CUNA MIRADA AL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN

DE DESASTRES

Una carencia sentida: Con alguna frecuencia se critica la presunta inexistencia de estructuras
“funcionales” dentro de los sistemas de gestión de desastres y protección civil orientadas al desarrollo de
actividades de prevención, mitigación y preparación ante eventos adversos, acordes con los niveles de
riesgo presente en nuestro país.

Al respecto vale la pena preguntarse ¿a qué tipo de “carencias” especificas se refieren estas críticas?, y
de asumir como cierta su existencia, ¿qué razones posibilitan la existencia de las mismas?, ¿será acaso
que las carencias se deben a que el Estado es “ciego” ante la problemática de los desastres?. Si
asumimos que en la legislación de un país reposa el discurso de su Estado, no es difícil constatar que el
tema de la seguridad, el riesgo urbano y la gestión de los desastres está presente en un sinnúmero de
reglamentos, ordenanzas, decretos, y hasta el mismo texto constitucional vigente, hace referencia
explícita, en algunos de sus artículos, a la problemática de los desastres y a la responsabilidad que el
Estado asume ante los mismos. Pareciera entonces que el Estado, lejos de ser ciego ante el problema, al
menos en su discurso legal lo contempla e incluso propone algunas respuestas de carácter institucional
orientadas a abordarlo.

Se abre entonces la posibilidad de una segunda hipótesis: ¿Será que el problema se centra en la
inexistencia de la infraestructura organizativa necesaria para desarrollar el trabajo o que la misma es
insuficiente?, ¿Es que acaso el discurso del Estado sobre esta temática constituye solamente una loable
declaración de principios que nunca ha logrado consolidarse en niveles operacionales?.

La estructura organizacional vigente: A fin de responder a este segundo cuestionamiento podría

argumentarse que, según el marco legal vigente, el órgano protagónico de la gestión de los desastres en
Venezuela es el Sistema Nacional de Defensa Civil, cuya existencia está respaldada por el reglamento
parcial numero 3 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa que fuera publicado en la gaceta oficial
numero 36164 del 12 de marzo de 1997. Este Sistema contaba para el año de 1996 con Oficinas
Regionales de Defensa Civil en todos los estados del país, tal y como lo refleja la estructura de su
basamento legal, e incluso en la mayoría de los casos, se contemplaba la existencia de sectorizaciones
con oficinas coordinadoras regionales y zonales. Un inventario desarrollado en ese mismo año (1996)
estimó un total de 20 Oficinas Coordinadoras Estatales de Defensa Civil, con un promedio superior a las
tres dependencias zonales por estado, lo que hace un total de 80 instituciones diseminadas a lo largo y
ancho del país que a su vez brindaban empleo directo a mas de 3500 personas y cuya principal actividad
se centraba en la gestión de desastres[1].

El escenario no se queda allí, pues cada vez aparecen mas organismos vinculados de manera directa o
indirecta al manejo de emergencias y la gestión de los desastres, tal y como sucede con las instituciones
bomberiles (que hacen a la larga un contingente organizacional similar al del Sistema Nacional de
Defensa Civil), con los programas de búsqueda y rescate en distintos entes oficiales, con los sistemas de
atención de contingencias de la mayoría de las industrias nacionales, etc.

Finalmente vale la pena destacar que esta macroestructura “real y tangible” abocada a la atención de las
emergencias, lejos de disminuir o mantener su tamaño, tiende cada día a multiplicarse y fortalecerse a
raíz de la política de descentralización del poder público que se emprendiera a principios de esta década y
cuyo espíritu aún se recoge en la constitución vigente. Prueba de ello es lo que ocurre con el marco legal
que hace a los programas de autoprotección y seguridad ciudadana competencia de los gobiernos
municipales y que ha promovido la existencia un número cada vez mayor de Alcaldías que vienen
creando, consolidando y/o ampliando sus sistemas municipales de defensa y protección civil.

Estas cifras nos demuestran de manera contundente que en realidad si existe una importante
infraestructura nacional, dispersa en todo el territorio, que se responsabiliza de la gestión del riesgo y el
manejo de desastres. Pero es aquí cuando los críticos sacan a relucir su mejor carta: cuestionar los
niveles de eficiencia y, en muchos casos, de pertinencia de las labores que esta macroestructura
desarrolla. El tema, en concreto, se centra en que los resultados fácticos de los últimos desastres
ocurridos en nuestro territorio demuestran la existencia de importantes problemas de desempeño en el
esfuerzo que se desarrolla.

