Contra-interessados: a amplitude do artigo 57.

º no apuramento deste estatuto

Em determinados pontos, o Contencioso Administrativo afasta-se do Processo Civil, e o estatuto do

contra-interessado é prova disso. Ao contrário do que estamos habituados a presenciar, com um autor e
um réu, no Direito Administrativo encontramos esta figura que nos permite ir mais longe, justificada pelo
quão complexo e diverso em interesses se apresenta o Direito Administrativo 1..

Mas quem são então estes contra-interessados? Nos termos do 57.º Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (de agora em diante CPTA), serão “a quem o provimento do processo impugnatório possa
diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam
ser identificados em função da relação material em causa ou documentos contidos no processo
administrativo”.
Ora, à primeira vista notamos logo a amplitude do texto legal, e numa tentativa de interpretação mais
simples, a doutrina tem proposto três critérios 2.:

1. Do ato impugnado, que identifica os mesmos através do ato que atribui especial vantagem aos
mesmos - portanto todos aqueles que são titulares de um interesse qualificado na conservação do ato;

2. Da posição substantiva do terceiro, que identifica os mesmos através de quem tenha um interesse
pessoal, direto e atual ao do autor;

3. Dos efeitos da sentença, que identifica os mesmos através de um juízo de prógnose que visa
determinar quais as esferas jurídicas que serão diretamente afetadas pela procedência da ação.

No entanto, conclui-se que o texto legal do 57.º parece conter os três (3. na 1ªparte, 1. Na 2ª parte e 2. na
3ª parte), mantendo a tal amplitude que pode levar a dificuldades na medida em que um universo muito
amplo de contra-interessados leva a que seja pouco razoável exigir ao autor que indique todos os contra-
interessados na petição inicial como dita o CPTA (78º/2 alínea f), mas se os mesmos não forem citados
existem graves consequências no processo: ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa
(89º/4 alínea e) e inoponibilidade da decisão judicial que porventura venha a ser proferida à revelia dos
contra-interessados (155º/2 e 199º)3. - apesar de ser possível uma sanação dessa falta de citação nos
termos do 88.º e 89.º CPTA - bem como um maior risco de ineficácia das decisões dado que, com um
universo tão extenso, seja provável que não sejam identificados entes que legalmente deveriam ter sido
nos termos do 78.º/2 alínea f) CPTA.

Para resolver este problema, surgem possíveis soluções:

Para Mário Aroso de Almeida, são contra-interessados as pessoas a quem a procedência da ação pode
prejudicar, ou que têm interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor 4., deixando
de lado o critério do ato impugnado. Para além disso, a alternância defendida promove a amplitude do
universo de contra-interessados, apesar de não considerar o critério do ato impugnado, pois permite ao
terceiro intervir na ação como parte principal se a procedência da ação o prejudicar, e se tal não se
encontrar preenchido, bastará que tenha interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o
autor, dando abertura à legitimidade de mais indivíduos e aos constrangimentos anteriormente enunciados.

Já Francisco Paes Marques considera que é contra-interessado aquele que, cumulativamente, seja
detentor de um interesse legalmente protegido, interesse esse que se encontre em direta contraposição
com o interesse do autor - sendo necessário que a satisfação de um implique a frustração do outro - e
ainda que essa frustração ou satisfação seja diretamente proveniente dos efeitos da sentença 5.. Esta teoria
parece-nos mais apropriada, na medida em que, ao abranger os três critérios, não se afasta do texto legal
de forma notória e permite uma restrição do estatuto do contra-interessado, na medida em que só será
legitimamente contra-interessado aquele que preencher os três requisitos, diminuindo este universo e
desonerando o autor de indicar inúmeros contra-interessados e poder levar, consequentemente, à falta de
um desses, prejudicando a ação.

