DOCTRINA

CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA Y

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
ENCUENTROS Y DESENCUENTROS EN
LA CONSTRUCCIÓN JURISPRUDENCIAL
DE LA PLURALIDAD DE INTÉRPRETES
CONSTITUCIONALES (1)(2)

Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ*

SUMARIO
I. De los intérpretes de la Constitución, control del poder y mantenimiento del status quo fundamental.
Un breve repaso crítico a los sistemas de control de constitucionalidad. II. La preferencia en el objeto de
la interpretación y no en el intérprete constitucional. Notas al análisis del dictado del artículo 138 de la
Carta Nacional. III. El control difuso entregado a los jueces de la República y la necesaria pluralidad in-
terpretativa como de intérpretes constitucionales. IV. El juez contencioso administrativo como intérprete
constitucional y la expresión puntual de la utilización expresa del control difuso. V. La Administración
Pública como intérprete constitucional. Potestades, privilegios, competencias e interés público frente al
control difuso: peso de la valoración. Análisis de los pronunciamientos del Constitucional contenidos en
las stc 3741-2004-aa/tc, del 14 de noviembre de 2005, la stc 06135-2006-pa/tc, del 19 de octubre de 2007,
la stc 0014-2009-pi/tc, del 25 de agosto de 2010 y la stc 06135-2006-pa/tc, del 19 de octubre de 2007
y la stc 04293-2012-pa/tc, del 18 de marzo de 2014. 5.1. El hecho concreto de ejercitarse control difuso
por la Administración en la stc 3741-2004-aa/tc, del 14 de noviembre de 2005. Alcances expansivos de
la permisión y reparos a la fórmula argumentativa adoptada por el Constitucional. VI. Los alcances de la
Administración como intérprete constitucional. Reparos a la construcción jurisprudencial en función a las
disposiciones regla, interpretación conforme a la Carta. Sustentación de las razones para mantener dicho
deber constitucional en la Administración.

......................................
*  Abogado por la Universidad Nacional “Pedro Ruiz
Gallo” de Lambayeque, Perú. Docente de la Maes-
tría en Derecho Constitucional y Procesal Consti-
tucional por la misma Casa Superior de Estudios.
Especialista en Derecho Administrativo, Derecho
Laboral y Proceso Contencioso Administrativo. Con
estudios de Especialización en Administración de
Recursos Humanos en el Instituto Peruano de Ad-
ministración de Empresas (ipae). Asesor Legal Ex-
terno del Servicio Nacional de Adiestramiento en
Trabajo Industrial (Senati). Docente de los cursos
de Derecho Laboral I y Derecho Procesal Adminis-
trativo en la Facultad de Derecho de la Universidad
.......................................
Particular de Chiclayo (udch). Docente del curso de
Régimen Laboral del Empleo Público en la Facultad
de Derecho de la Universidad Santo Toribio de Mo-
grovejo (usat). Ex Jefe de Asesoría Legal de la Muni-
cipalidad Distrital de Pomalca.
(1)  El presente texto es la ponencia presentada por su
autor al iii Congreso Internacional de Derecho Cons-
titucional, organizado por la Universidad Nacional de
Cajamarca, llevado a cabo en la ciudad de Cajamarca los
días 13 y 14 de junio de 2014 dentro de las actividades de
la iii Semana del Derecho Constitucional.
(2)  A los profesores Pedro Grandez Castro y Christian
Donayre Montesinos, por sus enseñanzas.

REVISTA JURÍDICA THOMSON REUTERS 4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 5

 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
I. DE LOS INTÉRPRETES DE LA CONSTITUCIÓN,
CONTROL DEL PODER Y MANTENIMIENTO DEL
STATUS QUO FUNDAMENTAL. UN BREVE REPASO
CRÍTICO A LOS SISTEMAS DE CONTROL DE CONS-
TITUCIONALIDAD
El control del poder desde la Constitución repre-
senta, de lejos, la creación más sublime del géne-
ro humano.(3) Control del poder y juridificación
del poder, a partir de esta línea, se constituyen en
vivas expresiones del derecho actual con especial
referencia al Estado Constitucional de derecho.
Desde su expresión fiscalizadora, para juridificar
al poder, más allá de la teoría norteamericana de
los pesos y contrapesos (checks and balances) y
del control político, el derecho otorga la potes-
tad de sojuzgar al poder —de manera diríamos
natural— a los jueces así como a otros entes jurí-
dicos, encapsulados estos últimos dentro de una
forma especial de otorgar justicia: la jurisdicción
constitucional, abiertamente separada —en su
expresividad pura—(4) de los jueces ordinarios o
comunes. De un lado, dentro de la jurisdicción
constitucional, el control de constitucionalidad
de los actos del poder se centra en la idea de
crear órganos de contenido íntegramente consti-
tucional, en entero diferenciados del estamento
jurisdiccional, dedicados a la viva tarea de velar
por la prevalencia de la Carta Fundamental; a la
par, de otro lado, se erige la idea de no mono-
(3)  Valadés, Diego (2001). Constitución y democracia.
Serie Doctrina Jurídica 41. México D. F., p. 25: “Muchas
son las formas de entender lo que es una Constitución.
Para […] todos los efectos aceptaremos que la Constitu-
ción es el estatuto jurídico del poder. Desde esta pers-
pectiva, la Constitución regula cuatro formas de rela-
ción con el poder: el derecho al poder, el derecho del
poder, el derecho ante el poder y el control del poder
[…]. Finalmente, al control del poder conciernen los ins-
trumentos jurídicos que permiten contener a cada uno
de los órganos del poder dentro de los límites que le
asigna la Constitución […]”.
(4)  Con propiedad en su versión norteamericana y aus-
tríaca atendiendo a que, en nuestro derecho, el legisla-
dor recepciona un modelo mixto o moderado permi-
tiendo la pacífica convivencia de: i) jueces ordinarios
que aplican control difuso, ii) jueces constitucionales
—exceptuando el juez de inconstitucionalidad— que
aplican control difuso, iii) un Alto Tribunal que aplica
control difuso y, iv) un Alto Tribunal con el entero mo-
nopolio del control concentrado.
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polizar el cuidado de la Constitución a un suje-
to en particular de manera tal que no se piensa
en órganos constitucionales únicos, exclusivos y
excluyentes encargados de tal asunto sino que,
antes bien, pueden ser jueces —no, entonces,
un Tribunal Constitucional— quienes aboguen
por el mantenimiento del status quo constitu-
cional sin reducir dicha potestad, igualmente
en este último supuesto pensado, a un grupo de
estos, a un cuerpo en específico de jueces, como
si de censores romanos, oráculos o de dioses del
olimpo se tratase. Con mayor antigüedad que el
control concentrado, el judicial review de base
norteamericana se asienta, con antecedentes
notables en el caso Bonham, en la prevalencia
de la Constitución por sobre otras disposiciones
jurídicas inferiores a esta sobre el sustento de la
pluralidad de intérpretes; esto evita de plano:
i) La unicidad del intérprete y del producto in-
terpretativo para sortear su eventual prevalencia
generada desde la carencia de un contrato social
que le sirva de plataforma legitimadora, y,
ii) La cofradía o corporatividad del intérprete
y, por consiguiente, de lo interpretado que pasa-
ría a concebir a los agentes de la interpretación
como oráculos que se convocan antes de decidir
sobre las res publica, dejando a los asuntos públi-
cos como mera veleidad de una mente intrigante.
Dicho de otra manera: a mayor número de in-
térpretes, contra todo pronóstico, más férreo el
control del poder. Mientras el control concreta-
do, de origen kelseniano, manifiesta la eventual
prevalencia del intérprete por el obvio monopo-
lio interpretativo; el control difuso, antes bien,
abre la gama o elenco de actores de la interpre-
tación generando la apertura de los intérpretes.
Con relación al control difuso, al cual dedi-
camos las presentes líneas, debemos indicar
que dicha técnica jurídica importa el someti-
miento de las leyes y dispositivos inferiores a
esta a la Constitución.
En esta línea, la pluralidad de intérpretes de la
que hablábamos hace poco, asegura la uniformi-
dad del pronunciamiento interpretativo pues si
bien estos pueden decir muchas cosas en torno
a los casos judiciales que se ventilan en su sede
u orden procesal, inclusive cosas insulsas, forza-
damente bucólicas e intrascendentes —como los
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razonamientos malzonianos—, se obligan —cual
si fuere un bello canto— a sostener similares pala-
bras para cautelar a la Carta Nacional. No se trata,
entonces, que el control difuso genere un babel
interpretativo, como parecería extraerse de esta
abierta posibilidad de interpretar, sino de orien-
tar lo que la Constitución nos dice sin decirlo.
Atendiendo a lo que la Constitución vive, no
por su texto, sino por lo que de ella interpreta-
tivamente se extrae,(5) el control difuso permite
materializar esta idea consintiendo que la preva-
lencia del texto último se vea liberado de cual-
quier impureza interpretativa. De esta manera,
la interpretación efectuada por un juez como
garante primero de la Constitución(6) no se con-
vierte -como en la época feudal, en un mini reino
o feudo abstraído de la soberanía del rey- en un
espacio arbitrariamente autónomo o autárquico
de manera tal que, con dichos referentes, la for-
ma de leer la Carta Nacional se realiza dentro del
reino de la interpretación constitucional que-
dando vedada toda interferencia interpretativa
no constitucional por espuria.
El asunto no es interpretar por interpretar,
pues si así fuera no se emprendería tanto esfuer-
zo en adjetivar a la interpretación como consti-
(5)  Atienza, Manuel (2008). “Constitución y argumen-
tación”. En Ferrer Mac Gregor, Eduardo y Zaldívar Lelo
de Larrea, Arturo (coordinador). La ciencia del Derecho
Procesal Constitucional. Estudios en homenaje a Héctor
Fix-Zamudio en sus cincuenta años como investigador
del derecho Tomo vi. Interpretación constitucional y ju-
risdicción electoral, Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas de la Universidad Nacional Autónoma de México
(unam). México D. F.: Instituto Mexicano de Derecho
Procesal Constitucional (imdpc) y Marcial Pons, p. 22:
“Según Guastini, un ordenamiento jurídico constitu-
cionalizado (el de los Estados Constitucionales) se ca-
racteriza por una Constitución extremadamente «inva-
sora», capaz de condicionar tanto la legislación como
la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción de los
actores políticos y las relaciones sociales. […]”.
(6)  stc 0206-2005-pa/tc, fdm. 5 (Baylón Flores vs.
Emapa Huacho S.A. y otro): “[…] en la jurisdicción cons-
titucional comparada es pacífico asumir que el primer
nivel de protección de los derechos fundamentales le
corresponde a los jueces del Poder Judicial a través de
los procesos judiciales ordinarios”.
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
tucional, pues dicho rotulado no es un esfuerzo
heroico para alejarla veladamente de las otras
interpretaciones: sociológica, histórica, literal,
exegética, etc., tampoco es una buena intencio-
nada manera de diferenciar, con un criterio emi-
nente simplista, la nova interpretatio de la clá-
sica: lo “nuevo” y lo “viejo”, como si el asunto de
interpretar quedaría pensado constrictoramente
al tiempo humano, a un espacio temporario fá-
cilmente perceptible por los sentidos. En este
sentido, interpretar constitucionalmente es ex-
traer el significado de la Constitución conforme
a la Constitución.
No es valedero argüir que se interpreta la Carta
por interpretarla sino porque el proceso inter-
pretativo, virtuosamente alejado del carácter vo-
luble del género humano, se efectúa a tono con
el entramado constitucional que involucra los
valores materiales de la norma normarum: los
derechos fundamentales.(7)
Interpretar constitucionalmente, esto es, in-
terpretar conforme a la Constitución, es apren-
der a pensar constitucionalmente; ni siquiera
es pensar de dicha manera, pues admitir esto
último nos llevaría a sostener que el proceso in-
terpretativo ha llegado a su cenit, lo cual resul-
ta incompatible con la idea de la pluralidad de
intérpretes y de interpretaciones o de asignación
de significado de la disposición analizada.
Sobre lo anterior, entonces, hemos de pre-
cisar que el control difuso, al ser un control
constitucional frente a leyes o dispositivos
legales inferiores a esta última, asigna la pre-
valencia a la regulación jurídica súper-legal en
detrimento de la legal para defender derechos
fundamentales en aseguramiento del principio
de supremacía constitucional: la soberanía del
pueblo alumbrada desde el contractualismo
social galo debe ceder ante el peso de la so-
(7)  “[…] Todos los derechos fundamentales vinculan
a todos los poderes públicos”: stc 04063-2007-pa/tc,
fdm. 10 (Fernández Ordinola vs. vocales integrantes de
la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Lima, señores Sara Taipe Chávez, María Elena Palomi-
no Thompson, Jaime Amado Álvarez Guillén, y la jueza
a cargo del Primer Juzgado de Derecho Público de Lima,
doña Yanet Salcedo Saavedra).
