QUE ES UN SISTEMA POLITICO?

Es un subsistema del sistema social.aisla algunos aspectos aspectos del

comportamiento total de una sociedad.
Lo que se distingue a las inetracciones polticas de otras interacciones sociales es
que se orientan hacia la asignacion autoritaria de valores para una sociedad

PROCESOS VITALES DEL SISTEMA POLITICO

1. Al sistema politico le llegan imputs (demandas o apoyos ) del ambiente
social.
2. El sistema politico es el responsable de la agregacion y articulacion de
demandas en la (caja negra)
3. Filtro de demandas: actores que pueden flltrar el acceso de inputs a la caja
negra
4. Outpus productos decisiones o respuestas
5. Feedback: o retroalimentacion.
REGIMEN POLITICO

Puede considerarse como el componete del sistema politico que le da su forma

correcta.

Los elemntos de todo regimen politico son:

 Las estructuras de autoridad
 Las reglas de juego _(normas y procedimentos)
 Ideologias, valores y creencias institunacionalizadas

TIPOS DE REGIMEN POLITICO

REGIMEN POLITICO

DEMOCRATICO Gobierno Democratico Y Parlamentario

Gobierno Democratico Presidencialista
AUTORITARIO Gobiernos No Electivos O Restrictivos

Unidad 1: Conceptos fundamentales para comprender el ámbito de lo

político

Sistema político y régimen político

El Estado: origen, teorías y organización.