Podemos encontrar outra possível solução num país europeu que nos é próximo no tocante a matéria de
Direito, nomeadamente a Alemanha. Na lei alemã, não se coloca o problema da excessiva oneração do
autor derivada da amplitude do estatuto dos contra-interessados pois é o juiz que chama os terceiros
interessados ao processo 6.. A nosso ver, tal solução parece impensável, na medida em que o juiz não tem
acesso a matéria factual suficiente para convocar todo o universo, mais ou menos amplo consoante a
posição defendida, de contra-interessados na ação, pois os mesmos podem ser às dezenas, e
acabaríamos com o mesmo problema de ser susceptível que faltem contra-interessados que deveriam ser
demandados, e também uma excessiva oneração, desta vez pendente na pessoa do juiz.

Dado toda esta reflexão, também devemos dar atenção a algo essencial: a amplitude do preceito do artigo
57.º tem como racio o reforço da posição dos terceiros na ação, parecendo-se figurar ampla como tal de
forma a evitar uma multiplicidade de ações com base no mesmo objeto, o que poderia levar a decisões
jurisprudências distantes e controversas, algo que também queremos evitar. Desta forma, a amplitude do
57.º é necessária até certa medida, devendo-se procurar um equilíbrio entre permitir que todos os terceiros
com algum tipo de interesse na ação sejam partes principais da mesma (ou contra-interessados), e não
restringir esta amplitude de forma a que não sejam indicados no processo indivíduos que podem vir, mais
tarde, a reabrir o processo ou intentar uma nova ação sobre a mesma matéria factual, por não serem
considerados contra-interessados na primeira, de forma a assegurar uma eficiente protecção dos terceiros
mas também uma praticabilidade e eficiência do processo.

1. Conferir em A Efetividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, de Francisco Paes

Marques, pp. 88-91.

2. Ver com interesse em A Efetividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, de Francisco

Paes Marques, pp. 92-94.

3. Segundo Mário Aroso de Almeida em Manual do processo Administrativo, pp. 252.

4. Assim, Mário Aroso de Almeida em Manual do Processo Administrativo, pp. 250-251.

5. Francisco Paes Marques em A Efetividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, de

Francisco Paes Marques, pp. 97-98.

6. Segundo Francisco Paes Marques em A Efetividade da Tutela de Terceiros no Contencioso

Administrativo, de Francisco Paes Marques, pp. 100.

Mário Aroso de Almeida, Manual do Processo Administrativo - 250, 251 e 252

Em processo administrativo, tanto nos processos de impugnação dos atos administrativos como
nos processos de condenação à prática de atos administrativos, devem ser demandados - para
além da entidade que praticou ou deva vir a praticar o ato - os titulares de interesses
contrapostos aos do autor.

Estes chamados “contra-interessados” são, nos termos do 57º e 68º, pessoas a quem a
procedência da ação pode prejudicar ou que têm interesse na manutenção da situação contra a
qual se insurge o autor. Tal configuração deste como parte afigura um litisconsórcio necessário
passivo, na medida em que existe uma única relação material, como se houvesse um único
demandado, em que o pedido deduzido é formulado contra todas as partes.

Este estatuto de contrainteressados justifica-se porque existem sujeitos privados envolvidos no

litígio, e os interesses destes ou coincidem com os da AP ou serão afetados com a procedência
da ação.

Os contrainteressados são assim verdadeiras partes no litígio (10º/1, 57º e 68º/2), havendo
consequências gravosas resultantes da sua falta de citação: ilegitimidade passiva que obsta ao
conhecimento da causa (89º/4 alínea e) e inoponibilidade da decisão judicial que porventura
venha a ser proferida à revelia dos contra-interessados (155º/2 e 199º).