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 7
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
beranía constitucional(8) de la posguerra, el
mandato del pueblo al de la Constitución, los
derechos a partir de la ley a los derechos ante-
riores a la ley; atendiendo a lo establecido, im-
pone, pues de manera ágil, un control jurídico
de constitucionalidad reducido con relación
a las partes interesadas y a los efectos jurídi-
cos que acarrea y no el amplio, contra todos,
propio del proceso de inconstitucionalidad, el
cual procede contra disposiciones con rango
de ley violentadoras de la Constitución.(9) En
(8)  stc 050-2004-ai/tc, 051-2004-ai/tc, 004-2005-pi/
tc, 007-2005-pi/tc y 009-2005-pi/tc, fdm. 2 (Colegio
de Abogados de Cusco & otros vs. Congreso de la Repú-
blica contra la Ley 28389, de reforma constitucional de
régimen pensionario, y contra la Ley 28449, de aplica-
ción de nuevas reglas pensionarias previstas en el De-
creto Ley 20530), sentencia del Pleno Jurisdiccional:
“2. El principio jurídico de la soberanía constitucional y
el Tribunal Constitucional
En el mismo artículo 45 de la Constitución, refiriéndose
al poder, se prescribe que
« [...] quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y res-
ponsabilidades que la Constitución y las leyes establecen».
En tal sentido, es indudable que este Colegiado se en-
cuentra plenamente sometido a la eficacia y fuerza nor-
mativa de la Constitución. Este es, justamente, el prin-
cipio jurídico de la soberanía constitucional.
Es más, por definición, la actividad del Tribunal Cons-
titucional es tutelar la constitucionalidad de los actos
y las normas en un Estado social y democrático de de-
recho. Por lo tanto, tal como lo señala el artículo 1 de su
propia Ley Orgánica, Ley 28301, este Colegiado
« [...] se encuentra sometido sólo a la Constitución y a
su Ley Orgánica».
De ello se desprende que, al ser un órgano primordial
en la configuración y vigencia del Estado social y de-
mocrático de derecho, el Tribunal Constitucional debe
propiciar en un máximo sentido que la Constitución sea
cumplida en toda su plenitud y dimensión”.
(9)  Artículo 200 Constitución 1993: “Son garantías
constitucionales:
[…]
4. La acción de inconstitucionalidad, que procede con-
tra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos
legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamen-
tos del Congreso, normas regionales de carácter general
y ordenanzas municipales que contravengan la Consti-
tución en la forma o en el fondo.
Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y
8 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
orden a lo que vengo sosteniendo, el control
difuso no es un control erga omnes, esto es, un
control dirigido a declarar la nulidad de una
disposición legislativa en beneficio de todos
los ciudadanos sino, antes bien, inter partes,
vale decir a declarar la inaplicación de una dis-
posición regulatoria (como de un acto admi-
nistrativo y de actos de los particulares dentro
del radio de las llamadas eficacia horizontal(10)
y vertical(11) de los derechos fundamentales
dentro del espacio de vinculación a estos de-
rechos(12)) en beneficio concreto de las partes
los efectos de la declaración de inconstitucionalidad o
ilegalidad de las normas.
Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en
relación con derechos restringidos o suspendidos, el
órgano jurisdiccional competente examina la razona-
bilidad y la proporc onar la declaración del estado de
emergencia ni de sitio”.
(10)  “[...] en el marco del Estado Constitucional, el
respeto de los derechos fundamentales constituye un
imperativo que el Estado debe garantizar frente a las
eventuales afectaciones que pueden provenir tanto del
propio Estado —eficacia vertical— como de los particu-
lares —eficacia horizontal—; más aún cuando, a partir
del doble carácter de los derechos fundamentales, su
violación comporta la afectación no solo de un dere-
cho subjetivo individual —dimensión subjetiva—, sino
también el orden objetivo de valores que la Constitu-
ción incorpora —dimensión objetiva—”: stc 04063-
2007-pa/tc, fdm. 9 (Fernández Ordinola vs. vocales
integrantes de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lima, señores Sara Taipe Chávez, María
Elena Palomino Thompson, Jaime Amado Álvarez Gui-
llén & jueza a cargo del Primer Juzgado de Derecho Pú-
blico de Lima, doña Yanet Salcedo Saavedra).
(11)  “Tal como lo ha señalado este Colegiado en la stc
03741-2004-aa/tc (Caso Salazar Yarlenque, fundamen-
tos 10-11), en la relación entre la administración pública y
los derechos fundamentales está de por medio también
la eficacia vertical de estos, es decir, la eficacia en particu-
lar de tales derechos, frente a todos los poderes y órganos
del Estado, lo que incluye también a la administración
pública”: stc 04063-2007-pa/tc, fdm. 9 (Fernández Or-
dinola vs. vocales integrantes de la Sexta Sala Civil de la
Corte Superior de Justicia de Lima, señores Sara Taipe
Chávez, María Elena Palomino Thompson, Jaime Ama-
do Álvarez Guillén & jueza a cargo del Primer Juzgado de
Derecho Público de Lima, doña Yanet Salcedo Saavedra).
(12)  Bastida, Francisco J. et. ál. (2004). Teoría general de
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involucradas en un proceso judicial sin mayor
expansión a terceros al conflicto.
Se verifica, a partir de allí, la inconstitucionali-
dad del actuar con efectos jurídicos restringibles
a las partes, irradiando los resultados de la de-
claratoria de inconstitucionalidad a los mismos
interesados que intervienen en la causa y no a
extraños a ella en el caso en concreto.
II. LA PREFERENCIA EN EL OBJETO DE LA INTER-
PRETACIÓN Y NO EN EL INTÉRPRETE CONSTITU-
CIONAL. NOTAS AL ANÁLISIS DEL DICTADO DEL
ARTÍCULO 138 DE LA CARTA NACIONAL
Asumido como control jurídico del poder, el
sometimiento de la legislación, en clave difusa,
permite consiguientemente que, desde la invo-
los derechos fundamentales en la constitución españo-
la de 1978. Madrid: Tecnos, Madrid, pp. 182-183: “[…] los
derechos fundamentales, además de derechos subjetivos
frente al poder público, constituyen un sistema de valores
y principios jurídicos que informa todo el ordenamiento,
lo que les presta un contenido o dimensión objetiva que
se despliega para reforzar la eficacia obligatoria de aquel
contenido subjetivo. Ello es lo que en buena medida ex-
plica la vinculación positiva a los derechos fundamentales
de los poderes públicos, que se desprende del artículo 53.1
ce. De dicha fórmula de sujeción de los poderes públicos
a los derechos fundamentales no sólo se deduce la prohi-
bición para éstos de menoscabar los ámbitos de libertad
iusfundamental. Además conlleva específicamente res-
pecto de todos los poderes públicos (legislativo, ejecutivo
y judicial) el mandato de optimizar la eficacia de dichas
libertades en todo lo que jurídicamente les sea posible
(sstc 18/1984, fj 6.°; stc 53/1985, fj 4.°), lo que se mani-
fiesta en los diversos contenidos de la dimensión objetiva
de los derechos fundamentales, y en algunos derechos,
cuyo contenido es eminentemente prestacional, en parte
de su dimensión subjetiva como derechos de prestación.
La aplicabilidad directa que caracteriza a los derechos fun-
damentales no es, pues, sinónimo de su autosuficiencia,
sino únicamente de su preexistencia e inmediata disponi-
bilidad ante la acción o la pasividad de los poderes cons-
tituidos, y por tanto su indisponibilidad, respecto a la in-
tervención del legislador, lo que no excluye que en una
sociedad jurídicamente organizada la plena eficacia del
contenido subjetivo de aquéllos pueda depender, por lo
menos parcialmente, del desarrollo que hagan los poderes
públicos de su contenido objetivo”.
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
cación por el propio ciudadano, se efectúe una
preferencia de la Carta Nacional, lo cual —por
su sola indicación como tal— no se agota en una
entera o fragmentada discrecionalidad judicial,
esto el aplicar o no el control aludido, el judicial
review, pues no se trata vívidamente de un dile-
ma shakesperiano sino que implica un abundan-
te deber constitucional.(13) Esta fuerza podero-
(13)  “En un primer y amplio sentido, deberes constitucio-
nales serían todos los que vienen establecidos en la norma
fundamental. Sin embargo, la aplicación al texto consti-
tucional de la distinción entre deberes y obligaciones que
acabamos de apuntar podría dar lugar a un concepto más
estricto. En esta línea, Rubio Llorente ha utilizado para
definir los deberes constitucionales los criterios del inte-
rés o bien jurídico al que se pretende servir (los deberes lo
son frente al Estado, como elementos del estatus general
de sujeción al poder), y la autonomía respecto a los con-
cretos derechos o competencias establecidos en la propia
Constitución. Con este criterio excluye del concepto de
deber constitucional los deberes de los cónyuges (artículo
32) y de los padres respecto a los hijos (artículo 39), debi-
do a su falta de generalidad, y también quedan excluidos,
en este caso por su falta de autonomía, las obligaciones de
comparecer a requerimiento de las comisiones de inves-
tigación (artículo 76) y de cumplir las resoluciones judi-
ciales firmes (artículo 118). Los restantes deberes mencio-
nados en la Constitución conformarían para este mismo
autor la categoría de deber constitucional en sentido es-
tricto, ya que tendrían como características comunes su
autonomía y generalidad.
Desde la perspectiva conceptual, es indudable que la
línea apuntada por Rubio Llorente dota a los deberes
constitucionales (en sentido estricto) de una mayor
homogeneidad; por lo demás, el criterio utilizado para
su delimitación utiliza ideas presentes en la delimita-
ción tradicional entre deberes y obligaciones. Sin em-
bargo, desde el punto de vista estrictamente jurídico-
constitucional no hay motivo para excluir del análisis
los restantes deberes que la Constitución enuncia, ya
que, como veremos, no hay diferencias significativas en
su significado y consecuencias jurídicas.
Por ello, en este análisis mantendremos el concepto amplio
de deber constitucional, que entendería a éstos como todas
las conductas o actuaciones que la Constitución impone
o dirige formalmente a los individuos o a los ciudadanos.
Precisando un poco más, puede afirmarse que estas
conductas serán meramente negativas o de abstención
en el caso del genérico deber de acatamiento; en cam-
bio, los deberes concretos enunciados en la Constitu-
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 9
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
sísima no implica un examen valorativo entre el
aplicar o no dicho mecanismo de fiscalización de
los actos del poder como su fuese sinónimo de
discrecionalidad o facultad en lo judicial; impo-
ne, antes bien, un entero deber de la judicatura:
Control difuso en el proceso constitucional de
amparo
7. Conforme lo ha sostenido este Tribunal
Constitucional en la sentencia recaída en el
Expediente 1124-2001-aa/tc, caso (Sindicato
Unitario de Trabajadores de Telefónica del
Perú S. A. y Fetratel), la facultad de contro-
lar la constitucionalidad de las normas con
motivo de la resolución de un proceso de
amparo constituye un poder —deber en vir-
tud de lo establecido en el artículo 138 de la
Constitución Política del Perú y el artículo 3
del Código Procesal Constitucional.
8. De esta manera, el segundo párrafo del
artículo 138 de la Constitución otorga a los
jueces la facultad de realizar el control difu-
so de la constitucionalidad de las normas,
por lo que las normas privadas o particulares
que sean contrarias a los derechos constitu-
cionales han de ser inaplicadas en cada caso
concreto, ello al margen del control abstrac-
to de las normas que habrá de emitirse en la
vía correspondiente.
9. El control difuso de la constitucionalidad
de las normas constituye un poder-deber del
juez que constituye un mecanismo para pre-
servar la supremacía de la Constitución y, en
general, el principio de jerarquía de las nor-
ción conllevan normalmente una actuación positiva
(tras la necesaria intermediación legal, […]).
Aunque desde una perspectiva teórica no cabe negar la
utilidad del concepto más estricto, según el cual serían
deberes constitucionales aquellas conductas o actuacio-
nes impuestas con carácter general, en beneficio de un
interés colectivo o estatal, y que no dependen de otros
derechos o competencias establecidos en la Constitu-
ción”. Cfr. Díaz Revorio, Francisco Javier (2011, julio-di-
ciembre). “Derechos humanos y deberes fundamentales.
Sobre el concepto de deber constitucional y los deberes
en la Constitución Española de 1978”. En ius. Revista del
Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla 28, pp. 286-287.
10 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
mas establecido en el artículo 51 de nuestra
norma fundamental.
