Lección 1º- Dominio Público.

Concepto.
Los bienes de Dominio Público, son aquellos bienes apropiables titularidad de la
Administración, formado solo por Derechos reales, afectados a un uso o servicio público.
El hecho de que estén afectados a un uso o utilidad pública determina un régimen
diferente y especial en orden a su adecuada gestión. La regla esencial es que por
definición estos bienes son inalienables (no se pueden vender). Un servicio público es
una actividad que realiza la Administración, pero para prestar este servicio, la
Administración puede prestar la actividad en concurrencia con particulares. En otras
ocasiones, la actividad está conectada con los intereses generales que la Administración
monopoliza. Existe una cierta contradicción al hablar de derecho de propiedad en los
bienes de derecho público y a su vez decir que esos bienes no son susceptibles de
enajenación, hasta el punto que haya llegado a plantearnos si nos encontramos ante un
derecho de propiedad o ante algo totalmente distinto. Existen distintas teorías para
intentar justificar que es el dominio público.
 Aquellos que piensan que el dominio público, se encuadra dentro del derecho de
propiedad. No es que se dé una deformación del derecho de propiedad que
produce la Administración por ser titular de ese bien, sino que en la propiedad
normal, pública o privada, cuando hay un interés público tan relevante, es
necesaria una intervención pública que cambia el régimen de ese derecho de
propiedad. Esto es una concepción objetiva del dominio público donde no
importa el derecho de propiedad sino la existencia de interés público donde la
Administración limita el derecho de propiedad para velar por ese interés general.
 Es posible el dominio público en un sentido subjetivo en lo que lo importante es
quien es el titular del bien, no el interés general. El dominio afecta a todas
propiedades Administrativas, por lo que todos los bienes de las administraciones
son de dominio público por ser titularidad de la Administración. El titular de ese
bien es la Administración.
 En tercer lugar nos encontramos las posturas que mantienen que en los bienes de
dominio público, hablar de propiedad es un error. Lo relevante es el uso que se
hace de ese bien. No se trata de hablar de propiedad modificada, ni de propiedad
Administrativa, sino de servicio público, son bienes destinados a un servicio
público y a un régimen jurídico que será el del servicio público que se preste. Por
lo que el régimen jurídico del servicio público es lo que interesa en este caso.
En España se adopta la conceptualización de dominio público con base en el código civil;
son aquellos bienes de titularidad pública afectos a un uso o servicio público, por lo que
adopta la posición subjetiva. El régimen jurídico de los bienes de dominio público recibe
un tratamiento particular disponiendo de potestades administrativas excepcionales, junto
con las reglas básicas de la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
Además del régimen jurídico especial de su afectación, de su uso, que puede ser reservado
a la Administración para prestar un servicio, o bien cuando la Administración se reserva
el uso y explotación del bien. Hay bienes de uso común general (playa), bienes de uso
especial para los que se requiere una autorización o licencia (chiringuito de playa).
Por lo tanto llegamos a la conclusión, que es un bien demanial, que la titularidad de ese
bien es la Administración, afecto a un uso o servicio público.
La LPAP y el TC en la sentencia 166/1998, se reconoce la titularidad de los bienes de
dominio público a las entidades públicas. La administración ejercita potestades y estas
potestades se aplican sobre sus propios bienes (facultad de recuperación posesoria o la
potestad de deslinde administrativo). En realidad, no es que estos bienes sean especiales
sino que la Administración, sino que a la Administración le corresponde estas potestades.
La Administración tiene autotutela declarativa (los actos que dicta son derecho, no tiene
que acudir a un proceso judicial) y ejecutiva (los actos que dicta la administración son
directamente ejecutables).
Por lo tanto la titularidad pública de los bienes de dominio público corresponde a todos
los Entes territoriales, a los organismos públicos y a las Administraciones independientes
cuando su ley lo prevea.
Las sociedades Mercantiles públicas se rigen por el derecho privado, no pueden
desempeñar las potestades públicas y no pueden ser titulares de bienes públicos.
La afectación es el elemento característico del dominio público, y los bienes demaniales
se diferencian de los patrimoniales por encontrarse afectados un uso o servicio público,
lo que determina la aplicación de un régimen jurídico similar, que es el elemento fuerte
de los bienes de dominio público. Este es el régimen jurídico singular del dominio público
se basa en la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. El TC establece que
en caso del demanio natural la afectación se justifica porque dichos bienes se cumplen o
satisfacen necesidades colectivas primarias y en el caso de los bienes destinados a un
servicio público porque dichos bienes constituyen el soporte material para la realización
de dicho servicio público o actividad administrativa de interés general de que se trate. La
demanialización de un bien no solo está justificada por la afectación a un uso o servicio
público, sino que también podrá demanializarse un bien por fomento de la riqueza natural,
y por lo que se realiza esa demanialización es por razones de conservación o por razones
del uso racional o equilibrado de un recurso natural escaso.
La titularidad sobre un bien de dominio público no dice nada sobre la titularidad de las
competencias que se ejercitan sobre dicho bien, es decir, el art. 132 CE no es un artículo
atributivo de competencias. Las competencias se tribuyen por la Constitución en los arts.
148 y 149 y por los Estatutos de Autonomía, de manera que ser titular de un bien público
no supone que esa Administración vaya a ser titular de las competencias que se van a
ejercer sobre ese bien. No solo el Estado puede declarar el bien como dominio de público,
por lo que tanto los Entes Locales como las CCAA, tienen bienes de dominio público,
pueden declarar de dominio público otros bienes y tienen su propio patrimonio. Pero
declarar una categoría de bienes como bienes de dominio público solo lo puede hacer el
Estado. Los Entes locales y las CCAA solo pueden hacer respecto de bienes concretos.

Unidad y heterogeneidad del dominio público.

