TRABAJO DE INVESTIGACIÓN

LICITACIÓN PÚBLICAS

El presente trabajo de investigación es sobre el tema de licitación de obras

públicas en dependencias, en el cual se plateó sobre las ventajas de las
licitaciones de obra pública para la obtención de trabajo en las distintas áreas de la
construcción, tanto en dependencias públicas y empresas privadas que se dedican
a ello.

La licitación, en términos empresariales, es el proceso reglado mediante el cual

una organización da a conocer públicamente una necesidad, solicita ofertas que la
satisfagan, evalúa estas ofertas y selecciona una de ellas. Esta palabra también
puede referirse a un proceso de subasta.

La Real Academia Española define licitación:

1. Sacar algo a subasta o concurso públicos.

2. Participar en una subasta pública ofreciendo la ejecución de un servicio a
cambio de dinero u otros beneficios.
3. Ofrecer precio por algo en una subasta [privada]

Cada país tiene sus propias reglas de licitación, y a veces, según el objeto, o el
monto, pueden ser distintos dentro del mismo país. Sin mencionar que una
empresa privada puede también llevar a cabo una licitación perfectamente justa y
transparente diseñando sus propias reglas. Pero en general se pueden distinguir
las siguientes fases:

1. Preparación de los pliegos de condiciones

2. Publicación de la convocatoria
3. Presentación de ofertas
4. Evaluación de ofertas
5. Adjudicación
6. Formalización del contrato

Por lo tanto la licitación pública es un procedimiento administrativo cuya finalidad

es seleccionar en concurrencia la mejor oferta para celebrar un contrato;
constituye un pedido de ofertas efectuado en forma general al público o a
cualquier empresa inscrita en un registro creado al efecto.
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Licitación privada

Una vez visto lo anterior, podemos definir las licitaciones privadas como aquellas
en las que la administración invita de manera expresa a determinadas empresas y
no por anuncio público. Esas compañías suelen ser de alto prestigio,
seleccionadas de manera no discriminatoria y en un número suficiente para
garantizar un precio competitivo. Por lo general se aplican los mismos principios
que a las licitaciones públicas, excepto el de publicidad.

Al ser restringida, solo participan aquellas empresas que la entidad ha convocado

teniendo en cuenta criterios como la liquidez económica, la cualificación técnica u
otras cuestiones de relevancia para su concurso.

Debido a su excepcionalidad, la licitación privada o restringida se reserva para

casos muy puntuales. Suele utilizarse para resolver contratos disueltos sin haber
finalizado los trabajos, en caso de licitaciones desiertas, en momentos de
emergencia o urgencia, para servicios confidenciales o para trabajos muy
exclusivos que solo pueden ofrecer muy pocos proveedores.

¿Cuál es principal diferencia entre una licitación pública y una licitación privada?

La principal diferencia entre ambos tipos de licitaciones es el grado de

competencia. Mientras en las licitaciones públicas pueden concurrir todas las
empresas que lo deseen, en las licitaciones privadas la participación está
restringida a las empresas invitadas por la propia administración.
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LA LICITACIÓN PÚBLICA

La administración pública nacional, provincial y municipal:

La licitación pública es, en la legislación argentina, el procedimiento de principio