Diferentes enfoques para el estudio del gobierno
Núcleo teórico I: Conceptos fundamentales
para comprender el
ámbito de lo político.
Unidad 1: Definiciones iniciales
1.
Sistema político y régimen político
1.1
¿
Qué es un sistema político?
El
“sistema político”
puede definirse
como “cualquier conjunto de instituciones, de grupos y de
procesos
políticos caracterizados por un cierto
grado
de interdependencia recíproca
1
”
,
en otras palabras, una red
compleja de relaciones
entre
individu
o
s.
E
l
término
“sistema político”
fue apropiado por una de las perspectivas que se dedica a su
estudio,
aquella
propuesta por David Easton
2
, conocida como análisis sistémico, por lo cual suele homologarse
inmediatamente dicho término a la perspectiva eastoneana, fuertemente
enraizada en el conductismo de
la segunda postguerra y basada en la teoría general de los sis
temas.
Easton propone que para el desarrollo de una teoría de los sistemas
políticos es indispensable
circunscribir el campo de análisis de lo político a los limites y procesos de
comunicación (feedback) entre
las demandas de los ciudadanos, las respuest
as de las autoridades y la evaluación que los ciudadanos
hacen de esas respuestas y sus consecuencias. Por lo tanto, según
dicho autor el sistema político es un
conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se
asignan valores con autoridad
o
imperatividad en un sistema social.
E
l enfoque sistémico de estudio privilegia las características presentes en
todos los sistemas por sobre las
referencias a casos particulares, así como también presta mayor atención
a los procesos políticos que a
la
s estructuras
e intenta reemplazar a los estudios centrados en el Estado
.
1
Pasquino, Gianfranco. Sistema político. En: Bobbio Norberto et al. Diccionario de Ciencia
Política. México: Siglo
XXI
; 1985. p.
1522.
2
Easton, David. Esquema para el análisis político. Buenos Aires: Amorrortu; 2006
1.2
Niveles de análisis de lo político
En principio, p
ara Easton
existen tres componentes de un sistema político
, los cuales permiten distinguir
entonces tres posibles niveles
de análisis
:
1
-
Comunidad política
:
La misma se encuentra compuesta por l
os ciudadanos y todos aquellos que
estén expuestos a las decisiones de las autoridades y a las modalidades
de funcionamiento del
régimen, ya sea que se encuentren o no en el territorio
cubierto por el sistema. Pasquino
3
subraya
la importancia de la delimitación de quiénes pertenecen o no a la
comunidad política, dada
la
existencia de grupos étnicos, culturales, territoriales o religiosos que
desafía
*.
2
-
Régimen
político
:
Este se encuentr
a compuesto por las n
ormas, reglas, procedimientos de
formación y funcionamiento de las instituciones
(de hecho, el régimen incluye tanto la Constitución
como las instituciones mismas).
3
-
Autoridades
:
Este componente alude a q
uienes detentan los cargos inst
itucionales de
representación, gobierno, administración de la justicia y de cargos
públicos.
Por su parte, Leonardo Morlino
4
toma elementos del análisis sistémico de Easton para
desagregar
los
com
ponentes del sistema político, sobre todo aquellos de car
ácter institucional:
1
-
C
omunidad política
:
Esta se encuentra compuesta por:
a
-
grupos y personas activos
que
inciden en el sistema
,
ya sea que
se encuentren organizados o no.
b
-
las doctrinas, ideologías y
creencias dominantes
o en competencia
c
-
estruc
turas
intermedias
de conversión de las demandas
(las cuales pueden o no estar presentes en la
comunidad política).
2
-
R
égimen
político
5
: Este es
entendido como
el
conjunto de instituciones que da soporte al sistema
político
, mas no equivale a este último.
Morlino destaca
que
en realidad el primero es tan sólo un
componente del segundo, el cual corresponde a una realidad mucho
más amplia. De hecho, puede
producirse un cambio en el régimen político sin que ello reporte un cambio
en la comunida
d política o en
las autoridades
.
Según este autor el régimen político se compone de:
a
-
ideologías, valores, principios y creencias que influyen en reglas del
juego,
ya sean dominantes o
se
encuentren
en situación de competencia
.
b
-
normas (entendidas como
procedimientos
formalizados para la resolución pacíf
ica de los conflictos
políticos) o reglas de juego (las cuales son admitidas
tácitamente
a pesar de no encontrarse
formalizadas
)
.
3
Pasquino, G. Sistemas Políticos Comparados. Buenos Aires: Bononiae Libris
-
Prometeo Libros. 1994.
* Cabe mencionar que dicha delimitación también report
a impactos en el resto de los elementos y subelementos del sistema
político (las reglas y procedimientos de la Constitución, la selección y circulación de las
autoridades, la formulación de po
líticas
públicas, etc.).
4
Morlino, L.
Cómo cambian los regímene
s políticos
. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales; 1985.
5
Según Munck, el concepto de “régimen político” posee dos dimensiones: 1) procedimental,
por la cual el régimen “consta de
una serie de reglas o procedimientos”
-
formales o informales
-
“que d
eterminan a) la cantidad y el tipo de actores a los que les
está permitido acceder a las principales posiciones de gobierno”; b) los métodos de acceso
a esas posiciones; c) las reglas
que se observan en la toma de decisiones públicamente vinculantes” y 2)
conductual, la cual “se centra en la importancia de
los actores y en un punto simple, pero extremadamente importante: que las reglas de
procedimiento estructuran y dan forma a l
a
conducta política sólo en la medida en que los actores aceptan u obedecen est
as reglas.”
Munck, G. La desagregación del
régimen político: Problemas conceptuales en el estudio de la democratización. En:
Ágora
.
Cuadernos de estudios políticos,
Buenos Aires:
año 3, núm. 5, invierno. 1996. p. 205
-
206
.
c
-
estructuras de
autoridad
: Al interior de las mismas se
debe distinguir
estructuras de
decisión (aquellas
que
distribuyen costos y beneficios dentro de la sociedad
) de estructuras de enforcement (aquellas que
ejecutan las decisiones, fuerzan a la obediencia y extraen recursos de la
sociedad).
3
-
A
utoridades
:
Este elemento refiere a los
tit
ular
es de los roles, quienes ocupan
y dan vida a las
estructuras.
Es necesario destacar que la r
elación
de interdependencia entre estos elementos no es
mecánica
, de
hecho, la variación en uno de los componentes del sistema puede no
conllevar ninguna varia
ción, o bien
producir una variación del mismo tipo, opuesta e incluso
completamente diferente en algunos o todo el
resto de los componentes del sistema. Ello complejiza el trabajo de
análisis
sistémico
.
1.3
Tipología de regímenes y casos empíricos
La tip
ología de regímenes políticos más
clásica
es la
de Aristóteles, quien distinguía formas puras
–
en las
cuales el gobierno era administrado en pos del interés general
–
y formas corruptas
o impuras
–
en las que
el gobierno era administrado en interés de quie
n detentaba el poder.
A esta clasificación se le sumaba la
del
número
, cuantos gobiernan. Estas dos variables crearon una tipología que fue
utiliz
ada durante siglos.
Puras
Impuras
Uno
Monarquía
Tiranía
Pocos
Aristocracia
Oligarquía
muchos
Democracia
Demagogia
En el siglo XVIII,
Montesquieu se aleja de la
tipología
tradicional, distinguiendo república, monarquía y
despotismo no sólo sobre la base de un criterio numérico sino
también sobre los conceptos de
“naturaleza”
y
“
principio
” del gobierno
.
La
primera depende del número de detentadores del poder (
en el
caso de la república, todo el pueblo o una parte de él: en el caso de la
monarquía y el despotismo, uno
solo detenta el poder). El segundo
vincula cada
régimen
político a
la actitud que anima al p
ueblo: en el
caso de
la república, la virtud;