Las distintas clases de bienes que integran el dominio público son:
 Aquellos que directamente integrados en el dominio público por la Constitución
en el art. 132 CE: la zona marítima-terrestre, las playas, el mar territorial y los
 recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Solo los
bienes citados expresamente por la Constitución son directamente demaniales.
Hace falta una Ley que concrete que ha de entenderse por zona marítimo-terrestre,
playa, mar territorial y recursos naturales de la zona económica y plataforma
continental, y esto se hace en la Ley de las Costas. Una vez hecho, no se necesita
nada más.
 Hay bienes de dominio público declarados como tales por una Ley Estatal. Esta
reserva de Ley se hace en el art. 132 CE. Solo una ley estatal puede declarar una
entera categoría de bienes como bienes públicos, y solo puede hacerlo la Ley
estatal por el principio de igualdad de derechos de los españoles. La
demanialización debe basarse en dos criterios: debe ser congruente con la
finalidad que se pretende conseguir y a esa demanialización debe ser proporcional
en sentido estricto, que no haya otra medida que cumpla con mayor eficacia esa
finalidad.
 Los bienes que son declarados como dominio público a través de actos formales
de afectación, y se afectan a un uso o servicio público (art. 5.1 LPAP). Al margen
de lo que diga una Ley sobre la demanialización de un bien, la afectación es lo
que define un bien como de dominio público o patrimonial. La ley de Patrimonio
de las Administraciones Públicas habla de los bienes que se encuentren afectados
al uso general o a un servicio público.
Los bienes que son de uso común podemos considerar que son demaniales, pero en cuanto
al público. Lo deseable sería que cuando se considerase que un bien está afectado a un
servicio público existiese una asunción de la actividad por parte de la Administración y
en segundo lugar, que los bienes que se declaren afectados al servicio sean los
imprescindibles para el desarrollo de ese servicio. La LPAP no ayuda a citar esos bienes,
no establece categorías generales de bienes que se entienden afectados al servicio público.
Solo el art. 66.1 e) LPAP establece el carácter demanial, por estar afectados a un uso
público, de los edificios públicos en lo que se desarrolle un servicio público y los bienes
esenciales para el desarrollo del servicio público o los esenciales para la decoración del
lugar donde se desarrolle el servicio.

Bases constitucionales del dominio público.

Afectación de bienes.
La afectación se define en el art. 5.1 LPAP, la afección del bien a un destino público es,
según se ha dicho, el elemento fundamental para la calificación de un bien demanial. Sin
embargo, la diferencia de bien demanial y patrimonial, es la afectación a un uso o servicio
porque, en los bienes patrimoniales, no ha habido un acto formal de vinculación del bien
a una finalidad determinada. El art. 65 LPAP, establece que la afectación determina la
vinculación de los bienes patrimoniales a un uso o servicio general que pasan a formar
parte del dominio público y la desafectación es el paso de un bien demanial a patrimonial
por perder la finalidad a la que estaba destinado. La desafectación debe ser siempre
expresa. Si un bien de dominio público natural, pierde sus características naturales que
hacían necesario su uso o servicio público, podrá desafectarse.
Hay diferente clases de afectación:
  Afectación por Ley: lo mismo que la ley declara enteras categorías de bienes
públicos, puede realizar labores demanializadores sobre bienes concretos o grupos
de bienes. Así se contempla en el art. 66.1, que cuando cita la afectación establece
que esta podrá venir dada por una Ley.
 Afectación expresa, se realiza a través actos administrativos expresos que tienen
distinta regulación según se lleve a cabo por el Estado, las CCAA o un ente local.
Tendrá diferentes variantes, contempladas por un lado en el art. 68 y por otro en
los arts. 1 y 2 del Reglamento de bienes de los entes locales. El art. 68 LPAP se
refiere a la afectación en el caso de la AGE y la iniciativa puede corresponder a
cualquier órgano, pero el expediente debe de tramitarse por la dirección general
del Patrimonio del Estado. Una vez tramitado se somete al Ministerio de Hacienda
que es el que decide mediante orden. En el caso de los Entes locales, se inicia el
expediente de los bienes que se van a demanializar, se somete a audiencia pública
durante un mes y decide el pleno del Ayuntamiento sobre la demanialización o no
del bien.
 Afectación implícita: es un acto administrativo formal, pero su objetivo no era la
afectación (como por ejemplo la expropiación), sino otro objetivo que lleva
implícita la afectación de esos bienes, se supone que es bien tiene que ir destinado
a un uso o servicio público.
 Afectación presunta: no hay acto administrativo formal, sino por la fuerza de las
cosas. Esta actividad material puede consistir en que un bien patrimonial de la
Administración se destina a un uso general o servicio público, y por esa
circunstancia, el bien pasa a formar parte del dominio público y deja de ser
patrimonial. También se produce cuando adquiere por usucapión un bien
determinado. En el reglamento de Bienes de los Entes locales se establece un
plazo de 25 años para poder adquirir ese bien como bien de dominio público.
La desafectación es la puerta de salida del dominio público. La clave de la desafectación
es que el bien deja de destinarse a un hecho que lo calificaba como demanial y deberá de
realizarse de forma expresa salvo cuando se prevea un cambio de adscripción del bien de
dominio público de que se trate.
La desafectación del bien por parte del organismo público que lo venía utilizando se
puede producir cuando no dedique ese bien al destino para el que estaba previsto, cuando
los dedique a ese fin o porque dejen de ser útiles para la finalidad a la que estaban
adscritos. La desascripción determina la desafectación de del bien al uso o servicio
público al que estaba afectado.
El procedimiento de desafectación, es un procedimiento incoado por la Dirección general
de Patrimonio del Estado o a solicitud de otro departamento ministerial. Este
procedimiento es el que se lleva a cabo para los bienes inmuebles. Para los bienes no hace
falta instrucción por la Dirección General de Patrimonio del Estado, ni decisión del
Ministerio de Hacienda, sino por decisión del Ministro del Departamento Ministerial que
hubiera adquirido esos bienes o el Ministro que hubiera adquirido esos bienes.
Así, la desafectación exige, con carácter general, que sea expresa, y llega incluso a afectar
a los bienes que no se han integrado al dominio público por un acto formal singular, sino
por una Ley en consecuencia, la perdida de las condiciones naturales de ese bien, cuando
se pierdan, se requerirá un acto expreso que indique la desafectación de ese bien. Pero no
es asi en todos los casos, por ejemplo en el art. 8 del Texto Refundido de la Ley de Aguas,
dice que cuando un bien pierda la consideración de cauce de un rio, se produce la
desafectación implícita, en sentido de que la perdida de las condiciones naturales que hizo
que ese bien fuese demanial, no precisa que es acto sea expreso de desafectación, sino
que la propiedad del cauce se produce por accesión de los fundos rivereños. Esto es asi
porque en el caso del cauce de los ríos la necesidad de protección es menor que la del
litoral.
El art. 8.4 del Reglamento de bienes de los entes locales establece la posibilidad de
afectación implícita por la aprobación de Planes de Urbanización y Planes de Obras y
Servicios. Determina el carácter demanial sobre los bienes que se aprueban, pero si el
planteamiento cambia se puede producir la desafectación implícita de dicho bien.
Sin embargo, es posible que los bienes de dominio público cambien de destino sin dejar
de ser de dominio público, es decir, que se destine a un nuevo fin que siga haciendo que
el bien sea considerad de dominio público. La mutación demanial es el acto mediante el
cual se produce la desafectación de un bien de la AGE para automáticamente afectarse a
otra finalidad. Se prevén en la Ley determinados supuestos en los que el procedimiento
general cambia. La mutación demanial tiene que ser expresa, pero en la ley existen
supuestos en los que la mutación demanial no se hace de forma expresa, por ejemplo,
cuando lo que cambia no es el destino, ni el titular, sino quien usa el bien. El ejemplo
típico es el de cambio de adscripción interorgánica, cuando se produce una restructuración
orgánica en el seno de la administración titular del bien y pasa a ser responsable de a
conservación de bien un órgano distinto del anterior, el titular sigue siendo la AGE pero
el órgano que tutela el bien, dentro AGE, es otro.
Por último, el art. 67.1 prevé las afectaciones concurrentes, que se producen cuando el
destino del bien no se cambia, pero se le añaden destinos públicos secundarios. En este
caso se está negando que todo bien público se pueda destinar a un solo destino público,
ya que si el bien permite usos secundarios se permitirán siempre que no sean
contradictorios con el destino principal del bien (que sean compatibles).
La declaración de un bien como parte del dominio público plantea dos problemas;
 La operación de demanialización puede suponer la desaparición de las
propiedades privadas preexistentes. Lo que se está planteando es la relación entre
el dominio público y expropiación forzosa. La expropiación forzosa implica una
demanialización de los bienes. Pero el problema surge cuando se declaran enteras
categorías de bienes como bienes integrantes del dominio público por una Ley, y
parte de ellos contienen derechos privados de un particular, por el particular no
tiene recurso directo ante esta Ley. El TC dice que pueden limitarse derechos en
un sentido restrictivo, sin producirse expropiación y, por tanto, sin lugar a
indemnización.
 La declaración de un bien como demanial no es atributiva de competencias: la
Administración Pública titular de ese bien tendrá unas obligaciones de
conservación de ese bien.

