Informe de La Comisión de Expertos en Infraestructura de Transporte 2019.

20 INFORME DE
LA COMISIÓN
DE EXPERTOS EN
19
INFRAESTRUCTURA
DE TRANSPORTE
Comisionados
Juan Benavides Estévez-Bretón
Clemente del Valle Borráez
Diana María Espinosa Bula
Manuel Leal Angarita
Germán Camilo Lleras Echeverri
Ramiro Márquez Ramírez
Guillermo Perry Rubio
Juan Carlos Saavedra Vanegas
Jorge Gabriel Taboada Hoyos
SECRETARÍA TÉCNICA
Juan Camilo Pantoja Vela

Carlos Alberto Sandoval Reyes
COORDINACIÓN
Vicepresidencia de la República
EDICIÓN TÉCNICA
Bogotá, noviembre de 2019
FOTOGRAFÍAS
Portada Shutterstock y Fondo de Adaptación
INFORME
DE LA COMISIÓN
DE EXPERTOS EN
INFRAESTRUCTURA
DE TRANSPORTE
2019
1 ARQUITECTURA
3
INSTITUCIONAL
pág 22-31
2
contenido ALIANZAS
PÚBLICO-
PRIVADAS
pág 52-61
FUENTES
DE PAGO Y
FINANCIACIÓN
pág 32-51
4 5 TRANSPORTE
7
PÚBLICO
pág 76-85
ACCESOS Y PASOS
URBANOS
6
pág 62-75
LOGÍSTICA
pág 86-99
MANTENIMIENTO Y
SOSTENIBILIDAD
pág 100-107
6 Informe de la Comisión de Expertos en Infraestructura de Transporte 2019
PERFILES
7 Perfiles
DD
Es PhD. en Economía de los minerales, de la Universidad Estatal de Pen-
silvania, especialista en Matemática avanzada, de la Universidad Nacio-
nal de Colombia; especialista en Gestión de sistemas energéticos, de
la Universidad de los Andes, e ingeniero eléctrico, de la Universidad de
los Andes. Actualmente se desempeña como Investigador asociado de
Fedesarrollo. Ha sido especialista senior de infraestructura del BID, en
Washington; vicedecano de ingeniería de la Universidad de los Andes,
y director del Centro de Estudios Interdisciplinarios para el Desarrollo
(Cider), de la Universidad de los Andes, entre otros cargos. Su experiencia
profesional como consultor en infraestructura y energía abarca cuatro
décadas en diversas posiciones y en 14 países.
DD
Clemente del Valle Borráez
Es un experto mundial con más de 35 años de experiencia en el desarrollo
de mercado de capitales, finanzas públicas y financiación de proyectos de
infraestructura. Actualmente dirige el recién creado Centro de Finanzas
Sostenibles, de la Universidad de los Andes. Se desempeñó hasta mayo
del 2019 como presidente de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN),
donde lideró con éxito la financiación y estructuración de importantes

programas y proyectos de infraestructura. Trabajó en el Banco Mundial
durante 14 años, impulsando la vinculación de los mercados de capita-
les en sectores clave de la economía, como infraestructura y vivienda.
Tiene una larga experiencia en el sector público, en el privado y en
multilaterales. En Colombia ha tenido destacadas posiciones, como
superintendente de valores, director de Crédito Público en el Ministe-
rio de Hacienda, así como director general de Comercio Internacional
y viceministro de Desarrollo Económico en el Ministerio de Industria
y Comercio. Trabajó como banquero de inversión en la Corporación
Financiera del Valle y como consultor en el Departamento Nacional
de Planeación.
Del Valle es economista de la Universidad de los Andes y cuenta con

una maestría en economía de la misma universidad, y con otra maestría
en economía con énfasis en economía monetaria de la London School
of Economics and Political Science.
DD
Diana María Espinosa Bula
Es ingeniera civil con 30 años de experiencia en consultoría de proyec-
tos de obras de infraestructura en todo el territorio nacional. Tiene
especialización en Saneamiento ambiental y una maestría en Derecho
de recursos naturales, así como estudios de postgrado en Sistemas de
irrigación, drenaje y tratamiento de aguas, y en contratación pública.
Obtuvo experiencia en el sector público como gerente general de in-
fraestructura en el Incoder y como asesora de la Dirección general del
INAT. También tiene experiencia en el sector gremial como presidente
de la Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI), vicepresidente de la
Unión Panamericana de Asociaciones de Ingenieros (Upadi), secretaria
de la Academia Panamericana de la Ingeniería y miembro de la Academia
Colombiana de la Historia de la Ingeniería y las Obras Públicas. En la
actualidad es gerente general de Ambiotec SAS y miembro de la junta
directiva de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI).
9 Perfiles
DD
Manuel Leal Angarita
Abogado, socio de la firma Leal Angarita, dedicada al derecho empresarial
y a la contratación pública. Durante más de 30 años ha estado vinculado al
sector aéreo en el área de diseño y práctica de la política aerocomercial y
aeroportuaria de Colombia. Ha representado al país en diversos escenarios
internacionales relacionados con el transporte aéreo. Es corresponsal en
Colombia del Instituto para la Unificación del Derecho Privado (Unidroit).
Ha sido gestor de leyes y normas para el sector aéreo como, por ejemplo, la
adopción de Colombia del Convenio de Ciudad del Cabo relativo a garantías
sobre elementos de equipo móvil y su protocolo aeronáutico.
DD
Germán Camilo Lleras Echeverri
Trabaja desde hace cerca de 20 años en el sector de infraestructura, ciu-
dades y transporte en varios países de América Latina, principalmente
en Colombia. Durante ese tiempo ha sido funcionario público en la ad-
ministración de Bogotá y ha asesorado a distintos actores que participan
en la planificación, financiamiento y ejecución de proyectos del sector.
Es ingeniero civil con estudios de maestría en ingeniería de transporte y
planificación urbana y regional. Actualmente es responsable de la dirección
estratégica de las oficinas de Steer en Latinoamérica y se ha desempeñado
como profesor de cátedra de la Universidad de los Andes en los últimos 15
años, en el departamento de Ingeniería Civil y Ambiental.
DD
Ramiro Márquez Ramírez
Es ingeniero mecánico experto en soluciones de movilidad con inno-
vación y transformación social en Colombia. Ha sido gerente general
del Metro de Medellín (14 años), secretario general del Ministerio de
Hacienda, gerente regional de la Flota Mercante Grancolombiana y
subgerente de Aerolíneas Tampa. Perteneció a las juntas directivas de
Findeter, Fundación Ferrocarril de Antioquia, IGAC, La Previsora, Promo-
tora Terminal Interior de Carga en Medellín (Puerto Seco), Transportes

Darío Mejía (TDM), Terpel Antioquia y Teleantioquia, entre otras. Ha
recibido las siguientes distinciones: Escudo de Antioquia (Categoría
Oro), Orden al Mérito Ciudadano (Policía Nacional), Mérito Ciudadano
(Policía Metropolitana), Orden al Mérito Cívico y Empresarial Mariscal
Jorge Robledo, Grado Oro (Asamblea de Antioquia) y ANDI Antioquia,
entre otras.
DD
Guillermo Perry Rubio
Fue miembro de la Asamblea Constituyente de 1991, ministro de Ha-
cienda y Crédito Público (1994-1996), ministro de Minas y Energía (1986-
1988), Economista Jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mun-
dial (1996-2007) y asesor del presidente de la CAF. Fue director del CEDE,
en la Universidad de los Andes, y de Fedesarrollo; profesor visitante en
las universidades de Oxford, Harvard (Kennedy School) y Florencia (Uni-
fi). Fue profesor distinguido en la Universidad de los Andes y miembro
no residente del Center for Global Development y del consejo directivo
del Global Development Network; hizo parte del Latin American program
del Woodrow Wilson Center, del Comité Latinoamericano de Asuntos
Financieros (Claaf) y de Fedesarrollo, así como de varias juntas directivas
y fue columnista habitual del periódico El Tiempo.
Realizó estudios de doctorado en Economía e investigación de opera-

ciones, en el Massachusetts Institute of Technology, después de recibir
su título de ingeniero en 1967, en la Universidad de los Andes. Fue
autor o coautor de más de veinte libros académicos y de numerosos
artículos publicados en revistas especializadas en temas de desarrollo
económico y macroeconomía, desigualdad e informalidad y políticas
fiscales, energéticas y financieras, y consultor internacional en finanzas
públicas y política energética para varias instituciones y gobiernos de
América Latina, Asia, Europa del Este y África.
11 Perfiles
DD
Juan Carlos Saavedra Vanegas
Tiene amplia experiencia internacional en las áreas de planificación, es-
tructuración financiera y técnica, y gestión de proyectos de infraestruc-
tura con vinculación de capital privado (APP). Su recorrido profesional le
ha permitido conocer el funcionamiento y las necesidades de la adminis-
tración pública y de una gran cantidad de agentes privados y proyectos
exitosos, en diferentes sectores como transporte, desarrollo urbano,
social y logística.
Saavedra Vanegas es ingeniero civil egresado de la Universidad de los

Andes, con maestrías en Planeación urbana, de la Universidad Politécni-
ca de Cataluña, y en Gestión de proyectos de infraestructura y servicios
públicos, de la Universidad Politécnica de Madrid.
Es gerente de P3 Infraestructura y ha trabajado en la CAF, el Departamen-

to Nacional de Planeación, el Ministerio de Transporte y en Consultoría
colombiana. Ha sido consultor independiente del Banco Interamericano
de Desarrollo y de la firma Económica Consultores.
DD
Jorge Gabriel Taboada Hoyos
Ejerce como abogado en las ramas de infraestructura y diseño institu-
cional en la firma Durán & Osorio, la cual fundó en 1995. Estudió derecho
en la Universidad de los Andes, con una especialización en legislación
financiera y en banca de esa universidad, y es máster en administración
pública de la Universidad de Harvard. Fue superintendente de valores,
gerente general del Inurbe, director de regulación económica del Minis-
terio de Hacienda y director general de bancos en la Superintendencia
bancaria. Es árbitro de la Cámara de Comercio de Bogotá. Ha dirigido la
estructuración de numerosos proyectos de infraestructura y transporte,
y ha participado en la definición de los modelos de gobierno corporativo
de importantes empresas estatales, incluyendo a Ecopetrol y la Empresa
Metro de Bogotá.
MENSAJE DE LA
VICEPRESIDENTA
DE LA REPÚBLICA
13 Mensaje de la Vicepresidenta de la República
Marta Lucía Ramírez

Vicepresidenta de la República
Quiero empezar por dar gracias. Gracias a todos los colombianos por su apoyo,
sus observaciones y su mirada crítica; esto nos obliga a ser mejores. Debo
confesar que este tiempo en el Gobierno nacional ha sido muy retador y, al
mismo tiempo, de mucho compromiso, porque estamos en plena construcción
de una nación más próspera, educada, transparente, segura, justa, moderna,
equitativa, legal y emprendedora.
Como coequipera del presidente Iván Duque, gracias al mandato de los co-
lombianos, estamos comprometidos en hacer un gobierno eficiente y trans-
parente de todos y para todos. Por eso estamos haciendo presencia en las
regiones, dialogando con la gente y oyendo de los habitantes de todos los
rincones del país, sus temores y sus incertidumbres, para darles soluciones
e impulsar una nueva actitud: trabajar unidos mirando al futuro, soltándo-
nos de los odios del pasado que no nos pertenecen, producir e impulsar a
nuestra nación, forjando empresas, acabando la corrupción y procurando
sacar el máximo potencial de nuestro país con énfasis en una estrategia de
desarrollo desde la periferia hacia el centro, que impulse a todos y a cada una
de nuestras regiones.
Desde que iniciamos este Gobierno, encontramos que la situación fiscal

nos imponía serias limitaciones en la disponibilidad de recursos para in-
fraestructura, pero entendí que no podíamos limitarnos a argumentar
sobre la restricción fiscal, sino tener una visión más ambiciosa de la in-
fraestructura nacional. Para ello era necesario identificar las reformas re-
queridas para fortalecer la institucionalidad del sector, desarrollar nuevas
fuentes de financiación, en particular la titularización de las concesiones
vigentes, garantizar las condiciones de mantenimiento a largo plazo de
las obras, desarrollar un sistema logístico que mejore la competitividad
nacional y la posibilidad de generar mayores atractivos para las iniciati-
vas público-privadas, que no requieran fondos públicos ni dependan del
espacio fiscal.
Trabajamos para tener un pipeline de proyectos adicionales a las 4G, que nues-
tro Gobierno pueda impulsar con unas visiones de mediano y largo plazos. Por
esto visualicé la necesidad de incluir a actores experimentados en el sector,
con el objeto de hacer un análisis prospectivo del sector de la infraestructura
en Colombia. Para tal efecto, destaqué la necesidad de pensar en elementos
del desarrollo prospectivo del sector, tanto para los temas de competitividad,
como para el desarrollo regional del país.
Asimismo, vi la necesidad de procurar una estrategia y una hoja de ruta en

los siguientes ejes: primero, cómo fortalecer la institucionalidad del país
en materia de infraestructura de transporte; segundo, cómo fomentar
la creatividad en el sector y cómo ser más audaces en el aumento de las
fuentes de pago y su financiación para el sector; tercero, cómo fomentar
el intermodalismo del transporte y lograr que las decisiones que se to-
men sean acertadas y con soporte técnico; en este tema, resalté algunos
proyectos particulares, sobre los cuales deben tomarse determinaciones,
incluyendo el Canal del Dique, La Mojana, la integración de Mosquera a
Bogotá, los accesos a las ciudades, que se han convertido en lo mayores
cuellos de botella para la productividad de las cargas, y, por último, el
transporte público, esa herramienta que nos permite tener una mayor
calidad de vida a todos los colombianos.
Por ello invité de manera ad-honorem a los comisionados Manuel Leal Anga-
rita, Juan Benavides, Ramiro Márquez, Clemente del Valle, Marcela Meléndez,
15 Mensaje de la Vicepresidenta de la República
Diana Espinosa, Gabriel Taboada, Germán Lleras, Juan Carlos Saavedra y, a

nuestro gran amigo que desde el cielo nos acompaña, Guillermo Perry, para
construir un cuerpo de expertos que ofreciera insumos e ideas formales al Go-
bierno, con una secretaría técnica que consolidara un documento de política
pública en materia de infraestructura para los próximos 30 o 50 años. Hemos
tenido varias reuniones con un diálogo franco y abierto; otros mecanismos de
participación han sido la clave para diseñar soluciones y propuestas, no solo
basadas en estudios, sino ajustadas a la realidad de la gente, para impactar
en ella y en su calidad de vida.
Con el liderazgo de la ministra Ángela Orozco y su equipo hemos logrado

lo que era impensable hace un año: la infraestructura es la campeona en el
crecimiento económico nacional, con un aumento del 13,9%, y así debe man-
tenerse creciendo durante los próximo tres años, no solo con los proyectos
de las 4G que encontramos, sino con la nueva iniciativa priorizada y la Alianza
Público-Privada que podemos impulsar mediante la acumulación de fuentes
de recursos, tal como estamos estructurando el Canal del Dique.
La ciudadanía debe empoderarse de los proyectos de infraestructura de su ciu-

dad, hacerles seguimiento, acompañamiento, conocer más de cerca la acción
de sus gobernantes y denunciar cuando haya motivos. Los dineros públicos
son sagrados y estamos cansados de que se los lleven los inescrupulosos. Es-
tos propósitos requieren de mucha atención, control y alta gerencia. Pueden
estar todos seguros de que tenemos los ojos puestos en cada proyecto, para
que no se queden como promesas escritas en el papel.
Me honra ser vicepresidenta de un equipo que hemos conformado con el

Señor Presidente Iván Duque para cumplirles a todos los colombianos la
promesa de construir un país más incluyente, moderno, equitativo y en
paz. Aquí debemos pasar de los discursos y de la retórica de los propósi-
tos a hechos ciertos, para que Colombia corrija la brecha de desigualdad
entre los ciudadanos y entre nuestras regiones, con jóvenes, mujeres y
hombres emprendedores y empresarios, en la cual todos, sin excepción,
demos ejemplo de respeto a los demás, cumplamos la ley y le apostemos
a lograr entre todos la mejor versión de Colombia.
PRESENTACIÓN
17 Presentación
El acervo y la calidad de la infraestructura de Colombia han mejorado noto-

riamente en los últimos años, gracias a un agresivo programa de inversiones
que supera los periodos administrativos y los ciclos políticos. Este avance
se debe en buena medida a profundas mejoras institucionales, dentro de
las que se resaltan la creación de la Agencia Nacional de Infraestructura
(ANI) y de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), la promulgación de la
Ley de infraestructura y el diseño del primer Plan Maestro de Transporte
Intermodal (PMTI).
Las mejoras institucionales han permitido completar exitosamente las eta-

pas de planificación y estructuración de proyectos, que en muchos casos han
llegado al cierre financiero y han empezado su construcción. Los avances se
extienden a los mercados financieros y de capitales, que se han beneficiado con
la introducción de nuevos productos y la llegada de nuevos actores.
La combinación de lecciones aprendidas en los sectores público y privado,

las necesidades previsibles del país y la identificación de vacíos y debili-
dades institucionales exige avanzar en varios frentes. Estos incluyen el
fortalecimiento institucional con la introducción de pesos y contrapesos,
incluir las funciones de planificación y regulación sectorial, optimizar los
contratos existentes, extender el esquema de Alianza Público-Privada (APP)
a otros sectores y a las entidades subnacionales, desarrollar modelos de
cofinanciación de la nación para los accesos de las ciudades y para el trans-
porte público, mejorar la coordinación entre nación y territorios para que el
ordenamiento territorial incorpore las intervenciones de infraestructura,
movilizar nuevas fuentes de pago y de financiación, y asegurar el mante-
nimiento de la red vial.
En particular, el Ministerio de Transporte deberá planificar y gestionar el sector

con una visión de corredores multimodales apoyados por el desarrollo de la
logística de carga y por la digitalización. Se deberá balancear el modo carre-
tero con intervenciones eficientes de los modos férreo y fluvial. Esto exige
una caracterización profunda de su alcance en el contexto multimodal y un
desarrollo de los modelos contractuales para su ejecución. La infraestructura
deberá ser resiliente a los impactos del cambio climático y el transporte deberá
evolucionar a alternativas que reduzcan su huella de carbono. Por su parte, la

regulación deberá definir estándares que ordenarán el desempeño y estimu-
larán la modernización del transporte.
Con el entendimiento de estos retos, la Vicepresidente de la República,

Marta Lucía Ramírez, convocó la Comisión de Expertos en Infraestructura
de Transporte y estuvo al tanto de sus actividades y propuestas de manera
permanente y proactiva. Los comisionados reconocen la oportunidad de esta
convocatoria para mejorar el desempeño y aportes del sector, y agradecen
sus observaciones y su empeño.
La ministra de Transporte y los viceministros de Infraestructura y Transporte

aportaron su visión, propuestas y prioridades en sesiones completas de la Co-
misión, que mejoraron la pertinencia de las recomendaciones.
La Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) ejerció la Secretaría Técnica de

la Comisión, con aportes en sustancia, fruto de su experiencia en la es-
tructuración y financiación de proyectos, y con estudios en curso. La FDN
facilitó la realización de las sesiones ordinarias y garantizó la dedicación
de su equipo especializado. Estas contribuciones fueron fundamentales
para la preparación del Informe de la Comisión. Los comisionados agra-
decen estos aportes.
Las propuestas de la Comisión se enfocan en impulsar el comercio exterior

y la conectividad del país a través de la reducción eficaz de los costos gene-
ralizados de transporte. Combinan intervenciones de efecto inmediato con
impactos de mediano y largo plazos. Las propuestas se desarrollan en los
siguientes ejes temáticos, que fueron identificados por los comisionados en
las deliberaciones iniciales: 1) arquitectura institucional; 2) fuentes de pago
y financiación; 3) Alianzas Público-Privadas; 4) accesos y pasos urbanos; 5)
transporte público; 6) logística y 7) mantenimiento vial.
Las mejoras de sector exigen un trabajo abierto y permanente a futuro. Las

recomendaciones son solo un punto de partida. En particular, se requiere un
equipo de seguimiento de la implementación de las recomendaciones, que
debe estar en la Vicepresidencia de la República.
19 Presentación
Guillermo Perry, nuestro querido compañero de Comisión, falleció el 27 de

septiembre de 2019. Guillermo aportó su talento, visión y experiencia
al desarrollo de la política pública de Colombia en muchos frentes
durante varias décadas. Fue un comisionado entusiasta y
comprometido; sus análisis y propuestas enriquecieron la calidad de las
recomendaciones de la Comisión. Este informe es un homenaje a su legado.
DD
Principales recomendaciones
La siguiente tabla presenta de manera esquemática las principales recomendaciones que se
desarrollan en el resto del documento:
Asunto Recomendaciones
Arquitectura Fortalecer las capacidades de liderazgo y modernizar el Ministerio

institucional de Transporte.
Reglamentar las decisiones de modificación forzosa de concesiones

y el cabildeo.
Poner en marcha la UPIT y la CRIT.
Fortalecer las capacidades y el gobierno corporativo de la ANI.
Repotenciar el Invías.
Fuentes Viabilizar nuevas fuentes de pago como la valorización nacional y

de pago y el valor residual de las concesiones.
financiación
Reglamentar los aportes en especie para proyectos de las APP.
Desarrollar mecanismos de agregación de fuentes de pago.
Evaluar los activos concesionados de infraestructura de transporte.
Alianzas Fortalecer la gestión contractual.

Público-
Privadas Permitir pagos por unidades de ejecución en contratos de APP.
Adaptar el modelo de las APP a otros sectores de la economía.
Alinear las iniciativas privadas (IP) con el interés público.

21 Principales recomendaciones
Accesos y Emitir CONPES de accesos y pasos urbanos con carácter urgente.

pasos urbanos
Incluir visión integral: soluciones de transporte público y privado,
facilitar intercambio modal y el uso de tecnología.
Desarrollar plan de choque y pilotos.
Reglamentar las directrices de ordenamiento para las áreas de in-

fluencia, según la Ley 388.
Hacer estudios para implementar peajes dinámicos en Colombia.
Transporte Emprender una reingeniería de los sistemas de transporte público

público masivo.
Desarrollar fuentes de pago para los proyectos que tienen cofinan-

ciación nacional.
Definir lineamientos sobre políticas tarifaria y de subsidios al trans-

porte público de pasajeros.
Logística Definir la política y la nueva institucionalidad para el subsector lo-

gístico.
Ajustar normativa del subsector logístico y del ordenamiento te-

rritorial/logístico.
Definir lineamientos sobre distribución urbana de mercancías para

las ciudades.
Mantenimiento Identificar y viabilizar nuevas fuentes de recursos recurrentes.
Crear un fondo de mantenimiento de las redes secundaria y terciaria.
-Diseñar e implementar modelos de gerencia y tecnologías para una

mejor gestión de mantenimiento.
Fuente: elaboración propia.

