lo
cual debe hacerse en consonancia con la capacidad operativa; o sea, conforme a la
disponibilidad de recursos humanos, financieros y técnicos, y con las resistencias y
dificultades que puede encontrar el proyecto, tanto de grupos o sectores cuyos intereses
puedan ser afectados como por parte de los mismos interesados.

Cómo se va a costear (fuente y monto de los recursos):

o suficiencia o insuficiencia a los recursos propios; disponibilidad inmediata y plazos de

disponibilidad diferida; posibilidades de uso del crédito; volumen de ahorro de los propios
participantes.

Quién o quiénes lo van a hacer (distribución de las responsabilidades de ejecución).

Es necesario evaluar la disponibilidad de personal para la realización del proyecto, o, en su defecto,

las posibilidades de contratarlo. Intimamente ligado a esto hay que tener en cuenta la infraestructura
institucional con que se cuenta, la cual determinará la capacidad operativa, el ritmo, el estilo,
etcétera.

Por otro lado, si no existen (en el lugar de realización del proyecto) todos los recursos humanos y
técnicos necesarios, hay que considerar la movilización, de modo tal que estén disponibles en el
momento oportuno y a un costo acorde con el proyecto.

Quién lo va a dirigir, coordinar y supervisar (la distribución de las responsabilidades de la

dirección).

Es necesario establecer claramente las responsabilidades, ya sea personales e institucionales (para el

caso de que participe más de una institución).

Hay dos instrumentos idóneos para ser usados en los casos en que hay responsabilidades
compartidas.

o el funciograma, que sirve para establecer la distribución orgánica de responsabilidades de

cada institución en la realización de actividades y tareas;
o el coordinograma, destinado a establecer responsabilidades de coordinación institucional en
las tareas que realizan conjuntamente más de una entidad u organismo.

2. Principales criterios y pautas para la programación del desarrollo de la comunidad

Cuando se trate de elaborar un programa - cualquiera que sea el contenido del mismo - es necesario
trabajar con arreglo a determinados criterios y pautas que la práctica de la planificación ha ido
estableciendo, con el fin de prever y organizar el futuro. Aplicadas estas pautas a los programas de
desarrollo de la comunidad, la experiencia parece indicar, como los más importantes a tener en
cuenta, los siguientes criterios:
118
 - definir y enunciar claramente los objetivos y las metas
- proponer objetivos y metas realistas (viables y operativos)
- establecer una jerarquización de objetivos
- seleccionar los proyectos iniciales con arreglo a exigencias propias del desarrollo comunal
- determinar los recursos disponibles
- proveer de los instrumentos y medios adecuados a los fines
- establecer el tiempo y ritmo del programa
- proponer una estrategia de acción.

a. Definir y enunciar claramente los objetivos y las metas

Los objetivos de un programa pueden definirse como los propósitos o límites que se desea alcanzar
dentro de un período determinado a través de acciones organizadas en proyectos. Para decirlo en
breve: se trata de lo que se quiere hacer.

Sin embargo, los objetivos pueden quedar en simples enunciados, en propósitos plausibles, pero no
operativos. A los objetivos hay que traducirlos cuantitativamente, y esto es lo que se llama meta.
Los objetivos son expresión cualitativa de ciertos propósitos, las metas son su traducción
cuantitativa. Afirmar, por ejemplo: «disminuiremos el analfabetismo» es un modo de enunciar un
objetivo, pero ello no basta. Es preciso determinar dónde, cuánto (en qué proporción, en este caso) y
cuándo (en qué plazo), se pretende hacerlo. Si queremos traducir el objetivo antes enunciado en una
meta, podría expresarse de la siguiente manera: «disminuiremos el analfabetismo en la provincia de
Córdoba, del 14% al 7%, en el término de tres años». El objetivo así definido, precisado en tiempo y
lugar y con especificación del resultado, es lo que se denomina meta.

En la práctica, los objetivos y metas de los programas de desarrollo de la comunidad se establecen

por la convergencia o confrontación de los tres agentes intervinientes en este tipo de programas:
comunidad, técnicos y autoridad administrativa o política.

- la comunidad expresa los problemas y las necesidades consideradas como más

importantes, y cuando no tiene conciencia de los condicionamientos estructurales de su
situación, la satisfacción de esos problemas y necesidades suelen ser para ellos los objetivos
del programa; no ocurre lo mismo cuando en la comunidad se visualizan los problemas, no
en sus efectos, sino en sus causas.
- los objetivos propuestos por los técnicos como consecuencia de los problemas descubiertos
por la investigación.
- Los objetivos propuestos por los agentes decisionales de la administración pública o de la
institución privada patrocinante del programa.

En la práctica -cuando existe un mínimo de juego democrático- puede plantearse la necesidad de

confrontación; ésta puede ser más o menos técnica, o con mayor o menor juego de presiones por
parte de las organizaciones y personas de la comunidad. El resultado de esta confrontación con los
agentes decisionales para la fijación de los objetivos, puede ser una mezcla de razones técnicas y
políticas.

b. Proponer objetivos y metas realistas (viables y operativos)

El realismo de los objetivos y las metas constituye un aspecto fundamental y decisivo de la tarea del
planificador. Todo programa debe ser viable y operativo en cuanto a objetivos y metas, y también en
cuanto a medios e instrumentos. Esto quiere decir que el programa debe ser realizable y operable

119
dentro del marco de posibilidades que ofrece el contexto social, político, institucional y humano
para el que fue concebido y elaborado.

De ordinario, cuando se habla de viabilidad y factibilidad de un proyecto, esto se dice con referencia
a las cuestiones financieras. Sin embargo, en los programas de desarrollo de la comunidad, lo que
cuenta fundamentalmente es la viabilidad socio-cultural: ciertos proyectos, como son los de
desarrollo comunal, que buscan expresamente cambiar la estructura de participación y decisión,
implican de hecho, o en forma potencial, un choque de intereses de grupos, sectores o clases (en esto
se revela la viabilidad social), implican también cambios mentales, actitudinales y de conductas (en
esto se expresa la viabilidad cultural).
Para ser realista en la acción no hay que confundir lo posible, lo probable y lo deseable a lo posible
en cada coyuntura, y lo posible de cada circunstancia debe apuntar para hacer realidad lo probable
(del mediano plazo) y lo deseable (del objetivo estratégico).

c. Establecer una jerarquización de los objetivos.

No todas las metas y objetivos establecidos tienen igual importancia, en comparación unos con
otros. De ello surge la necesidad de establecer un orden de preferencias, o dicho en términos más
técnicos, un orden de prioridades. Estas preferencias se expresan jerarquizando objetivos mediante
una diferente asignación de recursos a sectores y/o áreas comprendidas en un plan o programa. Para
esta tarea, lo político-ideológico y lo técnico están íntimamente entrelazados. Lo ideológico-político
es el marco referencial del que surge el modelo de sociedad deseado y desde el cual surgen los
criterios o pautas para establecer las prioridades. Desde una perspectiva técnica, el otorgar
preferencia a un determinado objetivo o meta surge del hecho de que esa necesidad o problema se
encuentra en una situación más deficitaria y peligrosa, o bien porque sirve mejor al logro de los
fines propuestos.

d. Seleccionar los proyectos iniciales con arreglo a exigencias propias del desarrollo comunal.

¿Con qué criterios seleccionar los primeros proyectos? ¿Con qué actividades iniciar un programa de
desarrollo comunal? Esta es la cuestión que aquí vamos a examinar.
El punto de partida del o de los proyectos de acción comunitaria es una situación-problema. Sin
embargo, desde el punto de vista de cada uno de los miembros de la comunidad, lo que inicia e
impulsa el desarrollo de toda acción es la insatisfacción con las condiciones existentes en la
comunidad y el deseo de salir de esa situación. Cuando la gente está hundida en la resignación
mientras no salga de esa situación no hay posibilidad de iniciar un programa de desarrollo comunal,
aunque sí se pueden llevar a cabo acciones preparatorias para el desarrollo comunal. También
pueden darse casos en los cuales la gente está insatisfecha de su situación pero no hace nada para
salir de la misma; el punto de partida no es idéntico al anterior, pero tampoco aquí están dadas las
condiciones para iniciar el programa.

Pero volvamos a la cuestión fundamental que hemos planteado: ¿Con qué criterios seleccionar los
primeros proyectos? Antes de responder a esta cuestión conviene hacer algunas reflexiones sobre las
preocupaciones y motivaciones de la gente. En este punto hay que tener sumo cuidado de no
mitificar la realidad del pueblo, como si éste tuviese siempre deseos de mejorar su situación,
cambiando las estructuras que lo marginan u oprimen. De ordinario lo que preocupa a la gente son
problemas de la vida cotidiana. Esta preocupación puede tener matices muy dispares: algunos sólo
están en la bohemia alegre, interesados por «pan y circo»; la mayoría centra lo fundamental de sus

120
preocupaciones cotidianas en la familia, especialmente en los hijos; a otros, simplemente les
preocupa vivir felices, en el sentido de «pasarlo bien».

Salvo los casos de desarraigo en las grandes ciudades, también el entorno (su barrio, su pueblo, su
tierra), suele ser el motivo de preocupación de la gente. Ampliando el círculo, la gente suele sentir -
con intensidad variada según las circunstancia y lugares- lo que podríamos llamar «lo nacional»,
relacionado fundamentalmente a valores que hacen a su propia identidad cultural.

Ahora bien, en estos ingredientes que configuran la vida cotidiana hay que encontrar las
motivaciones para la acción y para la reflexión. Desde ahí es posible iniciar un proceso de
transformación de la sociedad y una elevación del nivel de conciencia de grandes sectores del
pueblo. No ignoro que ciertas circunstancias externas pueden constituirse como una especie de
matriz en la que se gestan situaciones nuevas, que no sólo dan una mayor conciencia de los
problemas, sino además impulsan a nuevas acciones, Pero, fuera de esos hechos de excepción, desde
los problemas de la vida cotidiana hay que insertar y engarzar todos los proyectos de desarrollo
comunal.

La mayor parte de la gente -que es gente normal- no se mueve por grandes principios, ni por
interpretaciones del proceso histórico, ni por el P.N.B., ni por planes de desarrollo nacional, sino por
cosas más pedestres, pero para ellos más decisivas. Esas motivaciones las encuentra en lo que
«pueda hacerlos más felices», diríamos simplificando. Pero en eso, aparentemente lo más pedestre,
puede encontrarse la verdadera finalidad de la existencia. Qué duda cabe que puede errarse acerca
del o que es la felicidad, pero a nivel de esas inmediateces se mueve la inmensa mayoría de la gente.
Igualmente es cierto que existen personas que trascienden la actividad media de los mortales, pero
ellos son minoría.
¿Qué es lo que hace feliz a cada persona? Ello depende del sistema de valores y del proyecto de vida
personal... Lo que nos interesa destacar es el punto de partida de toda acción, y a esto podemos
formulario de una manera más general diciendo: todo programa de desarrollo de la comunidad debe
comenzar desde <<aquello» que es existencialmente significativo para la gente.

Todo programa de desarrollo de la comunidad debe comenzar desde "aquello" que es

existencialmente significativo para la gente.
Técnicamente no hay razón que desaconseje la iniciación paralela o simultánea de dos o más
proyectos importantes, o de un «proyecto eje» y otros proyectos secundarios; pero en la selección
del o de los proyectos iniciales hay que tener en cuenta algunos principios prácticos de acción, cuyo
valor y utilidad ya ha sido demostrado por la experiencia.

121
l. El proyecto inicial debe ser respuesta a una necesidad o a un problema sentido por la comunidad,
y ésta debe considerarlo de urgente satisfacción.
2. En una primera etapa, lo que más incita a la población para mejorar su situación es la satisfacción
de necesidades económicas básicas, o aspiraciones de tipo social (como es la educación), que
valoran como muy necesarias para la vida.
3. El proyecto debe dar oportunidad de participación decisiva y efectiva de la mayor parte del grupo
de la comunidad que va a ser afectado por él; los dirigentes locales deben asumir responsabilidades
en su realización.
4. El proyecto inicial debe tener éxito asegurado y mostrar resultados tangibles en un plazo
relativamente breve; aquí vale el principio pedagógico de «comenzar con lo fácil y continuar con lo
difícil». Un proyecto realizado con éxito tiene efecto multiplicador: produce auto-afirmación en la
gente de la comunidad y sirve de impulso para la acción futura.
5. Si las circunstancias lo permiten, el proyecto inicial debe ser la base para nuevos proyectos.

e. Determinar los recursos disponibles

Todo programa tiene un coste. Necesita de medios e instrumentos para alcanzar determinados
objetivos, y esos instrumentos y medios requieren de recursos humanos, financieros, materiales y
técnicos. Cuando no se tienen esos recursos, pero hay disponibilidades financieras suficientes, se
debe prever en qué tiempo se dispondrá de los recursos necesarios para lleva a cabo el programa. Si
estas previsiones no se toman en tiempo oportuno, puede producirse una serie de brechas o
desfasajes por falta de medios técnicos, insuficiencia de recursos humanos o escasez de medios
materiales.

f. Prever los instrumentos y los medios adecuados a los fines

Con algunas frecuencias, los llamados «programas» no son otra cosa que una declaración de fines y
propósitos, pues no existe ninguna indicación de los medios para alcanzarlos. Lo importante en las
tareas del programador no es el establecer fines, sino encontrar y determinar los medios y los
instrumentos necesarios para alcanzar esos fines.

Como los programas de desarrollo comunal tienen un «estilo» definido fundamentalmente por la
participación popular, deberá darse prioridad a los instrumentos y medios que promuevan o faciliten
la participación de los individuos y de los grupos. No se puede -no se debe- llevar a cabo un
programa de desarrollo de la comunidad utilizando técnicas y procedimientos no participativos o, en
otros casos, simplemente paternalistas.

g. Establecer el tiempo y ritmo del programa

Se trata de precisar el tiempo requerido para realizar cada actividad y el tiempo total de ejecución de
cada proyecto que forma parte del programa.

El tiempo a emplearse para la ejecución total de un programa y de sus diferentes etapas, depende de
las metas que se han propuesto y de los recursos disponibles; ello es precisamente lo que condiciona
el ritmo y la velocidad. Pero, en los programas de desarrollo comunal el tiempo y ritmo se establece
teniendo en cuenta también a la gente que participa en el programa; su capacidad de innovación, el
deseo o la resistencia a cambiar, su nivel de conciencia y su nivel organizacional, todos ellos son
factores condicionantes.