La utilización de los bienes demaniales,

El hecho de que el bien sea demanial, precisa una regulación sobre las formas de
utilización de esos bienes. La regulación que se establece en la LPAP es una regulación
supletoria porque llega después que las regulaciones especiales.
a. Clases de usos de los bienes demaniales: los destinados a un uso general y
los destinados a un servicio público:
La utilización de los bienes de dominio público se divide en dos grandes grupos campos
según su utilización se refiere a bienes destinados por su afectación a un uso general o
estén destinados por su afectación a un servicio público:
 Afectación de bienes de dominio púbico a un uso general: hay que distinguir entre;
Uso común; es aquel uso que coincide con la naturaleza propia del bien. Se utiliza un
bien que no es de mi propiedad, es un ius in res aliena, porque al no ser de mi propiedad
es un derecho de servidumbre sobre ese bien. Por otra parte puede pensarse que el uso
común es el uso conforme a la normativa que establece el que es titular del bien. Por
último, otras teorías establecen que lo que se ejerce es un derecho constitucional a la libre
circulación, y por ello pueden usarse libremente estos bienes.
 General: Supone el simple disfrute del bien destinado a un uso general sin mas
limitaciones que las derivadas de la naturaleza del bien, conforme a la afectación
a un uso general de ese bien y habrá que respetar las normas que rijan ese caso.
Lo importante es que no hace falta ningún titulo administrativo para disfrutar de
ese bien. El uso común se rige por con carácter general por unos principios
esenciales y supletorios:
El principio se compatibilidad; cualquier utilización de los bienes de dominio
público destinados a un uso común deberá de realizarse sin impedir el uso de
terceros del mismo bien.
El principio de prioridad temporal; la regla de utilización de los bienes de
dominio público destinados uso común es el régimen de “cola”. El que llega antes
tiene derecho a ocupar ese espacio concreto en virtud del principio de prioridad
temporal.
El principio de indemnidad; la utilización de los bienes de dominio público
destinados uso común debe hacerse respetando la naturaleza del bien y sin
menoscabar dicha naturaleza.
Principio de ordenación; es la potestad de la Administración de dictar las normas
para garantizar que se cumplen las tres normas anteriores.
Especial; supone una mayor intensidad de uso de la que implica el uso general, sin por
ello impedir el uso común, cuando concurren determinadas circunstancias como la
peligrosidad, el exceso de uso o la obtención de una rentabilidad singular u otros
parecidos. El uso especial suele requerir el pago de una tasa que justifique el poder de
usar con mayor intensidad el dominio público.
Uso privativo; a diferencia del uso común general y especial, es aquel uso que si sé que
impide la utilización de ese bien por parte de otros usuario o lo limita seriamente, por lo
que requiere un título administrativo habilitante. Supone la ocupación permanente de un
espacio del dominio público, de manera que, sobre dicho espcio se impide de modo
permanente que se realice actividades alternativas, o incluso restringir la totalidad del
uso común. Es la administración la que, a través de la concesión, crea sobre la
transmisible, se puede gravar y es obligatoria inscripción en el registro de la Propiedad.
Siempre tiene que haber autorización o una concesión.
Pero este uso privativo también lo puede hacer la administración sobre un bien de su
propia titularidad ocupando de manera total un afectado a un uso general y esto tiene el
peligro de que la Administración puede decir que bienes se queda. Las reservas
demaniales se regulan detalladamente en la legislación especial y supletoriamente por el
art. 104 de la LPAP y contiene 4 reglas especiales que se aplicaran con carácter supletorio
y que pretende limitar la ocupación privativa de la Administración:
 La reserva demanial; solo se podrá realizar por la administración sobre bienes
de su patrimonio, destinados a un uso general, solo para la realización de
actividades o fines que estén dentro de sus competencias y siempre que haya
utilidad pública o fin social que lo justifique.
 La reserva demanial; tendrá que estar sujeta a un plazo máximo vinculado a la
finalidad que se persigue.
 La reserva demanial; a nivel estatal deberá hacerla el Consejo de Ministros,
publicarse en el BOE e inscribirse en el Registro de la Propiedad
 La existencia de derechos; preexistentes de naturaleza privada sobre ese bien no
impedirá la reserva demanial, sino que esta llevara implícita la utilidad pública,
por lo que llevará a indemnizar al propietario de esos derechos, por lo que se
considera como una semi-expropiación
Afectación de los bienes de dominio público a un servicio público: los bienes
destinados a un servicio público son bienes demaniales porque están afectados a una
función pública. Pero estos bienes tienen una regulación especial según:
1. Se utilicen por parte de la Administración pública titular del servicio.
2. Tiene un deber general de un uso racional y un deber de conservación de
dichos bienes a pesar de sean suyos.
3. La utilización de dicho bien por la administración esta sujeto a las reglas de
funcionamiento del servicio.
Se utilicen por parte de los particulares: Esta utilización puede ser de dos tipos:
 Por parte de los usuarios del servicio:
i) Excluido; en el sentido de que la intervención por parte del particular está
totalmente excluida (la entrada al despacho del profesor está excluida para las
personas que no realicen labores en el mismo).