para la contratación en la administración pública. Así lo establecen la ley
de obras públicas 13.0642 y el reglamento de contrataciones del Estado. Es más,
hay autores que consideran que la propia Constitución nacional la exigiría como
principio. Para el derecho positivo la licitación es de principio y sólo se puede
hacer dispensa de ella por expresa previsión legal; Cuando es re-querida por la
norma, es requisito de existencia de la contratación. Así, la Corte Suprema
sostuvo que “la prueba de la existencia de un contrato administrativo se halla
íntimamente vinculada a la forma en que dicho contrato queda legalmente
perfeccionado. Cuando la legislación aplicable exige una forma específica para la
conclusión de un determinado contrato, dicha forma debe ser respetada pues se
trata de un requisito esencial de su existencia.” (Mas Consultores, Fallos, 323:
1515, 2000.) La Corte refiere, así, a la categoría del acto inexistente como sanción
frente a la contratación sin licitación pública. Lo demás son disquisiciones
parecidas al servicio público: Lo que a cada autor le gustaría que fuere el derecho
positivo. A su vez, muchas constituciones provinciales la exigen, a veces en forma
terminante. En cuanto al derecho comparado, la requieren las normas de la mayor
parte de los organismos internacionales y también las de la comunidad
europea, la cual por lo demás tiende “a una unificación de los marcos jurídicos de
los Estados miembros” en lo referente a esta materia. Del mismo modo en Brasil
el art. 37 inc. XXI de la Constitución de 1998 la requiere, salvo las excepciones
que establezca la legislación. La regla es claramente la misma en el derecho
uruguayo. Hay un juego de palabras en quienes sostienen que la licitación sólo es
exigible cuando las normas la imponen, pues en todo caso efectivamente las
normas la imponen. Desde luego que la norma general reconoce excepciones. En
el caso de las constituciones provinciales, su imposición no puede considerarse
una regla de hierro y está sujeta a las excepciones que prevea la legislación, en
tanto sean razonables. En la nueva modalidad constitucional de municipios de
primera categoría autónomos, se prevén excepciones originales, p. ej. la
contratación directa con cooperativas pero sujeto a ratificación por referéndum
popular, lo que nos parece una sabia innovación aunque en el caso del Neuquén,
el Superior Tribunal y la Corte Suprema de Justicia de la Nación lo han declarado
—a nuestro juicio in-debidamente— inconstitucional. Otra variante interesante es
la contratación directa previa audiencia pública vinculante. Son modos de
transparencia y publicidad que no pueden dejarse de lado en la nueva
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orientación que ve en el usuario no un mero administrado, sino un “usuario-
soberano,” en la expresión de benvenutI. En Brasil se exige, para grandes
contrataciones, el doble recaudo de audiencia pública y licitación pública. En
cuanto a la corriente doctrinaria y jurisprudencial que sostiene que el principio es
la libertad de contratación salvo cuando la legislación impone lo contrario, es
una discusión similar a la del servicio público, como dijéramos párrafos arriba. No
se trata de hallar la “esencia” de las cosas por alguna intuición o
postulación ex cátedra, sino de indagar cómo está resuelto el problema en el
derecho positivo y a partir de allí construir un sistema explicativo del orden jurídico.
Y desde ese punto de vista no hay dudas que todas las normas de nuestro país
exigen como regla la licitación pública, que cabe entonces interpretarla como
requisito general, claro que sujeta a las numerosas excepciones que en cada caso
autoriza la legislación. Donde no existe la excepción, retoma su aplicación la regla.
Hasta el advenimiento de la CICC, Convención Interamericana Contra la
Corrupción, el procedimiento de la licitación pública era una materia reglada
con sólo algunas normas básicas en la legislación, pero en que el grueso de la
regulación provenía de las propias bases de la licitación hechas por la
misma administración licitante y demás normas que ella misma dictaba.
Lamentablemente, no ha cambiado, a pesar del carácter frecuentemente
arbitrario de tales reglamentaciones. Es que en ocasiones la administración
encuentra que el mejor modo de hacer libremente su voluntad es predeterminando
ella misma el camino que quiere seguir, con lo cual puede luego alegar que se
limita a cumplir la norma cuando en realidad está haciendo su voluntad
discrecional disfrazada de norma propia. Por ello, lo fundamental no es el
cumplimiento de la forma, sino de la sustancia: Publicidad adecuada, máxima
concurrencia de ofertas, mejor comparación, precio y oferta más conveniente,
equilibrio contractual, precios razonables de mercado, control público, etc.
Conviene tener presente el orden jerárquico de las normas y principios jurídicos (v.
gr. constitucional y supraconstitucional de razonabilidad), que no debe estar
ausente del análisis de una norma licitatoria (también los principios
supraconstitucionales de publicidad o transparencia, equidad y eficiencia que
impone la CICC.) En este último aspecto, pues, la contratación pública en general
y dentro de ella la licitación pública es un procedimiento administrativo que va
recibiendo progresivas normas y principios supranacionales (la eficiencia y justicia
para los usuarios) que son derecho federal interno, obligatorio también para las
jurisdicciones provinciales y municipales. Están dados en garantía del interés
público, de las partes contratantes y de los usuarios y consumidores
afectados por el gasto del erario público y los efectos frente a terceros que
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el contrato pueda tener, creando una serie de redes contractuales. Los
monopolios privatizados ahora bien, con el proceso de privatización instaurado a
fines del siglo XX la licitación pública es exigida también a los concesionarios y
licenciatarios, a fin de que no se eleven los costos que luego pasarán a la tarifa y
también para evitar subsidios o contrataciones cruzadas, o auto contrataciones.
Los principios que explicamos para la licitación pública son aplicables a sus
contrataciones, sin perjuicio de otros que establezca la autoridad de contralor. Ello,
bajo pena de no poder trasladar a la tarifa los costos que no aparezcan justificados
y con el procedimiento señalado, o devolver las ganancias excesivas obtenidas en
infracción a tales principios. Incidencia de la CICC. Un tercer paso en esta
evolución viene dado por la Convención Interamericana contra la Corrupción,
que agrega tres principios de carácter supra legal y supranacional a
satisfacer en el procedimiento de contratación: Uno se refiere al procedimiento
formal, que debe ser público o transparente y dos se refieren al resultado material
obtenido, que debe ser equitativo o justo y eficiente. Por un razonamiento
parecido, la doctrina brasileña postula el principio de moralidad como determinante
de la licitación como regla. Licitación pública, licitación privada, contratación
directa. El problema de la responsabilidad si bien ya hemos señalado que el
contrato administrativo no debe ser definido atendiendo al procedimiento mediante
el cual se lo celebra, dicho procedimiento es típico: El régimen de
contrataciones del Estado en general como la ley de obras públicas,
establecen un procedimiento similar. Ambas normas disponen que el contrato
deba realizarse mediante licitación pública, concurso público, (o “remate público”),
aunque autorizan en una serie de hipótesis que la administración prescinda de ese
requisito y efectúe una “licitación privada,” un “concurso privado” o una
“contratación directa.” La administración es remisa a celebrar una contratación
directa cuando legalmente puede hacerlo: Es lo que boneo llama “el temor a
ejercer la responsabilidad.” Como dice este autor “la tendencia es ajustarse
estrictamente a las disposiciones vigentes, más allá de toda consideración de
eficiencia y a pasar los problemas a niveles más altos, aunque sea para obtener
un simple aval que libre al funcionario de responsabilidad al respecto [...] Así, p.
ej., la mayor parte de las empresas tienen quejas sobre los penosos efectos que
tienen sobre su economía los reglamentos de contrataciones. Sin embargo,
analizando muchos de ellos, vemos que no son esencialmente diferentes a los de
la mayoría de empresas privadas y que contienen razonables causas de
excepción al régimen general.

Pero un funcionario, que sabe que en un caso marginal, recurriendo a la

contratación directa obtendrá economías para la empresa en relación a la usual
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licitación pública, recurrirá a pesar de ello a esta última. Sabe que nadie pedirá
cuentas por el mayor costo para la empresa de esa actitud suya; y sabe también
que si recurre a la contratación directa deberá afrontar sospechas sobre su
honestidad y probablemente un juicio de responsabilidad y que, aun cuando a la
larga podrá demostrar la adecuación de su acción, siempre quedará una sombra
de dudas sobre su persona. No es difícil adivinar su probable actitud.” Como todo
principio, la licitación pública no es un dogma absoluto: No hay que entrar
en los extremos de negarla siempre o exigirla siempre, sin razones específicas
aplicables al caso