10. El control difuso es un acto complejo en
la medida que significa preterir la aplicación
de una norma cuya validez, en principio, re-
sulta beneficiada de la presunción de legi-
timidad de las normas del Estado. Por ello,
su ejercicio no es un acto simple, requirién-
dose, para que sea válido, la verificación en
cada caso de los siguientes presupuestos:
a) Que en el proceso constitucional, el obje-
to de impugnación sea un acto que constitu-
ya la aplicación de una norma considerada
inconstitucional.
b) Que la norma a inaplicarse tenga una re-
lación directa, principal e indisoluble con
la resolución del caso, es decir, que sea re-
levante en la resolución de la controversia.
c) Que la norma a inaplicarse resulte eviden-
temente incompatible con la Constitución,
aun luego de haberse acudido a interpretarla
de conformidad con la misma, en virtud del
principio enunciado en la Segunda Disposi-
ción General de la Ley Orgánica del Tribu-
nal Constitucional, Ley 28301.(14)
Con la intención de enlazar el judicial review
como expresión del deber de la judicatura en la
preferencia de la Constitución frente a disposi-
ciones jurídicas inferiores, forzosamente necesi-
tamos acudir a la jurisprudencia del alto Tribu-
nal en cabeza de la stc 0206-2005-pa/tc, del 28
de noviembre del 2005:
Vía procedimental igualmente satisfactoria
para la protección del derecho al trabajo y
derechos conexos en el régimen laboral pri-
vado
5. En efecto, en la jurisdicción constitucio-
nal comparada es pacífico asumir que el
primer nivel de protección de los derechos
fundamentales le corresponde a los jueces
(14)  stc2600-2008-pa/tc, fdm. 7 al 10 (Segura Bautista
y otros vs. Asociación Centro de Esparcimiento Lima El
Potao - Acel - El Potao). El texto en corchetes es mío.
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del Poder Judicial a través de los procesos ju-
diciales ordinarios. Conforme al artículo 138
de la Constitución, los jueces administran
justicia con arreglo a la Constitución y las
leyes, puesto que ellos también garantizan
una adecuada protección de los derechos y
libertades reconocidos por la Constitución.
Sostener lo contrario significaría afirmar
que solo el amparo es el único medio para
salvaguardar los derechos constitucionales,
a pesar de que a través de otros procesos ju-
diciales también es posible obtener el mis-
mo resultado. De igual modo, debe tenerse
presente que todos los jueces se encuentran
vinculados por la Constitución y los tratados
internacionales de derechos humanos; más
aún, la Constitución los habilita a efectuar el
control difuso conforme a su artículo 138.(15)
Para enfatizar el alcance de la interpretación
del Constitucional, el artículo 138 de la Carta(16)
prescribe la preferencia del texto superior sobre
el legal y de este último frente a otros de irradia-
ción sublegal. En este punto, este artículo no es-
tablece la preferencia del intérprete por decidirse
entre lo último y la ley pues, de ser así, cabría un
importante trasfondo de inevitable y excesiva
discrecionalidad de los jueces promovida por un
acompasamiento de un desordenado activismo
judicial, en otros términos, de evidente arbitra-
riedad judicial. No nos encontramos ante un
mero alegato del porque sí del intérprete sino
que, antes bien, la preferencia está en el objeto
interpretado (de un extremo, la Carta Fundacio-
nal; de otro, la legislación y demás sub produc-
tos, incluyendo actos administrativos) sobre el
cual recae la interpretatio, no en el sujeto inter-
pretador. No en vano, los pronunciamientos del
alto Tribunal establecen que la revisión judicial
de las decisiones asumidas por los poderes públi-
(15)  stc 0206-2005-pa/tc, fdm. 5 (Baylón Flores vs.
Emapa Huacho S. A. y otro).
(16)  Artículo 138 Constitución 1993: “La potestad de ad-
ministrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el
Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con
arreglo a la Constitución y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una
norma constitucional y una norma legal, los jueces pre-
fieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal
sobre toda otra norma de rango inferior”.
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
cos —incluyendo aquí a la administración públi-
ca, ésta última entera ejecutora de las leyes(17)—
como por los particulares no puede realizarse
bajo cualquier medida o tamiz sino que responde
a diversos ingredientes cuyo detalle vale tomar
en cuenta tal como lo ha afirma la siguiente deci-
sión jurisprudencial:
4. Este Colegiado ha señalado que en vir-
tud del artículo 138 de la Constitución y del
artículo 3 del CPConst., la facultad de con-
trolar la constitucionalidad de las normas au-
toaplicativas constituye un poder-deber para
el juez; por ello las normas privadas que sean
contrarias a los derechos constitucionales
han de ser inaplicadas en cada caso concre-
to, esto al margen del control abstracto de las
normas legales en la vía que corresponda.
5. El control difuso es un acto complejo y por
ello requiere la verificación de los siguientes
presupuestos: «a) Que en el proceso constitu-
cional, el objeto de impugnación sea un acto
que constituya la aplicación de una norma in-
constitucional. b) Que la norma a inaplicarse
tenga una relación directa con la resolución
del caso, y c) Que la norma a inaplicarse resul-
te evidentemente incompatible con la Consti-
tución, luego de haberse acudido a interpre-
tarla de conformidad con la misma». […]”(18).
De esta manera, el proceso interpretativo se
nos presenta como un fenómeno complejo aten-
(17)  “La actividad administrativa en el Estado de De-
recho está condicionada por la ley a la obtención de
determinados resultados; por ello no puede la Admi-
nistración pública procurar resultados distintos de los
perseguidos por el legislador, «aun cuando aquellos
respondan a las más estrictas licitud y moralidad pues
lo que se busca es el logro de determinado fin» que no
puede ser desviado por ningún motivo, así sea plausi-
ble este”. Cfr. Brewer-Carías, Allan R. (2007, 28 y 29 de
mayo). “Notas sobre la discrecionalidad administrativa,
y sobre su delimitación y sus límites”. Documento para
el Taller Estratégico sobre Procedimientos administrati-
vos y justicia administrativa en América Latina. México
D. F.: Programa Estado de Derecho para América Lati-
na, Konrad Adenauer Stiftung, p. 20.
(18)  stc 03843-2008-pa/tc, fdm. 4 y 5 (Pacheco Flores y
otros vs. Sindicato de Choferes y Transportistas del Cusco).
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 11
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
diendo a la prevalencia del texto constitucional
sobre el legal; desde dicha perspectiva, dicha
prevalencia no nace, per se, de la propia ubica-
ción de ambos cuerpos jurídicos en el elenco del
derecho. La pluralidad de intérpretes, de lo an-
tes señalado, permite asegurar la predictibilidad
del verbo constitucional de manera tal que, a
mayor número de ellos, mayor el espacio de de-
liberación en torno a la Constitución, pues son
mayores los ámbitos de acogimiento y expectora-
ción de los agentes interpretativos quedando en
el olvido, como apátridas, las interpretaciones
contrarias a la Carta Básica. En igual orden de
ideas, como hemos podido verificar, la plurali-
dad de intérpretes que trae consigo, como efecto
de arrastre, la pluralidad interpretativa, asegura
que el asunto de la preferencia de la Constitución
vaya en serio, en otras palabras, que la preferen-
cia incida en el objeto de la interpretación y no
en quien realiza esta, esto es, en el intérprete a
quien le compete acatar la aplicación preferen-
cial de la Constitución como un entero deber no
ético, moral o social, sino antes bien, jurídico,
esto es, como un deber jurídico: un deber jurídi-
co constitucional.
III. EL CONTROL DIFUSO ENTREGADO A LOS JUE-
CES DE LA REPÚBLICA Y LA NECESARIA PLURA-
LIDAD INTERPRETATIVA COMO DE INTÉRPRETES
CONSTITUCIONALES
Atendiendo a que la lectura puntual de la de-
fensa de la Constitución se enmarca en la vigencia
y eficacia de derechos fundamentales desde un
fuero no restrictivo de los procesos constitucio-
nales, esto es que su uso parecería limitarse a la
jurisdicción enteramente constitucional cuando,
antes bien, el dictado de la Carta no establece tal
restricción, sino también de los jueces ordinarios,
es admisible aceptar la pluralidad interpretati-
va como de intérpretes constitucionales. De esta
manera, atendiendo a lo último, la pluralidad de
intérpretes trasciende, con referencia directa a
los jueces, el mero esquema competencial de la
asunción de la tarea de juzgar derivada de la divi-
sión del trabajo jurisdiccional. Aún más, el poner
por delante la Constitución con respecto de otras
disposiciones jurídicas no altera la competencia
entregada por la ley a los directores del proceso;
antes bien, otorga la fortaleza necesaria para per-
filar el trabajo del juez. De lo señalado, la com-
petencia la otorga la legislación, la interpretación
12 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
conforme a la Constitución, esta última. Enton-
ces, pueden haber tantos jueces con competencia
para tratar algún asunto en función a la permisión
del legislador quien constriñe ex lege los exclusi-
vos alcances competenciales de manera que toda
tramitación deviene en nula de haber contraveni-
do el mandato legal;(19) empero, a mayor abun-
damiento, pueden haber tanto jueces intérpretes
como lo permita la Constitución y, aquí, la Carta
Mayor no hace distingo alguno. De esta manera,
no todos los jueces son competentes para tratar
un desalojo, un despido, un robo, etc.; pero, si
todos los jueces se encuentran habilitados por la
Constitución a hacer control prevalente de la Car-
ta, en otras palabras, control difuso.
IV. EL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
COMO INTÉRPRETE CONSTITUCIONAL Y LA EX-
PRESIÓN PUNTUAL DE LA UTILIZACIÓN EXPRE-
SA DEL CONTROL DIFUSO
Dejando establecido que toca a los jueces,
dentro del amplísimo espacio de los intérpretes
constitucionales, el ejercitamiento del control
difuso debemos sustentar que todos los juzga-
dores pueden asumir dicho deber jurídico de
índole, alcance o proyección constitucional; no
en vano, la Constitución repara en dicho impor-
tante detalle como lo pone en reparo el artículo
138. De todos los jueces, el encargado de someter
a la administración pública, cuando ejercita su
potestad jurídico-públicas, a la Carta es el juez
contencioso administrativo. Reparamos en esto
atendiendo a que, de todos los poderes públicos,
la administración, en uso de potestades y privile-
gios, sobre el pedestal de la autotutela, asume los
cometidos —dados por el legislador(20)— orien-
tados al interés público.(21) Sin embargo, cuan-
(19)  Artículo 6 cpc.-Principio de legalidad e irrenuncia-
bilidad de la competencia: “La competencia sólo puede
ser establecida por la ley. […]”.
(20)  stc 430-98-aa/tc, fdm. 3 (Bermeo Turchi vs. Titu-
lar del Pliego del Poder Judicial & Secretario General de
la Secretaría Ejecutiva del Poder Judicial): “[…] la Admi-
nistración Pública debe ser el ejemplo del cumplimien-
to de la ley […]”.
(21)  Meilán Gil, José Luis (2006). “El Marco Constitu-
cional del Derecho Administrativo en España”. En VV.
AA. El marco constitucional del Derecho administrativo
en Iberoamérica: V Foro Iberoamericano de Derecho Ad-
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do el curso de potestades y privilegios va en un
sentido excesivo, irrazonable, desproporcional,
en suma arbitrario, será entonces que un juez —
naturalmente,(22) el contencioso administrativo
regido por el Decreto Supremo 013-2008-jus, que
aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley del
Proceso Contencioso Administrativo (tuo lpca
o tuo)— someterá el poder administrativo al de-
recho para una efectiva protección de derechos
fundamentales del administrado pudiendo ar-
ticular, de ser necesario, el control judicial inter
partes de constitucionalidad.(23) Al efecto, advir-
tiendo que el contencioso administrativo se cons-
tituye en un entero proceso jurisdiccional y no en
una mera instancia administrativa limitada a la
pura revisión del proceder administrativo, sobre
el sustento mandamental de los artículos 51(24) y
138(25) de la Ley Fundamental, este juzgador se
ministrativo. Quito: Asociación Española de Ciencias
Administrativas, Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas - Sección Española & Colegio de Juris-
prudencia de la Universidad San Francisco de Quito, p.
165: “Las potestades que la Constitución y las leyes en-
comiendan a la Administración no son privilegios, sino
instrumentos normales para el cumplimiento de sus fi-
nes y, en definitiva, para la satisfacción de los intereses
generales (sts [del] 27 marzo [de] 1986)»”.
(22)  Artículo 3 tuo lpca.- Exclusividad del proceso
contencioso administrativo: “Las actuaciones de la ad-
ministración pública solo pueden ser impugnadas en el
proceso contencioso administrativo, salvo los casos en
que se pueda recurrir a los procesos constitucionales”.