ii) Excepcional; cuando el particular puede utilizar un principio que está
excluido, pero lo utiliza para una concreta actividad la que sí que le es posible
acudir.
iii) Prioritario; servicios públicos dirigidos a los usuarios de esos servicios.
 Por parte de terceros en interés propio:
i) Se prevé que esas dependencias se pueden destinar a terceros para un beneficio
propio, para dar unos servicios que se dirigen a los usuarios del servicio y a
los trabajadores públicos que realizan dichos servicios
 ii) También puede tratarse, no tanto de actividades de cobertura, sino de espacios
marginales que se utilizan por terceros para una explotación comercial para su
propio beneficio y que requiere el otorgamiento de unja autorización, que es
del tipo de concesión.
iii) Por otra parte, esa autorización puede ser temporal y/u ocasional, como locales
públicos destinados a la actividad de ONG. Esto se rige por autorizaciones
especiales que se contienen en el art. 90 de LPAP.
b. Los títulos jurídicos habilitantes: concesiones y autorizaciones:
La utilización de los bienes de dominio publico, termina concretándose en la necesidad
de un permiso previo por parte de la Administración, como lo son las concesiones y las
autorizaciones. El régimen por el que se rija cada bien de dominio público, contemplara
la necesidad de estas concesiones y autorizaciones.
Se necesitará para el uso privativo de un ben de dominio público, una autorización o
concesión, según se otorgue por mas o menos de 4 años, y sean construcciones fijas o
desmontables.
Las autorizaciones, con carácter general, son de libre otorgamiento. Al Administración
examinara en cada caso si otorga o no la autorización, conforme establezca la ley. Si la
norma establece una serie de requisitos tasados y muy claros, la Administración no tendrá
libertad a la hora de otorgar autorizaciones
Esas autorizaciones son otorgadas por la Administración, sin embargo en el ámbito de del
demanio limitado, no puede otorgarlas directamente sino que tendrá que establecer un
régimen de concurrencia competitiva.
Sin embargo, en el caso de las Concesiones administrativas, que con carácter general
otorgan un derecho real de aprovechamiento de un espacio público, sí que exigirá un
procedimiento de concurrencia competitiva para ser otorgadas, salvo que, quienes la
solicitasen sean otra Administración Publica, una entidad sin ánimo de lucro o una
confesión religiosa, en cuyo caso la Administración podrá saltarse el procedimiento de
concurrencia competitiva y otorgarlas directamente.
El principio general de las autorizaciones es la libre transmisibilidad, pero cuando las
autorizaciones están limitadas o se otorguen en atención a las condiciones personales de
quien las pide, se requiere un previo consentimiento de la Administración para su
transmisión.
En cambio, para transmitir las concesiones, siempre va a ser necesaria la previa
autorización por parte de la administración que la otorgo.
Las autorizaciones tienen que especificar siempre el tiempo por el que se otorgan, y ese
tiempo no puede superar en su conjunto el máximo de 4 años. Si se quisiera continuar
utilizándolo, deberá solicitar otra autorización.
En el caso de las concesiones deberán establecerse por un tiempo determinado, y ese
tiempo no podrá superar los 75 años.
La Administración puede revocar libremente una autorización, salvo que se establezca en
la regulación específica, y podrá hacerlo en cualquier momento y esa revocabilidad no
dará derecho a indemnización. La revocación tendrá que ser por razones de interés
público, la LPAP establece unos criterios generales por los que se puede revocar una
autorización:
 Cuando las condiciones generales de utilización cambien con posterioridad al
otorgamiento
 Cuando se produzca un menoscabo al dominio público en el desarrollo de esa
actividad por parte de quien esté autorizado.
 Cuando las dificultades al uso común sean mayores (una terraza que no deja pasar
a la gente)
 Cuando la Administración considere que existe un uso más acorde con los
intereses generales que el que se viene realizando en ese espacio.
En el caso de las concesiones, su revocación está limitada, y si la administración decide
revocarla tendrá que indemnizar a su titular por los daos y perjuicios que le ocasione la
perdida de la concesión, y esto se llama revocación de la concesión.
En el caso de las autorizaciones y de las concesiones, podrán estar sometidas o no al pago
de un canon o tasa, podrán ser onerosas o gratuitas. Incluso, en determinados casos, la
utilización del dominio público cuando exista rentabilidad, podrá obligar a su titular a
realizar una serie de inversiones lo suficientemente altas como para compensar los
beneficios que obtiene como consecuencia del otorgamiento de la concesión sobre este
espacio público.
La extinción de las concesiones y de las autorizaciones puede producirse por:
 Reglas objetivas, como:
i) Muerte, incapacidad sobrevenida o extinción de la persona jurídica a la que se
le otorga.
ii) Vencimiento del plazo por el que se otorga.
iii) Desaparición física del bien.
iv) Por mutuo acuerdo.
 También podrán extinguirse por incumplimiento de las condiciones por las
que se otorgan.
 Cuando no se pague el canon o tasa.
 Cuando se transmitan sin previo consentimiento por parte de la
Administración que la otorgó.
 Por la actividad de la administración que la otorgó:
(1) Porque quiere revocar la autorización o la concesión.
(2) Porque decida desafectar el bien y se extinga la autorización o concesión,
y el titular tendrá un derecho preferente de adquisición del bien demanial.