en el
caso de la monarquía, el honor;
y por último, en el caso del
despotismo, el miedo.
En las teorías más contemporáneas la clasificación de regímenes
están centradas en la distinción entre
regímenes democ
ráticos y no democráticos.
Según Morlino
6
,
por ejemplo,
la primera distinción que corresponde realizar es aquella que
divide
regímenes:
1)
Democráticos
:
son aquellos “cuyas normas vigentes prevén la protección de los
derechos políticos y
civiles de los
miembros de la comunidad política. Según Dahl
7
en un régimen democrático se realizarían
plenamente las siguientes dimensiones: existencia de competencia
política o posibilidad de oposición
(“grado en que las instituciones están abiertamente disponibles, d
estinadas públicamente y garantizadas,
al menos para algunos miembros del sistema político que deseen
contestar la actuación gubernativa) y
extensión de la participación (“proporción de población que puede
participar, sobre bases paritarias, en
el control
del gobierno y que puede contestar la actuación de este, es decir
por la proporción de
6
Morlino, Op. Cit.
7
Dahl, Rob
ert.
La Poliarquía: participación y oposición
. Madrid: Tecnos; 1989.
aquellos que tienen derecho a participar en un sistema de
competencia”).
En la actualidad se dan
regímenes poliárquicos, es decir, que tienden a la democracia pero que n
o son equivalentes a ella
.
2)
No democráticos
:
De acuerdo con
Linz
8
estos pueden clasificarse en base a tres variables: grado de
pluralismo político, grado de participación real de la población y grado
de ideologización
.
De este
modo, el autor introduce l
a siguiente tipología de regímenes no democráticos:
a.
Dictadura
b.
Regímenes totalitarios
:
Se
distinguen por i) una ideología desarrollada y articulada que se encuentra
tanto a nivel de comunidad política como en las normas y estructuras
de autoridad del
régimen; ii) un
partido único muy desarrollado y otras organizaciones que mantienen
a la comunidad política en un
estadio de movilización política continua; iii) todo el poder en manos de un
individuo o de un pequeño
grupo no responsable frente a los demás
; iv) un estado de subordinación de los militares, a diferencia de
otros regímenes no
-
democráticos; v) una práctica de terror y represión que golpea también
dentro de la
elite dominante y sanciona incluso a oponentes que sól
o lo son de modo potencial.
c.
R
egímenes tradicionales
:
Muy pocos subsisten. Sus bases de legitimación se comprenden al pensar
en
el patrimonialismo weberiano y en el papel que cumplen instituciones como
la monarquía.
c. 1. Democracias oligárquicas
c.1.1. Caudillismo
c.1.2. Caciquismo
c
.2. Sultanatos
d.
Regímenes autoritarios
:
S
e distinguen por un pluralismo político limitado y no responsable, por una
baja
movilización política en la fase intermedia de mayor estabilidad; no
tienen una ideología compleja y
articulada, sino tan sólo alguna
s actitudes mentales características; en ellos un líder, más raramente
un
grupo pequeño, detenta el poder y lo ejerce dentro de límites
formalmente mal definid
os pero
suficientemente claros.
d.1. Regímenes burocrático militares
d.2. Estatalismo orgánico
d.
3. Regímenes de movilización postdemocracia
d.4. Regímenes de movilización postindependencia
d.5. “Democracias” raciales
d.6. Totalitarismo imperfecto
d.7. Regímenes post
-
totalitarios
Munck
9
ha presentado, a su vez, una versión simplificada de la tipologí
a de
regímenes políticos
sobre la
base de tres atributos: la cantidad y tipo de actores que pueden
acceder al poder
, los métodos de
acceso al mismo
y las reglas para la elaboración de decisiones públicamente vinculantes.
Esta ti
pología
concibe, entonces, t
res regí
men
es
político
s posibles
:
1)
D
emocrático
:
Varios actores pueden acceder al poder (líderes de múltiples partidos
políticos), las
elecciones poseen un carácter competitivo, regular y cuentan con la
participación popular, y existe un
sistema de frenos
y contrapesos para la elaboración de decisiones públicamente vinculantes.
Atendiendo
a esta definición, este es el caso de la mayor parte de los regímenes
políticos occidentales donde se
celebran elecciones libres y competitivas para la designación de rep
resentantes y donde las decisiones
se elaboran mediante la interacción de los distintos poderes del
Estado. Algunos ejemplos son los de
Estados Unidos, Reino Unido y Francia.
2)
A
utoritario
:
Pocos a
c
tores pueden acceder al poder (líderes de las elites mili
tares y empresariales), no
mediante elecciones sino decisiones elaboradas dentro de las Fuerzas
Armadas. A su vez, la elaboración
de decisiones se encuentra caracterizada
por una arbitrariedad limitada. A efectos de brindar ejemplos
8
Linz, J. Totalitarian and Authoritarian Regimes. En: Greenstein F. y Polsby N. (eds.),
Handbook of Political Science
,
Reading
(Mass.): Addison
-
Wesley, 1975.
9
Munck, Op. Cit.
empíricos de estos regí
menes, cabe mencionar aquellos gobiernos militares que durante las
décadas de
1970 y 1980 predominaron en América Latina (el Chile de Pinochet, la
Argentina de Videla y el Paraguay
de Stroessner, entre otros).
3)
T
otalitario
: Sólo un actor puede acceder a
l poder (líderes de un partido único), no mediante
elecciones sino mediante decisiones elaboradas dentro del partido
único. A su vez, la elaboración de
decisiones se encuentra caracterizada por una arbitrariedad ilimitada.
Este es el caso de la Alemania na
zi
y la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas stalinista, así como
también existen autores que incluyen
dentro de este grupo la Italia fascista de Mussolini.
2
.
El Estado
2.1
Origen y formas históricas del Estado
E
l Estado en tanto relaciones d
e poder institucionalizadas y c
entralizadas no
siempre existió
:
h
ubo
momentos previos al surgimiento del Estado, como cuando los seres
humanos
vivían
como cazadores y
recolectores
, poseyendo
organizaciones
sociales sencillas y flexibles no exentas de relac
iones de pod
er,
pero
éstas
no estaban i
nstitucionalizadas o centralizad
as.
S
egún
Renfrew
10
la idea de Estado esta
vinculada a la
aparición
de la civilización en tanto centro
ceremonial, escritura y ciudad.
Para
Michael
Mann
11
las primeras civilizaciones
, est
ratificaciones y Estados
han surgido en va
lles fluviales donde se
practicó
la agricultura aluvial y de
regadío (tales como el caso de los s
umerios,
la
civilización del valle del
Indo,
la
China de los Shang, Egipto, Creta
Minoica, Mesoamé
rica y
América
andi
na
)
.
Dicho proceso
puede figurarse en la metáfora de la “jaula social”, por la cual
hombres y grupos previamente disper
s
os y
con
una libertad que impedí
a la
institucionalización
de
la autoridad, se ven encerrados en un
territorio
por
una
red de relaciones
sociales y
económicas. La creciente
fluidez de los contactos e intercambios
hace
necesaria su regulación mediante la presencia
una autoridad centralizada
-
en un primer momento
ejercida por los templos.
Estos tipos de organización pueden denominarse “
proto
estados
” dado que
todavía no incorporaban
funciones que sí ostentan
los
estados plenos, tales como la coacción y la
explotación.
Según Mann
12
, el espacio en el cual se constituye la
política
es
donde convergen
las cuatro fuentes
sustantivas del poder socia
l que se organizan y difunden de modos espacial e
históricamente
específicos
.
E
stas son
:
-
Ideológica
:
es el
lugar
desde el cual los actores interpretan su mundo, ya que los hombres
necesitan dotar a la vida de un significado
último
, normas y valores, practi
cas
estéticas
y rituales.
-
Económica
:
alude a la
distribución de recursos
económicos
que produce una sociedad.
-
Política
:
refiere a
la utilidad de una regulación centra
lizada y territorial
-
por lo cual poder político