(23)  Artículo 9 tuo lpca.- Facultades del Órgano Ju-
risdiccional: “Son facultades del órgano jurisdiccional
las siguientes:
1.- Control Difuso
En aplicación de lo dispuesto en los artículos 51 y 138 de la
Constitución Política del Perú, el proceso contencioso ad-
ministrativoprocedeaúnencasodequelaactuación impug-
nada se base en la aplicación de una norma que transgreda
el ordenamiento jurídico. En este supuesto, la inaplica-
ción de la norma se apreciará en el mismo proceso. […]”.
(24)  Artículo 51 Constitución 1993: “La Constitución pre-
valece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas
de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad
es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
(25)  Artículo 138 Constitución 1993: “La potestad de ad-
ministrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el
Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con
arreglo a la Constitución y a las leyes.
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
encuentra completamente habilitado a estable-
cer un marco interpretativo que haga prevalecer
la Carta por sobre otras disposiciones jurídicas
incluyendo, en este tránsito, actuaciones admi-
nistrativas emanadas de la administración.(26)
De esta manera, el control difuso se presenta
como un incidente que no desnaturaliza el the-
ma decidendum o, lo que es lo mismo, la cuestión
controvertible. De este modo, el juez contencio-
so administrativo —como cualquier otro— no
pierde el hilo argumental del conflicto sometido
a los tribunales atendiendo a que a dicho juzga-
dor también se le ha sido encomendada, tal cual
es reconocido en la stc 0206-2005-pa/tc, del 28
de noviembre de 2005, la tutela de los derechos
fundamentales,(27) dentro de la lógica del sistema
judicialista de control de las administraciones pú-
blicas abierto a un escenario subjetivo de protec-
ción del administrado, categoría jurídico-pública
que no hace perder la condición de persona del
interesado afectado por el proceder público.
V. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO INTÉR-
PRETE CONSTITUCIONAL. POTESTADES, PRI-
VILEGIOS, COMPETENCIAS E INTERÉS PÚBLICO
FRENTE AL CONTROL DIFUSO: PESO DE LA VA-
LORACIÓN. ANÁLISIS DE LOS PRONUNCIAMIEN-
TOS DEL CONSTITUCIONAL CONTENIDOS EN LAS
STC 3741-2004-AA/TC, DEL 14 DE NOVIEMBRE DE
2005, LA STC 06135-2006-PA/TC, DEl 19 DE OC-
TUBRE DE 2007, LA STC 0014-2009-PI/TC, DEL
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una
norma constitucional y una norma legal, los jueces pre-
fieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal
sobre toda otra norma de rango inferior”.
(26)  Gozaíni, Osvaldo Alfredo (2004, julio-diciembre).
“El debido proceso en la actualidad”. En VV. AA. Revis-
ta Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional,
(Especial: Proceso y Constitución) 2. México, p. 70: “[…]
el Juez del sistema difuso es una autoridad con poder
de controlar la administración (eficacia y legalidad ad-
ministrativa) y de fiscalizar la supremacía de la Norma
Fundamental (control de constitucionalidad)”.
(27)  stc 0206-2005-pa/tc, fdm. 5 (Baylón Flores vs.
Emapa Huacho S. A. y otro): “[…] en la jurisdicción
constitucional comparada es pacífico asumir que el pri-
mer nivel de protección de los derechos fundamentales
le corresponde a los jueces del Poder Judicial a través de
los procesos judiciales ordinarios”.
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 13
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
25 DE AGOSTO DE 2010 Y LA STC 06135-2006-
PA/TC, DEL 19 DE OCTUBRE DE 2007 Y LA STC
04293-2012-PA/TC, DEL 18 DE MARZO DE 2014
Hemos dejado establecida la pluralidad de in-
terpretaciones como de intérpretes constitucio-
nales llegando a hablar para este último caso, en
dicho derrotero, del juez contencioso. Hasta allí,
la situación se nos muestra clara. Lo que no se
acepta pacíficamente en nuestro derecho es el que
la administración pueda ejercitar control difuso.
La idea, de lejos, no ha tenido recepción legislati-
va entre nosotros pues el tenor literal del artículo
138 asigna reducidamente a los jueces, en esencia:
a todos los jueces, dicha potestad.
De inicio, el legislador ha entregado a la admi-
nistración pública un cúmulo diverso de potesta-
des(28) vinculadas a diversas aristas de la actividad
administrativa: i) la actividad limitativa de dere-
chos —fundamentales, legales o convenciona-
les—;(29) ii) actividad normativa —enmarcada
en la expedición de disposiciones reglamentarias
institucionales, disposiciones reglamentarias eje-
cutivas o disposiciones reglamentarias autóno-
mas—; iii) actividad prestacional; iv) actividad de
fomento; v) actividad sancionadora y vi) actividad
cuasi jurisdiccional, esta última dentro de la lla-
mada “justicia administrativa primaria”(30) atada
(28)  Meilán Gil, José Luis (2006). “El Marco Constitu-
cional del Derecho Administrativo en España”. En VV.
AA. El marco constitucional del Derecho administrati-
vo en Iberoamérica: V Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo. Quito: Asociación Española de Cien-
cias Administrativas, Instituto Internacional de Cien-
cias Administrativas - Sección Española & Colegio de
Jurisprudencia de la Universidad San Francisco de Qui-
to, p. 165: “Las potestades de la Administración no son
un privilegio, en tanto poder considerado en sí mismo,
sino poderes vinculados a un fin y por él mensurables
en todas sus facetas, de acuerdo con lo que dispone el
artículo 106 de la Constitución. […]”.
(29)  Bènoit, citado por Zegarra Valdivia, Diego (2005).
El servicio público. Fundamentos. Lima: Palestra edi-
tores, p. 34: “[…] procedimiento de policía cuando una
autoridad administrativa está investida de una compe-
tencia que le permite reglamentar ciertas actividades o
relaciones entre particulares”.
(30)  Cassagne, Juan Carlos (2009). “La justicia contencio-
so administrativa y la ampliación del bloque de legalidad
14 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
vigorosamente al “control judicial suficiente”. De
todo esto, no observamos que el judicial review
haya sido otorgado a la administración más aún
si tenemos en cuenta que los atributos jurídicos
de poder asignados a la administración, estos son
las potestades jurídico-administrativas, tan igual
como la competencia judicial o administrativa,
son entregados por el legislador ex lege. Las po-
testades jurídico-públicas, mucho menos las com-
petencias, no surgen ex nihilo. Llama entonces la
atención, con la advertencia de los argumentos an-
tes esbozados, de que se alegue el ejercitamiento
del control difuso como potestad administrativa.
Ciertamente, la administración no dispone
solamente de un nivel unipersonal funciona-
rial sino que también se encuentra conformada
por un cuerpo colegiado (materializado, de co-
mún, en consejos directivos o tribunales admi-
nistrativos) que, sobre el sustento o criterio de
especialidad,(31) se encargan de impartir justicia
desde un esquema cuasi jurisdiccional.
Desde ese punto de vista, en este último su-
puesto parecerían abonar fuertes razones para
efectuar la entrega de la potestad de inaplicarse
legislación inconstitucional a casos en concreto
o, lo que es lo mismo, a efectuar el control difuso
a dichos cuerpos resolutores; empero, estas fuer-
(los nuevos derechos y la legitimación). En Rodríguez,
Jaime et. ál. Derecho Administrativo iberoamericano (dis-
crecionalidad, justicia administrativa y entes reguladores).
Volumen i. Panamá: Congreso Iberoamericano de Dere-
cho Administrativo, Congrex, p. 8 (aparecido con el mis-
mo nombre en: Revista de Derecho Administrativo. Revis-
ta de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica 67,
julio-septiembre, 2009): “A nuestro juicio, la tutela judi-
cial efectiva no resulta incompatible con el establecimien-
to de una jurisdicción administrativa primaria (similar a la
configurada en el derecho norteamericano) siempre que
ella sea instituida por ley y se prescriba la posibilidad de un
posterior control judicial, que puede asignarse a los tribu-
nales o cámaras de segunda instancia”.
(31)  Valero Torrijos, Julián (2002). Los órganos cole-
giados. Análisis histórico de la colegialidad en la or-
ganización pública española y régimen jurídico - ad-
ministrativo vigente. Madrid: Instituto Nacional de
Administración Pública, Centro De Estudios Políticos y
Constitucionales, Ministerio de Administraciones Pú-
blicas & Ministerio de la Presidencia.
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tes razones encuentran fuertes trabas, pues con-
tra todo pronóstico de predictibilidad: el “saber a
qué atenerse”, el asunto no se encuentra textual-
mente inserto en las leyes.
El asunto no es una mera exigencia de férreo
positivismo, como a primera vista parecería en-
tenderse, sino, antes bien, de entera seguridad
jurídica pues las potestades como las competen-
cias jurídico-administrativas deben ser expresa-
mente recepcionadas por el legislador.
Si la cuestión no la encontramos en la legis-
lación de modo expreso y tangencial hemos de
acudir a los principios. De lejos, la finalidad de
la Ley 27444, Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General (lpag) establecida al efecto en el
artículo iii del Título Preliminar, nos da la bien-
venida en los alcances de la permisión de preterir
la ley en beneficio de la Constitución, sobre lo
sostenido, la lpag establece que dicha regula-
ción se orienta a establecer el régimen jurídico
aplicable para que la actuación de la adminis-
tración pública sirva a la protección del interés
general, garantizando los derechos e intereses de
los administrados y con sujeción al ordenamien-
to constitucional y jurídico en general. Un poco
más allá, en el ágil curso de dicha regulación
jurídico-administrativa, el principio de legalidad
—que entendemos como de juridicidad— em-
potrado en el artículo iv, 1, 1.1. del Título Prelimi-
nar de la lpag, el cual prescribe que las autorida-
des administrativas deben actuar con respeto a
la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidas
—argumentos asumidos por el alto Tribunal en
la stc 3741-2004-aa/tc, del 14 de noviembre de
2005—.(32) No obstante, las expresiones “deben
actuar con respeto a la Constitución” y “con su-
jeción al ordenamiento constitucional” no tie-
nen el vigor suficiente para autorizar, aunque
indirectamente, a la administración a utilizar
el control difuso. Este no es un argumento que
nos lleve a afirmar la entrega del control difuso
a la administración, en concreto, a sus tribuna-
les o consejos directivos, en suma, a sus cuerpos
colegiados encargados de impartir justicia. A lo
(32)  stc 3741-2004-aa/tc, fdm. 50 (Salazar Yarlenque
vs. Municipalidad Distrital de Surquillo).
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sumo, lo que le ordenan dichas prescripciones
del legislador es a evitar, en la utilización de po-
testades y competencias —como es lógico: explí-
citas—, toda arbitrariedad, abuso de poder,(33)
exceso de poder y, en fin, toda técnica jurídico-
pública adicional de medición de la limitación
del poder (v. gr., principio de buena adminis-
tración), pero llegarle a entregar control difuso
parece un exceso interpretativo que no calza con
la interpretación conforme a la Constitución.
La falla en el razonamiento de quienes avalan
el control difuso administrativo sin obstáculos
se encuentra, al igual que otros argumentos que
iremos hilvanando, en la vocación sempiterna
de los intérpretes, seguro uno, potencial, el otro:
los juzgadores ventilan conflictos donde su po-
sición jurídica tiende a la imparcialidad; antes
bien, la administración, en el curso de actividad
de alcance cuasi jurisdiccional, ventila conflic-
tos pero, de origen, es irremediablemente juez
y parte en dichos conflictos. El juez, en el curso
del juzgar, cautela derechos subjetivos e intere-
ses legítimos del ciudadano; la administración,
cautela el interés público.(34)
El alcance fidedigno de la interpretación no
puede llevarnos a cualquier interpretación; pre-
cisamente, como bien lo hemos precisado como
línea norte de nuestras aseveraciones, la inter-
pretación constitucional se entiende como aque-
lla interpretación conforme a la Constitución:
secundum constitutionis.
Ciertamente, la administración también im-
parte justicia pero no lo hace a un nivel defini-
tivo o conclusivo de su proceder. Al encontrarse
potencialmente sometida a la jurisdicción, po-
(33)  Artículo 7 Código Europeo de Buena Conducta Ad-
ministrativa.- Ausencia de abuso de poder: “Los pode-
res se ejercerán únicamente para los que han sido otor-
gados por las disposiciones pertinentes. En particular,
el funcionario evitará utilizar dichos poderes para ob-
jetivos que no posean fundamento legal o que no estén
motivados por un interés público”.
(34)  Prats, Eduardo Jorge (2010, enero-junio). “La efec-
tividad y la eficacia como principios rectores de las tute-
las jurisdiccional y administrativa de los derechos fun-
damentales”. En Revista Iberoamericana de Derecho
Procesal Constitucional 13, pp. 163-164.