122
Además, en el ritmo de realización de un programa el respaldo político incide de una manera
fundamental. También condiciona el ritmo de ejecución la posible resistencia por parte de los grupos
y sectores cuyos intereses y privilegios se ven afectados por la realización del programa y toda otra
serie de circunstancias coyunturales ajenas a las posibilidades de previsión de parte del planificador.
De ahí que estrechamente ligada a todas estas cuestiones se plantea el problema de la estrategia.

h. Proponer una estrategia de acción

La estrategia es el conjunto de operaciones (cursos de acción y procedimientos) que se establecen

durante la programación con la intención de lograr los objetivos propuestos. Durante la etapa de
ejecución, la estrategia es lo que permite adecuar el proceso ejecutivo a los hechos coyunturales no
previstos. Una estrategia es buena cuando permite alcanzar los objetivos, con medios acordes a esos
objetivos, habida cuenta de los valores éticos sustentados. Una estrategia es preferible a otra cuando
alcanza mejor los objetivos propuestos, a un menor costo social, humano y financiero.

Dada la importancia que tiene la variable «participación» dentro de los programas de desarrollo de
la comunidad, resulta claro que el pueblo tiene que ver de manera decisiva en la fijación de esa
estrategia. Como formulación de principios, la cuestión no reviste mayores problemas, pero en la
práctica un proyecto de base puede o no coincidir con los intereses del organismo patrocinante
(gobierno, organismo semi-autónomo, institución privada, etc.), y esto puede ser motivo de
conflictos a nivel de estrategias para establecer procedimientos y cursos de acción.

3. Guía para el diseño y elaboración de proyectos

Cabe advertir que antes de iniciar la tarea de elaboración de un proyecto se ha pasado por la fase de
selección de proyectos, de acuerdo con las prioridades establecidas desde un punto de vista político
y técnico. La elaboración de un proyecto consiste esencialmente en organizar un conjunto de
acciones y actividades a realizar, que implican el uso y aplicación de recursos humanos, financieros
y técnicos, en una determinada área o sector, con el fin de lograr ciertas metas u objetivos.

Los proyectos suelen atender problemas sectoriales, pero en su elaboración deben responder a una
doble inserción:

- en el área en donde el mismo se realiza, y

- en un sistema de proyectos que debería constituir el programa de ejecución a
realizarse dentro de un determinado ámbito o sector.

Otro aspecto conexo al anterior que se ha de tener en cuenta es «la consolidación del proyecto»: se
trata de que éste no sea sólo momento y conjunto de actividades, sino pauta de un proceso que dé
continuidad a una acción basada en el principio de experiencias progresivas.

Guía para el diseño y elaboración de proyectos

Como unidad del proceso de programación, la elaboración de un proyecto comporta una serie de
tareas y aspectos principales. Se explicarán en sus aspectos esenciales teniendo en cuenta
principalmente los rubros que debe contener el documento de presentación del proyecto.

123
En este contexto de explicación se supone que en el diagnóstico ya se hizo una caracterización
socio-económica de la región o comunidad, que se establecieron los objetivos, se eligió una
alternativa y se dispone de una cierta cantidad de recursos.

Esquema fundamental del documento de presentación de un proyecto

1. Denominación del proyecto

La denominación del proyecto se hace de una manera sintética, mediante un título que indica
aquello de que se trata (organización de un curso de educación de adultos, construcción de un
camino, creación de un centro social, etc.).
Además se hace referencia a la institución, agencia u organismo responsable de su ejecución, o bien
indicando al patrocinante del mismo.
Si el proyecto fuese parte de una constelación de proyectos es menester hacer referencia al programa
de que forma parte.

El objetivo principal de la denominación es el de poder identificar el proyecto.

2. Naturaleza del proyecto

Para explicitar la naturaleza de un proyecto -conjunto de datos que hace a la esencia del mismo- es
necesario desarrollar los siguientes aspectos:

a. Fundamentación.

La fundamentación de un proyecto se hace explicitando dos cuestiones principales:

- por qué se hace: origen de la idea o necesidad que lo origina, incluyendo datos del
diagnóstico que fundamenta la necesidad de realizarlo.
- para qué se hace: indicación del destino del proyecto y de los objetivos y finalidades que
se pretenden alcanzar con la realización de mismo. Se trata de especificar el objetivo
principal y los objetivos complementarios. Todo proyecto adquiere su pleno significado a
partir de una clara definición o reconocimiento de los objetivos a alcanzar. Una clara
definición del objetivo principal y de los objetivos complementarios es garantía de una buena
ejecución. Los objetivos complementarios en algunos casos son pasos para alcanzar o
consolidar el objetivo principal, en otros casos se trata de objetivos que se derivan del hecho
de alcanzar el objetivo principal.

b. Servicios que prestará el proyecto

Consiste en indicar la magnitud o volumen de servicios que se espera prestar con la realización del
proyecto, especificando la población que será atendida o beneficiada o el área que abarcará.

c. Localización física del proyecto

La localización consiste en determinar el área en donde se ubicará el proyecto; esta localización se

hace a un doble nivel:

124
 - macrolocalización; esto es, la ubicación geográfica del proyecto inmediato dentro del área:
zona, conjunto rural, etc.
- microlocalización, identificando dentro del conjunto el sector o barrio en donde se
desarrollará el proyecto.

En un y otro nivel, lo localización se presenta en el documento a través de mapas y de otros

complementos gráficos.

3. Determinación de las actividades y tareas a realizar

La realización de un proyecto se va concretando por la ejecución secuencial e integrada de diversas

tareas. Esto implica que en el proyecto se ha de indicar de manera concreta y precisa el conjunto de
las diferentes actividades que hay que realizar para alcanzar los objetivos propuestos. Para ello hay
que explicitar la forma en que se organizan, suceden, complementan y coordinación las diferentes
tareas, de modo tal que el encadenamiento de las mismas no sufre desajustes graves, que influyan
negativamente en la realización del proyecto.

La determinación de actividades a realizar, en cuanto organización, ordenación y coordinación en el

tiempo y en el espacio de todas las tareas que hay que realizar para el logro de los objetivos del
proyecto, comporta los siguientes aspectos:

- especificación e inventario de las actividades a realizar

- sincronización de las diferentes actividades
- distribución de tales actividades en unidades periódicas de tiempo insertas en la
secuencia operativa, donde se señala la fecha de inicio y la fecha de término de las
actividades.
- curso progresivo o trayectoria que permite fijar la dinámica del proyecto en función
del volumen y ritmo de operaciones
- indicación de los recursos humanos y demás insumos involucrados en cada
operación.

4. Especificación de las técnicas a utilizar

Para la realización de cada una de las actividades existe una -y en algunos casos varias- técnica que
pueden utilizarse.

Cuando existe un solo procedimiento para llevar a cabo una actividad, de lo que se trata es de usar
esa técnica de la manera más eficaz posible. Pero cuando existe una gama de técnicas alternativas el
problema que se plantea es el de seleccionar una de las técnicas. Ahora bien, si hay que seleccionar
entre diversas técnicas, lo que debemos tener bien claro son los criterios de selección de técnicas. En
esto, evidentemente, subyacen elementos extra-técnicos de carácter ideológico-político. La técnica
es instrumental, la intencionalidad con las que se las usa, depende de un marco claramente
ideológico-político; la elección de una u otra técnica alternativa comparte razones estrictamente
técnicas con aspectos de forma que dependen de razones ideológicas-políticas.
Desde nuestra perspectiva, tres son los criterios principales de selección de técnicas:

o participación: si la participación es el centro de la concepción y de la práctica del desarrollo

de la comunidad, se ha de otorgar prioridad a la utilización de técnicas que promuevan o
faciliten la máxima participación de la gente.
125
 o productividad: las técnicas utilizadas deben ser productivas en relación a los objetivos y
metas que se proponen. Dicho en términos más rigurosos: se trata de lograr la optimización
de las relaciones «objetivos-metas-instrumentos-medios», para lo cual hay que,
minimizar el valor de los instrumentos utilizados por unidad de objetivo logrado».
o bien,
«maximizar el valor del objetivo por unidad de los instrumentos utilizados»
o adecuación: no toda técnica se puede utilizar en cualquier circunstancia. Las situaciones
concretas condicionan la selección de técnicas; en este punto, la importancia es «tener
sentido de la realidad»; esto es, un pragmatismo capaz de captar una realidad concreta y
actuar teniendo en cuenta los condicionamientos y posibilidades de esa misma situación.

5. Cálculo de los costos de ejecución

La realización de un proyecto supone siempre unos costos. Un proyecto que no haya previsto
recursos es una propuesta irrealizable. El análisis y cálculo de los costos debe efectuarse
especificando y clasificando cada uno de los rubros. No bastan cifras globales, hay que discriminar
los costos.

Resumiendo la clasificación que debe hacerse de los costos, podemos esquematizarlo en el siguiente
cuadro:

Características Capital Corrientes Fijos Variables

del costo
Tipos de costo
Costos directos
Costos indirectos

Los costos directos se relacionan directamente con el proyecto, o, para ser más precisos, con la
presentación del servicio propiamente tal; por su lado, los costos indirectos son los que
corresponden a los servicios complementarios para que pueda prestarse.

Para la determinación del costo se consideran tres elementos:

o los diversos factores que lo componen;
o la cantidad usada de cada uno de los factores;
o el valor o precio de cada uno de los factores

6. Determinación de los recursos necesarios

Todo proyecto requiere para su realización de una serie de recursos (bienes, medios, servicios, etc.).
Cuando se elabora un proyecto suelen distinguirse cuatro tipos de recursos: humanos, materiales,
técnicos y financieros.

Humanos: Para ejecutar cualquier tipo de proyecto hay que disponer de personas adecuadas y
capacitadas para realizar las tareas previstas. Esto significa especificar la cantidad de personal, las
cualificaciones requeridas y las funciones a realizar. Cuando la índole del proyecto así lo requiera,
hay que indicar la necesidad de capacitar los recursos humanos que exige la realización del
proyecto.
Materiales: Indicando las herramientas, equipos, instrumentos, etc., necesarios para llevar a cabo el
proyecto.

126
Técnicos: Estableciendo, además, las alternativas técnicas elegidas y las tecnologías a utilizar.
Financieros: Sobre la base de cálculos de ejecución antes indicados, se realiza una estimación de
los ingresos posibles, con indicación de las diferentes fuentes: presupuesto ordinario, subvenciones,
pago del servicio por los usuarios, crédito (externo o interno), etc.

Hay que establecer, asimismo, la forma en que se irán obteniendo los recursos, asegurando el ritmo
de operación del proyecto, de modo que haya una permanente nivelación entre gastos e ingresos.

7. Asignación de recursos por actividad

Se trata de expresar en términos numéricos y de manera anticipada las disponibilidades financieras

que son necesarias para realizar cada una de las actividades.

8. Determinación de los plazos: calendario de actividades

La duración de las actividades es un elemento esencial en la elaboración del proyecto. La principal

manera de incorporar el «cuándo» en un proyecto es el de establecer un plazo o serie de plazos para
realizar determinadas actividades.

Digresión acerca de lo que significa e implica la «participación del pueblo» en las tareas de programación

Del mismo modo que cuando tratamos lo referente a la participación del pueblo en las tareas de estudio y diagnóstico
esbozamos algunos contenidos e indicamos también algunas implicaciones de esa participación, ahora trataremos de
hacer lo mismo referente a la programación. En este punto nos sirve de apoyo un excelente trabajo de Seno Cornely
sobre planeamiento participativo, cuyas ideas centrales vamos a resumir aquí, pero cuya lectura completa
recomendamos.

Después de indicar que el «planteamiento participativo», más que una actividad técnica es un «proceso político
vinculado a la decisión de la mayoría en beneficio del a mayoría». Cornely destaca algunos aspectos ventajosos de la
participación popular en términos de eficacia operacional.

«a. Desde el momento de la decisión de elaborar un determinado plan, programa o proyecto local, la participación de
gran parte de la comunidad proporcionará al mismo una imagen popular favorable, con visos de credibilidad ante los
ojos de la población y con legitimidad de cosa deseada, que corresponde a las necesidades sentidas por la población.

b. Durante las diversas fases de la investigación, la misma será participada por sectores de la comunidad, técnicos y
líderes, aportando datos más realistas y elementos cualitativos.

c. En su proceso verdaderamente pedagógico, estimula a la comunidad para que tome conciencia de sus problemas
reales y desarrolle su creatividad en busca de soluciones.

d. El producto de este proceso participativo será un plan de metas más realistas, más adaptado a la realidad concreta que
se desea cambiar y al modelo que se desea lograr, y más adecuado a los medios que la comunidad puede disponer.

e. Este mismo proceso pedagógico ayuda a atraer nuevas voluntades al plan, y por eso mismo fortalece las fuerzas
favorables al cambio. De la misma forma y por las mismas razones ayuda a debilitar las fuerzas de resistencia.

f. Profundizando las raíces populares en las cuales se nutre el plan, amplía y fortalece el foco decisorio.

g. Los conflictos existentes no significarán obstáculos infranqueables para el plan, por el contrario, a través de la acción
dialógica, de la discusión y de debate, de la negociación y de la transacción, de los pactos y coaliciones, se podrá
garantizar la canalización positiva de los conflictos de intereses; la visión será siempre pluralista con predominación de
los intereses de la mayoría.

127
h. Si bien es cierto que gran parte de los planes contratados, aprobados y decididos por determinada administración son
abandonados por la siguiente, no es menos cierto que el apoyo popular unánime, la decisión de la mayoría de la
comunidad y del mayor número posible de fuerzas vivas disminuirá el riesgo de discontinuidad.

i. Este tipo de pedagogía de participación lleva en si un fuerte contenido motivacional; tendrá, pues, muchas condiciones
para motivar a la comunidad a movilizarse para la implantación de las metas del plan que ella misma decidió y para
enfrentar los sacrificios que cualquier plan puede exigir.

j. Por otra parte, el planteamiento participado intensamente en todas sus fases y decidido por la mayoría del pueblo, será
uno de los elementos importantes para la formación de un feed back de ciudadanos, para acompañar, fiscalizar, asesorar
y exigir algo de la acción del administrador y legislador»(*).

(*) CORNELY, Seno, Ideas sobre planteamiento participativo en Selecciones de Servicio Social, No. 35, Buenos Aires.
1978.

128
Palerm, Ángel (1993), Planificación regional y reforma agraria, México, Universidad
Iberoamericana, Gernika.

DESARROLLO REGIONAL EN MÉXICO: UNA CRÍTICA SOBRE MITOS DEL

DESARROLLO

Los economistas del siglo pasado parecen haber sido, entre otras cosas, incurables optimistas, sobre
todo antes de que Marx descargara sobre ellos el furor de su crítica. Es decir, fueron grandes
creadores de mitos milenaristas. De estas utopías de salvación, quizá ninguna ha tenido mayor éxito
y se ha adherido con mayor insistencia al pensamiento económico, que la de la abundancia universal
conseguida por medio de los mecanismos de la oferta y la demanda, la libre competencia, la
retribución a la laboriosidad y al ahorro, el justo castigo a los perezosos y a los dilapidadores.