1 ARQUITECTURA
INSTITUCIONAL
23 Arquitectura institucional
DD
Resumen
En los últimos años, Colombia ha avanzado positivamente en la institucio-
nalidad del sector de transporte, que hizo reformas estructurales tanto en
el esquema normativo e institucional, como en el modelo de financiación y
de contratación, para atraer la vinculación de capital privado. A pesar de los
avances, persisten los principales problemas:
El Ministerio de Transporte no tiene capacidad para planear, coordinar y dirigir

el sector con una visión técnica y de largo plazo, y no cuenta con instrumentos
para formalizar y visibilizar las instancias de interacción entre el Estado y el
sector privado.
Las acciones de las distintas autoridades nacionales que tienen funciones

en los sectores de infraestructura y de transporte (incluyendo la SIC) no
están coordinadas e incluso buscan objetivos contradictorios, lo que afecta
la percepción de seguridad jurídica de los financiadores e inversionistas.
Por su parte, muchas administraciones departamentales y municipales con

funciones en el sector de infraestructura intervienen en infraestructura
y en sistemas de transporte de manera poco técnica, con escasos presu-
puestos de mantenimiento vial y sin visión de largo plazo.
El régimen de contratación pública tiene un enfoque formalista, que impide

que el Estado elija la mejor alternativa disponible en el mercado, es decir, la
propuesta que aporte el mejor balance posible de precio, riesgo y calidad.
No existe un protocolo para que el sector actúe en caso de renegociación

de contratos de concesión. Esto puede conducir a retrasos y parálisis de
las obras o a declarar la caducidad de los contratos como medida auto-
mática. El protocolo debe buscar la continuidad de las inversiones o de la
prestación de los servicios de la concesión.
El régimen vigente no cuenta con opciones legales de sustitución de los

contratistas, que permitan que los contratos de concesión sobrevivan aun
si son afectados por causales de nulidad o de caducidad.
Los conflictos con los concesionarios los funcionarios a hacer públicas las pre-
pueden ser especialmente largos y siones y en general las “aproximaciones
complejos de solucionar. Los costos de informales” de cualquier origen.
la interrupción de las obras y la afecta-
ción de los niveles de servicio producen Para enfrentar estos problemas se recomienda:
altísimos costos socioeconómicos. Se
genera la percepción de un Estado co- Fortalecer las capacidades del Ministe-
rrupto y desordenado, mientras que los rio de Transporte para trazar políticas y
financiadores y los inversionistas de ca- liderar la coordinación de intervencio-
pital perciben que sus intereses no están nes con entidades públicas del orden
adecuadamente protegidos. nacional y local. Este fortalecimiento
debe traducirse en una programación y
El cabildeo y el trámite de intereses par- disposición de esfuerzos para movilizar
ticulares no están regulados y las auto- nuevas fuentes de pago, mejorar la efi-
ridades encargadas de tomar decisiones cacia de las APP y ampliar su rango de
sobre la estructuración, la adjudicación aplicación más allá del modo vial, de-
y la ejecución de los proyectos no son finir un modelo de colaboración entre
suficientemente independientes de las la nación y las administraciones terri-
presiones. Faltan reglas que obliguen a toriales para los accesos y pasos urba-
nos, modernizar el transporte público
urbano, garantizar el mantenimiento
vial y desarrollar la multimodalidad y
la logística.
COLOMBIA DEBE
CONSOLIDAR Poner en funcionamiento la Unidad de
Y EXPANDIR Planeación del Ministerio de Transporte
LOS AVANCES (UPIT) y la Comisión de Regulación (CRIT).
INSTITUCIONALES DEL
SECTOR TRANSPORTE Modernizar y fortalecer técnica e institu-
PARA ORDENAR LAS cionalmente la ANI, el Invías y la Aerocivil.
INTERVENCIONES,
AMPLIAR SU RANGO Implementar reglas de buen gobierno
DE ACCIÓN Y efectivas en las entidades del sector,
GESTIONAR MEJOR que garanticen la independencia de sus
LAS EXPECTATIVAS decisiones, la visibilización de las presio-
Y LAS RELACIONES nes y la idoneidad y continuidad de las
CON TERCEROS. políticas del Estado.
Condicionar los aportes de cofinancia- Las recomendaciones de este documen-

ción y los incentivos del sector central to se plantean al nivel de la arquitectura
a los proyectos de infraestructura de general del sector y a alto nivel. Los capí-
los departamentos y los municipios, tulos que siguen desarrollan en detalle y
para que estos fortalezcan sus pro- amplían las recomendaciones a nivel de
pias instituciones y su capacidad para políticas e intervenciones específicas.
administrar de manera autónoma,
técnica y fiscalmente responsable sus DD
Diagnóstico
funciones en relación con el sector de
la infraestructura. El Ministerio de Transporte es técnica e ins-
titucionalmente débil, porque: 1) no cuenta
Implementar un conjunto de reformas de con recursos humanos capacitados para
fondo al régimen legal vigente para asegu- planear la red de transporte y promover
rar la orientación general y la capacidad de la intermodalidad; 2) faltan mecanismos
coordinación del Ministerio de Transporte que definan y prioricen la definición de los
en infraestructura y sistemas de transpor- proyectos de los planes maestros de trans-
te, regular el cabildeo y la gestión de in- porte y 3) carece de instrumentos que le
tereses particulares, modificar el régimen permitan dirigir y coordinar los órganos
de contratación para evitar los actuales adscritos y cogestionar los asuntos a car-
problemas que surgen de la inflexibilidad go de los entes territoriales, incluyendo la
y definir una metodología para la renego- movilidad urbana e interurbana.
ciación de contratos.
La Dirección de Infraestructura y Energía
El Gobierno promoverá los debates y bus- Sostenible del DNP juega un papel positivo
cará los consensos que se requieran para en el análisis de los problemas sectoriales
llevar a cabo estas propuestas y elaborará y el impulso a políticas públicas generales,
los proyectos de ley necesarios con base en pero no puede sustituir la planificación sec-
las recomendaciones de la OCDE y demás torial específica y recurrente, ni puede con-
referencias internacionales aplicables. trolar el desorden institucional del sector.
El diseño institucional debe mejorar la ca- La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)

lidad de las decisiones del Estado colom- ha avanzado en la estructuración de conce-
biano en relación con la infraestructura siones viales, pero carece de un gobierno
nacional, con el fin de potenciar su con- sólido que la blinde de la captura política y
tribución a la mejor calidad de vida de los debe fortalecer su capacidad de supervisión
colombianos y para hacer más productiva de contratos. La Aerocivil ejerce roles múlti-
la economía del país. ples (regulador aéreo, planificador, operador
Las reglas de buen gobierno de las institu-

ciones del sector no tienen en cuenta que
PONER EN las entidades del sector interactúan todo el
FUNCIONAMIENTO tiempo, de manera formal e informal, con
LA UNIDAD DE intereses heterogéneos que provienen tan-
PLANEACIÓN DEL to del propio Estado como de los actores
MINISTERIO DE privados. Es necesario hacer públicas estas
TRANSPORTE (UPIT) interacciones para asegurar la independen-
Y LA COMISIÓN cia y la transparencia de las decisiones del
DE REGULACIÓN Estado. No existe conciencia de que la fun-
(CRIT) ASEGURARÁ ción principal de estas reglas consiste en dar
PROYECTOS SÓLIDOS, confianza a los financiadores y a los inversio-
ATRACCIÓN DE nistas de capital para que participen en los
NUEVOS RECURSOS grandes proyectos de infraestructura, lo que
Y SISTEMAS DE aumenta la competencia y puede lograr me-
TRANSPORTE nores costos de financiación para el Estado.
VIABLES, MODERNOS
Y MÁS LIMPIOS. El régimen legal aplicable a la contratación
de infraestructura por parte del Estado se
sustenta en la tesis de que la solución a la
corrupción consiste en eliminar la discre-
y ejecutor de planes maestros aeroportua- cionalidad de los funcionarios en relación
rios). Invías es técnicamente débil y carece con la estructuración y la conducción de
de fuentes de pago para atender la malla vial los procesos de contratación y también en
nacional no concesionada, y tiene responsa- relación con la ejecución de los contratos.1
bilidades de facto en la atención de mallas se- Este enfoque ha fracasado en su propósito
cundarias que carecen de contraparte local. de evitar la corrupción, pero ha generado res-
tricciones severas a la capacidad de las auto-
Las gobernaciones y municipios atienden las ridades para aprovechar las mejores ofertas
mallas viales secundarias, terciarias y vías disponibles en el mercado, mientras que las
rurales sin criterios técnicos ni planificación. superintendencias y las autoridades de con-
El sector de transporte intermunicipal de

carga y pasajeros tiene una organización 1 En todo caso, debe reconocerse que los pliegos
tipo han tenido un efecto positivo cuando las
industrial ineficaz, con gremios que tienen instituciones regionales no garantizan procesos
contractuales objetivos. Estos pliegos tipo deben
capacidad de veto sobre la definición de fle-
mantenerse y fortalecerse en la medida en que su
tes y sobre la entrada de nuevos actores. adopción se dé en otros sectores.
trol intervienen en los procesos de forma to- meter las reformas legales que se proponen
talmente desarticulada, con un aumento del enseguida–, que tiene la voluntad política de
riesgo de los inversionistas y sin que resulten aplicar las soluciones que se adopten.
en la defensa del interés general.
Para que las decisiones sean objetivas y ra-
DD
Visión institucional cionales, las entidades sectoriales han de
y principios tener suficiente independencia y capacidad
orientadores técnica, regular y formalizar la interacción
entre las autoridades y los distintos stake-
Las iniciativas de cambio institucional que holders, y profundizar los mecanismos de
se limitan a hacer más rígidos los sistemas rendición de cuentas ante los ciudadanos.
de contratación no han dado buenos resul-
tados y corren el riesgo de inhabilitar la ca- Las decisiones del Estado en las áreas que se
pacidad de acción de las autoridades (sin, al enuncian a continuación deben estar abier-
mismo tiempo, solucionar nada). Se corre el tas al escrutinio público: 1) la priorización de
riesgo adicional de que cuando las anterio- la utilización de los recursos en infraestruc-
res fallan, las administraciones siguientes tura; 2) el modelo de contratación de nuevos
emitan tandas sucesivas de normas dirigi- proyectos de infraestructura; 3) los meca-
das a volver los procesos de contratación nismos de fondeo y financiación (públicos o
cada vez más formales y burocráticos. privados); 4) el tamaño de los proyectos y 5)
los modelos de colaboración entre la nación
En contraste con esta visión formalista, se y las autoridades regionales, y la definición
debe asegurar que las instituciones del sector de los proyectos regionales que serán apo-
estén obligadas a sustentar sus decisiones en yados con recursos del Estado.
evidencia empírica y ajustar los procesos de-
cisorios para que la política de infraestructura El Gobierno debe establecer una política
sea suficientemente estable y de largo plazo. general en relación con las reglas de go-
Esto facilitará la participación de los inversio- vernance de las entidades públicas, con el
nistas, los prestamistas y los constructores en fin de asegurar que sean verdaderamente
el desarrollo de los proyectos. útiles. Estas reglas deben estar orientadas,
entre otros fines, a facilitar a las entidades
Se deben crear sistemas de incentivos, de financieras y a los inversionistas de capital
pesos y contrapesos, y espacios de forma- la financiabilidad de los proyectos.
ción de expectativas generales que faciliten
la toma de decisiones de inversión y mejo- La profundización de la función de planificación
ren su transparencia. Igualmente, el gobier- sectorial es crucial para consolidar y profundi-
no debe demostrar, –desde antes de aco- zar el Plan Maestro de Transporte Intermodal y
para atender nuevos frentes de trabajo, como En tercer lugar, debe producir la regulación
las intervenciones en los accesos a las ciudades técnica del sector y formalizar las discu-
y el desarrollo de la intermodalidad. siones con las industrias afectadas por las
normas que se deberán producir.
La regulación de transporte debe diferenciar-
se de la regulación de los servicios públicos Hay que separar y reasignar las funciones
domiciliarios porque: 1) los subsectores de regulatorias, de planificación sectorial, de
transporte tienen reglas de entrada, remu- operación y de inversión propia en el sec-
neraciones y obligaciones de servicio que han tor aeronáutico, para evitar la definición
sido determinados en diferentes momentos de las tasas aeroportuarias con criterios
y con diferentes objetivos de política públi- de recaudo y no de eficiencia económica,
ca y 2) los problemas más importantes son y obviar los riesgos de inversiones inefi-
distintos en cada caso. En servicios públicos cientes en planes maestros de aeropuer-
domina la búsqueda de la competencia den- tos individuales.
tro del mercado (salvo monopolios naturales),
mientras que en infraestructura se busca la La tarea principal de fortalecimiento de
competencia por el mercado y la coherencia las instituciones del sector es la puesta en
general entre modos. La regulación sectorial marcha de la UPIT y la CRIT, y la optimiza-
tiene tres grandes grupos de tareas: ción de las funciones y competencias de
las entidades existentes con vocación de
En primer término, debe enfocarse en la pro- permanencia. En este documento no se de-
moción de la eficiencia económica (compe- sarrolla la cualificación de la planta de per-
tencia entre proyectos por los recursos públi- sonal del Ministerio de Transporte y esta
cos, cobros a usuarios, contraprestaciones); es una medida complementaria indispen-
ayudar a definir incentivos en la contratación sable. La reorganización interna requiere
de construcción y el mantenimiento de la un estudio organizacional y de cargas de
infraestructura de transporte; promover la trabajo para llegar a una estructura más
competencia, el desarrollo balanceado y la reducida de personal, pero con fuerte ca-
articulación intermodal, y establecer señales pacidad analítica.
para promover nuevas alternativas de movi-
lidad y la actividad logística. DD
Recomendaciones
y estrategias de
En segundo lugar, debe racionalizar y mo- implementación
dernizar los sistemas de transporte ur-
bano e interurbano y facilitar la adopción Poner en funcionamiento a la UPIT. El
organizada de nuevas tecnologías para Estado colombiano planteó desde 2015
proveer distintos servicios a los usuarios. su política pública de largo plazo en ma-
teria de infraestructura de transporte riales y 6) la evaluación del diseño de los

(Plan Maestro de Transporte Intermodal, procesos de contratación y definición de
PMTI). El PMTI identifica intervenciones líneas generales para mejorarlo.
para lograr un sistema de infraestructu-
ra de transporte eficiente y que aporte a Poner en funcionamiento a la CRIT. La
la mejora de la competitividad. La UPIT CRIT también puede entrar en funcio-
actualizará el PMTI con la identificación namiento con una planta pequeña y
de nuevas necesidades y la adopción de muy técnica. Deberá funcionar bajo los
un mayor énfasis multimodal. Esta ac- criterios de transparencia, consistencia,
tualización facilitará las decisiones de proporcionalidad, focalización y expli-
inversión privada en infraestructura y ra- cación y respuesta por sus acciones. Los
cionalizará la asignación de los recursos expertos de la CRIT deben tener nom-
públicos en el sector. La UPIT se puede bramientos con períodos fijos que no
crear con una planta básica muy técnica coincidan con el ciclo político. La CRIT
y apalancarse con recursos de donan- debe crear un proceso de discusión e
tes y multilaterales para fondear, en el iteración con las partes interesadas. Se
primer año, los siguientes estudios: 1) la enfocará en las siguientes tareas: 1) de-
priorización de la próxima colección de terminar tarifas y contraprestaciones
proyectos para fondear, construir, ope- eficientes y coherentes aeroportuarias
rar y mantener los principales corredores y portuarias; 2) delinear los principios
y la definición de la modalidad contrac- para la promoción de la intermodalidad
tual más adecuada para cada caso, con (acceso abierto y no discriminatorio);
énfasis en las necesidades de carga; 2) 3) determinar la forma de regulación
la priorización y reglas de cofinancia- o vigilancia de los fletes de transpor-
ción entre las autoridades sectoriales te carretero y diseñar incentivos para
del orden nacional y locales para desa- mejorar la organización industrial del
rrollar los accesos a las ciudades; 3) la transporte intermunicipal de carga y
definición de una política sostenible de pasajeros y 4) producir la regulación
mantenimiento, incluyendo las condicio- técnica del sector y promover la digi-
nes para la cofinanciación de proyectos talización y modernización tecnológica.
de construcción y mantenimiento vial El regulador determinará la forma de
con entidades territoriales y con agen- intervención en estos mercados y eva-
tes productivos privados; 4) el modelo luará periódicamente el impacto de la
de apoyo público para el desarrollo de regulación para hacer correctivos.
la multimodalidad y de la logística; 5) la
creación de un foro anual de discusión Fortalecer el gobierno corporativo y la
y alineamiento de expectativas secto- gestión contractual de la ANI. La Agen-
cia Nacional de Infraestructura ha desa- contratos de obra públicas y contratos

rrollado una alta capacidad de estructu- de concesión para mantenimiento. De
ración de proyectos desde su creación. esta manera, el Invías debe llegar a una
Debe concentrarse, en mayor medida, estructura y modelo de trabajo similar a
en la gestión contractual, sin perjuicio los de la ANI. Esto requiere aumentar de-
de continuar con sus responsabilidades cididamente su presupuesto de funcio-
de estructuración de las intervenciones namiento, con un consecuente aumento
propuestas por la UPIT y conducir los de la capacidad técnica.
procesos de selección objetiva. El forta-
lecimiento de la gestión contractual de Asegurar el gobierno corporativo de
la ANI incluye contar con mecanismos la FDN. El fortalecimiento de la con-
de interlocución con otras entidades del fianza del sector financiero en la FDN
Estado, que permitan el intercambio de es importante para la financiación de
información, la fluidez en las gestiones los futuros proyectos de infraestruc-
internas para desarrollar y finalizar los tura en el país. Deben considerarse la
proyectos para evitar dilaciones en aplicación de medidas complementa-
decisiones que afecten los tiempos y rias para avanzar en el desarrollo del
costos de los proyectos. De acuerdo con gobierno corporativo de esta institu-
los estándares de la OCDE, la ANI debe ción, incluyendo, entre otras medidas,
adoptar un diseño institucional que la la adopción de reglas que promuevan,
libere de las presiones políticas y que por ejemplo, que la junta directiva solo
evite que el ciclo político afecte la es- pueda cambiar hasta dos miembros por
tabilidad de sus programas. año, para aquellos designados por el
gobierno nacional.
Repotenciar al Invías. El Invías debe
desarrollar un plan para que las inter- Finalizar la reorganización y preparar la
venciones en tramos de la red vial no especialización de la Aerocivil. Una vez
concesionada a su cargo lleguen a ni- finalice el proceso de reorganización in-
veles de servicios similares a los de los terna, la Aerocivil debe enfocarse en la
tramos concesionados de importancia regulación técnica aérea. Esto implica
equivalente. También desarrollar pro- que las actuales reformas internas no
gramas de mantenimiento de mediano deben tener como consecuencia la im-
y largo plazos de la red vial no concesio- posibilidad de separación de funciones
nada con la ayuda de herramientas de en el futuro. Hay que trasladar las com-
modelaje (HDM-4) y utilizar contratos petencias de planificación a la UPIT y las
con incentivos adecuados para terceri- de originar las intervenciones aeropor-
zar el mantenimiento, que pueden incluir tuarias a la ANI. Finalmente, la modali-
dad de asignación y remuneración de los jore la coordinación y la colaboración

servicios aeroportuarios debe enfocarse entre la nación, los departamentos y los
en la reducción de los costos al usuario municipios (y de estos últimos entre sí)
final y no en el aumento de recaudos. para desarrollar proyectos de infraes-
tructura y de transporte público; 2) la
Definir la política y el fondeo para el regulación del cabildeo y de la gestión
mantenimiento de redes viales. Hay de intereses particulares,; 3) reformas
que incentivar el esfuerzo fiscal de los al régimen presupuestal y a la organiza-
entes regionales y definir esquemas ción del sector descentralizado para que
de cofinanciación con el gobierno na- las decisiones de los departamentos y
cional. También crear mecanismos que municipios en infraestructura y trans-
generen apropiación pública y social porte tengan el respaldo presupuestal
y fuentes de pago sostenible a nivel necesario; 4) una reforma a la contrata-
regional del mantenimiento futuro. ción, con mayor discreción en las enti-
Esto implica fortalecer las secretarías dades contratantes, pero con mayores
a nivel regional y mejorar sus reglas niveles de análisis e información pública
de gobierno, disponer de más personal de ajustes y 5) reglamentación de la ley
especializado en la planta de las ad- para establecer por decreto las metodo-
ministraciones municipales y depar- logías de renegociación de los contratos
tamentales y orientar las cooperativas de concesión.
de mantenimiento que existen para
que se dediquen a las vías terciarias
y rurales con fondeo municipal recu-
rrente. Las iniciativas del Gobierno no LA ANI, LA FDN
deben estar encaminadas a sustituir Y EL INVÍAS
la capacidad institucional, técnica y REQUIEREN
presupuestal de los departamentos y GOBIERNOS
los municipios, sino a fortalecerlas y CORPORATIVOS
desarrollarlas. MÁS FUERTES
PARA GENERAR
Impulsar un paquete de reformas le- CONFIANZA EN
gales. El Gobierno debe abrir el deba- LOS MERCADOS
te para dar inicio al proceso requerido Y ASEGURAR EL
para adelantar las siguientes reformas MANTENIMIENTO
legales: 1) una ley que asegure el lide- DE LA RED VIAL.
razgo del Ministerio de Transporte en el
sector de la infraestructura y que me-
2
FUENTES
DE PAGO Y
FINANCIACIÓN
33 Fuentes de pago y financiación
DD
Resumen
El Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI) es una política de Estado
que ha compilado proyectos de orden nacional por más de COP $200 billones
que, sumados a los proyectos de accesos a las ciudades y a otras necesidades
identificadas por el Gobierno nacional recientemente, exige recursos por
COP $256 billones.
Las restricciones fiscales de mediano plazo exigen identificar e implementar

nuevas fuentes de pago y mecanismos para mantener el ritmo de inversión
propuesto por el PMTI. En un contexto de recursos escasos, y para apalancar
el pipeline de proyectos del PMTI, se recomienda lo siguiente:
Movilizar fuentes de pago innovadoras para el sector transporte que re-

quieren presupuesto nacional marginalmente, básicamente para su puesta
en funcionamiento.
Diseñar esquemas de participación y colaboración que permitan agregar

fuentes de pago de diferentes orígenes, tanto públicas como privadas.
Poner en marcha proyectos piloto que demuestren las bondades de las

fuentes y mecanismos.
Hay que priorizar el apoyo e incentivar programas específicos de colaboración

entre el Gobierno nacional y los territorios para el uso de instrumentos de
captura de valor del suelo (cargos a la propiedad), en particular los relacio-
nados con las plusvalías y la contribución nacional de valorización. También
se sugiere que los recursos del Fondes se destinen a fondear y apalancar la
financiación de nuevos proyectos de infraestructura de transporte y no a la
compra de activos existentes de otros sectores.
Para facilitar la financiación de proyectos de infraestructura se recomien-

da, además, fortalecer los procesos de gestión contractual de las entidades
responsables, actualizar los lineamientos de asignación de riesgos, ofrecer
mecanismos para atraer financiadores internacionales y persistir en el uso
del mercado de capitales como fuente de recursos.
DD
Diagnóstico Para adelantar esas inversiones hay que au-
mentar las fuentes de pago, que son los recur-
El sector de transporte estructuró en años sos que aseguran la recuperación de las inver-
recientes el programa más ambicioso de las siones en construcción y el mantenimiento de
APP de toda Latinoamérica, con base en re- la infraestructura, independientemente de la
formas institucionales y en avances en los modalidad de contratación que se utilice.
modelos de financiación y contratación. A
pesar de los montos movilizados, Colombia En Colombia las fuentes de pago han sido:
presenta grandes rezagos en dotación de 1) los aportes públicos provenientes del
infraestructura. De acuerdo con el Departa- Presupuesto General de la Nación (PGN) o
mento Nacional de Planeación (DNP, julio de recursos propios, en el caso de las agencias
2018), las necesidades de infraestructura en públicas, transferencias o impuestos locales
el país requerirían una inversión aproximada en entidades territoriales y recursos de re-
de COP $382 billones en todos los sectores, galías y 2) los cobros directos a los usuarios
incluyendo COP $256.8 billones en trans- o beneficiarios de la infraestructura, princi-
porte (Figura 1.1). palmente mediante los peajes.
Figura 2.1 Inversión de acuerdo con las necesidades de infraestructura.2