Es un pedido de ofertas

La licitación pública es un procedimiento administrativo cuya finalidad es

seleccionar al sujeto de derecho con quien se celebrará un contrato;39 constituye
un pedido de ofertas efectuado en forma general al público o a cualquier empresa
inscripta en un registro creado el afecto, cuando tal sistema de control existe.40Se
diferencia de la licitación privada (un pedido de ofertas) en que este es
dirigido a personas o empresas determinadas (las que la administración invita
especial y directamente para cada caso), no siendo obligatorio, en algunos casos,
efectuar la publicación en el BO, pero efectuando invitaciones a
proveedores inscriptos en el registro de proveedores (SIPRO) y difundiendo la
convocatoria por internet en el sitio de la Oficina Nacional de Contrataciones,
mientras que aquélla está dirigida a un número mayor y a veces indeterminado de
empresas. (Cualquiera que reúna las condiciones generales exigidas para la
presentación.) En la contratación directa, por fin, la administración elige
directamente la empresa con quien desea contratar y celebra el convenio con ella;
dado que es motivo de abusos, a veces se trata de extenderles principios
análogos a los que rigen a las licitaciones. Pero lo que corresponde es controlar la
razonabilidad del objeto y su precio. Lo importante no son las formas sino qué se
contrata y por cuánto. Va con ello dicho que el principio de transparencia en la
gestión pública, exigido por las normas y principios para la prevención de la
corrupción, sólo se ve servido por el pedido de ofertas efectuadas de manera
abierta al universo de posibles oferentes. No utilizamos aquí la frase “licitación
pública” porque ésta acarrea una indebida connotación emotiva, de pérdida de
tiempo, engorrosos trámites, etc., cuando nada de eso hace a lo que estamos
señalando como esencial. Hay que destacar el principio: La publicidad, la
competencia, la participación del máximo posible de interesados y eventuales
oferentes. Todo lo que hace a formalismos, formulismos, complicaciones, etc., no
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son sino distorsiones propias de la burocracia, para nada imputables al
procedimiento mismo de selección competitiva y pública de ofertas.

La licitación pública y privada (concurso público, concurso privado, etc.) tienen

ciertos caracteres comunes que las diferencian de la contratación directa. Por de
pronto cabe distinguir que la similitud entre la licitación y el concurso es que se
establece un sistema de reglas de juego que suponen la competencia o
concurrencia a fin de escoger la mejor oferta. Ese conjunto de reglas que
constituyen las bases del llamado o pliego de bases y condiciones son obligatorias
para los oferentes y para la administración misma por el principio de la confianza
legítima y la razonable expectativa de los oferentes de que tales reglas habrán de
ser respetadas y cumplidas por el licitante. Importa destacarlo, pues muchas
veces el funcionario incurre en el error de pensar que el concurso público importa
la ausencia de reglas, cuando en realidad y como mínimo está obligado por las
suyas propias que no sean absolutamente nulas, p. ej., las cláusulas que
pretenden la irrevocabilidad jurisdiccional del resultado del concurso o sus actos
de trámite.

Comparación de ofertas

En ambas hay comparación de ofertas de distintas empresas y por lo tanto mayor

control y mejores posibilidades de obtener ofertas ventajosas.
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Ejemplo de Licitación Pública

Principios de la licitación pública

Publicidad y transparencia

El procedimiento de licitación pública está concebido para satisfacer principios

de publicidad y transparencia en la gestión pública, son estos las primeras
víctimas que caen en su aplicación. Nada menos que la definición del objeto a
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contratar y las normas que regirán la selección del contratista y el contrato mismo,
se efectúan sin publicidad ni participación ciudadana y en la mayor parte de los
casos sin participación de los interesados potenciales. Existe un sitio web llamado
argentinacompra.gov.ar en donde se deben publicar las distintas etapas de los
procedimientos contractuales que celebran las reparticiones de la administración y
la posibilidad de acceder gratuitamente a la edición del Boletín Oficial de la
República Argentina en función del decreto 1172/03. Es necesario utilizar las
tecnologías de información disponibles en toda su plenitud, no retaceando la
publicidad como habitualmente se hace.

¿Publicación para interesados, o para el público?

En realidad, no es sólo ni principalmente en el boletín oficial y los diarios que

deben publicarse los llamados. Es en la Internet donde las jurisdicciones
nacionales, provinciales y municipales deben contar con un sitio o página en
donde se pueda consultar la totalidad de las instancias del trámite contractual,
desde las convocatorias hasta los pormenores de la ejecución contractual,
pasando por las etapas de evaluación de ofertas, impugnación y emisión de la
orden de compra, es decir con todos los detalles incluidos. Podrá decirse que esto
es caro y es falso: Basta con consultar los costos. Si este autor puede poner
sus libros gratis en la Internet en el sitio www.gordillo.com que consta en la
tapa, ¿con qué excusa el Estado no habrá de poder hacerlo, cuando tanta otra
publicidad oficial incluye en sus diversas páginas Web? En el 2000 comenzó con
la experiencia de páginas como www.cristal.gov.ar hoy inactiva, modelo que se
profundizó luego del 2001 con el sitio www.argen-tinacompra.gov.ar; habrá que
seguir perfeccionando su desarrollo, actualización y profundización. La dificultad
es precisamente la tendencia medieval al secreto, la posibilidad de realizar
negocios al margen de la ley de ética pública, el interés a veces de los propios
contrincantes y competidores en que no se conozca mucho del asunto, no sea que
vengan terceros o la prensa a inquirir sobre la racionalidad de lo que se proyecta,
a preguntar si se ha hecho audiencia pública previa en caso de corresponder, etc.
Incluso si el costo no fuera pequeño la solución no debiera variar. La publicidad y
transparencia es justamente para permitir la crítica pública, la participación
ciudadana, el control judicial y nada de ello puede hacerse eficaz-mente si en
primer lugar no se conoce lo que la administración se apresta a contratar. En
esa línea de razonamiento, es también claro, insistimos, que deben incluirse
todas las aclaraciones al pliego que se vayan haciendo durante el trámite del
procedimiento licitatorio, como así también los actos finales de adjudicación,
suscripción del contrato con todos sus anexos, precio obtenido, etc. Menos que
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eso, no se podrá decir que habrá habido publicidad ni transparencia, sin las cuales
se está violando el principio supranacional del art. III inc. 5° de la CICC, tanto si se
hace licitación pública como si se trata de una licitación o concurso privado, o una
contratación directa. Para cumplir con los principios de publicidad y transparencia
la publicación, inclusive de una contratación directa, debe incluir:

a) El llamado y sus bases completas, circulares, aclaraciones y

modificaciones ulteriores, incluyendo todos los aspectos que formen
parte del pedido de ofertas,
b) el precio y forma de pago y demás condiciones de contratación en la
adjudicación y formalización del contrato y
c) el precio final de liquidación del contrato cuando se conoce el costo que
demandó al erario concluir ese contrato.

A fin de favorecer la concurrencia y competencia con miras a la obtención de la

mejor decisión para el erario público debe favorecerse también la
contradicción, no solamente entre los potenciales oferentes y los oferentes
concretos, sino también de parte de la comunidad alcanzada por la obra, a
través de los derechos de incidencia colectiva.