Un sociólogo diría, desde luego, que la función verdadera de este mito no era tanto la de prometer
una solución a largo plazo de los problemas de la pobreza y la desigualdad económica, como la de
racionalizar la existencia actual de estos males sociales. La ciencia económica moderna surgió,
como es bien sabido, en una atmósfera cargada intensamente de puritanismo; no podía dejar de ver
en la miseria personal más que una forma de castigo providencial. De los individuos, resultó fácil
pasar esta extraña interpretación teológico-económica a las naciones. Los países de tradición
católica, que eran los más pobres de Europa y América, mostraban con claridad la merecida falta de
benevolencia de la divinidad calvinista.

El mito, que nos ha sido repetido y extravagantemente presentado como un modelo teórico
explicativo del crecimiento económico, tenía, además, otra función subyacente. O sea, la de
justificar la no adopción de medidas contra la miseria que no fueran, precisamente, las de acentuar el
libre juego de los mecanismos competitivos y de acumulación privada, que eran los que debían
conducir a la felicidad universal. El mundo tuvo que ser sacudido por varias crisis económicas y en
especial por la gran depresión de la década 1930-1940, pero sobre todo por una serie de feroces
revoluciones, antes de que los economistas se convencieran (o fueran convencidos por los políticos
más avisados) de la necesidad de buscar maneras de controlar, canalizar y dirigir las fuerzas
económicas, más allá de la cómoda hipótesis de la acción de la "mano invisible".

Pero todos los mitos tardan en morir, quizá porque tienen una cierta cualidad proteica que los hace
capaces de disfrazarse de otras maneras para servir a los mismos o parecidos propósitos. Aunque,
los países llamados desarrollados comenzaron a aplicar a su propia sociedad, políticas de dirección y
control de los procesos económicos; para obtener ciertos resultados sociales, negaron esta
posibilidad a los países subdesarrollados, recomendándoles, por el contrario, utilizar los mismos
procedimientos que ellos estaban abandonando con celeridad.

En esta actitud estaba implícito otro mito persistente de justificación, concebido casi al mismo
tiempo por los economistas, sociólogos e historiadores del siglo pasado. O sea, el mito de que los
procesos históricos de desarrollo de todos los países son, secuencial y taxonómicamente, semejantes.
Es decir, que para alcanzar una situación como la de los países avanzados, los países atrasados
deben pasar por las mismas peripecias y situaciones ya recorridas por aquéllos. Entre otras cosas,
deben aceptar la etapa del laissez-faíre, vista como una necesidad histórica del período formativo del
capitalismo industrial moderno.

A pesar de todo, de la misma manera que las clases pobres de los países desarrollados rehusaron
creer que su salvación estaba en la laboriosidad, el ahorro y la libre competencia, los países
129
subdesarrollados se negaron a seguir creyendo que la libre concurrencia de los capitales foráneos, la
libertad internacional de comercio y la imitación de los modelos de desarrollo extranjeros, serían las
panaceas definitivas de sus dificultades. La gente pobre de los países ricos encontró en Marx la
explicación teórica (científica) de su situación.

Es decir, que era la propia riqueza de los demás, obtenida por medio de la explotación del trabajo, lo
que generaba su pobreza. Los países pobres tardaron más tiempo en descubrir que, en su caso,
operaban los mismos mecanismos. O sea, que de alguna manera el atraso y la pobreza del mundo
subdesarrollado tenían algunas de las causas mayores en su relación peculiar con el mundo
desarrollado, por medio de sistemas de explotación semejantes, aunque no iguales, a los que operan
dentro de los países avanzados.

Así fuimos entrando a una era de mayor conciencia del problema de la pobreza y, en consecuencia,
de mayores conflictos, de luchas de clases y de revoluciones: los pobres contra los ricos en todas
partes y a partir, sobre todo de la Segunda Guerra Mundial, los países pobres contra los países ricos.

Faltaba todavía un tercer ataque al mito de los economistas del siglo XIX. Lo mismo dentro de los
países pobres que de los ricos, pero especialmente por razones obvias en los primeros, se descubrió
que el fenómeno de la pobreza y de la explotación no aparecía, simplemente, entre las clases y entre
los países. Se encontraba asimismo, y con manifestaciones muy agudas, en regiones y zonas
geográficas bien delimitadas dentro de cada país. Aunque es evidente que estas áreas de
subdesarrollo relativo están relacionadas con la propia estructura de clases y con los sistemas
clasistas de explotación, parece igualmente claro que entre las zonas de alto y bajo desarrollo, dentro
de cada país, se han creado relaciones que no difieren, en su esencia, de las que existen entre un país
metropolitano (desarrollado) y otro colonial o dependiente (subdesarrollado). Dentro de una misma
nación, rica o pobre, imperial o colonizada, existen entonces, zonas centrales que dominan y
explotan a las demás y zonas periféricas que son dominadas y explotadas por las primeras.

En consecuencia, estamos entrando ahora en una era de reconocimiento de que las diferencias
internas de desarrollo de un país (las concentraciones territoriales de riqueza y pobreza), no son
atribuibles, simple y sencillamente, a los efectos de la "mano invisible", expresados en diferentes
dotaciones y capacidad de uso de los recursos naturales, humanos y de otros tipos. Por el contrario,
parecen claramente atribuibles, también, a sistemas de relaciones basadas en el dominio y la
explotación.

Sin embargo, y esto va a constituir el tema central de este ensayo, las políticas de desarrollo
regional, que se han concebido como la manera más eficaz de enfrentarse al problema de las
diferencias geográficas internas de riqueza, siguen operando como si el fenómeno de la explotación
centro-periferia no existiera. Dicho de otra manera, la cuestión del desarrollo regional se concibe en
la teoría y se ejecuta en la práctica, como si continuáramos creyendo en los mitos de los economistas
del siglo XIX, o como si hubiéramos sido contagiados por el enfoque clásico de los países
desarrollados frente a los países atrasados.

No estoy interesado, al menos en este trabajo, en explorar las supervivencias y las funciones
explícitas y latentes de los viejos mitos económicos, por más atractivo que sea el asunto para un
antropólogo. Lo único que aspiro a indicar, en relación a esto, es cuán fácil es seguir
conduciéndonos guiados por concepciones obsoletas, sobre todo cuando las seguimos sin hacerlas
explícitas y sin efectuar una revisión crítica de ellas. Mi afirmación es que las políticas y los

130
proyectos de desarrollo regional, que quizá todos hemos sentido como una gran innovación de
esperanzada, siguen moviéndose en el cuadro de las teorías más arcaicas del desarrollo.

A esto agregaría otra afirmación. O sea, que para que la política de desarrollo regional cumpla una
función realmente “igualizadora” en el contexto de las diferencias internas de un país, debe tomar en
cuenta no sólo los sistemas clasistas de explotación, y en el caso de muchos países el hecho de la
explotación interétnica, sino también los sistemas de explotación interregional. Ninguno de estos
sistemas es independiente de los demás. Los efectos de la succión de recursos de todo tipo de una
región, sin la debida compensación, repercuten con mayor fuerza, por supuesto, sobre la explotación
de las clases y de los grupos étnicos dominados.

Finalmente, como espero que resulte claro de mis planteamientos anteriores, ninguna forma de
explotación económica puede ser separada de algún sistema de dominio. Entiendo como un sistema
de dominio no sólo aquél que permite mantener en sujeción a un país, a un grupo, a una región, sino
también aquél que le priva, en todo o en parte, de la posibilidad de pensar y, sobre todo, de ejecutar
decisiones propias. En el plano de las relaciones entre los países, la explotación es inseparable del
sistema colonial y neocolonial: del imperialismo. En el plano interno de los países, la explotación es
inseparable de algún sistema de dominio de clase y de grupos étnicos. En el plano interregional, la
explotación es inseparable de algún sistema que centraliza el poder de decisión en una zona, de la
cual se ejerce el dominio sobre las áreas periféricas.

Nuestras políticas de desarrollo regional, al no tomar en cuenta esta situación, proceden casi de la
misma manera que las políticas de inversión de capital extranjero en un país colonial o dependiente.
Es decir, suelen tener los mismos efectos de creación de intercambio desigual o asimétrico. De la
misma manera que las metrópolis mundiales afirman que están contribuyendo con generosidad a
desarrollar una nación atrasada, las metrópolis intranacionales aseguran que están desarrollando sus
áreas periféricas. El símil que estoy proponiendo puede parecer exagerado, pero confío en poder
mostrar que los efectos de las políticas de desarrollo regional, en la mayoría de los casos, no han
sido muy diferentes de los producidos por las inversiones de capital extranjero. Es más, aspiro a
mostrar que sus motivaciones reales tampoco son muy diferentes.

Durante algún tiempo ha existido la opinión de que los fracasos de los proyectos regionales, en
producir los resultados que se declaraba buscar, eran atribuibles a fallas técnicas. Es decir, el
proyecto adolecía de defectos graves de planificación o de ejecución, que deberían corregirse
aplicando las enseñanzas de un caso a los siguientes. Por supuesto, los fracasos atribuibles a fallas
técnicas son demasiado reales, abundantes y conocidos, para que podamos ignorarlos. Sin embargo,
lo que estoy sugiriendo es que, aún el proyecto mejor concebido, elaborado y realizado, continuará
produciendo los mismos o parecidos resultados; si es que no se atiende a modificar la relación
estructural en la relación estructural entre la región periférica y el centro dominante. Dicho de otra
manera, la verdadera y principal motivación del centro no es la de desarrollar la región, excepto en
cuanto el desarrollo de aquella que va a significar mayores posibilidades de explotación por parte
del centro. Y esto implica, desde muchos puntos de vista, no solo negar a la región sus posibilidades,
sino también distorsionar su propio proceso de crecimiento.

CAMPO Y CIUDAD: REGIONES DE POBREZA Y RIQUEZA, DE DEPENDENCIA Y

DOMINIO

Si tuviéramos disponible la información con el detalle suficiente, sería fácil "mapificar" la

distribución actual de la riqueza y de la pobreza en México, usando pequeñas áreas territoriales
131
como puntos distribuidos irregularmente sobre la superficie del país. Esta distribución geográfica no
arrojaría ningún resultado que nos pudiera sorprender. Con raras excepciones, la pobreza quedaría
masificada de tal manera que coincidiría con las áreas rurales formadas por las unidades territoriales
con población exclusiva o predominantemente dedicada a la agricultura. El mapa de la riqueza
coincidiría con las áreas urbanas, con los territorios ocupados por poblaciones dedicadas, casi
exclusivamente, a la industria, al comercio, a la banca, a la administración pública, a la educación
superior y a otros servicios.

La concentración de la riqueza se vería aumentar con la de la magnitud misma de los centros

urbanos, hasta llegar a las grandes sedes metropolitanas del país.

Si al criterio del ingreso promedio per capita, que constituiría nuestro obligado punto de partida,
agregáramos otros indicadores, como el número y estado de los servicios públicos (agua potable,
electricidad, drenaje, etc.), de la vivienda, de los centros de enseñanza, hospitales médicos, centros
de diversión, periódicos, etc., la distancia social, económica y cultural entre las zonas rurales y las
urbanas alcanzaría proporciones espantosas. Es decir, el mapa estaría aproximándose al mundo real
en que vivimos.

Habría excepciones, por supuesto, como indicaba antes. Algunas áreas rurales, muy pocas,
mostrarían situaciones más próximas a las de los centros urbanos. Esto sería el resultado de una
agricultura capitalizada, tecnificada y especializada, sirviendo sobre todo a la exportación y a los
grupos de altos ingresos de nuestras propias ciudades. Es decir, estaríamos frente a verdaderos
enclaves establecidos por las ciudades para servirse a sí mismas. Algunas áreas, muy grandes, dentro
de las concentraciones urbanas, mostrarían, en cambio, características semejantes a las de las zonas
rurales. Serían los cinturones de miseria que sirven de depósito urbano a los excedentes de la miseria
del campo, mientras se encuentra qué hacer con ellos. En otras palabras, estaríamos, sencillamente,
frente a otro aspecto de la pobreza rural.

Los economistas, por lo general, no parecen encontrar nada insólito en esta primera regionalización
de la pobreza. Todo el mundo sabe, o parece estar obligado a saber, que es una situación natural,
claramente explicable por la acción específica de ciertas fuerzas económicas. Por ejemplo, los
valores del producto real per capita de la fuerza de trabajo del campo y de la ciudad, son diferentes
en todas partes. En México guardan una relación aproximada de 1 a 5, en términos generales; entre
algunas regiones rurales muy deprimidas y el promedio urbano, la relación puede llegar a ser de 1 a
20, y uno sospecha que hay todavía cosas peores. Por supuesto, se nos dice, esto también es una
indicación de los rendimientos diferenciales que un mismo volumen de inversión puede generar en
el campo o en la ciudad. En estas condiciones, aparece otra vez la "mano invisible": ni el capital ni
la fuerza de trabajo desean ni deben permanecer en el campo. Yeso es lo mejor que puede ocurrir,
porque como resultado nos urbanizamos, aunque sea a la manera ejemplificada por ciudad
Nezahualcóyotl y otros lugares semejantes.

Un antropólogo, que ha investigado y estudiado los orígenes y el desarrollo histórico de los centros
urbanos, y que a la vez ha trabajado en el campo y en la ciudad en las condiciones contemporáneas,
se pregunta, sin embargo, cuánto de verdad hay en todo esto. No puede alegar, evidentemente,
contra los promedios estadísticos que, en todo caso, son todavía peores en la realidad. Pero sí puede
y debe discutir sobre las causas que se imputan a esta situación, entre otras cosas porque su
experiencia personal le ha enseñado que la gente del campo se ve obligada, en esta especie de juego
trágico, a usar con desventaja cartas preparadas por otros.

132
En algún momento en la historia del mundo, y consecuentemente de la de cada país, no había
ciudades ni industrias. Tan remoto e hipotético como pueda parecer, este pronunciamiento describe
una situación real, de la que al fin fueron emergiendo las ciudades preindustriales, como islas en un
mar de campesinos. Cualesquiera que fueran las fuerzas que produjeron el alumbramiento de la
ciudad, y sobre esta cuestión hay tanto escrito como poca claridad, la ciudad aparece,
primordialmente, como un centro con funciones religiosas, políticas, militares, administrativas Y
comerciales. Es decir, como una sede de poder y no como un centro de actividades económicas
productivas. Esta clase de actividades se siguieron ejerciendo, por largo tiempo, en las aldeas
campesinas, y no sólo en relación con la agricultura y la cría de animales, sino también con las
artesanías y aún con la minería.