(Cifras en billones de pesos. Total =$382 BN)
Edificaciones públicas 1,4
Justicia 4,5
TIC 1
Energía 5
Educación 3,8
Aseo 3,3
Agua y Saneamiento Básico 43,4
Salud 62,6
Transporte 256,8
0 50 100 150 200 250 300
Fuente: elaboración propia con base en información del Plan Maestro de Transporte Intermodal, el Plan Maestro Fluvial, el Plan
Maestro de acueducto y alcantarillado, el Plan Nacional de Manejo de aguas residuales municipales, la DNP y la UPME.
2 Información presentada con base en planes sectoriales de largo plazo (por la metodología utilizada se pueden estar
subestimando las necesidades en algunos sectores).
Estas dos fuentes de pago son insuficien- LAS

tes para fondear el desarrollo de nuevos NECESIDADES
proyectos de infraestructura en el país. La DE INVERSIÓN
compleja situación fiscal y la lenta recupera- DEL SECTOR
ción del crecimiento económico continúan TRANSPORTE
generando inflexibilidades a los recursos ASCIENDEN
provenientes de los aportes públicos en el A MÁS DE COP $256
corto y mediano plazos. BILLONES EN LAS
PRÓXIMAS DOS
El alto nivel de compromisos en vigencias DÉCADAS. HAY
futuras, principalmente en el Programa 4G QUE AUMENTAR
y en la primera línea del Metro de Bogotá, LOS RECURSOS
limita el margen de maniobra y la posibi- PARA REPAGAR
lidad de aumentar, e incluso de preservar, Y FINANCIAR
los rubros de inversión en el sector. En el INVERSIONES EN
marco fiscal de mediano plazo de 2019, solo UN ENTORNO DE
se libera espacio para generar nuevos com- RECURSOS PÚBLICOS
promisos en transporte a partir de 2024 COMPROMETIDOS
(Figura 2.2). Antes de esa fecha, la disponi- Y ESCASOS.
bilidad de recursos no supera el billón de
pesos anuales.
Los cargos a los usuarios por medio de

peajes no son una solución de fondeo
total, en parte por la saturada cobertura sistemas de transporte masivo permite
geográfica y en parte porque los niveles llegar a lecciones que se deben tener en
tarifarios en Colombia están en el rango cuenta por su impacto sobre los montos
alto en el contexto internacional. Los im- y riesgo de la financiación. Estos apren-
puestos a los combustibles y a la compra dizajes incluyen las consecuencias de ele-
y tenencia de vehículos tampoco son una gir sponsors no idóneos, los problemas
fuente de pago sustancial, por su condi- de la asignación incorrecta de riesgos y
ción de tributo local y por la limitación las necesidades de ampliar las fuentes
sobre destinación específica. de financiación y los instrumentos del
mercado de capitales:
La experiencia obtenida en 17 cierres fi-
nancieros definitivos del Programa 4G y El proceso de selección y adjudicación
en proyectos en puertos, aeropuertos y de los proyectos 4G no previó el riesgo
de concentración de sponsors, produc- La asignación contractual de riesgos

to de lo cual, tres, cuatro y hasta cinco hace que el socio privado asuma la
proyectos se adjudicaron a un mismo ausencia de capacidades de entidades
sponsor. En ocasiones, estas compa- del orden nacional, subnacional u otras
ñías tienen una limitada capacidad autoridades, que no está en capacidad
financiera para la cantidad de proyec- de gestionar.3
tos de los cuales son responsables, en
especial de aquellos de gran tamaño o El periodo de preconstrucción es muy
que hacen parte de un programa. Por corto (12 meses). Algunos proyectos
ello, encontraron dificultades no solo
para acceder a recursos de financia- 3 Un ejemplo de estos efectos de difícil asunción por
ción, sino para cumplir con los aportes los bancos son las demoras de las corporaciones re-
gionales para la expedición de permisos ambienta-
de capital. Así mismo, de cara a los fi- les y de la ANLA para la aprobación de las licencias.
nanciadores, se genera incertidumbre Así mismo, las dificultades en la gestión predial en
lo relacionado con predios baldíos, predios en pro-
sobre su potencial desempeño como cesos de restitución o predios públicos que presen-
tan invasiones irregulares, cuya reversión a la en-
socio de una concesión y como EPCista tidad pública ha ocasionado retrasos materiales en
en la construcción. los cronogramas de las obras.
figura 2.2. Distribución de vigencias futuras por sector
2020
2021
2022
2023
2024
2025
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Transporte Vivienda, ciudad y territorio Hacienda
Defensa y Policía Educación Inclución social y reconciliación
Hacienda - Fondo adaptación Otros Justicia y del Derecho

suscribieron las actas de inicio en la fase los costos generados por dichas situa-
de construcción (fecha a partir de la cual ciones no se valoran adecuadamente.4
se contabiliza el plazo de entrega de las
obras y la puesta en operación del pro- A pesar de que el contrato de concesión
yecto), sin haber culminado las consul- estandarizó contenidos y alcances, algu-
tas previas, sin contar con la totalidad nas de sus disposiciones han sido suje-
de sus licencias ambientales, sin diseños tas de interpretación por las partes. Se
definitivos o sin tener la disponibilidad requieren aclaraciones adicionales que
predial del corredor. Esto ha generado ayuden a madurar el contrato y a dar
retrasos en la construcción y dudas de certidumbre a los financiadores.
los financiadores sobre la oportunidad
en el pago de la retribución. Igual sucede con el alcance de la acción
de los interventores, cuyas decisiones
Cuando se reconocen eventos de fuer- respecto del cumplimiento del contrato
za mayor o eventos excluyentes de res-
ponsabilidad, la entidad contratante 4 Estos costos incluyen la movilización de equipos y
reconoce ampliaciones en tiempo, pero mayor permanencia en obras, entre otros.
Figura 2.3 Monto distribuible de vigencias futuras por año
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
Fuente: elaboración propia a partir de información del MHCP.

resultan disímiles según el proyecto, lo trada de financiadores internacionales,

que puede generar demoras y reproce- controlando el riesgo cambiario.
sos en trámites y aprobaciones, e incluso
la suspensión de la retribución. El mercado de capitales colombiano debe
financiar el desarrollo de infraestructu-
La inclusión obligatoria de la fórmula ra, pero continúa siendo poco profundo,
de cálculo para determinar las even- ilíquido, concentrado y relativamente
tuales prestaciones recíprocas entre costoso para la entrada de nuevos juga-
las partes ante una terminación an- dores, tal como lo demuestra el informe
ticipada de los contratos de las APP, de la Misión de Capitales. La Comisión
bien sea por mutuo acuerdo o en forma suscribe las recomendaciones de la Mi-
unilateral, es una de las ganancias más sión de Capitales de diseñar incentivos
importantes del marco normativo para que permitan emitir nuevos títulos en el
los financiadores y terceros de buena sector de infraestructura.
fe. Sin embargo, subsisten reparos por-
que no hay un reconocimiento periódi- El riesgo reputacional de algunos spon-
co (por parte del interventor y la ANI) sors por situaciones ajenas al programa
de los costos, los gastos e inversiones 4G es uno de los mayores obstáculos para
ejecutadas por el concesionario para conseguir la financiación de los proyectos
cubrir estos conceptos. de infraestructura en los últimos años.
Sus efectos continúan reflejándose en el
El porcentaje de los activos gestionados bajo interés de la banca local por parti-
por los fondos de pensiones en Colombia cipar en el programa. El retiro de dichos
en infraestructura es aún bajo. Estudios accionistas de las concesiones ha causado
del BID sugieren que la reducida exposi- retrasos en los cronogramas, incluso pa-
ción de los inversionistas institucionales rálisis de los proyectos y otros incumpli-
en proyectos de infraestructura se debe mientos contractuales.
a impedimentos regulatorios, a la falta
de una cartera de proyectos atractivos y DD
Recomendaciones
bien estructurados, a inconsistencias en y estrategias de
los contratos y a la ausencia de capaci- implementación
dad institucional.
El Gobierno nacional debe habilitar fuen-
Hay que ampliar la base de las fuentes de tes de pago y mecanismos alternativos que
financiación con incentivos a una mayor ayuden a cerrar la brecha de necesidades de
participación de financiadores naciona- inversión en las próximas dos décadas, así
les y con mecanismos que faciliten la en- como promover mejoras para la financiación
eficiente de las iniciativas de infraestructura.

Para ello se propone lo siguiente: LAS FUENTES
DE PAGO
Viabilizar fuentes de pago alternativas CLÁSICAS
(como la enajenación de activos del Es- (PEAJES Y
tado) y el uso de los recursos del valor VIGENCIAS
residual de los activos en infraestructura FUTURAS) NO
de transporte nacional. ESTÁN CRECIENDO
A LA VELOCIDAD DE
Apoyar e incentivar programas especí- LAS NECESIDADES
ficos de colaboración entre el Gobierno DE INVERSIÓN. HAY
nacional y los territorios para el uso de QUE GESTIONAR E
instrumentos de captura de valor del INTEGRAR NUEVAS
suelo (cargos a la propiedad), en parti- FUENTES QUE
cular los relacionados con las plusvalías y ACTUALMENTE
la contribución nacional de valorización.5 ESTÁN DISPERSAS.
Institucionalizar un mecanismo de
agregación de fuentes de pago de di-
ferentes niveles de gobierno e incluso namiento de las instituciones que intervie-
privadas, que permita viabilizar pro- nen tanto en el desarrollo del activo, como
yectos de infraestructura de transpor- aquellas relacionadas con la regulación y
te de impacto regional. supervisión de la financiación para este tipo
de proyectos y, por supuesto, asegurando
Poner en marcha proyectos piloto que fuentes de pago confiables y de alta calidad.
demuestren las bondades de las fuentes
y mecanismos. A continuación, se desarrollan las recomen-
daciones y estrategias de implementación
Desde la perspectiva de mecanismos de fi- correspondientes:
nanciación para infraestructura, se espera
facilitar el proceso de consecución de re- DD
Enajenación de
cursos de financiamiento con una mejor activos del Estado
distribución de los riesgos, un mejor funcio-
El CONPES 3851 de 2015 cuantifica las par-
ticipaciones de la nación en activos esta-
5 Estos dos casos reflejan el impacto en el precio del
suelo como resultado del cambio de normatividad tales en COP $241.159 millones y establece
territorial y por la provisión de infraestructura
la necesidad de fortalecer el seguimiento
desde el sector público.
a los activos del Estado. Este documento la Ley de Infraestructura, el producto de es-
indica además que el Estado debe mante- tas enajenaciones debería destinarse como
ner la propiedad en empresas solamente aportes al Fondes, para financiar inversiones
por razones explícitas de política pública.6 en infraestructura y mejorar los esquemas de
financiamiento para nuevos proyectos.
La venta de activos de diversos sectores del
Estado debe comparar los beneficios de in- DD
Fondes
vertir en un nuevo activo con los beneficios
de mantener la participación en los activos El artículo 100 de la Ley 1687 de 2013 creó el
actuales. Si el beneficio en activos del pipeline Fondo Nacional para el Desarrollo de la In-
del PMTI actualizado fuera mayor a mantener fraestructura (Fondes) para la financiación o
su posición en un activo actual, se recomienda la inversión en proyectos de infraestructura.
que los recursos provenientes de las enajena- También estableció que los recursos desti-
ciones se destinen a apalancar tales proyectos. nados a este fondo, entre otros, provienen
de la enajenación de activos de la Nación.7
El Estado tiene un total de 20 empresas en el Se recomienda lo siguiente:
sector transporte, que en su mayoría son in-
versiones no estratégicas para la política sec- Mantener los recursos del Fondes bajo
torial (desde terminales de transporte hasta la premisa del objetivo inicial, es decir,
centros de diagnóstico automotor) y usual- destinar sus recursos a desarrollar nue-
mente con participaciones minoritarias. Estas vos proyectos de infraestructura y no a
empresas deben transformarse en fuente de la compra de activos ya existentes.
recursos para apalancar proyectos de infraes-
tructura con mayor productividad social. Incluir en el proyecto de decreto del
Fondes en preparación la posibilidad
Se recomienda flexibilizar el proceso de la Ley de recibir recursos de valor residual de
226 para participaciones minoritarias, toda concesiones y de la contribución nacio-
vez que el costo de la venta de estos activos nal de valorización (asunto que se pre-
a través de dicha ley cuesta más que el valor sentan a continuación).8
de las participaciones. En concordancia con
7 En desarrollo de la ley, los recursos provenientes

6 Estas razones incluyen: participar en sectores estra-
de la venta de Isagen se destinaron mayoritaria-
tégicos de la economía, adelantar política de desa-
mente a la capitalización de la FDN, vía Fondes,
rrollo productivo, crear mercados ausentes pero ne-
para financiar el programa de 4G y proyectos en
cesarios, proveer servicios públicos en casos donde
otros modos de infraestructura.
el mercado no los provea satisfactoriamente o por
consideraciones de seguridad nacional y mante- 8 Los recursos con fuentes diferentes deben tener
ner participaciones accionarias de alta rentabilidad control y contabilidad separados. Los usos deben
como fuente de ingresos fiscales permanentes. poder combinarse.
DD
Valor residual SPV que permite desarrollar operaciones
de las concesiones para anticipar los flujos excedentarios en
el futuro a través de operaciones como ti-
El valor residual de una concesión es el va- tularización de flujos, emisión de bonos y
lor presente de los flujos de caja futuros otorgamiento de garantías, entre otros.
que son susceptibles de monetizar y que
generan proyectos maduros9 y superavita- En algunos casos, el Estado ha reconcesiona-
rios (en exceso de los gastos de operación, do proyectos con valor de concesión positivo,
mantenimiento y servicio de deuda) en los incorporando la obligación de ejecutar obras
cuales el Estado realizó una inversión inicial adicionales, con lo cual se incluye el riesgo de
importante con recursos públicos. construcción de nuevas obras y genera ma-
yor percepción de riesgo y costos más altos
Desde el momento en que los ingresos del de financiación. En este caso no se aprovecha
proyecto permiten repagar la deuda con- el beneficio de tener una amplia competen-
traída y cubrir los costos de operación y cia de interesados por la operación, a través
mantenimiento, se generan flujos de caja de un mayor valor residual del activo.
excedentarios que se pueden utilizar en
otros proyectos. Los proyectos con un va- La aplicación del mecanismo de valor resi-
lor residual de concesión positivo tienen dual de la concesión se debe estudiar en cada
ingresos importantes derivados del cobro
de tarifas a los usuarios por el uso de la in-
fraestructura. Tal es el caso de aeropuertos
y carreteras con tráficos importantes y con-
solidados por varios años. EL VALOR
RESIDUAL
Para encauzar el valor residual de conce- DE LAS
siones debe usarse un vehículo de propó- CONCESIONES
sito especial (SPV, por sus siglas en inglés) Y LA CONTRIBUCIÓN
que reciba los derechos económicos de es- NACIONAL DE
tos proyectos a partir del vencimiento de VALORIZACIÓN
los contratos de las APP, con el propósito SON DOS DE LOS
de conformar los activos del SPV. De esta MECANISMOS
manera se genera un balance robusto del MÁS ATRACTIVOS
PARA MOVILIZAR
9 Se refiere a la madurez en los tráficos (pasajeros,
FUENTES DE PAGO
vehículos, carga), según el tipo de proyecto, y a la EN EL CORTO PLAZO.
baja probabilidad de necesitar obras adicionales
para completar su funcionalidad.
caso particular, asegurando que los proyec- Proponer un protocolo para la nego-
tos cumplan con las características que los ciación con concesionarios, dirigido a
hacen elegibles y haciendo el mejor uso de introducir a los contratos existentes
los recursos líquidos para ejecutar nuevos cláusulas que permitan comprar anti-
proyectos de infraestructura. Se recomienda: cipadamente los derechos económicos
de una concesión existente o terminar
Expedir un decreto reglamentario10 que anticipadamente el contrato, en cum-
incluya: 1) la definición conceptual del “va- plimiento de lo ordenado por el artículo
lor residual de las concesiones”; 2) linea- 13 de la Ley 1682 de 2013.
mientos para que cada entidad del sec-
tor identifique los recursos frescos que Diseñar un mecanismo legal para la ce-
se pueden obtener de las concesiones de sión de los derechos económicos que
infraestructura existentes, diferenciando resulten de contratos de concesión o de
los tipos de contractos involucrados; 3) obra pública que aporten al patrimonio
lineamientos para adoptar la decisión de autónomo del Fondes.
comprar anticipadamente los derechos
económicos de una concesión existente Definir con el MHCP la metodología de
o de terminar anticipadamente el contra- valoración del fondo para el traslado de
to, en los casos en que dicha opción esté los derechos económicos.
consagrada en el contrato, como decisión
unilateral de la entidad concedente, de Definir un proyecto piloto para el ejercicio
acuerdo con lo establecido en el artículo de valoración y una operación piloto en
32 de la Ley 1508 de 2012 y en el artículo el mercado financiero (capitales/crédito).
13 de la Ley 1682 de 2013 y 4) requisitos
financieros mínimos de rentabilidad de la Destinar hasta un 10 % de los flujos del
entidad concedente, para adoptar la de- valor residual a intervenciones que mejo-
cisión de comprar anticipadamente los ren la conectividad del proyecto aportante.
derechos económicos de una concesión
existente o de terminar antes el contrato, Realizar un inventario de los proyectos
de acuerdo con lo establecido en el artícu- objeto de este mecanismo, con entidades
lo 32 de la Ley 1508 de 2012 y en el artículo especializadas del sector financiero e in-
13 de la Ley 1682 de 2013. fraestructura y partiendo de los análisis
realizados por la FDN en el marco del PMTI.
Definir la matriz de riesgos para los pro-

10 Tomado del borrador de decreto desarrollado
como parte del PMTI, el cual debe ser revisado y yectos que reciban recursos de valor re-
ajustado por el Ministerio de Transporte y el Mi-
sidual de las concesiones.
nisterio de Hacienda y Crédito Público.
DD
Contribución Provisión presupuestal 2020. El Mi-
Nacional de nisterio de Transporte debe gestionar
Valorización (CNV) ante el MHCP que se aprovisionen COP
$8.700 millones en el presupuesto del
La Contribución Nacional de Valorización sector transporte de 2020. Este monto
(CNV) tiene un gran potencial como fuente se requiere para realizar el censo pre-
de pago para la infraestructura de trans- dial y otros estudios. En 2021 se deberá
porte. El recaudo potencial de la CNV para hacer una apropiación presupuestal de
los 28 proyectos oscila entre COP$ 6 y COP aproximadamente COP $14.000 millones
$11 billones.11 para garantizar la efectividad del proce-
so de liquidación y cobro. Esta inversión
La CNV está autorizada por ley para recu- se recuperará con el recaudo futuro de
perar los costos por obras de interés pú- la CNV.
blico o por proyectos de infraestructura.
Se recomienda utilizar este mecanismo de Convenio nación-ente territorial para va-
manera que los recaudos de un proyecto lorización. Dado que el Invías no cuenta
cuya ejecución sea inminente o esté en hoy en día con el conocimiento y la plata-
curso 12 viabilicen proyectos que requie- forma tecnológica para ejecutar un pro-
ren complementar su fondeo. De acuerdo ceso de cobro de la CNV, se recomienda
con los estudios ejecutados en 2019, se que la Nación se apoye inicialmente en una
podrían gestionar hasta cinco proyectos empresa o agencia pública (o de economía
simultáneos. mixta) con experiencia en cobros de valori-
zación, con cercanía física y conocimiento
La implementación de este instrumento del área donde se aplicará el cobro.
debe comenzar por la expedición del CONPES
(remitido por el Ministerio de Trasporte al Fortalecimiento del Invías. Es necesario
Departamento Nacional de Planeación). Este crear un equipo que gerencie el cobro de
requisito de ley debe complementarse por un la CNV. Debe ser un equipo relativamen-
decreto reglamentario de la CNV, que está te pequeño (10-12 personas) con cono-
actualmente en discusión con el Ministerio cimiento en procesos de valorización y
de Hacienda y Crédito Público. La implemen- capacidad gerencial, que se apoyará en
tación del instrumento requiere lo siguiente: los entes territoriales y en consultores
con experiencia.
11 Estimaciones del FDN basadas en estudios realiza- Mecanismo de socialización y legitimación

dos en el Plan Maestro de Transporte Intermodal. con entidades territoriales. Se recomienda
12 Se refiere a contar con los recursos de inversión
incluir en el CONPES de la CNV que, del
necesarios para su ejecución.
monto distribuible total, menos los cos- su ejecución para evitar daños reputa-
tos operativos y administrativos, se fije en cionales que dificultarían intentar un
un 10 % de los recursos del recaudo para nuevo cobro de la CNV.
repartir proporcionalmente al monto que
aporta cada ente territorial en el recaudo.13 Modificar el artículo 254 de la Ley 1819
de 2016 para emplear el Estatuto Tribu-
Priorización de los proyectos de inver- tario Nacional en los procesos de liqui-
sión o de mantenimiento que recibirán dación, recaudo, discusión y cobro de
los fondos provenientes de la aplicación la CNV. Dado que se trata de la liquida-
de la CNV. ción, discusión y recaudo de un tributo,
se debe homogenizar el procedimiento
Reserva de entre 3 % y 5 % del recaudo con el régimen del Estatuto Tributario
de cada cobro de la CNV para el Fondo Nacional, el cual ofrece un sistema ju-
de mantenimiento vial.14 rídico idóneo y eficiente para la gestión
tributaria de la CNV.
Durante la implementación de la CNV se
recomienda lo siguiente: DD
Mecanismos
de captura de
Escalonar el uso del mecanismo de la valor del suelo
CNV. Se propone un máximo de dos co-
bros de la CNV al año, en áreas geográ- Las normas que generan incremento en
ficas distantes entre sí y verificando si los precios de suelo, como cambios de uso
hay otros cobros de Contribución de Va- del suelo, incorporación de suelo de ex-
lorización en curso en dichos territorios pansión urbana o consideración de suelo
y cómo afectan la capacidad de pago de rural como suburbano y la mayor edifica-
los propietarios de tierras. bilidad, pueden usarse para la financia-
ción de la infraestructura. Su uso debe
Salvaguardar la reputación del meca- enfocarse en áreas suburbanas (accesos
nismo de la CNV. Los primeros cobros a ciudades/puertos) donde hay potencial
de la CNV deben contar con amplias inminente de cambios en la norma territo-
garantías de gestión y recursos para rial por efecto del desarrollo de una nueva
infraestructura nacional.
13 Este valor es consistente con los procesos de pri-
vatización llevados a cabo por el Gobierno nacional La convergencia de iniciativas y recursos
en donde se ha trasladado un 10 % a los territorios
(caso Fonpet). del orden nacional y local para el desa-
14 Esta propuesta se trata en detalle en el documen- rrollo de proyectos de infraestructura de
to de mantenimiento y sostenibilidad de la in-
impacto regional debe construirse con el
fraestructura.
liderazgo del Gobierno nacional a través COP $18 billones disponibles (2019-2024)15
del Ministerio de Transporte. que, vinculados a los recursos provenientes
de mecanismos de captura de valor y a los
Se recomienda promover un programa de recursos del presupuesto público ordinario,
concurrencia entre los gobiernos nacional podrían consolidarse en un instrumento
y local para apalancar la infraestructura de para ganar eficacia, escala y alcance.16
transporte del orden nacional que se desa-
rrolla en jurisdicciones de uno o varios munici- Se recomienda utilizar los pactos territoriales
pios. Este programa debe realizar lo siguiente: previstos en el artículo 250 del Plan Nacional
de Desarrollo para promover la agregación
Identificar proyectos a desarrollar en zo- de fuentes de pago, de la siguiente manera:
nas urbanas con situaciones complejas
en los accesos. El decreto reglamentario de los pactos
territoriales debe permitir la participa-
Abrir espacios de discusión y convergen- ción y aporte de recursos de diferentes
cia con los municipios o departamentos niveles de Gobierno, el sector privado y
potencialmente involucrados; socializar las entidades multilaterales.
los beneficios mutuos del desarrollo de
este tipo de actuaciones. Las fuentes que deben agregarse inclu-
yen el Sistema General de Participación y
Incentivar a los municipios y departa- Regalías, obras por impuestos, el presu-
mentos, a través de apoyo especializado puesto nacional o territorial, mecanismos
por parte del Estado, para la participa- de captura de valor del suelo, recursos de
ción en proyectos de captura de valor del banca multilateral o cooperaciones inter-
suelo y la creación de capacidades en el nacionales, aportes de capital privado y,
orden local, mediante apoyo nacional. en general, los instrumentos que se iden-
tifiquen como fuentes de pago.
DDMecanismo de
agregación de 15 Estimaciones basadas en información del Sicodis
fuentes de pago del DNP. El monto de regalías indicado no incluye
recursos de los siguientes rubros: Fondo de Cien-
cia Tecnología e Innovación (FCTel), Fondo de Aho-
rro Pensional Territorial (Fonpet), Fondo de Ahorro
El uso atomizado de las fuentes de pago y Estabilización, Cuenta especial para municipios
de los órdenes nacional y local puede dis- del río Magdalena y el Canal del Dique, sistema
de monitoreo, asignación paz, fiscalización, yaci-
minuir su impacto regional. Anualmente mientos y cartografía.
existe un cupo de aproximadamente COP 16 El proyecto del Canal del Dique es un ejemplo de
cómo una gestión estructurada y organizada de
$250.000 millones para obras por impues-
alto nivel de recursos puede converger en solucio-
tos, y en regalías hay recursos por más de nes de alto impacto regional.
La participación del sector privado pue- La coordinación general de estos pactos
de darse de dos formas: 1) por inversión debe recaer sobre entidades del orden
directa de capital propio y 2) a través nacional con experiencia en la estructu-
del esquema de obras por impuestos ración y gestión de proyectos.
con inversiones en un proyecto origi-
nado por el sector público.17 La participación del sector privado a
través de obras por impuestos debe te-
El gobierno corporativo de los pactos ner prioridad de aprobación por parte
territoriales debe preservar su integri- del DNP y la Agencia de Renovación del
dad a lo largo de diferentes periodos Territorio, y su responsabilidad debe
de Gobierno (nacional o local). Se reco- estar limitada al aporte de sus recur-
mienda que lo integren representantes sos y al cumplimiento de obligaciones
de alto nivel de los gobiernos nacional individuales.
y territorial, del sector privado (si este
se involucra) y los gremios nacionales. La creación de un fondo de participa-
ción nacional y local para el desarrollo
de proyectos conjuntos. Este fondo
puede alimentarse por recursos prove-
17 Esta modalidad de participación está sujeta a la mo-
dificación del Decreto Reglamentario 2469 de 2018. nientes del pago de impuestos nacio-
nales y de regalías, y su objetivo será
incentivar la aparición de nuevas fuen-
tes de pago y proyectos que compiten
por la cofinanciación para llevar a cabo
LA políticas afines entre los gobiernos na-
AGREGACIÓN cional y territorial.
DE FUENTES
DE PAGO Se recomienda ampliar el cupo Confis de
PUEDE obras por impuestos, para los casos en que
HACER un determinado pacto territorial prevea la
VIABLES necesidad de un aporte atípico a través de
PROYECTOS Y una empresa privada que desee aportar
PROGRAMAS recursos a través de obras por impues-
MÁS GRANDES Y tos. El esquema de obras por impuestos
REDUCIR EL GASTO debe proyectar y ejecutar proyectos de
INSUFICIENTE impacto, lo cual se lograría, en gran me-
EN PROYECTOS dida, utilizando la capacidad de agregar
DESARTICULADOS. fuentes de pago.
DD
Valoración ciones y otras instituciones vinculadas al
periódica de activos desarrollo de infraestructura, se efectúan
concesionados de las recomendaciones desarrolladas en las
infraestructura secciones siguientes. Se busca mejorar el
de transporte acceso de financiación durante su etapa de
construcción, para aliviar el esfuerzo fiscal y
Se recomienda al Gobierno nacional es- facilitar la atracción del sector privado para
tudiar periódicamente la eficiencia y eco- el desarrollo de la infraestructura y la pres-
nomía de los activos concesionados en tación de sus servicios asociados.
infraestructura de transporte, para deter-
minar si dicho activo es la inversión con el Evaluación de capacidad
mejor retorno financiero o si existen con- financiera de los oferentes
diciones de inversión para el mismo activo
y bajo valores de mercado, con mayores Las licitaciones deben incluir en los pliegos
retornos financieros. Lo anterior parte de condiciones, como requisitos habilitan-
de la premisa del concepto de “valor por tes, indicadores de capacidad financiera
dinero”: conseguir más y mejor, pagando adicionales a la liquidez y endeudamiento
lo mismo y teniendo en cuenta el ciclo de que reflejen la capacidad de los oferentes
vida del proyecto, el precio, la sostenibi- (o de sus integrantes, cuando se trate de
lidad y el desempeño socioeconómico del figuras asociativas) de efectuar tanto los
activo y los servicios. Las valoraciones de aportes de capital exigidos, como la eje-
los activos se deben realizar cada tres o cución de las obras. Esto se puede medir
cuatro años por un equipo especializado a través de la capacidad residual del inte-
del Ministerio de Hacienda y el Ministerio grante que actúe como constructor, ya sea
de Transporte. de forma directa o cuando subcontrata
otras firmas.
DD
Recomendaciones
para mejorar el Actualización de los
acceso a recursos lineamientos de política de
de financiación para riesgos para el desarrollo
infraestructura de infraestructura
Como resultado de la experiencia acumu- El esfuerzo de asignación de riesgos dife-
lada en los cierres financieros del Progra- renciados por sector y tipo de proyecto por
ma 4G y en otros proyectos nacionales parte del DNP, los Ministerios de Transpor-
de gran escala, y de las recomendaciones te, Hacienda, Medio Ambiente y Desarrollo
recogidas en diferentes foros de agremia- Sostenible, la ANI, la ANLA y demás que de-
sarrollan infraestructura, debe volverse una de riesgo reputacional que imposibiliten la