El principio se remite a la antigua ley de contabilidad y se encuentra recogido

en el decreto 1023/01 y en la reglamentación establecida por el decreto
893/12. No se trata de subordinar el fin de obtener el mejor precio y
condiciones en situación de competitividad, al medio por el cual los postulantes
hacen su propuesta y menos a las formalidades. Ello sería incurrir en el ya
clásico error de privilegiar los controles de formas y normas o reglas, antes
que el control de resultados, eficiencia, etc. Máxime cuando ahora la ley 25.188
de ética pública exige que en las licitaciones se aplique el principio de
razonabilidad; por ejemplo en cuanto al objeto y precio del contrato.
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Ejemplo de Licitación
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Autonomía de los pliegos:

Los pliegos de una licitación suelen ser preparados anónimamente: nunca

nadie se responsabiliza de ellos. Sin embargo, cada art. es objetivamente una
toma de decisión, que necesita sustento fáctico suficiente y adecuada
motivación. ¿Por qué se exige “X” capital? ¿Por qué se fija el plazo “Y”? ¿Por
qué tales recaudos técnicos? No es suficiente con elevar al órgano máximo un
expediente en el cual falta sólo su firma, pero no hay antes firma alguna que
fundamente cada art. del proyecto. Si la superior firma sin analizar demuestra
impericia o negligencia. Por ello debe desenfatizar el clásico rigor formal en su
aplicación y acentuar en cambio la línea de precedentes que declaran, así sea
tardíamente, la nulidad de las cláusulas del pliego que se opongan a derecho,
o justifican su razonable incumplimiento.

Impugnación de los pliegos:

Hay un argumento de razonabilidad o justicia natural, más uno de congruencia,

que deben plantearse en relación a la publicidad de los pliegos y los derechos
de los particulares a impugnarlos. Pues ha de ser obvio que bien poco vale
conocer los pliegos y advertir sus dislates o negociados, o la dilapidación
de fondos públicos, o que no se ha hecho audiencia pública, o que el pliego
está dirigido a favor o en contra de personas o empresas determinadas, si no
se puede hacer nada sino acudir a los medios de prensa.

¿Pliegos de la licitación?

En toda licitación pública se preparan los llamados “pliegos,” que no son

sino conjuntos de disposiciones reglamentarias de carácter minucioso
destinadas a regir la convocatoria y presentación de las propuestas, su
evaluación, el contrato y su ejecución. Los hay de “bases generales,” de “bases
especiales,” de “especificaciones técnicas,” etc., de acuerdo a un diverso
contenido y en su conjunto forman una parte cuantitativamente muy importante
del régimen jurídico del contrato pertinente.
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Una de las formas de limitar la impugnación de los perdedores es fijar en el
pliego una suma elevada, a pagar como depósito, que se pierde si el recurso
es rechazado y se devuelve si el recurso se gana. Aquel que viene de perder la
licitación no estará entusiasmado en arriesgar dinero para ver si puede hacer
revertir el criterio administrativo, con lo cual la administración logra la
impunidad por sus actos si la justicia no anula o declara inexistentes normas de
esta índole. Es una clara norma corrupta.

SEGÚN LA LEY DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA, ADMINISTRACIÓN

DE BIENES, RÉGIMEN DE CONTRATACIONES Y SISTEMAS DE CONTROL
DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL ESTABLECE LO SIGUIENTE:

Artículo 104: Los llamados a licitación pública se insertarán en el Boletín

Oficial, en un diario o periódico de circulación habitual en la Provincia y en la
página oficial de la Provincia en Internet. Cuando el monto estimado de la
contratación exceda de un importe que se fije por reglamentación, los anuncios
pertinentes se harán por tres (3) días hábiles, con siete (7) días hábiles de
anticipación a la fecha de apertura respectiva. Cuando el monto no excediera
dicho importe la publicación se hará por dos (2) días hábiles, con cinco (5) días
hábiles de anticipación. Los medios de publicidad y los plazos fijados son
mínimos, pudiéndoselos ampliar en cada caso particular por decisión de la
autoridad con facultad para aprobar la contratación, cuando la importancia de
lo licitado en cuanto a cantidad, calidad o valor, lo requiera. La
determinación pertinente integrará la resolución del llamado a licitación. En las
licitaciones privadas se dará la máxima publicidad compatible con la naturaleza
de la misma y las invitaciones se cursarán con un mínimo de tres (3) días
hábiles de anticipación a la fecha prevista para la apertura.

Artículo 105: La adjudicación recaerá a favor de la propuesta más

ventajosa siempre que estuviese dentro de las bases y condiciones
establecidas en la licitación. La adjudicación podrá realizarse aún en aquellos
casos en que se hubiere obtenido una sola oferta, siempre que la misma fuera
admisible y conveniente. Entiéndase por propuesta más ventajosa aquélla
cuya cotización sea, a similar calidad y ajustada a las bases de la
contratación, la de más bajo precio. Por vía de excepción podrá adjudicarse
a mayor precio, por razones de calidad, previo dictamen fundado del
organismo contratante, que en forma descriptiva y comparada con la oferta de
menor precio, justifique la mejor calidad del material, funcionamiento u
otras características que demuestre la conveniencia de la adjudicación
que a mayor precio se proyecta hacer. Asimismo se deberá determinar si
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esa mejor calidad es necesaria para el objetivo al que se destinará el
elemento o servicio.

La conveniencia del acto en todos los supuestos será determinada por

la autoridad con competencia para contratar, bajo su exclusiva
responsabilidad y merituación.

Artículo 106: Cuando en las licitaciones públicas o privadas, una vez

abiertas las propuestas, se verifique en la propuesta más conveniente uno o
más casos de coincidencias en las condiciones ofrecidas, se solicitará a los
respectivos proponentes a que por escrito y en el plazo perentorio, formulen
una mejora de precios, sin alterar el resto de su oferta original. La no
presentación del oferente invitado a desempatar, se entenderá como que no
modifica su oferta. Cuando la coincidencia entre las propuestas más
convenientes no quede resuelta o el monto del renglón no exceda en la suma
fijada por reglamentación, la adjudicación se hará por sorteo entre los
proponentes.

Artículo 107: Es siempre facultativo de la Administración rechazar todas las

propuestas. El rechazo de las propuestas no dará lugar a indemnización
alguna.