La ciudad nace, entonces, como una especie de parásito económico y gracias a que es un centro de
poder de algún tipo o combinación de tipos (religioso, administrativo, militar, mercantil, etc.). Es
esta cualidad de sede de poderes institucionalmente organizados lo que permite a la ciudad vivir y
seguir creciendo con los tributos de los campesinos, así como el uso casi sin restricciones de su
fuerza de trabajo y con los beneficios del comercio. Para decirlo de otra manera, la posibilidad y el
hecho del dominio obtenido de alguna manera sobre los campesinos, es lo que permite organizar y
extraer la producción del campo y usar la fuerza de trabajo de los campesinos en tareas no agrícolas,
para alimentar la vida y el crecimiento de la ciudad.

Por supuesto, uno podría contabilizar las importantes contribuciones qué las instituciones de la
ciudad hacían al campo, sobre todo en términos de la organización misma de la agricultura, de los
sistemas de intercambio de productos, del mantenimiento del orden y de la defensa, etc. Pero esto
nos deja todavía con tres hechos claros en las relaciones campo-ciudad en condiciones
preindustriales. Primero, que son los campesinos quienes proveen la única base económica
productiva de la ciudad. Segundo, que el sistema de intercambio entre la producción rural y los
servicios urbanos es asimétrico y desigual, aun en el mejor de los casos. Tercero, que esta
desigualdad está generada y apoyada por un sistema de dominio del sector urbano sobre el rural,
ejercido de muchas maneras. Esta es una situación que, en términos generales, ha sido realmente
poco modificada a lo largo de la historia en casi todo el mundo.

La mayor y más trascendental transformación ocurrió cuando la ciudad también comenzó a ser un
centro de actividades económicas productivas. Hay muchas indicaciones de que esto ocurrió,
generalmente, por medio de un proceso durante el cual los centros urbanos concentraron las
actividades artesanales antes dispersas por las aldeas campesinas, comúnmente bajo la forma de
pequeños talleres domésticos. Después, sin embargo, la ciudad hizo mucho más que concentrar estas
actividades. Les dio una nueva organización más racionalizada, estableció especializaciones de
carácter permanente, y comenzó a introducir los cambios tecnológicos que, finalmente, conducirían
al umbral de la revolución industrial.

De todas maneras, es claro que la necesaria acumulación original de recursos para la realización de
este proceso se hizo en el campo. Y es igualmente evidente que la concentración artesanal en la
ciudad significó despojar a los campesinos de una actividad económica productiva e importante.
Finalmente, el desarrollo de las manufacturas urbanas acentúo la asimetría del intercambio campo-
ciudad, estableciendo ventajas artificiales para ellas en el aprovisionamiento de materias primas y de
mano de obra en los precios diferenciales, etc., como es de esperar que ocurra cuando un centro de
producción es, a la vez, la sedé del poder. No de otra manera funciona, hoy día, el intercambio
desigual entre los países industrializados y las naciones subdesarrolladas dedicadas, sobre todo, a
exportar materias primas, productos agrícolas y fuerza de trabajo.
133
La revolución industrial en Inglaterra, el primer país en que ocurrió de manera completa, significó
un profundo cambio en la estructura agraria y en la urbana, pero no una transformación de las viejas
relaciones campo-ciudad.

De hecho, la acumulación que permitió la expansión manufacturera, tenía como su fuente principal a
la agricultura nacional y al comercio internacional, que es otra manera de decir también a la
agricultura de los países dependientes y coloniales. Sin embargo, los efectos primeros y mayores de
la revolución industrial sobre el campo no se expresaron, sólo ni sencillamente, en un mero aumento
de las tareas de las tasas de explotación económica. La organización agraria tradicional fue destruida
a lo largo de un período relativamente breve, que va desde las infames leyes de cercamiento al
completo triunfo del librecambismo manchesteriano.

En Inglaterra los campesinos, en grandes números, fueron forzados primero a abandonar la

agricultura y luego a marchar a las ciudades a integrarse a la producción manufacturera y a los
servicios, o a convertirse en vagabundos perseguidos, encarcelados y ahorcados. La tierra fue
progresivamente dedicada a producir la materia prima fundamental para la industria naciente. Nadie
ha conseguido relatar mejor este proceso que uno de sus contemporáneos. Tomás Moro, en su
Utopía. Entretanto, en los territorios coloniales, la organización agraria era destruida con la misma
ferocidad. Las actividades artesanales de los campesinos fueron prohibidas para aumentar el
mercado de las manufacturas inglesas; las mejores tierras se dedicaron al cultivo de materias primas
para la industria metropolitana como el algodón o de artículos de consumo para la exportación en
gran escala, como el azúcar. La "economización" creciente del campesino alcanzó su apogeo con la
esclavitud y el tráfico comercial de los seres humanos.

El proceso se ha repetido, con variantes a veces muy importantes, en otros países. Pero en todos
ellos se encuentra siempre la misma serie de hechos constantes: la realización de la acumulación
inicial a partir de la única base posible, la agricultura; la destrucción de la organización agraria
tradicional; el incremento de las tasas de explotación del campo; el uso sin misericordia de los
campesinos desarraigados en los nuevos establecimientos manufactureros. Todos estos hechos
pueden ser y han sido convertidos numéricamente y transformados en elegantes modelos de
formación y de flujos de capital y de fuerza de trabajo. El modelo ignora, sin embargo, no sólo la
desorganización social y el sufrimiento humano, sino también la manera en que su funcionamiento
se hizo posible a partir del hecho del poder concentrado en las ciudades y del fenómeno del dominio
ejercido sobre los campesinos. Dicho de otra manera, en el fundamento mismo del modelo de la
industrialización, hay no sólo ni principalmente hechos económicos, sino un hecho político
fundamental: el sistema de dominio de la ciudad sobre el campo.

Ningún ejemplo moderno muestra más claramente que el de la Unión Soviética esta correlación
entre el proceso de industrialización y el sistema de poder, entre el campo y la ciudad. Por otra parte,
nadie ha explicado mejor el proceso que los propios autores soviéticos, en particular Preohrazhensky
en su polémica con Bujarin. [Véase por ejemplo, las obras suprimidas durante mucho tiempo de
Bujarin Preobrayenski y Prebrayenski.] La lección que se desprende es que, aun en las condiciones
de un país socialista, la agricultura y los campesinos han sido brutalmente forzados a repetir el
proceso que hemos reseñado en los países capitalistas, al menos en sus características generales. Es
probable, incluso, que las tasas de explotación del campo hayan sido todavía mayores, dado lo
acelerado de la industrialización, la imposibilidad de obtener créditos y ayuda exterior durante
mucho tiempo, y la carencia temporal de territorios dependientes a los que pasar parte de la carga
del proceso. Es cierto que la estructura del poder urbano no es la misma en los dos casos; en uno se
configura alrededor del nuevo capitalismo industrial privado, y en el otro alrededor de una nueva
134
burocracia político-administrativa. Pero quizá eso es algo que no importa mucho a los campesinos,
ni tampoco afecta esencialmente a la naturaleza del proceso. Sin embargo, las consecuencias a largo
plazo pueden ser muy diferentes.

En resumen, donde los economistas ven, por lo general, sólo un proceso relativamente sencillo de
flujos de capital y de fuerza de trabajo, que acuden a donde son mejor retribuídos o tienen mejores
posibilidades de serlo, nosotros vemos, además, las concentraciones de poder y los sistemas de
dominio que condicionan y determinan estos movimientos. Donde los economistas creen ver, por lo
general, una especie de superioridad “natural” de la industria sobre la agricultura, nosotros vemos,
primordialmente, las diferencias creadas por la manipulación de los recursos que da el poder.
Cuando los economistas, por lo general, imputan la pobreza a la agricultura misma y la riqueza a la
industria, nosotros tendemos a imputarlas, además, a una desigual distribución de los recursos
(financieros, tecnológicos, educativos, organizacionales, etc.), que es, básicamente, el resultado de
una desigual distribución del poder de repartirlos y adjudicarlos.

Todo esto no quiere significar el negar la realidad o la veracidad de ciertos resultados del análisis
económico. Significa, más bien, afirmar y subrayar su naturaleza incompleta, y colocar sus
conclusiones en el marco de las realidades políticas y sociales que las condicionan. Nuestro punto de
vista quedará más claramente expuesto después de discutir algunas características del desarrollo
moderno y de la regionalización de la miseria en México.

DESIGUAL REPARTO DEL PODER: DESIGUAL DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS Y DE

POBREZA

La “mapificación” de la pobreza y de la riqueza no nos demuestra, entonces, una asociación natural

(en el sentido de necesaria, inevitable) entre pobreza, campo y agricultura, por un lado, y riqueza,
ciudad e industria por otro. Nos demuestra, primordialmente, una clara asociación entre el poder
concentrado en los grupos urbanos y la impotencia relativa de los campesinos. Nos demuestra,
asimismo, que los mecanismos económicos, dentro de ciertos límites, pueden ser y son manipulados
de tal manera que, por medio de una distribución desigual de los recursos de todo tipo, el campo y la
agricultura no sólo quedan siempre en desventaja, sino que además se ven obligados a generar
nuevos recursos que son apropiados y usados por la ciudad y la industria.

Desde estos puntos de vista, considérense, por ejemplo, algunas cifras del crecimiento por sector del
producto nacional bruto, y sus relaciones con las inversiones públicas y privadas, dentro de ciertos
períodos de tiempo (los datos que siguen están tomados de México’s Recent Economic Growth; se
indica en cada caso el autor de los cálculos basados siempre en información de tipo oficial).

Estimado a precios de 1950, el producto bruto de la agricultura subió de 2,926 (millones) de pesos
en 1939, a 8,700 en 1959; en el mismo período, el producto bruto de las manufacturas subió de
3,348 a 12,644 (López Pérez). Fernández hurtado da cifras algo distintas, pero que tienen a subrayar
más las diferencias de crecimiento: para la agricultura, de 1,800 (millones) en 1930 a 8,193 en 1959;
para las manufacturas, de 1,776 a 13,062 en el mismo período.

Estos aumentos tan diferenciados se corresponden con las cifras globales y sectoriales de la
inversión pública y privada. Las inversiones globales fueron estimuladas en 773 (millones) en 1940
(316 pública, 457 privada), y en 17,243 en 1959 (6,047 pública; 11,196 privada). Sin embargo, la
inversión pública se dirigió a la agricultura en 1940 con sólo 44.3 (millones), de los cuales 36.3
fueron dedicados a la irrigación. En 1959, el total de la inversión pública en la agricultura fue de
135
752.3 (millones), de los cuales 710.6 se dedicaron también a la irrigación (Ernesto Fernández
Hurtado).

Entretanto, el financiamiento de la banca privada a las actividades productivas se descomponía de la

siguiente manera. En 1950 prestó 399 (millones) a la agricultura y 1,143 a la industria; en 1961,
1,983 y 6,985, respectivamente; además, es mismo año la banca privada adquirió 1,932 en papeles
industriales, o sea, otro tanto del total con que había financiando a la agricultura (Mario Ramón
Beteta).

Como uno de los resultados de esta selectividad de las inversiones y del financiamiento, el total del
capital industrial subió significativamente: de 956.1 (millones) en 1930, a 10,490 en 1955, a precios
de 1930 (Fernández hurtado).

Sería yo el primero en reconocer el carácter fragmentario e incompleto de las cifras que reproduzco,
y las dificultades que existen para su comparabilidad y análisis. Pero, precisamente, esta falta de
información sobre los problemas de campo constituye el mayor obstáculo para su estudio. Con cierta
frecuencia uno llega a imaginar que la ausencia de información publicada no responde, simplemente
a carencia de interés. A pesar de todo, la interpretación de los datos no resulta difícil, ya que todos
ellos indican una clara tendencia. Durante muchos años, casi seguramente desde 1940, el grueso de
la inversión pública y privada se ha dirigido a otros objetivos que no son la agricultura; con
preferencia lo ha hecho hacia las manufacturas en la inversión privada, y hacia la infraestructura y la
energía para la industria en la inversión pública. ¿Puede ser esto, realmente, el resultado de criterios
de ciencia económica, o será el producto de poderosas fuerzas é influencias que controlan la
dirección general de la inversión?.

Por otra parte, tanto los escasos porcentajes de la inversión pública como de la privada que se han
encaminado al campo, -lo han hecho hacia aquellas actividades conectadas de manera estrecha con
la exportación y el mercado nacional de altos ingresos. Es decir, hacia los enclaves “urbanos” en el
campo. Este aspecto del problema de las inversiones, en su significación particular para el desarrollo
regional, lo discutiré más adelante. Por el momento, sin embargo, el siguiente grupo de estimaciones
debe ayudar a aclarar el asunto.

Tomando 1940 como base (100), en 1950 la producción agrícola subió a 220, y a 336 en 1960.
Desagregando las cifras en producción para el consumo interno (tanto el de altos como el de bajos
ingresos) y producción para la exportación, resulta: 243 y 371, frente a 257 y 437, respectivamente.
Por otra parte, el número de hectáreas cosechadas pasó de 100 a 145 y 201, mientras que el de la
superficie irrigada pasó de 100 a 445 y a 860, en los mismos períodos (Victor Urquidi).

Dicho de otra manera, esto significa que la inversión global en la agricultura se hizo, preferente o
casi exclusivamente, en las ramas de exportación y en la irrigación, que es en la práctica decir lo
mismo. A la vez, las ramas agrícolas dedicadas al mercado interno de baja capacidad adquisitiva,
que ocupan a la inmensa mayoría de la población campesina, no sólo no recibieron apoyo financiero
significativo, sino que se vieron obligadas a crecer agregando tierras al cultivo, doblando su
extensión, generalmente por medio de inversiones en trabajo de los propios campesinos.