equivaldría a poder estatal.
-
M
ilitar
:
s
upone el
uso y organización de la fuerza
física
.
La combinación de estos cuatro elementos genera diversas
formas de poder social, y
ninguna
es
permanentemente
dominante
sobre la
s otras
. L
as
características
de la matriz
política
constituida durant
e
los sig
los XIV, XV y XVI y sus
posteriores transformaciones permit
i
e
ro
n que el poder
político asumiese
una
forma particular y diferenciada, poseyendo diferentes elementos,
funciones y
características
.
De este modo podemos afirmar que el
Estado
moderno
es una fo
rma
política
que supone los siguientes
elementos:
10
Renfre
w, C.
The emergence of civilization: the cyclades and the aegean in the third millenium
.
BC Londres: Metheum; 1972
11
Mann, Michael.
Las fuentes del poder social I
. Madrid: Alianza; 1991
12
Mann, Michael.
Las fuentes del poder social I
. Madrid: Alianza; 19
97.
-
Dominación
:
Este
concepto relacional
imp
lica la
vinculación
desigual entre sujetos.
Max Weber
la define
como
la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo
determinado para mandatos
específico
s
.
Dicha obediencia puede obedecer a diversos motivos, tales como la
tradicion
,
la
legitimidad
racional, entre otros. Por su parte,
O’Donnell
13
destaca
la asimetría de la
dominación
estatal,
debido a
que
supone el acceso diferencial al control de los distin
tos recursos de poder que circulan socialmente
*.
-
Centralidad
:
Refiere a
l proceso explicitado por Weber
, quien indica que a
l igual que la difusión de las
rel
aciones
de producción capitalistas supuso la expropiación y la concentración
de la propiedad, la
constitución de los estados modernos
implicó
la expropiación y concentración de los medios materiales
de administración y
coerción. Ello derivó
en
aparición
de
un
conjunto diferenciado de instituciones
estatales
y
de
un aparato burocrático
.
-
Burocratizaci
ón
:
La
burocracia es un tipo particular de organización
afín
a un Estado de derecho
poseedor de un poder racional
-
legal
. Este poder se orienta por una racionalidad que
,
según Weber,
supone la
división
entre
política y administración
(caracterizando a esta
última por su naturaleza
impersonal y formal y por la posesión de
competencias y
saber
es
profesiona
les especializados
).
-
Poder militar
:
remite al monopolio legítimo de la violencia física
o coerción
.
En consecuencia, el
Estado
moderno
puede definirse com
o un conjunto diferenciado de instituciones y
p
ersonal que supone centralidad, en tanto las
rel
aciones
pol
íticas
irradian desde el centro y hacia el
centro para ab
a
rcar un det
erminado
t
erritorio
sobre el cual
el Estado
reclama el ejercicio del monopolio
de
la
coerción
física legítima. Dicho monopolio tiene por objeto
garantizar un orden
.
De lo expresado anteriormente se desprende que e
l Estado moderno
es una fo
rma particular e histórica
de
organización política
.
Oscar
Oszlak
14
utiliza el concepto de “est
atidad” para explicar las característi
cas y el desarrollo del
Estado N
ación moderno
. La misma supone la adquisición por parte de la entidad estatal en
formación de
una serie de propiedades: “1) capacidad de externalizar su poder,
obteniendo reconocimiento
como
unidad soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales:
2) capacidad de institucionalizar su
autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de poder que
garantice su monopolio sobre los
medios organizados de coerción; 3) capacidad de di
ferenciar su control, a través de la creación de un
conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones públicas con
reconocida legitimidad para extraer
establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de
profesionalización de sus funcionario
sy
cierta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades; y 4)
capacidad de internalizar una
identidad colectiva, mediante la emisión de símbolos que refuerzan
sentimientos de pertenencia y
solidaridad social y permiten en consecuencia el c
ontrol ideológico como mecanismo de dominación
15
”.
Desde la óptica de Abal Medina y Nejamkis
16
pueden distinguirse dos momentos en el proceso de
emergencia de los estados nacionales:
Primera etapa
:
La misma se
encuentra
vinculada a
la expansión
económica
,
e
l
crecimient
o de los
mercados de consumo y
los gastos crecientes originados por las guerras de mayor
complejidad:
estas
cuestiones
derivaron en la necesidad de concentración de los recursos de poder
político
a efectos de
coordinar los intercambios y gestio
nar
ejércitos
permanentes.
A lo largo del siglo XVI, asimismo, se van
ampliando
las funciones del Estado, e
l cual legisla, a partir de dicho momento, sobre el trabajo y
la
13
O’Donnell, G. Apuntes para una teoría del Estado. En: Oszlak, Oscar (comp.),
Teoría de la burocracia estatal
. Buenos Aires:
Paidós; 1984
* La estratificación social se ha asentado sobre la institución de la propiedad privada, debido
a la difusión de
sde mediados
del milenio pasado de relaciones de producción capitalistas.
14
Oszlak, Oscar.
La formación del Estado argentino
. Buenos Aires: Planeta; 1999.
15
Ibid., p. 532
16
Abal Medina, J.M. (h) y Nejamkis, F. El Estado. En J. Pinto (comp.)
Introducción a
la ciencia política
. Buenos Aires: Eudeba;
2005.
satisfacción de necesidades
básicas
, facilitando a su vez el desarrollo del capitali
smo.
Además
,
el clima
científico, ideológico y político
de la
época
resultaba
propicio
al surgimiento de los Estados
-
nación
:
tenía
lugar la revolución
científica
y
surgía a su vez una visión
autónoma
de la
política
separada de la moral y
la religión (
expu
esta primero en los escritos de Maquiavelo y posteriormente en los de los
contractualistas),
derivando esta ultima en un declive del poder
eclesiástico
, el surgimiento del protestantismo y la
aparición
de cierto equilibrio entre
los Estados
-
nación europeos
en constitución
.
A su vez la
característica
excl
u
yente de estos est
ados nacionales es su alianza tá
cita con los sectores
dominantes, es decir, la emergente clase capitalista: ambos
compartían interés en
debilitar o eliminar las
prerrogativas de la nobleza
y las corporaciones, en tanto obstaculizaban la centralización del
poder
político
y administrativo en el Estado y
también
la
expansión
de las relaciones de mercado capitalistas
17
.
Segunda etapa
:
Hacia fines del siglo XIX
se da la
consolidación de
l rol del
Estado como garante de las
relaciones capitalistas
mediante la ocupación total de los estados dentro de sus fronteras y el
desarrollo
de una
política
imperialista que
permitía
resolver los problemas
logísticos
originados por la creciente
dimensión
de los i
ntercambios.
Pero a su vez se expanden las funciones civiles del Estado y se
da la
aparición
de nuevos
elementos
como la representación
, vinculada al reclamo de mayor participación y la
constitución de una esfera pública política que cuestionaba el poder
d
espótico
monárquico (en tanto
é
ste suponía una ausencia de seguridad jurídica que obstaculizab
a la expansión del capitalismo). Ello
llevó a dos desarrollos fundamentales: la
división
de poderes, por un parte, y las instituciones
representativas sumadas a l
a ampliación del sufragio.
Durante el siglo XX
, especialmente en la etapa posterior a la crisis del ’30 y la Segunda Guerra
Mundial
,
se
da una mayor penetración del Estado en la sociedad civil,
en el período comúnmente
denomina
do
como
Estado de bienestar
keynesiano, en el cual
se da un
a
mayor
expansión de la burocracia
. Su desarrollo
tiene q
u
e ver con la
extensión del sufragio y, como consecuencia, tanto
la necesidad de contar con el
voto de los sectores antes excluidos
–
la clase obrera, por ejemplo
-
como
el temor a que los partidos
socialistas accediesen al gobierno.
Este e