En resumen podemos afirmar que el problema no radica en que el Estado ha sido ciego ante los
desastres. Tampoco se trata de que no traduce su interés en inversión o en institucionalización dada la
existencia del importante aparato que en principio funciona alrededor de esta materia. Sin embargo, los
niveles de desempeño actuales parecieran ameritar el desarrollo de esfuerzos que, más allá del
incremento de la inversión en el sistema de gestión de emergencias y desastres vigente, propicien un
trabajo reflexivo y riguroso destinado a consolidar una labor profunda de reingeniería y redefinición de este
sistema que debe ser conducida esencialmente por sus mismos actores.

Mas allá del tratamiento sintomático: Enfocar el diagnóstico de la problemática nacional de la gestión
del riesgo exclusivamente en el estudio del aparato de la Defensa Civil constituiría un esfuerzo
absolutamente miope y probablemente inútil. Es fundamental entender que el problema de la gestión del
riesgo en países como los nuestros, constituye un esfuerzo de un nivel de complejidad y amplitud
sencillamente formidable, y que un diagnóstico como el anterior solo aborda la punta del iceberg: el que
tiene que ver con el aparato de preparación, respuesta y rehabilitación. Estas son las tres fases del ciclo
de los desastres a las cuales, esencialmente, se circunscribe la labor del aparato de gestión de
emergencias y/o desastres representado por la Defensa Civil, los Bomberos, y los esfuerzos que, en
situaciones de emergencia, desarrollan las instituciones de vivienda, salud, servicios públicos, etc.

En términos médicos, se podría establecer, a manera de símil, que el desarrollo de esfuerzos destinados
a mejorar el aparato de gestión de desastres y emergencias, a pesar de ser una labor muy necesaria y de
un alto nivel de prioridad, es apenas una parte de la tarea, dado que apunta solamente al tratamiento
sintomático de una enfermedad, cuya causalidad es bien compleja y amerita ser abordada con igual, e
incluso mayor atención. Lo anterior nos lanza por una brecha complicada del diagnóstico, y es el
identificar nudos críticos y posibles soluciones a las causas que propician escenarios de riesgo en nuestro
país. Sobre este tema hay que reconocer que algunas de estas causas no son susceptibles
de intervención y entran en lo que bien podríamos denominar “problemas no resueltos del desarrollo”. [2]

Afortunadamente, y pesar de lo anterior, no toda la causalidad del riesgo resulta ser “no intervenible”. De
hecho, es posible identificar un enorme número de conductas sociales y políticas institucionales, tanto
públicas como privadas, que son a veces sin quererse, a veces sin saberse, generadoras de riesgo y
resultan ser perfectamente modificables. Podríamos afirmar sin temor a equivocarnos que el estado
venezolano y sus instituciones han sido, en los últimos cuarenta años, uno de los principales generadores
de riesgo del país y en buena medida esto se ha debido a un alto nivel de desinterés y desconocimiento
de su rol ante esta problemática. Instituciones de servicios públicos que desarrollan redes altamente
vulnerables, universidades que forman profesionales (educadores, médicos, ingenieros, arquitectos, etc.)
que diseñan programas, edificaciones y urbanismos vulnerables y que desconocen su responsabilidad
ante la prevención y respuesta en caso de eventos adversos, organismos de planificación urbana y de
vivienda que no incluyen la variable riesgo en la implementación de sus políticas, alcaldías que ignoran su
responsabilidad en aspectos como la mitigación y la autoprotección comunitaria, son solo algunos
ejemplos de políticas generadoras de riesgo que son perfectamente intervenibles con un poco de voluntad
política. De allí que la identificación de estas conductas y la generación de propuestas para su
modificación son actividades prioritarias que deben ser emprendidas en el corto plazo.

[1] Para mayor información sobre los valores aquí citados se sugiere referirse a: “Estudio de Factibilidad
para la implementación de la carrera TSU en Manejo de Emergencias y Acción contra Desastres”; A.
Liñayo, FUNDAPRIS, 1996.

[2] Se cuestiona aquí la validez de la concepción imperante que entiende al desarrollo como un proceso
acumulativo de riqueza que se sustenta en el marco del juego económico, propiciatoria en gran medida de
una cultura e idiosincrasia que define acciones generadoras de vulnerabilidad asociadas al modo de
ocupación y urbanización del territorio, a la pobreza y la marginalidad, a los roles del estado y de la
sociedad civil, etc.