Más no sólo el mayor apoyo financiero se ha dirigido hacia el sector agrícola de exportación y de
altos ingresos. También lo ha sido la mayor y más eficaz parte del apoyo científico y tecnológico. La
intensidad de la aplicación de este recurso se expresa en los siguientes resultados, la producción de
algodón, producto clave de exportación, creció entre 1950-1964 a una tasa anual del 4.6%, hasta
136
ocupar entonces el segundo lugar en el mundo. Los aumentos se consiguieron con poca extensión de
la superficie cultivada; o sea, por incrementos en los rendimientos unitarios. En el mismo período, la
caña de azúcar, otro producto clave de exportación, creció a una tasa anual del 7%. Los
rendimientos por unidad de superficie aumentaron al 1% anual entre 1950-1959. Los rendimientos
del trigo, un producto clave para el mercado nacional de mejores ingresos, se triplicaron por unidad
de superficie. Por supuesto, no todos los aumentos se explican exclusivamente en función de la
tecnología incorporada. Sin embargo, es notorio el papel que ha jugado la investigación aplicada en
cada caso. ¿Es esta selectividad, acaso, el resultado de criterios "puramente" científicos? [Las cifras
mencionadas sobre producción y rendimientos de algunos productos agrícolas son de fuente oficial y
fueron usados por mí en Productividad Agrícola.

Resulta imposible ilustrar aquí el indudable efecto diferencial de otras formas de inversión en la
ciudad y en el campo, como, por ejemplo, en educación, salud, transporte público, etc. Sin embargo,
la desigual distribución de estos servicios entre campo y ciudad, que se encuentra en cualquier
compilación censal, puede servir de orientación.

En conclusión, la desigual distribución geográfica de la pobreza, coincide con la desigual aplicación

de los recursos disponibles de todo tipo, y ambas coinciden con la desigual distribución del poder.
La "mano invisible", procede de manera sabia.

Existen, desde luego, otras manera de explicar esta situación, ninguna de las cuales, sin embargo,
encuentro que sea entera y necesariamente contradictoria con la que estoy proponiendo. Diría, más
bien, que la completa en unos casos, y en otros trata de racionalizarla; o sea, de colocarla bajo una
luz distinta. Quizá la interpretación más frecuente sea la que gira alrededor de la tesis de la
necesidad nacional de la industrialización. Según ella, la principal causa del atraso y la pobreza
económica de México consiste en el predominio casi absoluto de las actividades primarias
(agricultura, minería, ganadería) y en la debilidad o ausencia casi completa de las actividades
secundarias (manufacturas). Esto nos hacía no sólo pobres, sino también débiles frente a los apetitos
imperialistas y explotadores de las potencias extranjeras. El desarrollo de la industria, por encima y
a pesar de todas las dificultades y sacrificios posibles, representa el esfuerzo mayor de México para
salir de la pobreza y hacerse fuerte.

La tesis, sobre todo planteada en esta forma general, resulta inatacable. Es más, uno debería ser
menos avaro de lo que suele ser en el elogio de los resultados, en verdad impresionantes, del
esfuerzo nacional para alcanzar niveles de desarrollo económico más altos y complejos. Quizá lo
que nos hace más parcos es la lluvia de congratulaciones, también impresionante que la burocracia
política y administrativa derrama sobre sí misma, y su actitud tradicional de no aceptar las critica
que como expresiones de animadversión y aún de sabotaje.

Es claro, sin embargo, que la política de industrialización, como se ha venido realizando, ha

contribuido, más que cualquier otra cosa, a la distribución crecientemente desigual de la riqueza,
tanto en términos sectoriales (agricultura-industria), como en términos geográficos (regiones
centrales y periféricas) y sociales (clases propietarias, campesinos, y proletariado rural y urbano). La
pregunta es, desde luego, si el proceso puede o podría realizarse de otra manera. Sin embargo,
parece evidente que la cuestión no tendrá respuestas satisfactorias sin proceder antes a una crítica
previa y general de lo que se ha hecho.

Es preciso recordar, en primer lugar, que la industrialización sólo en parte ha producido los
resultados que se esperaban' Se preveía, por ejemplo, que absorberla a una proporción creciente de
137
la población rural. Aunque en efecto esto ha ocurrido. si se considera a la luz de los datos oficiales
sobre el crecimiento de la población urbana el enorme crecimiento demográfico ha seguido
incrementando la población rural en términos absolutos. Se esperaba, por otro lado, que la acelerada
formación de capital por medio de la industria, permitiría, dentro de ciertos plazos, reservar y
dedicar recursos a la agricultura, sobre todo a sus ramas atrasadas, empobrecidas y desatendidas.
Esta reorientación de las inversiones de todo tipo, combinada con el hipotético decrecimiento
relativo y absoluto de la población rural, permitiría mejorar la situación del campo. El hecho, sin
embargo, es que no ha ocurrido nada semejante, cuando menos en un orden de magnitud
significativo. Más que eso todavía, existen indicaciones de que la situación sigue empeorando.

Sin pretender entrar a examinar estos asuntos, excepto desde el ángulo del llamado desarrollo
regional, pueden indicarse por lo menos tres áreas en que es absolutamente clara la necesidad de
proceder a realizar modificaciones de fondo.

Una de ellas es la del nuevo equilibrio que hay que buscar entre las inversiones de todo tipo
realizadas en las ciudades y las que se dedican al campo. No me refiero, sólo a la agricultura y a la
industría, porque el problema es mucho más complejo y abarca, además, a las inversiones en
infraestructura física y en energía, a las que se hacen en el llamado capital humano (educación,
adiestramiento, etc.) y en general, a todas las que contribuyen a formar y desarrollar las economías
externas.

Otra área es la de la estructura social y política creada y consolidada incesantemente por la política
económica presente. Para decirlo en lenguaje llano, los ricos no sólo son demasiado ricos, sino
también excesivamente poderosos; los pobres son demasiado pobres e impotentes. Sin un cambio en
esa correlación de poder, la tarea de modificar la estructura de las inversiones no parece realizable.

Finalmente, en el área del desarrollo regional, es urgente equilibrar la riqueza reunida en las sedes
metropolitanas, con la pobreza de las regiones periféricas, y el enorme poder concentrado en las
ciudades, con la casi nula participación de las áreas rurales.

En las páginas siguientes intentaré discutir cuáles han sido las características principales de los
proyectos de desarrollo regional que se han empleado; por qué no dieron ni podían dar los resultados
que al menos explícitamente se buscaban, y cuál podría ser la contribución del desarrollo regional a
la corrección de los problemas más graves que enfrenta el futuro del país.

EXAMEN DE DOS CASOS ANTIGUOS: CORTÉS, QUIROGA Y EL DESARROLLO

REGIONAL

Uno de los primeros proyectos en México que podría considerarse de desarrollo regional, del que
tengo noticia cierta aunque por desgracia incompleta, fue iniciado por Hernán Cortés y un socio que
era o había sido tesorero real. La zona elegida fue la de Cempoala, capital de un señorío totonaco en
la costa del Golfo, al norte de la actual ciudad de Veracruz. La región estaba entonces densamente
poblada por campesinos, que habían conseguido desarrollar un sistema de regadío bastante
importante y eficiente. Este sistema agrícola permitía a los cempoaltecos llevar una vida tolerable, a
pesar de las exacciones de los aztecas, que enviaban a sus mayordomos a recoger tributos, y de las
exigencias de la clase alta totonaca albergada en Cempoala, poblado de proporciones urbanas.

Cortés y su socio tenían ideas tan estereotipadas como las de ahora sobre las potencialidades de la
región que deseaban desarrollar. En primer lugar, ¿ por qué malgastar buenas tierras y agua de riego,
138
dos recursos escasos y caros, sobre todo el segundo, en producir mantenimiento para la gente y
tributos para los señores propios y ajenos?. La gran oportunidad para el desarrollo económico estaba
en la exportación, y concretamente en la producción y beneficio de la caña de azúcar. En segundo
lugar, era evidente que la capacidad de la fuerza de trabajo estaba subutilizada en un sistema
agrícola tradicional, que dejaba a los campesinos muchos días ociosos para dedicarse a la alfarería, a
los tejidos, a la construcción de edificios religiosos y a frecuentes y grandes fiestas y celebraciones.

El proceso comenzó con vigor inusitado, explicable sobre todo por la época resistencia que los
campesinos podían ofrecer a la iniciativa de sus nuevos señores. El agua se dedicó casi íntegramente
a regar los campos de caña, recién introducida desde el Viejo Mundo a través de las Antillas. Otra
parte del agua comenzó a ser usada, según parece, como fuerza hidráulica para mover algunos
trapiches. Como es de esperar, las pequeñas e ineficientes milpas de los campesinos totonacos
tuvieron que ser concentradas en grandes unidades de explotación, que por su tamaño hacían
costeable la introducción de la nueva tecnología europea: arados, animales de tiro, carros con
ruedas, instrumental metálico, etc. En poco tiempo comenzó a florecer un verdadero emporio
agroindustrial, que precedió por algunos años a otros semejantes establecidos en distintas partes del
país.

Los campesinos totonacos, sin embargo, pronto se encontraron no sólo desprovistos de sus tierras de
riego, sino convertidos en peones de una plantación. A algunos se les dieron tierras marginales,
quizá en casos especiales con algo de riego, pero por lo general se trataba de tierra de temporal en
una zona caracterizada por sequías prolongadas y poca precipitación anual. Aún así sobraban
muchos campesinos, porque el suelo ya no producía suficientes mantenimientos, sino azúcar para
algún lejano mercado, Además, la plantación, con su tecnología avanzada, no podía darles
ocupación productiva más que durante cierta época del año, la del corte y acarreo de la caña, por
supuesto. Así que, en el lenguaje moderno, los campesinos fueron primero proletarizados y luego
expulsados de una región en la que ya no podían vivir ni trabajar, salvo aquéllos todavía útiles como
peones más o menos permanentes.

Por aquel mismo tiempo había comenzado en Veracruz una terrible epidemia de viruela. La primera
de las que despoblaron la Nueva España. La viruela resultó ser un sustituto funcional de la
emigración, aunque a pesar de los estragos demográficos muchos totonacos tuvieron que acogerse a
la protección de la montaña y de la selva. Pero aun esto rindió un beneficio económico marginal, ya
que se abrieron tierras nuevas al cultivo, a costa de los propios campesinos; se conservó cerca de la
plantación una fuerza de trabajo disponible para la época de la zafra, y se crearon fuentes de
abastecimiento barato para los peones, a quienes faltaba tiempo para atender sus milpas.
Posteriormente, sin embargo, la despoblación resultó tan completa que hubo necesidad de traer
fuerza de trabajote otros lugares, por lo común esclavos africanos a quienes no había que pagar
salarios y estaban sin la protección precaria de las Leyes de Indias.

De esta manera, y casi de golpe, vemos aparecer en México la plantación de tipo capitalista, la
concentración de la propiedad territorial, y con ella la introducción de una tecnología más avanzada,
la sustitución de los cultivos poco remunerativos por otros de carácter comercial; la agricultura
llamada de “subsistencia”, como un depósito de la subocupación creada por la plantación y viviendo
en simbiosis con ella; las migraciones rurales, y otros muchos fenómenos sociales y económicos que
resultan sorprendentemente contemporáneos. Cortés y su socio pueden ser considerados, incluso,
como los pioneros de una política de exportaciones, que vendrían-a equilibrar un balance de pagos
amenazado por las importaciones de artículos suntuarios de Europa, con los que se deleitaba la
nueva aristocracia hispanomexicana.
139
Otra interesante experiencia de desarrollo regional arroja, sin embargo, resultados muy distintos: la
de Vasco de Quiroga en la zona tarasca de Michoacán. Quiroga encontró a los pueblos tarascos en
una situación espantosa. A pesar de su sometimiento pacífico a los españoles, sobre ellos había
caído la ferocidad desalmada de Nuño de Guzmán y otros, después las epidemias y por fin los
encomenderos. El antiguo reino estaba desorganizado; los pobladores aterrados; la economía en
crisis y sufriendo cargas tributarias desorbitadas; las mejores tierras estaban siendo apropiadas por
los nuevos señores.

De alguna manera, Quiroga trazó un plan maestro para la región. No está muy claro en qué medida
se basaba en la propia organización indígena prehispánica, y cuántas fueron las innovaciones
introducidas por el obispo, inspirado por la Utopía de Tomás Moro. Lo que se puede adivinar del
plan es sorprendente por su sencillez. Primero, expulsar a los encomenderos de todas partes donde
fuera posible; impedir la entrada de otros, y restituir las tierras y otros bienes a los pueblos.
Segundo, desarrollar en cada poblado una base económica propia; donde la agricultura fiera
insuficiente o dejara demasiado tiempo desocupado a los pobladores, introducir artesanías o
desarrollar las existentes. Tercero, ampliar la base económica agroartesanal con ganadería en
pequeña escala, cría de animales domésticos introducidos del Viejo Mundo, y cultivo de frutales y
hortalizas españolas e indígenas en las huertas de las casas.

Temeroso, quizá, de que con estas medidas, encaminara la autosuficiencia económica, se podía
propiciar el aislamiento de los pueblos y la falta de solidaridad entre ellos, Quiroga ideó, a partir casi
seguramente de un patrón prehispánico, un sistema de especializaciones técnicas dentro de la región.
Cada pueblo necesitó así de los demás, de alguna manera: por el trabajo en madera, por la artesanía
del cobre, por la cerámica, por la pesca, por los textiles, etc. Esta interdependencia no sólo
acentuaba la solidaridad de los tarascos, sino que los hacia más fuertes para resistir las presiones
externas. Vados lugares, que eran sedes tradicionales de mercado, fueron confirmados en esta
función para toda la región, regularizando su periodicidad con el calendario cristiano. Los mercados
y ferias, combinados con las festividades religiosas y con las peregrinaciones, contribuyeron a
enlazar unos pueblos con otros en una red regional.

Igualmente temeroso de que la utopía tarasca se desvaneciera por el desarrollo de fuertes

desigualdades económicas, Quiroga adaptó una serie de formas de comunismo utópico a la
organización socio- económica tradicional: tierras comunales de pueblo y de barrio; repartos
periódicos de parcelas para ajustar su tamaño al de la familia; dotación obligatoria de tierras a todas
las nuevas familias; tierras y cultivos en común para ciertos servicios públicos; abstención de trabajo
asalariado, sustituyendo la necesidad del peonaje por medio de la familia extensa como una unidad
de producción y del sistema de ayuda mutua, etc.

Dentro de este cuadro general se impulsó la introducción de la tecnología nueva (arados, carros,
telares, tornos, instrumental metálico, plantas y animales domésticos nuevos, artesanías etc.), que
fue adoptada con gran celeridad De esta manera, la revolución tecnológica importada de Europa no
vino a destruir sino a reforzar la nueva sociedad tarasca. Los lazos se estrecharon no sólo por la
interdependencia económica, sino también por una serie de servicios y de instituciones a nivel
regional, Sostenido por todos los pueblos: escuelas, hospitales, organización religiosa y civil, etc.