práctica recurrente. La ejecución de los pro- financiación de los proyectos. Se debe libe-
yectos 4G ha generado información actuali- rar al cesionario de los incumplimientos con-
zada sobre la materialización de riesgos que tractuales de responsabilidad del cedente, y
puede servir de base para actualizar la valo- se debe crear un mecanismo que restablezca
ración de riesgos, especialmente en aquellos los plazos razonables para que el cesionario
que fueron calificados inicialmente como de pueda cumplir las obligaciones del contrato.18
ocurrencia muy baja e impacto bajo, pero
que en la práctica se han comportado de Para salvaguardar el interés público, el con-
manera diferente. Se debe diseñar una guía cesionario o el sponsor podrá solicitar la ce-
metodológica para valorar los riesgos asu- sión de su participación al detectarse una
midos por el público, que no se limite a las posible inhabilidad sobreviniente sobre los
extensiones en plazo. sponsors del concesionario, incluso cuan-
do se trate de aquel que ostente la calidad
Plazos de las fases de de líder o que haya acreditado capacidad
ejecución de los proyectos financiera en la Manifestación de Interés
o en la Oferta.
Cuando los proyectos se encuentren di-
vididos en unidades funcionales, los con- Expedición de circulares,
tratos de concesión deben incorporar un resoluciones y otros
estándar para que las etapas de ejecución documentos aclaratorios en
del contrato (preoperativa, operación y relación con los contratos
mantenimiento, y reversión) se activen
de manera individual con el cumplimien- Las entidades estatales responsables de
to de lo siguiente: 1) diseños de detalle no la ejecución de contratos deben entregar
objetados; 2) obtención de licencias am- documentos orientadores para que contra-
bientales y 3) disponibilidad predial de la tistas e interventores los apliquen, tanto
totalidad de la unidad funcional. Lo ante- para contratos de concesión, como contra-
rior de debe aplicar sin sobrepasar el plazo tos por obra pública, en asuntos como los
máximo del contrato de concesión. que se mencionan enseguida: 1) los plazos
Trámite de reemplazo 18 Estas recomendaciones se deben implementar sin

de sponsors con riesgo perjuicio del cumplimiento de los requisitos habi-
litantes establecidos durante el proceso de selec-
reputacional ción, para considerar hábil al cedente del cumpli-
miento de la obligación de información establecida
en el artículo 23 de la Ley 1508 de 2012, que trata
Se deben revisar las cláusulas de la cesión de la identificación del beneficiario real y el origen
de los recursos, y que las garantías del contrato se
del contrato de concesión ante situaciones
disminuyan con ocasión de la cesión.
adicionales para el registro de predios bajo EXPEDIR

la titularidad de la entidad propietaria del DOCUMENTOS
proyecto, cuyo incumplimiento puede sus- ACLARATORIOS
pender la retribución a los contratistas y 2) DEL ALCANCE DE
las metodologías para determinar el avance LOS CONTRATOS
físico y financiero de los proyectos. Y AGILIZAR
LOS TRÁMITES
Se debe expedir un manual de intervento- DE GESTIÓN
ría actualizado para proyectos de las APP.19 CONTRACTUAL
Esto permitirá a los interventores ejercer su AYUDARÁ A ATRAER
función de manera predecible y homogénea, FINANCIADORES
lo que reduce el riesgo de los financiadores NACIONALES E
y terceros afectados por el proyecto. INTERNACIONALES EN
INFRAESTRUCTURA.
Reconocimiento periódico
del valor de la fórmula de
terminación anticipada
Ampliación de la base de
Las entidades estatales contratantes deben financiadores disponibles
determinar las eventuales prestaciones a las para infraestructura
que tiene derecho el contratista en caso de
terminación anticipada por mutuo acuerdo El financiamiento bancario en moneda
o en forma unilateral, con sujeción a lo es- local debe complementarse y ampliarse
tablecido en el marco normativo de las APP por inversionistas institucionales con
(de manera periódica o con la terminación y perfil de largo plazo (fondos de pen-
entrega de cada unidad funcional). siones y aseguradoras). La regulación
financiera aplicable a estos fondos debe
Esta es una solicitud reiterada de los fi- desarrollar la infraestructura como una
nanciadores nacionales e internacionales, clase de activo (asset class), definiendo
para quienes esta práctica brinda confian- los límites de exposición, registros con-
za en la capacidad de repago del activo en tables y metodologías de valoración de
construcción y operación, ante una even- dichos activos.
tual terminación anticipada del contrato
de concesión. Se recomienda modificar el Decreto 1385
de 2012 para eliminar la restricción im-
puesta a las AFP para invertir en fondos
19 En las APP, el interventor supervisa la construc-
de capital privado que destinen al menos
ción, la operación y el mantenimiento.
dos terceras (2/3) partes de los aportes otras alternativas, la implementación

de sus inversionistas a proyectos de in- de mecanismos de cobertura cambiaria
fraestructura, únicamente bajo el esque- que permitan la consecución de deuda
ma de las APP de la Ley 1508 de 2012. Los denominada en dólares, como la banda
proyectos de infraestructura se pueden cambiaria utilizada con éxito en Chile.
llevar a cabo también a través de licita- En este esquema, el Estado paga al con-
ciones públicas bajo la Ley 80 de 1993. cesionario la diferencia a partir de cierto
valor en escenarios de depreciación, para
Para proyectos de obra pública de gran que pueda cumplir con el servicio de la
escala y concesiones cuya fuente de deuda. De manera recíproca, el concesio-
pago sean vigencias futuras, el Ministe- nario paga al Estado las ganancias adi-
rio de Hacienda debe continuar el estu- cionales causadas por la apreciación de la
dio iniciado por la FDN que explora, entre tasa de cambio a partir de cierto umbral.
La FDN debe continuar con el diseño de

productos innovadores para mitigar el
riesgo cambiario (como, por ejemplo, la
línea de fondeo en pesos que permitió
LA MAGNITUD DE la atracción de financiadores interna-
LAS INVERSIONES EN cionales para los proyectos 4G y otras
INFRAESTRUCTURA iniciativas de infraestructura y otros ins-
QUE DEMANDA EL PAÍS trumentos de cobertura parcial).
REQUIERE REGULACIÓN
HABILITANTE PARA QUE Profundización del
LOS INVERSIONISTAS mercado de capitales
INSTITUCIONALES
AUMENTEN SU NIVEL Como se mencionó en el apartado de diag-
DE FINANCIACIÓN nóstico del presente documento, la Comi-
EN ESTE RENGLÓN sión destaca la labor de la Misión de Mercado
E INTRODUZCAN de Capitales, que identificó iniciativas que
MECANISMOS pueden movilizar recursos para el sector de
INNOVADORES DE infraestructura. Se destacan las siguientes:
COBERTURA DE RIESGO
CAMBIARIO, QUE Fortalecimiento regulatorio de la emi-
FACILITEN LA ENTRADA sión y oferta de valores, que lograría una
DE FINANCIADORES mayor oferta y profundidad del mercado
INTERNACIONALES. de renta fija.
Revisión del régimen de inversión de las Revisión del modelo de gestión de los
AFP, incluyendo la rentabilidad mínima fondos públicos que permita la entrada
y el esquema de remuneración, para de nuevos administradores.
ampliar el universo de instrumentos de
inversión admisibles y mejorar la gestión Promoción de procesos de titularización
de los recursos pensionales. de activos subyacentes.
Oferta de un reaseguro del Gobierno Ajustes regulatorios y tributarios para for-

que mitigue riesgos para promover el talecer el mercado de derivados y de esta
mercado de rentas vitalicias, que pro- forma generar coberturas más eficientes.
fundizaría una industria que requiere
invertir en activos de largo plazo.
3
ALIANZAS
PÚBLICO-
PRIVADAS
53 Alianzas público-privadas
DD
Resumen
La aplicación de la Ley 1508 de 2012 de las APP ha sido eficaz para expandir
la infraestructura de transporte. Con base en los lineamientos y desarrollos
de esta ley se estructuró el programa de 4G con 30 proyectos estructurados
y adjudicados; a la fecha se han logrado 17 cierres financieros definitivos.
El programa de 4G y el marco actual de las APP ha demostrado ser una potente

herramienta para el desarrollo de proyectos de grandes dimensiones; el ba-
lance general es positivo. El modelo de las APP de Colombia ha sido evaluado
internacionalmente. Las discusiones en las audiencias de adjudicación de los
procesos de selección han disminuido y los contratistas se ordenan ahora por
capacidad financiera y de ejecución de proyectos, más que por su experiencia
en construcción, lo cual ha atraído a más firmas y patrocinadores idóneos.
En el ranking del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Colombia ocupó

el primer lugar en Latinoamérica y el Caribe en 2018, y el segundo en 2019.
Tal cambio obedeció a la baja calificación en aspectos afectados por temas
reputacionales (concesionario de un proyecto diferente a la APP). En el ran-
king del Banco Mundial, Colombia ocupó el tercer puesto a nivel mundial en
2018. La revista The Economist, a través de Infrascope, ubica a Colombia en
el cuarto lugar a nivel mundial y en el segundo en Latinoamérica.
El esquema de las APP debe profundizar su uso, mejorando aspectos como

la gestión de predios, el licenciamiento ambiental, el aumento de la compe-
tencia en los proyectos, la remuneración, y la expansión del esquema a otros
sectores y a los territorios.
En sectores distintos al transporte no hay avances destacables en el uso de

las APP. El DNP, la Agencia Virgilio Barco y la FDN han estructurado proyectos
de las APP en educación, justicia, agua potable y saneamiento básico, salud y
edificaciones públicas, con resultados modestos. En general, los proyectos en
sectores distintos al de transporte se han demorado más de lo previsto y algu-
nos no han pasado las instancias de aprobación y de asignación de recursos.
Hasta agosto de 2019 se habían inscrito 753 proyectos en el Registro Único

de las APP (RUAPP), que coordina el DNP, de los cuales 687 corresponden a
iniciativas privadas (IP). De este grupo ape- legales y financieros previos a la apertura
nas se han adjudicado 13, en su mayoría del de los procesos de selección, utilización de
sector transporte, y uno se encuentra en project financing, pago por disponibilidad y
proceso de selección. A nivel territorial se eliminación de los anticipos.
han inscrito 503 proyectos, de los cuales 471
corresponden a iniciativas privadas y 32 a El principal cambio con respecto al modelo
iniciativas públicas. Mientras que de las pri- anterior es que ahora el sector privado tie-
meras hay dos contratadas, de las segundas ne la responsabilidad, no solo de construir
no hay ninguna. la infraestructura, sino también de mante-
nerla y operarla, y de garantizar su desem-
Para profundizar el desarrollo de las APP en peño por un periodo de tiempo importante
Colombia, que son un instrumento funda- (entre 20 y 30 años).
mental para el crecimiento del país, se pro-
pone: 1) aprovisionar recursos suficientes El esquema también efectúa una distribu-
para la etapa de preinversión; 2) identificar ción clara de riesgos y una mejor alineación
tempranamente la conveniencia del esque- de los incentivos entre el público y el priva-
ma; 3) reducir eficientemente el costo de do, al eliminar algunas prácticas que cau-
financiación de los proyectos; 4) diseñar mo- saron problemas en el pasado (como la en-
dalidades de APP consistentes con la debili- trega de anticipos) y al condicionar el pago
dad institucionalidad en sectores distintos a la disponibilidad de la infraestructura. La
a transporte y en las entidades territoriales; ley generó un entorno atractivo para vin-
5) flexibilizar el esquema para optimizar las cular inversionistas con experiencia y mús-
fuentes de pago; 6) entregar señales claras culo financiero para desarrollar proyectos
al mercado para la presentación de inicia- de gran envergadura, y financiadores con
tivas privadas y 7) definir un mecanismo diferentes perfiles de riesgo. En infraestruc-
formal para que el Estado pueda elegir el tura de transporte se han estructurado 30
mejor proyecto y no el primero presentado. proyectos de concesión y se ha logrado el
A continuación se justifican y desarrollan cierre financiero definitivo de 17 proyectos.
estas propuestas.
Sin embargo, el modelo de las APP debe
DD
Diagnóstico mejorar y expandir su aplicación efectiva
a otros sectores de la economía nacional.
La Ley 1508 de 2012 alineó incentivos pú- Las principales razones que dificultan su
blicos y privados para desarrollar las APP, expansión y mejora son:
partiendo de la necesidad de mejorar la asig-
nación y transferencia de riesgos, la estruc- Los tiempos de evaluación y autoriza-
turación de proyectos con análisis técnicos, ciones de las APP en el Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público y en el DNP son pueden anticipar con claridad los perfiles
demasiado extensos y demoran innece- de asignaciones para las entidades que
sariamente el inicio de los proyectos. presentan iniciativas. En las entidades
En la práctica no ha habido un avance territoriales, el trámite de vigencias fu-
significativo sino en el programa 4G. En turas en asambleas departamentales y
este hecho confluyen diferentes facto- concejos municipales (a diferencia de la
res, entre ellos la percepción de que las nación, que se plasma en el Confis) es
APP son un esquema costoso y engorro- más complejo, pero tiene una estructu-
so (tiempo y autorizaciones). ración menos profunda.
Mientras que en el sector transporte hay El costo de financiación de un proyec-

una institucionalidad dedicada y expe- to de APP es más alto que el de la obra
rimentada en las APP (la ANI ha ganado pública por el financiamiento privado.
una buena experiencia en la estructura-
ción de proyectos, recogiendo las priori-
dades de un robusto programa de 4G), no
ocurre lo mismo en otros sectores que
son más débiles o no tienen programas LA
sectoriales de inversión de gran calado, INTRODUCCIÓN
y que deben desarrollar capacidades bá- DE LAS APP
sicas para emprender programas de APP. HA SIDO
FUNDAMENTAL PARA
Con excepción de Bogotá y Medellín, que LA INVERSIÓN EN
tienen iniciativas de APP en marcha, nin- INFRAESTRUCTURA
guna otra entidad territorial considera VIAL. LA MEJORA
el esquema como una opción real. No Y EXTENSIÓN DE
obstante, la FDN ha puesto al servicio ESTE MODELO A
de las entidades regionales una impor- OTROS MODOS
tante capacidad de estructuración inte- DE TRANSPORTE
gral de proyectos, experiencia que puede Y OTROS
reducir los tiempos de aprendizaje y las SECTORES SON
necesidades de capacidad instalada en INDISPENSABLES
el territorio. Y REQUIEREN UN
GRAN ESFUERZO
Las restricciones fiscales a nivel nacio- DE AUMENTO DE
nal para la aprobación de recursos de vi- LAS CAPACIDADES
gencias futuras son muy fuertes y no se PÚBLICAS.
Se requiere profundizar la pedagogía y la Las APP deben tener respaldo del Gobier-
aplicación de la comparación equilibrada no, para lo cual es necesario que sean pro-
entre la obra pública y la APP (Valor por yectos de carácter estratégico. El Estado
Dinero, VPD).20 no debe perder de vista su rol de planifi-
cador, administrador y supervisor de los
Salvo en algunos casos en el sector trans- contratos (para asegurar que se cumplan
porte, las APP de iniciativa privada en su los niveles de servicio durante el desarro-
mayoría no responden a las estrategias llo del proyecto).
y prioridades de las autoridades nacio-
nales o locales. Al cierre del segundo tri- DD
Recomendaciones
mestre de 2019, se han registrado 746 y estrategias de
APP, de los cuales el 91 % son iniciativas implementación
privadas y solo 11 han sido adjudicadas,
lo cual demuestra la dificultad de aplicar Del diagnóstico surgen estas necesidades:
el esquema actual en otros sectores y en 1) mejorar y flexibilizar las condiciones del
contextos regionales. esquema de las APP en iniciativas públicas;
2) fortalecer la institucionalidad territorial
El modelo de las APP tiene un gran poten- y 3) entregar señales claras al mercado para
cial para solucionar problemas de calidad iniciativas privadas. Estos asuntos se desa-
de la infraestructura, antes que de aumen- rrollan a continuación.
to de la cobertura. Requiere una sólida ca-
pacidad institucional para desarrollarse y DD
Ajustes generales al
gestionarse. Las APP de iniciativa pública esquema de las APP
requieren capacidad técnica e institucional
para madurar el proyecto, mientras que las Alcance. Deben precisarse los sectores
iniciativas privadas requieren mayor sofis- factibles para aplicar el modelo de las
ticación y experiencia para su evaluación y APP, identificar y priorizar programas y
eventual aprobación. Las APP se aplican para planes estratégicos sectoriales de lar-
proyectos de gran envergadura o en pro- go plazo y definir las condiciones bajo
gramas de modo que sean atractivos para las cuales el nivel nacional cofinancia-
el sector privado y justifiquen el costo de su ría proyectos.
gestión contractual para el Estado.
Conveniencia de usar la APP o la obra pú-
blica. La decisión de usar una APP o un
20 Este análisis verifica si el mayor costo de finan- contrato de obra pública debe darse en
ciación se compensa con los beneficios de mayor
continuidad, calidad del servicio y reducción de la etapa de prefactibilidad del proyecto.
costos generalizados de transporte sobre toda la
La Resolución 1464 de 2016 debe incluir
vida del proyecto.
un análisis explícito de Valor por Dinero Gestión ambiental en la etapa de pre-

(VPD), para elegir la opción de mayor be- construcción. Para proyectos que re-
neficio para el interés general. quieran licencia ambiental y que hayan
iniciado la preconstrucción se recomien-
Licenciamiento ambiental. Como en da alinear los siguientes aspectos con
muchos proyectos de otros sectores, instancias diferentes a la ANLA: 1) re-
el programa 4G ha tenido dificultades glamentar los levantamientos de veda;
con la entrega de predios y las licencias 2) unificar los criterios de evaluación y
ambientales. Se debe aumentar la pro- trámite entre la ANLA y la Dirección de
fundidad de los estudios ambientales, Bosques, Biodiversidad y Servicios Eco-
sociales y de comunidades en la etapa sistémicos (DBSE) para la sustracción de
de estructuración, de cara a lo que se reserva; 3) hacer exigible la aprobación
ha venido haciendo en el programa de del Plan de Manejo Arqueológico antes
4G. Esto permitirá que el Estado tenga del inicio de las labores de construcción
mayor certidumbre al momento de lici- y no tener como requisito previo al licen-
tar los proyectos y limitar los riesgos y ciamiento su radicación y aprobación, y
contratiempos para el concesionario.21 reglamentar su alcance en los proyectos
Se recomienda armonizar las gestiones licenciables y 4) lograr que la autoridad
entre la ANLA, la ANI y los consultores ambiental defina los asuntos relaciona-
durante la etapa de estructuración, dos con la superposición de proyectos.
para desarrollar proyectos con mayor
certidumbre ambiental, en la que exista Gestión predial y anuncio anticipado.
una real alineación de expectativas de Los estudios de apoyo al PMTI mues-
la ANLA y las futuras responsabilidades tran que, por la ausencia del anuncio con
contractuales del concesionario. Duran- la anticipación adecuada del proyecto,
te la estructuración se debe hacer un el Estado adquiere los predios para in-
estudio de factibilidad ambiental que fraestructura con valores que pueden
produzca alertas ambientales y sociales alcanzar un 600 % mayor a su valor real
con incidencia directa en los tiempos de en el momento de iniciar el proyecto. El
licenciamiento y ejecución de los estu- anuncio anticipado debe buscar la com-
dios y la obra. pra por el Estado a precios eficientes y
reducir los costos de transacción de la
compra de predios. La orden de anuncio
21 En particular, hay que mejorar las definiciones de de proyecto y la elaboración del avalúo
áreas de intervención y áreas de influencia. Hoy en de referencia debe darse de forma ge-
día se tienen directrices divergentes entre lo so-
licitado por la ANLA, lo solicitado por la ANI y lo nérica (regla general) cuando finalice el
que expide el MinInterior en tales aspectos con
estudio de factibilidad de los proyectos.
respecto a las comunidades étnicas.
Estandarización de la estructuración de Ampliación de los sectores que usan

proyectos. La FDN firmó un memorando las APP. Se debe diseñar un documento
de entendimiento de cooperación con tres CONPES que amplíe los sectores en don-
entidades gubernamentales británicas,22 de exista un gran potencial de aplicación
que busca adaptar metodologías para es- del modelo de las APP y envíe un mensaje
tructurar proyectos de infraestructura, claro a decisores públicos y al sector pri-
que incluyen el Modelo de las cinco di- vado sobre la voluntad pública de apoyar
mensiones (Five Case Model), el Building proyectos viables. El documento CONPES
Information Modelling (BIM) y el Project debe: 1) definir los sectores y tipos de
Initiation RouteMap (PIR). Estos modelos proyectos prioritarios para aplicar el es-
pueden estandarizar, digitalizar y mejorar quema de las APP; 2) actualizar las Guías
la estructuración de proyectos por obra de elegibilidad de proyectos de APP, con
pública o APP a cualquier nivel de gobierno. base en el trabajo de la FDN apoyado por
Con ello se reducen los tiempos de revisión el Reino Unido; 3) especificar matrices de
y se logra mayor transparencia y control en riesgo y proponer instrumentos de miti-
la maduración de los proyectos. gación del riesgo, de acuerdo con el tipo
de proyecto y el contexto y 4) fortalecer
Montos mínimos para optar por el es- el uso de metodologías estandarizadas
quema de APP y aportes en especie. El para estructurar proyectos.
monto mínimo de un proyecto de APP es
de 6.000 SMMLV; es muy bajo en relación Reducción de tiempos de respuesta de
con el esfuerzo público de estructuración. la ANI. La ANI debe asegurar el cumpli-
Se recomienda estudiar el aumento del miento de los tiempos contractuales,
monto mínimo de manera significativa. mediante estas acciones: 1) concentrar
Se deben reglamentar los aportes en es- la toma de decisiones contractuales en
pecie (lotes u otros activos) al fondeo de menos funcionarios; 2) reducir los pro-
los proyectos y de unidades funcionales cedimientos internos para la gestión
en sectores diferentes al de transporte. predial, ambiental y de redes; 3) mejorar
Esto permitirá que estos aportes se consi- la coordinación entre las interventorías
deren hechos ciertos en la estructuración, y la entidad para aprobar con mayor ce-
lo que mejora el perfil de los proyectos.23 leridad los temas a cargo de la entidad
concedente y 4) unificar criterios para la
toma de decisión cuando ocurran even-
22 Estos son el Foreign and Commonwealth Office
(FCO), el Infrastructure and Projects Authority (IPA) tos eximentes de responsabilidad.
y el Department for Business, Energy and Industrial
Strategy (BEIS).
Tasa de descuento social. Se recomienda
23 El borrador de decreto reglamentario para este
asunto se encuentra en trámite. adoptar como tasa social de descuento la
estimada en el estudio de “Actualización LA EXTENSIÓN

de la tasa de rendimiento del capital en DEL USO
Colombia bajo la metodología de Har- DE LAS APP
berger” (DNP, 2018). Esta tasa se debe A OTROS
actualizar cada tres o cuatro años. SECTORES
REQUIERE
DD
APP en los AJUSTAR EL
territorios MODELO ACTUAL
A LOS RIESGOS Y
Para aumentar el éxito de los procesos de PECULIARIDADES,
APP territoriales y dinamizar su utilización, PARA LLEGAR
se debe elaborar un documento de política A MEJORES
pública que contenga los principios y linea- ESTRUCTURACIONES
mientos básicos de las APP territoriales, con Y A UN MAYOR
énfasis en los siguientes asuntos: NIVEL DE CIERRES
FINANCIEROS.
Especialización de funciones entre
Enterritorio, Findeter y FDN. Existen
tres entidades dedicadas a estructu- de política CONPES que plantee esa
rar o financiar proyectos nacionales eventual especialización.
y territoriales en Colombia: Enterri-
torio, Findeter y FDN.24 Se recomien- Cupo APP. Los Planes de Desarrollo Te-
da realizar un estudio detallado que rritoriales deben tener un “cupo APP”
determine la conveniencia o no de la que fije los recursos para desarrollar el
especialización de las mencionadas modelo, de manera similar a los cupos
entidades financieras y, sobre la base indicativos definidos por el Confis para
del resultado, producir un documento proyectos de interés nacional. Este cupo
puede evolucionar de acuerdo con me-
24 Enterritorio no tiene servicios de financiación. Fin-
joras en los indicadores de capacidad
deter es una entidad financiera de segundo piso institucional subnacional.
que ofrece financiación con tasas de redescuento
para proyectos territoriales de tamaño medio y
pequeño. Findeter y Enterritorio gestionan fun- Gobernanza de los proyectos. Se reco-
damentalmente proyectos de obra pública de ta-
maños medio y pequeño. El FDN es un banco de mienda: 1) asegurar asistencia técnica
desarrollo de primer piso especializado en producen la estructuración y transferencia de
tos financieros innovadores que permiten la mo-
vilización de recursos; también estructura proyec- conocimiento y 2) impulsar la certifi-
tos nacionales de gran envergadura o complejidad
cación de personal de las entidades te-
para los territorios, con énfasis en los que tienen
potencial de participación privada. rritoriales en APP. Esta exigencia debe
ser explícita en la Resolución 1464 de Programa de pedagogía.25 Hay que es-