Artículo 108: En las contrataciones que supere el monto establecido según el

Artículo 99 inciso c) apartado 1, los proponentes deberán presentar garantía
por sus ofertas y por la adjudicación en su caso. El Poder Ejecutivo fijará los
montos y reglamentará la forma de constitución de las mismas, quedando
únicamente exceptuados los organismos públicos y aquéllos en los que la
Nación, provincias o municipios posean participación mayoritaria. Cuando los
planes de financiamiento prevean adelantos, el adjudicatario deberá
presentar garantía por el equivalente al doble de los montos que recibirá como
anticipo.

Artículo 109: Previo al acto de adjudicación, será menester la intervención de

la Contaduría General o sus delegaciones, en virtud de las disposiciones del
Artículo 93 de la presente salvo el caso de las compras menores cuyo
límite establecerá la reglamentación respectiva.

Artículo 110: La presentación de una oferta implicará para el

proponente el conocimiento, aceptación y sometimiento a esta Ley,
su reglamentación, pliego de condiciones generales y cláusulas
especiales del llamado a licitación correspondiente, constituyendo el todo
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un contrato que se perfecciona con la aprobación en término de la
adjudicación por autoridad con facultad para ello. Este contrato se formalizará
en escritura pública cuando así corresponda.

Artículo 111: Una vez resuelta una licitación, se devolverá la garantía a

aquellos proponentes cuyas ofertas no hayan sido aceptadas. Los
proponentes adjudicatarios no podrán transferir sus derechos, salvo autorización
previa expresa de la autoridad competente, que podrá acordarla cuando el
cesionario ofrezca iguales o mayores garantías.

I.- CONCEPTO E IDENTIFICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

Según Forsthofftn, contrato de derecho público "son todos aquellos en que

aparece la imposición unilateral de obligaciones estatales por medio de las
funciones de creación normativa y ejecutiva que se complementan por actos
jurídicos bilaterales en forma de contratos, convenios, acuerdos etc., todos los
cuales tienen de común el emanar de la manifestación de una voluntad
coincidente de las partes".

Bercaitzf relata el avance transformador del contrato, dentro del constante

desarrollo del Derecho en general. Del individualismo pleno ("El mundo existe para
mí", dice, citando un aforismo de Ihering), hasta un cambio del eje, que se
desplaza hacia otro aforismo del famoso jurista: "Existo para el mundo", lo que no
significaba abdicar de la libertad; empero, una indispensable socialización del
Derecho comporta que, en el conflicto de un individuo y el derecho de la
colectividad, ceda aquél. De esto se deriva una necesaria regulación de la Ley,
para equilibrar las prestaciones en el caso del Derecho Laboral; para subordinar el
interés particular en favor del bien común en el Derecho Administrativo; empero,
esto se ceñirá, se definirá y se ejecutará acorde con el principio de legalidad.
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El contrato administrativo cobra así vida real, porque comporta no sólo la decisión
de la Administración, a través de un acto administrativo, sino que hay una
expresión de voluntad del contratante, sin cuyo elemento no se generaría el acto
bilateral que es el contrato. Por tal expresión de voluntad, por la necesaria
subordinación (en vez de la coordinación del contrato privado), por el fin público
predominante, por el sentido del colaboración (algunas veces de mayor grado
como en el suministro prolongado), por las garantías especiales internas y
prejudiciales, no hay duda alguna, a nuestro juicio, de la categoría del contrato
administrativo. Podrá por eso verse cómo algunos notables juristas no satisfechos
con la tesis del contrato administrativo convienen en aceptarlo con requisitos que
lo integren a fin de cautelar el derecho particular, aplicando por ejemplo el principio
del rebus sic stantibus.

Para Bielsa la convención que crea derechos y obligaciones para el Estado, como
persona de derecho público, con otra persona pública o privada con un fin público
es un contrato de derecho público, de lo que resulta que "el contrato administrativo
es el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o
Jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública".

Además hay otras consideraciones que, si bien pueden estar implícitas en alguno
de los elementos esenciales, cobran gran importancia tanto en la doctrina como en
la vida administrativa; tal es la noción de la cláusula exorbitante del derecho
común, que son inusuales en la contratación privada e inclusive inadmisibles por
el concepto de la igualdad de las personas; empero, la cláusula exorbitante es
ínsita a la contratación pública, dándole privilegios a la Administración para que
pueda realizar sus cometidos, aunque deba hacerlo con respeto a las formas y al
procedimiento de legalidad.

Las cláusulas exorbitantes del derecho común operan implícitamente, aunque no

estén expresamente en el documento del contrato y aun contra lo que éste pueda
decir cuando, contrariando la esencia de la contratación administrativa, pretende
someterlo al Derecho Privado. En el caso de la Compañía Peruana de Teléfonos
con algunas empresas constructoras sobre un contrato de obra pública, los,
expertos designados por el Colegio de Abogados de Lima, ante una consulta,
estuvieron en parte concordes en que, tratándose de un servicio público, de las
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propias formalidades realizadas y de otros elementos, debería considerársele
como un contrato público administrativo y, por ende, con cláusulas implícitas
exorbitantes del derecho común. Para Marienhoff, inclusive, si en un contrato de
naturaleza privada que celebre la Administración se introducen de modo expreso
tales cláusulas exorbitantes, convierte a dicho contrato en administrativo porque
se le reconocen a la Administración prerrogativas de poder que no se conciben en
los contratos entre personas particulares. Empero, tales prerrogativas se justifican
sólo para servir el interés general.

En el contrato administrativo concurren nociones, para una concepción justa: una

expresión de voluntad, incluyendo claro está del contratante; un sentido de
colaboración, por encima de aquello de que las partes quieren cosas diferentes del
contrato privado; el aspecto teleológico, pues se concurre hacia un fin de servicio;
el interés de! particular está protegido por la ley y, en ciertos casos, por el principio
rebus sic stanTIbus en aras del equilibrio económico o ecuación económico-
financiera, y, como ya se ha dicho, el ejercicio reglado -no arbitrario- de las
potestades en la relación de subordinación.

Un tratado especial se refiere a las definiciones de contrato administrativo de

Marienhoff, Cassagne y Escola.

Para Marienhoff el contrato administrativo es un "acuerdo de voluntades generador

de obligaciones, celebrado entre un órgano del Estado en ejercicio de las
funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con
un particular o administrado, para satisfacer necesidades públicas".