La experiencia tarasca, todavía mal estudiada, se presta fácilmente a reconstrucciones e

interpretaciones más o menos románticas, como se ha dicho con frecuencia. Sin embargo, despojada
del ropaje sentimental y afectivo, reducida a sus hechos más elementales y ciertos, lo que nos queda
es uno de los ejemplos más fascinantes de lo que es posible hacer aun en mitad del caos y de la
140
crueldad de una sociedad de conquista, dominio y explotación. Se puede argüir como se ha hecho,
que la experiencia tarasca resultó, al fin, en una sociedad estática, rígida, enquistada, incapaz de
generar cambio por sí misma y aun de aceptar cambios significativos procedentes del exterior.
Asimismo, se puede argumentar que su contribución al desarrollo nacional, en particular al
económico, ha sido prácticamente inexistente, lo que me parece discutible. Yo no podría, sin mucho
más conocimiento de la historia tarasca, aceptar o refutar estos puntos de vista.

Me atrevería a sostener, sin embargo, que en las experiencias de Cortés en Cempoala y de Quiroga
en Michoacán, hay mucho más que ejemplificación de personalidades y de conductas humanas
Claramente, nos muestran dos maneras diferentes de abordar un mismo problema: el de la
transformación de una región. Estas dos maneras, por supuesto, están determinadas por dos tipos
distintos de propósitos En un caso, se provocan cambios rápidos, desordena dos y globales, con el
objetivo de la ganancia económica para un pequeño grupo de gente. En el otro, se producen cambios
graduales, organizados y parciales con el objetivo de extender los beneficios de una reorganización
social y económica al mayor número posible de gente. Fatalmente, la experiencia de la plantación
capitalista pasó como un ciclón devastador sobre Cempoala, para ser abandonada cuando la minería,
por ejemplo, demostró ser más remunerativa. Quizá con la misma fatalidad, la experiencia
comunista de Quiroga generé tanta estabilidad y relativa satisfacción, por contraste con el mundo
circundante, que al fin produjo estancamiento y aislamiento de los grandes movimientos nacionales.

Estoy muy lejos, entonces, de estar proponiendo un paradigma tarasco para el desarrollo regional.
Más bien, deseo llamar la atención como insistiré más adelante, en una serie de consecuencias que
se desprenden de un cierto tipo de acción regional. Me refiero a un desarrollo regional que se realiza
no en función de los intereses, deseos y bienestar de la población local, sino en función de los
intereses, ideas y conveniencias de un centro de poder ajeno a la región misma. Cierto es que el
centro a veces dice proceder de acuerdo a un interés más alto y general que el de la región y el del
mismo centro; o sea, con el de la nación. Pero esto es, muchas veces, una simple manera de
enmascarar la realidad hasta para nosotros mismos. El resultado es que se crean lo que antes llamé
enclaves de la sociedad urbano-industrial. Al igual que los creados por el capitalismo extranjero, no
sólo no generan desarrollo, sino que, al contrario, pervierten, distorsionan y aun destruyen la
posibilidad de un verdadero desarrollo.

No deja de ser interesante que las técnicas de Cortés en Cempoala hayan sido adoptadas, por
supuesto sin propósito de imitación y sin su extrema brutalidad, por tantos “desarrollistas”
modernos. Y que las técnicas de Quiroga en Michoacán hayan sido motivo de inspiración, y aún de
imitación deliberada, por muchos “reformistas” contemporáneos. A todos nos convendría un
conocimiento más detallado y profundo de las experiencias históricas de México, entre otras cosas
para evitar la repetición de las más negativas.

Sostengo que una de las experiencias históricas más desgraciadas, pero que parecernos condenados
a repetir cíclicamente, es la de la gran explotación agraria de tipo capitalista. Las tendencias más
generales y acentuadas del desarrollo regional moderno, parecen apuntar hacia una reproducción de
este infortunado sistema, si bien bajo formas socioeconómicas, tecnológicas y jurídicas diferentes.

OBSERVACIONES: PROYECTOS REGIONALES CONTEMPORÁNEOS

En 1947 se anunció el comienzo del proyecto de la cuenca del Papaloapan, considerado como el
primer plan integrado de desarrollo regional de México, y como la réplica mexicana del famoso
proyecto norteamericano del Valle del Tenesí. Significativamente, al menos desde el punto de vista
141
de este trabajo, el proyecto se iniciaba bajo los auspicios del recién inaugurado régimen del
Presidente Alemán, período durante el cual se dejó actuar con mayor libertad que nunca a las fuerzas
del capitalismo privado, nacional y extranjero.

El proyecto aspiraba a cumplir, además, una promesa que el anterior Presidente, Manuel Ávila
Camacho, había tenido que dejar en el plano de la retórica, a pesar de su inmensa importancia
política: la “marcha al mar”. Según se decía, la nueva promesa del país estaba en las costas
tropicales. Los campesinos del populoso altiplano debían dejar de reclamar más distribuciones de
tierras, y volver sus ojos hacia las amplias extensiones deshabitadas del trópico. Allí había lugares
hacia donde canalizar los excedentes humanos del campo, sin amenazar la estructura agraria del
centro de México, todavía en proceso de reconstrucción después de la Revolución, y sin atentar
contra el emporio agrícola, en expansión constante, recién constituí- do sobre los suelos irrigados
del norte del país.

Desde el principio, entonces, el proyecto se proclamaba como una solución a los problemas
demográficos y políticos del campo mexicano, como una respuesta a las necesidades generales de
desarrollo del país, y como una serie de medidas para sacar de su atraso a una región
subdesarrollada y empobrecida.

El proyecto, verdaderamente gigantesco por las dimensiones del área abarcada y por la magnitud de
las obras previstas, implicaba, a la vez, una enorme complejidad. No sólo había que controlar los
ríos del sistema por medio de vasos de retención, bordos y rectificación de cursos, evitando las
inundaciones de la cuenca; además, las presas debían generar energía para nuevas industrias y
facilitar el riego de amplias zonas. Decenas de miles de personas tenían que ser removidas de sus
lugares y relocalizadas, entre ellas una numerosa, variada y atrasada población indígena; miles de
familias vendrían de todas partes a poblar la región. Habría que construir y rehacer pueblos y
ciudades; carreteras y caminos; abrir los ríos a la navegación; eliminar enfermedades endémicas y
sanear; abrir escuelas, hospitales, etc.

Aun descontada la fértil imaginación oficial puesta al servicio del proyecto, pocas veces se había
presentado al país, de manera tan concreta, una perspectiva tan deslumbrante de sus posibilidades de
desarrollo. Sin embargo, también era posible advertir algunos elementos que debían perturbar a los
observadores; pero si se inquietaron lo hicieron en silencio.

En primer lugar, la cuenca estaba lejos de ser una región despoblada. Según el censo de 1950, que
todavía reflejaba la situación al inicio del proyecto, había en la región 1,130, 000 habitantes, que
representaban una densidad aproximada a la del doble del promedio nacional. Esta relativa alta
densidad era, más que otra cosa, el resultado de una importante concentración urbana en la zona
Qrizaba-Cordoba-Tehuacán, favorecida por un grado considerable de industrialización y de
agricultura comercial. Sólo un 51% de la población económicamente activa se ocupaba de la
agricultura en esta zona, que aunque cubre el 10% de la totalidad de la cuenca albergaba al 31% de
sus pobladores.

En segundo lugar, los datos para el resto de la cuenca no respondían, tampoco, a la idea de una
región vacía o semihabitada, que por lo demás es siempre un concepto relativo. La extensión
promedio de las parcelas oscilaba entre 4.2 y 2.4 hectáreas bajo cultivo, y 9.2 y 5.2 hectáreas de
superficie cultivable. Este patrón de baja proporción entre área cultivable y cultivada de las
explotaciones agrícolas, no refleja, necesariamente, un mal aprovechamiento del suelo, sino, más

142
bien, expresa las peculiaridades ecológicas del trópico, con sus requerimientos de períodos cortos de
cultivo y largos de descanso.

Existían de todas maneras, grandes propiedades en la parte baja de la cuenca, dedicadas a la

ganadería extensiva. 773 ranchos, a veces varios de ellos en manos de los mismos propietarios
controlaban 700 mil hectáreas, o sea, la mitad de toda la superficie de la cuenca baja; de estas 700
mil hectáreas, 500 mil estaban en poder de no más de 270 ranchos. Estos datos y los que siguen
sobre la cuenca de Papaloapan son de fuente oficial; fueron compilados publicados por Poleman en
The Papaloapan Project.

En tercer lugar, la recuperación para la agricultura y el poblamiento humano de estas tierras

ganaderas constantemente empantanadas y sujetas a grandes inundaciones, suponían gastos
portentosos con posibilidades muy bajas de amortización. Era previsible pues, que permanecieran
como áreas ganaderas pero en condiciones mucho más favorables al eliminarse los desbordamientos
de los ríos.

Por otro lado, la intensificación de la agricultura en la cuenca, exceptuando la zona suponía

asimismo enormes inversiones, sobre todo en investigación y experimentación agrícola, adaptación
de nuevas cosechas y variedades, adiestramiento técnico y organización de la población, etc. Entre
otras cosas, había que superar, a la vez, las dificultades inherentes a la agricultura tropical y las
creadas por una población tecnológicamente primitiva y reacia al cambio.

Ya entonces resultaba posible descubrir discrepancias muy evidentes entre la grandilocuencia de las
ideas sobre la colonización y el mejoramiento general de la agricultura, y las realidades expresadas
en los capítulos presupuestarios para instrumentarlas y hacerlas posibles. Las mayores sumas de
dinero se destinaban a las obras civiles: presas, generación de energía, caminos, carreteras,
poblados, edificios, etc.

La verdadera clave económica de la cuenca, y quizá también del proyecto del Papaloapan, estaba, en
realidad, en un gigantesco complejo azucarero que había sucedido a los de Morelos, destruidos o
semidestruídos por el zapatismo y la reforma agraria cardenista. Hacia 1950 el cultivo de la caña
cubría 318 (miles de hectáreas) en la cuenca baja, incluyendo los altos de los Tuxtlas, frente a 67.5
dedicados al maíz. En la cuenca alta, excluyendo la zona Orizaba-Cordoba-Tehuacán en la que
existe también mucho cultivo de caña, la caña ocupaba 8-5 (miles de hectáreas), frente a 113.9
dedicadas al maíz. Pese a esta desproporción en las superficies de cultivo, el valor de la producción
de la caña en la cuenca baja ascendía a 54.2 (millones de pesos), frente a 24.5 correspondientes al
maíz. En la cuenca alta: 12.5 (millones de pesos) para la caña, y 32.5 para el maíz.

La caña cubría el 11% de la superficie total cultivada, pero representaba el 25% del valor total de la
producción agrícola y el 25% de la producción de azúcar de todo el país. 17 ingenios se encargaban
del beneficio de la caña, que en 1957-1958 se habían comenzado a concentrar bajo los auspicios del
proyecto. Cinco ingenios beneficiaban entonces el 72% de la cosecha, y uno de ellos, el San
Cristóbal, beneficiaba el 43%, colocándose así en el primer lugar del país y en uno de los primeros
del mundo. Al menos en 1954-1955 este ingenio benefició 1.4 millones de toneladas de caña; más
que cualquier otro ingenio nacional o extranjero.

Poleman, a quien debemos la versión más objetiva de los resultados económicos del proyecto,
concluye lo siguiente: 1) los programas de colonización no prosperaron (es posible, incluso, dada la
falta de presupuesto y de preparación adecuada, que no hubiera intención de llevarlos a cabo); 2) las
143
tentativas de aplicar riego y de modificar e intensificar la agricultura, se abandonaron (Poleman hace
un análisis detallado del fracaso de proyectos pilotos tales como los de Río Blanco y Los Naranjos);
3) el resto de la agricultura de la zona quedó entregada, como de costumbre, a su propio dinamismo,
aunque estimulada ahora por las nuevas vías de comunicación y la mejor infraestructura general; 4)
las inversiones de tipo social (escuelas, hospitales agua potable, etc.) fueron importantes y
beneficiosas, pero w ningún momento se enlazaron directamente con programas de cambio
tecnológico y de transformación agrícola general.

Puesto en estos términos, el balance del proyecto del Papaloapan parece deplorable tomando en
cuenta la naturaleza de los planes originales y la magnitud de las sumas gastadas: 1,360.4 millones
de pesos, precios de 1960, entre 1947 y 1964. ¿Quién o quiénes entonces, resultaron beneficiados
más directamente por el proyecto? Poleman contesta a esto, aunque en forma casi involuntaria, o
quizá con exceso de malicia, puesto que introduce la información sin comentarla debidamente.

En primer lugar, los azucareros. Durante la primera década del proyecto, el área bajo cultivo de caña
más que se dobló. No está claro en Poleman, ni tampoco en otros informes y estudios publicados si
esta ampliación tuvo que ver directamente con el proyecto y en particular con la prevención de
inundaciones y la recuperación de las tierras. Pero hay buenas razones para pensar que así fue. La
producción de azúcar pasó de 167 mil toneladas en 1947-1949, a 317 mil en 1956-1958 y llegando a
un tercio de la producción nacional.

En segundo lugar, las zonas urbanas y la industria necesitadas de energía, que la recibieron de las
presas del proyecto. La generación pasó de 37,500 km en 1947, a 251 mil en 1960. Toda ella fue
usada fuera de la cuenca, ya que no hubo desarrollo industrial en el área. (Barkin y King.)

En tercer lugar, los grandes ranchos ganaderos de la cuenca baja, puestos a salvo al menos de las
inundaciones más frecuentes y en posibilidad de usar más tierra.

En cuarto lugar, los madereros y con ellos una fábrica de papel instalada en la cuenca, que tuvieron
fácil acceso a los bosques casi vírgenes del interior de la región.

Finalmente, las grandes compañías constructoras, que absorbieron la mayor parte de los cuantiosos
presupuestos del proyecto.

Poleman se pregunta en algún lugar de su libro, sobre las causas de los fracasos de los programas
agrícolas; discute larga y razonablemente sobre sus efectos, imprevisiones y diversas incidencias.
Más tarde Barkin y King han repetido el ejercicio, haciendo hincapié en factores tales como la falta
de experiencia agrícola en el trópico, la ausencia de créditos y de asistencia técnica a los
campesinos, etc. Sin embargo, ¿no debería uno preguntarse, también, por qué, frente a estos
fracasos, se expandió con tanto éxito el cultivo de la caña, la concentración de la producción
azucarera, la ganadería en gran escala, las explotaciones madereras y la generación de energía? Por
otro lado, ¿no causa sorpresa el que, en todos los casos, los beneficiados directos del proyecto, friera
de las inversiones sociales y de la infraestructura general, sean grandes empresas agroindustriales,
ganaderas y constructoras en manos del capitalismo privado urbano?