stado se distingue de un estado liberal (que debe mantener su
p
resu
p
ues
to en equilibrio y permitir que los mercados se autorreg
ulen) ya que supone que los e
stados
pueden funcionar con u
na lógica diferencia
l
, interv
i
niendo económicamente y funcionando con
presupuestos deficitarios para quebrar los ciclos recesivos e impulsar el
crecimiento.
Es así como la política
adoptó un carácter central y el mercado resultó subordinado a ella:
bajo di
cha fórmula se dieron los
denominados “años dorados del capitalismo”, desde fines de la Segunda
Guerra Mundial hasta fines de
los ’60 y principios de los ’70.
No obstante, se suele marcar la crisis del petróleo de 1973
–
debida a una
reducción de la tasa d
e acumulación y la disminución consecuente del volumen de inversiones
-
com
o el
fin del modelo keynesiano
y momento de inicio de un nuevo tipo de Estado de corte neoliberal
caracterizado por una reducción del tamaño y funcionalidad del Estado.
Actualmente
los e
stados nacionales perdieron su centralidad
debido al fenómeno de la globalización, el
cual, según Beck
18
no es sólo económi
co sino que también supone que no puede
concebir
se
a la
sociedad como un contenedor orga
nizado estatalmente
.
Existe una nueva
organización internacional
caracterizada por el acortamiento de las distancias fruto de
los cambios
tecnológicos
(
lo cual supone una
mayor f
luidez en la
circulación de bienes, me
rcancías y
capital financiero) y por las transformaciones en la estratificació
n social
(
ya que
el sector de servicios
adquiere predominancia
por sobre el industrial
en el mundo del trabajo
y la sociedad se individualiza
crecientemente)
.
Asi
los e
stados nacionales pierden centralidad en el contexto de este nuevo
orden
global, lo
que
podría s
upone
r
el retraimiento del Estado a una mera función de gendarme,
y
el surgimiento
de bloques regionales
.
17
Vilas, C.
El Estado en la globalización
. México: Centro de Investigaciones interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades;
2000.
18
Beck
, Ulrich. Que es la globalización. Barcelona: Paidos; 2001.
Esto trae aparejado algunos problemas como las
crisis identitarias nacionales y
los
fenómenos ligados a
las mismas
-
tales como el terrorismo
y el fundamentalismo
-
y la emergencia de nuevos tipos de conflictos
que enfrentan a unidades estatales con enemigos no estatales.
No obstante,
consideramos adecuado
matizar esta cuestión:
la globalización no
entraña la desaparición de los e
stados nacional
es, sino que los
mismos se encuentran en un momento de redefinición de sus capacidades
frente a las nuevas realidades
geopolíticas.
2.2
Las teorías sobre el Estado
Por lo general pueden distinguirse dos grupos de teorías en torno al
concepto de Estado:
aquellas de
carácter sociológico y aquellas de tipo jurídico.
Las primeras explican el Estado tomando en
consideración fenómenos sociales tales como el mando y la obediencia, la
distinción amigo
-
enemigo, el
surgimiento de clases sociales antagónicas y el c
onjunto de mecanismos construidos históricamente para
asegurar la supervivencia y convivencia social. Mientras tanto, las
segundas consideran al Estado como
equivalente al orden jurídico, es decir, al conjunto del derecho o a su propia
constitución.
Asimi
smo, existen otros tipos de distinciones teóricas sobre el Estado
en función del rol atribuido al mismo
,
tales como la oposición entre
las teorías del
Estado liberal y
el
Estado asistencial
.
L
a primera perspe
ctiva
es
también denominada teoría del Estado mí
nimo
defendida por el liberalismo
. Según dicho enfoque
las
actividades que caracterizan a
al Estado
poseen un carácter sumamente limitado y abarcan meramente
la defensa exterior, en su modalidad de Fuerzas Armadas y de estructura
diplomática, la manutenció
n del
orden interno, mediante las acciones de policía y la administración de
justicia y la extracción de recursos
de la sociedad para sostener dichas actividades (es decir, una función
impositiva o extractiva). Mientras
tanto, la teoría del Estado asistenc
ial
–
conocido históricamente como Estado de Bienestar supone que el
Estado adiciona a sus actividades tradicionales otras tales como la
educación, la asistencia sanitaria,
vivienda, la seguridad social, el desarrollo de la economía, la
producción de biene
s y la búsqueda del
pleno empleo, entre otras cuestiones.
En consonancia con la distinción anterior, según Gozzi
19
existen teorías que distinguen Estado de derecho
de Estado social, definiendo el primero como aquel que asegura los
derechos fundamentales qu
e tutelan
las libertades civiles (personal, política y económica) y constituyen
una defensa contra la intervención
estatal. Por otra parte, el segundo puede definirse como aquel que
asegura los derechos sociales, los
cuales
implican
participación en el pod
er político y en la riqueza social producida. Mientras el Estado d
e
derecho tiende a garantizar la situación existente
, el Estado social
tiende a satisfacer las demandas
sociales a medida que emergen en el contexto social. A su vez, mientras
el Estado de d
erecho tiende a la
separación entre Estado y sociedad, el Estado social fomenta su
interpenetración.
Por último, cabe mencionar la existencia de
interpretaciones de c
orte marxista que conciben al Estado
como una derivación de la ló
gica
del capital.
Desde
esta óptica el Estado lleva a cabo cuatro funciones
fundamentales: creación de las condiciones materiales generales de
la producci
ón;
determinación y
salvaguarda del sistema general de leyes en el que se dan las relaciones
entre sujetos jurídicos de
ntro de
la sociedad capitalista;
reglamentación de los conflictos ent
re trabajo asalariado y capital y, por último,
afirmación y expansión del capital nacional global en el mercado capitalista
mundial.
19
Gozzi,
G. Estado contemporáneo. En:
Bobbio, N. et al.
Diccionario de Ciencia Política
. México: Siglo XXI, 1985.
2.3
La organización del Estado
En los apartados subsiguient
es distinguiremos dos modos de organización estatal: unitarismo
-
federalismo y
centralización
-
descentralización.
2.3
.
1
Estados unitarios y federales
El origen del término se remonta muchos siglos, y se vincula
originariamente al concepto proveniente del
l
atín
foedus,
que significa liga o alianza
. Un Estado federal esta caracterizado por la existencia de dos
niveles de gobierno que actúan sobre el mismo territorio y población, y en
donde cada nivel de gobierno
tiene al menos un área de acción en la que es a
utónomo garantizada constitucionalmente.
Como consecuencia de esta distribución de competencias entre una
pluralidad de centros de poder
independientes y coordinados, cada porción de territorio y cada
individuo se encuentran sometidos a
dos poderes sobera
nos, el del gobierno federal y el de
l E
stado federado, lo cual no contraria, sin
embargo, el principio de unidad de decisión sobre cada problema.
La autonomía relativa de los estados miembro de una
federación
supone una
protección
de la tendencia
a
homog
enización
cultural y lingüística, dado que los estados federados disponen de poderes
suficientes
para regirse autónomamente.
Por esta razón es el tipo de organización estatal recomendada para
sociedades multiétnicas, multilingüisticas o multireligiosas.
L
os estados federal
es
tiende
n, por lo tanto,
a darle poca importancia a las instituciones
típicas
de la
concentración estatal, tales como el servicio militar obligatorio, la
escuela estatal, grandes ritos
republicanos, imposición a las colectividades terri
toriales más pequeñas del mismo sistema administ
rativo y
protección prefectoral
.
Dado que el modelo de E
stado federal divide el poder soberano acorde a la
división territorial, el equilibrio constitucional se mantiene gracias a la