Cassagne expresa que es "todo acuerdo de voluntades generador de

obligaciones, celebrado por un órgano estatal en ejercicio de la función
administrativa, caracterizado por un régimen exorbitante del Derecho Privado,
susceptible de producir efectos, con relación a terceros".
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Y Escola define los contratos administrativos como los que son "celebrados por la
administración pública con una finalidad de interés público y en los cuales, por
tanto, pueden existir cláusulas exorbitantes del Derecho Privado o que coloquen al
contratante de la administración pública en una situación de subordinación respeto
de ésta".

Bercaitz disiente de Marienhoíf, porque un acuerdo generador de obligaciones

puede ser un acuerdo colectivo o complejo que no constituye un contrato cuando
las voluntades que lo generan no son opuestas. Respecto de Cassagne, critica
que se omite consignar que el régimen exorbitante regula la subordinación del
cocontratante. Y en Escola repara que no tiene en cuenta los casos en el que el
contrato se refiere a ocupaciones del dominio público para una actividad
completamente privada y que no precisa lo relativo a las cláusulas exorbitantes.
También difiere de Bielsa porque no pone énfasis en la subordinación jurídica y
porque "deja fuera de la definición aquellos contratos que no tienen por objeto una
prestación de utilidad pública, como son los relacionados a concesiones de
ocupación del dominio público en beneficio de interés privado".

El tratadista Bercaitz, en su estudio especializado, define los contratos

administrativos diciendo que son, por su naturaleza, aquellos celebrados por la
Administración Pública con un fin público, circunstancia por la cual pueden conferir
al cocontratante derechos y obligaciones frente a terceros, o que, en su ejecución
pueden afectar la satisfacción de una necesidad pública colectiva, razón por la
cual están sujetos a reglas de derecho público, exorbitantes del Derecho Privado,
que colocan al cocontratante de la Administración Pública en una situación de
subordinación Jurídica. También considera como contratos administrativos
aquellos que el legislador "ha sometido a reglas de derecho público, exorbitantes
del Derecho Privado, que colocan al cocontratante de la Administración Pública en
una situación de subordinación jurídica, a pesar de no celebrarse con un fin
público, ni afectar su ejecución la satisfacción de una necesidad pública colectiva.

Como se ve, es difícil encerrar en una definición el complejo de situaciones

contractuales públicas y nos parece que se verá una luz más clara, que ilumine la
cuestión, al revisar los criterios y teorías que se han dado para diferenciar la
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contratación administrativa de la administración privada, así como el criterio
Íntegral que más adelante proponemos para esa distinción.

No obstante, hay que dejar en claro que una contratación entre órganos de la
administración es prístinamente de derecho público, tanto por los sujetos como por
el fin público que los alienta. Esto puede tener otros matices:

Cuando los órganos públicos son de distinta jerarquía, pues allí se dará una
subordinación. Esta, sin embargo, será diferente en esencia a la subordinación
que opera respecto de un cocontratante particular porque, en aquella,
interórganos, la subordinación será por razón de jerarquía;

La contratación con un particular o administrado, la subordinación es por las

prerrogativas de cuidar el interés publico que tiene como deber la administración
pública.

En la contratación administrativa con particulares no cabe la menor duda de que,

siendo la relación de derecho público, no existe la coordinación sino la
subordinación del sujeto privado al ente público; empero tal subordinación, que
opera como privilegio de la administración pública, se justifica solamente por (a
representación de la comunidad que tiene la administración y porque sus
prerrogativas son para servirla, en pro del interés público, en cuyo beneficio se
encuentra también el propio cocontratante.

No obstante, no puede negarse la existencia del contrato administrativo. Lo que

sucede es que tiene sus peculiaridades, su ámbito, de modo similar a lo que
ocurre con la relación laboral entre el trabajador y la empresa. No quiere decir que
porque la ley y la doctrina establezcan cláusulas imperativas y que, inclusive,
exista un control de la administración pública, pueda negarse que hay un elemento
de consentimiento, üe expresión de voluntad de quien se relaciona con la
Administración en un vinculo contractual. Por cierto que si el acto está sujeto a un
régimen específico -caso de concesiones mineras por ejemplo- entra la relación en
otro ámbito Jurídico. En el momento actual hay que tener en cuenta, además, las
distintas modalidades que puede adquirir el contrato público, si se conciertan dos
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entidades de la administración. En este caso se define la pureza pública. En
efecto, en el contrato con un particular sucede que las partes, como en los
contratos privados (según criterio de León Duguit), quieren cosas diferentes. En el
contrato administrativo público, entre dos sujetos públicos, hay concordancia
desde el punto de vista teleológico. En et contrato de la administración con un
particular, este último querrá su propio objetivo e interés personal, mientras que el
sujeto público se dirigirá al bien común. Esto distingue, en profundidad, el contrato
entre entidades públicas y el contrato administrativo con una persona privada, sea
natural o jurídica.

Es valiosa la opinión de Mariennoff; el se pregunta si existen contratos

administrativos, dado que un sector importante tos niega, admitiendo sólo el que
se celebra entre entes administrativos, Marienhorf sigue al sector doctrinario que
admite la contratación sea entre entes administrativos o con particulares y
administrados, que es la doctrina que prevalece, como por ejemplo Gastón Jeze,
Fraga, Bielsa, Escola, Bercaitz. Jean Riveró, García de Enterría, Laubadere y
otros.

1.1.- Contratos Públicos Internacionales

También puede darse la contratación internacional, lo que ocurre con frecuencia

en el contrato de empréstito. Este es un contrato eminentemente público porque
además de contemplar el interés común, pone en juego principios de derecho
internacional, sobre todo de cooperación. La cooperación fatalmente, suele no
ocurrir por el exceso en que incurren entidades públicas internacionales. Tal es el
caso del Fondo Monetario Internacional que le impone obligaciones a la entidad
prestataria o a un Estado, ocasionando hasta ruina social en las poblaciones. Esto
no sólo viola el principio de la cooperación que rige por la Carta de Naciones
Unidas, sino la propia Carta de Constitución del Fondo Monetario Internacional
que le impone no sacrificar la prosperidad de los pueblos; mientras que, en
realidad no sólo se sacrifica la prosperidad sino también la supervivencia de
sectores de población, a los cuales se daña muy seriamente por las políticas del
referido organismo internacional.
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Forsthoff, ya citado, presenta como ejemplos de contratos públicos algunos
tratados firmados entre Alemania y la Iglesia Evangélica y se refiere por igual a los
Concordatos. Empero, pensamos que esos documentos entran en la órbita plena
del Derecho Internacional, cuando se trata del Estado del Vaticano. No son meros
contratos públicos, aunque es verdad que el Tratado tiene algunas de las
características del contrato público.