Régimen de protección de los bienes demaniales.

La regulación general del Patrimonio de las Administraciones Públicas es la misma para
los bienes patrimoniales como para los bienes de dominio público. Pero hay determinados
principios que solo se aplican al dominio público como son la imprescriptibilidad e
inalienabilidad, ya que hay determinados casos, el principio de inembargabilidad también
se aplica a los bienes patrimoniales.
Los principios de imprescriptibilidad e inalienabilidad no tienen un régimen jurídico
específico sino que son prohibiciones.
La inalienabilidad supone la imposibilidad de tráfico jurídico de los bienes de dominio
público. El CC., describe la imposibilidad del tráfico jurídico, al tratar sobre la
contratación, en su art. 1271, cuando establece que pueden hacerse contratos sobre las
cosas que estén dentro del trafico jurídico. Por lo que sobre los bienes de dominio público
no se puede contratar. Esto no significa que sobre estos bienes no pueden existir usos
privativos. O que significa en realidad es que esos usos privativos no pueden ser
permanentes. En realidad, salvo en el caso de los bienes de dominio público serian
perfectamente apropiables, por lo que la imposibilidad de apropiación no es un supuesto
físico, sino legal, ya que supone la prohibición legal de apropiación de estos bienes. El
principio de inalienabilidad se describe en el art. 30.q de la LPAP junto co los principios
de inembargabilidad e imprescriptibilidad.
La imprescriptibilidad funciona como la inalienabilidad. Según el CC., los bienes se
pueden adquirir por prescripción adquisitiva, porque el titular anterior de ese bien ha
perdido el derecho o la acción sobre ese bien. La imprescriptibilidad supone la
prohibición de adquirir bienes de dominio público mediantes esta fórmula, por lo que la
acción de la Administración para reclamar el bien no prescribe. En ningún supuesto la
prescripción adquisitiva por parte de los particulares podrá presumirse respecto del
dominio público. En el caso de las costas, la ley declara que si uno de los bienes que por
ella se regulan deja de tener las características para ser considerado bien demanial, será
preciso llevar a cabo la desafectación expresa, lo que no ocurre con la ley de aguas. En el
caso de la prescripción inmemorial, si se superaba el plazo de los 99 años de la concesión,
se corría el riesgo de que nadie recordase si ese bien era demanial o no, por lo que el
Reglamento de bienes de las entidades locales estableció el plazo de 25 años para adquirir
la propiedad de bienes demaniales, cuando se produce de manera pacífica, a título de
dueño y de manera continuada. Pero ese artículo dejo de estar vigente y la LPAP no
contempla ninguna posibilidad de desafectación presunta de bienes demaniales.
En cuanto a la inembargabilidad, esta regla puede ser aplicable tanto a los bienes
patrimoniales como los demaniales. Supone la prohibición de dictar mandamientos de
embargo contra bienes de dominio público o bienes de naturaleza patrimonial. Se
encuentra recogida en el art.132 CE, pero está asimismo recogida en el art.23 Ley 47/2003
(recoger supuestos donde exista tal privilegio), donde se señala que ningún tribunal ni
ninguna autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar
mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales que estén
materialmente afectos al cumplimiento de una función pública. Esto viene por la STC
166/1998, en la que se delimita un privilegio administrativo que es la inembargabilidad
de los bienes caudales públicos a los bienes de dominio público que cumpla una
determinada función jurídica. Esta regla existe para preservar el desarrollo de la función
pública.

Lección 2ª. Patrimonio y bienes patrimoniales de las Administraciones

públicas. Concepto.
Los bienes patrimoniales son aquellos bienes que no son demaniales, es decir, que son
titularidad de una administración pública pero que no se encuentran destinados a un uso
o servicio público. Esta categoría existe como patrimonio de las Administraciones
(Derecho Reales), que no están afectados a un servicio público, pero la administración es
titular de ellos porque saca una rentabilidad y sirven a la actividad administrativa para
financiar todas las políticas públicas.
Estos bienes no están numerados detalladamente por la ley, sin embargo el art. 7.2
contiene una lista de cuatro supuestos que aclaran que se tratan de bienes o derechos
patrimoniales:
1) Derechos de arrendamiento
2) Derechos de propiedad industrial e intelectual
3) Valores o títulos representativos de acciones o participaciones de empresas de la AGE
4) Obligaciones
Sin embargo, cuando se ocupa en el art. 15 de describir los modos de adquisición de
bienes patrimoniales, cita otros casos más y declara implícitamente que esos bienes
también son patrimoniales.
 Inmuebles abandonados o sin dueño
 Saldos abandonados en entidades bancarias
 Herencias, legados o donaciones recibidas por la Administración
 Bienes o derechos adquiridos por prescripción o usucapión
 Bienes obtenidos como consecuencia de un procedimiento de ejecución
administrativo o judicial.