primacía de la constituci
ón sobre
todos los otros poderes: en caso de conflicto sobre los límites de los
diversos órdenes de soberanía, quien
revisa y decide la constitucionalidad es una autoridad neutral, los
tribunales.
Asimismo,
mientras el modelo federal otor
ga al Poder Ejec
utivo la fuerza y estabilidad para equilibrar la
vida social y llevar adelante
el programa de gobierno, previene a su vez los abusos de poder por parte
del gobierno central mediante la
atribución
de poderes soberanos a los estados miembros. Ello permite
co
nciliar el principio de la unidad de la comunidad política con el de la
autonomía de sus partes y
a
su
vez superar la indivisibilidad de la soberanía, combinando las ventajas
de la pequeña dimensión (hay
mayores posibilidades de participación y control de
las decisiones por parte de los individuos) y la gran
dimensión (necesaria para mantener el desarrollo económico y la
independencia política).
Es necesario mencionar, a su vez, que en un
E
stado federal la sociedad civil posee características
pluralistas e
n ciertos aspectos y unitarias en otros, en tanto la población se encuentra
tanto unida en una
sociedad de iguales dimensiones que la federación como dividida en
múltiples sociedades pequeñas y
territorialmente delimitadas en el marco de una sociedad mayor
. Por lo tanto, dicha población profesa
lealtad tanto a la sociedad
global
como hacia cada una
de las comunidades más pequeñas:
existe un
apego simultáneo a la unión y a cada una de sus partes, sin que ninguna
de estas lealtades prevalezca
sobre la otra.
Los casos
más destacados de Estados
federal
e
s son los de Suiza, Estados Unidos, Canadá y Australia. Es
interesante
resalt
ar que muchos de estos estados han
poseído
mayoritariamente una posición neutral o
aislacionista en el sistema mundial, lo cual los ha
mantenido a resguardo de los efectos centralizadores de
los conflictos internacionales, o bien sus dimensiones
han favorecido la implantación del federalismo (por
ejemplo, en el caso de Estados Unidos la posibilidad de colonizar
vast
as extensiones territor
iales ha
frenado la amenaza de fuertes tensiones sociales, mientras que en
Suiza
los conflictos no se han
radicalizado en tanto los problemas de gobierno poseen un carácter
más bien administrativo que
político
)
.
Los Estados Unitarios o centralizados son a
quellos donde el poder esta concentrado en el nivel nacional.
En
estos
, ante un conflicto de constitucionalidad el poder central es quien decide
y arbitra
, en tanto las
colectividades territoriales más pequeñas gozan de una autonomía
limitada y
delegada
po
r el poder
central
.
En dichos estados no existe
ningún
centro autónomo de poder fuera del gobierno central, el cual controla
a través de los gobernadores todos los entes locales. Mientras bajo el
modelo federal la
distribución
de
los poderes no sólo se b
asa en sus funciones (ejecutivo, legislativo y judicial) sino también
en la
territorialidad
(el gobierno federal y los estados miembros fundan su independencia
sobre una base social
distinta), bajo el modelo unitario dicha distribución de poderes tiene lug
ar exclusivamente con arreglo al
primer criterio. Ello significa que el poder ejecutivo y legislativo tienden
inevitablemente
a ser controlados
por las mismas fuerzas políticas, por lo cual el poder judicial se debilita en
términos relativos y se reduce en
la práctica a una rama de la administración pública.
2.
3
.
2
Centralización y descentralización
Descentralización y
centr
alización no son
ordenamientos jurídico
s unívoc
o
s
ni
conceptos inmediatamente
operativos sino que conforman directivas amplias de org
anización, es decir, fórmulas que contienen
principios y tendencias o modos de ser del aparato político o
administrativo.
Por lo tanto, en la práctica
ambas tendencias no constituyen elementos mutuamente excluyentes
sino que se combinan
dinámicamente
en to
do ordenamiento jurídico
, si bien una puede primar contingentemente sobre la otra.
Según Roversi
-
Mónaco
20
existe centralización cuando la cantidad de los poderes de los entes
locales y
de los órganos periféricos está
r
educida al mínimo indispensable
; exist
e en cambio descentralización
cuando los órganos centrales del
E
stado tienen el mínimo de poder indispensable p
ara desarrollar sus
actividades
.
Actualmente se
considera a
la descentraliza
ción como valor fundamental,
e incluso
se la asocia
estrechamente a
procesos de democratización y pluralismo, concibiéndola como medio
para llegar
–
a
través de la repartición de la soberanía
–
a una real libertad política.
Sin embargo,
debe matizarse esta apreciación por varias razones
.
En primer lugar, las nociones de
centralización y descentralización
no son
definible
s
a priori,
es decir, de modo independiente de cada
experiencia particular.
En
segundo
lugar, la descentralización puede ejecutarse en términos concretos
bajo modos de organización atípicos y heterogéneos,
por lo
que
no
puede
identificársela con una
institución histórica y jurídicamente única, con rasgos bien delimitados
y constantes.
En tercer
lugar,
la
efectividad de
la descentralización
depende la introducción de estructuras políticas y administrativas
,
de
partido
s
y de órganos o entes
afines a este tipo de
ordenamiento.
Asimismo,
debe diferenciarse descentralización política de descentralización
administrativa en tanto la
primera expresa una idea de derecho autónomo, mientras que la
segunda constituye
un fenómeno de
derivación de poderes administrativos.
Por lo tanto, razonando en términos opuestos, sólo existe
centralización política cuando un único centro puede hacer prevalecer
de modo general, bajo el
20
Roversi
-
Mónaco, F. Descentralización (y centralización). En: Bobbio, Norberto.
Diccionario de Ciencia Política
, España: Siglo
XXI, 1985.
aspecto territorial y argumentativo, su propia co
ncepción del bien público, monopolizando a tal efecto la
creación del derecho positivo.
Debe diferenciarse la descentralización autárquica o institucional
–
aquella por la que se atribuyen
funciones a entes separados del estado
–
de aquella burocrática
–
referida a un orden descentralizado
del poder en el ámbito de una única organización
–
y la denominada “descentralización por servicios”
–
relativa a la constitución de entes por sectores homogéneos de
actividad, la creación de órganos
descentralizados y
el mayor desarrollo de la autonomía técnica y financiera, ligada a
una organización
especialista de la actividad.
Por último, debe considerarse
que la descentralización y el federalismo no son equivalentes, en
tanto si
bien un estado federal se encuentra
descentralizado, no todo estado
descen
tralizado es federal, en
tanto
solo cuando la descentralización asume las características de la
descentralización política puede
comenzarse a hablar de federalismo o, en un nivel menor, de real
autonomía polít
ica de lo
s entes
territoriales
21
.
3.
El gobierno
3.1
Enfoques diferentes para el estudio del gobierno
El gobierno puede definirse, como el centro desde el cual se ejerce
el poder político sobre una
sociedad.
Según Levi
22
el origen del gobierno se remonta a una
fase histórica sumament
e anterior a la del origen del
E
stado
–
entendido como organización política más reciente cuyo
s inicios son
situable
s
a principios del
siglo XVI. De hecho, la ciudad
-
estado griega y el imperio feudal constituyen ejemplos de formas
pr
eestatales de organización política en las que ya exist
ía
un gobierno.
Ello ilustra, entonces, que
en todo
el transcurso de la evolución histórica de la humanidad, a partir de una
determinada fase de su desarrollo,
en toda sociedad se puede encontrar algun
a forma de gobierno, entendido como poder relativamente