Francisco Paes Marques, A efetividade da tutela de terceiros no contencioso administrativo,

2007, pp.89-114

Nesta matéria, o contencioso administrativo distancia-se do processo civil, justamente pela

complexidade e multipolaridade de interesses presentes no direito administrativo, não permitindo
uma dicotomia tão linear entre um representante do interesse público e um particular com
interesse privado. Ao reconhecer aos contra-interessados a titularidade de posições jurídicas
substancias é necessário que essas sejam acompanhadas de um estatuto processual adequado
à defesa plena destas posições: o facto de serem titulares de direitos subjetivos implica que
beneficiem da garantia da tutela jurisdicional efetiva prevista no 20º e no 268º/4 CRP.

Segundo Paulo Otero, que exista uma garantia de um qualquer meio de intervenção processual
aos contra-interessados, na medida em que são titulares de posições jurídicas subjectivas de
uma decisão administrativa objeto de impugnação judicial, e como tal podem vir a ser lesados
com essa impugnação (Paulo Otero, Os contra-interessados em contencioso administrativo:
fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de ato final de
procedimento concursal, in Estudos em Homenagem ao Prof. Rogério Soares, 2002, pp.
1077-1080 - confirmar).

Já Francisco Marques considera tal insuficiente para garantia o principio da tutela efetiva,
exigindo sim uma paridade simétrica entre as posições do autor e dos contra-interessados, com
consequências em termos de principio da igualdade das partes (20º/4 CRP) e do contraditório
(35º/5 CRP). Apoia a tese no facto de se no processo civil não se discute a igualdade das partes,
porque é que no contencioso deixaria de se reconhecer também esta paridade, na medida em
que tanto o autor como o contra-interessado são partes com interesses contrapostos num
determinado litígio? E ainda, são titulares de direitos subjetivos tanto o autor como o contra-
interessado, pois a satisfação do direito de um implicará a frustração do exercício do direito do
outro, portanto devem encontrar-se numa posição de paridade face a protecção de garantia
constitucional.

Poderes de conformação processual

O CPTA é praticamente omisso quanto ao regime processual aplicável aos contra-interessados.

Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa (Lições), 1999, pp. 207-208, 243-244) defende que os
contra-interessados são legalmente concebidos como partes no CPTA e por isso deve
considerar-se que a lei também se está a referir a estes quando atribui qualquer poder às partes.
De acordo com esta posição, o 10º/1 pressupõe que os contra-interessados formem um
litisconsórcio necessário passivo com a entidade demandada, devendo ocupar, do lado passivo,
uma posição idêntica à AP, e consequentemente partidária à do autor (20º/4CRP+6ºCPTA). Tal
pode suscitar duvidas porque, ao mesmo tempo que necessitam desta pariedade, também
necessitam que lhes seja reconhecida uma posição autónoma da AP, porque se assim não o
fosse a sua presença enquanto parte seria inútil.

Os contrainteressados tem necessariamente de ser chamados a intervir, cabendo ao autor o ónus

de os indicar - 78º/2 f) e 81º/1 - mas nada na lei os obriga a adotarem uma posição, conferindo-
lhes apenas a possibilidade de intervirem em defesa dos seus direitos, se assim o quiserem.

Preocupações especiais com os contra-interessados:

82º/1 - quando os contra-interessados forem mais de 20, o tribunal pode promover a citação por
meio de anuncio; nº5 - se não tiver sido facultada a consulta do processo em tempo útil o CI tem
mais 15 dias;

83º - podem contestar a ação; podem indicar os actos cuja prova se propõe fazer (nº1);

87º/1 b) - anuir ou opor-se ao conhecimento do mérito da causa no DS

91º/2 - requerer a realização de audiência pública e apresentar alegações nesta

91º/4 - direito de apresentar alegações escritas

Conclusão - foi intenção do legislador no novo CPTA reforçar a tutela dos contra-interessados,
nomeadamente nos poderes de conformação processual que lhes são atribuídos, e que lhes
conferem uma posição de paridade simétrica relativamente às partes tradicionais, autor e
entidade demandada. É possível extrair assim, quanto a estes sujeitos, um estatuto processual
verdadeiramente compatível com as exigências do principio da tutela jurisdicional efetiva.