2016. Los proyectos deben trascender tructurar un programa de pedagogía a
los periodos de gobierno, sobre todo a escalas departamental y municipal para
nivel subnacional. adoptar buenas prácticas y utilizar el es-
quema de las APP.
Continuidad de las inversiones. Con
una estructuración de proyectos que DD
Flexibilidad
puede tomar casi tres años, los cam- en el esquema de
bios en las administraciones generan pago de las APP
el riesgo de que los proyectos se retra-
sen. Se deben diseñar planes regionales Cuando los proyectos requieren de largos pe-
de infraestructura de mediano y largo ríodos de construcción, el esquema de las APP
plazos en los que no se puedan cambiar genera un costo de financiación importan-
prioridades sin análisis detallados, pu- te, pues los pagos por disponibilidad se des-
blicitados y discutidos. embolsan cuando las unidades funcionales
entran en operación. Se propone modificar
la ley de APP para que se permitan también
pagos por unidades de ejecución, de tal mane-
ra que sea posible reducir el costo actual de la
financiación de largo plazo, sin que se pierda
la eficiencia e innovación que trae el sector
privado a través de los contratos de las APP.
En proyectos de gran tamaño de inversión

LAS APP y con tiempos largos de construcción, el es-
TERRITORIALES quema propuesto puede reducir los costos
PODRÁN de financiación, pues los pagos al privado se
DESPEGAR harán por unidades de ejecución y en algu-
ESPECIALIZANDO nos casos con garantía de la nación sobre el
A LAS ENTIDADES repago de la eventual deuda, en el caso de
QUE ESTRUCTURAN proyectos cofinanciados.
Y FINANCIAN,
COFINANCIANDO
25 Estandarizar el proceso de presentación de pro-
CON INCENTIVOS yectos por APP facilitará su revisión y exigirá un
Y MEJORANDO LA contenido mínimo y homogéneo de información
para las entidades públicas, como se ha explicado
GOBERNANZA DE antes con las metodologías en proceso de adapta-
LOS PROYECTOS. ción actualmente (Modelo de las cinco dimensio-
nes, BIM y Project Initiation Routemap).
DD
Iniciativas LAS
privadas (IP) INICIATIVAS
PRIVADAS
Para viabilizar una mayor cantidad de proyec- DEBEN
tos, se deben ajustar los siguientes aspectos: ALINEAR SUS
OBJETIVOS
Los planes de desarrollo nacionales y CON LA VISIÓN
territoriales deben definir los secto- SECTORIAL DE
res y tipos de proyectos en los que se CORREDORES DE
prevé pueden existir iniciativas priva- COMPETITIVIDAD Y
das, establecer ventanas de tiempo CONECTIVIDAD DEL
suficientes para la preparación de los PMTI ACTUALIZADO.
proyectos y estandarizar los protocolos
y formatos para preparar y presentar
las iniciativas.
Para lograr una mayor competencia por planes sectoriales del mediano y largo
las iniciativas de origen privado es ne- plazos, y debe valorar la consistencia y
cesario publicar los estudios de prefac- conveniencia de las IP en el sector trans-
tibilidad y factibilidad. Esto dará espacio porte, con una visión de conjunto de las
a que otros interesados en un proyecto necesidades de infraestructura de las
puedan eventualmente participar en el redes de transporte.
proceso de selección con un proyecto
más beneficioso. Para encontrar los proyectos de mayor
aporte al interés público se recomienda
Hay que ajustar el artículo 19 de la Ley explorar mecanismos alternativos de
1508 para establecer un tiempo mínimo solución de problemas. Por ejemplo, se
de publicación de tres meses en la página pueden proponer metas de reducción de
web del Secop, con el fin de lograr que congestión o de niveles de servicios, para
otros privados interesados oferten me- que el sector público pueda participar en
jores proyectos. Este tiempo se define el diseño de la solución definitiva con el
discrecionalmente por la entidad pública contratista seleccionado.26
(entre uno y seis meses).
Cuando entre en funcionamiento, la

26 Véase, por ejemplo, la iniciativa de reducción de la
UPIT debe evaluar si un proyecto de congestión en la ruta I-270 en Maryland. Dispo-
nible en: https://www.roads.maryland.gov/Index.
transporte se ajusta a las políticas y
aspx?PageId=80
4
ACCESOS
Y PASOS
URBANOS
63 Accesos y pasos urbanos
DD
Resumen
Los nodos de conexión entre la red vial nacional y las ciudades son cuellos de
botella del sistema de transporte colombiano. Los ahorros en tiempo y costo
logrados en las vías se pierden en parte por la congestión de los accesos a las
ciudades y en los pasos urbanos de muchos municipios.
En las zonas de empalme entre las redes viales interurbanas y las ciuda-
des convergen alta accidentalidad y congestión, y baja coordinación en la
planificación del territorio entre las vías y las zonas aledañas y entre los
municipios colindantes.
Los problemas de los accesos y pasos urbanos se expanden a los tramos

interurbanos de las vías en doble calzada, lo que deteriora progresivamente
los niveles de servicio, las velocidades y los tiempos de tránsito.
Colombia no cuenta con una estrategia pública enfocada en la operación

eficiente de sus vías, que permita desarrollar nuevos corredores de servi-
cio integral para atender las necesidades de acceso de los viajeros de larga
distancia y de los que día a día viajan en cercanías de las grandes ciudades.
Ante esta situación, se propone expedir con carácter urgente una políti-
ca pública sobre accesos y pasos urbanos que establezca lineamientos y
reglas para las agencias estructuradoras y ejecutoras de orden nacional y
los municipios. Esta política debe incorporar los siguientes lineamientos:
1) técnicos de diseño vial funcional; 2) urbanísticos y territoriales para
los PBOT y POT; 3) para soluciones de transporte público y privado; 4) de
facilitación para el intercambio modal y 5) para el uso de tecnologías de
gestión de la demanda.
También se propone crear espacios de diálogo entre la nación y los municipios

con reglas claras para solucionar los problemas de accesos y pasos urbanos
e iniciar programas piloto que demuestren las bondades de una gestión es-
tructurada y con objetivos claros.
DD
Diagnóstico salidas de las principales aglomeraciones
urbanas se convertirá en un asunto crítico
En 2050 Bogotá y sus alrededores pasarán para la movilidad nacional y urbana.
de 8 a 10 millones de habitantes, a más de
30 millones.27 Otras aglomeraciones urba- Con el programa 4G de carreteras y los pro-
nas, como el Eje Caribe, Medellín y Cali, pa- gramas de concesiones de 1a, 2a y 3a gene-
sarán de tener cada una aproximadamente ración, el Gobierno nacional ha hecho un
cuatro millones de habitantes, a más de esfuerzo por disminuir los tiempos y costos
13 millones por aglomeración. Aunque el operacionales de los viajes interurbanos ca-
primer efecto del crecimiento poblacional rreteros y por mejorar la movilidad entre las
económico se dará sobre la ocupación del principales ciudades y los nodos de comercio
suelo suburbano y rural en estas aglome- exterior del país. Además de continuar con la
raciones, la movilidad en las entradas y expansión de la infraestructura de transporte
nacional, se deben solucionar integralmente
27 Misión Sistema de Ciudades (DNP). los problemas de entradas y salidas de las
Figura 4.1. Volumen vehicular promedio diario en accesos a ciudades

y cambio de velocidad.
80.000 90
70.000 80
70
60.000
Velocidad (km/h)
60
50.000
50
TPDA
40.000
40
30.000
30
20.000 20
10.000 10
0 0
Bogotá: autonorte
Cali: Jamundí
Medellín: Sur
Medellín: Guarne
Cali: Yumbo
Bogotá: Calle 13
Buga: Tuluá
Ipiales: Rumichaca
Bogotá: Calle 80
Buga: Cerrito
B/quilla: Malambo
Bogotá: Soacha
Medellín: Bello
B/manga: B/bermeja
Popayán: Cali
Fuente: Steer Davies Gleave, a partir de información histórica de Google Maps y el PMTI (2018).
Figura 4.2. Localización de accidentes en algunas ciudades de Colombia

(Bogotá, Medellín y Cali).
Fuente: Observatorio Nacional de Seguridad Vial (2019).
aglomeraciones y pasos urbanos, articular el promedio de un vehículo se reduce entre 10

desarrollo territorial con la movilidad, crear la a 30 km/h al comparar la velocidad antes
gobernanza entre nación y territorios y mejo- y a lo largo del acceso. De igual manera, el
rar las condiciones funcionales de los tramos tiempo promedio que gasta un vehículo al
interurbanos de dobles calzadas. año en los accesos carreteros varía entre 10
y casi 40 horas (Figura 4.1).
Los accesos a las ciudades han sido pro-
vistos en su mayoría por infraestructura En Colombia existe una correlación positiva
vial orientada a los vehículos privados. Sin entre los accidentes, la velocidad de los vehí-
embargo, los gobiernos nacionales y terri- culos y la probabilidad de muerte por acciden-
toriales no han dado prioridad a las solu- tes viales.28 En los accesos y pasos urbanos de
ciones de mediano y largo plazos, como el Colombia convergen estas características en
transporte público y la provisión de nodos un contexto de operación vial que no coincide
de intercambio modal. con la función de la vía, su nivel de servicio y
el diseño con la que se planificó (Figura 4.2).
En Colombia existen aproximadamente 150 El resultado de esta combinación es un esce-
accesos carreteros a las ciudades, la mayoría nario de alta accidentalidad que se ha tratado
de ellos concesionados, y unos 180 pasos
urbanos principales. Según estudios rea-
28 Interdisciplinary Working Group for Accident Me-
lizados en el marco del Plan Maestro de
chanics (1986); Walz et al. (1983) and Swedish Mi-
Transporte Intermodal (PMTI), la velocidad nistry of Transport (2002).
de resolver con límites de velocidad y con la En los accesos y pasos urbanos convergen
introducción de “policías acostados” o reduc- actores nacionales y territoriales para la
tores de velocidad. construcción, fondeo, gestión y manteni-
miento de las vías. La falta de coordinación y
Los problemas de los accesos y pasos ur- la naturaleza descentralizada de las decisio-
banos no son únicos de Colombia; todos nes de los entes territoriales genera varias
los países han tenido que afrontar este situaciones de conflicto:
reto. La convergencia entre jurisdicciones
de gobiernos diferentes para buscar una Falta de visión regional para identificar
solución común sigue sin tener una solu- necesidades de infraestructura y desa-
ción definitiva. rrollar el territorio.
Baja coordinación en la planificación, di-

seño, fondeo, financiación, operación y
mantenimiento de la infraestructura que
provee cada jurisdicción administrativa.
LOS ACCESOS A
LAS PRINCIPALES Desarticulación entre la normatividad
CIUDADES ESTÁN vial nacional y territorial, que se refleja
CONGESTIONADOS, en la escasa e inefectiva normatividad
HACEN PERDER territorial.
LAS GANANCIAS DE
TIEMPO LOGRADAS El desarrollo de los accesos y pasos urbanos
EN LOS NUEVOS precede a la expansión urbana desordenada
PROYECTOS a lo largo de los ejes viales. Las debilidades
INTERURBANOS, de planificación, el control y la regulación
ALTERAN sobre las franjas de retiro, el uso del suelo
NEGATIVAMENTE EL y las actividades comerciales, industriales
TRÁFICO URBANO Y y residenciales afectan al tráfico de paso
TIENEN UNA ALTA por los ejes viales. Los accesos y pasos ur-
ACCIDENTALIDAD. banos se han convertido, en muchos casos,
ES URGENTE en vías urbanas, cuyas características ori-
LOGRAR UNA ginales de función y de diseño no consti-
POLÍTICA NACIONAL tuyen una solución apropiada de empalme
PARA REDUCIR y tránsito. El vacío de directrices públicas
ESTOS ALTOS sobre accesos y pasos urbanos ha llevado
COSTOS SOCIALES. a su deterioro acelerado.
El diagnóstico para los tramos interurbanos e integrar soluciones de diferente índole que
de las dobles calzadas es similar al de los incluyen proveer infraestructura vial para ve-
accesos y pasos urbanos. El problema nace hículos privados y de transporte público, desa-
en el modelo de ocupación territorial plan- rrollar nodos para el intercambio eficiente de
teado en los POT y el escaso control del uso personas y mercancías, gestionar la demanda
del suelo y las actividades económicas en las y planificar el uso del suelo. Se deben proteger
franjas de retiro, así como en la definición los beneficios en la reducción de costos gene-
de la funcionalidad del entorno de las vías. ralizados de transporte que se han alcanzado
y que se esperan lograr a partir de las inver-
En la medida en que persista el desarrollo de siones en infraestructura vial del país.
actividades económicas y de uso del suelo
sin control a lo largo de los tramos interur- La Comisión conoce el borrador de política que
banos de las dobles calzadas, se iniciará un el Gobierno nacional prepara sobre la mate-
proceso de deterioro agudo que aumentará ria. El documento presente busca contribuir
la accidentalidad, reducirá los niveles de ser- con propuestas adicionales y complemen-
vicio y acrecentará la congestión. tarias a ese texto. El esquema del CONPES
propone recomendaciones para los accesos
Mientras que los accesos y pasos urbanos y pasos urbanos actualmente en operación,
son una problemática actual que está afec- así como para el caso de los nuevos accesos
tando el buen desarrollo de las actividades y pasos urbanos que se encuentran en etapa
de transporte de pasajeros y carga en el de planificación, y en zonas ya consolidadas
país, y por tanto es una circunstancia que urbanísticamente o, por el contrario, en zonas
debe ser atendida de inmediato por el Go- en desarrollo. A continuación se resumen los
bierno nacional, la mejora en las condicio- lineamientos de ese documento de política:
nes funcionales de las dobles calzadas en
sus tramos interurbanos es una situación Lineamientos de diseño en transporte:
que dista de ser tan crítica en el corto plazo niveles de servicio, velocidades medias,
en comparación con los accesos, pero debe capacidad, distancia entre puntos de en-
iniciarse una reflexión al respecto que con- trada a la vía principal, estaciones de ser-
duzca a una solución de largo plazo. vicio, retornos, giros, ciclorrutas, etc., de
acuerdo con el tipo de vía (doble calzada
DD Recomendaciones o calzada sencilla) y el tipo de terreno.
y estrategias de
implementación Lineamientos para el desarrollo terri-
torial: tratamiento urbanístico y uso
La solución de los problemas de los accesos del suelo que debería adoptarse en los
de las ciudades requiere pensar abiertamente diferentes casos.
planificar el territorio con base en la ar-

ticulación de los planes de ordenamiento
territorial entre municipios colindantes,
facilitada y orientada por decisiones del
LA CONGESTIÓN orden nacional.
DE LOS ACCESOS
SE DEBE REDUCIR La solución a los problemas de los acce-
CON PAQUETES sos/salidas de las ciudades en el país debe
DE SOLUCIONES EN ser parte de una política permanente en la
MULTIMODALIDAD, que el Estado asegure la eficiencia y renta-
TRANSPORTE bilidad socioeconómica de las inversiones
PÚBLICO, LOGÍSTICA realizadas en las vías de conexión entre
Y POLÍTICAS DE ciudades y regiones.
USO DEL SUELO.
EL AUMENTO DE El Gobierno nacional y los gobiernos
LA CAPACIDAD DE subnacionales deben mantener diálogos
LOS CORREDORES constructivos y continuos para mejorar las
NO SIEMPRE ES LA condiciones de estos componentes clave
MEDIDA DE MAYOR de la conectividad y accesibilidad nacional.
COSTO-EFICIENCIA. Cada caso es especial y debe estudiarse y
analizarse individualmente. Se recomien-
da lo siguiente:
Diseñar soluciones combinadas de

Recomendaciones de adopción: ins- transporte público y privado. Los acce-
tancias institucionales y legales que sos a las grandes ciudades de Colombia
deberían completarse para lograr una deben contar con soluciones combina-
implementación exitosa. das para los usuarios de los vehículos
privados y del transporte público.
DD
Visión integral
de los accesos a Facilitar el intercambio modal. La nue-
las ciudades va visión de los accesos urbanos debe
incentivar la construcción de nodos
La solución a los problemas de los accesos para que pasajeros y carga puedan
no proviene esencialmente de aumentar hacer intercambios modales eficientes
la dotación de infraestructura o de pro- (ver también la sección de transporte
veer más servicios de transporte, sino de intermodal).
Usar tecnología en la gestión de la de- menos contaminantes de hacer los tramos

manda. El uso de información en tiempo finales de los viajes.
real y de tarifas variables en los peajes
de accesos/salidas de las ciudades son DD
Plataformas logísticas
herramientas útiles y efectivas para ges-
tionar la demanda en ciertos corredores Las plataformas logísticas son puntos de ar-
y, por tanto, debe ajustarse e impulsarse ticulación que organizan los flujos de carga
el marco normativo correspondiente. hacia o desde las ciudades. Actualmente, los
municipios aledaños a las ciudades acogen
DD
Soluciones de gran parte de las actividades de logística
infraestructura (localización de bodegas, parques/centros
para transporte logísticos, etc.). Muchos actores privados
público y privado han desarrollado iniciativas en ausencia de
lineamientos de planificación, gestión del
El borrador del CONPES concentra las ac- suelo y de infraestructura que protejan la
ciones de política en la infraestructura vial. eficiencia de los accesos a las ciudades.
La Comisión no considera que la ampliación
de la capacidad vial resuelva el problema de Estudios del Gobierno nacional, la banca mul-
movilidad de largo plazo en todos los ca- tilateral y gobiernos territoriales han identifi-
sos. Las soluciones de largo plazo surgen de cado ciudades y zonas en sus límites en donde
combinar medidas, entre ellas la provisión deberían localizarse plataformas logísticas o
de mayor capacidad para los usuarios del Infraestructuras Logísticas Especializadas
vehículo privado y soluciones orientadas a (ILE), que facilitarán las operaciones logísticas
priorizar y mejorar el servicio del transporte de distribución urbana de mercancías y redu-
público. Los nuevos proyectos sobre acce- cirán los tráficos de ingresos y salidas de las
sos urbanos deben incluir un análisis con ciudades. La efectividad de las intervenciones
alternativas para transporte público, sobre depende de su complemento adecuado con la
todo para atender las necesidades de los gestión de ruteos compartidos, nuevas flotas
habitantes de los municipios más cercanos de bajas emisiones y la gestión de la informa-
a las grandes aglomeraciones. ción asociada con la carga.29
DD Facilitación del Se propone:

intercambio modal
Los viajes de larga, media y corta distancia 29 Las plataformas logísticas no deben perturbar el
tráfico circundante, como ocurre hoy en una parte
nacional deben articularse en los límites de
importante de los centros/parques logísticos. La
las ciudades con formas más efectivas y mayor eficiencia de las plataformas logísticas se
Integrar los aspectos y necesidades lo- te Público que faciliten la captura de valor
gísticas en los estudios regionales de para su fondeo financiero.
movilidad y ordenamiento territorial.
Se recomienda:
Crear convenios de las ciudades con

entidades con experiencia en proyec- Reglamentar los centros de intercambio
tos complejos para estructurar solu- modal como un nuevo tipo de terminales
ciones. terrestres de pasajeros.
Estudiar y definir un modelo básico de

Desarrollar los estudios técnicos, legales
negocio para las plataformas logísti- y económicos que permitan fijar las ta-
cas que promueva la articulación pú- sas a pagar por los transportadores por
blico-privada en condiciones atracti- el uso de este tipo de instalaciones.
vas para las dos partes y que fomente
el uso de recursos del sistema general Promover dentro de los SITM y SETP que
de regalías o el aprovechamiento de los CIM hagan parte integral de su fun-
aportes en especie para fondear par- cionamiento.
te de las inversiones requeridas por el
sector público. Incorporar los cambios necesarios en la
normatividad para que los CIM hagan
DD
Centros de parte de la estructuración y entrada en
Intercambio Modal funcionamiento de sistemas integra-
(CIM) de pasajeros dos de transporte regional.
Los CIM solo generarán beneficios y aho- DD