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 15
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
dría generarse que la administración ejercitase
control difuso en el curso de la expedición de
actos administrativos rompiendo la vieja dic-
ción de la presunción de validez por una alega-
da presunción de constitucionalidad que ori-
ginariamente es gozada por las leyes; empero,
como fenómeno perverso, luego este podría
verse sometido a un nuevo control difuso en
sede judicial o hasta, inclusive, de jurisdicción
constitucional: de esta manera, se generaría un
“control difuso del control difuso”, en otras pa-
labras, un control difuso duplicativo (control
difuso administrativo - control difuso judicial
en lo contencioso administrativo; control di-
fuso administrativo - control difuso en amparo
o cumplimiento) o hasta triplicativo (control
difuso administrativo - control difuso judicial
en lo contencioso administrativo - control di-
fuso en amparo o cumplimiento; control difu-
so administrativo - control difuso judicial en lo
contencioso administrativo - control difuso en
amparo contra resoluciones judiciales; control
difuso administrativo - control difuso en ampa-
ro - control difuso en amparo contra amparo)
tendiente a limitar el control difuso administra-
tivo inconstitucional.
Los cometidos jurídico - públicos achaca-
bles a los poderes públicos, dentro de ellos a la
administración, son más fuertes que un mero
alegato de ejercitar control difuso a la admi-
nistración pública. Aún más, las potestades no
son implícitas.
No dejando lugar para dichas observaciones,
el alto Tribunal abre el camino para arribar al
control difuso administrativo efectuando una
anchurosa interpretación de la Constitución
albergada en la stc 3741-2004-aa/tc, del 14 de
noviembre de 2005,(35) stc 06135-2006-pa/tc,
del 19 de octubre de 2007,(36) stc 0014-2009-pi/
tc, del 25 de agosto de 2010(37) y la stc 04293-
(35)  stc 3741-2004-aa/tc, fdm. 50 (Salazar Yarlenque
vs. Municipalidad Distrital de Surquillo).
(36)  stc 06135-2006-pa/tc (Hatuchay E. I. R. L. vs. Ins-
tituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección a la Propiedad Intelectual, Indecopi & Aso-
ciación Peruana de Autores y Compositores, Apdayc).
(37)  stc 00014-2009-pi/tc, del Pleno del Tribunal Cons-
titucional (Municipalidad Metropolitana de Lima vs.
16 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
2012-pa/tc, del 18 de marzo de 2014.(38) En los
apartados siguientes, nos abocaremos a analizar
dicha proyección jurisprudencial tratando de en-
tender el porqué de la incorporación como de la
eliminación de la administración como uno más
de los intérpretes constitucionales.
5.1. El hecho concreto de ejercitarse control difuso
por la administración en la stc 3741-2004-aa/tc,
del 14 de noviembre de 2005. Alcances expansivos
de la permisión y reparos a la fórmula argumenta-
tiva adoptada por el Constitucional
En el pronunciamiento del 14 de noviembre de
2005, a partir de un amparo, el alto Tribunal llega
a tratar asuntos de relevancia jurídico-adminis-
trativa tales como los derechos fundamentales
a un debido procedimiento administrativo, pe-
tición gubernativa y acceso a la justicia; en este
orden de ideas, da los pasos iniciales que nos
introducen a la idea del control difuso en sede
administrativa:
§1. Control de constitucionalidad y control
de legalidad de los actos de la Administración
5. […] En primer lugar, se debe recordar que
tanto los jueces ordinarios como los jueces
constitucionales tienen la obligación de veri-
ficar si los actos de la administración pública,
que tienen como sustento una ley, son con-
formes los valores superiores, los principios
constitucionales y los derechos fundamenta-
les que la Constitución consagra. Este deber,
como es evidente, implica una labor que no
solo se realiza en el marco de un proceso de
inconstitucionalidad (previsto en el artículo
200, inciso 4, de la Constitución), sino tam-
bién en todo proceso ordinario y constitucio-
nal a través del control difuso (artículo 138).
6. Este deber de respetar y preferir el prin-
cipio jurídico de supremacía de la Constitu-
ción también alcanza, como es evidente, a
Congreso de la República), contra el artículo 3 de la Ley
28996, modificatoria del artículo 48 de la Ley 27444.
(38)  stc 04293-2012-pa/tc (Consorcio Requena vs. 1ª
Sala del Tribunal de Contrataciones del Organismo Su-
pervisor de las Contrataciones del Estado, osce & Procu-
rador Público a cargo de los asuntos judiciales del osce)
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la administración pública. Esta, al igual que
los poderes del Estado y los órganos cons-
titucionales, se encuentran sometida, en
primer lugar, a la Constitución de manera
directa y, en segundo lugar, al principio de
legalidad, de conformidad con el artículo 51
de la Constitución. De modo tal que la le-
gitimidad de los actos administrativos no
viene determinada por el respeto a la ley
—más aún si esta puede ser inconstitucio-
nal— sino, antes bien, por su vinculación a
la Constitución. Esta vinculación de la ad-
ministración a la Constitución se aprecia en
el artículo iv del Título Preliminar de la Ley
del Procedimiento Administrativo General,
el cual, si bien formalmente ha sido deno-
minado por la propia Ley como “Principio de
legalidad”, en el fondo no es otra cosa que la
concretización de la supremacía jurídica de
la Constitución, al prever que “las autorida-
des administrativas deben actuar con respe-
to a la Constitución, la ley y al derecho [...]”.
7. De acuerdo con estos presupuestos, el
Tribunal Constitucional estima que la ad-
ministración pública, a través de sus tribu-
nales administrativos o de sus órganos co-
legiados, no solo tiene la facultad de hacer
cumplir la Constitución –dada su fuerza
normativa—, sino también el deber consti-
tucional de realizar el control difuso de las
normas que sustentan los actos administra-
tivos y que son contrarias a la Constitución
o a la interpretación que de ella haya reali-
zado el Tribunal Constitucional (artículo vi
del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional). Ello se sustenta, en pri-
mer lugar, en que si bien la Constitución,
de conformidad con el párrafo segundo del
artículo 138, reconoce a los jueces la potes-
tad para realizar el control difuso; de ahí
no se deriva que dicha potestad les corres-
ponda únicamente a los jueces, ni tampoco
que el control difuso se realice únicamente
dentro del marco de un proceso judicial.
8. Una interpretación positivista y formal
en ese sentido no solo supone el descono-
cimiento de determinados principios de
interpretación constitucional, como los de
unidad de la Constitución y de concordan-
cia práctica, que ha establecido el Tribunal
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
Constitucional en tanto que supremo in-
térprete de la Constitución; sino también
daría lugar a una serie de contradicciones
insolubles en la validez y vigencia de la
propia Constitución. Así, por ejemplo, una
interpretación en ese sentido del artículo
138 de la Constitución supondría que el
cumplimiento de la supremacía jurídica de
la Constitución solo tiene eficacia en los
procesos judiciales y no en aquellos otros
procesos o procedimientos de naturaleza
distinta, lo cual significaría convertir a la
Constitución en una norma legal. Eviden-
temente, esta forma de interpretar la dis-
posición aludida contradice abiertamente
el artículo 51, el cual señala que “la Cons-
titución prevalece sobre toda norma legal;
la ley, sobre las demás normas de inferior
jerarquía, y así sucesivamente [...]”.
9. Por tanto, el artículo 138 no puede ser ob-
jeto de una interpretación constitucional
restrictiva y literal; por el contrario, la suso-
dicha disposición constitucional debe ser
interpretada de conformidad con el principio
de unidad de la Constitución, considerando
el artículo 51 antes señalado, más aún si esta
(artículo 38) impone a todos —y no solo al
Poder Judicial— el deber de respetarla, cum-
plirla y defenderla. Es coherente con ello el
artículo 102 del Código Tributario, cuando
precisa que “al resolver el Tribunal Fiscal de-
berá aplicar la norma de mayor jerarquía [...]”;
es decir, aquellas disposiciones de la Consti-
tución que, en este caso, se manifiestan a tra-
vés de los principios constitucionales tribu-
tarios y de los derechos fundamentales que
están relacionados con dichos principios.(39)
Efectivamente, al avocarse al control de
constitucionalidad y legalidad del actuar de
la administración establece que la revisión ju-
risdiccional de la legislación se entrega a ma-
nos de los jueces más allá de todo argumento
del proceso de inconstitucionalidad.(40) Sin
embargo, prescribe que la supremacía consti-
(39)  stc 3741-2005-aa/tc, fdm. 5 al 9 (Salazar Yarlen-
que vs. Municipalidad Distrital de Surquillo).
(40)  stc 3741-2004-aa/tc, fdm. 5 (Salazar Yarlenque vs.
Municipalidad Distrital de Surquillo).
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 17
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
tucional queda también en cabeza de la admi-
nistración, precisando que la legitimidad del
actuar administrativo se condensa en su vincu-
latoriedad a la Carta más allá de la legalidad(41)
dejando establecido, a manera de corolario del
razonamiento,(42) que la administración desde
sus cuerpos pluripersonales —“[…] a través de
sus tribunales administrativos o de sus órganos
colegiados […]”— encargados de impartir justi-
cia —precisión establecida en la aclaratoria del
13 de octubre de 2006: “[…] el Tribunal Consti-
tucional estima necesario precisar que los tribu-
nales administrativos u órganos colegiados a los
que se hace referencia en dicho fundamento son
aquellos tribunales u órganos colegiados admi-
nistrativos que imparten justicia administrativa
con carácter nacional, adscritos al Poder Ejecu-
tivo y que tengan por finalidad la declaración de
derechos fundamentales de los administrados
[…]”— tiene el deber jurídico de la revisión ju-
dicial de la legislación pues dicho atributo, el de
ejercitar el judicial review, no es tan de los jue-
ces como intérpretes —“[…] de ahí no se deriva
que dicha potestad les corresponda únicamen-
te a los jueces […]”— ni propio del estamento
judicial —[…] ni tampoco que el control difuso
se realice únicamente dentro del marco de un
proceso judicial […]— como pareciese. La su-
matoria de razonamientos aludidos por el alto
Tribunal, más allá de un alegado derecho a la
tutela procesal ante los tribunales administrati-
vos, no llega a cubrir la interpretación conforme
a la Constitución de manera tal que, desde sus
orígenes, la posibilidad de admitir que la admi-
nistración es un intérprete constitucional más,
queda carente de cubierta jurídica autorizante.
La administración viene sometida a parámetros
fijos e inamovibles, en aras del interés público,
que no los tiene ni el legislador ni, mucho me-
nos, la judicatura quienes sí presentan un mar-
gen amplísimo en su accionar.
La administración como guardiana de los inte-
reses generales(43) se orienta a materializar los co-
(41)  stc 3741-2004-aa/tc, fdm. 6 (Salazar Yarlenque vs.
Municipalidad Distrital de Surquillo).
(42)  stc 3741-2004-aa/tc, fdm. 7 (Salazar Yarlenque vs.
Municipalidad Distrital de Surquillo).
(43)  García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez,
Tomás-Ramón (1997). Curso de derecho administrativo.
18 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
metidos entregados por el legislador de manera tal
que su cuadro potencial de elegir jurídico queda
reducido al mínimo en la gran mayoría de casos.
Ciertamente, al lado de las potestades regla-
das que cuentan con una moldura aplicativa(44)
transitan las discrecionales; empero, estas últi-
mas entendidas como libertad jurídica de actuar
público(45) no pueden tolerar cualquier decisión
sino aquella que se encuentre en la línea del de-
recho; resultando ciertamente matizada,(46) en-
Tomo i. Octava edición. Madrid: Civitas, p. 437: “[…] la
administración pública actúa en función, no de un inte-
rés propio del aparato administrativo, sino de un interés
de la comunidad, que es ajeno y absolutamente supe-
rior al interés de la administración como organización”.
(44)  “La Administración ejercita una potestad regla-
da cuando toda su actuación esta predeterminada por
las normas jurídicas aplicables de forma que, constata-
da la concurrencia del supuesto de hecho previsto en
la norma jurídica de aplicación, no hay más que una
decisión posible y lícita en derecho, en pura y simple
ejecución de la ley (o el reglamento)”: Sentencia del 30
de junio de 2011, fdm. jur. décimo sexto (Ecologistas en
Acción, coda y Greenpeace España & otros vs. Ministe-
rio de Industria), emitida por la Sección 1ª de la Sala de
lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacio-
nal, con base en el recurso contencioso administrativo
628/2009, magistrado ponente: Nieves Buisan García.
(45)  García De Enterría, Eduardo (1997). Democracia,
jueces y control de la administración. Tercera edición.
Madrid: Civitas, p. 143: “[La discrecionalidad] surge
cuando el Ordenamiento jurídico atribuye a algún ór-
gano competencia para apreciar en un supuesto dado lo
que sea de interés público”.