autónomo respecto de los distintos grupos sociales con la función
específica de llevar a cabo la
integración de la sociedad y defenderla de los grupos externos.
Acorde al mismo autor, la concentración
del poder en los órganos de gobierno constituye el instrumento más eficaz
para afrontar las exigencias de
seguridad y poder de la comunidad política.
Por otra parte
, es necesario mencionar que la fuerza y el consenso constituyen dos
elementos
que definen
al gobierno. Ello quiere decir que si bien el gobierno posee supremacía
sobre otros centros que operan
en la sociedad gracias al monopolio de la fuerza, por otra parte u
n gobierno sin consenso no podría
subsistir a largo plazo.
Es necesario mencionar que
en el marco de los regímenes democráticos actuales existen tres
formas de
gobierno:
a)
Parlamentarismo
Su origen se remonta a las reformas políticas que transformaron a
las monarquías absolutas de los siglos
XVII y XVIII primero en monarquías constitucion
ales y luego en monarquías parlamentarias (pertenecientes
entonces a los regímenes políticos democráticos modernos).
21
Roversi
-
Monaco, Op. Cit.
22
Levi, L. Federalismo. En:. Bobbio, N. et al.
Diccionario de Política
, 12ª Ed. España: Siglo XXI; 1985.
Esta forma de gobierno no se encuentra caracterizada por la división
de poderes
como en el
presidencialismo sino por la fusión de poderes
.
N
o existe una independencia entre el poder ejecutivo y el
legislativo
, ya que
los miembros del ejecutivo suelen ser asimismo miembros del legislativo
.
Según Zelaznik
23
existen cuatro características que permiten resumir el modelo
parlamentario
:
1.
E
str
uctura dualista y colegiada del ejecutivo
(El Jefe de Gobierno es quien ejerce la dirección política
y
administrativa
, mientras que el Jefe de Estado es un cargo simbólico y ceremonial.
Por otra parte, el
ejecutivo constituye un cuerpo colegiado compuesto
por el Primer Minist
ro y el resto de los ministros)
2.
E
lección indirecta del Jefe de Gobierno
(el consentimiento parlamentario es la condición
indispensable para investir al Jefe de Gobierno, mediante un voto de
confianza o aceptación tácita)
3.
E
l gobie
rno no es elegido por un período fijo
(el parlamento puede destituir al gobierno votando en
contra de una “cuestión de confianza” o mediante un voto de censura o
desconfianza);
4.
E
lección directa del parlamento
y
por períodos pasibles de ser acortados (el
Primer Ministro puede
disolver el parlamento convocando a elecciones inmediatamente para la
constitución de uno nuevo).
Dependiendo cómo esta forma de gobierno se combine con la
dinámica del sistema de partidos su
funcionamiento será sumamente variable
(una alta fragmentación partidaria suele dar lugar a un
gobierno
de asamblea
–
tal es el caso de Italia
-
, una baja fragmentación partidaria suele resultar en un
gobierno
de gabinete
–
tal es el caso de Reino Unido
-
y una fragmentación partidaria media su
ele resultar en un
parlamentarismo equilibrado
–
tal
es el caso de la mayoría de las democracias estables de Europa
continental
).
b)
Presidencialismo
:
Dicho régimen se originó en la Constitución norteamericana de 1787,
la cual influyó a las democracias
lat
inoamericanas que adoptaron esta forma de gobierno.
A diferencia del parlamentarismo,
el
presidencialismo
se encuen
tra caracterizado por la divisió
n de poderes
debido a
que existe una mayor
independencia
en el origen y supervivencia del Ejecutivo y Legisla
tivo, reforzada además por la
imposibilidad de que los miembros del gobierno puedan ocupar al
mismo tiempo una posición en el
parlamento (situación usual en los sistemas parlamentarios)
.
Existen cuatro rasgos que
suelen identificarse con el
modelo presid
encial:
1.
E
jecutivo unipersonal
(el presidente concentra la totalidad de los poderes ejecutivos y
controla la
designación y destitución de los ministros, desempeñándose
como J
efe de Gobierno
y de
Estado. Por ello
es fácilmente identificable como el respo
nsable de las decisiones tomadas por el gobierno)
;
2.
E
lección
popular directa del presidente
(esta le otorga al mandatario una legitimidad democrática directa que
los jefes de gobierno no poseen en las democracias parlamentarias.
No obstante, en algunos c
asos
–
tales como el de Estados Unidos
–
la elección tiene lugar de modo indirecto, es decir, mediante la
intermediación de un Colegio Electoral o el Congreso)
;
3.
E
l presidente es ele
gido
por un período fijo
(ello garantiza una alta estabilidad en el Pod
er Ejecutivo
en tanto sólo puede ser removido mediante un complejo proceso de juicio
político o
impeachment
y a su
vez otorga una mayor libertad de acción a los legisladores, de cuyas
posiciones no depende la
estabilidad del Ejecutivo)
;
4.
E
l Congreso es
elegido en elecciones populares directas por un período fijo
(cabe destacar que el
presidente carece de la facultad de disolver el Poder Legislativo)
.
Cabe mencionar,
q
ue los países presidenciales difieren en función de la presencia o
ausencia de
determin
adas características institucionales y partidarias. En relación a las
primeras, la constitución puede
23
Zelaznik, J. Gobierno. En: Pinto, J. (comp.)
Introducción a la ciencia política
. Buenos Aires: Eudeba; 2005.
o no otorgar al presidente poderes legislativos de carácter reactivo
(aquellos que le permiten evitar que
el congreso altere una situación dada mediante l
a aprobación de leyes. Algunos ejemplos son el poder
de veto total o parcial y la iniciativa exclusiva del presidente para iniciar
leyes en determinadas áreas) y
proactivo (aquellos que le permiten aprobar legislación sin que haya sido
tratada por el congr
eso, tales
como los decretos).
En relación a las segundas, en el caso de un sistema bipartidista
puede darse una
situación de gobierno mayoritario o unificado similar al gobierno de
gabinete parlamentario, en el cual el
partido que ocupa el gobierno posee
la mayoría en el congreso, o bien una situación de gobierno
dividido en la cual el congreso y la presidencia son dominados por partidos
diferentes.
En cambio, en el
caso de un sistema multipartidista donde no
existe una mayoría clara en el c
ongreso las pos
ibilidades de
acción dependen de la capacidad del gobierno para establecer alianzas
políticas en el congreso.
c)
Semipresidencialismo
El mismo constituye un f
orma intermedia entre el presid
encialismo y el parlamentarismo, combinando
una
estructura parlament
aria (distinción entre el presidente
–
Jefe de Estado
–
y el primer ministro
–
Jefe de
Gobierno que depende de la confianza del parlamento y ejerce el
gobierno junto con el resto de su
gabinete; elección popular directa y posibilidad de disolución anticipad
a del Parlamento
-
con la
elección popular directa del presidente, el cual adquiere un rol regulador
del sistema.
De acuerdo al balance de poder entre fuerzas políticas y las cualidades
personales de los presidentes,
estos sistemas se parecen más a sistem
as parlamentarios o presidenciales.
Podrían distinguirse, entonces,
tres elementos que permiten reclasificar cada caso en alguno de estos dos
sistemas:
1.
P
rerrogativas constitucionales otorgadas al
presidente
(su escasez o su abundancia inclinarán el
sis
tema hacia el parlamentarismo
–
como en el caso de Irlanda
-
o el presidencialismo
–
como en el caso de
Finlandia
-
, respectivamente);
2.
P
ropensión
de los presidentes a utilizar las facultades habilitadas por la constitución
(ello se vincula
a las capacidad
es políticas personales del presidente y las rutinas cristalizadas en el
funcionamiento de
los sistemas políticos. En base a ello es posible que una utilización
intensiva de escasas prerrogativas
presidenciales incline el sistema hacia el presidencialismo
–
como en el caso de Francia
–
y que una débil