Eficiencia en
rros a pasajeros y transportadores si se los peajes de
integran directamente en sus aspectos accesos urbanos
operacionales y físicos con los sistemas de
transporte masivo de las ciudades. Estas Las tarifas variables en los peajes de acce-
infraestructuras deben desarrollarse en el sos/salida a las ciudades son un mecanismo
marco de conexiones eficientes de corre- ampliamente usado en el mundo para regu-
dores férreos y viales, siguiendo los princi- lar la ocupación vehicular e incrementar el
pios del Desarrollo Orientado al Transpor- recaudo por peaje.
Todos los accesos/salidas de las grandes

logra con la optimización de las rutas de distribu-
ción urbana, compartiendo espacio de diferentes ciudades de Colombia tienen instaladas
generadores de carga en los vehículos de distribu-
plazas de peaje con tecnología que no se
ción, como sucede en otras partes del mundo.
ajustan a los niveles de tráfico y que pue- EL MAYOR

den reducir la circulación de los vehículos. USO DE
Sus tarifas y funcionamiento no se adaptan TECNOLOGÍA
a la demanda según la hora y los medios de EN LA RED
pago electrónicos no son interoperables VIAL, EN
con otros peajes. PARTICULAR
EN LOS ACCESOS
La interoperabilidad y el recaudo electrónico URBANOS, TRAERÁ
de los peajes en Colombia está reglado en UNA MEJORA
la Resolución 546 de 2018, que estableció SUSTANCIAL EN
que los 140 peajes en Colombia debían mi- LOS TIEMPOS
grar al esquema interoperable y de recaudo POR PASOS POR
electrónico a marzo de 2019. Sin embargo, el PEAJES Y AYUDARÁ
avance ha sido lento y el régimen de transi- A GESTIONAR LA
ción se ha pospuesto por un año más (Reso- DEMANDA DIARIA.
lución 883 de 2019), porque todavía no exis-
ten las condiciones para que los diferentes
actores involucrados (concesionarios, au-
toridades, intermediarios financieros, ban-
cos y operadores, entre otros) participen de
forma integrada y alineada. variables para diferentes horarios del
día e incluso días. Esta herramienta
Se recomienda: debe articularse adecuadamente con
los contratos de concesión existentes
Adoptar peajes sin contacto e interope- y preverse en los nuevos contratos de
rabilidad. Para los contratos de conce- concesión en vías de acceso urbano. La
siones y los peajes del Invías deben dar- flexibilidad en las tarifas de los peajes
se las condiciones legales y financieras en los accesos a las ciudades permite
que permitan adoptar los estándares y reaccionar rápidamente a los cambios
la regulación consignada en la Resolu- de demanda y, por tanto, ser más efec-
ción 546 de 2018 y la masificación del tivos en la gestión del tráfico.
uso del TAG RFID.
Las mejoras redundarán en menores tiem-
Introducir peajes con tarifa variable. pos de paso por estaciones de peaje, gestión
Hay que establecer la normatividad, de la demanda por efecto de las tarifas diná-
regulación y tecnología necesarias para micas, interoperabilidad entre los diferentes
facilitar el cobro de peajes con tarifas sistemas de peajes en Colombia, facilitación
en la gestión del recaudo y un posible incre- debe promover, en alianza con las prin-
mento en los recaudos. cipales ciudades-región, estudios para
identificar problemas y soluciones en los
DDProyectos y accesos y en la movilidad entre munici-
planes piloto pios de estas zonas. Un ejemplo de este
primer ejercicio de planificación a nivel
Se debe promover un programa piloto de estratégico es Bogotá, donde se han
accesos/salidas en algunas ciudades del identificado las acciones que se deben
país que aplique los conceptos y reco- tomar. Este ejercicio debe realizarse en el
mendaciones del CONPES. Esto ayudará a corto plazo en zonas urbanas como Cali,
afinar y mejorar los instrumentos parti- Medellín, Bucaramanga, Cúcuta, Carta-
culares que podrán plasmarse luego en las gena y Barranquilla.
resoluciones necesarias.
Desarrollar pilotos. Para demostrar los
Se recomienda: beneficios y bondades de la política de
accesos y pasos urbanos, se sugiere de-
Desarrollar estudios estratégicos en sarrollar dos proyectos piloto en accesos
ciudades-región. El Gobierno nacional y uno en pasos urbanos,30 que tengan ni-
veles de intervención diferentes. El Mi-
nisterio de Transporte debe liderar estos
pilotos, que deben estar acompañados
por entidades expertas en estructura-
ción de proyectos y surgir de los estudios
estratégicos antes mencionados. Para el
éxito de esta recomendación, el Gobier-
PARA LOS no nacional debe fomentar espacios de
ACCESOS discusión, coordinación y concreción de
Y PASOS acuerdos de cooperación con las entida-
URBANOS des territoriales próximas a iniciar sus
CRÍTICOS SE DEBEN periodos de gobierno. Un mecanismo
IMPLEMENTAR que podrá utilizarse para este propósito
PLANES DE son los Pactos Funcionales descritos en
CHOQUE EN EL el artículo 250 del Plan Nacional de De-
CORTO PLAZO, EN sarrollo 2018-2022.
COORDINACIÓN CON
LOS GOBIERNOS
LOCALES. 30 En el PMTI se identificaron y priorizaron los acce-
sos y pasos urbanos con mayores dificultades.
Estructurar un plan de choque en ac- continuarán con la entrada en operación

cesos críticos. En los accesos y pasos del resto de obras del programa.
urbanos críticos se recomienda iniciar
un plan de choque inmediato que pro- Sin embargo, en el desarrollo de las conce-
mueva soluciones “blandas” y de bajo siones viales han quedado sin resolver los
costo. Esta iniciativa, liderada por el problemas del control de accesos a pre-
Ministerio de Transporte, el Invías y la dios, el cumplimiento de las normas sobre
ANI, deberá contar con la activa par- las franjas de retiro y, en general, las acti-
ticipación de los concesionarios y los vidades que se llevan a cabo a lo largo de
municipios por donde transcurre la vía los corredores viales. Como se explicó en la
que será intervenida. Las medidas de sección de diagnóstico, estos asuntos gene-
bajo costo y alto impacto incluyen: 1) ran mayor accidentalidad, menor velocidad
gerentes de corredores viales en acce- y pérdida del nivel de servicio.
sos; 2) identificación y solución de pun-
tos críticos (paraderos de buses mal Los principios básicos de política pública de
ubicados, zonas de alto conflicto con tramos interurbanos son:
comercio, deterioro de la vía, cruces
viales, etc.); 3) señalización horizontal y Las vías arteriales/primarias son in-
vertical completa de los corredores; 4) fraestructuras para el manejo de altos
separación de flujos principales sobre volúmenes de tráfico y alta capacidad y,
flujos secundarios; 5) construcción o por tanto, deben tener una baja accesi-
adecuación de carriles de aceleración/ bilidad directa a los predios.
desaceleración y 6) construcción o ade-
cuación de bahías de cargue/descar- La seguridad de peatones y las activi-
gue, regularizadas y demarcadas. dades económicas a lo largo de las vías
deben controlarse y regularse sin afec-
DD
Funcionamiento de tar la funcionalidad y operatividad de los
tramos interurbanos tramos interurbanos.
Los tramos interurbanos de dobles cal- Se deben crear puntos a lo largo de la vía
zadas son una gran apuesta del país para que concentren, de manera organizada,
conformar un sistema de movilidad que actividades económicas (restaurantes,
promueva el comercio internacional y la estaciones de servicio, etc.).
integración regional. El Programa 4G ha
removido una parte importante de las difi- Para evitar un desmejoramiento acelerado
cultades de capacidad, velocidad y tiempos de los tramos interurbanos de las dobles
que antes eran críticos. Estos beneficios calzadas, se recomienda:
EN EL Incluir análisis particulares sobre las

MEDIANO formas para mantener los niveles de
PLAZO servicio y los parámetros funcionales
SE DEBE y operacionales de las vías, en los nue-
FOCALIZAR vos procesos de estructuración de corto
LOS plazo, mientras se construye una polí-
ESFUERZOS tica pública.
DEL GOBIERNO
EN DISEÑAR UNA Realizar estudios específicos sobre los
POLÍTICA PÚBLICA tramos interurbanos, que identifiquen
Y SOLUCIONES acciones y recomendaciones para pre-
DE LOS TRAMOS servar los niveles de servicio y los pa-
INTERURBANOS rámetros funcionales y operacionales
DE LA RED de las vías. Para ello es urgente adoptar
VIAL PRIMARIA metodologías de evaluación de la ca-
NACIONAL. pacidad y nivel de servicio de vías de
doble calzada.
Crear un marco de diálogo y coordina-

ción entre el Gobierno nacional y los
Generar lineamientos en los órdenes gobiernos territoriales en estos asuntos.
estratégico y estructural que los mu-
nicipios deban considerar en sus PBOT DD
Documento
y POT. Esto debe hacerse en el marco CONPES de accesos
de la reglamentación del numeral 3 del y pasos urbanos
artículo 10 de la Ley 388 de 1997,31 en
la que se faculta al ejecutivo a dictar Ante la urgencia de resolver los proble-
directrices de ordenamiento para las mas de los accesos y pasos urbanos en
áreas de influencia sobre las infraes- Colombia, hay que presentar y tramitar
tructuras que se mencionan. un documento CONPES en el muy corto
plazo. De igual manera, debe darse un
proceso de adopción e implementación
de la política con mensaje de urgencia,
31 Numeral 3, artículo 10, de la Ley 388 de 1997. El se-
ñalamiento y localización de las infraestructuras mediante: 1) un acto administrativo del
básicas relativas a la red vial nacional y regional, Ministerio de Transporte en cuanto a la
puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimien-
to de agua, saneamiento y suministro de energía, adopción de la política ; 2) socialización
así como las directrices de ordenamientos para
del manual funcional sobre accesos/sali-
sus áreas de influencia.
das y pasos urbanos; 3) actualización del

manual de diseño geométrico del Invías;
4) lineamientos para los POT de las ciuda-
des; 5) recomendaciones emitidas desde
la Agencia Nacional de Seguridad Vial y 6)
coordinación con los municipios por me-
dio del Ministerio de Vivienda.
5 TRANSPORTE
PÚBLICO
77 Transporte público
DD
Resumen
El servicio de transporte público de las principales ciudades de Colombia ha
evolucionado positivamente en las últimas dos décadas, gracias a la política
de cofinanciación por medio de la nación de parte de las inversiones en in-
fraestructura, asociada a los sistemas integrados de transporte masivo (SITM)
y los sistemas estratégicos de transporte público (SETP).
El Gobierno nacional tiene la oportunidad de poner en marcha una reinge-

niería operacional de los sistemas de transporte con los nuevos mandatarios
que iniciarán en 2020. Se pueden incorporar nuevas tecnologías y enfocar los
esfuerzos en brindar soluciones mejor adaptadas a la estructura del territorio
y a la evolución de la población en el largo plazo.
Se propone fijar nuevas normas técnicas para definir las tarifas, focalizar sub-
sidios, establecer los criterios de cofinanciación e incentivar a los municipios
a viabilizar nuevas fuentes de pago para el transporte público.
Por último, se proponen medidas para fortalecer institucionalmente las ad-

ministraciones municipales en transporte público y establecer un mecanismo
de diálogo entre los órdenes nacional y territorial en estos asuntos.
DD
Diagnóstico
El Gobierno nacional formuló la política para financiar la infraestructura de
los SITM y los SETP de muchas capitales departamentales, que se inspiró en
el marco legal de la financiación del Metro de Medellín. Esta política se aplica
desde hace 15 años y se ha financiado principalmente con préstamos de la
banca multilateral.
Durante este período han ocurrido cambios en la normatividad sectorial y han

surgido avances en la tecnología vehicular y de las telecomunicaciones, que
plantean nuevas oportunidades a la gestión del transporte urbano. El reto
venidero será incorporar los avances y ajustar el modelo de cofinanciación
del Gobierno nacional para alinear incentivos y obtener el máximo beneficio
de la infraestructura construida.
Los SETP se encuentran en su mayoría en La coincidencia de estos factores redu-

construcción. Por su parte, los recursos jo la competitividad de los sistemas y en
comprometidos por la nación para la in- parte causó que el ingreso por tarifas no
fraestructura de los SITM no se han eje- alcanzara para pagar los costos de opera-
cutado como fueron programados. Esto se ción. Esta es una condición determinante,
explica en parte por las dificultades que pues el modelo asumió que los sistemas
han tenido los entes territoriales para podían fondearse únicamente de las tari-
aportar su porción de los fondos y por la fas a los usuarios, como en el caso exitoso
limitada capacidad de ejecución de algu- de Transmilenio.
nos municipios.
La premisa inicial de autosostenibilidad no
En algunos casos han surgido sobrecostos alertó a los municipios a buscar fuentes de
originados en la reubicación de redes de ser- pago complementarias.33 La ausencia de
vicios públicos, la adquisición de predios y recursos ha traído el deterioro del servicio,
el escalamiento de costos de construcción. el incremento de acciones judiciales y tri-
La mayoría de los sistemas cofinanciados bunales de arbitramento entre concesiona-
presenta retrasos de ejecución y ha tenido rios y entes gestores, y el encarecimiento o
que reprogramarse. desaparición de fuentes de financiamiento
para expansión o reemplazo de flota. La au-
Las grandes diferencias entre la demanda sencia de fuentes alternativas de pago para
proyectada y la observada se explican en cubrir los costos de operación de los siste-
parte por las dificultades en cumplir las mas puede reducir los recursos destinados
condiciones de consolidación del servicio, a otros sectores.
lo que ha impactado negativamente los in-
gresos por tarifas.32 Con las nuevas oportunidades de fondeo
identificadas en el Plan Nacional de De-
El impacto de las tendencias demográfi- sarrollo 2018-2022, se deben alinear los
cas, el uso de la motocicleta y la aparición POT, los planes de movilidad, los diseños
de nuevos modos que compiten dentro y operacionales de los sistemas y las estruc-
fuera del marco legal, que no eran previsi- turaciones financieras y legales de pro-
bles cuando se ejecutaron la mayoría de los yectos de transporte público. La entrada
estudios de estructuración, es muy alto.
33 Esto sucede a pesar de que la programación de ser-

32 Por ejemplo, en los SITM, la reducción de oferta vicios de los SETP y de algunos SITM en algunas ciu-
paralela del transporte tradicional no llegó al ni- dades intermedias se hace por nivel de servicio y no
vel pensado, la vigilancia y control de servicios de por demanda. El traslado del riesgo de demanda al
transporte informal o ilegal no ha eliminado dicha operador debe efectuarse bajo condiciones que in-
competencia y los incrementos tarifarios a los centiven al mayor recaudo y no pongan en riesgo la
usuarios no siguieron las sendas previstas. continuidad del servicio y el repago de la deuda.
de nuevas administraciones municipales Finalizar la implementación de las fa-

en 2020 es una oportunidad inmejorable ses de transformación de la operación e
para lograr este objetivo. incorporación de sistemas de recaudo,
control e información a los usuarios.
En balance, los retos de los SITM y los SETP
son: Aumentar y mejorar la calidad del ser-
vicio, la seguridad y la percepción de los
Mejorar el diseño, estructuración e im- usuarios para aumentar la confiabilidad
plementación de los sistemas. El diseño de los sistemas y asegurar los niveles de
e implementación de los sistemas debe demanda.
ajustarse a las realidades, necesidades y
capacidades de cada ciudad. DD Recomendaciones
y estrategias de
Hacer explícitas las fuentes de recursos implementación
que respaldan la operación y manteni-
miento de los sistemas en la etapa de Aunque la cofinanciación del Gobierno na-
estructuración financiera. cional en inversiones en infraestructura
urbana es un paso en la dirección correcta,
Apoyar a los gobiernos locales (alcal- hay que migrar a sistemas más organizados
des y concejos municipales) para que y eficaces. El avance de los SITM y SETP re-
aprueben la implementación de nuevas quiere una combinación de decisión política,
fuentes de pago y las incluyan dentro del fortalecimiento técnico de las autoridades
presupuesto anual y el marco fiscal de nacionales y locales, y la definición y forma-
mediano plazo. lización de fuentes de pago diferentes a la
tarifa para fondear actividades constructi-
Incrementar la confiabilidad y el respal- vas, operacionales y de renovación de flota.
do de la banca comercial por parte de
los entes gestores y los operadores, de Las recomendaciones que se proponen a
manera que les permitan acceder a cré- continuación buscan:
ditos para la construcción, expansión y
operación de los sistemas. Modificar las tendencias de demanda
por el servicio, enfocar los esfuerzos en
Fortalecer la institucionalidad local, tan- actividades propias de la operación y pla-
to de los entes gestores, como de las en- neación de sistemas acordes con las ne-
tidades estatales de las ciudades, para cesidades y capacidades de cada ciudad,
reducir la incidencia de los ciclos polí- atender los impactos de las demoras en
ticos sobre los sistemas de transporte. la reorganización del transporte público
colectivo, el no incremento de las tarifas Garantizar una participación más activa

a la par de los costos y la limitación de las del Gobierno nacional en la gobernanza
fuentes de pago, entre otras. de los sistemas de transporte público en
los que haya invertido.
Desarrollar acuerdos para que los terri-
torios y el Gobierno nacional orienten los DD
Reingeniería
esfuerzos hacia las necesidades actuales operacional de
de servicio y operación. los sistemas
La inversión y gestión de los sistemas de-
ben orientarse hacia el logro de resultados
y de impactos, a diferencia de la lógica de
insumos y productos que dominó la práctica
reciente en sistemas de transporte público.
Para ello se recomienda:
LOS SISTEMAS
INTEGRADOS DE Validar si los esquemas de última mi-
TRANSPORTE lla integrados a redes troncales o de
MASIVO (SITM) mayor capacidad tienen o no sentido;
Y LOS SISTEMAS promover la integración entre munici-
ESTRATÉGICOS DE pios vecinos con mejoras en los accesos
TRANSPORTE PÚBLICO urbanos y el desarrollo de centros de
(SETP) PUEDEN SER intercambio modal, y la integración de
SOSTENIBLES CON rutas, cuando se justifique.
UNA REINGENIERÍA
OPERACIONAL, Revisar y actualizar las proyecciones de
TARIFARIA, ESTRUCTURA demanda con bases realistas y de ma-
EMPRESARIAL, nera prospectiva, de acuerdo con el cre-
FOCALIZACIÓN cimiento urbano y el objetivo de prestar
DE LOS APORTES altos niveles de servicio.
PÚBLICOS NACIONALES,
INTRODUCCIÓN DE Optimizar las rutas con las mejoras
TECNOLOGÍA Y UNA operacionales originadas en la infraes-
FUERTE DOSIS DE tructura y en las redes asociadas al
FORTALECIMIENTO crecimiento urbano; aprovechar las re-
DE LAS CAPACIDADES ducciones de tiempos de recorrido y de
NACIONALES Y LOCALES. costos de operación por las mejoras en
infraestructura vial y de paradas; prever el uso de vehículos eléctricos. Para ello

el uso de grandes datos e información se debe definir el marco contractual para
en tiempo real proveniente de los siste- incorporar esta flota. Cuando el Gobier-
mas de recaudo y control para mejorar no nacional adquiera la flota, debe defi-
la planificación y prestación del servicio, nirse el marco jurídico bajo el cual dichos
en un marco de datos abiertos. buses serán puestos a disposición de los
territorios o actores del sector privado,
Revisar los contratos o migrar hacia es- las condiciones para su operación y man-
quemas de operación con supervisión es- tenimiento, y las fuentes de pago para
tricta de oferta por control centralizado, costear los requerimientos de nueva in-
incorporando el aprendizaje de los SITM y fraestructura y su operación. También
los SITP de Bogotá para mejorar los incen- deberá evaluarse la capacidad de los
tivos, penalidades y mecanismos de pago. territorios para incorporar estas tecno-
logías, pues los costos de adquisición y
Revisar el modelo financiero para los operación no podrán cubrirse por la ta-
operadores bajo contrato (SITM) y bajo la rifa al usuario.
operación tradicional del transporte pú-
blico colectivo (SETP) e incorporar nuevas Realizar la estructuración y definición
fuentes de pago. Validar la estimación de de las fuentes alternativas de recursos
los costos de operación y los costos fi- que servirán de fuente de pago o finan-
nancieros para calcular la remuneración ciamiento del plan definido para cada
por la transformación de flota. sistema.
Revisar las componentes de cofinancia- Estudiar obligatoriamente, en cada caso

ción, priorizando la inversión en obras o particular, la necesidad de contar con
componentes de operación que permi- un fondo de estabilización tarifaria. En
tan la puesta en operación de los siste- caso de no requerirse, justificar cómo se
mas para los SETP y mejoren la presta- reemplazaría por otro mecanismo que
ción del servicio de los SITM. dé tranquilidad al sistema y a los finan-
ciadores. Asimismo, estudiar los casos
Redistribuir y reorientar los recursos que requieran una reestructuración
remanentes de los convenios de cofi- operacional o donde haya necesidad de
nanciación hacia componentes de ope- la compra de flota. Se propone vincular
ración, como el material rodante. entidades financieras con alta capaci-
dad de estructuración e innovación para
Desarrollar la normativa de las leyes 1955 identificar esquemas de financiamiento
de 2019 y 1964 de 2019 que promueven o cobertura de los ingresos por tarifas.
DD
Política pública de Desde entonces no se han propuesto
transporte urbano modificaciones a la política de transpor-
te urbano, a pesar de existir lecciones
La política pública para el servicio de trans- aprendidas por la entrada en operación
porte urbano se expidió en el CONPES 3167 de los sistemas de las principales ciuda-
de 2002. El CONPES 3260 de 2003 acogió des del país y de cambios importantes en
la política para la implantación del SITM y la tecnología vehicular y de sistemas de
definió los parámetros para la participación recaudo y control, y de que han surgido
de la nación en su financiación. Para el efec- así oportunidades producto de las modi-
to, el CONPES 3368 de 2005 estableció una ficaciones introducidas en el marco legal
política general en los entes gestores de los del transporte público y sus fuentes de
SITM, que incluyó la participación en las jun- financiamiento.
tas directivas y el seguimiento a la ejecución
de los convenios de cofinanciación. En 2005, Se propone:
únicamente se encontraba en operación el
Sistema Transmilenio. Cambiar el marco nacional para pro-
mover proyectos, expedir o modificar
la normatividad de movilización de
nuevas fuentes de pago y legalizar
HAY UNA VENTANA modos hoy informales.
DE OPORTUNIDAD
PARA ACTUALIZAR Diseñar una nueva política de transpor-
LA POLÍTICA DE te urbano que recoja las experiencias
TRANSPORTE de los últimos 15 años, enfocada en la
PÚBLICO, operación de los sistemas y en la bús-
APROVECHANDO queda y puesta en marcha de fuentes
LAS LECCIONES de pago que cubran los costos que no
APRENDIDAS EN pueden cubrirse con la tarifa al usua-
LOS ÚLTIMOS AÑOS. rio. El Gobierno nacional debe participar
ESTA POLÍTICA activamente como asesor en los aspec-
PRIORIZARÁ LOS tos técnicos y económicos de los entes
APOYOS NACIONALES territoriales, y en la gobernanza de los
EN TEMAS CRÍTICOS proyectos para orientar las estructura-
Y MEJORARÁ EL ciones técnicas, legales y financieras de
DESEMPEÑO DE los proyectos, y la puesta en marcha de
ESTOS SISTEMAS fuentes de pago para alimentar los fon-
DE TRANSPORTE. dos de estabilización tarifaria.
DD
Ajuste de tarifas de transporte público. Esto es de especial
y subsidios importancia en “la última milla” o zonas
sin infraestructura para la circulación de
Regular las tarifas al usuario de trans- algunas tipologías de vehículos.
porte público de acuerdo con las expec-
tativas de evolución de la demanda de Reglamentar los servicios de transporte
los próximos diez años. Actualmente, las público colectivo urbano “por deman-
tarifas las deciden los alcaldes munici- da”, con flexibilidad en rutas y horarios,
pales y distritales o algunas autoridades para que pueda competir con la oferta
metropolitanas con base en la Resolu- informal en las zonas periféricas de las
ción 4350 de 1998 y en los contratos de ciudades. Para ello se debe trabajar en
concesión de la operación, con plazos conjunto con las entidades competentes
heterogéneos y usualmente cortos. y usar tecnología, de forma que los tiem-
pos de espera se reduzcan, el servicio sea
La CRIT debe establecer los criterios para fácil de pagar y parra que mejoren los
definir las tarifas del transporte público. niveles de seguridad de los viajeros.
Esto incluye: 1) una definición regionali-
zada de la estructura de costos operacio- DD
Definición de
nales asociados a la tarifa; 2) lineamientos criterios para
para determinar las variaciones anuales acceder a recursos
de tarifa y focalizar los subsidios; 3) crea- de cofinanciación
ción e integración de fuentes de pago al-
ternativas y 4) seguimiento a las tarifas El artículo 100 del Plan de Desarrollo 2018-
adoptadas por cada alcalde y al correcto 2022 plantea lineamientos para que el Go-
uso de fuentes de pago alternativas. bierno nacional presente nuevos proyectos
de cofinanciación de transporte público. Es-
DD
Control de ilegalidad tos lineamientos deberán reglamentarlos
e informalidad en los ministerios de Transporte y Hacienda.
el transporte
DD
Estructuración
Realizar análisis jurídicos y diseñar in- y reglamentación
centivos para definir intervenciones que de las fuentes de
ayuden a combatir la ilegalidad y regla- pago alternativas
mentar la informalidad de manera más
eficiente y efectiva. Cuando aplique, la El Gobierno nacional puede apoyar a
operación de nuevos modos debe com- los territorios a identificar el potencial
plementar la operación de los sistemas específico de cada fuente en cada ciu-
dad,34 y cuando aplique, podrá apoyar paralelo, las administraciones municipales

también a los territorios con la prepa- deben continuar reforzándose y cambian-
ración y presentación de proyectos de do su perfil organizacional de cara a la im-
acuerdo ante los concejos municipales. plementación y operación de los sistemas,
particularmente de los SETP.
Revisar las condiciones para incorporar inicia-
tivas que cubran varios municipios, con el fin Para ejecutar los proyectos de los SITM
de darle escala y alcance a las inversiones y y SETP y garantizar el cuidado de los re-
retornos. Esto no se permite en la actualidad, cursos de la nación, se debe disponer de
por lo que el Gobierno nacional debe facilitar un equipo técnico que acompañe los pro-
esta cooperación. La contratación y gestión yectos desde la óptica financiera, jurídica,
de mecanismos de cobro puede cubrirse o in- tecnológica y técnica operacional. La UPIT
cluirse, por ejemplo, en esquemas de APP para y la UMUS deben dar apoyo técnico per-
la gestión de estacionamiento en vía, a través manente al sector.35
de sistemas de control para la circulación en
pico y placa y en el cobro por contaminación. Institucionalidad
del orden territorial
El Gobierno nacional debe evaluar la po-
sibilidad de implementar líneas de crédito Las decisiones de gestión de los sistemas
blandas para que los operadores de los sis- y del servicio a los usuarios de transpor-
temas accedan más fácilmente a recursos te público recaen en los entes gestores
para compra de flota. locales de los SITM y SETP, en empresas
del Estado, las secretarías de movilidad o
DD Fortalecimiento tránsito y transporte, y en las áreas me-
institucional y tropolitanas de transporte. Experiencias
empresarial como las de la Empresa de Transporte
del Valle de Aburrá (Metro de Medellín) y
Institucionalidad Transmilenio S. A. dejan aprendizajes que
del orden nacional no se han compartido a nivel nacional. Se
debe promover el intercambio de expe-
El éxito de las propuestas planteadas requie- riencias en la solución de los retos enfren-
re fortalecer al Ministerio de Transporte. En tados en el pasado.
35 La UMUS depende actualmente del financiamien-