(46)  Criterio expuesto abiertamente en Huamán Or-
dóñez, L. Alberto (2008, julio). Judicial review en los
Tribunales Administrativos e igualdad en el proce-
dimiento administrativo según la stc 06135-2006-
pa/tc. Retos desde su elasticidad propugnada por el
Tribunal Constitucional peruano en defensa de los
derechos fundamentales del administrado. En Ga-
ceta Constitucional. Análisis multidisciplinario de la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Tomo 7.
Gaceta Jurídica, p. 318: “[…] el judicial review en lo ad-
ministrativo es un deber constitucional, ergo no le-
gal, no una potestad, puesto que para la operatividad
de esta última se necesita atribuirle la misma [sic] a la
Administración Pública, habilitación realizada a tra-
vés de la Ley; no negamos el judicial review en lo ad-
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tonces, la idea del judicial review administrativo:
probable en el escenario de potestades regladas,
preconfiguradas por el legislador, y admisible,
aunque con sus reservas, en el curso de potesta-
des discrecionales(47) con especial vinculación o
atadura a la discrecionalidad técnica.(48)
La administración se encuentra vinculada a la
Constitución atendiendo al principio de supre-
macía ius fundamental,(49) pero esto no puede
llevarnos a aseverar, per se, la viabilidad del con-
ministrativo más aún cuando se hace lejana la idea de
sujeción de los poderes públicos a la pura legalidad
desde el principio de supremacía de la Constitución
y del principio pro homine, los que imponen acata-
miento a la juridicidad, simplemente lo asumimos
como un deber constitucional”; desarrollado con ma-
yor detalle en: Huamán Ordóñez, L. Alberto (2014).
Interdicción de la arbitrariedad & Derecho Adminis-
trativo. Lima: Grijley, p. 276.
(47)  La discrecionalidad, como técnica jurídico ad-
ministrativa, autoriza a la articulación de criterios
orientados a la oportunidad, conveniencia, necesi-
dad o utilidad de la decisión tomada como expresión
medible del interés general debiendo tener en cuen-
ta, inclusive, las valoraciones estrictamente técni-
cas que obligan a pronunciarse a la Administración.
Todavía más, la discrecionalidad como categoría del
Derecho Público admite diversos grados: mayor, in-
termedia o menor. La primera, entregada a la libre con-
figuración de las decisiones del legislador no compe-
te a nuestro análisis debiendo dejar establecido que
la segunda se constituye en el arbitrio condicionado
a un concepto jurídico indeterminado que imprime
el contenido y la extensión del proceder público y, fi-
nalmente, la tercera, se mueve en el curso electivo de
las variables operadas por el principio de juridicidad
pues es la ley quien entrega dichas variables electivas.
(48)  stc 0090-2004-aa/tc (Calleghari Herazo vs. Mi-
nisterio de Defensa, Mindef).
(49)  stc 00014-2009-pi/tc, fdm. 6 del voto singular del
magistrado Vergara Gotelli (Municipalidad Metropo-
litana de Lima, mml vs. Congreso de la República, cr
contra el artículo 3 de la Ley 28996, modificatoria del
artículo 48 de la Ley 27444), Sentencia del Pleno del Tri-
bunal Constitucional: “[…] Partiendo del principio de
Supremacía Constitucional se ha buscado que la Cons-
titución de un Estado mantenga su vigencia efectiva
vinculando a todos los entes del Estado con la consigna
de la vigencia efectiva de los derechos fundamentales”.
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
trol difuso; en este punto, la anchurosa multi-
plicidad de tareas jurídico-públicas y la cautela
del interés general llevan a la administración,
desde la exigencia de la potestad y la compe-
tencia, a “medir” el curso de su proceder en un
sentido orientado a la vinculación al derecho(50)
(50)  stc 2002-2006-pc/tc, fdm. 23 al 26 (Chirinos
Arrieta, en representación de Pablo Miguel Fabián
Martínez y otros vs. Ministerio de Salud, Minsa y Di-
rección General de Salud Ambiental, Digesa):
“c) El proceso de cumplimiento, la inacción administra-
tiva y la protección «indirecta» del derecho a la salud […]
23. Y es que en virtud del principio de legalidad de la
función ejecutiva, los agentes públicos deben fundar
todas sus actuaciones en la normativa vigente. «El prin-
cipio de ‛vinculación positiva de la Administración a la
Ley’ exige que la certeza de validez de toda acción admi-
nistrativa dependa de la medida en que pueda referirse
a un precepto jurídico o que, partiendo de este, pueda
derivársele como su cobertura o desarrollo necesario. El
marco normativo para la administración es un valor in-
disponible, motu proprio, irrenunciable ni transigible».
24. Precisamente, el apartado 1.1. del artículo iv del Tí-
tulo Preliminar de la Ley 27444, del Procedimiento Ad-
ministrativo General, establece que «Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la Constitu-
ción, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que
les fueron conferidas».
25. De este modo se evidencia cómo, en el ámbito de la ad-
ministración pública, las actuaciones de los funcionarios y
autoridades públicas deben desarrollarse dentro del mar-
co normativo establecido en la ley y en la Constitución,
marco que contiene sus competencias, así como los lími-
tes de su actuación, por lo que resultan arbitrarias aquellas
actuaciones, entre otras, que deliberadamente omitan el
cumplimiento de una mandato contenido en una ley o en
un acto administrativo; omitan expedir resoluciones ad-
ministrativas o dictar reglamentos, o cumplan aparente,
parcial o defectuosamente tales mandatos.
26. En directa relación con lo expuesto se encuentra
el imperativo de que tales funcionarios y autoridades
cumplan los respectivos mandatos dentro de los plazos
asignados, bajo responsabilidad de ley, y que, de no en-
contrarse fijados tales plazos, los mandatos se acaten
dentro de un plazo razonable y proporcional, debiendo
tenerse siempre en consideración el nivel de urgente
atención que requieren determinados derechos, princi-
palmente los fundamentales, que pueden resultar afec-
tados por el incumplimiento de los mandatos”.
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 19
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
sobre el soporte de una garantía “en menos”,(51)
no solamente a la pura legalidad como alega el
colegiado,(52) que opera como una argamasa ac-
tuativa en el derecho público no encontrando,
entonces, cabida el control difuso pues entre lo
buscado por el administrado y el interés general,
este poder público se encuentra obligado a velar,
cruel maldición, por el interés público.
Todavía más, existen dos órdenes procesales,
“natural”, uno, excepcional, el otro, que sin ma-
yor dificultad permiten aplicar el judicial review
of legislation sin tener que cambiar a los intér-
pretes constitucionales: el contencioso adminis-
trativo y la tutela constitucional; bajo este orden
de ideas, la necesidad de otorgar dicho control
jurídico a la administración, sin negarse de parte
nuestra, se relativiza enormemente.
5.2. El deber especial de protección de derechos
fundamentales como alegado fundamento del
control difuso en sede administrativa en la stc
06135-2006-pa/tc, del 19 de octubre de 2007
En el veredicto del 19 de octubre de 2007, a par-
tir igualmente de un amparo, el Tribunal participa
de la idea del control difuso. Para esto, procede a
establecer su aplicación en cuanto al curso espe-
cífico de un procedimiento sancionador. En este
punto, llega a sostenerse que el control judicial de
la ley es enteramente independiente de la repe-
tición del procedimiento administrativo especial
trilateral seguido al demandante;(53) todavía más,
retoma los lineamientos de la stc 3741-2004-pa/
tc, del 14 de noviembre de 2005, con miras a sus-
tentar el especial deber de protección de los de-
rechos fundamentales de los administrados,(54)
(51)  Gómez - Ferrer Morant, Rafael (1999, septiembre-
diciembre). “Incidencia de la Constitución sobre el De-
recho Administrativo”. En Revista de Administración
Pública 150. Madrid: Centro de Estudios Constitucio-
nales, pp. 163-164.
(52)  stc 3741-2004-aa/tc, fdm. 11-12, 14, 15 y 16 (Sala-
zar Yarlenque vs. Municipalidad Distrital de Surquillo).
(53)  stc 06135-2006-pa/tc, fdm. 12 (Hatuchay E. I. R. L.
vs. Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de
la Protección a la Propiedad Intelectual, Indecopi & Aso-
ciación Peruana de Autores y Compositores, Apdayc).
(54)  stc 05680-2008-pa/tc, fdm. 2 (Julca Ramírez vs.
Telefónica del Perú &Municipalidad Distrital de Sechu-
20 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
al abrigo de un derecho fundamental ante los tri-
bunales administrativos —aspecto que cuida de
no desarrollar nuevamente—, llegando a precisar
que el control difuso es utilizable para la salva-
guarda de derechos fundamentales o principios
constitucionales que le sirven de garantía(55) ce-
rrando la idea de que la omisión en dicho control
traduce la burla del citado deber especial por lo
que el control de constitucionalidad inter partes
puede articularse casuísticamente:
§6. Control difuso en sede administrativa y
deber de protección
15. Aunque resulta relevante recordar que
en la sentencia 3741-2004-pa/tc, se ha esta-
blecido, en condición de precedente vincu-
lante, la potestad de control difuso en sede
administrativa en los siguientes términos:
[...] el Tribunal Constitucional estima que
la administración pública, a través de sus
tribunales administrativos o de sus órganos
colegiados, no solo tiene la facultad de hacer
cumplir la Constitución —dada su fuerza
normativa—, sino también el deber consti-
ra): “Los derechos fundamentales que la Constitución
ha reconocido no solo son derechos subjetivos, sino
también constituyen el orden material de valores en los
cuales se sustenta todo el ordenamiento constitucional
(stc 0976-2001-aa/tc). Esa última dimensión objeti-
va de los derechos fundamentales se traduce, por un
lado en exigir que las leyes y sus actos de aplicación se
realicen conforme a los derechos fundamentales (efec-
to de irradiación de los derechos todos los sectores del
ordenamiento jurídico) y, por otro, en imponer, sobre
todos los organismos públicos, un «deber especial de
protección» de dichos derechos. Desde luego que esta
vinculación de los derechos fundamentales en la que se
encuentran los organismos públicos no significa que ta-
les derechos solo se puedan oponer a ellos y que las per-
sonas (naturales o jurídicas de derecho privado) se en-
cuentren ajenas a su respeto. El Tribunal ha manifestado
en múltiples ocasiones que, en nuestro sistema consti-
tucional, los derechos fundamentales vinculan tanto al
Estado como a los particulares (stc 03510-2003-aa/tc)”.
(55)  stc 06135-2006-pa/tc, fdm. 16 (Hatuchay E. I. R. L.
vs. Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de
la Protección a la Propiedad Intelectual, Indecopi & Aso-
ciación Peruana de Autores y Compositores, Apdayc).
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tucional de realizar el control difuso de las
normas que sustentan los actos administra-
tivos y que son contrarias a la Constitución o
a la interpretación que de ella haya realizado
el Tribunal Constitucional (artículo vi del
Título Preliminar del Código Procesal Cons-
titucional). Ello se sustenta, en primer lugar,
en que si bien la Constitución, de conformi-
dad con el párrafo segundo del artículo 138,
reconoce a los jueces la potestad para reali-
zar el control difuso, de ahí no se deriva que
dicha potestad les corresponda únicamente
a los jueces, ni tampoco que el control difu-
so se realice únicamente dentro del marco
de un proceso judicial (fundamento 7).
En este contexto el Tribunal ha resaltado los
efectos verticales de los derechos fundamen-
tales y, con ello, ha señalado que “el derecho
y el deber de los tribunales administrativos
y órganos colegiados de preferir la Constitu-
ción a la ley, es decir de realizar el control
difuso —dimensión objetiva—, forma parte
del contenido constitucional protegido del
derecho fundamental del administrado al
debido proceso y a la tutela procesal ante los
Tribunales Administrativos —dimensión
subjetiva—“ (fundamento 10).
16. En este contexto, debe resaltarse que,
además, en mérito al deber de protección
de los derechos fundamentales que tiene
todo el poder público y, en este caso, en
particular, los Tribunales Administrativos,
ellos deben ejercer el poder-deber de con-
trol difuso de constitucionalidad cuando
en la resolución de un procedimiento ad-
ministrativo resulta relevante la aplicación
de una norma y ella es incompatible con
derechos fundamentales o con principios
constitucionales que los garantizan (v.gr.
legalidad, reserva de ley, entre otros). En
tal sentido, la omisión del control de cons-
titucionalidad en sede administrativa,
como en el supuesto antes mencionado,
representa, a su vez, la omisión del deber
de protección de los derechos fundamen-
tales. En consecuencia, dado que los tribu-
nales administrativos y órganos colegiados
están vinculados por el deber de protec-
ción, ellos han de ejercer el control difuso
cuando el caso lo demande.