utilización de abundantes prerrogativas presidenciales lo haga hacia
el parlamentarismo
–
como en el
caso de Islandia
;y
3.
C
oincidencia de la mayoría presidencial con la mayoría parlamentaria
,
es decir si el p
residente y el
primer ministro pertenecen o no al mismo partido
(en este punto es posible distinguir tres situaciones: i. el
presidente y la mayoría parlamentaria no coinciden, por lo cual se da una
situación de
cohabitación
en
la cual el presidente posee
una función arbitral o reguladora; ii. el presidente y la mayoría
parlamentaria
coinciden pero el presidente no es el líder del partido mayoritario: en tal
caso dicho líder se convierte en
Primer Ministro y Jefe de Gobierno, mientras que el presidente ejer
ce una función meramente simbólica; y iii.
el presidente y la mayoría parlamentaria coinciden y el presidente es el
líder del partido mayoritario: en tal
caso el presidente es quien ejerce efectivamente el gobierno, mientras
que el Primer Ministro sólo
con
stituye un “apéndice” del presidente.
3.1
.
1
Gobierno como conjunto de individuos
Esta perspectiva considera al gobierno como un conjunto de
individuos que ejercen el poder de
autoridad en un sistema político
y determinan la orientación política de una
sociedad
, en otras palabras,
alude a
las autoridades o los titulares de
los roles que poseen autoridad, los gobernantes.
Ello supone
enfocarse en los actores individuales o colectivos que ocupan los puestos
de li
derazgo político.
Usualmente al emplear la
expresión “gobernantes” se alude a los miembros del poder ejecutivo, mas
no en
su totalidad, sino sólo al segmento superior de fun
cionarios políticos que depende
del apoyo popular o
parlamentario para su permanencia en el poder, es decir, el jefe de gobier
no, ministros del poder ejecutivo
y todos aquellos funcionarios designados por ellos para la dirección
de las funciones políticas. Algunos
autores, sin embargo, distinguen gobierno electo (temporalmente
limitado) de gobierno permanente de
funcionarios de c
arrer
a (el brazo administrativo del E
stado): si bien este último se encuentra en una
relación de subordinación jerárquica respecto del primero, el gobierno
electo requiere del saber
especializado de los funcionarios profesionales para manejarse
operativame
nte.
No obstante, es necesario aclarar que en los sistemas políticos modernos
el poder de gobierno como tal
no es una característica personal y subjetiva, no depende del prestigio,
influencia, reputación o moral, no
se encuentra “encarnado” sino instituci
onalizado: el poder es del cargo y sólo pasa a la persona en la
medida en que esta lo ocupa. Por lo tanto si bien los rasgos personales
poseen cierta importancia
–
en
tanto de ellos depende la efectiva instrumentación de los poderes
institucionalizados
-
la
s instituciones
marcan el límite de la actuación de los gobernantes.
De este modo, autores como Rockman
24
,
definen el
gobierno como el poder de autoridad formalizado en el orden constitucional
y legal (así como en ciertas
prácticas que con el tiempo se cris
talizan), quedando subordinado en su ejercicio, administración y
contralor a ese ordenamiento.
3.
1
.
2
Gobierno como conjunto de funciones
Este abordaje considera al gobierno como un conjunto de actividades
o funciones
vinculadas al proceso
de toma de deci
siones políticas.
En este sentido, la dirección política es función por excelencia del
gobierno. Éste toma decisiones políticas de carácter vinculante u
obligatorio para todos los miembros de
la comunidad cuyo cumplimiento se encuentra garantizado en últim
a instancia por la amenaza o el uso de
la violencia física leg
ítimamente monopolizada por el E
stado.
Mientras tanto, la implementación de dichas
decisiones es función o competencia de la administración, es decir
del conjunto de funcionarios
profesionales q
ue conforman la burocracia pública.
Asimismo, la garantía de la seguridad interna y externa aparecen
como actividades indiscutiblemente
ligadas al gobierno. La primera refiere al mantenimiento de la unidad
política hacia el interior
–
esto supone
velar por
la asociatividad, integración y paz interna
mediante acciones diversas que van desde las
acciones de polic
í
a hasta la previsión y provisión del
moderno Estado de bienestar
-
y la segunda alude
a la tutela de la comunidad política frente al exterior
–
la c
ual implica ocuparse de las cuestiones de
guerra y paz externas
mediante actividades que van desde la acción bélica hasta las
relaciones
diplomáticas y comerciales
.
No obsta
nte, dichas competencias fueron ejercidas históricamente por
diversos actores priva
dos, por lo cual su asociación exclusiva al gobierno
sólo
se da con el surgimiento de
los estados nacionales.
3.
1
.
3
Gobierno como conjunto de instituciones
Este enfoque define al gobierno como las instituciones a partir de
las cuales se ejerce la autorid
ad, es
decir, las estructuras de toma de decisiones políticas.
Levi
25
indica que esta acepción
se apega más a la realidad del E
stado moderno en tanto “no indica
solamente el conjunto de las personas que detentan el poder del
gobierno sino el conjunto de lo
s
órganos a los que institucionalmente les está confiado el ejercicio del
poder”. Ello supondría que, bajo
esta acepción, el gobierno constituye un aspecto del Estado.
24
Rockman, B. Gobier
no. En: Bogdanor, V. (ed.)
Enciclopedia de las instituciones políticas
. Madrid: Alianza; 1991.
25
Levi, Op. Cit.
Esta perspectiva remite, entonces, a la disgregación de elementos
del sistema político
realizada por
Morlino
26
a la cual hemos aludido
anteriormente
. Desde este punto de vista el gobierno como institución
forma parte de las estructuras de toma de decisiones que posee el régimen
político de u
n sistema político
dado, o, en otras palabras, es un
elemento constituyente del régimen político, de sus estructuras de
autoridad y más precisamente de aquellas encargadas de tomar
decisiones.
Es necesario distinguir a su vez dos perspectivas sobre el gobierno como
conjunto de instituciones:
-
Gobierno en
sentido amplio
:
Este enfoque se acerca al paradigma funcionalista dado que designa y
coincide exactamente con el conjunto de las estructuras de toma de
decisiones, por lo cual incluye tanto
al pode
r ejecutivo como al legislativo, e incluso podría considera
rse como partes de las instituciones de
gobierno al órgano que encabeza el poder judicial y a algunos sectores de
la burocracia.
-
Gobierno en sentido estricto:
Este abordaje concibe el gobierno como un órgano particular de las
estructuras de toma de decis
iones, es decir, el poder ejecutivo. Es decir, el gobierno es un
elemento
central de las estructuras de toma de decisiones pero no las agota, sus
límites son más acotados.
Autores tales como Levi
27
adhieren a la concepción de gobierno como coincidente con
el poder
ejecutivo
–
o
más
bien con los órganos que se encuentran en la cúspide de dicho poder,
excluyendo al
funcionariado que cumple tareas de administración pública. Ello supone a
su vez que el poder legislativo
y judicial no forman parte del los órgan
os de gobierno.
En el caso de una escasa diferenciación de las estructuras políticas
no existiría diferencia alguna entre
ambas perspectivas ya que las decisiones estarían en manos de un
único detentador del poder. Sin
embargo, con el proceso de moderniza
ción política la distinción entre gobierno en sentido amplio y
estricto cobra sentido. Cabe mencionar que la tendencia que ha primado
durante las últimas décadas en
el marco de los regímenes democráticos ha sido la del aumento del poder
de los ejecutivos e
n relación a
los parlamentos y congresos, por lo cual la segunda perspectiva se
encuentra mucho más extendida y
aceptada que la primera.
26
Morlino, Op. Cit.
27
Levi, Op. Cit.