1.2.- Antecedentes de los Contratos Públicos

El profesor Miguel Ángel Bercaitz se remonta al Derecho romano para señalar las
raíces del contrato, que comprendería cuatro categorías: los contratos RE es decir
los de carácter real que se perfeccionan con la entrega de la cosa; VERBIS, que
reposan en el consentimiento; los UTTERIS, que constan de un reconocimiento
del documental del deudor e inclusive en los libros de! acreedor; y los contratos
CONSENSU, que comportan el acuerdo de las partes. La división con los
contratos verbis sena por la necesidad de "fórmulas o palabras solemnes".

En el Derecho moderno, dice Bercaitz, la noción del contrato "se trabaja y

enriquece con la profunda transformación Jurídica que produce la Revolución
Francesa"; empero, recuerda cómo el individualismo del siglo XIX dio al contrato
su expresión categórica dentro de la igualdad en el inicio, en la marcha de!
contrato y en su terminación.

Esto obedece, como ya hemos dicho, al sistema del liberalismo económico,

sistema que tantos males ocasionara. Bercaitz no desconoce tal situación, para
admitir la legitimidad de la intervención del Estado; e inclusive recuerda que el
Padre Lacordaire dijera: "que entre el fuerte y el débil, entre el rico y el pobre,
entre el amo y e! servidor, es la libertad la que oprime y es la ley la que libera".
Como ya hemos advertido, este anatema de Lacordaire se refiere a la libertad
económica.
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No debe olvidarse que las potestades unilaterales de la administración pública en
un contrato administrativo con un administrado no pueden ser jamás arbitrarias,
sino regladas o, en todo caso, discrecionales. Además, el administrado puede:
a)Ejercitar los recursos ante la propia administración; b)Agotada la vía
administrativa, ocurrir ante el órgano judicial.

1.3.- Distinción entre Contratos Civiles y Contratos Administrativos

¿Cuál es la diferencia entre los contratos civiles y los contratos administrativos?

En realidad la categoría de los contratos administrativos no es muy antigua.
Aparece en el siglo pasado dentro del Derecho francés: la contratación
administrativo o sea la teoría de los contratos administrativos. Hoy en día esta
teoría es universalmente aceptada. Para explicarla han surgido varios criterios que
han sido agrupados por el tratadista Miguel A. Bercaitzt, quien analiza los distintos
criterios de diferenciación y las teorías elaboradas para distinguir los contratos
administrativos de los contratos civiles. Resume Bercaitz. los siguientes criterios y
teorías:

a) Criterio Subjetivo: El criterio subjetivo consiste en comprobar si en el contrato es

parte la Administración del Estado. No se requiere necesariamente que sea el
Poder Central del Estado, sino una persona jurídica pública perteneciente a la
Administración Pública. De acuerdo al criterio subjetivo, basta dicha condición
para que se produzca la contratación administrativa; y éste es el criterio seguido
por'el antiguo profesor francés Laferriere, como también por el profesor brasilero
Brandao Calvalcanti.

b) Criterio de la Jurisdicción: El criterio de la jurisdicción consiste en establecer

que hay contratación administrativa en aquellos casos en que compete conocer a
la jurisdicción administrativa por disponerlo un precepto legal, por haberse pactado
o por decidirse jurisdiccionalmente, por sus modalidades propias, que corresponde
a la Jurisdicción administrativa.
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c) Criterio Formal: El criterio formal: se ha sustentado ciñéndose al procedimiento
empleado por la administración pública para su concertación, como explica el
profesor Fernández de Velasco.

d) teoría del servicio público: La teoría del servicio público: su más importante y
conocido sustentador, León Duguit, sostiene que lo que importa es el fin; y que,
por consiguiente, si el contrato tiene como fin un servicio público o contribuye a un
servicio público, pues allí hay contratación administrativa. León Duguit compara,
como ejemplo, el contrato comercial con el contrato civil y manifiesta que la
diferencia formal y de otro orden no es mayor, pero sí en cuanto al fin; agrega que
cuando el fin es comercial, evidentemente hay un contrato comercial diferenciado
de la contratación civil. Similarmente pasa, dice, con el contrato de carácter
administrativo en el cual el fin es el servicio público. De esta teoría no podía dejar
de participar Gastón Jeze, pues debemos recordar que Gastón Jeze es quien
sostiene, como definición delDerecho Administrativo, que es la ciencia relativa a
los servicios públicos; o sea que, para él. el servicio público agota la noción de
Derecho Administrativo (tesis criticada por distinguidos y variados autores). Sin
embargo, Gastón Jeze tiene algunas salvedades a la teoría del servicio público.
Dice, por ejemplo, que no basta este elemento sino que es indispensable que las
partes contratantes hayan querido someterse a un régimen del Derecho Público.

e) Teoría del Contrato Administrativo por su naturaleza: La teoría de los contratos

administrativos por su naturaleza: León Blum sienta la doctrina de los contratos
administrativos por su naturaleza: "Es necesario que ese contrato por sí mismo y
por su naturaleza propia, sea de ésos que sólo pueda concluir una persona
pública".

f) Teoría por el fin de la utilidad pública: La teoría del fin de utilidad pública:
coincide en algo con la teoría del servicio público, pero la descarta. Por ejemplo,
Cario Ferrar! manifiesta: "que lo determinante del contrato administrativo es una
prestación de utilidad pública, sin perjuicio de otros elementos que lo integran,
como la intervención de un sujeto de derecho público y la posibilidad de que la
administración pueda variar unilateralmente el convenio".
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Esta teoría es también de Gabino Fraga, el conocido maestro de la Universidad de
México. Reúne, en realidad, requisitos más completos como son el fin de utilidad
pública o sea una prestación de utilidad pública, la intervención de un sujeto de
derecho público y además que la administración pueda variar unilateralmente el
convenio.

g) Teoría de la cláusula exorbitante del derecho común: Luego, la teoría de la

cláusula exorbitante establece que en la contratación administrativa hay cláusulas
espaciales que exorbitan el Derecho Privado. La diferencia, según los
sostenedores de esta teoría, "estriba en la existencia de cláusulas especiales
insertadas, exorbitantes del Derecho Privado que testimonian un régimen jurídico
especial de derecho público". Varios fallos del famoso Consejo de Estado de la
Justicia Administrativa Francesa, han sentado las bases de esta teoría de la
cláusula exorbitante. Por ejemplo, el fallo del 23 de diciembre de 1921, luego el
de! 23 de julio de 1925 y el del 21 de enero de 1938, en las cuales se expresa que
allí donde se encuentran poderes, facultades, atribuciones especiales de la
entidad que representa a la Administración como sujeto de la relación, seda una
contratación administrativa; y, a la inversa, cuando no concurren esas condiciones,
se da una contratación privada.