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
17. En consecuencia, el Tribunal de Defensa
de la Competencia y de la Propiedad Intelec-
tual debe tener presente el ejercicio de esta
potestad en la resolución de las controver-
sias que conoce”.(56)
Establecidas las líneas anteriores, debemos in-
dicar que la alegación del deber especial de pro-
tección, por mayor incidencia que presenta en el
plano práctico en cuanto a la tutela de derechos
fundamentales se refiere, no puede llegar a ava-
lar la atribución de intérprete constitucional a la
administración. Nuevamente salta a la vista el
asunto referido al interés público que toca salva-
guardar a los poderes públicos, incluida la admi-
nistración, de manera tal que el tema de atribu-
ción implícita, extraída de la interpretación del
Constitucional, de dicha potestad a los cuerpos
colegiados encargados de impartir “justicia ad-
ministrativa primaria” puede verse fácilmente
superada en un análisis orientado, conforme a la
Constitución, por la aplicación del principio de
supremacía constitucional sin tener que transi-
tarse por el judicial review administrativo aten-
diendo a que la atribución de la prevalencia de la
Carta por sobre la legislación debe estar conte-
nida, ex lege, de manera expresa al no existir, en
el derecho público, la generación de potestades
ni competencias administrativas implícitas pues
el actuar como el omitir administrativo, para ser
jurídicamente relevantes, debe tener una base
jurídica de cubierta que opere como título habi-
litante de dicho actuar u omitir: la competencia
administrativa que no cabe inferirse interpreta-
tivamente atendiendo a que las competencias al
igual que las potestades se desenvuelven en el
mundo de las disposiciones-reglas.
5.3. Tribunales administrativos, judicial review,
condicionamientos a su ejercicio. El voto del ma-
gistrado Vergara Gotelli en la stc 0014-2009-pi/tc,
del 25 de agosto de 2010
El pronunciamiento del 25 de agosto de 2010 es
parte también de la expresividad del control di-
(56)  stc 06135-2006-pa/tc, fdm. 15 al 17 (Hatuchay E.
I. R. L. vs. Instituto Nacional de Defensa de la Com-
petencia y de la Protección a la Propiedad Intelectual,
Indecopi y la Asociación Peruana de Autores y Compo-
sitores, Apdayc).
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 21
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
fuso administrativo. Es así que en la sentencia de
inconstitucionalidad promovida por el despacho
de alcaldía de la Municipalidad Metropolitana
de Lima en contra del artículo tercero de la Ley
28996, modificatoria del artículo 48 de la lpag,
en cuanto a la facultad otorgada al Instituto Na-
cional de Defensa de la Competencia y de la Pro-
tección de la Propiedad Intelectual (Indecopi),
para inaplicarse disposiciones jurídicas relacio-
nadas al tema de acceso al mercado otorgadas de
modo expreso a la Comisión de Acceso al Mer-
cado (cam), denominada luego como Comisión
de Eliminación de Barreras Burocráticas (ceb),
el Tribunal ha precisado, de modo detallado, los
requisitos o condicionamientos que se hacen exi-
gibles para la operancia de un control difuso en
el seno gubernativo:
24. Se ha fijado entonces una serie de con-
diciones a fin de garantizar el uso de esta
prerrogativa, precisándose que el control
difuso administrativo procederá cuando:
i) se lleve a cabo por tribunales de carácter
nacional adscritos al Poder Ejecutivo y que
tengan por finalidad la declaración de dere-
chos fundamentales de los administrados,
ii) la ley cuestionada no sea posible de ser
interpretada de conformidad con la Cons-
titución, iii) que dicho examen de consti-
tucionalidad sea relevante para resolver la
controversia planteada dentro de un proceso
administrativo, y; iv) el ejercicio del control
difuso administrativo se realiza a pedido de
parte; en este supuesto, los tribunales admi-
nistrativos u órganos colegiados antes aludi-
dos están facultados para evaluar la proce-
dencia de la solicitud, con criterios objetivos
y razonables, siempre que se trate de otorgar
mayor protección constitucional a los dere-
chos fundamentales de los administrados.
En aquellos casos en los que advierta que
dichas solicitudes responden a fines mani-
fiestamente obstruccionistas o ilegítimos,
puede establecerse e imponerse sanciones
de acuerdo a ley. Excepcionalmente, el con-
trol difuso procede de oficio cuando se trate
de la aplicación de una disposición que vaya
en contra de la interpretación que de ella
haya realizado el Tribunal Constitucional,
de conformidad con el último párrafo del
artículo vi del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional; o cuando la aplica-
22 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
ción de una disposición contradiga un pre-
cedente vinculante del Tribunal Constitu-
cional establecido de acuerdo con el artículo
vii del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional.
[…]
31. Además, resulta claro que en los proce-
sos iniciados de oficio se aplicará la regla
establecida en el precedente de la stc 03741-
2004-aa/tc, que dispone que no podrá
proceder de oficio el control difuso admi-
nistrativo, pues dicho control procede solo
a pedido de parte, salvo que se vulnere la
interpretación o los precedentes del Tribu-
nal Constitucional, como ya se ha señalado
supra. Precisamente por ello se autoriza a
Indecopi a iniciar proceso de acción popular
o a recurrir ante la Defensoría del Pueblo o
cualquiera legitimado por la Constitución
para interponer una demanda de inconstitu-
cionalidad. Como ya se indicó, ello no impli-
ca que la Defensoría actúe como una mesa
de partes, sino que esta tiene la facultad de
decidir si es que interpone o no la demanda
de inconstitucionalidad, dada su legitimi-
dad activa prevista en el artículo 203 inciso 3
de la Constitución.
32. Debe recordarse, finalmente, que si bien
la inaplicación de una disposición a un caso
concreto en sede administrativa carece de
un mecanismo de consulta a un órgano ad-
ministrativo jerárquicamente superior, no
quiere ello decir que sus decisiones no pue-
dan cuestionarse. La posibilidad de que el
administrado pueda recurrir a la vía judicial
correspondiente para impugnar las decisio-
nes de los tribunales administrativos está
siempre abierta, de acuerdo con el artículo
148 de la Constitución”.(57)
Sobre esto, el Tribunal acude a establecer la
viabilidad de dicho control a tono con los pro-
nunciamientos del 14 de noviembre de 2005 y su
(57)  stc 00014-2009-pi/tc, del Pleno del Tribunal
Constitucional, fdm. 24 y 31 al 32 (Municipalidad Me-
tropolitana de Lima vs. Congreso de la República),
contra el artículo 3 de la Ley 28996, modificatoria del
artículo 48 de la Ley 27444.
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aclaración del 13 de octubre de 2006, reiterando
que no puede ser cualquier órgano colegiado ad-
ministrativo encargado de impartir justicia amén
de disponerse la residualidad de la interpretación
conforme a la Constitución —“la ley cuestiona-
da no sea posible de ser interpretada de confor-
midad con la Constitución”— y de acudirse a
su pedimento de parte o de oficio.(58) Nuestro
Tribunal, salvo el voto particular del magistrado
Vergara Gotelli, repite lo ya establecido en la stc
3741-2004-aa/tc, del 14 de noviembre de 2005.
Luego de transitar por dicho veredicto,(59) el ci-
tado magistrado del Constitucional repara en que
dicho examen de constitucionalidad admite mo-
dulación —“si bien podrían aplicar este tipo de
control solo podría realizarse contra disposicio-
nes infralegales y no legales”—.(60) De esta ma-
nera, no se descarta la idea de no entregar dicha
potestad a la administración condicionando, an-
tes bien, este ejercicio a establecer determinados
parámetros de encauzamiento de tal potestad.
Desde nuestro punto de vista, la idea es de re-
cibo atendiendo a que el control difuso en sede
gubernativa no puede operar con la misma liber-
tad que el ámbito jurisdiccional.
El control difuso administrativo necesita, an-
tes bien, de una elaborada construcción —“debe
establecerse un procedimiento que permita la
consulta o revisión por parte de un órgano jerár-
quicamente superior de manera que evalúe si la
inaplicación ha sido realizada conforme a la Cons-
titución o no, buscando de esa manera compatibi-
lizar dicho articulado constitucional, puesto que
con ello si bien se estaría extendiendo tal libertad,
esta estaría garantizado por otros mecanismos de
(58)  stc 00014-2009-pi/tc, fdm. 23, del Pleno del Tri-
bunal Constitucional (Municipalidad Metropolitana de
Lima vs. Congreso de la República), contra el artículo 3 de
la Ley 28996, modificatoria del artículo 48 de la Ley 27444.
(59)  stc 00014-2009-pi/tc, fdm. 5, del Pleno del Tribunal
Constitucional (Municipalidad Metropolitana de Lima
vs. Congreso de la República), contra el artículo 3 de la
Ley 28996, modificatoria del artículo 48 de la Ley 27444.
(60)  stc 00014-2009-pi/tc, fdm. 10 del voto del magis-
trado Vergara Gotelli, del Pleno del Tribunal Consti-
tucional (Municipalidad Metropolitana de Lima vs.
Congreso dela República), contra el artículo 3 de la Ley
28996, modificatoria del artículo 48 de la Ley 27444.
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
control”—,(61) que asegure que, bajo el pretexto
de la constitucionalidad, no se subvierta los inte-
reses generales. El peso de los cometidos públicos,
imputables a la administración, debe ser compen-
sado con lo que el control difuso pretende en cada
caso concreto. Por esto, el análisis de la compati-
bilidad de la ley con la Carta es de rechazo en los
alegatos del citado voto, pues, la legalidad es el
norte de la actuación administrativa no pasando
esto con disposiciones sublegales quienes, en el
elenco interpretativo de Vergara Gotelli, sí cabe
reconducirlas al control difuso administrativo.
5.4. La objeción del sujeto administración pública
como parte de la pluralidad de intérpretes consti-
tucionales: análisis de la stc 04293-2012-pa/tc, del
18 de marzo de 2014
A propósito de asuntos de contenido contractual
público sometidos a amparo constitucional,(62)
donde se involucran los derechos al debido proceso
administrativo, igualdad en la aplicación de la ley,
entre otros, el constitucional brega por el control
difuso decantándose por su cierre. Al cuestionar-
se la afectación producida, ingresa a la invocación
(61)  stc 00014-2009-pi/tc, fdm. 13, del Pleno del Tribunal
Constitucional (Municipalidad Metropolitana de Lima
vs. Congreso de la República), contra el artículo 3 de la
Ley 28996, modificatoria del artículo 48 de la Ley 27444.
(62)  Ciertamente, el thema decidendum debió direccio-
narse, en sede de la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa, por la burla de los principios de predictibilidad
—exteriorización en el ámbito administrativo del prin-
cipio de seguridad jurídica: el llamado “saber a qué ate-
nerse”— así como por el de uniformidad atendiendo a
que el primero, en la redacción del artículo iv,1,1.15 de
la lpag, se traduce en que la autoridad administrativa
deberá brindar a los administrados o sus representantes
información veraz, completa y confiable sobre cada trá-
mite, de modo tal que a su inicio, el administrado pue-
da tener una conciencia bastante certera de cuál será el
resultado final que se obtendrá en tanto el segundo, el
de uniformidad, inserto en el artículo iv, 1,1.4 de la legis-
lación procedimental general, la lpag, prescribe que la
Administración deberá establecer requisitos similares
para trámites similares, garantizando que las excepcio-
nes a los principios generales no serán convertidos en la
regla general por lo que toda diferenciación, expresión
contraria a la desigualdad, deberá basarse en criterios
objetivos debidamente sustentados.
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 23
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
de la stc 3741-2004-aa/tc, del 14 de noviembre de
2005, con miras a precisar los presupuestos básicos
del precedente vinculante,(63) deteniéndose en la
situación particular de los órganos pluripersonales
administrativos con atribuciones cuasi jurisdiccio-
nales como intérpretes constitucionales(64) enfa-
tizados en la stc 0014-2009-pi/tc, del 25 de agosto
de 2010.(65) No obstante, más allá de dichas ano-
taciones, alega que no hubo razones justificantes
para el asomo de dicho precedente, pues, en esen-
cia, el planteo de dicha técnica jurídico-constitu-
cional no surge ex nihilo sino que representa, antes
bien, una respuesta del derecho ante la articula-
ción disímil de las posibles interpretaciones que
se puedan efectuar de un texto jurídico.(66) Desde
nuestro punto de vista, las razones alegadas por los
miembros del Tribunal —más allá del hecho de
que el asunto podía verse sometido al orden pro-
cesal contencioso administrativo—(67) no son las
más felices para recortar la pluralidad de intérpre-
(63)  stc 04293-2012-pa/tc, fdm. 30 (Consorcio Reque-
na vs. 1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del Or-
ganismo Supervisor de las Contrataciones del Estado,
osce & Procurador Público a cargo de los asuntos judi-
ciales del osce).