Adquisición de bienes.
La adquisición de bienes puede tener distintos orígenes:
 Adquisición en virtud de una Ley; el Estado adquiere la titularidad de
determinados bienes patrimoniales, desde el principio y simplemente porque la
ley así lo dice, sin necesidad de un acto formal de incorporación. La LPAP
atribuye la titularidad de determinados bienes al Estado. Estos bienes son:
(1) Bienes abandonados o sin dueño; estos bienes vienen regulados en el art.
17 LPAP., eran conocidos como bienes monstrencos. Sin embargo la
adquisición efectiva por parte de l administración, aunque esos bienes le
corresponden por ley, requerirá una resolución expresa por parte de la
AGE, porque estos bienes no se adquieren por las administraciones
públicas sino por el Estado. La AGE tiene que aprobar un acto expreso
para incorporar esos bienes a su patrimonio, acto expreso que no
demuestra su propiedad a partir de ese momento, sino que le corresponde
desde el principio. También deberá inscribirlos en el registro de la
propiedad como suyos. Dado que el número de inmuebles sin dueño
pueden ser muy numerosos, se establece que la Administración solo
responderá de las obligaciones tributarias si se han inscrito por la
Administración y en el Registro de la Propiedad para la incorporación de
esos bienes no se requiere una intervención judicial, sino que la
Administración la realiza por si misma. Pero si esos bienes se encontraran
ocupados por particulares que estuvieran poseyendo a ese bien a título de
 dueño, la Administración no puede desocupar libremente a esas personas
sino que tiene que acudir a la autoridad judicial ejercitando acciones
posesorias.
(2) Saldos y cuentas abandonadas en entidades de crédito; en este caso se
produce un supuesto similar al anterior. El art. 18 describe cuales son estos
bienes. Estos saldos y cuentas abandonados corresponde, igualmente ope
legis, al Estado. Sin embargo para que corresponda al Estado tienen que
considerarse como abandonados, que serán aquellos que están en la Caja
general de Depósitos o entidad de crédito, sobre los cuales no se haya
ejercitado gestión que acredite la titularidad de los mismos durante al
menos 20 años.
 Adquisición a título oneroso (a cambio de una prescripción): en realidad, la más
normal es la expropiación forzosa. La expropiación es una adquisición onerosa
porque obliga a pagar la justa indemnización. Lo que ocurre es que la
expropiación supone la afectación implícita, porque esos bienes se expropian para
destinarlos a un uso o servicio público, por lo que esos bienes pasan de ser
demaniales. Por lo que la expropiación en estos casos no nos vale porque los
bienes no se adquieren como bienes patrimoniales.
La administración adquiere a título oneroso bienes patrimoniales a través de
contratos. Las formas que tiene la Administración de adquirir bienes privados con
un fin patrimonial no están limitadas por ley. En el art. 115 se contempla la
posibilidad de ejercitar acciones de futuro. Puede utilizar un contrato
administrativo típico o cualquier tipo de contrato privado dependiendo de la
acción que vaya a realiza. La ley si regula los casos en los que se quiere adquirir
de modo directo un bien mueble o inmueble. A estos efectos, reconoce y regula
el régimen jurídico de un tipo de contrato específico, que es un contrato
administrativo que se contiene en LPAP. Por lo que la adquisición de bienes
muebles e inmuebles patrimoniales la administración cuenta con un contrato que
no se recoge en la LCSP. Este contrato puede llamarse contrato patrimonial y se
caracteriza porque está regulado en su preparación y adjudicación por la LPAP.
Y de modo supletorio por la LCSP, y en su contenido, ejecución y extinción por
la LCSP y el derecho privado. La regulación de este contrato se refiere sobre todo
a la adquisición de los bienes inmuebles.
Su régimen jurídico se rige en cuanto a su preparación y adjudicación por l LPAP
y hay que diferenciar entre:
(1) Bienes inmuebles: con carácter general se exigirá la convocatoria de un
concurso por parte del ministerio de hacienda. A veces se permite también
un procedimiento de licitación restringida. Y solo en casos excepcionales
la ley permite la adjudicación directa del contrato.
(2) Bienes muebles; el contrato patrimonial no se aplica, sino que en este caso,
(3)
dicho procedimiento se rige por la LCSP. La adquisición de bienes
inm8uebles patrimoniales se llevara a cabo por un contrato der suministro
y seguirá el régimen de dicho contrato.
(4) Derecho de naturaleza incorporal (derecho de propiedad intelectual,
patente) la ley si regula la posibilidad de la adjudicación directa.
  Adquisición a título gratuito de determinados bienes.
 Las AAPP podrán adquirir bienes patrimoniales por obra de actos de
liberalidad de particulares, como cuando en una herencia, legado o
donación, se atribuya a una Administración concreta la titularidad de sus
bienes. La ley establece una regulación en el art. 21 donde se establece que
la aceptación en la AGE se realizara por el ministerio de hacienda, las
herencia y los legados se aceptaran a beneficio de inventario, y cuando no
se especifique la administración titular de los bienes, sino que lo que diga
es lo que se quiere hacer con esos bienes, y eso implica la presencia de una
competencia publica, se entenderá que el titular de la administración que
tenga la competencia para desarrollar dichas actividades, y si dicha
competencia la tienen dos o más administraciones, el bien ira a la
administración de mayor nivel territorial.
 Cuando una persona muere abintestato y sin dejar herederos legítimos,
ocurre lo mismo que con los bienes mostrencos, y la ley establece que el
estado será el titular universal. Las CCAA que tengas competencias, en su
régimen foral, reglas específicas del Derecho Civil, serán las que
adquieran la propiedad sobre estas herencias. La ley establece la forma de
distribución de dichas herencias y, como regla general, un tercio de
distribuye a entidades públicas o privadas de beneficencia, interés social,
u organizaciones profesionales, de municipio donde radicaba la persona
fallecida, otro tercio entre las entidades equivalentes a las anteriores pero
del ámbito provincial del municipio donde radicaba la persona, y el otro
tercio se lo queda el Estado o comunidad autónoma. La Administración
interviene a partir del procedimiento judicial cuando se produce la
declaración de herederos, y cuando se comprueba que no hay herederos
legítimos se le da traspaso a la Administración, y comienza el
procedimiento de adquisición que se completa en el reglamento de
desarrollo de la LPAP de 2009.
 Otro modo es el comiso; aunque la Ley no lo menciona: cuando la Ley
lleva a cabo el decomiso de bienes procedentes de actividades ilícitas o
que ponen en peligro la salud pública. Hay que diferencia el decomiso
administrativo, del judicial. Cuando hay un delito, el juez inmoviliza una
serie de bienes y si son consecuencia de actividades delictivas se produce
su decomiso, y en estos casos se utilizan para el pago de la eventual
responsabilidad civil ex delicto.
 Adquisición por ocupación de bienes privados a título de dueño de modo
pacífico y continuado. Si esta ocupación implica un uso o servicio implica
una afectación implícita y esos bienes pasan a ser demaniales. La
adquisición patrimonial de estos bienes se rigen por el CC., lo que ocurre
es que, en algunos casos, las leyes que regulan las propiedades especiales
establecen un régimen jurídico especial. La ley de Patrimonio Histórico,
establece en los arts., 42 y 44 una regulación específica. La ley 60/1962
establece un régimen jurídico particular respecto de los pecios.
La utilización de los bienes patrimoniales es algo secundario, porque principalmente son
recursos financieros, la utilización puede ser de dos tipos:
 Por parte de la administración quien ostenta la titularidad de esos bienes
 Por terceros, a cambio de una contraprestación y con lucro propio del particular.
El competente decidor de la utilización de los bienes patrimoniales propiedad del Estado
será el Ministerio de Hacienda salvo que se trae de contratos de duración inferior a un
año, en cuyo caso será la Dirección General de Patrimonio del Estado. La forma del
contrato será cualquier que permita el derecho privado. La única limitación que tiene que
ser por un tiempo inferior a 20 años, la adjudicación del contrato para la utilización de
bienes patrimoniales se hará, con carácter general, a través del procedimiento de
concurso, y solo excepcionalmente a través de la adjudicación directa.