34 Por ejemplo, los cobros por congestión no aplican to de la banca multilateral y se asocia a los conve-
en todos los casos ni en todas las zonas ni horarios nios de cofinanciación de los proyectos; no es una
de las ciudades; las sobretasas al estacionamiento unidad permanente en el sector, lo cual debilita la
público dentro y fuera de vía tampoco son de apli- posibilidad de influir positivamente en las ciuda-
cación universal y son particulares. des en el corto y mediano plazos.
El desempeño de alto nivel de estos actores que protejan la transparencia en el uso de

exige inversiones en conocimiento, equipos dichos recursos y en la rendición de cuentas.
y sistemas. Estas inversiones son críticas
para conseguir fuentes de pago comple- La cabeza de la administración territorial
mentarias y acceder al financiamiento co- debe coordinar esta iniciativa, articular el
mercial privado. Para ello se debe contar proyecto de transporte público y disponer
con el apoyo de entidades gestoras de alta la integración de los proyectos de impor-
calidad y reputación. tancia para el municipio, incluso con los
municipios vecinos.
El reto de integrar nuevas fuentes de finan-
ciamiento local requiere aumentos sustan- La Ley 1083 de 2006 estableció un primer
ciales de competencias al nivel municipal, grupo de indicaciones que debe reforzarse
distrital o metropolitano, y una mejor articu- en la adopción de planes de movilidad muni-
lación entre los entes gestores, operadores y cipal, distrital o metropolitano. Estos deben
las autoridades de transporte. Asimismo, se convertirse en el marco lógico claro para in-
debe fortalecer el gobierno corporativo de tegrar la operación a largo plazo de los sis-
los entes gestores e incorporar mecanismos temas con los POT y las políticas nacionales.
6 LOGÍSTICA
87 Logística
DD
Resumen
La discusión sobre el papel de la logística en la promoción de la competi-
tividad del país es reciente y numerosos actores relevantes tienen todavía
visiones limitadas al respecto. Hay progresos preliminares en la creación de
un entorno de discusión abierta del Gobierno nacional con el sector privado
para promover e identificar necesidades y la provisión de infraestructura
de transporte. Se requiere una visión renovada y conjunta para llegar a
acuerdos que optimicen las cadenas de suministros y logísticas en el país.
Este documento propone mejorar la institucionalidad pública del sector logís-

tico general y en dos segmentos particulares: la optimización de los corredores
logísticos y la distribución urbana de mercancías.
La gestión de los corredores logísticos debe aprovechar el aumento del

acervo de la infraestructura vial para integrarlo con otros modos de trans-
porte e introducir intervenciones y funciones logísticas especializadas.
Para ello se requiere una normatividad actualizada y sintonizada con las
necesidades del flujo de bienes y servicios domésticos e internacionales.
La gestión de los corredores logísticos debe alinearse con la política de
accesos y pasos urbanos, que además trae soluciones diferentes a la pro-
visión de infraestructura vial.
La distribución urbana de mercancías, aunque ha acompañado el crecimien-

to de las ciudades, ha tenido una escasa importancia en el ordenamiento
territorial. El Gobierno nacional debe promover la distribución urbana de
mercancías con el propósito de optimizar las cadenas de valor y reducir el
tráfico interno ineficiente.
DD
Diagnóstico
El bajo desempeño en costos y tiempos logísticos reduce la competitividad
del país. Los altos costos y tiempos de distribución se originan en el limita-
do desarrollo del sector transportador y del transporte intermodal, en las
ineficiencias en los procesos de importación y exportación, y en la falta de
sofisticación de las firmas. Con ello se dificulta consolidar un sistema logístico
con estándares internacionales de comercio de productos y servicios.
Las tendencias logísticas internacionales logísticos, persisten factores críticos como

buscan satisfacer a una nueva generación la congestión en los centros de producción
de consumidores y mercados que exigen y consumo y las ineficiencias en los nodos
servicios cada vez más especializados y de comercio exterior.
que tienen una alta disposición a pagar por
soluciones personalizadas. Para sobrevivir Los esfuerzos públicos y privados en logís-
en un ambiente competitivo basado en las tica se han concentrado en construir nueva
nuevas tecnologías, los actores de la cadena infraestructura y en modernizar la infraes-
logística deberán crear redes de valor cola- tructura existente. El impacto de los servi-
borativas para ofrecer servicios unificados, cios de transporte y logística, el desarrollo
flexibles y que respondan en tiempo real a de infraestructuras de intercambio modal y
las tendencias de consumo.Si bien la expan- la Distribución Urbana de Mercancías (DUM)
sión de la infraestructura de transporte en para reducir los costos logísticos pueden ser
los diferentes modos a lo largo de la última tanto o más importante que la inversión en
década ha mejorado algunos indicadores infraestructura.
Desde el punto de vista institucional, las

funciones entre entidades se duplican, falta
claridad en la delimitación de responsabi-
lidades, los lineamientos de política están
segmentados con metas particulares por
sector e incluso por modo, no se dispone
de suficiente información para la toma de
decisiones o esta está dispersa, y desarticu-
LA GESTIÓN lación entre los ámbitos territorial y urbano.
PÚBLICA DE LA Las gerencias de los corredores logísticos
LOGÍSTICA DEBE son débiles y carecen de capacidades y tec-
CONCENTRARSE nología para tener un buen desempeño.
EN EL
FORTALECIMIENTO No existe planeación pública en logística ni
DE LA en transporte intermodal, lo que desestimu-
INSTITUCIONALIDAD, la las iniciativas privadas en tales servicios.
LA NORMATIVIDAD, No existe una caracterización de los actores
LA PROMOCIÓN Y LA de la cadena logística, sus funciones y res-
PUESTA EN MARCHA ponsabilidades. El marco regulatorio de los
DE PROYECTOS servicios de transporte está orientado hacia
DEMOSTRATIVOS. cada modo de transporte y está desarticula-
89 Logística
do y desactualizado. Carece de uniformidad cancías y del seguro de responsabilidad civil

y, en muchos aspectos, no concuerda con las del transportador. No se exige seguro de res-
tendencias internacionales. ponsabilidad civil para todos los transporta-
dores, ni para los demás prestadores de servi-
Existen vacíos estructurales de normati- cios logísticos y tampoco para los operadores
vidad y ausencia de regulación especial en de infraestructura que asuman la custodia y
los transportes férreo, fluvial y multimodal. manipulación de las mercancías.
La normatividad no propone instrumen-
tos efectivos de distribución de riesgos de Las normas sobre ordenamiento territorial y
transporte mediante la regulación de la res- planeación urbana no prevén medidas para
ponsabilidad y los límites indemnizatorios el ordenamiento logístico urbano de carga.
por daño, pérdida y retraso en la entrega de Tampoco prevén mecanismos de coordina-
las mercancías. ción y concertación con los planes de de-
sarrollo de infraestructura de transporte a
Colombia no ha ratificado ningún convenio cargo de la nación.
internacional de transporte marítimo inter-
nacional de mercancías, a pesar de que este DD
Recomendaciones
es el principal modo de transporte para el y estrategias de
comercio exterior y elemento esencial del implementación
transporte multimodal internacional. Co-
lombia no ofrece a los transportadores ma- Este documento propone lineamientos de
rítimos, a los operadores de transporte mul- alto nivel para una nueva política nacional
timodal internacional y a los usuarios de este logística que mejore las condiciones opera-
servicio, un marco regulatorio que imprima cionales de la carga en el país. La promoción
certeza con estándares internacionales en pública de la logística requiere coordinación
sus transacciones. Esto aumenta los costos de diversas entidades nacionales y locales.
logísticos y los seguros de transporte. Se parte de los avances logrados, pero tam-
bién de las demandas logísticas crecientes
Tampoco existe regulación sobre los con- de la población.
tratos de servicios logísticos que indique su
naturaleza, sus relaciones con otras figuras DD
Fortalecimiento
contractuales y que cuenten con los mismos institucional
elementos característicos del régimen de
responsabilidad del transportador. La gestión pública de la logística en Co-
lombia en los últimos diez años ha estado
Existe confusión sobre los roles y objetivos a cargo del DNP y los ministerios de Trans-
distintos del seguro de transporte de mer- porte y de Comercio, Industria y Turismo.
Esta gestión ha tenido altibajos que re- ción). Se debe crear una agencia del
flejan el énfasis que cada gobierno le ha Estado dedicada a la gestión y promo-
dado al tema. ción de la logística que reporte direc-
tamente al presidente de la República,
Aunque algunas de las recomendaciones del previo estudio y análisis de convenien-
CONPES 3547 de 2008 se han implemen- cia. Esta agencia debe ser la única en-
tado, la institucionalidad a cargo de la ges- tidad pública dedicada a la logística.
tión logística es insuficiente para mejorar la Debe coordinar al resto del Estado y
competitividad y la productividad del país garantizar transversalidad en infraes-
(CONPES 3528).36 La creación de nuevas ins- tructura, servicio y operación, así como
tancias para la gestión pública de la logística guiar las iniciativas del sector privado.
no ha sido exitosa. El equipo de gestión y promoción debe
tener una única dirección de alto nivel,
Se recomienda lo siguiente: tener conocimientos especializados en
el mercado logístico y sus actores, y
Asignar la planificación logística nacio- capacidad de promoción.
nal a la UPIT. La UPIT deberá realizar la
planificación logística del país, unifican- Asegurar recursos para equipos de
do criterios, programas y proyectos de gestión. La restructuración del sector
infraestructura (en todos sus modos) y logístico debe darse en el corto plazo.
servicios del transporte. La UPIT lidera- Esto requiere asegurar las partidas pre-
rá las discusiones para la provisión de supuestales a partir de 2021, fecha en
infraestructura logística. Mientras la la cual finalizará el contrato de crédito
UPIT entra en operación, el Ministerio de 3130 del BID.
Transporte y el DNP coordinarán los sec-
tores privado y público territorial para Reportar avances trimestrales a la Vi-
acordar las intervenciones logísticas. cepresidencia. Se recomienda que el
Comité de Logística y Facilitación del
Definir el liderazgo público en logís- Comercio entregue trimestralmente
tica. La gestión pública en logística informes de gestión sobre la imple-
es dispersa, además de carecer de su mentación a la Vicepresidencia de la
componente fundamental (la promo- República. Este es un arreglo transito-
rio, mientras la nueva institucionalidad
36 CONPES 3547: la Política Nacional Logística con- entra en operación.
tiene las estrategias para el desarrollo del sistema
logístico nacional y su apoyo efectivo al incremen-
to de la competitividad y la productividad definida Fortalecer la gerencia de los corredores
en el documento CONPES 3527, sobre Política Na-
logísticos. El PMTI propuso un modelo
cional de Competitividad y Productividad.
91 Logística
de gestión de los corredores logísticos LA PROMOCIÓN

que debe reforzarse y alinearse con la CENTRALIZADA
propuesta de la agencia pública dedi- DE LA
cada a la gestión logística. Los nom- LOGÍSTICA
bramientos del gerente nacional de FACILITARÁ EL
corredores logísticos y de los gerentes DESPLIEGUE
de cada corredor deben seguir crite- COORDINADO
rios técnicos, de experiencia probada DE TODAS LAS
en gestión logística y, en el caso de los INICIATIVAS
gerentes de corredores, de reconoci- DEL ESTADO,
miento en las regiones. PROMOVERÁ UNA
MEJOR RELACIÓN
DD
Promoción de la CON LOS ACTORES
multimodalidad PRIVADOS Y
MEJORARÁ LA
La provisión de la infraestructura de trans- EFICACIA DE LAS
porte ha sido una prioridad sectorial en los POLÍTICAS.
últimos seis a ocho años, período en el cual
se planificó e implementó un programa de
inversiones con énfasis en el modo carrete-
ro, el más atrasado en su momento.
Se recomienda:
Se debe migrar a una mayor provisión de
infraestructura en varios modos e introdu- Balancear la participación de los modos
cir la infraestructura logística especializada férreo y fluvial. El modo férreo, que es
(ILE) con un marco normativo y regulatorio una prioridad del actual Gobierno, debe
amigable con el desarrollo de negocios lo- aprovechar el financiamiento previsto en
gísticos. Esto redundará en el surgimiento el artículo 308 de la Ley 1955 de 2019, que
de los servicios multimodales en Colombia. destina el 85 % de los ingresos recauda-
dos por el uso de la infraestructura para
La escogencia de una combinación de fondear la construcción, mantenimiento
modos de transporte por los usuarios de- y operación de los activos de cada modo.
pende del costo y tiempo generalizado Estos recursos ayudarán a recuperar este
logístico. El multimodalismo solo surgirá modo en los próximos 10 años.
en aquellas combinaciones de modos que
tengan grandes ganancias de eficiencia en Realizar un ajuste normativo en los con-
costos o tiempos. tratos y repartición de responsabilidades
y riesgo que creen un marco legal atrac- de carga para la operación en corredores
tivo para los servicios multimodales. donde el multimodalismo es viable.
Crear incentivos fiscales temporales DDCorredores

(exención de renta) que dinamicen el mer- logísticos
cado local logístico. Estos incentivos pue-
den darse de esta manera: 1) a servicios Visión integral de los
multimodales que utilicen tramos férreos corredores logísticos
y fluviales en alguna parte de la cadena de
transporte en Colombia, o 2) a la compra Los corredores logísticos buscan, a través de
de equipos de transporte fluvial y férreo la coordinación, reducir tiempos de viaje y
costos de transporte, almacenaje e inven-
tarios, incrementar la conectividad e intero-
perabilidad de los distintos modos de trans-
porte, generar un movimiento eficiente de
carga o pasajeros, facilitando la confiabilidad
LOS MODOS del servicio en términos de predictibilidad,
FÉRREO Y seguridad y homogeneidad a lo largo del eje e
FLUVIAL incrementar el valor agregado de los produc-
PUEDEN tos transportados (Aspectos conceptuales y
MEJORAR SU prácticos de la logística de cargas. BID, 2015).
PARTICIPACIÓN
EN LA OFERTA Su planificación y gestión requieren: 1) accio-
TOTAL DE nes operativas de gestión y coordinación del
INFRAESTRUCTURA día a día (incluyendo la gestión con alcaldes) y
EN LOS 2) la identificación de estrategias y proyectos
CORREDORES de servicios, promoción e infraestructura que
DONDE TENGAN mejoren la operación de los corredores. Su li-
VENTAJAS SOBRE derazgo requiere el fortalecimiento gerencial
OTROS MODOS. descrito en el apartado de Fortalecimiento
ESTAS VENTAJAS SE institucional del presente capítulo.
MATERIALIZARÁN
CON ACTUALIZACIÓN Infraestructura logística
NORMATIVA Y especializada (ILE)
NUEVOS MODELOS
PÚBLICO-PRIVADOS Las infraestructuras logísticas especiali-
DE INVERSIÓN. zadas hacen parte de la política logística
93 Logística
vigente (CONPES 3547) y del borrador de de Regalías se pueden usar como aporte
la actualización de la misma conocida por a las ILE de iniciativa pública.38
la Comisión. Las ILE permiten la articu-
lación ordenada del cambio de modo de Desarrollar las normas técnicas y fun-
transporte en puntos particulares de los cionales y atraer la industria inmologís-
corredores logísticos y el cambio del tipo tica.39 El desarrollo de centros y parques
de vehículo de carga entre viajes de corta logísticos/industriales en Colombia ha
y larga distancia. Los proyectos de las ILE estado orientado a ser un negocio pura-
se pueden promover por el sector privado mente inmobiliario que ha generado en
o el sector público. varios lugares especulación en los precios,
pero, lo más importante, desarticulación
Se recomienda: entre las necesidades del mercado logís-
tico/industrial y la oferta generada por
Dinamizar las ILE desde el sector público. los desarrolladores inmobiliarios. Asimis-
Las ILE de origen público deben conce- mo, existe confusión sobre lo que es una
birse como proyectos catalizadores para ILE y muchos de los centros logísticos/
cambiar la dinámica de zonas donde industriales desarrollados en el país. Para
existe una falla de mercado o donde el corregir esta falla del mercado, se pro-
sector privado no tiene la capacidad de pone: 1) crear, en conjunto con el sector
afrontarla. En estos casos, la inversión privado, una norma técnica y funcional
pública tiene un alto retorno socioeco- que establezca lineamientos básicos para
nómico; estas inversiones, una vez se el desarrollo de las ILE,40 y 2) que ProCo-
ajuste el mercado, pueden ser vendidas lombia diseñe un plan de atracción de ju-
en los mercados secundarios con posi- gadores internacionales especializados
bles retornos financieros altos.37 en negocios inmologísticos, una vez se
hayan definido el modelo de negocio y las
Definir el modelo de negocio de las ILE. normas técnicas de las ILE.
Las ILE son activos complejos de desa-
rrollar y gestionar. Se debe definir un
38 En la mayoría de los estudios de las ILE de inicia-
modelo de negocio que se adapte a la
tiva pública, la provisión de predios por el sector
legislación colombiana y a las condicio- público era necesaria para su viabilidad. Algunas
ILE podrían ser viables con aportes del Sistema
nes de mercado (rentabilidad, fondeo, General de Regalías.
etc.). Los recursos del Sistema General 39 La inmologística combina el desarrollo inmobilia-
rio con las operaciones logísticas.
40 De igual forma, deberá establecer estándares, fa-
37 Los vehículos inmobiliarios (fondos y titularizado- cilidades mínimas, servicios públicos básicos e ins-
res) del país adquieren, como parte de su portafolio, talaciones mínimas, entre otros, que deben tener
centros logísticos/industriales para gestionarlos y este tipo de infraestructuras, bien sea de origen
operarlos cuando termina la fase constructiva. público o privado, para ser catalogadas como ILE.
Desarrollar modelos de gestión logís- nedorizada en trayectos de larga distancia,

tica para el sector agrícola. Los produc- propiciada por el uso de las ILE en los no-
tos agrícolas tienen una excesiva inter- dos de comercio exterior y de consumo.
mediación para llegar a los centros de
consumo. Esto encarece los productos, Promover el uso de vehículos eléctricos.
distribuye ineficientemente la carga En las operaciones logísticas urbanas
(que viaja grandes distancias y regresa debe fomentarse el uso de vehículos
incluso a veces a áreas cercanas a su eléctricos de carga que disminuyan las
origen inicial) y produce pérdidas en la emisiones contaminantes. Esto es po-
producción (mermas). Los ministerios sible haciendo un esfuerzo importante
de Agricultura, Comercio y Transporte de promoción, creación de incentivos
deben acordar programas y proyectos al sector privado (Estrategia Nacional
pilotos con impacto directo en la efi- de Movilidad Eléctrica y Sostenible), y
ciencia de las cadenas logísticas. Espe- de generación de demanda por estos
cialmente, se debe evaluar la creación vehículos. Varias ciudades europeas
de ILE de vocación agrícola, en el que exigen actualmente a los proveedores
los productores gestionen los inven- de mercancía del gobierno (suministro
tarios y, por tanto, tengan el control de papelería, alimentos, etc.), que deben
de las negociaciones con los grandes incorporar un porcentaje de vehículos
mayoristas. eléctricos para poder participar en las
licitaciones de estos suministros.
Logística orientada
al medio ambiente Uso de tecnologías
de la información
La planificación y gestión de la logística
pueden traer beneficios al medio ambien- El Portal Logístico y el Observatorio Na-
te que deben considerarse como parte de cional de Logística compilan una parte
la política nacional logística. importante de información de los corre-
dores logísticos. El uso que haga el DNP de
Se recomienda entonces: grandes datos es un paso importante para
obtener información. El Gobierno nacional
Promover esquemas de transporte efi- debe firmar convenios con el sector trans-
cientes. La eficiencia puede aumentar con portador privado41 y con proveedores de
la provisión de infraestructura que permi-
ta el uso de modos más eficientes como el
41 Empresas transportadoras nacionales tienen
férreo o el fluvial, y por la eficiencia en el servicios de GPS y monitoreo que pueden servir,
anónimamente, como fuente de información
transporte de carga consolidada no conte-
permanente.
95 Logística
información real (Google, Waze y empresas LA GESTIÓN

de telecomunicaciones) para conseguir in- DE LOS
formación y procesarla, entre otros usos, CORREDORES
para la gestión de los corredores logísticos. LOGÍSTICOS
DEBE
DD
Distribución ORGANIZARSE
Urbana de CON UNA
Mercancías (DUM) GERENCIA NACIONAL
OPERACIONAL Y DE
La distribución urbana de mercancías con- COORDINACIÓN, QUE
gestiona las ciudades. Aunque la reducción ADEMÁS PROPONGA
de la congestión urbana es una responsabili- ESTRATEGIAS Y
dad de los gobiernos territoriales, el Gobier- PROYECTOS DE
no nacional debe dar lineamientos básicos SERVICIOS CON BASE
sobre los pilares de acción de la DUM. EN TECNOLOGÍA
E INCENTIVOS.
Se recomienda:
Crear equipos especializados en las ciu- ejemplos como el del programa Last Mile
dades principales. Las administraciones Logistics (LaMiLo) de la Unión Europea.42
de las principales aglomeraciones del país
deben contar con equipos especializados Desarrollar mecanismos de trabajo con-
en la gestión de la DUM y en la coordina- junto con el sector privado. Gran parte
ción con los actores involucrados. de la responsabilidad sobre la DUM es
del sector privado. Las alianzas logísticas
Gestionar las áreas de carga y descarga. regionales son un instrumento de gran
Hay que regular la provisión y gestión de utilidad para coordinar acciones prácti-
zonas de cargue y descargue sobre la vía cas alineadas con las políticas nacionales
pública para las operaciones de la DUM. y los planes de acción territoriales.
Cada ciudad tiene la potestad de seleccio-
nar e implementar el esquema más conve-
42 En este programa, varias ciudades realizaron pilotos
niente (público, privado o público-privado). para demostrar los beneficios en costos, tiempos,
congestión y ambientales de soluciones que combi-
nan las infraestructuras logísticas especializadas con
Desarrollar las ILE de distribución urbana. la optimización del ruteo. El modelo resultó exitoso y
Estas intervenciones deben ser consis- se adoptó e implementó con contratos de largo plazo
a empresas privadas que han permitido reducir, para
tentes con la optimización de ruteo ha- el caso de Londres, en un 57 % los viajes de camiones,
un 69 % el número de km recorridos, un 72 % en via-
cia el interior de las ciudades, siguiendo
jes en vacío y un 67 % de las emisiones de CO2.
Desarrollar mecanismos de trabajo Incluir la DUM en la planificación te-

conjunto con municipios aledaños. Se rritorial. El ordenamiento territorial
deben coordinar las acciones de plani- de los municipios debe considerar a la
ficación y gestión de la DUM con muni- DUM dentro de las soluciones para la
cipios aledaños a las grandes ciudades, movilidad.
que son actualmente en Colombia los
lugares desde donde se origina una DD
Fortalecimiento del
gran parte de las operaciones logísticas sector transportador
y que tienen la potestad administrativa
sobre acciones territoriales, de tráfico, La informalidad del sector transportador
presupuestales, etc. terrestre en Colombia genera ineficiencias
al usuario final. Se deben crear programas
Incentivar el uso de vehículos de bajas para la regularización y el fortalecimiento
o nulas emisiones. Véase apartado de empresarial de los transportadores infor-
“Logística orientada al medio ambiente”. males, evaluar la creación de incentivos fis-
cales temporales para promover el paso de
la informalidad a la formalidad y crear un
mecanismo para avanzar en la renovación
de la flota automotora de carga.
LA ACTUALIZACIÓN
DEL MARCO DD
Ajustes a la
NORMATIVO DEL normatividad de
TRANSPORTE transporte y logística
DE CARGA
MEJORARÁ LAS El marco regulatorio de los servicios logís-
CONDICIONES BÁSICAS ticos y el multimodalismo deben orientar-
DE ASIGNACIÓN se al funcionamiento integral de un sis-
DE RIESGOS Y tema multimodal. El nuevo marco debe
RESPONSABILIDADES armonizar y unificar la legislación con
EN LA CADENA convenios e instrumentos internaciona-
LOGÍSTICA, CON les y regionales.
UNA REDUCCIÓN
SUSTANCIAL EN LOS Se propone:
FLETES Y CONDICIONES
ATRACTIVAS PARA Expedir una regulación general que ca-
INTRODUCIR NUEVAS racterice a todos los actores de la cadena
TECNOLOGÍAS. logística, identificando sus roles y respon-
97 Logística
sabilidades, como requisito previo para Ratificar un convenio internacional so-

