Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

La Burocracia como Solución

y como Problema

La burocracia profesional como solución

La burocracia no es un fenómeno errático o un cáncer, como lo
afirman sus detractores. Tampoco equivale a haraganería, indolencia o
desperdicio de recursos. Es más bien, una realidad del mundo moderno,
ampliamente utilizada, tanto en el sector público como en el privado
y, como resultado de la evolución histórica, el gobierno moderno es
burocrático.
La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la
racionalidad, en la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos,
con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos
objetivos.
Todos los antiguos imperios (egipcio, griego, romano, chino) conocieron
formas de burocracias. Pero es hasta el Siglo XX que encontramos el
primer análisis sociológico de este fenómeno, realizado por Max Weber.
Recordemos que en el mundo moderno, nacido despues de la Revolución
Francesa, la soberania no recae en los reyes sino en el pueblo. Es decir,
en los ciudadanos.
Por tanto, ni los puestos públicos ni la Administración Pública son
propiedad de nadie y ésta debe ponerse al servicio del Estado
democrático en total sujeción a la Constitución y no a los caprichos de
reyes, gobernantes o sacerdotes.
De tal manera que el modelo burocrático, según Weber, es parte de la
modernidad porque se basa en los méritos profesionales de quienes
acceden a ejercer la function pública. Porque está sujeta a la ley y
porque sigue las órdenes de los gobiernos que surjen como producto
de la voluntad popular.

Weber, Las Ventajas y Desventajas de la Burocracia

(8:08 minutos)
 Max Weber
Argumentaba que el sistema moderno de producción, racional y
capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales,
a las cuales denominó “ética protestante” (trabajo arduo, como
dádiva de Dios; ahorro y ascetismo, que llevaron a reinvertir las rentas
excedentes).
Mostró que capitalismo, burocracia y ciencia moderna eran tres formas
de racionalidad, surgidas a partir de esos cambios religiosos y también
demostró, que los puestos administrativos en Alemania eran repartidos
como botín, hasta que el gobierno instauró
Max Weber introdujo, el modelo burocrático en la organización
de acuerdo a muchos, el en el Siglo XX.
concepto al vocabulario Los problemas sociales en Europa y
académico moderno, Estados Unidos, provocados por el paso
basándose en el estudio de sociedades rurales y descentralizadas
de los sistemas de a sociedades urbanas, industrializadas,
administración pública dieron pie a la reforma. Fue entonces que
europeos continentales bajo el lema de la eficacia, estos países
de su época. Para adoptaron gradualmente el modelo
Weber la burocracia burocrático en la Administración Pública.
tiene una connotación En Estados Unidos, burocracia significó
positiva, en que es un eficiencia y esto era sinónimo de buen
sistema más racional gobierno (BARZELAY, M. 1998:40).
que las alternativas El teórico estadounidense, B. Guy
anteriores, sistemas Peters (1999:131) afirmó que el buen
de administración que funcionamiento de las burocracias depende
basan la autoridad en de la aceptación de la impersonalidad y
las tradiciones o el universalidad de las reglas. Si las reglas
carisma. deben renegociarse con cada individuo,
las burocracias resultan ineficientes
y superfluas. Mientras en un país las
personas sigan considerando al Estado y al
gobierno como administradores de favores
y privilegios, la Administración Pública
seguirá siendo clientelar, discrecional y
arbitraria.
Características de la Burocracia

Características
de la Burocracia
(Resumen)
La Burocracia como Problema
Pero la burocracia a veces también ha sido vista como desventajosa,
incluso en países donde el servicio público ha sido una profesión
respetada.
Al surgir el Estado de Bienestar a mediados del Siglo XX, los gobiernos
se ocuparon de numerosos servicios sociales, asumieron papeles
económicos y crearon redes de protección social para los ciudadanos.
Estas políticas generaron un crecimiento desmedido de la burocracia,
para atender las crecientes demandas de los servicios que prestaba
el Estado. Consecuentemente, la carga fiscal necesaria para cubrir los
crecientes servicios, se hizo insoportable sobre las espaldas de los
contribuyentes.
Por otro lado, en la economía la revolución postindustrial tendió a
desplazar rápidamente a las actividades industriales y privilegiar los
servicios y las comunicaciones (CROZIER, M. 1997).
En lugar del ciclo producción en masa -consumo masivo- cuyo motor
era, y sigue siendo, la racionalización fue apareciendo gradualmente un
nuevo ciclo de alta tecnología y servicios, cuyo motor es la innovación
progresiva.
Sistema Nacional de Certificación

Sin embargo, puesto que la innovación había sido vista contraria al

paradigma burocrático entonces surgieron nuevas formas de relaciones
humanas no burocráticas, pues la innovación nunca ha podido ser
dirigida por órdenes.
Para lograrla con suficiente rapidez, se requerirán no solamente ideas
brillantes y nuevos conceptos sino también toda una cadena de
relaciones ágiles -no verticales- a través de las cuales las personas
puedan comunicarse con rapidez y franqueza.
En este modelo, la situación de fragmentación y subordinación que
implica el modelo burocrático aparece como paralizadora de las
comunicaciones y por ende, como limitante de la innovación.
Poco a poco el sistema burocrático dejó de garantizar rapidez, calidad,
bajo costo y atención a las demandas ciudadanas (vale la pena colocarlo
como algo impulsado por los ideólogos y no como efecto directo de la
burocracia, porque no es exactamente ella la culpable, en las empresas
privadas puede generar procesos muy agiles y eficientes ej. Compañías
de servicio telefónico).
El razonamiento tradicional, con la figura central del servidor público
obediente, que ejecutaba las decisiones adoptadas desde la cúspide
de la organización, no se ajustó a la nueva realidad. El orden de capas
burocráticas superpuestas resultó demasiado engorroso para ser
aplicado a la complejidad del mundo moderno.
Además, la obediencia que antes constituía la virtud cardinal que
hacía funcionar el sistema ya no es aceptada de buen grado por los
ciudadanos y los empleados públicos, quienes ahora exigen libertad
personal y autonomía individual en forma incontrolable.
La complejidad ofrece a los agentes la oportunidad de lograr la
libertad, mientras que a la inversa, la libertad de los agentes aumenta
la complejidad. De tal manera que la reforma del sistema burocrático
se hizo más que necesaria.

Desventajas de la Burocracia
1. Interiorización de las normas y exagerado apego a los reglamentos.
2. Exceso de formalismo y papeleo, que incrementa los costos
administrativos.
3. Resistencia al cambio y falta de incentivos para innovar.
4. Despersonalización de las relaciones: paradigma de la “máquina
gubernamental” que olvida a las personas como centro y fin de la
Administración Pública.
5. Jerarquización como base del proceso de decisión, lo cual implica
un alejamiento de los decisores de los problemas reales.
6. Súper conformidad con rutinas y procedimientos y opacidad de las
decisiones (falta de transparencia y rendición de cuentas).
7. Imposibilidad de trabajar en equipo, que conlleva autoritarismo y
debilita el espíritu del servicio público.
8. Énfasis en procedimientos y falta de consideración de los resultados
de la actividad administrativa.
9. Ausencia de sistema de costos, que provoca derroche de recursos.
10. Menoscabo del interés del usuario de los servicios (cliente)
provocando que las organizaciones públicas sean auto referidas
(centradas en sí mismas) y poco democráticas.