En realidad, esta interesante teoría no explica tampoco, por sí sola, la contratación

administrativa. A mi juicio, puede no existir ninguna cláusula exorbitante expresa
en determinada contratación de la Administración Pública y, sin embargo haber un
contrato administrativo sujeto al derecho público.

II.- ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

Son tos sujetos; la competencia y capacidad; el objeto; la causa; la finalidad; la

forma, y el elemento moral.

Los sujetos deben gozar de la capacidad personal obvia: pero además el sujeto
público que pacta debe tener la competencia por razón de la materia, de grado y
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del territorio. Esto, a nuestro juicio, comporta la necesidad de una aprobación o
consentimiento en casos excepcionales, que puede llevar hasta la de un acto
legislativo, como por ejemplo un contrato de empréstito.

El objeto "es la consecuencia o efecto que produce y que se persigue al

celebrarlo", según la noción de Bercaitz: La causa está constituida por los motivos
determinantes del acto en los que están insertos el cuidado del servicio público y
en particular el interés público. Para Bielsa en el Derecho Público "la causa se
objetiva siempre en e! interés público".

En cuanto a la finalidad, apunta hacia el fin último qua se persigue con el

contrato, particularizando la generalidad del interés público y dirigirse
concretamente a lo que se quiere lograr con el contrato, lo que debe ser muy claro
en el documento o desprenderse de él netamente. Recuerda Bercaitz que para
Sayagués Laso y para Pratts, si el fin es oculto e indebido se da un caso de
desviación de poder, aunque Escola opone ciertos límites a esto por la presencia
en el contrato de un sujeto privado "a quien puede afectar la aplicación lisa y llana
de la teoría".

En cuanto a la forma, que es también requisito del acto jurídico en general

(forma prescrita por ley), en el Derecho Público y, por ende, en el contrato
administrativo, es también esencial. Si falta la forma prescrita por la ley o se ha
festinado trámites o seguido un procedimiento irregular, el contrato resulta sin
validez, es decir afectado de nulidad.

Finalmente, el elemento moral, que plantea el Prof. Marienhoff de la Universidad

de La Plata, y de cuyo criterio participamos. Es evidente que en nuestras
realidades -como en otras incluyendo del mundo llamado desarrollado- se han
dado -y se dan- casos de corrupción. Por ello, el elemento moral es básico para el
contrato administrativo. Es grato recordar que, en el régimen peruano de 1968-
1975, se declararon nulos actos administrativos por violación del elemento moral.

III.- EXTINCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

¿Cómo se extingue el contrato administrativo? No ofrece problema alguno el caso

del vencimiento de término del cumplimiento del objeto o de hacer la suelta
permitida por la ley o por el propio contrato.
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En cambio, sí hay que mencionar los casos de revocación, que puede ser por
razones de oportunidad, conveniencia, mérito o por razones de ilegitimidad.

La administración pública puede considerar, por una decisión gubernamental, que

no es conveniente continuar un contrato. Esta decisión es unilateral, en ejercicio
de potestad administrativa, pero comporta el pago de indemnización al que resulte
afectado.

Las decisiones revocatorias por ilegitimidad pueden derivarse de violación de la

ley por parte de la administración y en tal caso habría que examinar la
concurrencia o complicidad de la contraparte en la burla de la ley, para derivar las
responsabilidades.

En cambio, si la ilegitimidad es por la responsabilidad de quien contrata con la

administración, se hace obligatoria la indemnización que debe pagar el
responsable a la administración pública.

Similarmente ocurre con la nulidad manifiesta o absoluta.

Cabe también la extinción por hacer suelta del contrato, aceptada por la
Administración por cumplirse el objeto contractual; por vencimiento del término,
por ejemplo en una concesión de servicio público; y por la nulidad del contrato.
Sayagués Laso afirma rotundamente; "Cabe admitir, como principio general, que
ante un contrato afectado de invalidez la administración puede revocar por
ilegalidad el acto administrativo mediante el cual formalizó el contrato y declarar,
en consecuencia, que el vínculo contractual es nulo"

IV.- INSTITUTOS PRINCIPALES.-

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Los institutos principales en que se basa la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado, son las siguientes figuras administrativas se van a realizar los
diferentes tipos de procesos para realizar un contrato público, con el fin de
contratar alguno de estos servicios o instituciones:

Las Obras Públicas.- La realización de obras para el bien de la comunidad y de

la sociedad, que corresponde al Congreso fijar en el presupuesto Nacional,
mediante una norma que indique la partida pertinente y el modo de cubrirla,
realizada en este caso por los gobiernos centrales a través de los diversos
Ministerios o los gobiernos locales, a través de las Municipalidades, Gobiernos
Regionales, etc. Ejemplo, la mejora de pistas, la construcción de puentes o
carreteras.

Los Servicios Públicos .-Según Bielsa, un gran tratadista argentino, "toda acción
o prestación realizada por la administración pública activa, directa o
indirectamente para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, asegurada
evicción o prestación por el poder de justicia." Los tipos de servicio público son :

Propio e Impropio: La primera es cuando la administración (central, regional,

municipal o autonómica) ejecuta por sí misma obras o servicios en beneficio de la
colectividad. Los impropios es cuando en cualquier de sus modalidades no asume
por sí misma las obras o servicios, los que transfiere a los particulares mediante
autorización, licencia o permiso.

Directo e indirecto: El directo, cuando solo la administración actúa con sus

propios medios, financiación, personal y equipo. El indirecto, cuando particulares
reciben expresa delegación de atribuciones, por contratación o concesión,
beneficiándose el aparato público con la contraprestación pecuniaria aceptada por
los concesionarios o contratistas.
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