Medidas de protección de los bienes.

El régimen jurídico aplicable a los bienes patrimoniales no se basa en la legislación
básica, sino en la legislación del Estado o de las CCAA. La inembargabilidad es citada
en la CE solo respecto de los bienes demaniales. Pero se suele aplicar también los bienes
patrimoniales, como los saldos y cuentas del Estado. Como en esto el juez no puede
intervenir, lo que hace es adoptar medidas, como la compensación de deudas con el
particular, para que puedan cobrar.
Establecimiento de un inventario de bienes y derechos de la titularidad de las
administraciones: es una precaución que la ley establece para las AAPP para que
desarrollen una gestión eficaz de su patrimonio y para ello cada AAPP debe saber que
bienes es titular.
En el art. 32.1 Ley de Patrimonio de las AAPP se establece lo que debe contemplar el
inventario de Bienes y Derechos:
 Se enumeran todos los bienes de los que es titular cada AAPP.
 L a situación jurídica en la que se encuentran estos bienes.
 El uso o destino al que sirve ese bien específico.
Ese inventario tiene un valor para la Administración pero no frente a terceros, no
constituye acreditación de la titularidad de la Administración sobre esos bienes. Solo
puede reclamar los derechos sobre esos bienes frente a terceros su están inscritos en el
Registro de la Propiedad.
El art. 32.2 establece la obligatoriedad directa de la creación de un inventario para el
Estado. Cada comunidad Autónoma establecerá en su Ley respectiva la creación de este
inventario. En el ámbito local se establece la Obligatoriedad en el Reglamente de bienes
de los entes locales.
El art. 36.1 LPAP establece la obligación de inscripción de los bienes demaniales siempre
que su naturaleza se lo permita. El procedimiento de inscripción registral de los bienes
demaniales se establece en los art. 46 y ss., del reglamento de desarrollo de la LPAP de
2009.
De todos los privilegios con lo que cuenta la Administración el más agresivo es el deslinde
administrativo. El deslinde es el poder de todo propietario de determinar la extensión de
su propiedad. En el caso de que surja conflicto entre propietarios de fincas colindantes
deberá de acudir a un juez civil para que mediante un procedimiento declarativo
establezca la adecuada extensión de cada fundó. Sin embargo cuando e titular del bien es
la Administración, en virtud de la potestad de autotutela, no necesitaría acudir al juez
para dotar de valor jurídico sus decisiones, sino que la propia administración la puede
delimitar con efecto jurídico, el límite de sus propiedades. La administración podrá iniciar
el procedimiento de deslinde cuando el límite del bien de la Administración y el
colindante sea impreciso o haya indicios de usurpación
La administración tiene unos privilegios cuando lleva a cabo el procedimiento de
deslinde:
 Cuando la administración comience el procedimiento de deslinde administrativo,
el particular no podrá acudir ante el juez civil para iniciar el mismo
procedimiento.
 Cuando el particular quiera instar, un interdicto por la ocupación de su propiedad
por parte de la administración el juez deberá inadmitirlos si se ha iniciado el
procedimiento de deslinde administrativo.
 Durante el procedimiento y hasta su finalización, el particular no tendrá la
posibilidad de defensa frente al juez civil. Solo podrá acudir al tribunal
contencioso-administrativo, si la administración que inicia el procedimiento no
tiene competencia o en el mismo no se han cumplido las normas del procedimiento
administrativo.
Los interdictos son una figura procesa esencial en el primer Estado de derecho, pues son
las medidas de protección jurisdiccional de los particulares frente a la privación de su
propiedad. La prohibición de interponer interdictos contra la Administración se da cuando
la Administración ha actuado conforme al procedimiento establecido o conforme a la
competencia, por lo que si el órgano administrativo es incompetente o a desconocido las
normas del procedimiento, el particular podrá, ante el tribunal contencioso-
administrativo:
 Instar la nulidad de pleno Derecho del acto administrativo
 Vía de hecho; aquellas actuaciones administrativas de ilegalidad tan grosera que
impiden casi reconocer a quien hizo la ocupación como administración pública.
Si no es por la incompetencia del órgano que lleva a cabo el procedimiento de deslinde o
porque no se cumple con las normas del procedimiento, mientras que se está llevando a
cabo el mismo, el particular no podrá interponer interdictos posesorios.
Una vez terminado el procedimiento de deslinde y dictada resolución definitiva, el
particular ya podrá acudir a la jurisdicción civil e instar un procedimiento declarativo para
que se delimite su propiedad, y el juez tratará a la Administración como un particular.
Un procedimiento de deslinde acredita la posesión del bien pero no la propiedad, la
propiedad la fija el Juez. En el ámbito de las costas, la decisión administrativa acredita
tanto la posesión como la propiedad, por lo que no puede modificarse posteriormente por
un juez.
El procedimiento establecido por la LPAP se inicia de oficio, por el órgano competente,
o por el propietario de la finca colindante respecto de la finca publica sobre la que se
requiere realizar un deslinde. Se tiene que poner en conocimiento de los propietarios
mediante la publicación en el BOE o en el BO de la provincia, y en el tablón de anuncios
del Ayuntamiento, así como una notificación individual. La administración tiene que ir al
registro de la propiedad e inscribir una nota marginal donde se notifique el procedimiento
de deslinde. Las actuaciones materiales en las que consiste el procedimiento de deslinde
administrativo dependerá del tipo de bien de que se trate, pero suelen elegir una práctica
similar consistente en:
 El apeo; reunión de los representantes de la administración y de los propietarios
de las fincas colindantes en la finca controvertida.
 Amojonamiento: fijación de mojones en los límites de la finca.
 Levantamiento de acta: se incluirán las operaciones realizadas y las alegaciones
de los afectados mientras se lleva a cabo el deslinde provisional.
 La administración dictará una resolución definitiva fijando los límites de las
distintas propiedades.
Recuperación posesoria de oficio
Surge para aquellos bienes que están delimitados, pero sin embargo están siento
legítimamente ocupados por parte de terceros sin título habilitante.
Se hace en el plazo de 1 año desde que el momento que se perdió la posesión, pero en
caso de bien público, se recupera en cualquier momento.
Procedimiento simple, requiere la comprobación de que no hay título habilitante por parte
de terceros. Una vez constatado, se le da audiencia al particular. Después se le comunica
que se tiene que desalojar en el plazo de 8 días máximo, si hay resistencia se utiliza
compulsión sobre las personas.