Antes de seguir adelante y proponer algunas conclusiones, necesitamos detenernos en otros

proyectos regionales, sobre los cuales existe alguna información, aunque en general muy deficiente.
A primera vista puede causar sorpresa el entusiasmo con que los sucesivos gobiernos de México
siguieron aplicando el patrón establecido con el proyecto del Papaloapan. En efecto, si los resultados
144
hubieran sido tan negativos como algunos observadores sugieren, ¿cómo explicar su repetición, a
costos cada vez mayores, en otras partes del país? La explicación está, por supuesto, en que los
fracasos se refieren a los grandiosos proyectos de colonización y de cambio general de la agricultura
ejercida por la mayoría de la población. El juicio de fracaso, sin embargo, no se aplica a otras áreas
como las que he indicado; o sea, a las que se relacionan con los intereses del capitalismo privado y
con sus posibilidades de expansión económica.

El proyecto del Tepalcatepec, ampliado más tarde a toda la cuenca del Balsas, comenzó hacia 1947.
En 1964 había gastado 579.9 millones de pesos, a precios de 1960. En la tierra caliente de
Michoacán había conseguido expandir la superficie irrigada desde 15 mil hectáreas a 72 mil en
1960, y a 89 500 en 1965. Prácticamente la mitad de la superficie, 42 mil hectáreas, estaba dedicada
al cultivo del algodón, que a la iniciación del proyecto se cultivaba sólo en 12 hectáreas. El resto del
suelo regado se dedicó, principalmente, al arroz, 12 mil hectáreas, y a la sandía y el melón, 11 mil
hectáreas. (Barkin-King). [Los datos sobre las cuencas de Tepalcatepec, El Fuerte y Gijjalva
provienen, asimismo, de Barkin 1970) En otras palabras, los más beneficiados por un proyecto de
desarrollo regional fueron, no los pobladores ni los presuntos colonizadores, sino los elementos del
capitalismo privado nacional y extranjero.

El cuadro general del proyecto del Fuerte no arroja, tampoco resultados diferentes. Entre 1952 y
1964 se habían gastado 838.8 millones de peso5 a precios de 1960. El cultivo de la caña había
pasado de 8.4 miles de hectáreas, a 11 mil en 1959-1960, y a 22.3 mil en 1965.1966. El cultivo de
algodón en los mismos años, había pasado de 12.2 miles de hectáreas, a 48.7 y a 50.3. E] cultivo del
trigo, en los mismos años, de 0.9 miles de hectáreas, a 1.5 y a 17.8. En 19654966, de un total de
178.4 miles de hectáreas regadas 90.4 se dedicaban a los tres cultivos.

El último de esta serie de grandes proyectos de desarrollo regional al que nos referimos es el del
Grijalva que entre 1953 y 1964 había gastado 1 030.6 millones de pesos aprecios de 1960-Su
realización más importante es la presa de Malpas0 para regular el río y generar energía, con una
capacidad instalada de 760 mil km, susceptible de elevarse a 900 mil y a 3 mil millones. Le sigue en
importancia la recuperación de la llanura costera de Tabasco llamada Chontalpa, sujeta a
inundaciones periódicas en una extensión de más de medio millón de hectáreas. Estas tierras, sólo en
parte ocupadas por una escasa población debían utilizarse como receptátttl0 de los excedentes
demográficos de otras partes del país.

Hasta este momento, la energía generada en Malpaso como en los demás proyectos regionales se
consume fuera de la región. Los colonizadores no han aparecido ni se ven evidencias de que estén
en preparación alguna marcha organizada de campesinos de otras zonas. Por el contrario, hay fuertes
indicaciones de que las tierras de la Chontalpa se dedicarán, finalmente, al cultivo de la caña y de
otras cosechas de exportación.

En definitiva, en todos los proyectos de desarrollo regional que hemos comentado, se presenta una
misma sucesión de acontecimientos reales, que no tienen mucho que ver con las promesas del plan
original. La pregunta que uno debe hacerse es si esta secuencia es un mero producto de la mala
planeación como sugieren algunos observadores, o sí, por el contrario, es el resultado de una
planeación brillante, pero guiada por objetivos poco acordes con los que se proclamaron en público.

145
PROYECTOS DE DESARROLLO REGIONAL: SEMBRANDO EMPRESAS
CAPITALISTAS PRIVADAS

Hasta ahora, entonces, los proyectos de desarrollo regional han resultados eficaces sólo en términos
de establecer poderosos enclaves de los centros urbano-industriales con la función principal de
extraer de la región recursos de todo tipo, desde energía hasta productos para la exportación. Sin
embargo, los proyectos han resultado ineficientes en términos del desarrollo de la región en su
conjunto, en particular por lo que corresponde a los sectores más empobrecidos y atrasados de la
agricultura y de la población. Esta aparente paradoja debe verse, precisamente, en términos de la
naturaleza de enclave que tiene el proyecto regional. Por otra parte, los enclaves han tomado,
típicamente y casi sin excepciones, la forma de la gran empresa capitalista privada.

Algunos observadores y estudiosos de este proceso, que de ninguna manera está reducido a las
regiones con proyectos de desarrollo, han denominado “neolatifundista” a la gran empresa. El
término tiene el riesgo de llamar la atención con exceso sobre las semejanzas con el viejo
latifundismo, y de hacer subestimar las interesantes características propias y peculiares del nuevo
capitalismo agrario. Es evidente, por ejemplo, que la situación legal con respecto a la tierra es
esencialmente distinta. La hacienda constituía una «propiedad” en el sentido romano de la palabra,
pero la nueva empresa renta ilícitamente tierras ejidales, comunales y de pequeños propietarios, o
bien constituye asociaciones ficticias. La hacienda estaba débilmente capitalizada y usaba poca
fuerza de trabajo retribuida con dinero, mientras la nueva empresa funciona precisamente gracias a
su alta capitalización y a que tiene acceso al trabajo asalariado en grandes cantidades. La hacienda
raramente rebasó el horizonte del mercado regional y nacional, mientras la nueva empresa mira
sobre todo al mercado mundial.

Las posibilidades de discutir la situación creada por las empresas capitalistas privadas, lo mismo que
sus efectos económicos, sociales y políticos, están oscurecidas y distorsionadas porque durante
treinta años las autoridades se han negado, incluso, a reconocer los hechos. La falta de información
objetiva es asombrosa. Aun en estudios como los de Poleman, Barkin y King, que por otros motivos
son excelentes, se rehuye, yo creo que con deliberación al menos en el caso de Poleman, la cuestión
del control de las tierras en manos de pocas y grandes empresas. Sin embargo, esto ocurre tanto en
el Papaloapan como en el Tepalcatepec, en El Fuerte y seguramente en todos los demás proyectos
regionales. La discusión de este problema es necesaria y vital para México, como lo muestra la
creciente polémica sobre la estructura nacional agraria y la necesidad de reformarla.

Los defensores de la empresa agraria capitalista, y me refiero a aquellos que no parecen tener
intereses materiales directos en prolongar su existencia, eslabonan sus argumentos aproximadamente
de la siguiente manera: El país necesita acelerar su tasa de industrialización, lo que significa
continuar y aumentar las importaciones de equipos de producción, de capitales, de tecnología, etc.
Todo esto debe ser pagado de alguna manera; una de las formas más importantes de hacerlo consiste
en exportar productos agrícolas. En consecuencia, hay que acrecentar los volúmenes de producción
y además mejorar la eficiencia del sistema productivo, puesto que hay que enfrentarse a una dura
competencia en el mercado mundial. En esto consiste la función principal, aunque no la única, de los
enclaves creados por los proyectos regionales, independientemente de lo que diga la retórica oficial.
El aumento constante de la producción exportable, la seguridad del abastecimiento a los clientes
extranjeros y la máxima eficiencia en la producción, son condiciones que se imponen desde fuera al
proyecto regional. La empresa capitalista privada, por múltiples razones, ha resultado ser la mejor
respuesta a estos problemas, de cuya buena solución depende en gran medida el bienestar
económico del país. Por otra parte, este tipo de empresa, aun reconociendo sus desventajas,
146
generaliza ciertos beneficios a toda la región: todos pueden aprovechar el establecimiento de ciertas
infraestructuras; se proveen ocupaciones mejor retribuidas; se estimula la producción de otros
artículos, etc. A la larga, provocará una transformación de sus áreas de influencia.

En esta argumentación, que he tratado de resumir con la mayor fidelidad posible, existen varios
niveles que es conveniente tratar por separado, aunque tenga que hacerlo de manera breve y
superficial.

En primer lugar está la cuestión ya discutida con anterioridad, o sea, la de la forma en que la
agricultura y los campesinos han sido y son obligados a subsidiar el crecimiento urbano e industrial,
y la manera desequilibrada con que se siguen distribuyendo los recursos entre el campo y la ciudad.
La formación de enclaves constituye un ejemplo más de este desigual reparto de cargas y de
retribuciones.

Pero, por otra parte, tenemos la obligación de preguntarnos hasta dónde es sensata, aun desde el
punto de vista económico, la continuación de estas políticas.

Independientemente de sus efectos depresivos sobre el sector rural y de la obvia posibilidad de un

estallido en el campo, lo cierto es que seguimos subsidiando una industria ineficiente y costosa, que
desde hace años mantiene inactiva, por falta de mercado, una proporción considerable de su planta
productiva.

Una gran parte de la industria mexicana, y me refiero principalmente a la que está en manos del
sector privado nacional y extranjero, sigue produciendo en términos de un raquítico mercado, que
sólo usando del sarcasmo puede llamarse nacional. Es decir, los recursos que el campo produce no
sólo se encaminan, en gran medida, hacia la empresa privada industrial, sino que sirven para
subsidiar al sector de la población dotado ya de mayor capacidad de compra. ¿Hasta cuándo
debemos mantener la expansión de esta estructura industrial, cuando todo indica que el verdadero
desarrollo del país está ligado a la formación de un mercado nacional auténtico? Este mercado
potencial, el de los cincuenta millones de mexicanos, está constituido, por lo menos en una mitad,
por los mismos campesinos a quienes se mantiene en condiciones de depresión económica.

Para decirlo de otra manera, la premisa de la industrialización que es aceptable, tiene que ser
severamente cualificada, sobre todo en el contexto del sector privado. La empresa capitalista está
interesada en maximizar sus beneficios y no en maximizar el desarrollo del país. En consecuencia,
no sólo hay que buscar un nuevo equilibrio en la distribución de recursos entre ciudad-campo y
agricultura-industria, sino que para ello la política de industrialización debe ser radicalmente
revisada. Entre otras cosas, hay que dar mucha más atención a la industrialización rural.

En segundo lugar, los criterios centrales de la política de inversiones en el campo necesitan,

también, ser revisados a fondo. Bajo capa de desarrollo regional se han creado enclaves, cuya
finalidad principal es la de exportar más para seguir subsidiando el crecimiento urbano-industrial.
Por supuesto, en cualquier situación que es previsible en la actualidad, habrá que seguir exportando
para conseguir bienes de capital del extranjero. Sin embargo, una reorientación de la línea general de
industrialización permitiría reducir sustancialmente esta necesidad. De cualquier manen, es claro
que no sólo debe haber más recursos para el campo, sino que hay que buscar también un nuevo
equilibrio entre la inversión en los enclaves urbano industrial y la inversión orientada a modificar las
condiciones de vida y trabajo del grueso de la población campesina.

147
La distancia económica y social que existe entre los enclaves y el mar campesino que los rodea, es
hoy día abrumadora. Incluso el observador más superficial puede apreciar el contraste entre, por
ejemplo, los sitios de los ingenios azucareros y los poblados vecinos- Sin embargo, la vida del
ingenio es posible sólo a base de las tierras, del agua y del trabajo del campesinado.

Dicho de otra manera, no deben tolerarse más proyectos de desarrollo que no equilibren, según las
características de cada caso, las inversiones y los esfuerzos que se van a dedicar, respectivamente a
la formación del enclave y a la transformación de las condiciones generales de los campesinos de la
región. Esperar a que el enclave modifique a la larga su hinterland, es aplicar al desarrollo regional
las ideas y los procedimientos que los países imperialistas procuraron hacer valer en las naciones
dependientes.

En tercer lugar está la naturaleza misma de la gran empresa- ¿Acaso es ésta la única manera, o la
más eficaz, de administrar un gran conglomerado agroindustrial? ¿Por qué habría de ser, por
necesidad, capitalista? En los últimos años se han oído más voces que antes en favor de los ejidos
colectivos y de las empresas nacionales (públicas), como sustitutos de la empresa privada capitalista.
Los escépticos recuerdan casos como los de Nueva Italia y Lombardía, (en el Estado de Michoacán),
que bajo el sistema de ejido colectivo fueron llevados a la ruina económica y se recobraron más
tarde gracias a la presencia de la empresa privada. Sin embargo, estos argumentos son peligrosos
aunque sean verdaderos- La empresa privada agraria no ha demostrado en la práctica una eficiencia
mayor- Muchas de ellas pudieron ser establecidas merced a las enormes inversiones públicas
realizadas y a los préstamos de origen gubernamental; sobreviven merced a los subsidios federales
directos o indirectos, y se mantienen y medran merced a una explotación casi ilimitada de los
recursos de la tierra y agua, así como del trabajo humano. Tal fue el caso del ingenio de San
Cristóbal, del que al fin tuvo que hacerse cargo el gobierno federal, el de los algodoneros de la tierra
caliente de Michoacán y otros semejantes.

Una de las mayores ventajas reales de la gran empresa privada sobre la pública no está en la
eficiencia, sino en que la primera puede olvidarse y se olvida de sus obligaciones sociales, mientras
que la segunda de alguna manera tiene que atenderlas. Por otro lado, la máxima eficiencia de la gran
empresa privada ha sido demostrada claramente en dos áreas particulares. Primero, en su habilidad
pan obtener el máximo posible de apoyo oficial de todo tipo al menor costo. Segundo, en su
habilidad para transferir rápidamente los beneficios extraídos del campo hacia alguna inversión
urbana: especulación en terrenos, construcción de edificios, establecimientos industriales,
sociedades financieras, comercio, etc. La proliferación de la gran empresa privada agraria es la
manera más segura de seguir descapitalizando la agricultura y empobreciendo a los campesinos,
entre otras cosas porque su naturaleza sigue siendo esencialmente especulativa. Me atrevería a decir
que el mayor perjuicio que origina no está en la parte de los beneficios que los empresarios retienen
para su propio uso, sino en su irrestricta capacidad de decidir sobre la aplicación de las inversiones,
siguiendo por supuesto, los dictados de la “mano invisible”.