formular su régimen sancionatorio.43 bre el contrato de transporte marítimo
internacional de mercancías y un conve-
Modificar la regulación de los contratos nio aplicable al contrato de transporte
de transporte de mercancías en el Có- multimodal internacional.
digo de Comercio, para introducir ins-
trumentos efectivos de distribución de Reglamentar la Ley 388 de 1997 para

riesgos de transporte mediante la regla- exigir que los POT y los PBOT cuenten
mentación de la responsabilidad y los con un capítulo relativo al manejo lo-
límites indemnizatorios por daño, pér- gístico de cargas en el municipio, al
dida y retraso en la entrega de las mer- establecimiento de zonas logísticas
cancías, basados en el peso y el volumen y, en general, al concepto de Orde-
de la carga, y no en su valor, cuando este namiento Logístico Urbano de Carga,
no ha sido declarado al transportador e para proceder a una actualización de
insertado en el respectivo documento los POT y promover los Planes Estraté-
de transporte.44 gicos Metropolitanos de Ordenamien-
to Territorial.
Aclarar los roles y objetivos distintos del
seguro de transporte de mercancías y del DD
Nuevo CONPES
seguro de responsabilidad del transpor- de logística: pasar a
tador, y la exigencia de este último segu- la implementación
ro a todos los transportadores, incluyen- práctica
do el terrestre de carga, así como a los
demás prestadores de servicios logísti- La política nacional logística de 2008 debe
cos y a los operadores de infraestructura actualizarse para incorporar las nuevas con-
que asuman la custodia y manipulación diciones del mercado, los avances que en
de las mercancías. materia logística ha habido en los últimos
10 años y las nuevas necesidades del país
y sus ciudades. Se recomienda expedir de
43 Se debe incluir a los agentes de carga (freight
forwarders), a los operadores logísticos y a los ope- manera urgente la nueva política nacional
radores de infraestructura que asuman la custodia
y manipulación de las mercancías, entre otros.
logística, considerando los siguientes as-
44 Esta regulación debe contemplar normas sobre pectos adicionales al borrador que la Co-
los contratos de transportes ferroviario, fluvial misión conoció:
y multimodal, además de modificar los de trans-
portes terrestre (carretero), aéreo y marítimo, en
el sentido señalado. También debe incorporar una Se sugiere que el borrador del documento
regulación integral de los contratos de servicios
logísticos, para que cuente con los mismos ele- CONPES incluya intervenciones prácticas
mentos característicos del régimen de responsa-
que definan un camino de implementa-
bilidad del transportador.
ción de largo plazo. Las acciones prácticas sos y logística deberá comprender acciones
deben resolver los cuellos de botella más técnicas, funcionales, institucionales y de
críticos y generar un alto impacto. Estos fondeo que viabilicen soluciones integrales,
proyectos deben servir para afinar futuras incluyendo de logística (las ILE, optimización
políticas y ajustar la coordinación y ejecu- de ruteo, zonas de carga y descarga sobre
ción de los proyectos. vía, etc.). El componente de logística del pro-
yecto piloto comprenderá el desarrollo de
Se recomienda incluir un componente de una ILE en combinación con la optimización
logística dentro de un proyecto piloto de de las rutas de distribución de mercancías
accesos urbanos para alguna ciudad crítica hacia una zona en particular de la ciudad
identificada en el PMTI. El piloto de acce- que se seleccione.
99 Logística
7 MANTENIMIENTO Y
SOSTENIBILIDAD
101 Mantenimiento y sostenibilidad
DD
Resumen
La falta de políticas claras, de planes de mediano y largo plazos y la baja
capacidad institucional conducen a un déficit de mantenimiento de la in-
fraestructura vial del país, a menores niveles de servicio y a mayores nece-
sidades acumuladas de reconstrucción y rehabilitación.
No hay fuentes ni rentas específicas dedicadas exclusivamente a adelantar

actividades de mantenimiento preventivo y rutinario. Estos problemas de
fuentes de pago son mayores en las redes secundaria y terciaria. Es indispen-
sable realizar un esfuerzo legislativo para crear un fondo de mantenimiento
vial que agregue recursos provenientes de nuevas tasas que se conviertan
en fuente de pago recurrente.
El Ministerio de Transporte debe asegurar la sostenibilidad del patrimonio

vial. Para ello, la UPIT debe elaborar una política de mantenimiento y con-
servación de la infraestructura vial, identificar y estructurar nuevas fuentes
para el mantenimiento, promover la investigación en pavimentos adaptados
a las condiciones de las diferentes regiones del país, elaborar especificacio-
nes técnicas y desarrollar planes de capacitación para los entes territoriales
en esquemas de gestión de mantenimiento.
Al aspecto, el Gobierno nacional debe comprometer a los departamentos y

municipios a mantener inventarios viales actualizados y contar con depen-
dencias especializadas para la gestión de los activos viales a su cargo.
DD
Diagnóstico
Como en todos los países, los recursos financieros para el manteni-
miento compiten en desventaja con otros programas de gobierno de
mayor visibilidad, como la expansión de la inversión en nuevas vías.
Esto sucede a pesar de que fiscalmente es más costoso reconstruir
y rehabilitar una vía deteriorada, que mantener su nivel de servicio
con mantenimiento preventivo (Figura 7.1); para el sector privado, los
beneficios en ahorros en costos de operación superan con creces los
costos del mantenimiento preventivo.
Figura 7.1. Papel del mantenimiento en el estado de las vías.
Estado
Con mantenimiento
preventivo
Sin mantenimiento
preventivo
Tiempo (años)
Fuente: CAF-Banco de Desarrollo de América Latina
Las entidades de los órdenes nacional y impacto económico y social. No existen

territorial no tienen un modelo geren- tarifas cuyo recaudo se pueda dedicar
cial para el mantenimiento, ni planes exclusivamente al mantenimiento vial.
de mediano y largo plazos ni tampoco
estructuras de financiamiento sólidas y El principal inconveniente para la gestión
flexibles para mantener la red a su cargo. del mantenimiento nace de la falta de
información y de la débil capacidad del
La estimación de las necesidades finan- sector para poner en marcha un proceso
cieras para atender un tramo específico de planeación vial territorial. En particu-
se mueve en un rango muy amplio que lar sobre lo siguiente:
confunde en algunos casos el manteni-
miento preventivo con la rehabilitación. No hay certeza del inventario vial, del
Esto se debe fundamentalmente a la fal- estado de las vías y de los tráficos pro-
ta de información y al enfoque reactivo. medio diarios, especialmente en redes
secundarias y terciarias.
Las rentas de destinación específica
tienen muchas restricciones y rigideces Los recursos de mantenimiento se usan
para usarse en los proyectos de mayor para atender crisis puntuales: por lo ge-
neral se dedican a rehabilitaciones ato-

mizadas en muchos proyectos de peque- EL MANTENIMIENTO
ña escala que tampoco son debidamente COMPITE
registrados para intervenciones futuras. DESFAVORABLEMENTE
CON LA EXPANSIÓN
El mantenimiento se asume como una DE CAPACIDAD DE LA
actividad que no requiere capacidades INFRAESTRUCTURA.
técnicas y las oficinas responsables de EL PRINCIPAL
esta actividad en su mayoría se limi- INCONVENIENTE DE LA
tan a la elaboración de contratos para ADMINISTRACIÓN DEL
atender el mantenimiento rutinario. MANTENIMIENTO ES LA
Estas entidades no han desarrollado FALTA DE INFORMACIÓN
la capacidad necesaria para atender Y LA DÉBIL CAPACIDAD
los ciclos del mantenimiento periódi- DE PLANIFICACIÓN
co con herramientas de planificación. Y PROGRAMACIÓN
Lo anterior se traduce en mecanismos CON HERRAMIENTAS
de priorización, seguimiento y control TÉCNICAS.
inexistentes o deficientes.
No se dispone de una política de Estado

que oriente y apoye a las entidades re- recursos en virtud de un concepto de
gionales (departamentos y municipios) ciclo de mantenimiento y la selección
para que actúen de manera planificada rigurosa de proyectos.
y con criterios técnicos en la conserva-
ción y mantenimiento de las vías de su Diseñar e implementar modelos de ges-
competencia. tión que aseguren la atención de la red
vial en el mediano y largo plazos, y que
DD Recomendaciones permitan la participación del sector pri-
y estrategias de vado en la financiación y gestión.
implementación
Identificar nuevas fuentes de pago recu-
Las recomendaciones de este documento rrentes que aseguren la implementación
están orientadas a: de esquemas de gestión de mediano y
largo plazos.
Fortalecer la planeación y la gestión
del mantenimiento vial nacional y te- Promover el uso de materiales y técnicas
rritorial, que garantice el uso de los óptimas, como resultado de la investi-
gación. Utilizar soluciones ajustadas a con capacidad para estructurar sus pro-
la funcionalidad de las vías, niveles de pios programas de mantenimiento.
tráfico y condiciones geológicas, físicas
y meteorológicas de cada región. Impulsar la transferencia de conoci-
miento. Colombia y otros países del
DD
Fortalecimiento mundo han desarrollado diferentes es-
institucional trategias de mantenimiento y rehabili-
tación, teniendo en cuenta las caracte-
Fortalecer las capacidades de planifica- rísticas de la zona y de las vías que se
ción del mantenimiento. La UPIT (y el Mi- deben atender. Estas experiencias deben
nisterio de Transporte, mientras la UPIT clasificarse y avaluarse desde el punto de
entra en operación) debe contar con un vista técnico, materiales usados, proceso
equipo que defina la política de mante- constructivo y esquemas de contrata-
nimiento y conservación del patrimonio ción y fondeo, para difundirlas sistemá-
vial nacional, analice y facilite el uso de ticamente en todo el país.
fuentes de pago recurrentes, promueva
la investigación y elaboración de espe- Desarrollar un mayor sentido de perte-
cificaciones técnicas, defina modelos de nencia de las comunidades. El mante-
contratación apropiados para el mantenimiento rutinario debe encontrar mo-
nimiento, diseñe esquemas de gestión delos de asociación entre el Estado y
más eficientes y, en general, destaque las comunidades que viven en cercanía
la importancia del mantenimiento para de las vías, que promuevan esquemas
optimizar la inversión pública. de participación como las microem-
presas de mantenimiento vial (tal es el
Capacitar y fortalecer las entidades te- caso exitoso de Provías Rural en Perú).
rritoriales. Las entidades territoriales Las entidades públicas nacionales y re-
tienen a su cargo las redes secundaria gionales deben desarrollar programas
y terciaria del país, sin conocimiento de capacitación con las comunidades
del inventario real de los kilómetros de y facilitar la conformación de grupos
carreteras a su cargo. El nivel nacional organizados empresarialmente con in-
no puede asumir la responsabilidad del centivos adecuados que se encarguen
mantenimiento de las redes territoriales. de actividades de conservación y man-
Sin embargo, el Ministerio de Transporte tenimiento rutinario.
y el Invías deben diseñar un programa de
capacitación y asistencia técnica para los Garantizar la sostenibilidad del mante-
entes territoriales. A su vez, las goberna- nimiento. El Invías y las entidades terri-
ciones deben constituir oficinas técnicas toriales responsables del mantenimiento
vial deben disponer de unidades dedica- LA UPIT DEBE

das y de capital humano especializado DEFINIR LOS
que aseguren la planeación del manteni- LINEAMIENTOS
miento y definan el esquema de gestión DE LA
más eficiente. POLÍTICA Y LA
FINANCIACIÓN
DD
Actualización DEL MANTENIMIENTO,
normativa y Y EL INVÍAS DEBE
regulatoria APLICAR NUEVAS
TECNOLOGÍAS,
Definir las especificaciones técnicas. NORMAS TÉCNICAS
El Invías debe actualizar la normativi- ADECUADAS A
dad y las especificaciones técnicas de CADA CONTEXTO Y
la red vial, teniendo en cuenta tanto los GESTIÓN MODERNA.
aspectos técnicos como la funcionali-
dad y tipología de las vías. Este trabajo
debe: 1) realizarse con los entes terri-
toriales para llegar a soluciones que Se debe promover la utilización de ma-
optimicen los recursos y garanticen la teriales de la zona, con la premisa de
transitabilidad de la red y 2) incorpo- garantizar la sostenibilidad del ciclo de
rar la participación de universidades y mantenimiento.
centros de investigación.
Redactar guías para la gestión del
Incorporar nuevas tecnologías y mate- mantenimiento. La UPIT debe dise-
riales. Colombia es un país con suelos, ñar guías para la planeación, gestión y
topografías y condiciones climáticas ejecución del mantenimiento vial que
extremas y muy heterogéneas, por lo sean vinculantes para los entes regio-
que las soluciones no se pueden ho- nales dentro de un esquema de cofi-
mogeneizar. El Estado debe facilitar nanciación. Estas guías han de incorpo-
y promover el uso de nuevas tecnolo- rar mantenimiento actualizado de los
gías de mantenimiento vial. El Invías inventarios de las redes viales, criterios
y las entidades territoriales tiene que técnicos de priorización de inversiones,
implementar tramos de prueba, desa- planes de mediano y largo plazos para
rrollados de acuerdo con protocolos el mantenimiento, modelos de con-
establecidos por la UPIT. Estos pilotos tratación, definición de parámetros
permitirán verificar en campo la via- técnicos mínimos para los estudios y
bilidad del uso de nuevas tecnologías. diseños de las actividades de mante-
nimiento, utilización de materiales y integral de la infraestructura vial.45 El

métodos constructivos innovadores y sistema de información ha de consignar
adaptados a las características de la re- además la ejecución y desempeño de in-
gión, bases de precios para establecer tervenciones con ajustar los modelos de
presupuestos más certeros y mecanis- deterioro y programar la contratación.
mos de fondeo sostenible.
Especificar en detalle las variedades con-
Modernizar la operación vial. La gestión tractuales de mantenimiento. El mante-
vial debe incorporar la operación adecuada nimiento vial se puede ejecutar mediante
de los corredores con la oferta de servicios contratación directa, contratos puntuales
con niveles mínimos de confort y seguri- de rehabilitación y mantenimiento, con-
dad a los usuarios, con independencia del tratos de mantenimiento integral, con-
modelo de atención (público o mediante cesiones (incluso tipo APP), etc. La UPIT
concesión). En el futuro, estos servicios se debe diseñar modelos de contrato para
pueden convertir en una nueva fuente de las alternativas y definir los parámetros
recursos o de fidelización de los usuarios, para seleccionar la variedad contractual,
que estarían dispuestos a pagar mayores de acuerdo con las características, necesi-
tasas de peaje. La Agencia Nacional de Se- dades y el contexto local de cada proyecto.
guridad Vial determinará los parámetros
de operación, como velocidad máxima, Priorizar corredores productivos. Por
dispositivos de reducción de seguridad y la restricción de recursos destinados al
elementos de protección en la vía. mantenimiento vial, es necesario priori-
zar los corredores productivos, de acuer-
DD Gestión vial integral do con las comunidades y con el sector
(esquemas de gestión) privado. La distribución de los presu-
puestos regionales de mantenimiento
Planificar con base en sistemas de infor- tendrá que considerar tanto el potencial
mación. El sistema de información de la productivo de las regiones conectadas,
red debe centralizar los datos necesarios como los aportes de terceros.
del inventario y el estado de las redes,
para alimentar modelos que ayuden a 45 Los parámetros que se deben tener en cuenta in-
cluyen: longitud del tramo; especificaciones técnicas
estructurar estrategias efectivas y eco- (geometría, calzadas, bermas, drenajes, etc.); tramos
nómicas para mantener la red en nive- críticos o zonas inestables; condiciones climáticas
y regímenes de lluvias; tipo de terreno (montañoso,
les de servicio adecuados. En la medida ondulado, plano); presupuesto estimado a partir de
en que cuente con la mayor cantidad de índices de costos; datos históricos de inversiones
ejecutadas (costos por km, esquemas de gestión
información confiable, se convertirá en usados, información de tráfico); actividades produc-
tivas actuales y futuras proyectadas, y uso de mode-
la principal herramienta para la gestión
los técnico-económicos como el HDM-4.
DD
Fondeo de recursos bles. Los departamentos, acompañados
por el Invías, presentarían proyectos que
Además de las opciones analizadas en el cumplan con las exigencias del reglamen-
capítulo de fuentes de pago y financiación, to. De esta forma, los recaudos de la tasa
se deben identificar recursos recurrentes se aplicarían íntegramente a proyectos
adicionales para el mantenimiento de las validados desde el punto de vista técnico.
redes nacional y regionales. La operación del fondo debe acompañar-
se con un sistema de supervisión perió-
Se recomienda: dica del gasto en el sector vial de todos
los niveles y de los recaudos de los car-
Asegurar nuevos recursos para el man- gos a usuarios. Este modelo no introdu-
tenimiento de la red primaria. Las nue- ce inflexibilidades presupuestales. Puede
vas fuentes de pago en la red primaria generar mayor credibilidad del sistema
incluyen lo que sigue: 1) peaje a las mode financiación de las vías, disciplina y
tos; 2) sobretasa a las concesiones via- eficiencia del gasto, y transparencia. Los
les cuando hayan pasado cinco años de usuarios y contribuyentes podrán evaluar
operación; 3) instrumentos de gestión el uso de sus recursos.
del suelo y 4) recursos de valorización.
Crear el fondo de mantenimiento vial

para las redes secundaria y terciaria. Se
debe crear un fondo que gestione los LAS NUEVAS
recursos de mantenimiento de las re- FUENTES DE
des secundaria y terciaria. Este fondo no RECURSOS
desarrollará proyectos de construcción PARA EL
o mejoramiento. Se ha de alimentar de MANTENIMIENTO
recursos recurrentes, como la sobreta- DEBEN IR A UN
sa ambiental, cargos a los usuarios (ro- FONDO QUE
damiento, gasolina, lubricantes, etc.), AGREGUE LOS
aportes del sector privado en corredores RECURSOS DE LAS
productivos y recursos de las regalías. Se SOBRETASAS A LAS
debe imponer una tasa única por cada CONCESIONES, EL
fuente y los recursos se deben otorgar COBRO DE PEAJE A
en función de las necesidades y no de los LAS MOTOS Y PARTE
kilómetros de red por departamento. El DE LOS INGRESOS
fondo definirá el reglamento técnico de POR CAPTURA DE
los programas de mantenimiento elegi- VALOR DEL SUELO.
AGRADECIMIENTOS
GOBIERNO
Marta Lucía Ramírez,
VICEPRESIDENTA DE LA REPÚBLICA
Ángela María Orozco

MINISTRA DE TRANSPORTE
Louis Kleyn
PRESIDENTE DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
Juan Carlos Salazar

DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL
Juan Esteban Gil Chavarría

DIRECTOR GENERAL DEL INVÍAS
Manuel Felipe Gutiérrez

VICEMINISTRO DE INFRAESTRUCTURA
Juan Camilo Ostos

VICEMINISTRO DE TRANSPORTE
Gloria Esperanza Sánchez Larotta

ASESORA DE LA VICEPRESIDENTA DE LA REPÚBLICA
Olga Lucía Ramírez

DIRECTORA DE INFRAESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE
Jonathan David Bernal

DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA Y ENERGÍA SOSTENIBLE,
DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Mario Andrés Peláez

PROGRAMA DE APOYO A LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA,
DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Sandra Ángel
DIRECTORA DE LA UMUS DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE
GREMIOS Y ENTIDADES PRIVADAS
Analdex
ANDI
Ashmore CAF AM-Management Group
BBVA
Bancolombia
Brigard & Urrutia
CCI
Colfecar
FITAC
Odinsa
Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría
Unión para la infraestructura S. A. S.
CONSULTORES
Otoniel Fernández
José Vicente Guzmán
José Enrique Pérez
FDN (SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN)

Francisco Lozano Diego Sánchez
PRESIDENTE GERENTE TÉCNICO
Francisco Javier Gómez Ángela María Cáceres

VICEPRESIDENTE DE ESTRATEGIA GERENTE DE ESTRUCTURACIÓN
Y PLANEACIÓN
Martha Rocío Caldas
Carlos Alberto Sandoval ASESORA DE MOVILIDAD URBANA
VICEPRESIDENTE DE ESTRUCTURACIÓN
Y GERENCIA DE PROYECTOS Javier Alberto Gómez
DIRECTOR DE INVESTIGACIONES
Carlo Bongianni
VICEPRESIDENTE DE FINANCIACIÓN Laura María Botero
DIRECTORA DE FINANCIACIÓN
Juan Camilo Pantoja
SECRETARIO TÉCNICO DE LA
COMISIÓN DE EXPERTOS EN
INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE
www.vicepresidencia.gov.co www.fdn.com.co

Informe de La Comisión de Expertos en Infraestructura de Transporte 2019.

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20 INFORME DE

Juan Camilo Pantoja Vela

Juan Benavides Estévez-Bretón

Bogotá, noviembre de 2019

donde lideró con éxito la financiación y estructuración de importantes

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Arquitectura Fortalecer las capacidades de liderazgo y modernizar el Ministerio

Reglamentar las decisiones de modificación forzosa de concesiones

Poner en marcha la UPIT y la CRIT.

Fortalecer las capacidades y el gobierno corporativo de la ANI.

Fuentes Viabilizar nuevas fuentes de pago como la valorización nacional y

Desarrollar mecanismos de agregación de fuentes de pago.

Evaluar los activos concesionados de infraestructura de transporte.

Alianzas Fortalecer la gestión contractual.

Adaptar el modelo de las APP a otros sectores de la economía.

Alinear las iniciativas privadas (IP) con el interés público.

Accesos y Emitir CONPES de accesos y pasos urbanos con carácter urgente.

Desarrollar plan de choque y pilotos.

Reglamentar las directrices de ordenamiento para las áreas de in-

Hacer estudios para implementar peajes dinámicos en Colombia.

Transporte Emprender una reingeniería de los sistemas de transporte público

Desarrollar fuentes de pago para los proyectos que tienen cofinan-

Definir lineamientos sobre políticas tarifaria y de subsidios al trans-

Logística Definir la política y la nueva institucionalidad para el subsector lo-

Ajustar normativa del subsector logístico y del ordenamiento te-

Definir lineamientos sobre distribución urbana de mercancías para

Mantenimiento Identificar y viabilizar nuevas fuentes de recursos recurrentes.

Crear un fondo de mantenimiento de las redes secundaria y terciaria.

-Diseñar e implementar modelos de gerencia y tecnologías para una

Fuente: elaboración propia.

El Ministerio de Transporte no tiene capacidad para planear, coordinar y dirigir

Las acciones de las distintas autoridades nacionales que tienen funciones

Por su parte, muchas administraciones departamentales y municipales con

El régimen de contratación pública tiene un enfoque formalista, que impide

No existe un protocolo para que el sector actúe en caso de renegociación

El régimen vigente no cuenta con opciones legales de sustitución de los

Condicionar los aportes de cofinancia- Las recomendaciones de este documen-

El diseño institucional debe mejorar la ca- La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)

Las reglas de buen gobierno de las institu-

El sector de transporte intermunicipal de

teria de infraestructura de transporte riales y 6) la evaluación del diseño de los

Arquitectura Fortalecer las capacidades de liderazgo y modernizar el Ministerio

Reglamentar las decisiones de modificación forzosa de concesiones

Poner en marcha la UPIT y la CRIT.

Fortalecer las capacidades y el gobierno corporativo de la ANI.

Fuentes Viabilizar nuevas fuentes de pago como la valorización nacional y

Desarrollar mecanismos de agregación de fuentes de pago.

Evaluar los activos concesionados de infraestructura de transporte.

Alianzas Fortalecer la gestión contractual.

Adaptar el modelo de las APP a otros sectores de la economía.

Alinear las iniciativas privadas (IP) con el interés público.

Accesos y Emitir CONPES de accesos y pasos urbanos con carácter urgente.

Desarrollar plan de choque y pilotos.

Reglamentar las directrices de ordenamiento para las áreas de in-

Hacer estudios para implementar peajes dinámicos en Colombia.

Transporte Emprender una reingeniería de los sistemas de transporte público

Desarrollar fuentes de pago para los proyectos que tienen cofinan-

Definir lineamientos sobre políticas tarifaria y de subsidios al trans-

Logística Definir la política y la nueva institucionalidad para el subsector lo-

Ajustar normativa del subsector logístico y del ordenamiento te-

Definir lineamientos sobre distribución urbana de mercancías para

Mantenimiento Identificar y viabilizar nuevas fuentes de recursos recurrentes.

Crear un fondo de mantenimiento de las redes secundaria y terciaria.

-Diseñar e implementar modelos de gerencia y tecnologías para una

Las acciones de las distintas autoridades nacionales que tienen funciones

Por su parte, muchas administraciones departamentales y municipales con

El régimen de contratación pública tiene un enfoque formalista, que impide

No existe un protocolo para que el sector actúe en caso de renegociación

El régimen vigente no cuenta con opciones legales de sustitución de los

Condicionar los aportes de cofinancia- Las recomendaciones de este documen-

Movilizar fuentes de pago innovadoras para el sector transporte que re-

Diseñar esquemas de participación y colaboración que permitan agregar

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