(64)  stc 04293-2012-pa/tc, fdm. 31 (Consorcio Requena
vs. 1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del Organismo
Supervisor de las Contrataciones del Estado, osce & Pro-
curador Público a cargo de los asuntos judiciales del osce).
(65)  stc 00014-2009-pi/tc, fdm. 31 in fine, del Pleno del
Tribunal Constitucional (Municipalidad Metropolitana de
Lima vs. Congreso de la República), contra el artículo 3 de
la Ley 28996, modificatoria del artículo 48 de la Ley 27444.
(66)  stc 04293-2012-pa/tc, fdm. 32 a. al e. (Consorcio
Requena vs. 1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Esta-
do, osce & Procurador Público a cargo de los asuntos
judiciales del osce).
(67)  El Tribunal sostiene que la “[…] gravedad de los he-
chos denunciados y de su relevancia constitucional” lle-
va a asumir como propio de la justicia constitucional el
asunto controvertible, sin embargo, tal argumentación
no parece contar con el peso adecuado para que se sos-
tenga la especial preferencia del amparo; lamentable-
mente, esto prueba que no hay un criterio mantenido
en el tiempo que permita asumir cuando un caso es sus-
ceptible o no de ventilarse en amparo constitucional, de
esta manera no dudamos que asuntos domésticos, co-
munes o silvestres con nuda relevancia constitucional,
lleguen hasta el Tribunal.
24 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
tes. En principio, no llega a entenderse el veredicto
de este fallo que declara la irreparabilidad del dere-
cho del demandante conectado al argumento de la
instalación de un precedente vinculante; aún más,
no comprendemos el porqué de los magistrados de
alegar(68) que la stc 03741-2004-aa/tc, del 14 de
noviembre de 2005, contravino un anterior prece-
dente, el contenido en la stc 00024-2003-ai/tc,
del 10 de octubre de 2005,(69) cuando este asunto
no era materia del proceso. De lo antes expuesto,
las razones expuestas por el Tribunal, ciertamen-
te quebradizas, no legitiman la expectoración del
control difuso administrativo para entes colegiados
(68)  stc 04293-2012-pa/tc, fdm. 32 (Consorcio Reque-
na vs. 1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del Or-
ganismo Supervisor de las Contrataciones del Estado,
osce & Procurador Público a cargo de los asuntos judi-
ciales del osce).
(69)  stc 0024-2003-ai/tc (Municipalidad Distrital de
Lurínvs. Municipalidad Provincial de Huarochirí y la Mu-
nicipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros):
“Los presupuestos básicos para el establecimiento de un
precedente vinculante
El Tribunal Constitucional estima que dichos presu-
puestos son los siguientes:
a) Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccio-
nales o administrativos vienen resolviendo con distin-
tas concepciones o interpretaciones sobre una deter-
minada figura jurídica o frente a una modalidad o tipo
de casos; es decir, cuando se acredita la existencia de
precedentes conflictivos o contradictorios.
b)Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccio-
nales o administrativos vienen resolviendo en base a
una interpretación errónea de una norma del bloque
de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una in-
debida aplicación de esta.
c) Cuando se evidencia la existencia de un vacío nor-
mativo.
d) Cuando se evidencia la existencia de una norma ca-
rente de interpretación jurisdiccional en sentido lato
aplicable a un caso concreto, y en donde caben varias
posibilidades interpretativas.
e)Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de pre-
cedente vinculante.
En este supuesto, de conformidad con lo establecido en
el Artículo vii del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, el Tribunal Constitucional debe obli-
gatoriamente expresar los fundamentos de hecho y de
derecho que sustentan la sentencia y las razones por las
cuales se aparta del precedente”.
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resolutores, pues se alega la inexistencia de razo-
nes para amparar, en su momento, el control difuso
en sede administrativa no contándose con razones
justificantes que avalen dejar de contarse con este.
El argumento de sostener que el control difuso
de la ley quiebra el equilibrio entre democracia y
constitucionalismo(70) no parece apetecible a los
ojos de la interpretación asumida, pues curiosa-
mente entre ambos institutos se genera una vela-
da confrontación atendiendo a que, en realidad,
el constitucionalismo moderno tiende a limitar el
poder de las mayorías; puesto que el contractua-
lismo social, originado en la Galia, no asegura la
racionalidad de las decisiones mayoritarias.
En suma, nos encontramos ante razones ex-
plicativas, antes que justificativas, estas últimas
necesarias en el Estado Constitucional, de la
decisión que recorta dicha atribución lo que no
avala el proceder del Tribunal para quitarle a la
administración dicha potestad.
VI. LOS ALCANCES DE LA ADMINISTRACIÓN
COMO INTÉRPRETE CONSTITUCIONAL. REPA-
ROS A LA CONSTRUCCIÓN JURISPRUDENCIAL
EN FUNCIÓN A LAS DISPOSICIONES REGLA,
INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CARTA.
SUSTENTACIÓN DE LAS RAZONES PARA MAN-
TENER DICHO DEBER CONSTITUCIONAL EN LA
ADMINISTRACIÓN
De lo antes visto, podemos asumir que la inter-
pretación constitucional consiente la pluralidad
de intérpretes como de sentidos interpretativos
siempre que esto último se efectúe conforme a la
Constitución. De esta manera, la alegada plura-
lidad no es un frío asunto numérico, sino obliga
a perfilar el diálogo constitucional descartando
cualquier interpretación cuya dirección sea con-
traria a la Carta Nacional. Dicho lo anterior, la
oportunidad de ejercitarse el judicial review en
sede administrativa, con particular referencia a
los entes colegiados que ejercitan justicia cuasi
jurisdiccional dependientes del Ejecutivo, para
(70)  stc 04293-2012-pa/tc, fdm. 35 (Consorcio Reque-
na vs. 1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del Or-
ganismo Supervisor de las Contrataciones del Estado,
osce & Procurador Público a cargo de los asuntos judi-
ciales del osce).
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Por L. ALBERTO HUAMÁN ORDÓÑEZ
resultar acorde con los dictados constitucionales
debe verse matizada con el curso de potestades y
competencias jurídico-públicas, dentro de ellas
las administrativas, quienes se mueven en el
mundo de las disposiciones —reglas mas no de
las disposiciones— principio. Esta aseveración,
que podría resultar ilusoriamente intrascenden-
te para los efectos de nuestro análisis, se hace
necesaria atendiendo a que la administración, si
bien se encuentra sometida a la Constitución por
el principio de supremacía constitucional,(71)
como todo poder público, debe su cometido a la
ley. Ciertamente el curso interpretativo consien-
te, como hemos podido constatar, diversas asig-
naciones de significado en torno al artículo 138
del Texto Último de modo tal que resulta permi-
sible que la administración pública puede hacer
uso del control difuso de la legislación; empero,
esto no autoriza a que la administración ejerci-
te control difuso al mismo grado que lo puede
efectuar el juzgador. En este punto, el asunto no
va por un argumento de negación sino de grado,
esto es, hasta donde resulta posible ejercitar di-
cha atribución.
El paso inicial, antes de ingresar a dicha posi-
bilidad, implica armonizar los derechos funda-
mentales cuya obligación recae sobre tribunales
u órganos colegiados administrativos dentro del
especial deber de protección,(72) con la vincula-
(71) “Es por ello que el artículo 45 de la Constitución dis-
pone que el poder del Estado emana del pueblo y todo
aquel que lo ejerce lo debe hacer con las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las leyes esta-
blecen. Consiguientemente, velar por el respeto de la su-
premacía de la Constitución y la plena vigencia de los de-
rechos fundamentales (artículo 2 del CPConst.) no son
funciones que competan de modo privativo al Congreso
de la República, sino que las comparten, in suo ordine,
todos los poderes públicos”: stc 0030-2005-pi/tc, fdm.
46 (más del 25% del número legal de miembros del Con-
greso de la República vs. Congreso de la República, cr
contra la Ley 28617, Ley que establece la Barrera Elec-
toral), Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional.
(72)  stc 0858-2003-aa/tc, §4 (órganos estatales y de-
ber especial de protección de los derechos fundamenta-
les), fdm. 5 al 7 (Torres del Águila vs. Organismo Super-
visor de Inversiones Privadas en Telecomunicaciones,
Osiptel & Telefónica Móviles S. A. C.): “[…] En ese senti-
do, la constitucionalización del «deber especial de pro-
4 DE AGOSTO DE 2014 • Año II • N.º 83 • 25
 DOCTRINA CONTROL DIFUSO EN SEDE ADMINISTRATIVA
ción positiva de la administración al derecho a
tono con las potestades y competencias explíci-
tas; todo esto, al amparo de la impronta del de-
ber jurídico constitucional de aplicar el control
difuso.(73)
Como es de advertirse, la entrega —sin con-
dicionamientos— de control difuso a la admi-
nistración parecería constreñir a un obligado
tránsito de la soberanía popular, de origen
galo, a la soberanía constitucional y de allí a
la soberanía de la administración; situación
impensable en nuestro derecho público, pues
no es un simple asunto de preocupación aca-
démica, sino que compromete la propia lógica
del control del poder. No obstante, la cuida-
dosa armonización entre potestades y compe-
tencias administrativas, derechos fundamen-
tales e interés público nos permite consentir
la asignación del control difuso enteramente a
las potestades regladas; puesto que la precon-
tección» comporta una exigencia sobre todos los órga-
nos del Estado de seguir un comportamiento dirigido a
proteger, por diversas vías, los derechos fundamentales,
ya sea cuando estos hayan sido puestos en peligro por
actos de particulares, o bien cuando su lesión se derive
de otros Estados. Se trata de una función que cabe exigir
que asuma el Estado, a través de sus órganos, cuando los
derechos y libertades fundamentales pudieran resultar
lesionados en aquellas zonas del ordenamiento en los
que las relaciones jurídicas se entablan entre sujetos
que tradicionalmente no son los destinatarios norma-
les de esos derechos fundamentales”.
(73)  Esto lo hemos sostenido anteriormente en: Hua-
mán Ordóñez, L. Alberto (2008, julio). Judicial Review
en los Tribunales Administrativos e igualdad en el pro-
cedimiento administrativo según la stc 06135-2006-pa/
tc. Retos desde su elasticidad propugnada por el Tribu-
nal Constitucional peruano en defensa de los derechos
fundamentales del administrado. En Gaceta Constitu-
cional. Análisis multidisciplinario de la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional. Tomo 7, Gaceta Jurídica, p.
318; luego, ampliado en: Huamán Ordóñez, L. Alberto
(2014). Interdicción de la arbitrariedad & Derecho admi-
nistrativo. Lima: Grijley, pp. 276.
26 • Año II • N.º 83 • 4 DE AGOSTO DE 2014
figuración otorgada por el propio legislador
de estas no constituye óbice para el control
constitucional sujetándolo, con sus debidas
atingencias, a las potestades discrecionales de
los poderes públicos con relación al espacio de
actuación técnica de la administración.
Dicho proceder permitirá entender que el con-
trol difuso administrativo, desde el test de pro-
porcionalidad, es una cláusula de salvamento a la
cual cabe acudir de manera residual, a suerte de
ultima ratio, pues el administrado y la adminis-
tración afectados cuentan con otros instrumen-
tos jurídicos para salvaguardar a la Constitución
sin tenerse que acudir necesariamente a un judi-
cial review en sede administrativa: recursos im-
pugnativos, revocación, nulidad de oficio, con-
trol jurisdiccional: contencioso administrativo y
procesos jurisdiccionales de la libertad.
Con las precisiones anteriores, a manera de
respuesta, creemos que se debería regular ex-
presamente el que la administración, indepen-
dientemente si se trata de un órgano uniperso-
nal funcionarial o colegiado, que se encuentra
ante una disposición inconstitucional por la
forma o el fondo —más allá de la aceptación
del control difuso a órganos colegiados admi-
nistrativos solo con respecto a potestades dis-
crecionales— comunique de dicha disposición
a la Defensoría del Pueblo, como organización
administrativa legitimada para el control de
constitucionalidad, para el planteo de proceso
de inconstitucionalidad ante el alto Tribunal
para salvaguardar la separación funcional de los
poderes públicos.(74) l
(74)  Aragón Reyes, Manuel (1998). “La Constitución
como paradigma”. En VV. AA. El significado actual de
la Constitución. México D. F.: unam, p. 21: “[…] en reali-
dad, [...] no hay dos objetivos que la Constitución deba
cumplir, sino uno, puesto que solo de una manera (me-
diante el Estado Constitucional) puede el poder organi-
zarse para preservar la libertad. El único fin de la Cons-
titución es, pues, la libertad (la libertad en igualdad);
la división de poderes es solo una forma de asegurarla”.
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