Enajenación de bienes públicos.

En cuanto a la enajenación de los bienes patrimoniales, sujetos a las reglas generales del
derecho de la propiedad, la administración podrá deshacerse de ellos. La ley no permite
fácilmente que un bien se desafecte para luego venderlo, por lo que se establecen
precisiones sobre cómo se debe de hacerse esa enajenación: la Administración que los
vende debe de lograr la mayor rentabilidad por la venta de ese bien y la posición de
igualdad de acceso al procedimiento de venta de esos bienes por parte de los adquirentes.
Las reglas de enajenación se diferencian según se trate de:
 Bienes inmuebles; en lo referente al Estado como competente para establecer la
enajenación de bienes inmuebles el competente será el Ministerio de Hacienda a
iniciativa de la Dirección general del Patrimonio del Estado. En el caso de
organismos dependientes del estado el competente será el presidente o director
de esa entidad. El procedimiento será el de concurso, en el que se establecerá las
condiciones de a venta y, de acuerdo con un conjunto de criterios fijados
inicialmente en los pliegos del concurso. Solo excepcionalmente se venderán a
través de subasta o adjudicación directa. Se publicara el anuncio de la venta de
esos bienes en el BOE y en el Boletín del Municipio o Provincia donde radique
 y, si aparece un interés público más relevante que aconseje a la Administración
no venderlos, puede no venderlos.
 Bienes muebles; el procedimiento es el mismo que en el caso de los inmuebles
con las dos diferencias de que la decisión de vender los bienes le corresponde al
Ministerio de Hacienda sino al Ministerio al que esos bienes estuvieran adscritos
o vinieran siendo utilizados o el presidente o directos de un organismo público
cuando esos bienes correspondieran a ese organismo, y el procedimiento común
no es el concurso sino la adjudicación a través de subasta y se tribuye a mejor
postor.

Gravamen de bienes públicos.

Gravamen de un bien público (art. 152 LPAP). Tiene dos aspectos:
 Para determinar el bien es necesario cumplir con los requisitos que hay para la
enajenación de bienes. El gravamen de un bien suele ser garantía de una
obligación y el régimen de la garantía es el régimen de la obligación.
 Artículo 152. Imposición de cargas y gravámenes.
No podrán imponerse cargas
o gravámenes sobre los bienes o derechos del Patrimonio del Estado sino con los
requisitos exigidos para su enajenación.

Cesiones de bienes.
Respecto de la salida de los bienes de la administración Pública, se recibirá una
contraprestación. Pero la Administración puede realizar una cesión gratuita de los bienes
patrimoniales. Puede ser de dos tipos:
 Cesión gratuita de la titularidad del bien: se otorga la titularidad de modo gratuito.
 Cesión gratuita del uso conservando la titularidad del bien.
Se regula en el artículo en el art. 145 LPAP, que se preocupa de:
 Quienes pueden ser sus destinatarios:
 Si implica la cesión de la titularidad, los destinatarios solo pueden ser una
comunidad autónoma, un ente local o una fundación pública.
 Si se trata de la cesión del uso se podrá ceder a estados Extranjeros,
organismos internacionales y asociaciones de utilidad publica.
 Que fines ha de cumplir:
 Tiene que haber una causa de utilidad publica o interés sovial que justifique
la cesion gratuita.
 Se tiene que fijar una finalidad concreta
 El uso de dicho bien tiene que estar condicionado tanto al cumplimiento de
esa finalidad como de las condiciones o pqactos establecidos por la
Administracion para ceder ese bien.
 Quien ostenta la competencia para decidirlo: con carácter general es el ministerio de
hacienda, y cuando se efectue a favor de fundaciones publicas y asociuaciones de
utilidad publica, el consejo de ministros.