Dicho de otra manera, los enclaves deben dejar de ser establecidos y manejados en beneficio y como
si fueran patrimonio del capitalismo privado. Las inversiones que los han hecho posibles son
fundamentalmente inversiones públicas. El pueblo mexicano tiene su propio patrimonio que
reclamar. Los proyectos de desarrollo regional deben renunciar a seguir sembrando empresas
capitalistas privadas por toda la superficie del país.

148
MODOS DE PRODUCCIÓN: GRAN EMPRESA Y PEQUEÑA EXPLOTACIÓN

En la discusión anterior hay un importante supuesto que no se ha hecho explícito. Me refiero a la

conveniencia de la gran empresa agrícola, cuya superioridad sobre las pequeñas explotaciones rara
vez se pone en duda. Sin embargo, es mi intención ahora examinar esta cuestión con mayor espíritu
crítico. Independientemente de la forma que tome la gran empresa (capitalista privada, estatal,
colectiva ejidal, cooperativa), necesitamos discutir hasta qué punto ella, y todo lo que representa,
constituye una solución a los problemas actuales del campo. O sea, se trata de examinar si los
proyectos de desarrollo regional deben seguir promoviendo unilateralmente la gran empresa, o bien
si resultan más adecuadas otras la producción.

La gran empresa representa una solución lógica, y hasta cierto punto inevitable, a cierta clase de
problemas. Pero los factores que determinan la lógica de la solución son muchos y complejos, y las
interrelaciones entre ellos son complicadas. Existen, desde luego, factores que tienen que ver con la
naturaleza misma de las plantas que favorecen su explotación en gran escala. De hecho, suelen
hacerla indispensable sobre todo frente a las necesidades de competir en un mercado mundial. Quizá
entre los casos más notorios están la caña de azúcar, los cereales de origen europeo y algunos otros.
Pero algunos cultivos, por el contrario, alcanzan su máxima eficacia en condiciones de explotación
en pequeña escala.

Las ventajas relativas del cultivo en gran escala dependen también de la topografía y de los suelos,
que deben permitir la utilización eficiente de maquinaria. Dependen asmism0, de las
disponibilidades del capital que resulta imprescindible para la mecanización de las operaciones.
Desde un punto de vista teórico, se puede plantear la posibilidad de que la modificación de alguno
de estos factores haga más recomendable otro tipo de solución. Por ejemplo una combinación de
suelos y topografía difíciles puede hacer de la mecanización una falsa ventaja frente a mayores
insumos de fuerza de trabajo. El capital necesario puede ser mejor empleado entonces, en otro tipo
de inversiones, como pequeñas industrias. Ciertos cultivos ganan considerableme1te en
rendimientos cuando se siembran y cosechan por medios total o parcialmente no mecánicos, como
han aprendido a su costa en Estados Unidos. Encuentro que la fascinación por el gigantismo y el
atractivo de las máquinas perturba con excesiva frecuencia la racionalidad de las decisiones.

Por otra parte, en condiciones de exceso de fuerza de trabajo y de escasez de capital, es todavía más
discutible la intensificación de la mecanización, que es un predicado de la gran empresa- La
población rural, tomada como un indicador no siempre confiable de la fuerza de trabajo agrícola ya
que en efecto la subestima, aumenta en México a una velocidad pavorosa. En las series de Benítez y
Cabrera esta población aumenta en números absolutos de 17,749,500 a 23,955,500 (19601980) en
una hipóte5is y en otra a 26,374,600. (Proyecciones de Población en México. Banco de México,
1967) En esta situación ¿debe prevalecer la aparente conveniencia económica de la empresa
individual, o bien hay que dar prioridad al problema global del campo? El interrogante resulta
legítimo y pertinente, pero en la política agraria no hay contestaciones claras, y en los proyectos
regionales, como hemos visto, la respuesta ha favorecido a la gran empresa con el máximo factible
de mecanización.

Por otra parte, no son sólo los recursos de capital los que escasean. También escasean los de tierra
cultivable. La gran empresa, desde Cortés hasta nuestros días, muestra una fuerte predisposición a
preferir el suelo a la gente. Es decir, a agudizar el problema; a expulsar población y a sustituirla con
máquinas; a desplazar la agricultura de alimentos y a reemplazarla por cultivos industrializables; a
olvidar el mercado nacional y buscar los extranjeros. Esta actitud podría verse como razonable y aun
149
conveniente, en términos generales, cuando la disminución de la población rural sea efectiva y haya
mejorado la afluencia excesiva de mano de obra; cuando haya tierras que puedan abrirse al cultivo
sin desplazar más campesinos; cuando exista una población con sus necesidades más elementales
cubiertas. Pero la situación que prevalece en México es la contraria.

Los análisis económicos que muestran la superioridad de la gran empresa no resultan muy
convincentes, entre otras cosas porque opera con ventajas arbitrariamente creadas. Su fácil acceso a
los subsidios y a los créditos públicos y privados, a la tecnología superior, a los fertilizantes y a las
semillas mejoradas, a los mercados, etc., arrojan dudas sobre cualquier comparación válida con las
pequeñas explotaciones. Puede alegarse que esto es, precisamente, una consecuencia estructural de
la organización en gran escala, pero la tarea del poder público consiste, también, en facilitar a las
pequeñas empresas agrícolas las ventajas de la gran organización.

En los últimos años he discutido varias veces la cuestión de la gran empresa y de las pequeñas
explotaciones, al parecer con más persistencia que capacidad de convencimiento. (Véase
Productividad Agrícola y Observaciones sobre la planificación regional.) Para la discusión he
utilizado, cómo voy a hacer ahora, dos modelos teóricos de desarrollo agrario.

El primero de los modelos, que llamo “norteamericano”, puede ser caracterizado de la siguiente
manen. En primer lugar, por la abundancia relativa de tierras cultivadas y cultivables, sobre las
cuales un débil crecimiento general de la población no ejerce presiones desfavorables. En segundo
lugar, por la abundancia de recursos para la inversión, que deja disponibilidades importantes para la
capitalización de la agricultura. En tercer lugar, por las grandes y continuas transferencias de la
fuerza de trabajo del sector primario a los demás, compensadas y a la vez provocadas por la
mecanización agrícola; consecuentemente, se presenta una constante disminución de la población
rural en términos absolutos y relativos. En cuarto lugar, por la demanda selectiva y especializada de
productos agrícolas por parte de la industria y de una población urbana numerosa y de altos
ingresos.

Dondequiera que se presenta este complejo de rasgos, la producción agrícola tiende a desarrollarse
en formas características. Quizá para nuestra discusión lo principal sea que la productividad de la
fuerza de trabajo es muy alta, pero en cambio los rendimientos físicos por unidad de superficie
resultan comparativamente bajos. La empresa agrícola suele ser de gran tamaño, con alta
capitalización muy mecanizada y estrechamente vinculada al mercado de demanda especializada. La
producción está igualmente especializada y se comercializa en su totalidad.

El segundo modelo, que llamo “holandés”, se caracteriza por la presencia de factores opuestos o al
menos distintos a los anteriores. O sea, en primer lugar, por la escasez relativa de tierras cultivables,
sobre las cuales existe ya presión de población, tanto más crítica cuanto mayor sea el incremento
natural. En segundo lugar, por cierta escasez de recursos de capital aplicables a la agricultura que es
tanto más grave cuanto mayor es la atracción ofrecida por los otros sectores. En tercer lugar, por las
insuficientes transferencias de la fuerza de trabajo del sector primario a los demás, y
consecuentemente por la lenta disminución de la población rural, por su estabilización y, en el peor
de los casos, por su incremento. En cuarto lugar, la demanda selectiva de productos agrícolas es más
débil, especialmente por parte de la industria; la excepción la constituyen sobre todo, las ramas
dedicadas a la exportación.

Dondequiera que se presenta este complejo de rasgos, la producción agrícola tiende a desarrollarse
en formas características. La productividad de la fuerza de trabajo tiende a ser más baja, pero los
150
rendimientos en volumen físico y en valor, por unidad de superficies resultan comparativamente
más altos. La empresa suele ser de tamaño medio y pequeño, con escasa capitalización y con
frecuencia no llega a articularse plenamente con la demanda especializada. La producción suele
diversificarse a nivel de empresa y una parte de ella no se comercializa, sino que se dedica a la
subsistencia familiar y se canaliza hacia los mercados locales más próximos.

La conclusión es clara: no existe un solo modelo o tipo general de desarrollo agrario, ni siquiera en
los países que han avanzado más en el camino de la industrialización. De hecho, la mayoría de los
países de Europa occidental y el Japón podrían incluirse en el segundo modelo (“holandés”),
profundamente distinto del modelo que con frecuencia se considera como el más representativo y
general (“norteamericano”). Dicho de otra manera, la solución al problema de los bajos ingresos
agrícolas y de la baja productividad, no está necesariamente ligada al dominio de la gran empresa.
Creo que es importante mencionar algunos ejemplos.

Holanda, a pesar de su grado de industrialización y del lento crecimiento de su población, sigue

siendo un país de pequeña empresa agrícola. Un muestreo que incluyó 20,000 unidades en 63
municipios representativos, arrojó los siguientes resultados: 2,527 empresas tenían menos de una
hectárea; 6,808, entre 1 y 5; 4,793, entre 5 y 10; el resto, entre 10 y 20 y más de 20. Con semejante
estructura de empresa, los ingresos promedios agrícolas, sin embargo, están prácticamente al mismo
nivel de los ingresos per capita de los demás grupos de población. Entre 1950 y 1960 el nivel de
ingresos de los agricultores siguió aumentando a pesar de ciertas circunstancias desfavorables, sobre
todo en los costos de producción y en los precios. Sin embargo, el número de las empresas agrícolas
descendió sólo en un 5%. La intensificación de la producción se consiguió en las unidades pequeñas
y por medio de mayores y mejores insumos de trabajo, y no en las empresas grandes y por medio de
insumos de capital. En 1957 el número de horas estándar de una unidad completa de trabajo
aplicadas a una hectárea, fue de 1,007 en las empresas de 1 a 3 hectáreas; de 782 en las de 3 a 5; de
728 en las de 5 a 7; de 636 en las 7 a 10, y solamente de 534 y 417 en las de 20 a 30 y más de 30
hectáreas.

Dicho de otra manera, la intensidad de la agricultura aumentó en relación inversa al tamaño de las
empresas. Los aumentos en los ingresos resultaron, principalmente, de aumentos en los insumos de
trabajo por hectárea y en la productividad de la unidad de trabajo, más que de reducciones globales
en la fuerza de trabajo.

Bélgica repite, con algunas variantes, la experiencia holandesa. En 1959 las empresas de menos de
10 hectáreas representaban el 69% de un muestreo realizado, y las de más de 20 hectáreas sólo el
9%. El tamaño promedio de todas las empresas era de 9.6 hectáreas. El producto uti1por hectárea
era dos veces mayor en las unidades pequeñas que en las grandes. Los ingresos promedio son
comparables a los del resto de la población.

En Austria en 1960 había 258,000 empresas agrícolas de 10 hectáreas Y menos; de ellas, 90,000
tenían menos de 2 hectáreas y otras 90,000 entre 2 y 5. Como regla general el ingreso por hectárea
disminuye a medida que aumenta el tamaño de la empresa. Por ejemplos una hectárea en una
empresa de 5-10 hectáreas dedicada a viticultura combinada con cereales, producía 7,069 shillings
de ingreso; pero sólo 4,206 en una empresa de 20-50 hectáreas en la misma región.

El fenómeno se repite en Noruega, donde el ingreso promedio por hectárea en empresas de menos
de 5 hectáreas llega a 1,673 coronas, y baja a 1,383 en las de 5-10, a 813 en las de 10-20 y a 653 en
las de más de 50.
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Los resultados me parecen concluyentes en particular desde el punto de vista de su aplicación a
México en el debate sobre la gran empresa frente a la pequeña exp1otació Podría argüirse que el
modelo “holandés” representa un estadio intermedio, que será válido sólo mientras permanezcan
constantes los factores de abundancia y escasez relativas que lo han determinado. O sea, que en
último análisis este modelo tendrá que evolucionar hacia la forma “norteamericana”- La proposición
es aceptable. De todas maneras, estamos nosotros muy lejos de estar en una coyuntura
norteamericana Durante muchos años permaneceremos en el mejor de los casos, dentro de las
condiciones estipuladas para el modelo “holandés”, con ciertas necesidades muy específicas según
plantas topografía suelos, necesidades de exportación etc., de aplicar el modelo “norteamericano” de
manera limitada.

ASUNTOS DIGNOS PARA REFLEXIÓN

La naturaleza de este trabajo, su extensión y la cantidad de información disponible actualmente

sobre los proyectos regionales no permiten ofrecer una serie de conclusiones que se desprendan más
o menos nítidamente, de la discusión. Tampoco era ésta mi intención, sino más bien, como sugiere
el título del ensayo, mi propósito consistía en provocar reflexión y discusión. Por primera vez en
mucho tiempo la crítica no solamente es tolerada, sino que se estimula desde los niveles más altos
de la administración pública nacional.

De todas maneras, quedan, yo creo que claramente planteadas, varias cuestiones. El desarrollo
regional no puede ser planeado, realizado y evaluado, más que dentro del contexto nacional. Hasta
ahora, los proyectos regionales han servido, principalmente, para reforzar la estructura económica,
social y política del país, y no para ayudar a modificarla. Este resultado se ha conseguido,
particularmente, formando enclaves urbano-industriales en el campo y favoreciendo el desarrollo de
la empresa capitalista privada. La conveniencia misma de la gran empresa de cualquier tipo, frente a
la pequeña explotación agrícola, está también sujeta a discusión, en especial mientras persista el
aumento demográfico del país y el crecimiento de la población rural.

Si alguna conclusión puede apuntarse es la siguiente: la política de desarrollo regional en México

necesita de una profunda revisión.

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 BIBLIOGRAFÍA

Aguilar Idañez, María José y Ezequiel Ander-Egg (1999), Diagnóstico social. Conceptos y
Metodologías, Madrid, Instituto de Ciencias Sociales Aplicadas.

Ander-Egg, Ezequiel (1990), Repensando la Investigación-Acción-Participativa. Comentarios,

críticas y sugerencias, México, El Ateneo.

Ander-Egg, Ezequiel (1991), Metodología y práctica del desarrollo de la comunidad, México, El

Ateneo.

Palerm, Ángel (1993), Planificación regional y reforma agraria, México, Universidad

Iberoamericana, Gernika.

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